Você está na página 1de 31

Parte I

SISTEMA DE GOVERNO:
O MODELO SEMIPRESIDENCIALISTA

I. Introduo
II. O parlamentarismo
III. O presidencialismo
IV. O sistema semipresidencialista
V. Origem e desenvolvimento do semipresidencialismo em Portugal
1. Presidncia da Repblica
2. Assemblia da Repblica
3. Governo
VI. Origem e desenvolvimento do semipresidencialismo na Frana
1. Presidncia da Repblica
2. Parlamento
3. Governo
VII. Adequao do sistema semipresidencialista ao caso brasileiro

8
I. INTRODUO

O sistema de governo identifica os mecanismos de distribuio


horizontal do poder poltico e, conseqentemente, o modo como se articulam os
Poderes do Estado, notadamente o Executivo e o Legislativo. Como se sabe, so dois
os modelos dominantes no mundo: o parlamentarismo e o presidencialismo. Mais
recentemente, consolidou-se em alguns pases uma frmula hbrida, que combina
elementos dos dois sistemas clssicos. Trata-se do semipresidencialismo, modelo que
apresenta duas particularidades: os poderes do Parlamento so limitados e o chefe de
Estado no desempenha apenas funes cerimoniais ou simblicas, titularizando
poderes prprios e efetivos4. Em meio a outros aspectos, o sempresidencialismo
conjuga a especial legitimao que caracteriza a eleio direta do chefe de Estado
com mecanismos de responsabilizao poltica do chefe de Governo.

A seguir, sero apresentadas, de maneira objetiva, as principais


caractersticas de cada um dos dois sistema puros. No tpico subseqente, far-se-
uma apreciao do sistema semipresidencialista, com nfase em algumas
peculiaridades dos modelos que vigem em Portugal e na Frana. Como se observar,
o semipresidencialismo representou para aqueles pases o termo final de um longo e
tortuoso processo de maturao institucional, propiciando uma equao mais
equilibrada entre os Poderes Executivo e Legislativo. Em desfecho, sero expostas as
razes pelas quais se sustenta que esta frmula engenhosa de combinao das
virtudes dos sistema clssicos adequada para o Brasil, sendo mais conveniente que
o presidencialismo puro de nossa tradio republicana. Pretende-se com a proposta
neutralizar alguns problemas que vm de longe e so recorrentes, como (i) a
superconcentrao de poderes no Executivo, sem mecanismos adequados de controle

4
Sobre o tema, v., dentre muitos outros, Maurice Duverger, Les regimes semi-presidentiel, 1986,
autor que cunhou a designao; Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative
study, 1999, p. 10; e Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 21.

9
e responsabilizao poltica; (ii) a refuncionalizao da atividade legislativa, pela
atuao concertada de Governo e Parlamento.

II. O PARLAMENTARISMO

O parlamentarismo tem como caracterstica fundamental a


diviso do Poder Executivo entre um chefe de Estado e um chefe de Governo. Este
ltimo normalmente denominado Primeiro-Ministro, sendo escolhido pelo
Parlamento5. O Primeiro-Ministro depende, para a estabilidade de seu governo, da
manuteno do apoio parlamentar. Esta dualidade no Executivo e a responsabilizao
do chefe de Governo perante o Poder Legislativo so os traos fundamentais do
sistema parlamentarista6. A estrutura do poder segue a repartio tripartite, mas a
separao entre os Poderes Executivo e Legislativo no rgida. O chefe de Estado,
por sua vez, exerce funes predominantemente protocolares, de representao
simblica do Estado. No por outra razo que, em pleno sculo XXI, o posto
continua a ser exercido por Monarcas em diversos pases caracterizados por elevados
ndices de desenvolvimento econmico e social, como Reino Unido, Dinamarca e
Holanda, em meio a outros.

5
A origem do parlamentarismo remonta Inglaterra do sculo XVIII. Os fatos que se sucederam no
sculo anterior criaram o ambiente propcio formao do referido regime. Como destaca Manoel
Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 5-6: A partir de 1714, todavia, cada vez
menos os monarcas ingleses governaram. Com a morte da rainha Ana, a regra de excluso dos
prncipes catlicos do direito sucesso levou o trono casa real de Hanover, com o advento de
Jorge I. Este e Jorge II pouco se interessavam pela poltica britnica (britnica e no mais apenas
inglesa, pois desde 1707 a Esccia estava reunida Inglaterra). Nem sequer dominavam a lngua.
Por isso a incumbncia de presidir o Conselho de Ministros, e, portanto, a de efetivamente
supervisionar a gesto dos negcios pblicos, foi pelo rei deferida a um ministro, o Primeiro-Ministro,
que os representava nesse Conselho, a ele levando sua opinio e as decises que deveriam ser
formalizadas. Na ausncia do rei, por sua vez, o Conselho de Ministros passou a se reunir numa
saleta, num Gabinete, da o uso desse termo para designar o prprio Conselho. Com isso veio a
fixar-se a idia de que o Executivo use-se o termo de estrutura dualista, cabendo ao monarca
a chefia do Estado (essencialmente a sua simbolizao e representao) e ao Primeiro-Ministro a
chefia do governo (a superviso diuturna dos negcios pblicos). Sobre o tema, v. tb. Marcelo
Caetano, Direito constitucional, v. 1, 1977, p. 67 s.
6
V. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. I, 1978, p. 318; Jos Afonso da Silva,
Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 508; Wilson Accioli, Teoria geral do Estado, 1985, p.
351.

10
Vrias vantagens so atribudas a esse sistema de governo7. A
principal delas tornar a relao entre Executivo e Legislativo mais harmoniosa e
articulada. O chefe de Governo , em regra, oriundo dos quadros do Legislativo,
sendo indicado pelo partido que obteve maioria nas eleies parlamentares. Esse
apoio da maioria facilita a atuao poltico-administrativa. No entanto, no
incomum que a maioria do Parlamento retire seu apoio ao Governo, embora isto se d
apenas em face de graves divergncias. Nesse caso, ocorre a aprovao de um voto de
desconfiana e o Governo substitudo. Em seu lugar, passa a governar um novo
Gabinete, que tenha obtido apoio parlamentar. possvel, inclusive, que em uma
mesma legislatura o Governo seja substitudo vrias vezes, sem que, para isso, sejam
feitas novas eleies parlamentares. No h, portanto, a hiptese de um Governo que
no seja apoiado pela maioria do Parlamento. Isso permite, em tese, uma maior
eficincia do Governo, que no tem a sua ao obstruda por um Legislativo hostil.

Por conta dessa possibilidade de substituio facilitada do


Gabinete governamental, o sistema se torna mais propcio superao de crises
polticas. Se o Governo no possui mais o apoio do Parlamento, este pode aprovar
uma moo de desconfiana, o que leva queda do Gabinete. Observe-se que isso
pode se dar por razes polticas, e no apenas por razes ticas. Se o Governo
enfrenta uma crise grave, no s por conta de algum procedimento reputado ilegal ou
ilegtimo8, mas tambm em razo de uma deciso poltica que tomou, ele
substitudo imediatamente, sem que seja necessria a instaurao de um processo
complexo e freqentemente conturbado como o de impeachment. O Governo no
possui mandato. Ele governa apenas pelo perodo em que goze de apoio parlamentar.

7
V. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 13-4; Wilson Accioli, Teoria geral
do Estado, 1985, p. 357e ss.
8
Se o Governo acusado, por exemplo, de corrupo, e tal acusao ostenta a gravidade e a
verossimilhana necessrias, ele substitudo de modo imediato. O Governo continua, ento,
ntegro, e os antigos governantes podem responder as acusaes sem que disso resulte o
enfraquecimento do Governo e prejuzos para a sociedade.

11
Por outro lado, o Governo ter tambm mecanismos para evitar a obstruo contnua
por parte do Parlamento, solicitando ao Presidente a dissoluo da legislatura9.

Pode-se objetar que essa virtude do parlamentarismo tem o seu


reverso: nem sempre haver concerto entre o Legislativo e o Executivo, o que
provocar instabilidade, com sucessivas trocas de Gabinete10. A constatao, de fato,
se confirma na histria. comum que alguns pases parlamentaristas passem por
perodos de sucessivas trocas de gabinete. Em 54 anos de ps-guerra, a Itlia j havia
conhecido 58 gabinetes11. Mas o inverso tambm se verifica. H casos em que um
mesmo gabinete governa por diversas legislaturas. Lembre-se, por exemplo, do que
tem ocorrido na Inglaterra, pas em que o Partido Conservador governou por diversas
legislaturas (18 anos), sendo em seguida substitudo pelo Partido Trabalhista, que
governa desde 199712. O sistema, portanto, nem sempre capaz de prevenir crises,
mas oferece mecanismos mais cleres e menos traumticos para sua superao.

Alega-se, em relao ao parlamentarismo, que o sistema depende


de um ambiente no qual o quadro partidrio seja dotado de racionalidade e no seja
excessivamente fragmentado. De fato, a funcionalidade do modelo diminui em
situaes nas quais sejam necessrias coalizes complexas, que so menos estveis e
supervalorizam o papel de pequenos partidos, quando necessrios composio da
maioria parlamentar. Portanto, como regra, o argumento procedente13. Ele
desconsidera, no entanto, que o prprio parlamentarismo tende a conformar um

9
Tal instrumento de emprego excepcional, podendo, inclusive, produzir conseqncia contrria ao
Governo. Exemplo recente disso ocorreu na Alemanha, onde o Primeiro-Ministro Schrder solicitou
a antecipao das eleies. O resultado praticamente empatado do pleito levou formao de um
governo de coalizo, chefiado pela lder do partido de oposio, Angela Merkel.
10
V. Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 15-6.
11
V. Marco Maciel, Reformas e governabilidade, 2004, p. 20.
12
Sobre a estabilidade do regime na Inglaterra, v. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional,
v. I, 1978, p. 321.
13
Diz aqui em regra porque h contextos em que o sistema se viabiliza mesmo diante de uma
maior fragmentao partidria. o que ocorre, por exemplo, em Israel. Isso se d, contudo, em
razo de outros elementos particulares ao sistema que no possvel examinar.

12
sistema partidrio mais depurado. De fato, nesse sistema a atividade parlamentar
torna-se mais centrada na atuao dos partidos, j que so eles que indicam os
Governos. Para mudar o Governo, o povo dever votar de modo a alterar a
composio partidria do Parlamento.

No Brasil, a percepo geral de que o Presidente da Repblica


escolhido pelo povo de modo mais atento e cuidadoso que os parlamentares. De
fato, a populao se mobiliza muito mais para a escolha do chefe do Executivo do
que para a dos Deputados. Nos pases em que a eleio do chefe de Governo depende
do partido ao qual a maioria dos parlamentares pertence, essa ateno especial se
transfere, pelo menos em parte, para as eleies parlamentares. Considere-se,
sobretudo, que durante o processo eleitoral os partidos j apresentam o quadro
partidrio que ocupar, em caso de vitria, a funo de Primeiro-Ministro. Para
utilizar um termo usado por Ackerman em outro contexto, h uma
institucionalizao do carisma, o que certamente exerce um importante papel no
fortalecimento dos partidos.

III. O PRESIDENCIALISMO

No sistema presidencialista, os poderes da chefia de Estado e de


Governo se concentram no Presidente da Repblica14. O Presidente governa auxiliado
por seus ministros, que so, em regra, demissveis ad nutum. O Presidente no
politicamente responsvel perante o Parlamento. O programa de governo pode ser
completamente divergente das concepes compartilhadas pela maioria parlamentar.
O presidencialismo possibilita, por exemplo, a coexistncia entre um Presidente
socialista e um Parlamento de maioria liberal. Uma vez eleito, o Presidente dever
cumprir um mandato. Enquanto durar o mandato, o Presidente no poder ser

14
O presidencialismo foi concebido pelos constituintes norte-americanos de 1787. Foi essa a forma
que encontraram para estruturar a separao de poderes na ausncia de um monarca.

13
substitudo salvo procedimentos excepcionais, como o impeachment e o recall ,
mesmo que seu governo deixe de contar com o apoio da maioria dos parlamentares e,
at mesmo, da maioria do povo.

O sistema presidencialista apresenta algumas virtudes


destacveis. A primeira delas diz respeito legitimidade do chefe do Executivo. Na
maioria dos pases que adotam esse sistema, a eleio para Presidente da Repblica se
faz de forma direta15. Por isso, o eleito goza de grande legitimidade, sobretudo nos
momentos posteriores aos pleitos eleitorais. O fato de ter sido o prprio povo que o
escolheu torna-o mais habilitado a tomar decises polmicas. O presidencialismo, por
essa razo, seria um sistema mais aberto a permitir transformaes profundas na
sociedade. por esse motivo que grande parte da esquerda brasileira, ao contrrio do
que costuma ocorrer no plano internacional, tem defendido o presidencialismo como
sistema de governo adequado ao Brasil16.

Alm disso, o presidencialismo garantiria maior estabilidade


administrativa, por conta de os mandatos serem exercidos durante um perodo pr-
determinado. No Brasil, o Presidente da Repblica eleito para cumprir o mandato e,
no curso desse perodo, no pode ser substitudo, a no ser por razes excepcionais,
subsumidas s hipteses de crime de responsabilidade, apuradas em processo de
impeachment17. Como acima consignado, passa-se diferentemente no

15
Dentre as excees est a ptria de origem do prprio sistema, os EUA. Sobre o tema afirma
Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 11: a eleio do Presidente da
Repblica segundo a Constituio de 1787, indireta, cabendo a um Colgio eleitoral diretamente
eleito pelo povo, no mbito de cada Estado. Na verdade, hoje uma eleio semidireta, j que os
representantes dos Estados eleitos para o Colgio Eleitoral recebem do povo um verdadeiro
mandato imperativo para dar o seu voto a determinado candidato.
16
Foi o que teve lugar tanto no plebiscito de 1963 quanto no de 1993. Um dos principais argumentos
em favor do presidencialismo o de que, pelo voto direto, o povo pode tomar a deciso de alterar os
rumos da vida nacional, e tem na Presidncia da Repblica um instrumento consistente para isso,
diante da ausncia dos procedimentos e anteparos institucionais que caracterizam a dinmica
parlamentar.
17
Nos termos da Constituio de 1988, cabe ao Senado Federal processar e julgar o Presidente da
Repblica nos crimes de responsabilidade, que esto definidos na Lei n 1.079/50. Aps a
instaurao do processo de impeachment o Presidente ficar suspenso de suas funes e, caso
14
parlamentarismo, sistema no qual o chefe de Governo pode ser substitudo a qualquer
tempo, mesmo que por razes polticas. Por isso, no presidencialismo, o mandato
presidencial permitiria que o programa de governo fosse formulado considerando um
prazo maior para sua implementao, com ganhos em estabilidade administrativa e
previsibilidade da atuao estatal.

Entretanto, a despeito dessas vantagens, o presidencialismo


tambm no est isento de crticas importantes. A primeira delas refere-se forte
concentrao de poder numa s figura, o que potencializa o risco de autoritarismo. Na
histria constitucional brasileira, a emergncia de governos autoritrios sempre se deu
atravs do fortalecimento do Executivo em detrimento do Legislativo. Foi o que
ocorreu tanto na ditadura do Estado Novo quanto no regime militar de 1964. Mesmo
em momentos de normalidade democrtica, a presena de um Executivo
excessivamente forte tem aberto espao a certas prticas arbitrrias. No Brasil, essa
crtica tem sido recentemente desenvolvida a propsito do uso excessivo de medidas
provisrias no perodo ps-88. De fato, a ausncia da responsabilidade poltica
incrementa em demasia a liberdade de ao do governante. Essas ponderaes so
procedentes. No entanto, duas observaes devem ser feitas.

Em primeiro lugar, as decises do Executivo so, em regra,


controlveis pelo Poder Judicirio, o qual utilizar, como parmetros, tanto as leis
quanto a Constituio. Na verdade, a atuao judicial costuma ser mais incisiva no
presidencialismo que no parlamentarismo. No se pode perder de vista o fato de que o
prprio controle de constitucionalidade tem sua origem no sistema poltico norte-
americano, que tambm a matriz do modelo presidencialista de separao de
poderes. Embora possam ser identificadas importantes excees em pases que

haja condenao, restar inabilitado por 8 anos para o exerccio de funo pblica (art. 52). A nica
experincia brasileira num processo de impeachment ocorreu nos idos de 1992 com o ento
Presidente Fernando Collor de Mello.

15
adotam o parlamentarismo18, em regra, seguro afirmar que, diante das decises do
Parlamento, os juzes costumam ser mais cautelosos que perante as decises do
Executivo.

Em segundo lugar, tanto regimes presidencialistas quanto


parlamentaristas esto expostos a degeneraes autoritrias. E h Estados
presidencialistas que no so autoritrios. o que se verifica historicamente. Na
Amrica Latina, as ditaduras no se implantaram propriamente por conta do
presidencialismo, mas em razo da ruptura, pela via dos golpes militares, da ordem
constitucional. Por outro lado, a ascenso dos regimes totalitrios na primeira metade
do sculo, tanto na Alemanha quanto na Itlia, se deu atravs do sistema
parlamentarista. No foram os chefes de Estado que levaram instaurao daqueles
regimes de fora e iniqidade, mas Primeiros-Ministros.

Outra desvantagem do presidencialismo e esta sim tem gerado


graves problemas na vida poltica brasileira a possibilidade de crises institucionais
graves causadas pelo desacordo entre o Executivo e o Legislativo. No
presidencialismo, de fato, no existem instrumentos hbeis para a soluo rpida e
normal de crises polticas, tal como ocorre no parlamentarismo. Ademais, na hiptese
de o Presidente no conseguir compor maioria no Parlamento, a execuo dos
programas de governo e das polticas pblicas em geral fica substancialmente
prejudicada. No parlamentarismo, se ocorre uma incompatibilidade fundamental entre
o Parlamento e o Governo, este cai, e forma-se um novo Governo, com apoio
parlamentar. Por outro lado, se o Parlamento no consegue formar um novo Governo,

18
Na verdade, h uma forte tendncia expanso do poder judicial em pases que adotam o
modelo parlamentarista. A Alemanha fornece o exemplo paradigmtico, que vem se espraiando por
quase toda a Europa. At mesmo a Inglaterra e os pases cujo sistema de governo fortemente
influenciado pela matriz inglesa tm adotado crescentes graus de atuao judiciria. o caso, por
exemplo, de frica do Sul, Nova Zelndia, Israel e Canad, Estados que, recentemente, vm
admitindo a possibilidade do controle judicial da constitucionalidade das leis. V. Ran Hirschl,
Towards juristocracy. The origins and consequences of the New Constitutionalism, 2004, p. 169 e ss.

16
ou se o Parlamento que est em desacordo com a vontade popular, h mecanismos
que permitem a convocao de novas eleies parlamentares.

No presidencialismo, essas possibilidades inexistem, e o


Governo acaba se prolongando at o final do mandato sem sustentao congressual e
sem condies de implementar seu plano de ao. O pas fica sujeito, ento, a anos de
paralisia e de indefinio poltica, o que pode gerar srios problemas econmicos e
sociais, ou pelo menos, deix-los sem soluo imediata19. Alm disso, a pr-fixao
do mandato presidencial pode manter no poder um governante que tenha perdido
inteiramente o apoio popular. A destituio de um Presidente somente se dar na
hiptese de crime de responsabilidade, pela complexa via do impeachment, ou por
outra medida excepcional, que o recall, em que o eleitorado convocado
diretamente para se pronunciar acerca da permanncia ou no de um governante no
poder20. Ambos so procedimentos custosos e traumticos.

IV. O SISTEMA SEMIPRESIDENCIALISTA

Sem embargo de suas virtudes, os dois modelos clssicos


parlamentarismo e presidencialismo apresentam disfunes importantes. Esses
problemas se manifestam tanto no plano da instaurao de regimes verdadeiramente
democrticos, quanto no que diz respeito governabilidade, eficincia e
capacidade estrutural de superar crises polticas. O modelo semipresidencialista surge
como uma alternativa que busca reunir as qualidades desses sistemas puros, sem
incidir em algumas de suas vicissitudes. Ressalte-se, desde logo, no se tratar de um
modelo hbrido desprovido de unidade e coerncia, um agregado de elementos

19
V. Jos Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000, p. 509.
20
Exemplo recente da adoo desse mecanismo a Venezuela. De acordo com o artigo 233 da
Constituio Venezuelana, de 1999. Como se sabe, em 2004 o Presidente da Repblica foi
submetido a um recall. Antes desse evento, o pas passava por uma gravssima crise institucional,
envolvendo, inclusive, um golpe militar. Com o pronunciamento do povo, teve fim a crise, e o
Governo pde voltar a atuar com a legitimidade fora de dvida.

17
estanques. Pelo contrrio, trata-se de uma frmula dotada de identidade prpria,
capaz de oferecer soluo adequada para alguns dos principais problemas da vida
poltica brasileira.

No semipresidencialismo, o Presidente da Repblica o chefe de


Estado, eleito pelo voto direto do povo, e o Primeiro-Ministro o chefe de Governo,
nomeado pelo Presidente e chancelado pela maioria do Parlamento. Assim como no
parlamentarismo, no semipresidencialismo tambm tem lugar a dualidade do
Executivo, que se divide entre as chefias de Estado e de Governo. Contudo, enquanto
no parlamentarismo a chefia de Estado tem funes meramente formais (como as de
representao internacional, assinatura de tratados, geralmente a pedido do Primeiro-
Ministro), no semipresidencialismo lhe so atribudas algumas importantes funes
polticas. Dentre essas se destacam, de modo geral, as seguintes: nomear o Primeiro-
Ministro; dissolver o Parlamento; propor projetos de lei; conduzir a poltica externa;
exercer poderes especiais em momentos de crise; submeter leis Corte
Constitucional; exercer o comando das Foras Armadas; nomear alguns funcionrios
de alto-escalo; convocar referendos21. A nota distintiva dos pases que adotam o
semipresidencialismo situa-se na maior ou menor atuao do Presidente na vida
poltica22.

A principal vantagem que o semipresidencialismo herda do


parlamentarismo repousa nos mecanismos cleres para a substituio do Governo,
sem que com isso se provoquem crises institucionais de maior gravidade. O Primeiro-
Ministro pode ser substitudo sem que tenha de se submeter aos complexos e
demorados mecanismos do impeachment e do recall. Por outro lado, se quem est em

21
Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 13.
22
Contudo, segundo Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p.
11, h, independentemente dessas variaes, cinco condies necessrias ao
semipresidencialismo: 1. Direct election of the President of the Republic through universal suffrage;
2. The existence of a dual executive power; 3. The granting of ample constitutional powers to the
President of the Republic; 4. The President appoints the prime minister and chairs cabinet meetings;
5. The government is accountable to the Parliament.

18
desacordo com a vontade popular no o Primeiro-Ministro (ou no apenas ele),
mas o prprio Parlamento, cabe ao Presidente dissolv-lo e convocar novas eleies.
Do presidencialismo, o sistema semipresidencialista mantm, especialmente, a
eleio do Presidente da Repblica e parte de suas competncias. A eleio direta
garante especial legitimidade ao mandatrio, dando sentido poltico consistente a sua
atuao institucional. O ponto merece um comentrio adicional.

No semipresidencialismo, as funes do chefe de Estado se


aproximam daquelas atribudas ao Poder Moderador por Benjamin Constant. O
Presidente da Repblica se situa em uma posio de superioridade institucional em
relao chefia de Governo e ao Parlamento, mas esse papel especial no se legitima
no exerccio da poltica ordinria, mas na atuao equilibrada na superao de crises
polticas e na recomposio dos rgos do Estado23. Embora o semipresidencialismo
esteja necessariamente vinculado forma republicana, o fato de a chefia de Estado
ser exercida por um Presidente eleito no suficiente para caracteriz-lo24. possvel
conceber um sistema parlamentarista em que o chefe de Estado tambm seja um

23
Tratando do sistema portugus, Fabio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004, p. 70,
faz uma comparao entre o chefe de Estado no semipresidencialismo e o Poder Moderador de
Benjamin Constant: Definitivamente, parece claro que se quis conferir ao chefe de estado o famoso
poder moderador que Benjamin Constant havia imaginado para definir os poderes do Rei em uma
monarquia constitucional. Recorde-se o teor daquela clebre definio: O Poder Executivo, o Poder
Legislativo e o Poder Judicirio so trs foras que devem cooperar, cada um por sua parte, com o
movimento geral. Mas quando essas foras desarrumadas se cruzam, se entrechocam, se
embaraam, faz-se necessria uma fora que as devolva a seus lugares. Esta fora no pode estar
no interior de uma delas, pois serviria para destruir as outras. preciso que ela esteja de fora, que
ela seja neutra de todo jeito, porque sua ao se explica por toda parte onde se faz necessrio que
ela seja aplicada. Corroborando tal tese est a opinio do j citado Rafael Martnez, Martinez, Semi-
presidentialism: A comparative study, 1999, p. 13, que diz: the President of the Republic also plays
the role of political symbol and moderator of the three State powers, that is, he assumes the role of
embodying the neutral power defined by Benjamin Constant as pertaining to heads of State.
24
Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 10, a partir das
idias de Duverger, caracteriza o semipresidencialismo nos seguintes termos: O sistema
semipresidencialista era caracterizado pela eleio do chefe de Estado por sufrgio universal.
Ademais, a esse chefe de Estado eram conferidos mais poderes que a um chefe de Estado
parlamentarista, o que automaticamente implicava limitao aos poderes do Parlamento. O governo
era formado por um gabinete, chefiado pelo Primeiro-Ministro escolhido pelo Presidente. E,
finalmente, o governo era responsvel perante o Parlamento, o que conferia ao novo regime
algumas das caractersticas do Presidencialismo e do Parlamentarismo. Em suma, estvamos
lidando com uma nova frmula para o governo: o semipresidencialismo. (traduo livre)

19
Presidente eleito. O fundamental, no particular, que seja titular de competncias
polticas significativas.

O semipresidencialismo adotado em diversos pases (como


Colmbia, Finlndia, Frana, Polnia, Portugal e Romnia)25. A seguir sero
examinados dois exemplos: o portugus e o francs, enfatizando-se como o sistema
logrou dar cabo de longos perodos de instabilidade institucional, equilibrando a
relao entre os Poderes. Em seguida, sero apresentadas as razes pelas quais o
sistema tambm pode fornecer ao Brasil maior estabilidade poltica, ostentando
sensvel vocao para se consolidar tambm como o sistema de nossa maturidade
institucional.

V. ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO SEMIPRESIDENCIALISMO EM PORTUGAL26

O constitucionalismo portugus se inicia com a Constituio de


1822, produto da Revoluo do Porto. O modelo no era parlamentarista, mas o do
presidencialismo com Rei. Esta primeira Carta foi substituda pela Constituio de
1826, no contexto da Restaurao, com fortalecimento do monarca, que acumulava os
Poderes Executivo e Moderador. Nova Carta foi editada em 1838, durando apenas at
1842, quando um golpe de Estado restabeleceu a Constituio de 1926. O
constitucionalismo monrquico portugus viveu a sina do provisrio. Em 1911 entra
em vigor a primeira Constituio republicana, institucionalizando a Revoluo de
1910 e adotando o modelo parlamentarista puro. Em 1917 triunfa uma revolta militar,
instaurando-se a ditadura, que sofre breve refluxo aps a morte de Sidnio Pais, mas
que reinstalada em 1926. Em 1933, a Constituio de 1911, j descaracterizada,
substituda pela de 1933. O regime ditatorial, conhecido como Estado Novo, liderado

25
Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999, p. 4.
26
V., por todos, J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998; Jorge
Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito
constitucional, v. I, 2005.

20
por Oliveira Salazar, baseava-se em um Executivo forte, que se sobrepunha ao
Legislativo. O sistema era antiparlamentarista e antipartidarista27.

Em 1974, com a ecloso da Revoluo dos Cravos, o Movimento


das Foras Armadas derruba o Estado Novo e convoca uma Assemblia Constituinte,
a ser eleita por sufrgio universal, direto e secreto. Comea a desenhar-se o modelo
semipresidencialista. A Constituio de 1976 institui um Poder Legislativo
unicameral e o Presidente concentra o poder de veto e de dissoluo da Assemblia
da Repblica. O Governo politicamente responsvel perante a Assemblia, que lhe
pode opor moo de censura ou rejeitar moo de confiana, pelo voto da maioria
absoluta de seus membros. A Constituio de 1976 caracteriza-se pelo equilbrio, at
ento indito na histria constitucional portuguesa, entre o Executivo e o Legislativo.
Em sua redao atual, a Constituio Portuguesa prev quatro rgos
interdependentes de soberania: o Presidente da Repblica, a Assemblia da
Repblica, o Governo e os Tribunais (arts. 110 e 111, 1). Exceto pelos Tribunais,
que no guardam relao direta com o tema aqui tratado, passa-se a seguir ao exame
da composio e atribuies de cada uma dessas instituies.

V.1. Presidncia da Repblica

O Presidente representa a Repblica Portuguesa, garante a


independncia nacional, a unidade do Estado e o regular funcionamento das
instituies democrticas. , por inerncia, Comandante Supremo das Foras
Armadas (art. 120). Sua eleio se d pelo sufrgio universal, direto e secreto (art.
121), para um mandato de 5 anos (artigo 128), no podendo se reeleger por trs
vezes seguidas ou durante o qinqnio subseqente ao termo do seu segundo
mandato (art. 123). A Constituio prev para ele o desempenho de competncias
que divide em: competncia quanto a outros rgos (art. 133), competncia para

27
J.J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998, p. 173.

21
prtica de atos prprios (art. 134) e competncia nas relaes internacionais (art.
135).

Dentre as competncias quanto a outros rgos encontram-se as


de presidir o Conselho de Estado, marcar o dia das eleies, convocar
extraordinariamente a Assemblia da Repblica, dissolver a Assemblia da
Repblica, nomear o Primeiro-Ministro, demitir o Governo, nomear e exonerar sob
proposta do Governo diversos agentes polticos, incluindo os membros do Governo,
o Presidente do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da Repblica e os principais
chefes Militares. Na prtica de atos prprios, compete ao Presidente da Repblica
exercer as funes de Comandante Supremo das Foras Armadas, promulgar e
mandar publicar leis e outros atos normativos infraconstitucionais, submeter a
referendo questes de relevante interesse nacional, declarar o estado de stio ou
estado de emergncia, suscitar a jurisdio preventiva ou repressiva do Tribunal
Constitucional, dentre outras. Em matria de relaes internacionais, cabe ao
Presidente, sob proposta do Governo e/ou autorizao da Assemblia da Repblica,
conforme o caso, a nomeao de embaixadores, a ratificao de tratados e a
declarao de guerra, em meio a outras atribuies.

V.2. Assemblia da Repblica

A Assemblia da Repblica rgo nico do Poder Legislativo,


dentro do modelo unicameral portugus. Ela composta por, no mnimo, cento e
oitenta e, no mximo, duzentos e trinta Deputados (arts. 147 e 148). Como aos
Parlamentos de maneira geral, cabe-lhe exercer competncias legislativas e de
fiscalizao, relacionando-se com os demais Poderes, na frmula democrtica dos
freios e contrapesos, com as caractersticas prprias de um sistema de governo que
tem elementos parlamentaristas.

22
As competncias polticas e legislativas vm descritas no art.
161 da Constituio, e incluem o poder de aprovar alteraes Constituio, fazer
leis em geral e conceder autorizaes legislativas, autorizar emprstimos, aprovar
tratados, autorizar e confirmar a declarao de estado de stio e de guerra. Os
Deputados detm a iniciativa da lei e do referendo (art. 167), sendo que a
Constituio prev um conjunto amplo de matrias em relao s quais existe reserva
absoluta de competncia legislativa (art. 164). Em relao a outras, a reserva
meramente relativa, comportando delegao de poder legislativo ao Governo (art.
165). Em matria de fiscalizao, as competncias da Assemblia vm previstas no
art. 162, compreendendo o poder de vigiar pelo cumprimento da Constituio e das
leis, apreciar os atos do Governo e da Administrao, apreciar os decretos-leis para
efeito de cessao de sua vigncia ou alterao e tomar contas do Estado, dentre
outras.

Para os fins aqui visados, merecem especial destaque as


competncias exercidas em relao aos outros rgos institucionais, tratadas no art.
163. A esse propsito, cabe Assemblia da Repblica autorizar a sada do
Presidente da Repblica do territrio nacional, promover a acusao contra o
Presidente da Repblica por crimes praticados no exerccio de suas funes, apreciar
o programa de governo, votar moes de confiana e de censura ao Governo, eleger a
parcela dos membros do Conselho de Estado que lhe cabe indicar, assim como os
integrantes de outros rgos superiores e, especialmente, eleger dez (dos treze) juzes
do Tribunal Constitucional e o Provedor de Justia.

V.3. Governo

Por fim, o Governo o rgo de conduo poltica geral do pas


(art. 182). Ele formado pelo Primeiro-Ministro e por ministros, secretrios e
subsecretrios de Estado (art. 183). O Governo responde ao Presidente e
Assemblia da Repblica (art. 190). O Primeiro-Ministro responde ao Presidente da
23
Repblica e, no mbito da responsabilidade poltica do Governo, Assemblia. Os
Vice-Primeiros-Ministros e os ministros so responsveis ante o Primeiro-Ministro e,
no mbito da responsabilidade poltica do Governo, ante a Assemblia; os secretrios
e subsecretrio de Estado so responsveis perante o Primeiro-Ministro e o respectivo
ministro (art. 191). Essa cadeia de responsabilizao poltica se estrutura nos
seguintes termos.

O Governo deve apresentar Assemblia seu programa poltico


(art. 188). Esse programa pode ser rejeitado pela maioria absoluta dos Deputados
(art. 192). Se isso se d, o Governo cai. O Governo poder solicitar Assemblia da
Repblica a aprovao de um voto de confiana sobre uma declarao de poltica
geral ou sobre qualquer assunto relevante de interesse nacional (art. 193). J a
Assemblia poder apresentar moo de censura ao programa, mediante a iniciativa
de um quarto dos Deputados (art. 194). A conseqncia da aprovao da moo de
censura ser a demisso do Governo, que tambm ocorrer quando da rejeio do
programa ou quando da no aprovao de uma moo de confiana.

O Governo exerce competncias polticas, legislativas e


administrativas, que so repartidas entre o Conselho de Ministros, o Primeiro-
Ministro e os ministros (arts. 200 e 201). No plano das competncias polticas (art.
197), de sua atribuio referendar atos do Presidente (que condio para a
existncia jurdica de determinados atos, nos termos do art. 140), negociar e ajustar
convenes internacionais, apresentar propostas de lei e de resoluo Assemblia da
Repblica, propor ao Presidente da Repblica a sujeio a referendo de questes de
relevante interesse nacional, pronunciar-se sobre a declarao do estado de stio ou do
estado de emergncia, apresentar Assemblia da Repblica as contas do Estado e
praticar os demais atos que lhe sejam cometidos pela Constituio ou pela lei.

No que tange competncia legislativa (art.198), o principal


poder do Governo o de editar decretos-lei, quer em matria no reservada
24
Assemblia da Repblica, quer nos casos de autorizao desta (delegao) ou, ainda,
para desenvolvimentos dos princpios ou das bases gerais j contidos em leis. E,
finalmente, em matria de competncia administrativa (art. 199), cabe ao Governo
elaborar os planos, fazer executar o oramento, fazer regulamentos de execuo das
leis, dirigir os servios pblicos, promover o desenvolvimento econmico-social e a
satisfao das necessidades coletivas.

Tal configurao faz com que o sistema portugus seja um


exemplo tpico de semipresidencialismo. Trata-se do termo final de um longo e
conturbado processo de maturao poltica e institucional, que permitiu a interao
harmnica entre Executivo e Legislativo. Com a presente Constituio, Portugal
parece ter chegado consolidao da normalidade democrtica. Sistema semelhante
adotado na Frana, como se descrever no captulo seguinte, e tambm l os
resultados so auspiciosos.

VI. ORIGEM E DESENVOLVIMENTO DO SEMIPRESIDENCIALISMO NA FRANA

A histria recente da Frana foi um bom laboratrio para


desenvolvimento do sistema semipresidencialista. At que o pas fosse ocupado pelos
alemes e a capital francesa fosse transferida para Vichy, vigorava a chamada
Terceira Repblica, perodo em que o pas adotava o parlamentarismo. O chefe de
Estado possua apenas formalmente a titularidade do Poder Executivo. De fato, este
se concentrava no Primeiro-Ministro. O perodo era de intensa instabilidade
governamental28. Em regra, no se formava uma maioria parlamentar consistente, o
que exigia governos de coligao entre os diversos partidos. O chefe de Estado no

28
Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da
normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133, informa que, durante os setenta anos da III Repblica, existiram 110
diferentes gabinetes. V. tb. Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p.
319.

25
tinha o poder de dissolver o Parlamento29. O regime cai por terra sob o domnio
alemo, que submeteu a histria institucional francesa a dramtico interstcio
ditatorial.

Aps a libertao da Frana, assume a chefia do Governo


Provisrio, nos anos de 1944-46, o General Charles de Gaulle. Ele foi lder das
Foras francesas livres, e emergiu da guerra como heri nacional, sendo visto pela
opinio pblica, pelos militares e por grande parte da classe poltica como a soluo
da crise da Terceira Repblica30. O Governo Provisrio fica encarregado de preparar
um projeto de Constituio, que seria enviado Assemblia Constituinte e submetido,
posteriormente, a referendo popular. Contudo, as idias de De Gaulle31 em muito
divergem das dos partidos polticos integrantes da Assemblia. O chefe do Governo
Provisrio defendia uma Presidncia forte, que atuasse acima dos partidos. Mas a
Assemblia receava que as concepes de De Gaulle levassem a Frana a uma nova
ditadura, e, por isso, optou pela supremacia do Parlamento.

A Constituio, aprovada por referendo do povo francs,


promulgada em 1946. Neste mesmo ano, De Gaulle, discordando das regras da nova
Constituio, renuncia. A Carta de 1946 muito pouco se distanciava do modelo da
Terceira Repblica. O Parlamento continuava concentrando os poderes32, dentro os

29
Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 172.
30
V. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 477
e ss.
31
Charles de Gaulle, Discours et messages, Istor, a. I, n. 3, p. 82, declarou, durante a constituinte:
Esse regime de uma assemblia que governa, esse regime concebvel, mas no o que concebe
o governo (...) Queremos um governo que governe ou uma Assemblia onipotente delegando um
governo para cumprir suas vontades? (...) A frmula que se impe, penso eu, depois de todas as
experincias que tivemos, a de um governo que tenha e s digo s a responsabilidade inteira
do Poder Executivo.
32
V., neste sentido, Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions
politiques, 1990, p. 66: (O Parlamento) possui a funo legislativa. Em primeiro lugar, dispe de
iniciativa legislativa. Em segundo lugar, o senhor do processo legislativo. O direito de emenda
no limitado, no mais que o nmero e a competncia de comisses parlamentares. Enfim, o
domnio da lei infinito. No existem matrias (propriamente) legislativas; toda matria pode ser
legislada. (traduo livre). Cf. tambm Pierre Pactet, Institutions politiques droit constitutionnel,
26
quais o de escolher, em eleio indireta, o Presidente da Repblica. Este exercia
apenas funes simblicas. Essa estrutura institucional, somada pulverizao do
quadro partidrio, faria da Quarta Repblica um perodo de grande instabilidade33. O
quadro poltico se agravaria com a crise da Arglia, que lutava para se libertar do
domnio francs34.

Todos esses fatores tornariam o contexto favorvel ao retorno de


De Gaulle. E o General voltou com plenos poderes. Em 1958, a Assemblia investiu
De Gaulle da tarefa de redigir uma nova Constituio, que foi aprovada, no mesmo
ano, por referendo popular35. No ano seguinte, De Gaulle torna-se o primeiro
Presidente da Quinta Repblica francesa. Suas idias acerca das instituies se
confirmam, sendo este um perodo de relativa estabilidade governamental36. A
Constituio de 1958, inicialmente, limitava-se a diminuir as foras
parlamentaristas37. Mas a forte influncia de De Gaulle ensejava a formulao de

1994, p. 307.
33
Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 50, resume este momento de crise:
O grande nmero de partidos sem que qualquer um tivesse maioria absoluta na Assemblia
Nacional fazia com que todo o gabinete se apoiasse numa coalizo. Ora, as coalizes eram
efmeras, sendo rompidas facilmente, seja pela discordncia ideolgica, seja pela ambio dos
grupos (que se consideravam) mal aquinhoados na repartio dos cargos ministeriais. Em
conseqncia disso, os Gabinetes eram tambm efmeros e se sabiam tais. Mas a substituio de
um Gabinete por outro em geral depois de longas negociaes no mudava o quadro
governante, apenas lhe distribua as funes. V. tb. Luis Pinto Ferreira, Curso de direito
constitucional, v. I, 1978, p. 325; e Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique,
1991, p. 369 e ss.
34
Para lutar contra a Frente de Libertao Nacional, a Frana chegou a enviar 500.000 soldados
para a guerra. V. Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para Los Refugiados, La situacin de
los refugiados en el mundo: Cincuenta aos de accin humanitaria, 2000, p. 44.
35
V. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 375 e ss.
36
Segundo Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da
normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133, a V Repblica conquistaria uma considervel estabilidade se comparada
com a IV Repblica, eis que presenciara, de 1958 a 1995 apenas quatro Presidentes da Repblica e
quinze Primeiros-Ministros. V. tb. Pierre Pactet, Institutions politiques droit constitutionnel, 1994, p.
331 e ss; e Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990,
p. 740.
37
Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 173, explica: O sistema continuaria a
ser de governo parlamentar, embora com o Presidente da Repblica alado posio de rbitro,
incumbido de velar pelo cumprimento da Constituio, pelo regular funcionamento dos poderes
pblicos e pela continuidade do Estado.
27
novas interpretaes acerca das funes do Presidente38. Alm disso, em 1962,
aprovada uma emenda Constituio que implementa as eleies diretas para
Presidente, o que conferia a este maior legitimidade.

Com a Constituio de 1958, encerra-se o perodo de


fragmentao partidria. Os parlamentares passaram a ser eleitos em dois turnos39.
Isso provocava um reagrupamento partidrio no segundo turno e uma bipolarizao
entre esquerda e direita40. Durante o perodo De Gaulle, a Presidncia preponderou
sobre o Parlamento. O general contava com a maioria parlamentar. O Primeiro-
Ministro, conforme artigo 8, era nomeado pelo Presidente. Alm disso, De Gaulle
utilizou-se por quatro vezes do artifcio da convocao de referendo (artigo 11),
suprimindo a participao parlamentar no processo41. Permaneceu na presidncia at
1969, quando renunciou42 justamente por terem sido rejeitadas em referendo suas
propostas de alterao do estatuto das regies e do Senado43.

38
Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente
procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 127.
39
Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 54. Em 1985, a Frana adotou o
sistema proporcional, que perdurou somente at 1986. Atualmente vence o parlamentar que
conseguir mais que 50% dos votos no distrito. Caso nenhum dos candidatos alcance esse
percentual, a disputa se far num segundo turno em que competiro todos os candidatos que
obtiveram mais de 12,5% dos votos.
40
V. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente
procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 127; Antnio Carlos
Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel
Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004, p. 133.
41
Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da
normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133 e Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. I, 2003, p. 173.
42
V. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 438-9.
43
Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da
normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133, resume: O perodo que se estende de junho de 1958 a novembro de 1962
foi de fundamental importncia para o entendimento da futura evoluo do regime. Em reas chaves
da poltica, o padro estava estabelecido no somente para o restante do mandato de de Gaulle,
mas para os de seus sucessores tambm. Entre os muitos aspectos do legado gaullista, cabe
destacar a criao de uma Presidncia forte, o realinhamento do sistema partidrio francs, a
resoluo do conflito argelino, a adoo de uma poltica externa mais independente, a consolidao
da aliana franco-alem no corao da Comunidade Europia e a formatao de um novo esprito
de autoconfiana e de prosperidade econmica.

28
Da renncia de De Gaulle at 198644, sob a Presidncia de
Mitterrand, a Frana no conheceria grandes divergncias ideolgicas entre o
Presidente e o Gabinete. Durante esses anos, o Presidente sempre contava com o
apoio da maioria parlamentar, exercendo forte influncia sobre as decises do
Primeiro-Ministro. A harmonia entre Presidente e Parlamento s veio a se alterar em
1986, quando o chefe de Estado e o Gabinete passaram a pertencer a correntes
polticas diversas. Esse fenmeno chamado de coabitao45. Aqui, o sistema de
governo francs provou adaptar-se tanto a um contexto de divergncia entre a
Presidncia e o Governo, quanto a um de convergncia. Em verdade, o sistema
francs suscetvel de graduaes conforme a configurao poltico-conjuntural, que
permite variaes entre o parlamentarismo e o presidencialismo46.

Em 1986, o socialista Franois Mitterrand ocupava a Presidncia,


e o liberal-conservador Jacques Chirac, o cargo de Primeiro-Ministro. Neste
momento, a Constituio francesa foi estritamente aplicada, exercendo cada qual os
poderes que lhe eram atribudos47. Mitterrand nomeou Chirac Primeiro-Ministro,
respeitando a lgica parlamentarista de que o Governo deve ser dado corrente
partidria vitoriosa nas eleies parlamentares. Nos primeiros meses de seu governo,

44
Para um quadro sinttico dos Governos da V Repblica at 1988, v. Debbasch, Bourdon, Pontier
e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 741.
45
Manoel Gonalves Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993, p. 54, comenta essas diferenas:
Duas situaes podem ocorrer. Na primeira (1958-1984, 1987-199...), o Presidente e a maioria na
Assemblia pertencem mesma corrente poltica. Nesta, a preponderncia do primeiro
incontrastvel, ficando o governo sua merc. Pode a o Presidente fazer a sua poltica, nomeando
e exonerando o Gabinete quando lhe aprouver. O regime se torna um presidencialismo com
Gabinete. Noutra (1985-1986), o Presidente e a maioria parlamentar, portanto, o Gabinete,
pertencem a correntes polticas diversas. A tem-se uma necessria coabitao, que parece
redundar num poder de frenagem em mos do Presidente, ficando o Gabinete com a iniciativa
poltica. O regime assume ento o carter parlamentarista, embora o de um parlamentarismo
bloqueado pelo contrapeso da vontade presidencial. V. tb. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel
et science politique, 1991, p. 473 e ss.
46
V. Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional, v. I, 2005, p. 331.
47
V. Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs contemporneo: Em busca da
normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique Cardim (orgs.), Frana: Vises
brasileiras, 2004, p. 133.

29
Chirac utilizou-se, por cinco vezes de competncia prevista no art. 49, III, da
Constituio Francesa48. O dispositivo permite que o Primeiro-Ministro, aps
deliberao do Conselho de Ministros, edite leis, que somente no sero consideradas
aprovadas se a Assemblia apresentar moo de censura num prazo de vinte e quatro
horas. Por seu turno, Mitterrand passou a utilizar-se do art. 61 da Constituio, que
permitia ao Presidente encaminhar ao Conselho Constitucional as leis editadas pelo
Gabinete49.

Esse quadro mantm-se at 1988, quando Mitterrand reeleito, e


o socialista Michel Rocard nomeado Primeiro-Ministro. A nomeao de Rocard
atendia resposta da populao francesa, dada nas urnas, contra a poltica
implementada por seu antecessor, Jacques Chirac. Mas, mesmo com o retorno ao
Governo de sua agremiao partidria, Mitterrand enfrentaria crises de instabilidade
poltica, e, no seu segundo mandato, ainda nomearia mais dois Primeiros-Ministros:
Edith Cresson e Pierre Brgovoy. Neste perodo, os liberais voltam a crescer e, em
1993, inicia-se novo perodo de coabitao, com o governo de Edouard Balladur. Em
1993, o bloco de centro-direita volta a ser maioria no Parlamento, com 82,3% dos
votos. Instaura-se, ento, um novo perodo de coabitao, que permanece at as
eleies presidenciais de 1995. Nesse pleito, Chirac derrota o candidato de centro-
esquerda, Lionel Jospin. Nova coabitao somente ser vista em 1997, quando Jospin
nomeado Primeiro-Ministro, sob a presidncia de Chirac.

Durante esses diversos perodos, o sistema francs demonstrou


grande flexibilidade, ora aproximando-se do parlamentarismo, ora do
presidencialismo. Isso se deve especfica repartio de competncias que caracteriza
a Constituio da Frana. Ela prev, como rgos de poder, a Presidncia da
Repblica, o Governo, o Parlamento formado pela Assemblia Nacional e o Senado

48
V. Debbasch, Bourdon, Pontier e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 927.
49
V. Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da Constituio francesa de 1958: A permanente
procura de uma Constituio modelar, Cuestiones Constitucionales, n. 3, p. 131.

30
, o Conselho Constitucional e a Alta Corte de Justia. A seguir, breve descrio das
competncias dos trs primeiros rgos, por sua importncia para o tema ora
examinado.

V.1. Presidncia da Repblica

O Presidente da Repblica eleito pelo sufrgio universal direto


para um mandato de cinco anos (art. 6). Ele deve zelar pelo respeito Constituio,
funcionando como rbitro no equilbrio dos poderes pblicos, e tambm
responsvel pela independncia nacional, a integridade do territrio e o respeito aos
acordos da Comunidade e aos tratados internacionais (art. 5). Ao final de seu
mandato, os ex-Presidentes tornam-se, de pleno direito, membros vitalcios do
Conselho Constitucional (art. 56). A Constituio reserva para ele funes ligadas
representao da soberania, assim como um conjunto amplo de competncias
polticas e administrativas.

Na sua condio de chefe de Estado, cabe ao Presidente da


Repblica credenciar embaixadores e enviados especiais junto aos Estados
estrangeiros e receber as credenciais dos embaixadores e enviados especiais destes
(art. 14), exercer o papel de chefe supremo das Foras Armadas (art. 15), assim como
negociar e ratificar os tratados internacionais (art. 52). No plano poltico-
administrativo, a ele compete nomear o Primeiro-Ministro e pr fim s suas funes
quando este apresentar o pedido de demisso do Governo (art. 8), presidir o
Conselho de Ministros (art. 9), promulgar as leis aprovadas pelo Parlamento (art.
10), submeter matrias a referendo, mediante proposta do Governo ou do Parlamento
(art. 11), dissolver a Assemblia Nacional (art. 12) e exercer poderes extraordinrios
em caso de ameaa independncia do pas, integridade territorial ou ao
funcionamento dos poderes pblicos (art. 16).

31
Cabe ainda ao Presidente da Repblica, em meio a diversas
outras funes, nomear os funcionrios civis e militares (art. 13), nomear trs
membros do Conselho Constitucional e o seu Presidente (art. 56), submeter leis, antes
de sua promulgao, ao Conselho Constitucional (art. 61) e presidir o Conselho
Superior da Magistratura (art. 65). As competncias relacionadas chefia do Estado
so exercidas privativamente pelo Presidente. No entanto, inmeras de suas
competncias poltico-administrativas enunciadas acima devero ter a chancela
(contresign) do Primeiro-Ministro, inclusive as relativas a convocao de
referendum, dissoluo do Parlamento, medidas extraordinrias e nomeao de
membros do Conselho Constitucional (art. 19). Como intuitivo, essa necessidade de
contra-assinatura pode se tornar problemtica em perodos de coabitao50.

VI.2. Parlamento

O Parlamento, como visto, compe-se da Assemblia Nacional e


do Senado (art. 24). da sua competncia votar as leis, em todas as matrias
previstas no art. 34. As leis podero ser de iniciativa do Primeiro-Ministro ou dos
membros do Parlamento (art. 34) e os respectivos projetos devero ser examinados
nas duas assemblias, sucessivamente (art. 45). As propostas e emendas formuladas
pelos membros do Parlamento sero rejeitadas quando importarem em reduo de
recursos pblicos ou na criao ou aumento de encargos pblicos (art. 41). As
matrias que no tenham sido reservadas lei, nos termos do art. 34, tero carter
regulamentar (art. 37). Rememore-se que a Assemblia Nacional pode promover a
demisso do Governo, por via de censura ou desaprovao, nos termos do art. 50, j
referido.

50
Sobre o tema, v. Bernard Chantebout, Droit constitutionnel et science politique, 1991, p. 497; e
Debbasch, Pontier, Bourdon e Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 717 e s.

32
VI.3. Governo

O Governo cuida da rotina poltica do pas, bem como dos


servios administrativos. Sua responsabilidade se d perante o Parlamento (art. 81). A
direo do Governo cabe ao Primeiro-Ministro (art. 21). Ele poder solicitar o
pronunciamento da Assemblia sobre um projeto de lei51, que ser aprovado caso esta
no vote uma moo de censura no prazo de vinte e quatro horas. O Primeiro-
Ministro tambm poder solicitar ao Senado a aprovao de uma declarao de
poltica geral. A Assemblia Nacional poder questionar, nos termos da Constituio,
a responsabilidade do Governo mediante aprovao de moo de censura (art. 49).
Em qualquer dos casos, censurado o Governo, o Primeiro-Ministro dever apresentar
ao Presidente da Repblica seu pedido de demisso (art. 50). Ao Primeiro-Ministro,
particularmente, compete, dentre outras atribuies, a iniciativa das leis (art. 44), o
exerccio do poder regulamentar (art. 21), encaminhar leis, antes de sua promulgao,
ao Conselho Constitucional (art. 61) e efetuar nomeaes para postos civis e militares
(art. 21). Algumas outras competncias so referidas pela Constituio ao Conselho
de Ministros como um todo (art. 13).

Tal qual ocorre em Portugal, tambm na Frana tem lugar um


sistema semipresidencialista, em que o Presidente exerce considervel parcela do
poder poltico, no se restringindo a uma representao protocolar do Estado. Como
se observar adiante, tal sistema, que permite uma interao mais harmnica entre os
Poderes, adequado resoluo de inmeros problemas que tm atingido a poltica
brasileira, e pode significar, como ocorreu na Frana e em Portugal, o momento de
nossa maturidade institucional.

51
John D. Huber, Rationalizing parliament, 1996, p. 3, esclarece o teor desse poder do Primeiro-
Ministro: Sob tal procedimento, no existe votao quanto ao projeto de lei em si, mas ao revs,
todo o debate cessa imediatamente e, se uma moo de censura no apresentada e admitida em
um perodo de tempo especfico, o projeto de lei considerado aprovado, tal como apresentado pelo
governo. (traduo livre). V. sobre a controvrsia do dispositivo: Debbasch, Bourdon, Pontier e
Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990, p. 928-9; Bernard Chantebout, Droit
constitutionnel et science politique, 1991, p. 406-7.

33
VII. ADEQUAO DO SISTEMA SEMIPRESIDENCIALISTA AO CASO BRASILEIRO

O semipresidencialismo a sntese de experincias polticas


diversas vividas por inmeras democracias contemporneas maduras. Por ser um
sistema hbrido, desenvolvido racionalmente, tem a possibilidade de conciliar
aspectos positivos de cada um dos modelos puros, com o expurgo de algumas de suas
disfunes. Isso o torna um sistema especialmente adequado para pases de
democratizao mais recente, ainda afetados por instabilidades polticas sucessivas e
que no completaram integralmente os ciclos do amadurecimento institucional52.
Alm das virtudes que apresenta, abstratamente consideradas, a frmula apresenta
importantes potencialidades quando inserida nas condies concretas da vida poltica
brasileira. Confira-se a demonstrao do argumento.

No semipresidencialismo, o Presidente da Repblica, que


desempenha a funo de chefe de Estado, eleito diretamente pelo voto popular53.
Circunstncias da histria poltica do pas nos ltimos cinqenta anos tornam esse
aspecto um fator importante da identidade constitucional brasileira54, sendo o voto
direto, secreto, universal e peridico uma clusula ptrea do sistema (art. 60, 4,
II)55. Por duas vezes o povo brasileiro j se manifestou em plebiscito pelo
presidencialismo em 1963 e 1993. Alm disso, o movimento conhecido como
Diretas j, que ao longo de 1984 clamava pela aprovao de emenda constitucional

52
Sobre o ponto, v. Juan Jos Linz, Presidencialismo ou parlamentarismo: Faz alguma diferena?,
1987 e Giovanni Sartori, Li riforme istituzionali tra buone e cattive, Rivista Italiana di Scienza Politica,
n. 3, 1992, p. 402.
53
Diferentemente do que se passa nos pases parlamentaristas, que ou so monarquias como o
Reino Unido, a Dinamarca, a Espanha ou so repblicas cujo Presidente eleito indiretamente
como a Alemanha e a Itlia, por exemplo.
54
Como lembra, Fbio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004, p. 70, a eleio direta
do Presidente tem se mostrado inegocivel para os brasileiros e visceralmente ligada prpria
consolidao da democracia entre ns.
55
Art. 60, 4, II. No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir o voto
direto, secreto, universal e peridico.

34
instituindo eleies presidenciais por sufrgio popular, foi uma das maiores
mobilizaes polticas da vida nacional. Acrescente-se ainda que, para bem e para
mal, o Executivo tradicionalmente mais representativo que o Congresso. No por
outra razo, a eleio do Presidente desperta na populao interesse muito mais
acentuado que as eleies parlamentares. O semipresidencialismo, portanto, permite a
eleio direta do Presidente, trao essencial do sistema poltico brasileiro.

Por outro lado, o semipresidencialismo pode mitigar a tendncia


de dissenso entre o Presidente e o Congresso, que uma das agruras da poltica
brasileira. Entre ns, o modelo presidencialista, aliado ao sistema eleitoral
proporcional de lista aberta, tem produzido uma relao conturbada entre Executivo e
Legislativo, assinalada por conflitos e cooptaes, com freqente sucumbimento das
virtudes republicanas. De fato, o Presidente eleito, passando a acumular a chefia de
Estado e a de Governo, sem qualquer participao direta do Congresso. Porm, no
possvel governar sem o apoio deste. Nesse ambiente, e tendo em conta a
fragmentao do quadro partidrio, Executivo e Legislativo se envolvem em
negociaes personalizadas, nas quais muitas vezes o interesse pblico cede aos
interesses eleitorais, quando no a objetivos privados ou patrimoniais.

O semipresidencialismo conjugado com o sistema eleitoral


distrital misto e com um sistema partidrio dotado de mais autenticidade e menor
fragmentao tem a virtude de aprimorar o cdigo de relao entre o Governo e o
Parlamento e de facilitar o exerccio do poder, sem comprometer os mecanismos de
controle. Assim, o Governo somente se constitui por obra da maioria do Congresso,
que a ele delega poderes amplos. Na hiptese de esvaziamento desse apoio, novo
Governo dever ser formado. No sendo possvel organizar uma maioria parlamentar
em torno da constituio de um Governo, ser o caso de se dissolver o Congresso e se
convocarem eleies parlamentares. Assinale-se que, com o sistema eleitoral
proposto no prximo tpico, os pleitos eleitorais sero mais simples e baratos, com
predominncia de partidos e no de indivduos. O semipresidencialismo, portanto,
35
contribui para Governos de maior base poltica e para o desenvolvimento de relaes
mais saudveis entre Executivo e Legislativo, pautadas por articulaes institucionais
e partidrias, no por negociaes pessoais.

Nesse contexto, h um maior controle poltico sobre os atos do


Governo. No semipresidencialismo, tal controle feito indiretamente pelo Parlamento
ou pelo Presidente, mas tambm diretamente pelo povo, nas ocasies em que o chefe
de Estado dissolve o Parlamento. Assim, a crise pode ser solucionada tanto atravs de
uma mera alterao de Gabinete, quanto da realizao de novas eleies. Se o
Gabinete est em desacordo com o que pensa a maioria do Parlamento, o Gabinete
cai. Se o Parlamento que se confronta com a vontade popular, o Parlamento que
dissolvido. O povo tem, ento, o poder de solucionar o impasse, dando a ltima
palavra acerca de quais devem ser os rumos a serem seguidos pelo pas.

Do que se vem expondo at aqui, extrai-se o potencial do


semipresidencialismo para propiciar governabilidade, pela separao adequada entre
atos de Estado e ao poltica. O Presidente da Repblica, com mandato a prazo certo
e a autoridade institucional indisputvel que incluem a participao na indicao do
Primeiro-Ministro e o poder de dissoluo do Parlamento , o guardio da
estabilidade e da ordem constitucional. O Primeiro-Ministro e o Gabinete, a seu
turno, atuam no front mais inspito das aes polticas e das transformaes sociais,
sujeitos s turbulncias do quotidiano do poder. As crises polticas dificilmente se
transformam em crises institucionais e so neutralizveis, como regra geral, por
institutos como voto de confiana, destituio do Governo ou convocao de eleies.

Naturalmente, esses poderes tpicos do modelo parlamentarista


devero ser exercidos com moderao e viso de estadista. A destituio reiterada de
Governos, por motivos triviais, constitituir-se-ia em fator de instabilidade e de
desarmonia entre os rgos de poder. De outra parte, a dissoluo do Parlamento
somente se justifica quando da ausncia de uma maioria estvel, capaz de formar
36
Governos durveis, ou quando tal maioria se mostre em flagrante descompasso com a
vontade popular56. Devem-se considerar, a propsito, algumas vlvulas de segurana,
como por exemplo: a) a impossibilidade de demisso do Primeiro-Ministro antes de
transcorrido um prazo mnimo de sua nomeao (seis meses, por exemplo), salvo
quorum elevadssimo; (b) a obrigatoriedade de indicao prvia do nome do sucessor
do Primeiro-Ministro, pelos parlamentares, para que possa ser vlida a moo de
desconfiana57; e (c) a impossibilidade de dissoluo do Parlamento antes de
determinado prazo aps as eleies (dois anos, por exemplo), dentre outras que
podem ser cogitadas58.

56
Comentando o caso portugus, esclarece Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito constitucional,
v. I, 2005, p. 1159: Na prtica, um poder que, pela sua gravidade, s se utiliza em ltima
instncia, em face de duas situaes-limite: quando, na ausncia de uma maioria estvel, mesmo de
coligao entre vrios partidos, seja invivel a formao de governos durveis, com crises polticas
permanentes ou frequentes; quando, apesar de essa maioria existir, se verificar uma ausncia de
legitimidade poltica dessa maioria e do Governo que ela apia.
57
Este instituto denominado na Alemanha de voto de desconfiana construtivo, e est previsto no
artigo 67, da Lei Fundamental, nos seguintes termos: 1. O Parlamento Federal s poder declarar
sua desconfiana ao Chanceler Federal se eleger um sucessor com a maioria dos votos de seus
membros e solicitar ao Presidente Federal a exonerao do Chanceler Federal. O Presidente dever
atender ao pedido e nomear o eleito.
58
Bibliografia: Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para Los Refugiados, La situacin de los
refugiados en el mundo: Cincuenta aos de accin humanitaria, 2000; Andr Ramos Tavares, Curso
de direito constitucional, 2002; Antnio Carlos Moraes Lessa, O sistema poltico francs
contemporneo: Em busca da normalidade. In: Samuel Pinheiro Guimares e Carlos Henrique
Cardim (orgs.), Frana: Vises brasileiras, 2004; Assemblia da Repblica, O Parlamento na histria
constitucional. In: stio www.parlamento.pt, visitado em 31 mar. 2006; Bernard Chantebout, Droit
constitutionnel et science politique, 1991; Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier,
Jean-Claude Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 1990; Charles De Gaulle, Discours
et messages, Istor, a. I, n. 3, 2000; Fabio de Sousa Coutinho, Leituras de direito poltico, 2004;
Giovanni Sartori, Li riforme istituzionali tra buone e cattive, Rivista Italiana di Scienza Politica, n. 3,
1991; J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional e teoria da Constituio, 1998; Joo Sobral, O
Parlamento no direito constitucional portugus. In: stio www.ciari.org, visitado em 10 abr. 2006;
John D. Huber, Rationalizing parliament, 1996; Jorge Bacelar Gouveia, Manual de direito
constitucional, v. 1, 2005; Jorge Miranda, Manual de direito constitucional, t. 1, 2003; Jos Afonso da
Silva, Curso de direito constitucional positivo, 2000; Jos Alfredo de Oliveira Baracho, A reviso da
Constituio francesa de 1958: A permanente procura de uma Constituio modelar, Cuestiones
Constitucionales, n. 3, 2000; Juan Jos Linz, Presidencialismo ou parlamentarismo: Faz alguma
diferena?, 1987; Luis Pinto Ferreira, Curso de direito constitucional, v. 1, 1978; Manoel Gonalves
Ferreira Filho, O parlamentarismo, 1993; Marco Maciel, Reformas e governabilidade, 2004; Marcelo
Caetano, Direito constitucional, v. 1, 1977; Maurice Duverger, Les rgimes semi-prsidentiel, 1986;
Paulo Bonavides, Cincia poltica, 1976; Pierre Pactec, Institutions politiques droit constitutionnel,
1994; Rafael Martnez Martinez, Semi-presidentialism: A comparative study, 1999; Ran Hirschl,
Towards juristocracy. The origins and consequences of the New Constitutionalism, 2004; Wilson
Accioli, Teoria geral do Estado, 1985.

37
Uma ltima observao: o Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) aprovado com a Constituio de 1988 previu, no seu art. 2, a
realizao de um plebiscito para a escolha, pelo eleitorado, do sistema de governo que
deveria vigorar no pas. Na consulta popular realizada em 21.04.93, por maioria
significativa, prevaleceu o sistema presidencialista, restando derrotado o
parlamentarismo. A proposta semipresidencialista, aqui veiculada, flexibiliza o
modelo presidencialista puro. Por essa razo, para evitar questionamento quanto
legitimidade da mudana, prudente submet-la a ratificao popular.

38