DIEESE

Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos

Seguro Desemprego e Abono Salarial Anual:

algumas consideraes sobre
os programas de garantia de renda no Brasil

Equipe tcnica responsvel

Ilmar Ferreira Silva
Llian Arruda Marques
Luis Ribeiro
Ricardo Franzoi
Solange Sanches

Sumrio

Setembro de 2003

Apresentao
Este texto tem como objetivo analisar os programas de Seguro-Desemprego e de
Abono Salarial para trabalhadores de baixa renda, existentes no Brasil, tendo
em vista seu alcance como polticas de garantia de renda.
Neste momento, cresce o debate sobre a retomada do papel do Estado na
garantia e ampliao de direitos sociais e nas prticas de aes corretivas da
concentrao de renda. Apesar de ser um debate mundial, onde as respostas
implementadas tm se mostrado muito aqum da discusso suscitada, este se
faz de forma bastante intensa na Amrica Latina.
Neste continente, os efeitos negativos das reformas liberais afetaram
substancialmente o precrio equilbrio de boa parte das economias nacionais e
do tecido social. Nos ltimos anos, a populao de vrios pases latino-
americanos optou, atravs de eleies, por governantes de orientao crtica ou
mesmo oposta aos programas prevalecentes ao longo da ltima dcada.
Se esta troca de orientao se refletir em mudanas substanciais na poltica
econmica e no quadro scio-econmico destes pases, ainda cedo para
afirmar. No entanto, a necessidade de construo de um novo equilbrio social,
que faa avanar o desenvolvimento dos pases, entendido como a retomada do
crescimento econmico com gerao de empregos e distribuio de renda, est
claramente colocada na agenda do debate destas sociedades e tambm em
escala global.
No cerne desta questo, est a criao das condies econmicas e sociais para o
desenvolvimento, que incluem, necessariamente, as polticas distributivas e de
integrao social. Estas so condies estratgicas para o crescimento
econmico e para uma insero mais eqitativa no cenrio mundial para a
Amrica Latina, e para o Brasil, em especial. Este , reconhecidamente, um dos
pases com grande potencial para o desenvolvimento, mas, tambm, com um
dos maiores diferenciais de distribuio da riqueza no mundo, responsvel por
um quadro de excluso e pobreza de grandes dimenses.
Este cenrio de profunda desigualdade social no poder ser revertido
exclusivamente atravs do crescimento econmico. Esta uma condio
necessria, mas no suficiente.
Por isso, preciso trazer para a sociedade um conjunto de informaes que
auxiliem na reflexo sobre a importncia, a abrangncia e os efeitos das
polticas de proteo social e de incluso. Ainda importante, dadas as
dimenses do pas, examinar suas regies, de forma a contemplar as
disparidades socioeconmicas que as caracterizam.
Este trabalho pretende contribuir neste debate, ao analisar as caractersticas de
alguns dos programas brasileiros de garantia de renda aos trabalhadores: o
seguro-desemprego e o abono salarial anual, na medida do possvel, segundo as
grandes regies do pas. Ambos tm como fonte de financiamento o Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT, importante experincia no pas de criao e
gesto de mecanismos de sustentao de polticas de transferncia de renda
para os trabalhadores.

1. O Contexto
Nas ltimas dcadas do sculo XX, operou-se um processo radical de
reestruturao mundial do capitalismo. Trata-se de um processo amplo e
complexo, com implicaes em diversas esferas da sociedade e que afetaram
diretamente a vida dos trabalhadores.
Nos pases latino-americanos, esta transformao ocorreu pari-passo adoo de
polticas liberais, em consonncia com as exigncias de ajuste feitas por
entidades financeiras internacionais, como FMI e Banco Mundial, consolidadas
pelas diretrizes do chamado Consenso de Washington, alm de uma larga
produo tcnica e acadmica.
As reformas preconizadas por estas correntes de pensamento versavam sobre a
abertura dos mercados nacionais, privatizao de empresas estatais, autonomia
dos bancos centrais e reformulao do papel do Estado. Quanto ao mercado de
trabalho, as reformas intentavam gerar um maior dinamismo e mobilidade s
relaes de trabalho via flexibilizao das legislaes trabalhistas, jornada e
remunerao.
Para financi-las, muitos pases deram fortes incentivos ao capital financeiro
nacional e internacional, vendo, em poucos anos, suas dvidas assumirem
dimenses alarmantes, assim como sua dependncia do fluxo de capitais
internacionais.
Aps mais de uma dcada de aplicao deste receiturio, os reflexos se fizeram
notar no aumento generalizado da dependncia econmica nacional dos pases
latino-americanos, no surgimento ou agravamento das suas crises sociais e na
restrio do poder dos governos em realizar investimentos e promover polticas
pblicas de incluso e redistribuio de renda.
Alm disso, a Amrica Latina conheceu taxas de crescimento pfias nos anos
noventa, muito aqum do necessrio para gerar os postos de trabalho
reclamados pelo mero crescimento da populao economicamente ativa e, ainda
menos, para compensar o nmero de postos perdidos.
Na esfera do trabalho, as mudanas se refletem na progressiva substituio dos
paradigmas fordista e taylorista de produo por modelos que priorizam maior
flexibilizao nas relaes de trabalho no plano da legislao nacional especfica
e nas contrataes coletivas, alm de flexibilizar os prprios processos de
produo.
Segundo Jorge Mattoso, as transformaes ocorridas nas relaes de trabalho
representaram uma reverso do equilbrio entre capital e trabalho, construdo
ao longo do ps-guerra, a favor do primeiro. (MATTOSO. 1995).
Uma das conseqncias mais evidentes desta transformao o aumento global
na taxa de desemprego. Na regio metropolitana de So Paulo, o desemprego
total era de 8,7%, em 1989. No final dos anos 90, chegava a 19,3% (em 1999) e,
em 2002, situava-se em 19,0%, segundo dados da PED Pesquisa de Emprego e
Desemprego, realizada pelo convnio DIEESE/SEADE/MTE-FAT.
Outro fenmeno associado reverso do processo de estruturao do mercado
de trabalho brasileiro a progressiva informalizao das relaes de trabalho.
No livro A Situao do Trabalho no Brasil, demonstra-se como, ao final da dcada
de 90, cerca de um tero dos postos de trabalho gerados correspondiam a
formas de contratao flexibilizadas: postos de assalariados sem carteira de
trabalho assinada, de autnomos para uma nica empresa e terceirizados
(DIEESE, 2001).
As polticas de estabilizao implementadas no Brasil, especialmente o Plano
Real, tiveram sucesso no que se refere ao controle do processo inflacionrio. No
seu primeiro momento, os rendimentos dos mais pobres cresceram
expressivamente em termos reais, dada a retirada do chamado imposto
inflacionrio. No entanto, a persistncia de altas taxas de desemprego e de um
crescimento econmico tmido rapidamente corroeu o ganho inicial dos mais
pobres. A renda do trabalho conheceu sucessivos recuos, fechando o perodo
1989-99 com uma queda de 18,8% no salrio mdio mensal dos trabalhadores
da regio metropolitana de So Paulo, segundo a PED.
Neste contexto que as polticas de garantia de renda mostraram seu papel
fundamental para impedir um prejuzo social ainda mais extenso do que
efetivamente ocorreu, embora seja claro que o sistema brasileiro de segurana
social deixa, ainda, muito a desejar.
Este texto buscar, assim, situar o papel do Seguro-Desemprego no cenrio
brasileiro, sua importncia e limites em uma situao de deteriorao crescente
do mercado de trabalho.
Da mesma forma, procurar-se- mostrar a extenso do Abono Salarial Anual e
seu possvel impacto para os trabalhadores de baixa renda no pas.

2. Breve Histrico
No h, no Brasil, um sistema articulado e coordenado de proteo social,
notadamente de garantia de renda. O que se observa uma teia de
instrumentos e polticas, com baixa articulao e organicidade, em que, muitas
vezes, a duplicidade de aes desperdia esforos e recursos.
Historicamente, as primeiras medidas visando atenuar o problema do
desemprego foram adotadas em 1965, atravs da instituio do Cadastro
Permanente das Admisses e Dispensas de Empregados e pela criao do
Fundo de Assistncia ao Desempregado (FAD). Estas medidas visavam atuar
no controle da rotatividade do emprego e na assistncia ao trabalhador
desempregado. Alm das duas medidas, estabeleceu-se uma comisso tripartite
para o estudo da implementao do seguro-desemprego.
No entanto, o trabalho da comisso no obteve sucesso e o projeto da
constituio de um primeiro programa de seguridade ao trabalhador
desempregado brasileiro foi abandonado. Em parte, este resultado se justifica
pelo pouco interesse que o tema despertava no momento. Eram, ento, os anos
do milagre econmico brasileiro.
Por outro lado, entre os anos de 1966 e 1976, uma srie de dispositivos legais foi
adotada, tornando a utilizao dos recursos do FAD cada vez mais restrita e
burocrtica. Dentre elas, destaca-se a criao do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS), em 1966, que retirava do FAD parte dos recursos que antes
lhe era destinada.
Em 1975, ocorre a primeira formatao do que se tornaria, mais tarde, um
sistema pblico de emprego. Em seus primrdios, o objetivo do Sistema
Nacional de Emprego (SINE) era o de produzir indicadores sobre o mercado de
trabalho e de operar como rgo de intermediao de mo-de-obra, visando
adequar a oferta e demanda de trabalho em todo o territrio nacional. Havia
tambm o intuito de elevar o nvel de qualificao profissional da fora de
trabalho.
A coordenao do SINE era de responsabilidade do Ministrio do Trabalho e a
sua execuo, descentralizada, sendo os governos estaduais co-responsveis
pela sua gesto e financiamento.
No incio da dcada de 1980, o desempenho econmico positivo muda,
culminando com a chamada crise da dvida que acometeu diversos pases
latino-americanos. A economia brasileira entra em recesso e as taxas
inflacionrias sobem. Para o trabalhador, a crise se faz perceptvel pela perda
progressiva do poder aquisitivo dos salrios e pelo aumento das taxas de
desemprego.
Neste contexto, intensifica-se o debate sobre alternativas para o
desenvolvimento do pas, expresso na busca das formas de superao da crise e
a necessidade de se consolidar instrumentos para assegurar a todo brasileiro
um patamar mnimo de garantias e de proteo social.
Este debate no se encontrava dissociado do processo de redemocratizao do
pas. Afinal, a progressiva abertura dos espaos de manifestao e debate pela
qual passava a sociedade brasileira possibilitava vir tona uma srie de
demandas reprimidas ao longo da ditadura brasileira. Em meio ao processo,
muitos setores lutavam para trazer pauta do debate a necessidade da
elaborao de leis e da constituio de instrumentos que assegurassem um
patamar mnimo e universal de direitos sociais, organizados em forma de uma
efetiva rede de proteo social.
Em maro de 1986, atravs do Decreto Lei n 2.284, de 10/03/1986, e pelo
Decreto n 92.608, de 30/04/1986, criado o programa de seguro-desemprego no
Brasil. Em 1988, com a entrada em vigor da nova constituio federal, o seguro-
desemprego passa a ser assegurado como direito constitucional de todos
trabalhadores em situao de desemprego involuntrio, sendo o seu custeio
garantido atravs de recursos oramentrios da Previdncia Social.
No entanto, o programa assim institudo no possua dotao oramentria
regulamentada. Desta forma, ele era passvel s vicissitudes das convenincias
polticas dos governantes do momento, assim como ao contingenciamento de
seus recursos por motivos de crise econmica.
Em sntese, o programa carecia de mecanismos de controle pblico para o seu
funcionamento idneo e efetivo, alm de estar sob o risco de ter seu oramento
diminudo justamente nos momentos em que se fazia mais necessrio.
Apenas em 1990, com a instituio do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
o seguro-desemprego tem regulamentada uma fonte de recursos estvel. Neste
mesmo ano, o Sistema Nacional de Emprego passa a ser gerido pelo Ministrio
do Trabalho e Emprego, em conjunto com o Conselho Deliberativo do FAT
(CODEFAT).
Na sua configurao atual, o Sistema Nacional de Emprego envolve os
seguintes programas:
Seguro Desemprego
Intermediao de Mo-de-Obra
Qualificao Profissional
Gerao de Emprego e Renda
Apoio Produo de Dados sobre o Mercado de Trabalho
3. O Fundo de Amparo ao Trabalhador
O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela Lei n 7.998 de 11 de
janeiro de 1990, um fundo especial vinculado ao Ministrio do Trabalho e
Emprego, que custeia os programas de Seguro-Desemprego e Abono Salarial,
alm de financiar programas de desenvolvimento econmico, atravs do
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, e polticas
de gerao de emprego e renda, como os programas de financiamento para
pequenos e mdios empresrios, cooperativas e para o setor informal da
economia.
O FAT tem como principal fonte de recursos as contribuies advindas do
Programa de Integrao Social 1 (PIS) e do Programa de Formao do
Patrimnio do Servio Pblico 2 (PASEP), alm do retorno das aplicaes
destinadas a programas de desenvolvimento econmico do BNDES e da
remunerao de depsitos especiais junto aos agentes financeiros federais e
Banco Central.
Esta forma de financiamento se diferencia das formas mais usuais de
financiamento de polticas pblicas, na medida em que se baseia em
contribuies sobre o faturamento das empresas. A partir de 2003, as
contribuies do PIS/PASEP deixaram de ser cobradas sobre o faturamento das
empresas para incidir sobre o valor adicionado.
Segundo o Relatrio Gerencial do FAT, publicado pelo MTE, em 1999, o fundo
tinha um patrimnio de R$ 45.522,12 milhes. A Tabela 1 mostra o montante e a
evoluo do patrimnio do FAT, desde a sua instituio at o ano de 1999.

Tabela 1
Patrimnio do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Brasil 1990-1999

ANO R$ milhes Variao

(%)
1990 4.123,12 -
1991 9.332,29 126,3%
1992 14.357,04 53,8%
1993 17.444,22 21,5%
1994 23.144,69 32,7%
1995 28.001,89 21,0%
1996 31.919,99 14,0%
1997 38.487,81 20,6%
1998 44.902,01 16,7%
1999 45.522,12 1,4%

Fonte: MTE. Relatrio gerencial do FAT

Obs.: Valores em final de perodo

1 Criado por Lei Complementar n 07, de 07 de setembro de 1970.

2 Criado por Lei Complementar n 08, de 03 de dezembro de 1970.

Para gerir os recursos do FAT, institudo o Conselho Deliberativo do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), rgo colegiado de carter tripartite e
paritrio, com funes deliberativas.

Atualmente, compem o CODEFAT os seguintes ministrios e entidades civis:

1 representante do Ministrio do Trabalho e Emprego
1 representante do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
1 representante do BNDES
1 representante do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
4 representantes dos trabalhadores (representados pelas centrais sindicais
Confederao Geral dos Trabalhadores - CGT, Central nica dos Trabalhadores
- CUT, Fora Sindical e Social Democracia Sindical - SDS)
4 representantes dos empregadores (representados pelas entidades patronais
Confederao Nacional da Agricultura, Confederao Nacional do Comrcio,
Confederao Nacional das Instituies Financeiras e Confederao Nacional
da Indstria).
O CODEFAT tem, entre as suas principais funes, a de elaborar diretrizes para
os programas e alocao dos recursos do FAT; acompanhar e avaliar os seus
impactos sociais e propor o aperfeioamento da legislao a ele referente. Alm
destas funes, cabe ao CODEFAT exercer controle social sobre a execuo
destas polticas, assim como do bom uso do montante dos recursos.

Para implementar as deliberaes do CODEFAT no mbito estadual e

municipal, existem as Comisses Estaduais e Municipais de Emprego. Sua
organizao reproduz a estrutura do rgo federal, ou seja, so rgos
colegiados, tripartites e paritrios com funo deliberativa. Sua principal funo
a de possibilitar uma maior adequao das diretrizes do CODEFAT
realidade local do mercado de trabalho e a integrao da sociedade civil
organizada.
Segundo dados do Ministrio do Trabalho e Emprego, atualmente, alm das
Comisses Estaduais em todos as unidades da Federao, existem 3.335
Comisses Municipais de Emprego (CME), instaladas no territrio nacional,
representando 60% do total de municpios do pas.

Tabela 2
Distribuio das Comisses Municipais de Emprego
Brasil e Grandes Regies - 2003
Regio Total de Comisses Municipais de %
Municpios Emprego
Norte 449 141 31,4%
Nordeste 1.792 810 45,2%
Centro-Oeste 463 235 50,8%
Sudeste 1.669 1.138 68,2%
Sul 1.189 1.011 85,0%
TOTAL 5.562 3.335 60,0%
Fonte: MTE
Elaborao: DIEESE

Em termos regionais, as regies Sul e Sudeste so as que apresentam o maior

nmero de cidades com CME, o que pode ser explicado pelo maior
desenvolvimento econmico destas regies. As demais regies tm
porcentagens menores do que a mdia nacional, em especial a regio Norte,
com apenas 34,4% dos seus municpios com CME. Nestes casos, a baixa
presena de comisses pode ser explicada pelo grau de urbanizao dos
estados, o que implica na presena maior de atividades econmicas associadas
ao setor primrio, como a agropecuria e o extrativismo, alm de outras
atividades com pouca formalizao.

A destinao dos recursos do FAT

Basicamente, os recursos do FAT se destinam aos seguintes usos:
Transferncias ao BNDES;
Pagamento do seguro-desemprego;
Pagamento do abono salarial anual;
Despesas com o SINE;
Despesas operacionais;
Reserva mnima de liquidez.

A Tabela 3 apresenta o demonstrativo de execuo financeira do FAT no

perodo entre 1995 e 2002. possvel constatar um crescimento na ordem de
28% dos recursos destinados ao Fundo no perodo estudado de 8.071,40
milhes de reais, em 1995, para 10.368,1 milhes, em 2002, com uma pequena
queda entre 1996 e 1999.
importante ressaltar o grau de estabilidade na fonte de recursos para o Fundo,
mesmo durante os anos de crise. Sem embargo, nestes anos houve, inclusive,
um aporte nos recursos. Em 1998, ano da crise russa, que atingiu diversos
pases, o FAT teve sua receita aumentada em torno de 6,5% em relao ao ano
anterior. Em 2001, ano da crise energtica, o aumento se deu na casa dos 3% em
relao a 2000.
Nos programas de Seguro-Desemprego e Abono Salarial, o total de recursos
alocados apresentou variaes anuais especficas. Para o Seguro-Desemprego,
apenas em 2000 e 2001, os recursos ficaram abaixo do montante de 1995. Em
2002, os recursos destinados voltaram a aumentar, quase alcanando a melhor
marca da srie, ocorrida em 1998.
Os recursos destinados ao Abono Salarial apresentavam tendncia decrescente
desde 1995, chegando a seu menor valor em 1998, - uma queda aproximada de
11,2% em relao ao primeiro ano da srie. No ano seguinte, esta tendncia
revertida, alcanando, em 2002, um valor estimado de 1.300 milhes de reais
superior ao mesmo valor de 1995 em 52%.
Por ltimo, cabe notar as alteraes ocorridas nos montantes destinados ao
programa de Qualificao Profissional. Em 1995, o valor destinado
qualificao profissional era estimado em 30,3 milhes de reais. No ano
seguinte, houve um acrscimo de cerca de 1.386% (419,8 milhes de reais),
alcanando nos anos seguintes uma mdia de 520 milhes de reais (1996 a
2001).
Em 2002, refletindo, em parte, as necessidades de contingenciamento de
recursos impostas pelo ajuste financeiro do governo, mas tendo como
fundamento principal uma mudana de poltica quanto ao programa de
Qualificao Profissional, este sofre um grande corte no seu aporte. De fato, em
2002, os recursos destinados ao programa somam menos de 1/3 do total
destinado no ano anterior - 157,7 milhes de reais, em 2002, para 517,6 milhes,
em 2001.
 Tabela 3
Demonstrativo de Execuo Financeira do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT)
Brasil 1995-2002
(em milhes de reais)
Itens de Dispndio 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Receita Arrecadao PIS/PASEP FAT 8.071,4 7.900,7 7.121,8 7.594,7 8.028,9 9.121,6 9.422,4 10.368,1

Despesas Emprstimos BNDES 40% 3.185,7 3.521,6 3.268,9 3.064,9 3.202,2 3.646,4 3.739,4 4.217,2

Seguro-Desemprego Pagamento do benefcio 5.187,5 5.451,4 5.278,5 5.965,5 5.255,0 4.692,6 5.154,2 5.898,9

Apoio operacional 14,1 138,8 132,9 164,4 170,4 156,6 89,0 141,0

Abono salarial Pagamento do abono 854,8 846,3 781,6 805,6 758,8 781,6 935,5 1.300,1

Apoio operacional 25,9 45,2 31,2 42,7 29,4 22,8 23,7 26,8

Qualificao Profissional 30,3 419,8 534,0 579,0 466,7 500,7 517,6 157,7

Intermediao de emprego 146,2 43,4 51,1 70,2 67,7 93,6 112,0 92,4

Apoio operacional ao PROGER 7,8 3,0 2,5 10,2 11,8 9,9 15,6 20,4

Outros projetos/atividades 1,5 107,9 183,3 253,3 189,1 202,0 280,6 272,1

Total de despesas 9.453,9 10.577,4 10.264,0 10.955,7 10.151,0 10.106,0 10.867,7 12.126,6

Saldo = Receitas menos despesas -1.382,5 -2.676,7 -3.142,3 -3.361,0 -2.122,1 -984,4 -1.445,3 -1.758,5

Fonte: CODEFAT. Demonstrativo de execuo financeira do FAT. Apud: DIEESE. Anurio dos Trabalhadores 2003 (no prelo)
Obs.: a) Valores em R$ de 31/12/2001
b) Inflator utilizado: IGP-DI
4. O Seguro-Desemprego

O programa brasileiro de seguro-desemprego atende aos trabalhadores

demitidos sem justa causa, que preenchem os seguintes requisitos:
Ter recebido salrio consecutivo nos ltimos 06 meses;
Ter trabalhado pelo menos 06 meses nos ltimos 36 meses;
No estar recebendo nenhum benefcio da Previdncia Social de prestao continuada,
exceto auxlio acidente ou penso por morte e
No possuir renda prpria para o seu sustento e de seus familiares.

O valor do benefcio do seguro-desemprego feito a partir de uma mdia dos

ltimos trs meses trabalhados, segundo as seguintes faixas salariais:
Quadro 1
Faixas salariais e valores das Parcelas do Seguro-Desemprego
Brasil - 2003
FAIXAS DE SALRIO MDIO VALOR DA PARCELA
At R$ 396,18 Multiplica-se salrio mdio por 0.8 (80%)
Mais de R$ 396,18 Multiplicam-se 396,18 por 0.8 (80%) e o que exceder a 396,18
At R$ 660,37 multiplica-se por 0.5 (50%) e somam-se os resultados.
Acima de R$ 660,37 O valor da parcela ser de R$ 449,04, invariavelmente.

Fonte: MTE. Caractersticas do Programa do Seguro-Desemprego

Obs: O valor do benefcio no poder ser inferior ao valor do Salrio Mnimo

O benefcio do seguro-desemprego concedido durante um perodo de, no

mximo, cinco meses, de forma contnua ou alternada, a cada perodo
aquisitivo de dezesseis meses, conforme seguinte relao:
03 parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio de no mnimo 06 meses e
no mximo 11 meses, nos ltimos 36 meses;
04 parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio de no mnimo doze meses
e no mximo 23 meses, nos ltimos 36 meses;
05 parcelas, se o trabalhador comprovar vnculo empregatcio de no mnimo 24 meses,
nos ltimos 36 meses.
a) Modalidades especficas de Seguro-Desemprego
No programa de seguro-desemprego esto previstas quatro modalidades
especficas de beneficirios. A primeira diz respeito ao seguro para pescadores
profissionais, desde que em atividade artesanal e sem contratao de terceiros,
durante o perodo da proibio da pesca. O seguro-desemprego ao pescador
artesanal ser equivalente a um salrio mnimo e sua concesso ter a durao
do perodo de defeso.
A segunda modalidade diz respeito ao programa de Bolsa de Qualificao
Profissional, criado pela Medida Provisria n 1.726, de 3 de novembro de 1998,
em conjunto com a medida que regulariza a suspenso temporria do contrato
de trabalho. Tm direito bolsa os trabalhadores com contratos de trabalho
suspensos e matriculados em programa de qualificao profissional oferecido
pelo empregador. O benefcio ocorrer por um perodo de dois a cinco meses e
seu valor ter como base os trs ltimos salrios recebidos pelo trabalhador, no
podendo ser inferior a um salrio mnimo.
A terceira modalidade, implantada pela Lei n 10.208, de 23 de maro de 2001,
abrange os empregados domsticos inscritos no Fundo de Garantia do Tempo
de Servio (FGTS), dispensados sem justa causa e que estejam de acordo com os
seguintes requisitos:
Ter trabalhado como empregado domstico pelo menos 15 meses nos ltimos dois anos;
Estar inscrito como Contribuinte Individual da Previdncia Social e possuir, no
mnimo, 15 contribuies ao INSS;
Ter, no mnimo, 15 recolhimentos ao FGTS como empregado domstico.
No receber nenhum benefcio da Previdncia Social, exceto auxlio-acidente e penso
por morte e
No possuir renda prpria para seu sustento e de sua famlia.

O benefcio ser igual a um salrio mnimo e o seu perodo ser de trs meses,
obedecendo ao mesmo perodo de carncia de 16 meses da modalidade
principal do seguro-desemprego.
A ltima modalidade, adotada excepcionalmente para o exerccio de 1999
atravs das Resolues n 199 e 200 do CODEFAT, referia-se ao pagamento do
benefcio aos trabalhadores que se encontravam em situao de desemprego
involuntrio de longa durao. A proposta de ampliao da durao do
benefcio foi apresentada pela bancada dos trabalhadores no CODEFAT. Neste
caso, exigia-se o cumprimento dos seguintes requisitos:
Ter idade mnima de 30 anos;
Ter recebido ao menos uma vez seguro-desemprego;
Estar no perodo de 12 a 18 meses desde o recebimento da primeira parcela do seguro-
desemprego referente ltima demisso e
Que o domiclio do empregador, referente ltima demisso que gerou o recebimento do
seguro-desemprego, estivesse situado nas regies metropolitanas de So Paulo, Rio de
Janeiro, Belo Horizonte, Belm, Salvador, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Vitria e
Fortaleza.
Esta modalidade vigorou de janeiro a junho de 1999 e seu benefcio
correspondia a trs parcelas no valor de R$ 100,00 cada.

b) Cobertura nominal e real do Seguro-Desemprego

Para reunir elementos para avaliar a abrangncia do seguro-desemprego, sero
considerados dois critrios: sua cobertura nominal e sua cobertura real.
A cobertura nominal usualmente conhecida como taxa de habilitao. Ou seja,
a razo entre os que buscam o seguro-desemprego e aqueles que conseguem
efetivamente obter o benefcio. A cobertura nominal oferece uma medida da
eficcia do atendimento aos desempregados que buscam os servios do
programa. Na Tabela 5, esta medida est expressa na coluna taxa de habilitao.

Tabela 5
Cobertura Nominal do Seguro-Desemprego
Brasil e Grandes Regies - 2002
Regio Requerentes Segurados Taxa de Habilitao
Norte 200.727 196.765 98,0%
Nordeste 743.549 732.842 98,6%
Centro-Oeste 400.423 394.316 98,5%
Sudeste 2.641.077 2.593.903 98,2%
Sul 896.896 889.608 99,2%
Brasil 4.882.672 4.807.434 98,5%

Fonte: MTE. SAEG-SD

Elaborao: DIEESE

A mdia de cobertura nominal do seguro-desemprego no Brasil de 98,5%, no

diferindo muito por regio. Este indicador mostra que o programa d boas
respostas s solicitaes feitas pelos trabalhadores, o que pode significar a
presena de um aparato institucional relativamente eficiente. Ou seja, desde sua
criao, o seguro-desemprego vem se aprimorando no que se refere ao
atendimento daqueles que o buscam: h maior conhecimento por parte das
empresas e trabalhadores sobre as condies para o acesso ao benefcio, alm da
constituio de uma rede de atendimento composta pelos postos de
atendimento bancrio (Caixa Econmica Federal), postos de atendimento
governamentais aos desempregados (SINEs e PATs) e tambm aqueles
mantidos das Centrais Sindicais de trabalhadores.
Para uma avaliao completa restaria, ainda, conhecer os meios de apoio aos
trabalhadores para a solicitao e o tempo mdio dispendido desde o momento
da demisso e protocolo do pedido do benefcio at o efetivo recebimento do
seguro. Estes dados fecham uma anlise do atendimento aos trabalhadores que
chegam at o programa.
O tempo mdio dispendido entre o pedido de seguro e a emisso da primeira
parcela do benefcio era, em julho de 2003, de 26 dias. Uma srie histrica, a
partir de 2001, mostra que este tempo vem sendo diminudo gradativamente,
como se pode observar no Grfico 1.

Grfico 1
Tempo Mdio para a Emisso do Seguro-Desemprego
Brasil janeiro de 2001 a julho de 2003
(em dias)

Fonte: MTE. SAEG-SD

Elaborao: DIEESE
Obs: O tempo utilizado para a emisso corresponde data do requerimento
 at a data de emisso da primeira parcela do seguro.

Verifica-se, assim, que o atendimento aos que chegam ao programa vem sendo
aprimorado, apresentando desempenho bastante favorvel aos beneficirios.
Contudo, preciso relativizar esta concluso, uma vez que este indicador
considera apenas aqueles que se adequaram aos requisitos do programa e que
tiveram acesso aos rgos competentes.
H uma outra perspectiva a ser abordada: a da abrangncia da cobertura do
seguro-desemprego no que se refere ao universo de trabalhadores
desempregados no pas.
O tema da abrangncia remete diretamente questo do financiamento do
programa e de sua sustentabilidade. Ainda, evoca a discusso sobre qual a
prioridade e quais as populaes a serem atendidas.
Para enfrentar estes temas, necessrio, em primeiro lugar, verificar quais so
os resultados obtidos por uma poltica pblica. No caso em questo, qual vem
sendo, de fato, a importncia deste mecanismo de garantia de renda em um
mercado de trabalho adverso para os que nele tm a nica alternativa de
sobrevivncia. A partir deste quadro, torna-se razovel analisar possibilidades
de mudanas e aprimoramentos e, ainda, as formas para melhor conectar as
diferentes iniciativas de maneira a constituir, de fato, uma rede de proteo
social no pas.
O seguro-desemprego no Brasil dirige-se para aqueles que, de alguma forma,
participam do chamado mercado de trabalho estruturado: trabalhadores com
carteira de trabalho assinada (ou seja, vnculo formal reconhecido) e com
possibilidades de permanncia relativamente longa no mesmo posto ou de
mudana rpida de um posto de trabalho para outro.
evidente que estes critrios obedecem ao marco legal do pas: existe uma
legislao do trabalho que determina o reconhecimento do empregador da
relao de trabalho do empregado. No h, no entanto, maiores impedimentos
dispensa dos trabalhadores, exceto em situaes de gravidez, algumas formas
de acidentes ou de doenas.
Estas caractersticas bsicas para o acesso ao seguro-desemprego no so, em
absoluto, as majoritrias no mercado de trabalho brasileiro, nos centros urbanos
de qualquer porte e tambm no se aplicam populao rural.
Os critrios vigentes para a habilitao dos trabalhadores desempregados ao
recebimento do benefcio, no incluem, de incio, os cerca de 40% de
trabalhadores que no tm carteira assinada. Embora este dado seja referente ao
ano de 2001, este percentual vem aumentando ao longo da dcada, o que
permite supor sua permanncia, seno seu agravamento.

Tabela 5
Trabalhadores com Carteira de Trabalho Assinada
Brasil e Grandes Regies 2001
Grandes regies Trabalhadores com Militares e estatutrios Trabalhadores sem Total (1) (2)
carteira de trabalho carteira de trabalho
assinada (1) (2) assinada (1) (2)

Nmeros % Nmeros % Nmeros % Nmeros %

absolutos absolutos absolutos absolutos
Norte urbana 853.684 35,8 348.047 14,6 1.181.197 49,6 2.382.928 100,0
Nordeste 3.396.606 32,6 1.173.478 11,3 5.860.539 56,2 10.430.623 100,0
Sudeste 13.212.808 57,8 2.150.642 9,4 7.496.888 32,8 22.860.338 100,0
Sul 4.458.947 59,4 701.495 9,3 2.350.477 31,3 7.510.919 100,0
Centro-Oeste 1.580.856 42,2 495.154 13,2 1.668.043 44,6 3.744.053 100,0
Brasil 23.502.901 50,1 4.868.816 10,4 18.557.144 39,5 46.928.861 100,0

Fonte: IBGE. PNAD. Apud: DIEESE. Anurio dos Trabalhadores 2003 (no prelo)
Elaborao: DIEESE
Notas: (1) Inclusive as pessoas sem declarao de categoria de emprego
(2) Inclusive trabalhadores domsticos
Obs.: No includa a populao da zona rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap

As regies Norte e Nordeste so as que apresentam as maiores propores de

trabalhadores sem carteira assinada, com estimativas prximas ou superiores a
50%. Na regio Centro-Oeste, so 44,6%. No entanto, seria preciso descontar o
peso do mercado de trabalho do Distrito Federal, caracterizado pela presena
majoritria do funcionalismo pblico, para se estabelecer a real configurao do
mercado de trabalho na regio.
As regies Sul e Sudeste apresentam os maiores nmeros absolutos e relativos
de trabalhadores com carteira assinada, o que pode ser explicado pela maior
organizao dos mercados de trabalho regionais. Entretanto, mesmo assim, os
trabalhadores sem carteira assinada ou vnculo formal de trabalho so quase
um tero do total dessas regies.
Outro fator condicionante para a habilitao ao seguro-desemprego a
exigncia de um prazo mnimo de carncia de 16 meses para o recebimento do
benefcio. Para os pases que enfrentam problemas de altas taxas de
rotatividade de mo-de-obra, este critrio torna-se um forte empecilho para o
acesso ao benefcio.
No ano de 2002, cerca de 40% dos trabalhadores brasileiros com carteira de
trabalho assinada mudaram de emprego, segundo clculos realizados a partir
do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED. As maiores
taxas de rotatividade so encontradas nas regies Sul e Centro-Oeste. A regio
Sudeste apresentou taxas prximas mdia nacional e as regies Norte e
Nordeste, abaixo da mesma.

Tabela 6
Taxa de Rotatividade
Brasil e Grandes Regies 2003(1)
(em %)
Grandes Regies Taxa de Rotatividade
Norte 38,29
 Nordeste 33,64
Centro-Oeste 46,78
Sudeste 38,90
Sul 43,13
Brasil 39,70

Fonte: MTE. CAGED

Elaborao: DIEESE
Nota: (1) Estimativa para junho/2003

Em 1997, o DIEESE elaborou um indicador chamado de Cobertura Real do

Seguro-Desemprego, para calcular a proporo de trabalhadores alcanados
pelo benefcio frente ao nmero dos desempregados no mercado formal. Com
este indicador, objetiva-se avaliar, dentre aqueles que perderam o emprego,
quantos foram atingidos por essa modalidade de proteo social.
Para a determinar a cobertura real do seguro-desemprego, compara-se o
nmero absoluto de beneficirios, segundo o Sistema de Acompanhamento
Estatstico-Gerencial do Seguro-Desemprego (SAEG-SD), com o nmero de
desligamentos ocorridos, conforme os dados do Cadastro Geral de Empregados
e Desempregados (CAGED).
Para obter este indicador, apresentado na Tabela 7, foram utilizados os
seguintes dados:
Nmero de desligados em 2002, de acordo com o CAGED;
Nmero de segurados do seguro-desemprego em 2002, conforme o SAEG-SD.

Tabela 7
Cobertura Real do Seguro-Desemprego
Brasil e Grandes Regies - 2002
Grandes Regies Desligados Segurados Cobertura Real
Norte 334.076 196.765 58,9%
Nordeste 1.209.339 732.842 60,6%
Centro-Oeste 769.364 394.316 51,3%
Sudeste 5.545.854 2.593.903 46,8%
Sul 1.988.091 889.608 44,8%
Brasil 9.846.724 4.807.434 48,8%

Fonte: MTE. SAEG-SD e CAGED

Elaborao: DIEESE

A cobertura real do seguro-desemprego para o Brasil situa-se em 48,8%. Ou

seja, pouco menos da metade dos trabalhadores desempregados antes
abrangidos no setor formal da economia encontram-se cobertos pelo seguro-
desemprego.
As regies Centro-Oeste (51,3%), Norte (58,9%) e Nordeste (60,6%) apresentam
cobertura real do seguro-desemprego acima da mdia nacional.
As regies Sudeste e Sul mostram as menores mdias de cobertura real do pas:
46,8% e 44,8%, respectivamente. No entanto, ambas respondem por
aproximadamente 77% dos desligados e por cerca de 75% dos segurados.
Os mercados de trabalho das regies Sudeste e Sul apresentam maior grau de
formalizao e, tambm por isso, uma taxa de rotatividade mais elevada do que
nas outras regies.
Esse fenmeno guarda relao com o fato das oportunidades de trabalho formal
serem mais limitadas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste ( exceo do
Distrito Federal, como j mencionado), o que resulta em estruturas formais mais
fechadas, com menores oportunidades de acesso aos que nela no se incluem e,
em conseqncia, menores taxas de rotatividade no mercado formal.
Ao contrrio, as estruturas mais dinmicas presentes no Sul e Sudeste oferecem
grau menor de proteo, face alta rotatividade que desfavorece a presena de
um maior nmero de trabalhadores em acordo com a exigncia do perodo de
carncia do benefcio.
Esta situao demonstra, tambm, a falcia dos argumentos levantados em
torno de possveis fraudes de trabalhadores, que prefeririam ser demitidos e
receber o benefcio. Tais afirmaes ainda hoje carecem de evidncia emprica,
uma vez que ainda no foram apresentados dados comprobatrios, embora
continuem a ser utilizadas como argumentos vlidos na discusso da proteo
social no mercado de trabalho. Ou seja, a menor cobertura real do seguro-
desemprego nas regies em que a taxa de rotatividade mais alta demonstra
que, mesmo no sendo possvel afirmar que no ocorram situaes duvidosas,
estas so marginais dentre um nmero to grande de benefcios concedidos.
A perda constante do emprego, dessa forma, mostra-se como um dos fatores
mais restritivos ao acesso proteo no desemprego, ao criar a situao
paradoxal em que as demisses, alm de retirarem o direito ao trabalho,
tambm retiram a possibilidade de ingresso nos mecanismos de proteo social.
Desta forma, as alternativas para ampliar a abrangncia do seguro-desemprego
passam por uma reconsiderao nos critrios de acesso no que se refere
carncia de tempo entre dois benefcios e posse de carteira de trabalho
assinada, particularmente. Mas, esto tambm diretamente relacionadas
poltica de dispensa imotivada de trabalhadores que se tornou prtica corrente
no pas.
Um outro aspecto do seguro-desemprego refere-se sua durao, ou seja, ao
tempo de benefcio do programa.
Neste caso, tambm, reaparecem as condies adversas preponderantes no
mercado de trabalho desta dcada no pas. Em 1989, os trabalhadores buscavam
um novo posto durante quatro meses, em mdia, na regio metropolitana de
So Paulo. No mesmo ano, somente 2,9% dos desempregados da regio
apresentavam procura de trabalho superior a um ano. (DIEESE, 2001)
Em 1999, o tempo de procura estendeu-se para 10 meses, em mdia, e eram
21,8% os desempregados com mais de um ano de procura, ainda para a grande
So Paulo. Em 2002, a situao ainda mais grave, como mostram os dados da
Tabela 8, em vrias regies metropolitanas do pas. H um percentual
expressivo de trabalhadores cujo tempo de procura por um novo emprego
superior ao perodo coberto pelo seguro-desemprego.

Tabela 8
Desempregados segundo Tempo de Procura de Trabalho
Regies Metropolitanas e Distrito Federal - 2002.
(em %)
Regies Tempo de procura de trabalho
Metropolitanas
At 3 meses 3 a 6 meses 6 meses a 1 1 ano ou Total
ano mais
At 1 ms De 1 a 3 Total
meses
So Paulo 14,6 19,1 33,8 17,8 24,3 24,1 100,0
Porto Alegre 14,4 21,2 35,6 18,8 24,3 21,3 100,0
Belo Horizonte 9,3 16,4 25,7 17,8 26,6 29,9 100,0
Salvador 12,0 17,1 29,1 15,8 25,1 30,0 100,0
Distrito Federal 9,3 16,4 25,7 17,8 26,4 30,1 100,0

Fonte: DIEESE/SEADE, MTE/FAT e convnios regionais. PED - Pesquisa de emprego e desemprego. Apud: DIEESE.
Anurio dos Trabalhadores 2003 (no prelo)
Elaborao: DIEESE
Obs.: As informaes para a regio metropolitana do Recife no estavam disponveis.

O pagamento do seguro-desemprego, hoje realizado por at cinco meses,

cobriria apenas o perodo de busca de trabalho de cerca de 1/3 a 40% dos
trabalhadores, na hiptese de que todos pudessem acessar o benefcio, em todas
as regies metropolitanas consideradas.
Uma parcela prxima de 25% dos trabalhadores apresenta durao da procura
de trabalho de 6 meses a 1 ano. Se forem agregados, tambm, aqueles
trabalhadores que buscam um novo emprego por um ano ou mais, o percentual
saltar para mais de 50%, em boa parte das regies analisadas. Este o caso de
Salvador (55,1%), Distrito Federal (56,4%) e Belo Horizonte (56,5%). So Paulo
apresenta um percentual prximo desta marca (49,4%) e Porto Alegre, o menor
percentual, com 45,6%.
O seguro-desemprego brasileiro, tal como estruturado hoje, no consegue
atender s necessidades dos trabalhadores em situao de desemprego de longa
durao, caracterstica de uma grande parcela do desemprego no momento
atual no pas. Ao contrrio, est fundado em uma perspectiva de desemprego
friccional, inadequada para abranger o mais grave problema da economia
brasileira.
Por esta razo, faz-se necessrio discutir a extenso do benefcio de seguro-
desemprego para que este alcance uma efetividade maior em termos de sua
cobertura e abrangncia.
Medidas neste sentido j foram tomadas, como a implementao, em 1999, das
parcelas extras de seguro-desemprego, visando atender a modalidade do
desemprego de longa durao. So medidas pontuais, mas indicam a
possibilidade de remanejamento e adaptao das polticas de seguro-
desemprego conforme as necessidades da sociedade.

c) Perfil do segurado
Um aspecto fundamental no que se refere garantia de renda em situao de
desemprego o perfil do beneficirio. Importa conhecer quem tem acesso ao
programa, de maneira a avaliar para quais so os segmentos da populao
desempregada sob sua proteo.
Os segurados so, em sua maioria, do sexo masculino, representando, em 2001,
68,1% do total de beneficirios. Tal distribuio demonstra dificuldade das
mulheres na obteno do seguro-desemprego, seja por sua forma de insero
mais precria no mercado de trabalho, seja por provveis dificuldades de
acesso. Isto porque, desde meados dos anos 90, as mulheres j representam
cerca de metade dos desempregados nas regies metropolitanas pesquisadas
pela PED: So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Recife, Salvador e no
Distrito Federal. Os mesmos dados so corroborados pela PNAD Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios, realizada anualmente pelo IBGE.
Tabela 9
Distribuio dos Segurados do Seguro-Desemprego segundo sexo
Brasil 2001
Brasil e Grandes Regies 2001
(em %)

Fonte: MTE. Avaliao do seguro-desemprego

Elaborao: DIEESE

A faixa etria com maior participao percentual no acesso ao seguro-

desemprego a situada entre os 30 e 39 anos (representando 29,1%, no pas, em
2001), seguida de perto pelos indivduos entre 18 e 24 anos (27,7%, no mesmo
ano). expressiva a diferena para os desempregados que tm entre 40 e 49
anos: eles foram apenas 15,1% dos segurados, em 2001. Os que possuem 50 anos
ou mais somaram 5,8% dos benefcios. Dentre as grandes regies do pas, a
distribuio mantm-se uniforme segundo a lgica apontada, exceto pelos
percentuais de segurados na faixa de 14 a 17 anos nas regies Centro-Oeste e
Sul, cerca de um ponto acima das demais.

Tabela 10
Distribuio dos Segurados do Seguro-Desemprego segundo faixa etria
Brasil e Grandes Regies 2001
(em %)
Grandes Regies 14 a 17 18 a 24 25 a 29 30 a 39 40 a 49 50 a 64 Acima de 65 Total
anos anos anos anos anos anos anos
Norte 1,0 26,3 22,8 30,3 14,2 5,1 0,2 100,0
Nordeste 0,7 26,4 22,4 30,7 14,4 5,3 0,1 100,0
Centro-Oeste 2,7 29,1 21,2 28,0 13,2 5,6 0,3 100,0
Sudeste 1,8 27,6 19,9 28,9 15,8 5,8 0,2 100,0
 Sul 2,8 29,1 19,4 28,3 14,9 5,3 0,1 100,0
Brasil 1,8 27,7 20,5 29,1 15,1 5,6 0,2 100,0

Fonte: MTE. Avaliao do seguro-desemprego

Elaborao: DIEESE

Os segurados esto majoritariamente entre os indivduos desempregados com

at o ensino fundamental completo (antiga 8a. srie completa, como consta na
Tabela 11): so 62,4% do total. Os desempregados com ensino mdio completo e
incompleto (antigo 2o. grau) representam outros 31,9%. Ou seja, 94,3% dos
desempregados atendidos pelo seguro-desemprego tm at o antigo 2o. grau
completo.

Tabela 11
Distribuio dos Segurados do Seguro-Desemprego segundo grau de instruo
Brasil 2001
Grau de instruo Segurados % % acumulado
Analfabeto 82.225 1,8 1,8
4 srie incompleta 368.201 7,9 9,7
4 srie completa 537.326 11,5 21,2
8 srie incompleta 1.045.119 22,5 43,7
8 srie completa 869.649 18,7 62,4
2 grau incompleto 504.231 10,8 73,2
2 grau completo 981.170 21,1 94,3
Superior incompleto 133.337 2,9 97,2
Superior completo 131.318 2,8 100,0
Total 4.652.576 100,0 -

Fonte: MTE. Avaliao do seguro-desemprego

Elaborao: DIEESE

O seguro-desemprego atende aos trabalhadores com salrios mais baixos, em

sua absoluta maioria. Mais de 80% dos que receberam o seguro-desemprego,
em 2001, tinham remunerao de at 3 salrios mnimos no emprego anterior.
Destes, 54% estavam entre os que recebiam at 2 mnimos mensais.
evidente que a distribuio segundo a remunerao no emprego anterior est
diretamente relacionada s estruturas salariais encontradas em cada uma das
diferentes regies do pas. No entanto, preciso notar a expressiva recorrncia
dos trabalhadores de menores rendimentos na regio nordeste: entre os
beneficirios do seguro-desemprego, so 53,7% aqueles que recebiam at 1,5
salrios mnimos no seu posto de trabalho anterior.
A remunerao oferecida pelo seguro-desemprego, cerca de 1,8 salrios
mnimos, no mximo, no chega a se constituir em atrativo para aqueles que se
situavam em patamares elevados de remunerao. Assim, de certa forma
esperado que a participao dos trabalhadores de maiores rendimentos seja
francamente inferior, mesmo porque estes so os indivduos que podem contar
com outras estratgias de sobrevivncia em situaes de desemprego.
Embora seu valor seja claramente insuficiente, o seguro-desemprego tem se
constitudo em alternativa importante para as famlias de baixa renda,
conforme demonstram os dados apresentados.

Tabela 12
Distribuio dos Segurados do Seguro-Desemprego segundo faixa salarial no emprego
anterior
Brasil e Grandes Regies 2001
(em %)
Grandes regies At 1,0 1,01 a 1,50 1,51 a 2,0 2,01 a 3,0 3,01 a 5,0 5,01 a 10,0 Acima de Total
SM SM SM SM SM SM 10 SM
Norte 9,3 31,8 22,9 21,5 10,1 3,5 0,9 100,00
Nordeste 15,5 38,2 18,7 16,8 7,3 2,7 0,8 100,0
Centro-Oeste 9,0 28,2 26,1 22,2 9,8 3,6 1,1 100,0
Sudeste 5,3 19,5 20,7 30,6 15,2 6,3 2,4 100,0
Sul 5,6 20,2 30,2 26,9 11,7 4,2 1,2 100,0
Brasil 7,5 23,9 22,6 26,6 12,7 5,0 1,7 100,0
% acumulado 7,5 31,4 54,0 80,6 93,3 98,3 100,0 -

Fonte: MTE. Avaliao do seguro-desemprego

Elaborao: DIEESE

Da mesma forma que a remunerao, a recorrncia ao seguro-desemprego

conforme o setor de atividade do posto de trabalho anteriormente ocupado pelo
segurado tambm reflete a constituio e os movimentos do mercado de
trabalho nacional. No seu comportamento conjuntural, expressa as perdas de
postos de trabalho que ocorrem em determinado setor. Estruturalmente, revela
no somente o saldo dos movimentos de reestruturao e desempenho setorial.
Tambm se revelam os setores econmicos que utilizam o recurso da
rotatividade de forma intensa na gesto da mo de obra, assim como os que
praticam condies de trabalho em desacordo com a norma legal, como no caso
da inexistncia de carteira de trabalho assinada pelo empregador.
Um setor paradigmtico neste aspecto a construo civil, pois, em que pesem
as dificuldades impostas a esta atividade pela retrao econmica, apenas 10,9%
dos segurados no ano de 2001 nela tinham o seu trabalho anterior. Neste caso,
soma-se a baixa permanncia no posto de trabalho s tambm precrias formas
de contratao neste setor, impedindo o acesso dos trabalhadores ao benefcio.

Tabela 13
Distribuio dos Segurados do Seguro-Desemprego segundo setor de atividade no emprego
anterior
Brasil 2001
Setores Segurados %
Agropecuria 291.267 6,3
Servios 1.546.438 33,3
Comrcio 1.201.028 25,8
Construo Civil 506.139 10,9
Indstria 1.094.785 23,6
Outros 6.627 0,1
 Total 4.646.284 100,0

Fonte: MTE. Avaliao do seguro-desemprego

Elaborao: DIEESE

O seguro-desemprego demonstra, assim, ser uma radiografia bastante precisa

do mercado de trabalho brasileiro.
Como forma de proteo social, requer aperfeioamentos para abranger um
contingente maior de trabalhadores, assim como medidas direcionadas ao
prprio mercado de trabalho, de forma a garantir sua mais ampla aplicao.

5. O Abono Salarial Anual

O Abono Salarial um benefcio no valor de um salrio mnimo anual
assegurado ao trabalhador que tiver recebido, em mdia, at dois salrios
mnimos mensais no ltimo ano, que possa demonstrar ter possudo vnculo
empregatcio de pelo menos 30 dias em perodo igual e que esteja inscrito no
PIS/PASEP h pelo menos cinco anos. Os trabalhadores que receberam, em
mdia, mais de dois salrios mnimos mensais tm direito aos rendimentos da
conta do Fundo de Participao do PIS/PASEP, desde que tenham sido
cadastrados no programa antes de outubro de 1988.
O perodo de recebimento tem incio no 2 semestre de cada ano e se estende at
o 1 semestre do ano seguinte, conforme calendrio estipulado pelo Ministrio
do Trabalho e Emprego e pelo CODEFAT. No necessria a inscrio do
trabalhador para o recebimento do abono, sendo de responsabilidade do
Ministrio do Trabalho e Emprego a identificao dos potenciais beneficirios e
a elaborao do calendrio de pagamentos. Essa identificao feita atravs do
preenchimento da RAIS Relao Anual de Informaes Sociais pela empresa
ou rgo no qual o trabalhador tem vnculo empregatcio.
O programa do Abono Salarial foi institudo em 1970, com formato similar para
os trabalhadores da iniciativa privada e do setor pblico. Seu objetivo era
constituir-se em um fundo de participao mediante contribuies dos
empregadores a serem distribudas em contas individuais, em nome de cada
empregado ou servidor pblico. Os fundos foram unificados em 1975, sob a
denominao de PIS/PASEP. A instituio da RAIS, no mesmo ano, serviu de
suporte, entre outros objetivos, para o cumprimento da legislao do fundo.
A execuo dos pagamentos do Abono Salarial disciplinada atravs de
resolues do CODEFAT. As contribuies para o PIS/PASEP so gerenciadas
pela Secretaria da Receita Federal, bem como sua cobrana, fiscalizao,
metodologia de identificao de fatos geradores e aplicao de alquotas.
O nmero de Abonos Salariais pagos no exerccio 2002/2003 est estimado em
5,9 milhes, aproximadamente. Esta quantidade de benefcios 52% superior ao
nmero pago quando de sua implantao, em 1989.
 Tabela 14
Evoluo e Nmero de Abonos Salariais Anuais pagos
Brasil 1989-2003
Exerccio Benefcios Pagos ndice
(base 89/90=100)
89/90 3.937.108 100,0
90/91 4.900.028 124,5
91/92 4.069.244 103,4
92/93 3.947.266 100,3
93/94 5.229.100 132,8
94/95 5.308.749 134,8
95/96 5.023.939 127,6
96/97 4.664.910 118,5
97/98 4.467.820 113,5
98/99 4.512.878 114,6
99/2000 4.819.813 122,4
2000/01 4.837.664 122,9
2001/02 5.618.806 142,7
2002/2003 (1) 5.969.657 151,6
Total 67.306.982 -

Fonte: CODEFAT. Relatrio anual

Elaborao: DIEESE
Nota: (1) estimativa

Durante o exerccio de 2001/2002, cerca de 91,4% dos trabalhadores estimados

como potenciais beneficirios do programa pelo MTE retiraram o abono
salarial. Em nmeros absolutos, foram 5.618.806 trabalhadores beneficiados
num universo de 6.147.125 que se adequavam s exigncias do abono salarial.
Do total de 27,9 milhes de postos de trabalho formais em 2002, o nmero de
trabalhadores identificados como possveis beneficirios significava 22,0% e
aqueles que receberam o abono corresponderam a 20,1%.

Tabela 15

Postos de Trabalho com Vnculo Formal

Brasil e Grandes Regies - 2002

Grandes Regies Postos de trabalho com %
vnculo formal
Norte 1.280.142 4,5
Nordeste 4.516.757 16,2
Centro-Oeste 2.275.692 8,1
Sudeste 14.888.070 53,3
Sul 4.991.979 17,9
Brasil 27.952.640 100,0

Fonte: MTE. RAIS/CAGED

Elaborao: DIEESE

Os trabalhadores com direito ao abono no exerccio 2001/02 corresponderam,

em um clculo aproximado, dadas as diferenas metodolgicas dos
levantamentos, a cerca de 30% do total de trabalhadores no pas que com
rendimentos no trabalho principal de at 2 salrios mnimos, segundo dados da
PNAD/IBGE para o ano de 2001. No Brasil, existiam, neste ano, cerca de 23,5
milhes de trabalhadores com rendimento at 2 salrios mnimos, com e sem
carteira de trabalho assinada, funcionrios pblicos estatutrios e militares.

Tabela 16

Distribuio dos Assalariados por nveis de rendimento em salrios mnimos

Brasil e Grandes Regies 2001

(em %)
Nvel de Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-
Rendimentos Urbana Oeste
At 1 SM 24,1 27,0 41,0 16,5 16,1 22,1
Mais de 1 a 2 SM 26,0 31,2 21,3 27,0 27,7 30,8
At 2 SM 50,1 58,2 62,3 43,5 43,8 52,9
Mais de 2 SM 36,9 33,0 16,4 46,0 40,5 38,2
Sem rendimento 11,6 7,1 19,5 6,3 15,0 8,1
Sem declarao 1,4 0,4 1,1 2,2 0,7 0,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: IBGE. PNAD. In: DIEESE. Anurio dos Trabalhadores 2003 (no prelo)
Elaborao: DIEESE
Obs.: a) No includa a populao da rea rural de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap
Os dados referem-se ao rendimento mensal no trabalho principal dos assalariados, includos os funcionrios pblicos
estatutrios e militares.

A Tabela 16 mostra os contingentes regionais de trabalhadores recebendo at 2

salrios. Seu peso significativo nas regies Nordeste (62,3%), Norte (58,2%) e
Centro-Oeste (52,9%). Mesmo nas regies Sudeste e Sul, esses trabalhadores
representam uma parcela expressiva, 43,5% e 43,1%, respectivamente.
A distribuio dos postos de trabalho com vnculo formal apresenta
configurao diferente segundo as grandes regies, conforme j observado
anteriormente. No entanto, continua sendo expressiva a participao da regio
Nordeste, que agrega o maior percentual de trabalhadores at 2 mnimos.
No exerccio de 2002/2003, dados preliminares do relatrio do MTE de janeiro
de 2003 indicavam, cerca de 7,1 milhes de trabalhadores com direito ao Abono
Salarial para o perodo, com um acrscimo de 16% em relao ao ano anterior, e
dos quais, cerca de 80% j haviam retirado seu benefcio.
O Abono Salarial Anual apresenta potencialmente qualidades evidentes para
contribuio no processo de redistribuio de renda, tanto pelo pblico que
abrange como por sua forma de financiamento, consolidada em contribuies
das empresas sobre o valor adicionado. No demais relembrar que este abono
conhecido como 14o. salrio.
Tal como o 13o. salrio, possui impactos relevantes sobre a economia, embora
diferenciados deste, uma vez que o Abono Salarial pago para um menor
nmero de trabalhadores e de forma diluda ao longo do ano. As informaes
da Tabela 3 (pgina 13) mostram o montante anual pago a ttulo de abono
salarial desde 1995. O valor estimado para 2002, de cerca de R$1,3 bilho,
representa um ingresso mensal mdio acima de R$100 milhes entre as famlias
de baixa renda do pas.

6. Consideraes Finais
Uma das principais conseqncias das transformaes ocorridas no mundo do
trabalho vem a ser o aumento do grau de incertezas a que os trabalhadores de
modo geral passaram a estar sujeitos.
Este processo assumiria a forma de uma crescente ampliao da insegurana do
trabalho que, por sua vez, apontaria para uma maior desestruturao do mundo
do trabalho constitudo no ps-guerra. Esta expanso da insegurana do trabalho
se daria em diferentes nveis: insegurana no mercado de trabalho, insegurana no
emprego, insegurana na renda, insegurana na contratao e insegurana na
representao do trabalho (MATTOSO, 1995, p.77).

As incertezas mencionadas acima so comuns imensa maioria dos

trabalhadores em diversos pases. Alm do risco evidente do desemprego, cujas
taxas se estabilizaram em patamares mais elevados que nos chamados anos de
ouro do capitalismo, h a perda efetiva do poder aquisitivo dos salrios, a
perda das garantias legais ao trabalho e a crise da representao coletiva dos
trabalhadores.
Fenmeno intrnseco perda das garantias do trabalhador, o esvaziamento do
poder de implementao de polticas bem-estar pelo Estado vem a ser um
terrvel complemento s incertezas acima relacionadas.
Na Amrica Latina, onde os programas de proteo social nunca alcanaram o
mesmo xito dos pases de welfare state, a nova configurao das relaes de
trabalho tornou a situao ainda mais dramtica; com os trabalhadores de baixa
renda, assim como os desempregados, ainda mais sujeitos a situaes de
aviltamento das suas condies de vida.
A piora das condies de vida dessas populaes deriva do crescimento
econmico insipiente da ltima dcada e da deteriorao dos mercados de
trabalho. Essa deteriorao, por sua vez, vem sendo decorrncia tanto da
retrao econmica quanto das mudanas rumo desregulamentao do
trabalho, em um crculo vicioso que somente uma nova perspectiva sobre o
desenvolvimento econmico e social pode interromper.
neste contexto que se d o crescimento do chamado setor informal na
economia. A utilizao indiscriminada do termo informal vem trazendo
crescente confuso conceitual (e prtica) em torno da questo. Assim que so
chamados informais tanto os trabalhadores que buscam desenvolver
atividades para a garantia de sua subsistncia em pequenos negcios,
geralmente como autnomos ou em empreendimentos familiares, como aqueles
que trabalham em uma tpica relao assalariada qual falta o contrato de
trabalho legalizado e os que so contratados como autnomos que trabalham
para uma s empresa e os terceirizados. So tambm, freqentemente,
adicionados ao chamado setor informal todos os empreendimentos no
legalizados, sem registro de funcionamento e pagamento de impostos, seja qual
for seu ramo de atividade ou porte.
No objetivo deste texto resolver esta espinhosa discusso conceitual e
poltica. necessrio, no entanto, fazer as diferenciaes possveis entre as
situaes em que os indivduos se encontram em relao ao trabalho, de
maneira a situar de forma mais adequada o escopo, abrangncia e resultados
dos programas analisados.
A primeira questo relacionada aos programas do Seguro Desemprego e Abono
Salarial diz respeito ao seu objetivo. Estes so programas direcionados para o
mercado de trabalho, visando atuar sobre ele de forma que os salrios no
sejam excessivamente deprimidos e que haja, mesmo que de forma modesta,
alguma forma de distribuio de ganhos. Estas so medidas de carter global,
que visam ter como resultado a manuteno de um patamar mnimo no
consumo. Do ponto de vista dos indivduos, buscam garantir a permanncia de
sua incluso no mercado de trabalho e de consumo.
Desta forma, equivocado o debate sobre a eficcia destas polticas do ponto de
vista da incluso social dos segmentos que esto marginalizados do mercado de
trabalho. Para estas populaes, as iniciativas so desenvolvidas a partir de um
outro marco (terico e prtico), tais como as garantias universais de renda, os
projetos de desenvolvimento local e sustentado, os grandes programas de
incluso, a exemplo da proposta do programa Fome Zero, recm
implementado, e da reforma agrria.
Torna-se, portanto, necessrio distinguir entre o que so medidas endgenas e
medidas exgenas aos programas, de forma a buscar seu aprimoramento.
Como medidas endgenas, entende-se as que esto situadas dentre do escopo
de atuao e organizao institucional dos programas. Por sua vez, as medidas
exgenas dizem respeito organizao social, ao marco legal e s concepes
polticas quanto forma e requisitos do desenvolvimento econmico e social do
pas.
O programa de Abono Salarial Anual pode ser considerado uma forma
abrangente de participao dos trabalhadores nos resultados das empresas. Em
relao ao seu funcionamento, o teto de dois salrios mnimos para o
recebimento do benefcio engloba parcela bastante expressiva dos
trabalhadores, como j ressaltado, alm de estar adequadamente situado
prximo chamada linha de pobreza individual. No se trata, assim, no curto
prazo, de discutir sua possvel ampliao. H, sim, uma tarefa de difuso da
informao sobre este benefcio, dado que os trabalhadores que no se
apresentam para seu recebimento esto hoje prximos de 20% por exerccio.

No que se refere ao Seguro-Desemprego no Brasil, h questes facilmente

identificveis, tratadas j neste estudo e por outros especialistas neste tema: h
uma clara defasagem entre o funcionamento atual do mercado de trabalho e
seus critrios de acesso e pagamento dos benefcios. Assim, como medidas
endgenas ao programa, podem ser relacionadas, sem o propsito de esgot-
las:
Abrangncia: preciso buscar formas de resgatar o trabalho sem a posse de
carteira assinada, de forma a ampliar o nmero dos que podem ter acesso ao
seguro. Da mesma forma, h que ser enfrentado o debate sobre o desemprego
dos autnomos, de maneira a inclu-los dentre os potencialmente beneficirios;
Tempo entre os benefcios: o espao de 16 meses entre os perodos aquisitivos
muito longo, face rotatividade existente;
Durao: h vrios aspectos abordar neste ponto. Em primeiro lugar, o nmero
mximo de cinco parcelas no atende ao tempo mdio de procura por um posto
de trabalho. Por conseguinte, o pagamento de 3 ou 4 parcelas, com base na
durao do vnculo empregatcio anterior, mostra-se ainda mais insuficiente,
agravado por ser dependente de requisito que no guarda nenhuma relao
com as possibilidades do trabalhador de encontrar um novo posto. Um critrio
mnimo, universal, com um mesmo nmero de parcelas para todos seria mais
adequado, simplificando inclusive o trmite do pedido e pagamentos.
Como j comentado, o seguro-desemprego no Brasil ainda no reconhece a
situao do desemprego de longa durao, para o qual j atentaram as Centrais
Sindicais, atravs da proposta de ampliao do nmero de parcelas, levada a
efeito em 1999. Diferentemente de um alto tempo mdio de procura por um
novo posto, o desemprego de longa durao exige um tratamento especfico,
no somente para identificar os trabalhadores nesta situao, como tambm
para inclu-los nas medidas de apoio adequadas, alm do pagamento por um
perodo mais extenso.
Valor: as parcelas do seguro-desemprego correspondem de 1 salrio mnimo a,
no mximo, 1,87 mnimos, que correspondem, em valores nominais, em
setembro de 2003, a R$240,00 at R$449,04. Embora os patamares salariais no
pas sejam, de fato, muito baixos, o valor pago claramente insuficiente.
Modalidades: o seguro desemprego tem hoje apenas trs diferentes
especificaes: geral, para os pescadores artesanais e para os empregados
domsticos. No ltimo caso, o avano de sua incluso no apaga o mal estar
pela diferenciao de critrios vigentes para estes trabalhadores, na sua imensa
maioria, mulheres com baixos salrios e em condies de vida e trabalho
extremamente vulnerveis. Sob outro aspecto, podem ser estudadas
modalidades especficas para o desemprego de longa durao, combinadas ou
no com modalidades para os trabalhadores de mais idade, que encontram
dificuldades em retornar ao mercado de trabalho, por exemplo. Neste caso se
incluiriam, tambm, trabalhadores de setores especficos sujeitos a condies
econmicas adversas ou interrupes involuntrias do trabalho, como no caso
dos safristas.
Contribuies: a questo da rotatividade remete tambm ao fato de que as
contribuies das empresas so igualitrias, embora alguns setores econmicos
utilizem este expediente com maior intensidade, penalizando os trabalhadores e
a sociedade. Seria, assim, uma forma de agregar maior contribuio ao fundo,
bem como de desestimular esta prtica, relacionar os valores pagos s taxas de
rotatividade setoriais.
As medidas de carter exgeno, que tm impacto direto sobre os dois
programas, referem-se retomada do crescimento econmico, formalizao
do trabalho (que inclui restries para a dispensa imotivada) e recuperao do
poder aquisitivo do salrio mnimo.
Tais medidas visam redirecionar o pas para uma rota de acumulao positiva,
tal como defendida nos pressupostos do keynesianismo social. Ou seja, so
possveis medidas institucionais que signifiquem o retorno ao processo de
formalizao das relaes de trabalho, seja atravs da construo de consenso
social, como o objetivo do Frum Nacional do Trabalho, que trata, neste
momento, da reforma sindical e trabalhista, seja atravs do reforo na
fiscalizao do cumprimento das leis do trabalho, claramente abandonada nos
anos recentes.
Neste aspecto, o reconhecimento do vnculo de trabalho crucial, pelo que
significa em termos do acesso dos trabalhadores rede de proteo social e ao
reforo dos fundos pblicos. Da mesma forma, a restrio dispensa imotivada,
alm do ganho social evidente da maior estabilidade no trabalho, reduziria
consideravelmente os prejuzos sociais advindos da excessiva rotatividade
praticada na economia brasileira.
Assim, importa que o carter da reforma sindical e trabalhista a ser indicada no
Frum do Trabalho esteja em consonncia com as necessidades da sociedade de
maior proteo aos cidados e no prioritariamente voltado para a
flexibilizao de carter liberal. Esta tem os resultados j conhecidos, como o
crescimento da incerteza e a restrio da ao pblica na construo de
condies sociais para maior igualdade, alm de no ter propiciado nenhum
dos resultados de crescimento a que se props.
A importncia da recuperao do poder de compra do salrio mnimo como
poltica de garantia de renda e como indutora do desenvolvimento, alm de seu
papel no resgate da enorme dvida social brasileira, mereceria muito mais do o
espao a ela reservado neste trabalho.
O impacto do salrio mnimo como poltica distributiva j foi bastante
demonstrado, inclusive no perodo recente, embora o pas no tenha conhecido
ainda uma poltica ativa para recomposio e manuteno de seu valor real. No
caso do nosso estudo, a elevao do salrio mnimo, por si s, ampliaria os
valores dos dois programas, assim como o pblico atendido pelo Abono
Salarial. Sem mencionar, ainda, seu impacto decisivo sobre o consumo e,
conseqentemente, sobre o emprego.
A discusso dos programas de garantia de renda no pas, voltados para a
incluso social ou para o mercado de trabalho, no , assim, um debate somente
sobre como financiar polticas pblicas com recursos sabidamente escassos. Este
caminho leva discusso do pouco a dividir entre muitos e ao embate de
prioridades, todas igualmente inadiveis.
O debate relevante est na sada do impasse colocado para as sociedades
modernas, particularmente nos pases mais pobres e em desenvolvimento:
como crescer distribuindo renda e criando condies de bem estar que
permitam a sustentabilidade social.
A retomada do crescimento econmico , assim, uma condio necessria para
o ajuste das contas sociais do pas. preciso acumular crditos sociais para
garantir o emprego, a renda, as condies de vida e a dignidade da populao
brasileira.
Esta a lio de casa do presente e do futuro.

Bibliografia consultada
BRASIL, MTE, Secretaria-Executiva do Conselho Deliberativo do Fundo de
Amparo ao Trabalhador. Relatrio Gerencial do Fundo de Amparo ao Trabalhador:
exerccio de 1999. Braslia, 2001.
_____. Avaliao do Seguro-Desemprego 2001. sd
DIEESE. Anurio dos Trabalhadores 2003. (no prelo)
_______. A Situao do Trabalho no Brasil. So Paulo, DIEESE, 2001.
_______. Matriz de Indicadores: Seguro-Desemprego. So Paulo, 1998. (Sistema de
Acompanhamento de Polticas Pblicas Orientadas para o Mercado de
Trabalho), mimeo.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD 2001. Rio de Janeiro:
IBGE, 2002.
MATTOSO, Jorge. A Desordem do Trabalho. So Paulo: SCRITTA, 1995.
STANDING, Guy. Global Labour Flexibility. London: MacMillan Press Ltd., 1999.

Stios consultados na internet:

www.caixa.fazenda.gov.br
www.dieese.org.br
www.ibge.gov.br
www.mte.gov.br