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SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO, FEDERALISMO

E OS OBSTCULOS AO DIREITO EDUCAO BSICA

L F D *

RESUMO: O texto discute os obstculos para a efetivao do direito educa-


o, diante dos quais preciso instituir o Sistema Nacional de Educao (SNE).
Situa, assim, os limites do federalismo brasileiro, o marco legal e as polticas e
gesto da educao, ressaltando as assimetrias no campo educacional e a revi-
so do pacto federativo, sob a regulamentao do regime de colaborao entre
os entes federados e a coordenao federativa. Ao final, ressalta a necessidade
de instituir o SNE junto aos demais sistemas de ensino, como base para a garan-
tia ao direito educao bsica e sua democratizao.
Palavra-chave: Sistema Nacional de Educao. Plano Nacional de Educao. Pacto
federativo. Regime de colaborao.

The National System of Education, Federalism and


the obstacles to the right to basic education
ABSTRACT: The text discusses the obstacles to the eective right to educa-
tion, in face of which it is necessary to institute the National System of Edu-
cation (SNE). Thus, it situates the limits of the Brazilian federalism, the legal
framework and the educational and management policies, highlighting the
asymmetries in the educational field and the reform of the federative pact,
under the regulation of Intergovernmental collaboration and federal coordi-
nation. Finally, it points out the need to institute the SNE in conjunction with
the other educational systems, to ensure the right to basic education and its
democratization.
Key words: National System of Education. National Education Plan. Federative
pact. Intergovernmental collaboration.

* Faculdade de Educao da Universidade Federal de Gois (UFG). Goinia (GO) Brasil.


Contato com o autor: <luizdourado1@gmail.com>

Educ. Soc., Campinas, v. 34, n. 124, p. 761-785, jul.-set. 2013 761


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Sistema Nacional de Educao, federalismo e os obstculos ao direito educao bsica

Systme National dducation, fdralisme


et les obstacles au droit lducation basique
RSUM: Le texte discute les obstacles pour la mise en action du droit
lducation, devant les lesquels il faut instituer le Systme National dduca-
tion (SNE). Il place, ainsi, les limites du fdralisme brsilien, la borne lgale
et les politiques de gestion de lducation, en souligant les asymtries dans
le domaine scolaire et la rvision du pacte fdral, conformment au rgle-
ment du rgime de collaboration entre les entits fdres et la coordination
fdrale. la fin, il souligne le besoin dinstituer le SNE prs des autres sys-
tmes denseignement, comme la base pour la garantie au droit lducation
basique et sa dmocratisation.
Mots-cls: Systme National dducation. Plan National dducation. Pacte
fdratif. Rgime de collaboration.

Introduo

A
reflexo sobre as polticas educacionais e seus desdobramentos na realida-
de brasileira implica a necessria compreenso dos complexos processos
de organizao e gesto, bem como a regulamentao e a regulao que
os demarcam, a relao e o regime de colaborao entre os entes federados (Unio,
estados, Distrito Federal e municpios), as questes relativas ao acesso, qualidade,
valorizao profissional, financiamento e seus desdobramentos nas aes, progra-
mas e polticas direcionadas educao.
Todas essas questes vm sendo objeto de anlises e proposies de diferentes
matizes terico-ideolgicas, cuja convergncia sinaliza para a importncia da efeti-
vao do Plano Nacional de Educao (PNE) como poltica de Estado e a institucio-
nalizao do Sistema Nacional de Educao (SNE).
Ressalte-se a aprovao de duas importantes emendas Constituio Federal
de 1988, EC n. 53/2007 e EC n. 59/2009, cujas matrias incidem diretamente no hori-
zonte das polticas educacionais, sobretudo a educao bsica. Destaque-se a impor-
tncia assumida pelas conferncias de educao, desde a dcada de 1930; retomadas
com vigor com as conferncias estadual e distrital, em 2009, precedidas de confern-
cias municipais e regionais, culminaram na Conferncia Nacional de Educao (Co-
nae), ocorrida em Braslia em 2010. Ambos os movimentos sinalizam importantes
conquistas para a educao brasileira, seus processos de organizao e gesto e seus
desdobramentos no direito educao.
Outro marco importante a tramitao do Plano Nacional de Educao, cujas
diretrizes, metas e estratgias, em que pese um conjunto de tenses e questiona-
mentos, sinalizam para as relaes cooperativas e colaborativas entre os entes fede-
rados. Tais questes assumem grande complexidade no atual cenrio da educao

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nacional, especialmente nos contornos polticos e econmicos que a engendram, em


especial o fundo pblico, na interface entre esferas pblica e privada.
O propsito deste artigo resgatar esses movimentos, seu marco legal e seus
desdobramentos na institucionalizao do SNE e de novos marcos a relao federa-
lismo e educao .

Dispositivos constitucionais e direito educao


O Estado brasileiro marcado por desigualdades sociais e assimetrias entre
os entes federados e, por consequncia, apresenta limites no horizonte de efetivao
dos direitos sociais e na capilaridade das polticas, com destaque para as polticas
educacionais.
A Constituio Federal (CF) de 1988 sinaliza novas diretrizes para os direitos
sociais no pas, tendo por eixo um novo pacto federativo. Ela estruturou a lgica po-
ltica que sinaliza para a autonomia e o regime de colaborao, a ser regulamentado
entre os entes federados: Unio, estados, Distrito Federal e municpios.
Tais questes no se dissociam de temas como reforma tributria, novo pacto
federativo e efetiva descentralizao das polticas (sem perder de vista a importncia
da coordenao nacional da Unio), que tenham por eixo a regulamentao do regi-
me de colaborao. A CF de 1988, em seu artigo 23, pargrafo nico, sinaliza para a
necessidade de lei complementar para a fixao de normas de cooperao entre os
entes federados. De acordo com o pargrafo nico, a Lei complementar fixar nor-
mas para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios,
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
O pargrafo foi alterado e passou a ter a seguinte redao: Pargrafo nico. Leis com-
plementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito
Federal e os municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em mbito nacional (redao dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006).
A alterao, aparentemente pontual, significativa, medida que substitui a
fora de uma lei complementar por vrias leis, cujas proposies estabelecem marco
regulatrio para a efetiva cooperao entre os entes federados, buscando garantir
o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. A concepo
de equilbrio e garantias de mbito nacional sinaliza para o esforo federativo a ser
efetivado. As bases da cooperao implicam, portanto, garantir as prerrogativas de
autonomia dos entes federados e, paradoxalmente, a necessidade de mecanismos
regulatrios direcionados ao bem-estar nacional. Tais questes traduzem uma ten-
so salutar entre a ao dos entes federados, incluindo a coordenao das polticas
nacionais e os processos de descentralizao.

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Assim, a CF de 1988 delineia, objetivamente, as bases da Repblica Federativa


do Brasil, ao afirmar que:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.

Essa unio indissolvel entre os entes federados se efetiva na complexa rela-


o de coordenao e autonomia, para garantir, a todos, os direitos sociais, entre eles
a educao. Assim, prevalece a perspectiva de superao dos problemas nacionais,
por meio da superao da pobreza, da reduo das assimetrias sociais e regionais,
bem como da promoo do bem de todos, como base para o exerccio da autonomia
dos entes federados. Essa perspectiva ratificada pelo artigo 3o da CF, que ressalta
os objetivos da Repblica Federativa do Brasil:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:


I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quais-
quer outras formas de discriminao.

Isso revela o esforo nacional para a construo de uma sociedade cujas po-
lticas, programas e aes tenham como convergncia o bem comum, por meio da
garantia de direitos sociais, o que requer um federalismo cooperativo, marcado pela
descentralizao e por padres e diretrizes nacionais que assegurem o direito edu-
cao com qualidade, o que implica combater as assimetrias regionais e sociais.
A educao ratificada como direito social fundamental na CF: Art. 6 So
direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio (redao dada pela Emenda Cons-
titucional n. 64, de 2010).
A educao est aliada a outras reas estratgicas no alargamento dos direitos
sociais, numa perspectiva cidad, o que situa a compreenso basilar de federalismo,

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sinalizada pela CF. Isso tem implicaes na relao entre os entes federados, sobre-
tudo no que concerne relao entre autonomias, direitos e responsabilidades, bem
como as condicionalidades para o exerccio efetivo das autonomias.

O federalismo e o regime de colaborao e cooperao


De que federalismo falamos? Como apreender suas bases constitutivas num
cenrio marcado por assimetrias de toda ordem, inclusive regionais, estaduais, mu-
nicipais e locais? Qual o papel da Unio e dos governos subnacionais para o atendi-
mento aos direitos sociais, com destaque para a educao?
Essas questes nos remetem forma de organizao territorial, ao modelo de
desenvolvimento e planejamento do Estado brasileiro e aos limites estruturais sua
efetivao, requerendo, entre outras, uma ampla reforma tributria que contribua
para a afirmao da autonomia dos governos subnacionais e, ao mesmo tempo, no
prescinda do papel de coordenao nacional da Unio. No campo educacional, elas
tm remetido necessidade de instituio de um Sistema Nacional de Educao e
de construo de planos decenais de educao como polticas de Estado, alm das
questes relativas ao regime de colaborao e cooperao entre os entes federados,
sem negligenciar, paradoxalmente, as tenses e desafios que demarcam a definio
das competncias e o horizonte de suas autonomias.
Assim, entendo que a autonomia dos entes federados ratificada, mas dis-
tingue-se de soberania, medida que definida nos termos da CF. Isso enseja uma
reflexo ampla sobre a relao entre coordenao e autonomia, bem como a devida
compreenso dos termos da CF, para a atuao dos entes federados e para a efetiva-
o do pacto federativo brasileiro.
Para compreender melhor este cenrio, destacamos os artigos 18 e 22 da CF.
Entendo que a autonomia vai sendo delineada, nos termos da CF, pelo estabele-
cimento de competncias privativas, comuns, concorrentes, que possibilitam os
elementos para compreender a Repblica Federativa brasileira, ao tempo em que
afirmam o necessrio equilbrio entre os entes federados, como prescrito no artigo
18 da CF.1
Nesse sentido, o artigo 22 define as competncias privativas da Unio no cam-
po da legislao, dentre as quais destaco o inciso XXIV diretrizes e bases da edu-
cao nacional.2
O artigo 23 estabelece, entre as competncias comuns da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios: proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia (inc. V). Ratificando e visando lograr xito na efetivao dessa
competncia, traz como pargrafo nico a fixao de leis complementares, para a

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cooperao entre os entes federados: Leis complementares fixaro normas para


a cooperao entre a Unio e os estados, o Distrito Federal e os municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional (redao
dada pela Emenda Constitucional n. 53, de 2006).
possvel deduzir desses princpios constitucionais que proporcionar os meios
de acesso educao dever de todos os entes federados e que sua efetivao deve
ser resultante da cooperao e colaborao, o que no prescinde de normas nacionais,
bem como de normas subnacionais articuladas, ou seja, o exerccio da autonomia deve
se efetivar no horizonte tensionado pelas condicionalidades e complementaridade, o
que, no caso brasileiro, implica repensar o sistema tributrio nacional e as condies
objetivas dos entes federados nesse processo, por meio de uma reforma tributria que
deslinde novos horizontes ao processo de descentralizao das polticas.
O artigo 24, ao afirmar que Compete Unio, aos estados e ao Distrito Fede-
ral legislar concorrentemente, entre outros, sobre: [...] IX - educao, cultura, ensino
e desporto, deslinda uma perspectiva e lgica poltica que se traduz num federa-
lismo que se assenta em diretrizes e bases nacionais, sem prejuzo do papel de cada
ente federado no tocante sua autonomia.
Essa discusso nos remete concepo de autonomia regulada, ou seja, a au-
tonomia dos entes federados no sinnimo de soberania, mas resultante da efeti-
vao de bases de convergncia demarcadas pela tenso entre as competncias da
Unio, sobretudo as privativas, e as competncias comuns e concorrentes da Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. O papel da Unio enfatizado e amplamente
realado como ente responsvel pelo estabelecimento de normas gerais, cujo exer-
ccio no deve se efetivar por meio da perda de autonomia dos governos nacionais,
como descrito nos pargrafos do artigo 24 transcritos a seguir:

1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabele-


cer normas gerais.
2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia
suplementar dos Estados.
3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legis-
lativa plena, para atender a suas peculiaridades.
4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadu-
al, no que lhe for contrrio.

Cruz (2012, p. 70), ao questionar a relao entre federalismo e descentraliza-


o como sinnimos e enfatizar os diferentes centros de poder, sinaliza que:

Embora haja essa diferenciao no papel de cada ente federado, a ideia tradicional de
centralizao e descentralizao no se adqua ao modelo federado, j que, segundo

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Bruno Thret (1998), a descentralizao no federalismo implica descentralizao qua-


lificada, aquela que ocorre do governo federal para as unidades nas matrias que lhes
so de competncia prpria, ou mesmo estejam no campo das prerrogativas comuns,
sendo assegurado ao governo federal sua coordenao. Aqui se descentraliza o que j
havia sido centralizado pela prpria legislao, acordado no pacto fundante, ou seja, na
Constituio Federal.

Os dispositivos constitucionais vo tecendo, desse modo, a dinmica basi-


lar do federalismo brasileiro e a necessidade de regulamentao da cooperao
entre os entes federados, que, a despeito de gozarem de autonomia, contam com
competncias privativas, comuns e concorrentes, que no os descaracterizam,
mas que devem se efetivar por meio de relaes de cooperao, onde a dinmica
nacional de garantia de direitos se firma como diretriz. Esta, por sua vez, no
secundariza a singularidade da ao dos entes federados, mas, ao contrrio, for-
talece tais aes, a partir de parmetros nacionais de garantia dos direitos e do
bem-estar nacional.
A CF estabelece as competncias dos estados, Distrito Federal e municpios, a
partir da observncia aos termos nela dispostos, ao tempo em que reafirma as espe-
cificidades dos entes federados e sua respectiva autonomia. A questo que se coloca
como avanar para um federalismo cooperativo, no qual, aliado coordenao
federativa, no se efetive a centralizao da Unio em detrimento da autonomia dos
demais entes federados.
No captulo III, seo I, referente educao, a CF preconiza no artigo 211
que: A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro em regime
de colaborao seus sistemas de ensino, com a finalidade de garantir o direito
educao para todos. Ratificando o papel de coordenao nacional da Unio, bem
como as competncias dos demais entes federados, destacado que:

1 A Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as institui-


es de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e
supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo
de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios. (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996)
2 Os municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil.
(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996)
3 Os estados e o Distrito Federal atuaro prioritariamente no ensino fundamental e m-
dio. (Includo pela Emenda Constitucional n. 14, de 1996)
4 Na organizao de seus sistemas de ensino, a Unio, os estados, o Distrito Federal e
os municpios definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do
ensino obrigatrio. (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 59, de 2009)
5 A educao bsica pblica atender prioritariamente ao ensino regular. (Includo pela
Emenda Constitucional n. 53, de 2006)

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Essas definies vo ao encontro da dinmica federativa anteriormente afir-


mada e revelam que as aes de cooperao no prescindem da definio de padres
e diretrizes nacionais, de formas de colaborao entre os entes federados, em sinto-
nia com as prerrogativas prprias de cada ente na efetivao do direito educao.
Tais processos, considerando as emendas CF, demonstram a necessidade
de estabelecer leis complementares que normatizem o regime de colaborao entre
os entes federados. A CF, em seus artigos 23 e 211, revigorados pela EC n. 59/2009,
avana no campo educacional, prevendo, inclusive, que as competncias dos entes
federados e a organizao de seus sistemas de ensino devem se efetivar por meio de
regime de colaborao.
A esse respeito, o Documento-Referncia da Conae 2014 afirma que:

A CF/1988 define que compete Unio e aos estados legislar concorrentemente em ma-
tria educacional e, especificamente, Unio compete estabelecer normas gerais, e, aos
estados, DF e municpios, legislar sobre suas especificidades (art. 24). Isto implica a ao
propositiva da Unio na definio de diretrizes, bases e normas gerais para a educao
nacional, assim como a definio de normas especficas pelos estados e DF, aprovao
de planos de educao e criao de sistemas educacionais pelos entes federados, em um
cenrio de efetivo regime de colaborao.

Nas atribuies de cada ente federado, a CF/1988 define que

[...] a Unio organizar o sistema federal de ensino e dos territrios, financiar as institui-
es de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva
e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro
mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos estados, ao
Distrito Federal (DF) e aos municpios (EC n. 14/1996); os municpios atuaro prioritaria-
mente no ensino fundamental e na educao infantil (EC n. 14/1996); os estados e o DF
atuaro prioritariamente no ensino fundamental e mdio (EC n. 14/1996).

Sobre o federalismo brasileiro h, portanto, algumas convergncias, com re-


alce para o entendimento de sua tipologia indita, ao incluir os municpios com
prerrogativas de autonomia e por caracterizar-se pelo binmio centralizao/des-
centralizao, assumindo importantes contornos na educao. Cruz (2012) sinaliza
que o padro de federalismo desenvolvido no Brasil tambm condiciona e influencia
o setor educacional; o que revelado pelas relaes que a Unio estabelece com
estados, Distrito Federal e municpios na gesto das polticas educacionais, embora
a prpria Constituio Federal defina parmetros e responsabilidades, inclusive no
financiamento da educao.
Nesse cenrio, vrios so os limites que demarcam a relao poltica entre o
constitudo e o constituinte do federalismo brasileiro, cuja gide ainda possui traos
patrimoniais e a lgica de federalismo competitivo, em detrimento dos princpios

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constitucionais, que advogam um regime de colaborao entre os entes federados.


Superar essas condies objetivas, articuladas busca da reduo das assimetrias
regionais e sociais, constitui o grande desafio para o federalismo brasileiro e para a
garantia de alargamento dos direitos sociais, inclusive o direito educao.
No campo educacional, a superao desses limites tem ensejado a instituio
do Sistema Nacional de Educao, planos decenais (nacional, estaduais, distrital e
municipais) com vistas a garantir maior organicidade no acesso educao em todos
os nveis, etapas e modalidades, sobretudo na garantia educao bsica obrigatria
(4 a 17 anos). Todos eles revelam um descompasso entre o marco jurdico normativo
e os processos efetivos na relao entre os entes federados, o que ratifica a necess-
ria regulamentao do regime de colaborao, sem prejuzo ao estabelecimento de
relaes de cooperao, onde haja uma relao proporcional entre competncias e
capacidade financeira, o que, no caso brasileiro, ensejar reformas de ordem estru-
tural, incluindo a reforma tributria.

A organicidade das polticas educacionais


Na rea educacional tm-se vivenciado, nos ltimos anos, medidas e tentati-
vas de cooperao para buscar maior organicidade das polticas, programas e aes,
sobretudo no financiamento da educao bsica; a valorizao, incluindo a forma-
o, salrio, carreira e condies de trabalho, de outro lado, ainda persiste a avalia-
o, fortemente marcada por testes estandardizados em detrimento de um sistema
ou subsistema que articule variveis com a perspectiva de desenvolvimento institu-
cional. Trata-se de iniciativas definidas pela Unio, constituindo-se, em sua maioria,
em processos com reduzida interveno dos entes federados, mas que requerem sua
adeso por meio de diversos mecanismos de induo financeira. Esse contexto, se
no for revisto, poder contribuir, cada vez mais, para a centralizao do poder e
para a consequente reduo de autonomia dos governos subnacionais.
Em que pese os limites, as polticas e gestes direcionadas educao bsica
vm se processando, por meio de alteraes substantivas, destacando-se, entre outros,
a ruptura com a focalizao no ensino fundamental; a aprovao do Fundeb (fundo de
natureza contbil para toda a educao bsica); o ensino fundamental de nove anos; a
integrao ensino mdio e educao profissional; as novas definies para a educao
infantil; o redirecionamento da educao especial/inclusiva; e as questes atinentes
diversidade, incluindo, neste contexto, etnia, gnero, orientao sexual e, mais recen-
temente, alteraes por meio da Emenda Constitucional n. 09/2009, que, entre outras
questes, ampliou a educao obrigatria (restrita ao ensino fundamental) para a edu-
cao dos 4 aos 17 anos, prevendo a universalizao das etapas at 2016. Todas essas
alteraes tm implicaes nas polticas e concepes direcionadas educao bsica.

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Apesar desses contornos, fundamental discutir os limites dessas polticas


conjunturais que, a despeito de potencializar a distribuio de recursos nos par-
metros nacionais, acabam, por vezes, se efetivando, sem a garantia de um regime de
colaborao pautado na efetiva articulao e por meio de aes coordenadas entre
os entes federados.
As polticas focalizadas no ensino fundamental, institudas nos anos de 1990,
so exemplo de medidas que mudaram as polticas de financiamento, mantidos os
percentuais constitucionais vinculados, por meio da instituio do Fundef. Esse fun-
do, de natureza contbil, em conformidade com a CF e sob a tradio histrica de
partio de responsabilidades entre as esferas federal, estaduais/distrital e munici-
pais, no que concerne definio de competncias, alterou a lgica de financiamento
sem, contudo, garantir um sistema descentralizado.3 Tratou-se de medida de gran-
de impacto, que se consubstanciou como subvinculao de recursos direcionados a
uma das etapas da educao bsica o ensino fundamental , sem alterar estrutural-
mente o quadro tributrio, ainda que tenha propiciado certa equalizao de recursos
para o ensino fundamental, a despeito do cenrio assimtrico em que se constitui a
educao nacional. Enfim, manteve-se a desigualdade estrutural entre recursos e
responsabilidades entre os entes federados.
O Governo Lula implementou o Fundeb, cuja lgica poltica rompeu com a
focalizao anteriormente adotada, por meio da subvinculao para toda a educao
bsica, mantendo a natureza contbil do fundo e no avanando no real enfrenta-
mento do custo aluno-qualidade das etapas e modalidades da educao bsica.
A respeito do Fundeb, Davies (2006) alerta para os riscos das polticas de
fundos no tocante a agravarem a fragmentao escolar, privilegiarem um nvel de
ensino, o foco em parte das receitas dos governos e, ainda, possibilidade de corpora-
tivismo dos profissionais da educao. A lgica mantida no Fundeb, na medida em
que este fundo, embora se direcione para toda a educao bsica, incluindo etapas
e modalidades, define um percentual (pelo menos 60%) s para os profissionais do
magistrio da educao bsica, no mencionando os demais trabalhadores da edu-
cao (funcionrios das escolas) (DAVIES, op. cit., p. 53).
Essas reflexes expem os avanos dos fundos, especialmente do Fundeb, mas,
ao mesmo tempo, sinalizam para a sua fragilidade, ao no garantirem mudanas mais
estruturais na superao das assimetrias da educao brasileira. Na valorizao dos
profissionais efetivam-se grandes esforos e dinmicas de cooperao, com limites es-
truturais, devido relao entre os entes federados e a lgica das polticas, sem avan-
ar num efetivo pacto federativo, por meio da induo pelo financiamento.
Merecem ser ressaltados, entre outros, a institucionalizao de Comits Estra-
tgicos da Poltica Nacional de Formao Inicial e Continuada dos Profissionais da

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Educao, a rede nacional de formao de professores, o piso salarial profissional


nacional do magistrio pblico na educao bsica (Lei n. 11.738, de 16 de julho de
2008), a definio dos profissionais da educao, bem como a busca de organicida-
de por parte dos conselhos de educao, especialmente do Conselho Nacional de
Educao (CNE). O CNE, por meio do Conselho Pleno, da Cmara da Educao
Superior e da Cmara da Educao Bsica, aprovou vrias diretrizes, resolues e
pareceres, direta ou indiretamente articulados formao de professores.
Os aparatos normativos do CNE, as polticas, aes e os programas do MEC,
da Capes, bem como do Inep e FNDE, nem sempre foram guiados por organicidade
nas bases formativas e concepes norteadoras, mas tm forte incidncia nos governos
subnacionais, em muitos casos, secundarizando sua autonomia face centralidade
conferida Unio e proposio e materializao de padres e diretrizes nacionais.
O conjunto de aparatos normativos sobre a formao de professores indicou a
necessidade de consolidao da legislao, resultando na constituio da Comisso
Bicameral do CNE,4 indicando sua complexidade, os desdobramentos na coordena-
o federativa e a necessidade de regulamentao do regime de colaborao.
A avaliao da educao bsica, marcada por vrios mecanismos, provas e
ndices, no se estrutura como um subsistema orgnico, mas se traduz na superposi-
o de aes e em instrumento de monitoramento da educao, em sua maioria por
meio de polticas e aes propostas e coordenadas pela Unio, sem a efetiva relao
de cooperao com os demais entes federados.
Ao debater a avaliao, o Documento da Conae registra a necessidade de um
sistema nacional de avaliao da educao bsica indutor de desenvolvimento ins-
titucional, que no se reduza aferio do rendimento do estudante e do desem-
penho do sistema subordinados lgica regulatria do Estado. H concepes de
avaliao conflitantes, o que requer uma ampla discusso sobre os fundamentos, a
legitimidade, as finalidades, os instrumentos e a materializao de uma concepo
que resulte do esforo e da cooperao entre os entes federados, constituindo-se,
assim, em expresso do planejamento e efetivao de polticas, na construo co-
letiva e partilhada entre eles, em consonncia com as orientaes constitucionais,
que indicam a relao entre avaliao e qualidade, gesto democrtica, o papel dos
sistemas, incluindo o Sistema Nacional de Educao, que abarcaria subsistemas, tais
como financiamento, avaliao e valorizao.
Na rea educacional, esses processos ganham magnitude tendo em vista os
desafios na democratizao do acesso, garantia de permanncia e qualidade da edu-
cao, em seus diferentes nveis, etapas e modalidades, ensejando, entre outros, a
efetiva regulamentao do regime de colaborao, os planos de educao como po-
lticas de Estado e a instituio do Sistema Nacional de Educao.

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O direito educao bsica de qualidade


O direito educao bsica de qualidade constitui um grande desafio para o
Estado brasileiro e se explicita por indicadores educacionais, demarcados por assi-
metrias regionais, estaduais e municipais que requerem um novo esforo e um pacto
federativo assentado na efetiva coordenao e cooperao, para a maior organicida-
de entre os processos, as polticas e programas educacionais, a gesto e o financia-
mento, e para a democratizao da organizao e gesto educacional, incluindo a
ampliao do direito e a regulao.
Dentre os indicadores educacionais, destacam-se as taxas de matrcula lqui-
da e bruta, bem como os anos de estudo da populao, que, no caso brasileiro,
possuem grandes assimetrias e acumulam enormes desafios para fazer avanar o
acesso e a permanncia com qualidade aos diferentes nveis, etapas e modalidades
da educao.
Os indicadores de taxas de escolarizao bruta e lquida da educao bsica
brasileira retratam as disparidades regionais, sobretudo na pr-escola e no ensino
mdio, que, em razo da EC n. 59/09, passam a fazer parte da educao bsica obri-
gatria e devem ser universalizados at 2016. Tais processos resultam de questes
macroestruturais, na medida em que, juntamente com as assimetrias regionais, h
as disparidades sociais do modelo de desenvolvimento, envolvendo a distribuio
de renda e a reforma tributria, aliadas necessidade de regulamentar o regime de
colaborao entre os entes federados, como condio para a consolidao de novos
parmetros de acesso educao bsica obrigatria.

Tabela 1
Taxas de escolarizao bruta e lquida Brasil (2011)

Pr-escola Ensino fundamental Ensino mdio


Unidade da (4 e 5 anos) (6 a 14 anos) (15 a 17 anos)
Federao
Bruta Lquida Bruta Lquida Bruta Lquida

Brasil 69,7 54,2 106,9 91,9 82,2 51,6

Norte 60,0 45,5 110,1 90,0 79,8 41,2

Nordeste 77,0 59,8 111,0 90,8 77,9 42,6

Sudeste 72,4 57,6 103,9 93,0 85,3 59,6

Sul 58,9 43,8 104,6 92,5 80,4 55,1

Centro-Oeste 57,5 44,5 105,6 92,2 91,5 56,8


Fonte: IBGE/PNAD; elaborado por Inep/DTDIE.

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A despeito do cenrio de desigualdades no campo educativo, alguns avanos


nos marcos jurdico-normativos vm sendo objeto de discusso e deliberao, desde
a promulgao da CF de 1988, LDB, PNE. Ressalta-se a busca de novo marco de
interdependncia federativa e as medidas para efetiv-lo, considerando a necessria
superao da desigualdade entre os entes federados sem prescindir do papel da
Unio na proposio de polticas, padres e diretrizes nacionais.
Mais recentemente, houve novos processos instituintes a partir da criao do
PDE (2007),5 das avaliaes e discusses sobre o PNE e, sobretudo, pela realizao
de conferncias educacionais, com o protagonismo da Conae. Como desdobramento
desses processos destacam-se, mais recentemente, as discusses e proposies sobre
a necessidade de um Sistema Nacional de Educao. Essas discusses tm fomenta-
do a retomada da instituio desse Sistema e a aprovao de lei complementar que
regulamenta o regime de colaborao, bem como iniciativas para a ampliao de
mecanismos de cooperao e de coordenao entre os entes federados.
Um complexo debate envolve questes diversas, como os Arranjos de Desen-
volvimento Educacionais (ADE) e a discusso sobre os consrcios pblicos em edu-
cao, bem como a necessidade de regulamentao do regime de colaborao. Essas
questes tm incidncia direta para sua proposio e, sobretudo, sua efetivao, no
uso do fundo pblico e no embate travado entre esfera pblica e esfera privada
no campo das polticas pblicas. Ressaltem-se, entre outros, os pareceres aprova-
dos pelo Conselho Nacional de Educao (CNE) sobre ADE (Parecer CNE/CEB n.
9/2011 e Resoluo CNE/CEB n. 1/2012) e regime de colaborao (Parecer CNE/CP
n. 11/2012), a criao de GT no MEC, com a ampla participao, e as iniciativas de
consolidao da Secretaria de Articulao dos Sistemas de Ensino (Sase)6 de discutir
e instituir diretrizes nacionais para o debate.
H que destacar os embates de concepes e estratgias de articulao e coo-
perao entre os entes federados. O Grupo de Trabalho constitudo pelo MEC, por
meio da Portaria n. 1238/2012, expressa essas tenses, na medida em que foi consti-
tudo para elaborar estudos sobre a implementao do regime de colaborao me-
diante os arranjos de desenvolvimento da educao, e em decorrncia dos estudos e
debates vai rediscutindo a orientao dos ADE7e sinalizando para perspectivas mais
amplas, como os consrcios pblicos, alm de questes e proposies direcionadas
instituio de lei complementar de regulamentao do regime de colaborao.
O CNE aprovou pareceres sobre a organicidade na concepo de federalismo,
coordenao federativa e regime de colaborao, traduzindo a complexa seara da
constituio de um federalismo cooperativo em educao, os dilemas, as disputas
de concepes e sua compreenso sobre aes de cooperao e colaborao entre e
com os entes federados. De todo modo, esses movimentos vo traduzindo esforos,

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embates e concepes em disputa, no campo educativo, mas que convergem na bus-


ca de estratgias de colaborao e cooperao, em um cenrio em que no ocorreu a
aprovao de lei complementar sobre regime de colaborao.
Abrcio (2010) destaca, ainda, o estabelecimento de mecanismos de coorde-
nao intergovernamental, por intermdio de normas com validade nacional, mos-
trando o exemplo do piso do magistrio. O autor ressalta a predominncia das aes
procedentes da Unio e a necessidade de um papel mais ativo dos estados, para
gerar maior equilbrio governamental.
A respeito desse processo, o Documento-Referncia da Conae 2014 sinaliza:

fundamental o pacto federativo, construdo na colaborao e coordenao entre os


entes federados e sistemas de ensino, em prol da garantia do direito educao de
qualidade para todos. Ou seja, a coordenao e a cooperao federativa, fruto da or-
ganizao territorial e poltica, caracterizada pela distribuio de responsabilidades e
repartio de competncias (concorrentes e comuns), bem como das polticas nacionais
e da descentralizao, como definido pela CF/1988, devem constituir a base do regime
de colaborao e, no campo educacional, das diretrizes da Unio e dos demais entes
federados (estados, Distrito Federal e municpios).

Tais discusses e proposies ratificam o Documento da Conae 2014, ao afir-


mar que

[...] a organizao e regulao da educao nacional deve garantir a articulao entre


acesso, permanncia,8 valorizao dos profissionais, gesto democrtica, padro de quali-
dade, piso salarial profissional por meio dos seguintes princpios: I - igualdade de condi-
es para o acesso e permanncia na escola; II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar
e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III - pluralismo de ideias e de concepes peda-
ggicas, coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; IV - gratuidade do en-
sino pblico em estabelecimentos oficiais; V - valorizao dos profissionais da educao
escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos aos das redes pblicas (EC n. 53/2006); VI - gesto
democrtica do ensino pblico, na forma da lei; VII - garantia de padro de qualidade;
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica,
nos termos de lei federal (EC n. 53/2006). Pargrafo nico. A lei dispor sobre as catego-
rias de trabalhadores considerados profissionais da educao bsica e sobre a fixao de
prazo para a elaborao ou adequao de seus planos de carreira, no mbito da Unio,
dos estados, do DF e dos municpios (EC n. 53/2006).

A definio de formas de colaborao entre os sistemas de ensino e a fixao


de normas de cooperao entre os entes federados so fundamentais para a garan-
tia da universalizao da educao obrigatria de 4 a 17 anos. Isso pressupe um
tensionamento diferenciao que marca o sistema federativo, bem como a relao
entre descentralizao e centralizao como caminho frtil para a garantia do direito
educao para todos, o que se reafirma no incremento de aes interfederativas

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construdas de forma participativa. Isso caracterizaria as bases de uma concepo e


lgica de gesto pautada pela interdependncia.
A esse respeito, Marques et al. (2013) afimam que:

Pelo menos seis aspectos devem estar presentes no debate de um modelo de gesto
pautado pela interdependncia: (i) o papel central da Unio na induo da qualidade
na educao bsica; (ii) a autonomia dos estados e municpios para a gesto dos seus
sistemas; (iii) o modelo de financiamento capaz de assegurar um padro nacional de
qualidade; (iv) o planejamento decenal articulado entre as trs esferas de governo; (v) a
valorizao dos profissionais da educao; e (vi) o alinhamento entre currculo, forma-
o de professores e avaliao de aprendizagem.

preciso garantir condies para que as polticas educacionais, concebidas e


implementadas de forma articulada entre os sistemas de ensino, promovam forma-
o integral, por meio da garantia da universalizao, da expanso e da democratiza-
o, com qualidade, da educao bsica e superior; consolidao da ps-graduao e
da pesquisa cientfica e tecnolgica; educao inclusiva, reconhecimento e valoriza-
o da diversidade; avaliao educacional emancipatria; definio de parmetros
e diretrizes para a valorizao dos profissionais da educao; gesto democrtica.
Nessa direo, o Documento-Referncia da Conae avana, ao propor que:

A consolidao de um SNE que articule os diversos nveis e esferas da educao na-


cional no pode ser realizada sem considerar os princpios assinalados, bem como a
urgente necessidade de superao das desigualdades sociais, tnico-raciais, de gnero
e relativas diversidade sexual ainda presentes na sociedade e na escola. Isso s ser
possvel por meio do debate pblico e da consonncia entre Estado, instituies de edu-
cao bsica e superior e movimentos sociais, em prol de uma sociedade democrtica,
direcionada participao e incluso, sobretudo pela articulao com diferentes ins-
tituies, movimentos sociais, com o Frum Nacional de Educao (FNE), o Conselho
Nacional de Educao (CNE), conselhos estaduais, distrital e municipais de educao e
conselhos escolares com ampla participao popular.

Outra definio crucial para as polticas e para o planejamento da educao


no Brasil foi enfatizada na redao da EC n. 59/2009, ao indicar que uma lei especfica
estabeleceria o PNE, de durao decenal, com o objetivo de articular o SNE, em regi-
me de colaborao entre os entes federados, definindo diretrizes, objetivos, metas e
estratgias de implementao, para assegurar a manuteno e desenvolvimento do
ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades, por meio de aes integradas
dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas, incluindo o estabelecimento
de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do pro-
duto interno bruto (PIB). A efetivao do SNE tem como pressuposto o disposto da
CF/1988, segundo o qual compete privativamente Unio legislar sobre diretrizes e
bases da educao nacional (art. 22).

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SNE: desa ios constituio e instituio


Nesse cenrio, fundamental avanar na construo/efetivao do Sistema
Nacional de Educao (SNE). O que entendemos por SNE? Por que se faz necessrio
institu-lo? O que um SNE inovaria em matria educacional?
Essas questes so complexas e requerem exame minucioso. Num primeiro
momento, fundamental situar os embates e disputas nessa arena, indo desde a
concepo, abrangncia, composio e finalidades at a compreenso de que te-
mos um sistema de fato, ainda que no assentado em slidas bases jurdicas. Nesse
debate, entendo que o SNE no est institudo, ainda que tenhamos diretrizes e
bases da educao nacional e a organizao de sistemas de ensino, entre outros.
H uma relao direta e intrnseca entre PNE, SNE, regime de colaborao e, nesse
sentido, fundamental avanar nas orientaes jurdico-normativas, envolvendo
a aprovao de um PNE como poltica de Estado, bem como a lei complementar
do regime de colaborao, como passos concomitantes instituio do SNE, cujas
bases constitutivas nos remetem ao delineamento de medidas de coordenao fe-
derativa articulado normatizao dos processos de deciso e responsabilidades
compartilhadas entre os entes federativos, a partir da efetivao da j denominada
descentralizao qualificada.
Essa discusso nos remete s bases de um sistema de educao. A esse respei-
to, destaco quatro elementos fundamentais ressaltados por Cury (2010, p. 164) ao
assinalar que:

Um sistema de educao supe, como definio, uma rede de rgos, instituies escolares
e de estabelecimentos fato; um ordenamento jurdico com leis de educao norma; uma
finalidade comum valor; uma base comum direito.
Esses quatro elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto organizado, como
conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamen-
to com finalidade comum (valor), como conjunto organizado sob um ordenamento com
finalidade comum (valor) sob a figura de um direito.
Essa coexistncia supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibi-
lidades normativas)

Abicalil (2012, p. 24), ao discutir a temtica, apresenta contribuio extrema-


mente relevante, a partir de dilogos com vrios tericos, ratificando a necessidade
de instituio do SNE e dos desdobramentos desse processo, ao destacar que:

Igualmente, imperativo resguardar o conceito de SNE com as caractersticas intrnse-


cas ao seu carter ontolgico, essencialmente pblico e unitrio, considerada a varieda-
de de seus elementos e a sua unidade coerente e operante (SAVIANI, 2011) [...]. Alm
disso, ainda que concordemos que o objeto central da disputa para a implantao do

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SNE esteja menos na formao de organizao e mais na concepo de educao (GRA-


CINDO, 2010), [...] impe-se a ateno em relao ao vigor do movimento social e ao
rigor da lei na formulao da poltica [...]. Ganham destaque, por outro lado, as formu-
laes de avano na composio de instncias interfederativas de deciso, formulao e
deciso operacional (ABRUCIO, 2010) mais visvel como pleito e inovao no nvel da
educao bsica (MARTINS, 2011) e de controle, acompanhamento e participao de-
mocrtica. No entanto, alm das medidas de coordenao federativa, necessrio se faz
avanar na normatizao das responsabilidades compartilhadas entre os entes federa-
dos (ARAUJO, 2010), assim como na retomada de iniciativas de polticas nacionais que
resguardem o protagonismo da ao pblica (BALDIJO; TEIXEIRA, 2011) e as novas e
ampliadas dimenses, para enfeixar em perspectiva os ordenadores do financiamen-
to e da democratizao da gesto da educao no PNE. (DOURADO; AMARAL, 2011)

A compreenso das bases de instituio do SNE no Documento-Referncia


da Conae 2014 singular, pois este sistema entendido como expresso institu-
cional do esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade,
compreendendo os sistemas de ensino da Unio, dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios, bem como outras instituies pblicas ou privadas de natureza
educacional.
Dada a complexa dinmica do Estado brasileiro e a persistncia de mar-
cas de patrimonialismo e clientelismo, fundamental a compreenso de que o
momento instituinte atual deve considerar os avanos conquistados, as instncias
efetivadas, as formas de colaborao j regulamentadas, bem como o questiona-
mento de seus limites e simulacros, em sintonia com novos marcos, resultantes de
processos de gesto democrtica e participativa, sem negligenciar a complexidade
que marca o federalismo e suas potencialidades. A esse respeito, Abrcio (2010, p.
42-43) sinaliza que:

A opo pelo federalismo significa, em grande medida, uma complexificao tanto do


processo decisrio como de sua legitimao, uma vez que cresce o nmero de atores e
de arenas capazes de definir os rumos da ao coletiva. Tal conformao institucional
contm potencialidades democrticas, como a aproximao dos governos de suas co-
munidades (pela via da descentralizao), o respeito s peculiaridades regionais dentro
de uma nao e a adoo do princpio da barganha e da negociao como balizadores do
processo poltico. Entretanto, do mesmo modo, podem surgir problemas advindos des-
sa forma de Estado, como a dificuldade em conciliar os interesses locais com os gerais
e a necessidade de coordenar diversos esforos intergovernamentais para atuar numa
mesma poltica, num jogo que no naturalmente cooperativo. Na verdade, a dinmica
federativa muitas vezes pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade
dos entes; em outras, pela competio desmedida entre os nveis de governo.

A compreenso da complexidade do federalismo brasileiro vital, sobretudo


se se pretende que seja estabelecido o SNE como forma de organizao que viabilize
o alcance dos fins da educao, em sintonia com o estatuto constitucional do regime
de colaborao entre os sistemas de ensino (federal, estadual, distrital e municipal),

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tornando vivel o que comum s esferas do poder pblico (Unio, estados, Distrito
Federal e municpios): a garantia de acesso cultura, educao e cincia (art. 23,
inciso V).
FRUTUOSO (2010, p. 103), ao analisar avanos e desafios do Sistema nico
de Sade (SUS), sugere pistas para a institucionalizao do SNE, destacando a vita-
lidade do SUS a partir da relao articulada entre descentralizao das aes, gesto
colegiada pactuada e gesto tripartite.

A descentralizao das aes, a relao colegiada pactuada e o financiamento tripar-


tite, incluindo repasse regular e automtico com a utilizao dos recursos com base
em planos aprovados e fiscalizados pelas instncias de controle social, so mecanismos
que podem fortalecer uma gesto com foco nas necessidades dos cidados e orientada
para resultados. Implantando mecanismos de gesto, gerenciamento, acompanhamento
e avaliao de resultados, democrticos e transparentes, a administrao pblica ga-
nhar a eficincia necessria para garantir os direitos constitucionais a toda sociedade
brasileira.

Considerando essa relao e as bases constitucionais, o PNE assume grande


centralidade na institucionalizao do SNE. O projeto em tramitao, a despeito de
seus limites estruturais, sobretudo na concepo de avaliao e gesto, bem como
no uso do fundo pblico, avana na defesa de princpios basilares da organizao,
gesto e planejamento das polticas no Brasil e, consequentemente, da instituciona-
lizao do SNE, orientado pelas seguintes diretrizes:

I promoo da alfabetizao;
II universalizao do atendimento escolar;
III superao das desigualdades educacionais, com nfase na promoo da igualdade
racial, regional, de gnero e de orientao sexual, e na garantia de acessibilidade;
IV melhoria da qualidade da educao;
V formao para o trabalho e para a cidadania;
VI promoo do princpio da gesto democrtica da educao;
VII promoo humanstica, cientfica, cultural e tecnolgica do Pas;
VIII estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como pro-
poro do produto interno bruto, que assegure atendimento s necessidades de expanso,
com padro de qualidade e equidade;
IX valorizao dos (as) profissionais da educao;
X promoo dos princpios do respeito aos direitos humanos, diversidade e sustenta-
bilidade socioambiental.

Em sintonia com essas diretrizes, o Documento-Referncia da Conae traz im-


portantes contribuies para a instituio do SNE, ao afirmar que:

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Para garantir o direito educao, em sintonia com diretrizes nacionais, a construo de


um SNE requer, portanto, o redimensionamento da ao dos entes federados, garantindo
diretrizes educacionais comuns em todo o territrio nacional, tendo como perspectiva a
superao das desigualdades regionais e a garantia do direito educao de qualidade.
Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas educacionais nacionais
universalizveis, por meio da regulamentao das atribuies especficas de cada ente
federado no regime de colaborao e da educao privada pelos rgos de Estado.
Assim, compete s instncias do SNE definir e garantir finalidades, diretrizes e estrat-
gias educacionais comuns, sem prejuzo das especificidades de cada sistema, e assumir
a articulao, normatizao, coordenao e regulamentao da educao nacional p-
blica e privada. Em tal sistema, os conselhos nacional, estaduais, distrital e municipais,
organizados com a garantia de gesto democrtica, so fundamentais para a superviso
e manuteno das finalidades, diretrizes e estratgias comuns. O processo deve garantir
a consolidao dos fruns nacional, estaduais, distrital e municipais de educao, em
articulao com os respectivos sistemas de ensino e conselhos equivalentes.

Nesta tica, entendo que a articulao entre o PNE e o SNE, compreendidos


como polticas de Estado, deve-se direcionar garantia do direito educao, en-
volvendo as diferentes esferas de governo e os sistemas de ensino no atendimento
populao, em todos os nveis, etapas e modalidades de educao, em regime de
corresponsabilidade, onde haja organicidade entre a capacidade financeira e as res-
pectivas responsabilidades de cada ente federado, sem prejuzo das competncias
comuns e supletivas, tendo por eixo a definio da EC 59/2009 que estabelece que o
SNE em regime de colaborao deve ser articulado sob o PNE.
Um grande desafio colocado ao Estado Brasileiro consiste em definir e garan-
tir as diretrizes e bases para a(s) lei(s) complementar(es) em consonncia ao cum-
primento do artigo 23 da CF, pargrafo nico. Nessa direo, a instituio do SNE
um passo fundamental. Visando delinear a instituio do SNE e indicar um regime
de colaborao entre os entes federados, o Documento-Referncia da Conae 2014
vaticina que:

Para a existncia do SNE, fundamental que os rgos legislativos e executivos dos en-
tes federados estabeleam polticas educacionais, traduzidas em diretrizes e estratgias
nacionais, planos nacionais, programas e projetos, coordenando e apoiando tcnica e
financeiramente, de forma suplementar, as aes dos diversos sistemas de ensino, para
alcanar os objetivos da educao nacional, auxiliados por um rgo normatizador de
Estado (CNE), que garanta a unidade na diferena. O fortalecimento da ao dos f-
runs de educao (nacional, estaduais, distrital e municipais), bem como a instituio
peridica de conferncias de educao (nacional, estaduais, distrital e municipais) so
passos necessrios proposio e deliberao coletiva na rea educacional e maior
organicidade dos sistemas de ensino.
Em consonncia com a legislao vigente, a construo do SNE poder propiciar orga-
nicidade e articulao proposio e materializao das polticas educativas, por meio
de esforo integrado e colaborativo, a fim de consolidar novas bases na relao entre os
entes federados, para garantir o direito educao e escola de qualidade social. Diante
do pacto federativo, a instituio do SNE deve respeitar a autonomia j construda pelos

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sistemas de ensino. Quanto educao privada, deve ser regulada pelos rgos de Es-
tado, obedecendo s regras e normas determinadas pelo SNE.

Para superar as assimetrias regionais e sociais, preciso reiterar que a regula-


mentao do regime de colaborao, por meio de lei complementar, deve enfatizar
um federalismo marcado por aes coordenadas e, sobretudo, por cooperao tc-
nica e financeira entre os entes federados, com especial nfase ao papel da Unio.
O Documento indica a necessidade de explicitao desse papel, ao afirmar que
fundamental:

[...] explicitar a participao da Unio na cooperao tcnica e, especialmente, na determi-


nao de transferncias regulares e contnuas de recursos financeiros s instituies pbli-
cas dos estados, DF e municpios, priorizando os entes federados com baixos ndices de
desenvolvimento socioeconmico e educacional, indicando os que mais demandam apoio
para a garantia do custo aluno-qualidade (CAQ). Essa regulamentao deve prever meios
de superao das desigualdades regionais, especialmente pela construo de uma poltica
de financiamento ancorada na perspectiva de qualidade para a educao bsica e superior.

Consideraes inais
Ao longo do texto, fui situando os limites e simulacros ao federalismo brasi-
leiro e, sobretudo, os desafios s polticas educacionais e seus desdobramentos na
relao entre os entes federados e a democratizao do acesso educao bsica,
num cenrio de grandes assimetrias regionais e desigualdades sociais.
As anlises revelam a dificuldade de se avanar para um federalismo de coo-
perao na educao, balizado por processos de descentralizao e autonomia dos
entes federados e de coordenao federativa, que garantam diretrizes e padres de
qualidade nacional para a educao. Isto implica defender a noo de descentraliza-
o qualificada, onde a coordenao federativa no se traduz em centralizao por
parte da Unio, mas resultante de esforos de cooperao e colaborao entre os
entes federados, que, desse modo, no prescindem de diretrizes e padres de quali-
dade nacional ao participarem de sua proposio e materializao.
Outro aspecto foi a anlise das atuais estratgicas de cooperao e colabora-
o e de seus limites e simulacros, requerendo, em sintonia com os preceitos cons-
titucionais (art. 23 da CF), a discusso e proposio de lei(s) complementar(es) que
regulamente(m) o regime de colaborao e, de modo concomitante, de estratgias
que contribuam para o estabelecimento de espaos interfederativos de discusso
e proposio de polticas, programas e aes, diante dos grandes desafios da edu-
cao bsica, em particular no que concerne universalizao da educao bsica
obrigatria (4 a 17 anos) at 2016, sob um horizonte de responsabilidade e de auto-
nomia dos entes federados. Alm dessas questes, do ponto de vista mais estrutural,

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fundamental uma reforma tributria para o fortalecimento dos entes federados no


cumprimento de suas competncias.
Esses eixos so importantes para a compreenso do complexo cenrio do fe-
deralismo atual, para a proposio de um novo marco na relao entre os entes fe-
derados, com vistas instituio de um federalismo cooperativo em educao, que
hoje enseja avanos em direo aprovao do PNE e instituio do SNE como
polticas de Estado e a garantia do direito a educao, motivando novos marcos
qualidade da educao, aos processos de avaliao, valorizao dos profissionais e
financiamento.
Desse modo, buscaram-se elementos para a construo das diretrizes e bases
para a coordenao federativa pautada na gesto democrtica e participativa, ao
tempo em que se procuram novos patamares articulao entre os entes federados,
o que implica o fortalecimento de instncias, fruns federativos e comisses, numa
perspectiva de fortalecimento dos governos subnacionais e, paradoxalmente, da co-
ordenao federativa, sob novas bases.
Esses so os desafios que se colocam para o Estado brasileiro com a tramitao
do PNE no Senado Federal, cujo relatrio caracterizou-se por um significativo recuo
ao eliminar a meta intermediria dos percentuais do PIB para a educao e, sobre-
tudo, ao propor o redirecionamento do fundo pblico de investimento direto para o
setor pblico (para uma compreenso de investimento pblico total, naturalizando
a possibilidade de repasses para o setor privado).
Paradoxalmente, estamos vivenciando um importante momento instituinte
das conferncias preparatrias Conae/2014 com ampla participao. E, ainda,
importante destacar que aps as amplas mobilizaes sociais, em junho de 2013, nas
grandes e mdias cidades brasileiras, vimos prosperar algumas tomadas de decises
pelos poderes constitudos, ressaltando, em particular, o avano que representou a
aprovao do projeto de lei na Cmara para a destinao dos royalties do petrleo
para a sade e a educao, que garantir a esta, se aprovado tambm no Senado,
cerca de dez vezes o valor que estava previsto no texto original, com profundos im-
pactos educao nacional.
nesse cenrio complexo que se situa a instituio do SNE, a aprovao do
PNE e os desdobramentos no que concerne construo de um federalismo coope-
rativo em educao.

Notas
1. Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende
a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.

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2. Importante destacar, no artigo 22, o Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Es-
tados a legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. O pargrafo
ratifica as competncias privativas da Unio e, por meio de lei complementar, a possibilidade de os
estados legislarem sobre questes especificadas, quando autorizados pela Unio.
3. O processo de descentralizao bastante complexo, envolvendo as diferentes esferas, os sistemas
de ensino e as unidades educativas, bem como as polticas, programas e aes sobre a organizao,
gesto e financiamento da educao, num cenrio marcado pela diversificao e diferenciao in-
stitucional e balizado por assimetrias regionais. A respeito da discusso, fundamental avaliar os
estudos de Casassus (1989) sobre descentralizao e desconcentrao na Amrica Latina.
4. Esta Comisso, tendo em vista a complexidade da matria, envolve o estudo de temticas e concep-
es sobre a formao inicial e continuada, enfocando a busca de maior organicidade dos aparatos
normativos do CNE em relao formao em nvel mdio e superior; a programas especiais de
formao pedaggica; instituio de diretrizes curriculares nacionais; formao continuada,
entre outras.
5. A respeito da discusso sobre os limites do PDE, veja Saviani (2009) e Dourado (2010).
6. A Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (Sase), criada pelo Decreto n. 7.480, de 16
de maio de 2011, tem atribuies especficas para apoiar o desenvolvimento de aes para a cria-
o de um Sistema Nacional de Educao, aprofundando o regime de cooperao entre os entes
federados; assistir e apoiar o Distrito Federal, os estados e municpios na elaborao, adequao,
acompanhamento e avaliao democrtica de seus Planos de Educao em consonncia com o
estabelecido no PNE, bem como no aperfeioamento dos processos de gesto na rea educacional;
promover a valorizao dos profissionais da Educao, apoiando e estimulando a formao inicial
e continuada, a estruturao da carreira e da remunerao e as relaes democrticas de trabalho.
Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=16778
&Itemid=1125>. Acesso em: 12 abr. 2013.
7. A questo relativa aos Arranjos de Desenvolvimento Educacional merece anlise pormenorizada,
em outro artigo. Ela foi aqui destacada dada a capilaridade com que tem ocupado os debates e
regulamentaes (a exemplo: parecer CNE, criao do GT, insero no PL do PNE, entre outros) e,
sobretudo, no que concerne ao horizonte proposto, s concepes de federalismo e ao de coope-
rao e colaborao e as questes atinentes ao financiamento, relao entre esfera pblica e esfera
privada, entre outros. fundamental discutir tais proposies e seus provveis desdobramentos e
implicaes no campo.
8. Permanncia entendida numa acepo ampla, envolvendo a garantia de aprendizagem e concluso
com sucesso pelo estudante.

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Recebido em 1 de julho de 2013.


Aprovado em 17 de julho de 2013.

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