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A Poltica Europeia de Segurana e 65

Defesa aps o Tratado de Lisboa:


estado da arte e perspectivas futuras

Lau r a C. F erreir a-P ereir a

E sta contribuio foca na segurana e defesa da Europa. Trata-se de um tpi-


co que est diretamente relacionado Poltica Externa e de Segurana Co-
mum (PESC) e Poltica Comum de Segurana e Defesa (PCSD) da Unio
Europeia (UE). Enquanto a primeira foi formalmente criada pelo Tratado de
Maastricht, em 1992, como parte da reinveno do projeto europeu que era
levado cabo no fim da Guerra Fria, a segunda teve incio em 1999, quando
a Poltica Europeia de Segurana e Defesa (PESD), antecessora da PCSD, foi
estabelecida. A PESD foi uma resposta incapacidade da UE de trabalhar
coletivamente como um ator poltico na mediao dos conflitos na Iugoslvia.
A partir de ento, surgiu como o brao operacional da PESC, concebida para
dar UE os meios para responder crises internacionais. De uma forma geral,
estas polticas correspondem a dois instrumentos pelos quais a UE busca se
consolidar como um ator respeitvel no cenrio internacional em matria de
poltica externa e defesa.
Tanto a PESC quanto a PCSD correspondem a tpicos que merecem
ateno no apenas dos que esto engajados no campo acadmico das Re-
laes Internacionais e dos Estudos Europeus (estudantes e pesquisadores),
mas tambm a todos os envolvidos de alguma forma com questes globais. O
anncio do Prmio Nobel da Paz para a UE, em outubro de 2012, serviu para
corroborar, seno ampliar, a relevncia destes assuntos em particular.

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66 Tamanha relevncia se deve ao fato de a PESC e, especialmente, a PCSD
representarem o ltimo captulo do processo de integrao poltica da Europa.
Nesse sentido, o entendimento da complexidade e das dinmicas globais por
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trs da atual agenda europeia demanda tambm a compreenso da poltica


externa, de segurana e defesa da Unio Europeia. Por outro lado, estas duas
polticas esto ligadas s crescentes responsabilidades que a UE tem assumido
no que tange promoo da paz e segurana internacionais. Esta tendncia
deve se fortalecer no contexto da implementao do Tratado de Lisboa, o
qual, conforme ser demonstrado neste artigo, criou um quadro legal favo-
rvel melhoria da atuao da UE no sistema internacional. Nesse sentido,
a compreenso do que so a PESC/PCSD e como estas operam permite que
seja analisado o desenvolvimento da EU como um ator global nos nveis po-
ltico e de segurana. De fato, possvel dizer que a PCSD est intimamente
associada ao futuro da utopia europeia no sculo XXI, o que pode inspirar o
processo de integrao nas prximas dcadas. propsito, necessria uma
nova utopia para que se possa alcanar as duas principais ambies que enco-
rajaram a fundao das comunidades europeias nos anos 1950: tornar a guerra
no continente impossvel e impensvel e evitar que o Comunismo vermelho
se alastre pela Europa Ocidental. possvel ligar a nova utopia da UE ao papel
que esta organizao est, em princpio, buscando desempenhar nas relaes
internacionais contemporneas em prol da estabilidade e da paz.
Antes de considerar o que o Tratado de Lisboa representa para a evolu-
o da PESC/PCSD, e, consequentemente, as implicaes para a identidade
europeia e seu papel internacional, importante apresentar o estado da arte
destas polticas.
As evidncias empricas do conta de que ao longo da ltima dcada ou
mais a UE tem investido bastante tempo e energia no desenvolvimento de sua
personalidade poltica e de segurana. Como primeira evidncia deste fato
pode ser mencionado comprometimento para incentivar uma Europa Segu-
rana em um Mundo Melhor1. Este o ttulo da assim chamada Estratgia de
Segurana Europeia (ESE), aprovada no fim de 2003. Formulada para superar
a incapacidade da UE de colocar-se de forma unida e influente no contexto
da Guerra do Iraque, essa considerada um documento de referncia, que
tem informado as manobras europeias que tenham relao com questes po-
lticas e de segurana. A ESE identificou as principais ameaas para a seguran-
1 N.T. Ttulo original do documento em ingls: A Secure Europe in a Better World. Re-
latrio preparado por Javier Solana que, posteriormente, se tornou a base da Estratgia de
Segurana Europeia.

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a europeia (por exemplo, terrorismo transnacional, armas de destruio em 67
massa, estados-falidos, conflitos regionais e o crime organizado), mas tambm
as principais formas de combat-las. Em 2008, os Estados membros sanciona-

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ram o Relatrio para a Implementao da Estratgia de Segurana Europeia,
que veio a reforar o primeiro documento, especialmente ao adicionar lista
de ameaas algumas grandes preocupaes, como terrorismo ciberntico, pira-
taria, mudanas climticas, e segurana energtica. Ao longo de 2012, as vozes
que apiam uma reviso da ESE ganharam apoio2.
Outra evidncia da resoluo da UE de se tornar um ator poltico mais
relevante na cena internacional consiste do fato de esta organizao ter adqui-
rido a capacidade para decises autnomas e ao em resposta a crises inter-
nacionais, o que teve como resultado o processo de construo de foras mili-
tares significativas. Esta capacidade militar, baseada na cooperao voluntria,
no deve ser comparada a um exrcito comum europeu, mas sim a uma fora
multilateral que permite que a UE participe do gerenciamento de crises.
Em relao a isso, uma terceira evidncia deve ser mencionada: o nmero
de operaes conduzidas pela UE desde 2003. At hoje, a Unio j lanou
mais de 20 misses militares e civis em diferentes regies do mundo: frica,
nos Blcs, sul do Cucaso, Oriente Mdio, e sudeste asitico. Estas misses
foram conduzidas sob o eixo PESC/PCSD, tendo transformado fundamental-
mente as capacidades externas da UE. Houve tambm uma mudana tangvel
em sua imagem, uma vez que durante a Guerra Fria, a UE era vista somente
como consumidora de segurana da OTAN e dos Estados Unidos. A partir das
misses destacadas, a UE passou a ser vista como provedora de segurana, ao
lado de outras organizaes importantes, como a OTAN e as Naes Unidas.
Para entender como a UE chegou ao estgio atual, no qual dispe de um
componente autnomo de segurana e defesa dois documentos estratgicos
e foras militares capazes de lidar as operaes e responder a crises interna-
cionais , importante elucidar, mesmo que brevemente, as condies sob
as quais a PESC nasceu no quadro do ttulo V, artigo J.4.1, do Tratado de
Maastricht.

2 Em setembro de 2012, vozes de apoio para a reviso da ESE surgiram do grupo Futuro
da Europa, como ministros de Relaes Exteriores da ustria, Blgica, Dinamarca, Fran-
a, Itlia, Alemanha, Luxemburgo, Pases Baixos, Polnia, Espanha e Portugal, em seu
Relatrio Final de 17 de setembro de 2012. Ver www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/
contentblob/626338/publicationFile www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/
626338/publicationFile/171798/120918-Abschlussbericht-Zukunftsgruppe.pdf;jsession
id=408285A208F3D73A6901B7E3F4A75E7E.

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68 O surgimento da PESC foi resultado de intrincadas negociaes poltico-
-diplomticas que s obtiveram xito graas combinao de dois fatores.
Primeiro, houve a inveno de uma estrutura com trs pilares, o que permitia
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a separao entre a PESC e as polticas genuinamente comuns da UE (por


exemplo, a Poltica Agrcola Comum e a Poltica Comercial Comum). Na es-
trutura de pilares na qual a UE foi fundada, o primeiro acomodava as polticas
supervisionadas pela Comisso Europeia e o terceiro cobria questes de justia
e assuntos internos. O segundo pilar, separado dos demais, compreendia a
recm-criada PESC. Esta estrutura permitia aos Estados garantirem o carter
intergovernamental deste pilar, assegurando a soberania sobre um conjunto
central de polticas, com as quais os Estados tradicionalmente definem, for-
mulam e implementam polticas no mbito externo e de segurana e defesa.
O segundo fator que contribuiu para que a PESC tenha visto a luz do dia
em 1992 foi a ambigidade clara na forma pela qual o artigo J.4.1 foi redi-
gido. Este expressa: A poltica externa e de segurana comum abrange todas
as questes relativas segurana da Unio Europeia, incluindo a definio, a
prazo, de uma poltica de defesa comum que poder conduzir, no momento
prprio, a uma defesa comum3. Nestes termos, o artigo abre espao para duas
interpretaes por parte dos Estados membros, acomodando perspectivas oti-
mistas e cticas sobre o desenvolvimento futuro da PESC que, em princpio
apontava para a defesa comum como objetivo ltimo, embora hipottico,
da Unio. Apesar de sua ambigidade, este artigo teve seus mritos. Este, re-
presentando o fim do longo tabu que assombrava o projeto europeu desde o
fracasso da Comunidade de Defesa Europeia em 1954, ganhou um significa-
do histrico. Esta proviso legal foi um avano importante, tendo trazido a
ambio histrica de uma defesa comum de volta agenda da UE. Alm disso,
o artigo J.4.1 funcionou como um mapa para o progresso da PESC, tendo
encapsulado as trs fases principais da evoluo desta poltica e, no fim das
contas, da integrao poltica europeia. Houve uma fase inicial caracterizada
pela implementao de uma poltica externa e de segurana comum; a segun-
da, na qual, alm das polticas externa e de segurana, os Estados engajam em
uma poltica de defesa; e a terceira e ltima fase, na qual a poltica de defesa
finalmente estabelecida.
Vises divergentes sobre o eventual progresso da incipiente PESC ficam
ainda mais claras se forem consideradas as duas linhas do artigo J.4.4 como
parte de um compromisso poltico que era visto como crtico por alguns Es-

3 Ver Dirio Oficial das Comunidades Europeias, No C 191/59, 29 de julho de 1992.

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tados. Por um lado, a evoluo da PESC no deveria minar os interesses dos 69
Aliados (como os membros da OTAN) que defendiam a primazia desta ins-
tituio na rea de defesa coletiva e que j estavam comprometidos com uma

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poltica de defesa e segurana comum no marco do Tratado de Washington.
Por outro lado, o eventual desenvolvimento da PESC deveria respeitar respei-
tas as polticas de alguns pases que so tradicionalmente caracterizados pela
neutralidade militar. Um indicativo da relevncia denotada por alguns pases
s duas linhas do artigo mencionado o fato de estas terem sido replicadas
em todos os tratados europeus aprovados desde 1992 (como os tratados de
Amsterd e de Nice e o Tratado Constitucional) e estarem presentes no Tra-
tado de Lisboa.
Neste ponto do debate importante explicar sobre quais circunstncias
a PESC adquiriu um componente operacional originalmente pensado para
a PESD. Entre os principais motivos para o surgimento do componente de
segurana ee defesa nas polticas europeias estava, conforme mencionado an-
teriormente, o insucesso da UE no gerenciamento da crise dos Blcs. Este
fato, ocorrido no incio dos anos 1990, causou enorme embarao aos lderes
europeus, que se viram dependentes da ajuda da OTAN e dos Estados Unidos
para garantir a estabilidade da regio, especialmente na Bsnia-Herzegovina.
Outro incentivo est ligado demanda americana pela partilha dos custos (no
caso, para os europeus tomarem sua parcela de responsabilidade na segurana
do continente). Por fim, deve ser destacada a mudana na tradicional posio
do Reino Unido vis--vis o papel da UE nos campos da segurana e defesa,
elemento que se mostrou um verdadeiro catalisador para transformao. De
fato, isto permitiu uma convergncia histrica entre a Frana e o Reino Uni-
do, selada na declarao de Santo Malo de 1998.
Historicamente falando, enquanto a franceses demandavam autonomia
para a Europa em termos de defesa e segurana, britnicos se mostravam re-
petidamente contrrios, pois isto era visto como um avano em detrimento
primazia da OTAN e ao contnuo engajamento dos Estados Unidos com
o segurana europeia. Desde o momento em que o Reino Unido aderiu
Comunidade Europeia, em 1973, seus representantes tem vetado qualquer
discusso sobre segurana e defesa no marco das instituies europeias, consi-
derando que este tema um domnio privado da aliana atlntica. Em 1998,
Tony Blair, o primeiro ministro, introduziu uma mudana fundamental na
tradicional postura de seu pas, aceitando dotar a UE de capacidade para deci-
so e ao autnomas em resposta a crises internacionais. Por sua vez, a Frana
aceitou que esta capacidade seja desenvolvida sem que a primazia da OTAN

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70 seja desrespeitada, o que significa que a UE s poderia intervir militarmente
quando a OTAN como um todo no estiver engajada, conforme redigido na
Declarao Conjunta divulgada na Cpula Franco-Britnica de Santo Malo4.
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Este acordo histrico entre Frana e Reino Unido pavimentou o caminho


para o estabelecimento da Poltica Europeia de Segurana e Defesa, lanada
em junho de 1999 na Cpula de Colnia, sob a presidncia da Alemanha.
Desde ento, ficou claro que franceses e britnicos seriam atores-chave no
processo europeu de integrao poltica.
Aps estar em operao h mais de 10 anos, a Poltica Europeia de Segu-
rana e Defesa, foi formalmente codificada no Tratado de Lisboa como Po-
ltica Comum de Segurana e Defesa. Este novo acordo prev o reforo do
papel da UE como provedor de segurana e paz, no apenas em sua vizinhana
estratgica, mas tambm no mundo. Isso se deu, basicamente, graas ampli-
tude das misses da UE, nas quais so utilizados meios civis e militares. No
artigo 43.1 do Tratado da Unio Europeia, estas misses so identificadas da
seguinte forma: operaes conjuntas de desarmamento, tarefas humanitrias
e de resgate, conselhos militares e tarefas de assistncia, preveno de conflitos
e tarefas de peace-keeping, atuao de foras de combate em gerenciamento de
crise, incluindo peace-making e estabilizao ps-conflito. Deve ser destacado
que, como estipulado no tratado: Todas estas tarefas podem contribuir para
a luta contra o terrorismo, incluindo o apoio a terceiros pases que combatam
o terrorismo em seu territrio5.
O Tratado de Lisboa tambm criou condies para o fortalecimento da
solidariedade europeia. Este incluiu uma clusula de solidariedade que prev
assistncia em casos de ataques terroristas e desastres humanos ou naturais (ar-
tigo 222). Este tambm estipula uma clusula de assistncia mtua em caso de
ataque militar contra um Estado membro (artigo 42.7), cuja implementao
continua limitada existncia das duas linhas discutidas anteriormente.
Por fim, o Tratado de Lisboa introduziu dois mecanismos cooperativos
no domnio especfico de segurana e defesa a assim chamada cooperao
reforada e a cooperao de estrutura permanente , que tem o potencial

4 Ver Declarao Conjunta divulgada na Cpula Franco-Britnica de Santo Malo, 3-4 De-
zembro de 1998, disponvel em: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/
French-British%20Summit%20Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN.
pdf
5 Para mais detalhes sobre a solidariedade europeia na PESC/PCSD, ver, see Laura C. Fer-
reira-Pereira e A.J.R Groom, Mutual Solidarity within the European Unions Common
Foreign and Security Policy: What is the Name of the Game?, International Politics, Vol.
47, No. 6, Dezembro de 2010, pp. 596-616.

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de acelerar o desenvolvimento das capacidades militares da Unio e apoiar seu 71
papel no gerenciamento de crises.
Nestas linhas, pode ser dito que, se e quando forem implementadas, as

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disposies ligadas PESC/PCSD colocadas no Tratado de Lisboa podem
se tornar cruciais para os esforos da Unio na construo de sua influncia
poltica e militar no nvel global como um ator cada vez mais independente e
estratgico.

Laura C. Ferreira-Pereira Doutora pela University of Kent. professora do


Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de
Lisboa.

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