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integridade
nacional
BRASIL
2000-2015
sistema de
integridade
nacional
BRASIL
2000-2015
....................
permitida a reproduo desta publicao, desde que citada a fonte e com autorizao
prvia do Instituto Ethos.
Introduo 9
Poder Legislativo 13
Poder Judicirio 33
Ciclo Oramentrio 53
Contratao de Pessoal
em rgos e Empresas Pblicas 65
Contrataes de
Obras e Servios (Licitaes) 85
Sistema Eleitoral 99
Controle Interno,
129
Externo e Social
Mdia 151
Pesquisadores
187
Apresentao
APRESENTAO
Brasileiros-mar%C3%A7o-20121.pdf.
7
8
Introduo
INTRODUO
1
O Sistema de Integridade Nacional foi apresentado em 1997 por Jeremy Pope, Petter Langseth e Rick Stapenhurst, no
artigo The Role of a National Integrity System in Fighting Corruption (O Papel do Sistema de Integridade Nacional no
Combate Corrupo). Posteriormente, a ideia foi aperfeioada por Jeremy Pope e disponibilizada pela Transparency
International. 9
INTRODUO
INTEGRIDADE NACIONAL
CONTRATAO DE PESSOAL
CONTRATAO DE OBRAS
E SERVIOS (LICITAES)
AMBIENTE DE NEGCIOS
CICLO ORAMENTRIO
CONTROLE INTERNO,
PODER LEGISLATIVO
SISTEMA ELEITORAL
EXERTNO E SOCIAL
PODER JUDICIRIO
SOCIEDADE CIVIL
MDIA
CONSCINCIA PBLICA
VALORES DA SOCIEDADE
O contedo desta publicao est dividido em dez captulos, cada um deles re-
presentando um dos pilares do sistema de integridade no Brasil. H tambm uma
linha do tempo com os principais acontecimentos durante o perodo da pesquisa e
os desafios para o futuro.
Apresentamos a seguir uma sntese do que ser abordado em cada um dos captulos.
11
INTRODUO
9. Sociedade Civil. Aborda os avanos e as reas de vulnerabilida-
de do controle social no mbito da Unio, por meio da anlise dos mar-
cos normativos no perodo de 2000 a 2014. Os indicadores analisados fo-
ram: institucionalidade (marcos normativos); independncia e autonomia;
transparncia e prestao de contas; integridade (cdigo de conduta e autor-
regulao); monitoramento das aes do governo; e controle da corrupo.
12
poder
legislativo
1
Betina Sarue
pesquisadora no Centro de Estudos da
Metrpole (CEM), ncleo de pesquisa do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)
Rodrigo Dolandeli
cientista poltico, com experincia em
estudos sobre instituies polticas,
teoria democrtica e poltica
PODER
LEGISLATIVO
LINHA DO TEMPO
2000 A Lei n 10.001/2000 institui a prioridade nos procedimentos a serem ado-
tados pelo Ministrio Pblico e por outros rgos a respeito das conclu-
ses das comisses parlamentares de inqurito.
2010 sancionada a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010), criada por
meio de iniciativa popular com o intuito de combater a corrupo eleitoral.
2013 A Emenda Constitucional n 76/2013 acaba com o voto secreto para cassa-
o de mandatos e exame de vetos presidenciais no Congresso Nacional.
16 1 Fonte: www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/senado-lanca-indice-de-transparencia-do-poder-legislativo.
PODER
Introduo LEGISLATIVO
2 Cabe lembrar que, no perodo democrtico de 1945 a 1964, o Parlamento no foi apenas um coadjuvante. Essa condi-
o se repetiu mesmo durante a ditadura militar, quando boa parte do Congresso Nacional passou a fazer oposio ao
regime, servindo de base institucional a setores da sociedade civil no processo de redemocratizao que culminou nas
Diretas J e, em seguida, na Assembleia Constituinte. Igualmente, foi um ator decisivo na ocasio do impeachment do
presidente Fernando Collor, em 1992. Por outro lado, na dcada de 1990 o Legislativo foi cenrio de uma srie de escn-
dalos que prejudicaram sua credibilidade e confiana pela sociedade, como as denncias sobre os anes do oramento,
em 1993. Ao longo dos anos 2000, mais escndalos envolveram o Congresso Nacional, desta vez em conjunto com o
Executivo, tais como as denncias sobre os sanguessugas da sade e o chamado mensalo, em 2005.
3 FIGUEIREDO, A e LIMONGI, F. (1995). Partidos Polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994. Dados, vol. 38.
4 FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. (1999). Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1999.
5 MANCUSO, W. P. (2004). O Lobby da Indstria no Congresso Nacional: empresariado e poltica no Brasil contempor-
neo. Dados, vol. 47, n 3, pp. 505 a 547.
6 Inicialmente cunhado por Srgio Abranches (em Presidencialismo de Coalizo: o dilema institucional brasileiro, na
revista Dados, vol. 31, n 1, de 1988), esse conceito se tornou para diversos pesquisadores (Fabiano Santos, Fernando
Limongi e Argelina Figueiredo) o modelo a ser estudado. Abranches, no contexto da Constituinte de 1988, buscava 17
analisar os riscos potenciais de se combinar presidencialismo, federalismo, multipartidarismo e eleies legislativas
proporcionais num mesmo sistema poltico.
PODER Todavia, o sistema poltico carrega consigo inmeras crticas sobre a formao de
LEGISLATIVO
alianas e coalizes de governo7. Uma avaliao corrente desse modelo atesta que a
dinmica entre o Legislativo e o Executivo no Brasil opera mais em razo dos interes-
ses de lideranas partidrias do que efetivamente por causa de acordos programti-
cos entre os partidos8. O sistema poltico, portanto, estaria mais voltado ao posicio-
namento dos atores do que ao das instituies. Dessa relao, surgiriam, portanto,
os principais problemas encontrados com respeito ao clientelismo, corrupo e
baixa responsividade poltica, elevando o custo da manuteno da coalizo na esco-
lha dos ministrios e cargos ocupados na administrao pblica.
Este captulo examina o papel do Poder Legislativo federal na democracia brasileira,
classificando-o no apenas como um ator que exerce controle sobre outros poderes,
mas igualmente como objeto a ser observado de perto pela sociedade. Dessa forma,
por meio da anlise do Congresso Nacional, mais detalhadamente das casas parlamen-
tares que o compem Cmara dos Deputados e Senado Federal , buscamos contri-
buir com o objetivo deste relatrio, que avaliar o sistema de integridade brasileiro.
Para essa finalidade, consideramos os seguintes aspectos: institucionalidade (ar-
cabouo normativo), transparncia e acesso informao.
Institucionalidade
(Marcos Normativos)
Nesta parte abordaremos as principais mudanas que impactaram o funciona-
mento do Congresso Nacional, considerando os ltimos 15 anos.
O processo legislativo
O Congresso Nacional constitudo por duas casas parlamentares: a Cmara dos De-
putados e o Senado Federal. A primeira composta por 513 deputados federais, eleitos
de maneira proporcional populao de seus respectivos Estados (artigo 84 do Cdigo
Eleitoral). A segunda o Senado Federal, que representa os 26 Estados da Federao e
o Distrito Federal com trs parlamentares por unidade federativa, somando 81 senado-
res, eleitos por meio de sistema majoritrio (artigo 83 do Cdigo Eleitoral).
A Constituio determina, em seu artigo 49, as competncias exclusivas do Poder
Legislativo, dando a dimenso de seu papel no sistema poltico brasileiro:
7 Para consultar as principais crticas ao sistema, verificar: RENN, L. (2006) Crticas ao Presidencialismo de Coalizo
no Brasil: processos institucionalmente constritos ou individualmente dirigidos?. In AVRITZER, Leonardo e ANASTA-
SIA, Ftima (Org.). Reforma Poltica no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG, p. 260.
8 Esse comportamento somente seria possvel porque as lideranas partidrias concentram demasiadamente poderes
no processo decisrio do Congresso Nacional, impactando no comportamento dos parlamentares. Os polticos, por sua
vez, precisam desses recursos para satisfao de suas bases eleitorais. Como o processo eleitoral (de acordo com Martin
18 Wattenberg em The Rise of Candidate-Centered Politic, de 1991) centrado no candidato, que dependeu mais de seus
prprios esforos para se eleger do que do partido, a negociao poltica se d de maneira individualizada.
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: PODER
LEGISLATIVO
Com respeito aos aspectos legislativos, examinamos nas duas casas parlamenta-
res a existncia de uma estrutura burocrtica que as torna bastante centralizadas
em torno de certos atores, conforme abordamos na reviso bibliogrfica.
O processo legislativo, em si, est organizado em funo da Mesa Diretora, das
Lideranas Partidrias, do Colgio de Lderes e das Comisses Parlamentares. O Col-
gio de Lderes foi criado em 1989 para auxiliar as decises da Mesa Diretora com res-
peito ao cronograma de votaes. Mas, no decorrer do funcionamento do Congresso
Nacional, a direo das casas parlamentares praticamente no toma qualquer deci-
so sem a devida consulta aos lderes partidrios.
19
PODER Cabe s lideranas nomear e substituir, a qualquer momento, os membros das
LEGISLATIVO
comisses parlamentares, no havendo tempo predeterminado para a permanncia
deles. Este seria um dos motivos para a elevada rotatividade entre os integrantes
das comisses. No entanto, embora os critrios de sua composio sejam volteis, a
representao destinada aos partidos imutvel, pois leva-se em conta o tamanho
das bancadas partidrias eleitas para o Congresso Nacional.
O presidente da Mesa Diretora, por sua vez, pode determinar a qualquer momento
qual comisso dever dar um parecer sobre os projetos de lei, podendo influenciar na
tramitao. Entretanto, sobre esse aspecto, digna de nota a influncia do pedido
de urgncia no regime de tramitao dos projetos. So vrios os regimes de tramita-
o existentes: ordinria, prioridade, urgncia e urgncia urgentssima. Entretanto,
os pedidos de urgncia podem ser realizados tanto pelos parlamentares quanto pelo
presidente da Repblica. Neste ltimo caso, somente naqueles projetos iniciados
pelo Executivo9. Dessa forma, as comisses parlamentares passam a ter apenas duas
sesses para examinar o projeto de lei antes de encaminh-lo apreciao do plen-
rio, o que praticamente inviabiliza o seu debate pela comisso 10.
Quanto centralizao do processo decisrio no Legislativo, o Regimento Interno
de cada casa parlamentar o subsdio que mais evidencia esse fenmeno. Dessa for-
ma, conhec-lo condio necessria para o parlamentar melhor se posicionar politi-
camente para alcanar os seus objetivos.
Recentemente, identificamos algumas mudanas importantes nesse aspecto. Em
2005, foi alterada a dinmica de composio das comisses na Cmara dos Deputados,
fazendo valer o resultado das eleies para que os partidos indiquem seus parlamen-
tares e evitando, assim, o efeito da migrao partidria (Regimento Interno, artigo 8,
inciso IV, 4). Tal modificao se antecipou s medidas tomadas posteriormente pelo
Tribunal Superior Eleitoral (TSE)11. Outro dado dessa resoluo que os integrantes da
Mesa Diretora que trocarem de partido perdero seu posto. A Cmara dos Deputados
tambm observou o crescente volume de projetos apresentados durante o ano e am-
pliou sua estrutura burocrtica diretiva, por meio da Resoluo n 1/2011 (Regimento
Interno, artigo 9, 6), elevando o nmero de vice-lderes da Mesa Diretora.
Uma medida importante tomada pela Cmara dos Deputados em sua estrutura
interna foi a instituio da Secretaria da Mulher, por meio da Resoluo n 31/2013,
tornando-se sensvel s reivindicaes de movimentos sociais em determinado mo-
mento. A casa criou esse rgo institucional que atua em benefcio da populao
feminina brasileira, buscando tornar a Cmara dos Deputados um centro de debate
das questes relacionadas igualdade de gnero e defesa dos direitos das mulheres
no Brasil e no mundo (Regimento Interno, artigo 20).
9 Sobre a fora do Executivo para controlar a tramitao de suas propostas, passando-as frente dos demais projetos,
j h mobilizao por parte do Legislativo para diminuir esses efeitos. A PEC n 369/2013, de autoria do deputado federal
Carlos Sampaio (PSDB-SP), prope que seja alterado o artigo 64 da Constituio, que trata da tramitao dos projetos
de lei de iniciativa do presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero na Cmara
dos Deputados e no Senado. Ele prope que a Casa onde estiver tramitando o projeto, por deciso da maioria absoluta
dos respectivos membros, poder retirar a urgncia.
10 MOYA, M. (2010). Predominncia e Controle: os vetos presidenciais no Brasil (1988-2006). Artigo apresentado no 7
20 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, Recife, Brasil, agosto.
11 Resoluo n 22.610/2007 do TSE, disponvel em www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/normas-editadas-pelo-tse/reso-
lucao-nb0-22.610-de-25-de-outubro-de-2007-brasilia-2013-df.
As consultorias legislativas PODER
LEGISLATIVO
do Congresso Nacional
12 Desagregando esses trabalhos, verificaremos que foram 2.198 assessoramentos, 2.614 consultas e estudos, 1.070
trabalhos de redao parlamentar e 8.546 elaboraes legislativas de proposies e minutas de pareceres.
13 Para mais informaes, verificar o link www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/conof.
14 Para consultar esses dados, acesse o stio www12.senado.gov.br/senado/institucional/orgaosenado?codorgao=49. 21
PODER to da oposio quanto da situao. Nas palavras de Ricardo Rodrigues, tambm con-
LEGISLATIVO
sultor legislativo da Conle, esse apoio substancial da poltica pblica est na consul-
toria, que feita e entregue de forma apartidria e centralizada. Ou seja, ela serve
a todos partidos e a todos os deputados. E eu diria que, nos ltimos 15 anos, o que
aconteceu foi um aumento significativo da demanda. Ou seja, mais deputados passa-
ram a solicitar mais constantemente um nmero maior de trabalhos. Hoje, em torno
de 95% a 96% dos deputados buscam esse apoio da consultoria. Na ltima legislatu-
ra, 98% de todos os deputados pediram ao menos um trabalho de assessoramento
da consultoria.
15 As emendas constitucionais tratavam de vrios aspectos econmicos. Somente no ano de 1995 verificamos estas
importantes questes: explorao do gs canalizado (EC n 5/1995); papel do capital estrangeiro nas empresas nacio-
nais (EC n 6/1995); empresas estrangeiras como armadoras e proprietrias de navios (EC n 7/1995); concesso na rea
de telecomunicaes (EC n 8/1995); e concesso na rea de petrleo e gs (EC n 9/1995). Ainda no primeiro mandato
de Fernando Henrique Cardoso, foram feitas alteraes importantes, como a criao da Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira CPMF (EC n 12/1996), a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef (EC n 14/1996). E, no ano seguinte, a principal das alteraes: o
dispositivo da reeleio para mandatos executivos (EC n 16/1997). No segundo mandato de Fernando Henrique, houve
22 tambm algumas mudanas importantes, como a Reforma da Administrao Pblica (EC n 19/1998) e a Reforma da
Previdncia Social (EC n 20/1998).
Quadro 1 Emendas constitucionais (ECs) aprovadas PODER
LEGISLATIVO
nos ltimos cinco mandatos presidenciais
Fernando
Lula Dilma Rousseff
Medidas Henrique
(2003-2010) (2011-2015)
(1995-2002)
Total 35 28 21
As medidas provisrias
Vetos presidenciais
16 PEREIRA, C. e MUELLER, B. (2000). Uma Teoria da Preponderncia do Poder Executivo: o sistema de comisses no
Legislativo Brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 15, n 43.
17 RICCI, P & TOMIO, F. (2012) O Poder da Caneta: a medida provisria no processo legislativo estadual. Opinio Pbli-
ca, Campinas, vol. 18, n 2, pp. 255-277.
18 Informao disponvel em www.congressonacional.leg.br/portal/veto.
23
PODER Sobre esse ponto, uma emenda constitucional importante foi a de n 76/2013, que
LEGISLATIVO
impactou a votao secreta dos vetos presidenciais. Alm disso, ainda no calor da
agenda positiva do Congresso Nacional em resposta s mobilizaes populares de ju-
nho de 2013, o fim do voto secreto institudo por essa EC acabou se estendendo para
as votaes relativas cassao de parlamentares19. Nesse sentido, o voto nominal
passou a revelar ao eleitorado o comportamento de deputados federais e senadores,
cuja maior transparncia pode inibir acordos escusos.
A Constituio de 1988 prev, em seu artigo de nmero 58, a criao das CPIs: As
comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios
das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas
Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjun-
to ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para
a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o
caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil
ou criminal dos infratores20. As comisses parlamentares de inqurito so ainda re-
gulamentadas pela Lei n 1.579/195221.
As CPIs so comisses temporrias, que, no caso do Legislativo federal, podem
ser criadas tanto pela Cmara dos Deputados como pelo Senado Federal, ou por am-
bos, em comisses mistas. So constitudas mediante requerimento de um tero dos
membros, com o estabelecimento de um prazo de durao e de um objeto especfico a
ser investigado. Essas comisses dispem de um dispositivo das cmaras legislativas
para investigao de autoridades judiciais e os seus relatrios finais devem ser, con-
forme o caso, encaminhados ao Ministrio Pblico, para as providncias necessrias.
No caso dos poderes municipais, as comisses especiais de inqurito so previstas
nas leis orgnicas dos municpios, em geral baseando-se no texto da Constituio,
mas com alteraes em casos especficos, como veremos mais frente. Em todos os
casos, as normas especficas que regem o funcionamento das CPIs so previstas nos
regimentos internos das casas legislativas.
Embora haja indcios de que tenham ocorrido CPIs no Brasil desde o incio do scu-
lo 1922, a primeira previso constitucional se deu com a aprovao da Constituio de
1934. As constituies seguintes, com exceo da de 1937, previram o dispositivo das
CPIs, com variaes em normas e aplicao. A necessidade de um tero dos membros
da casa para apresentao de requerimento de CPI vem desde a Carta de 1934. Em
1946, foi retomado o instituto das CPIs, incluindo a exigncia de proporcionalidade
partidria e mantendo a maioria de um tero para requerimento, condio importan-
19 No entanto, o fim do voto secreto para a indicao de embaixadores e diretores de agncias pblicas e para as elei-
es das mesas diretoras das duas casas foi rejeitado pela maioria dos senadores. Para mais detalhes, consultar www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc76.htm.
20 Constituio Federal, artigo 58, 3.
21 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L1579.htm.
24 22 BARROSO, L. R. (2000). Comisses parlamentares de inqurito e suas competncias: poltica, direito e devido pro-
cesso legal. Revista Forense (350).
te para a garantia dos direitos das minorias, que se torna ainda mais relevante no PODER
LEGISLATIVO
contexto do presidencialismo de coalizo no Brasil. A prerrogativa de criao de CPIs
por parte tambm do Senado Federal data desse perodo. A Constituio seguinte, a
de 1967, j no governo militar, manteve as normas anteriores e acrescentou a possi-
bilidade de convocao mista, composta pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal. A Emenda Constitucional de 1969, ainda durante o regime militar, introduziu
a limitao no nmero de CPIs concomitantes no mximo 5 , norma que tambm
segue vigente at o perodo recente, com importantes implicaes ao funcionamen-
to das CPIs23. Por fim, a Constituio de 1988 manteve as normas anteriores e aumen-
tou o poder de fiscalizao do Legislativo ao atribuir s CPIs poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais24.
Em relao institucionalizao das CPIs, a Lei n 1.579/1952determina um mxi-
mo de cinco CPIs durante um mesmo perodo25.
A Constituio determina ainda o qurum de um tero dos membros para a insta-
lao da CPI. Essa norma fundamental para garantir o poder das minorias uma vez
que no se exige maioria simples e que no h necessidade de aprovao do requeri-
mento no plenrio sempre que um tero dos membros assinarem. A CPI tambm pode
ser requisitada por um nico membro, individualmente, mas, nesse caso, ter que
ser analisada pelo plenrio. Por fim, embora nem a Constituio nem a Lei 1.579/1952
especifiquem os procedimentos internos para nomeao dos membros das CPIs, o
Regimento Interno da Cmara dos Deputados define que, respeitando os critrios de
proporcionalidade, os componentes das comisses temporrias (incluindo, portanto,
os das comisses parlamentares de inqurito) sero designados pelo presidente da
casa, por indicao dos lderes partidrios, ressalvando-se que, caso a indicao no
ocorra num prazo de 24 horas, o presidente dever design-los independentemente
dos lderes26. Apesar dessa resoluo, Argelina Figueiredo aponta que o processo de
nomeao pelos lderes partidrios constitui tambm em mecanismo para restringir
a formao de CPIs por parte das bases governistas: Finalmente, uma CPI proposta
por um parlamentar da oposio pode ser aprovada, mas impedida de formar-se caso
os partidos governistas no nomeiem membros para ela (...)27.
Ainda em relao institucionalizao e ao encaminhamento de processos resul-
tantes das CPIs a outros rgos de accountability, como as polcias Civil e Federal, o
Ministrio Pblico e os rgos de controle, a Lei n 10.001/2000 institui a prioridade
nos procedimentos a serem adotados pelo Ministrio Pblico e por outros rgos a
respeito das concluses das comisses parlamentares de inqurito.
23 FIGUEIREDO, A. (2005), As CPIs e a falta do que fazer. Revista Inteligncia, julho de 2005.
24 NINA, C. H. V. (2005). A comisso parlamentar de inqurito nas constituies brasileiras. Braslia. In: Revista de
Informao Legislativa, v. 46, n 166, abr./jun., pp.367-374.
25 A criao de Comisso Parlamentar de Inqurito depender de deliberao plenria, se no for determinada pelo
tero da totalidade dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado (Lei n 1.579/1952, artigo 1, pargrafo nico).
26 As Comisses Temporrias compor-se-o do nmero de membros que for previsto no ato ou requerimento de sua
constituio, designados pelo Presidente por indicao dos Lderes, ou independentemente desta se, no prazo de qua-
renta e oito horas aps criar-se a Comisso, no se fizer a escolha (Cmara dos Deputados, Resoluo n 17/1989, artigo
33, 1).
27 FIGUEIREDO, A. (2001). Op. cit., p. 696.
25
PODER Tambm em 2000, o Ato da Mesa n 45, da Cmara dos Deputados, dispe sobre a
LEGISLATIVO
proviso de recursos e estrutura administrativa necessrios ao bom funcionamento
das comisses parlamentares de inqurito daquela casa, os quais devem constar no
ato de criao da CPI e sero parte das dotaes oramentrias da Cmara.
J a Portaria n 163, aprovada em 2015 pela presidncia da Cmara, atribui classi-
ficao provisria no grau de reservado a todos os documentos sigilosos oriundos
de comisses parlamentares de inqurito encerradas durante a 54 Legislatura. Com
isso, a casa segue o procedimento formal da Lei de Acesso Informao para impedir
o acesso pblico aos documentos produzidos nas CPIs desse ltimo perodo.
Embora abordem temas variados, uma parte significativa das CPIs refere-se a
questes relacionadas a administrao pblica, probidade e responsabilizao ou
combate corrupo. O levantamento de Lucas Cadah, Danilo Centurione e Fabrcio
Vasselai28 mostra o perfil das CPIs realizadas entre 1999 e 2010: Do total de 43 CPIs
analisadas, 24 (56%) propuseram indiciamentos diretamente Polcia Federal. E 37
(86%) encaminharam recomendaes para o Ministrio Pblico29. Ainda segundo os
autores, metade dos relatrios de responsabilizao administrativa so encaminha-
dos ao Tribunal de Contas da Unio, mas em apenas 14% dos casos a Corregedoria-Ge-
ral da Unio foi acionada o que pode ser explicado pelo fato de essa instituio ter
sido criada em 2003, sendo ainda bastante recente em relao ao perodo da anlise
pelos autores.
O ciclo completo de uma CPI no Congresso envolve a sua requisio, instalao,
andamento e concluso. De 2000 a 2015, foram requeridas 168 CPIs na Cmara dos
Deputados, das quais 54 foram instaladas. No mesmo perodo, foram criadas 29 CPIs
no Senado Federal e 16 comisses parlamentares mistas de inqurito (CPMIs), segun-
do o portal do Congresso Nacional.
Mecanismos de participao
28 CADAH, L. Q.; CENTURIONE, D. P.; VASSELAI, F. (2012). Controle Legislativo e Accountability no Brasil: as comisses
parlamentares de inqurito no contexto do presidencialismo de coalizo. Working paper preparado para o II Seminrio
Discente da Ps-Graduao em Cincia Poltica da USP. Disponvel em www.fflch.usp.br/dcp/assets/docs/SemDisc2012/10-1_
Lucas_Cadah_&_Fabricio_Vasselai_&_Danilo_Centurione.pdf.
29 Idem, p. 7.
30 O SisOuvidor um sistema automatizado de atendimento direto sociedade, disponvel em www2.camara.leg.br/
participe/fale-conosco/ouvidoria.
26 31 Disponvel em http://edemocracia.camara.gov.br/web/public/home#.VcNkJJXbJMs.
Da mesma forma, a Comisso de Legislao Participativa (CLP)32, composta por 18 PODER
LEGISLATIVO
membros titulares e igual nmero de suplentes, foi criada com o objetivo de aumen-
tar a participao da sociedade no processo de produo legislativa. Ela estabelece
que qualquer entidade civil organizada pode propor Cmara dos Deputados uma
sugesto legislativa, como projetos de lei ordinria ou complementar e emendas ao
Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
As sugestes apresentadas por cidados individualmente compem o Banco de
Ideias da CLP. O portal da Cmara disponibiliza ainda modelos de proposta que po-
dem ser utilizados pelas entidades.
Entre 2001 e 2013 a CLP recebeu um total de 960 sugestes, das quais 879 foram apre-
ciadas e 423 foram aprovadas, conforme se observa nos quadros abaixo que se seguem.
Projetos de lei,
requerimentos de
24 59 57 28 107 69 93
audincia pblica
etc.
Emendas Lei
11 21 16 12 21 45 -
Oramentria Anual
Emendas ao Plano
- - 1 - - 1 -
Plurianual
Emendas Lei
de Diretrizes - - - - 5 7 26
Oramentrias
Projetos de lei,
requerimentos de
34 68 59 40 34 47 719
audincia pblica
etc.
Emendas Lei
- - - - - - 126
Oramentria Anual
Emendas ao Plano
- - - 3 - - 5
Plurianual
Emendas Lei
de Diretrizes 16 12 23 4 3 14 110
Oramentrias
Total 50 80 82 47 37 61 960
32 Disponvel em www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/clp.
27
PODER
Quadro 3 Sugestes apreciadas pela Comisso de Legislao Participativa (CLP),
LEGISLATIVO da Cmara dos Deputados, entre 2001 e 2013
Aprovadas 7 34 33 18 26 30 55
Rejeitadas 6 36 49 19 25 54 64
Prejudicadas - - - 8 2 - 2
Devolvidas 2 1 5 - - - 38
Total 15 71 87 45 53 84 159
Aprovadas 53 44 31 45 11 36 423
Rejeitadas 52 12 15 26 13 9 380
Prejudicadas 2 - 9 1 - 1 25
Devolvidas 2 2 - 1 - - 51
Alm desses dispositivos, nos ltimos 15 anos foram aprovadas duas leis que tive-
ram origem em projetos de iniciativa popular33. A primeira foi a Lei da Ficha Limpa,
aprovada em 2010, que ser abordada no prximo tpico. A segunda, aprovada em
2012, foi a Lei n 12.741/2012, que determina a incluso dos valores aproximados de
sete tributos na nota fiscal (ICMS, ISS, IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins e Cide), aumentando
a transparncia para o consumidor com relao s transaes comerciais.
Transparncia e
Acesso Informao
Nesta sesso, analisamos dois aspectos fundamentais para compreender o papel
do Legislativo federal e sua integridade: a transparncia e o acesso informao. Fa-
remos esta abordagem considerando as duas casas parlamentares: a Cmara dos De-
putados e o Senado Federal.
33 As leis de iniciativa popular consistem na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados subscrito por, no
mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo por pelo menos cinco Estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de
28 cada um deles. Essa regulamentao est disposta no artigo 13 da Lei n 9.709/1998, que regulamenta os incisos I, II e III
do artigo 14 da Constituio Federal.
Transparncia PODER
LEGISLATIVO
Cmara dos Deputados
A Cmara Federal possui em seu stio na internet informaes acessveis sobre a
distribuio e utilizao do oramento34. Quanto s licitaes e contratos, possvel
consultar dados acerca do registro de preos e os contratos vigentes com respeito ao
fornecimento de material. Alm disso, esto disponveis o acompanhamento das obras
em andamento, os editais dos preges, as tomadas de preos e as cartas-convites.
Outro aspecto da fiscalizao das contas da Cmara nos remete estrutura remu-
neratria de funcionrios e parlamentares. A tabela de remunerao dos deputados,
secretrios parlamentares, ocupantes de cargos em comisso e servidores efetivos
acessvel, em conformidade com a legislao.
Quanto fiscalizao dos parlamentares, a instituio deixa disponvel os rela-
trios das atividades de cada deputado federal, as cotas para exerccio da atividade
parlamentar (Ceap), as informaes sobre imveis funcionais, o auxlio-moradia e as
viagens em misso oficial.
Sobre o acompanhamento parlamentar, possvel que o cidado receba por e-
-mail, a cada quinze dias, informaes sobre proposies apresentadas pelos deputa-
dos federais, assim como a movimentao parlamentar, os discursos, as notcias de
interesse e o resultado das votaes.
Com relao especificamente s cotas parlamentares, possvel pesquisar, por
partido e por parlamentar, os dados das despesas mensais, desde julho de 2009, refe-
rentes cota postal-telefnica, verba indenizatria e passagens areas.
Senado Federal
O Senado disponibiliza informaes sobre o oramento e finanas, sendo poss-
vel igualmente conferir os relatrios do controle interno. A exemplo da Cmara dos
Deputados, as licitaes, contratos, preges e outras modalidades de licitao esto
documentadas e acessveis on-line, incluindo os dados das empresas que prestam os
servios35. O Senado tambm dispe de todas as informaes sobre gastos com aux-
lios destinados aos funcionrios, como o auxlio-alimentao; auxlio-creche; auxlio-
-transporte; licena mdica; gastos com telefonia; ponto eletrnico e horas-extras.
No tocante s despesas especficas com os senadores, tais como aposentadorias e
penses e assistncia sade, esto todas disponveis mensalmente desde 2013 at
2014. Alm disso, a instituio disponibiliza aos cidados uma consulta legislao
e decretos prprios com respeito ao plano de carreira dos funcionrios, servidores e
agentes pblicos, bem como servidores comissionados.
A exemplo da Cmara dos Deputados, o Senado publica, em conformidade com os
critrios de transparncia, as cotas para o exerccio da atividade parlamentar (Ceap). O
Senado disponibiliza uma srie de atos e portarias que disciplinam o uso desses recur-
sos, como passagens areas, o escritrio de apoio, os imveis funcionais, auxlio-mora-
dia, gastos com impresso, jornais e revistas, publicaes, ajuda de custo e viagens e
Acesso Informao
Senado Federal
Em conformidade com a LAI, o Senado igualmente possui a sua Secretaria de
Transparncia para garantir o direto dos cidados a acessarem dados. O site organiza
as informaes da seguinte forma: a) Portal da Transparncia do Senado; b) Solicita-
es de informao; c) Dados abertos; d) Conselho de Transparncia; e) Ouvidoria; f)
FAQ; e g) Legislao relacionada39.
31
32
poder
judicirio
2
Rita de Cssia Biason
cientista poltica e coordenadora do Centro
de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo da
Universidade Estadual Paulista (Unesp/Franca)
Bruno Rico
pesquisador associado do Ncleo de Pesquisa
em Polticas Pblicas da Universidade de So
Paulo (NUPPs-USP), onde desenvolve pesquisas
sobre o Sistema de Integridade Brasileiro
PODER JUDICIRIO
LINHA DO TEMPO
2003 O Ministrio da Justia cria a Estratgia Nacional de Combate Corrupo
e Lavagem de Dinheiro (Enccla) como forma de contribuir para o comba-
te sistemtico lavagem de dinheiro no pas. Consiste na articulao de
diversos rgos dos trs poderes da Repblica, Ministrios Pblicos e da
sociedade civil que atuam, direta ou indiretamente, na preveno e com-
bate corrupo e lavagem de dinheiro, com o objetivo de identificar e
propor seu aprimoramento.
2007 A Resoluo 44/2007 do CNJ cria o Cadastro Nacional de Condenados por Im-
probidade Administrativa e por Ato que Implique Inelegibilidade (CNCIAI).
34
PODER JUDICIRIO
Introduo
O Poder Judicirio brasileiro possui autonomia administrativa e financeira garan-
tidas pela Constituio Federal de 1988 (artigos 92 a 126). Sua funo garantir os
direitos individuais, coletivos e sociais e resolver conflitos entre cidados, entidades
e Estado. Os trs segmentos analisados neste relatrio o Conselho Nacional de Jus-
tia, o Ministrio Pblico Federal e o Supremo Tribunal Federal compem o sistema
judicirio brasileiro.
Conselho Nacional
de Justia (CNJ)
Criado em 2004, o CNJ uma instituio pblica que tem por objetivo principal
aumentar a transparncia administrativa e processual da Justia brasileira. As atri-
buies desse conselho esto definidas no artigo 103-B, 4, da Constituio Federal:
Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder
Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. Suas atribuies so-
freram algumas modificaes por meio da Emenda Constitucional n 45/2004.
Ao CNJ deve-se apenas a anlise dos atos administrativos praticados; as questes
de mrito e internas dos tribunais no podem ser apreciadas por ele. Destaque-se
que, a partir de 2009, o CNJ passou a estabelecer metas nacionais e estaduais40 que vi-
sam melhorar o sistema judicirio brasileiro por meio do aumento da produtividade,
reduo do nmero de processos nos tribunais e combate corrupo.
40. Sobre as metas entendemos que elas no constituem normas jurdicas, mas apenas instrues, recomendaes e
programas de ao interinstitucionais, portanto no sero detalhadas neste relatrio.
35
PODER JUDICIRIO os objetivos de realizar o controle administrativo, financeiro e pessoal do Judicirio,
promover aes de acesso cidadania e Justia, promover iniciativas de moderniza-
o do Judicirio, gerir a estratgia do Judicirio, contribuir para o aperfeioamento
dos recursos humanos do Judicirio, promover a comunicao institucional e a in-
terlocuo entre os rgos do Poder Judicirio, promover estudos e diagnsticos e
expedir atos normativos que promovam os princpios da administrao pblica. Na
linha de correio e fiscalizao, a instituio objetiva realizar inspees, correies
e sindicncias nos rgos judiciais, acompanhar e fiscalizar o sistema carcerrio e de
execuo de penas alternativas, julgar processos disciplinares e realizar o controle
dos atos administrativos do Judicirio.
A atuao do CNJ tambm pode ser compreendida a partir do momento (anterior
ou posterior) do controle da instituio sobre os atos e condutas do Judicirio. No que
tange atuao ex ante as aes e omisses do Poder Judicirio, o CNJ e seus rgos
(Presidncia, Corregedoria Nacional de Justia, Secretaria-Geral e Diretoria-Geral) po-
dem exercer funes normatizadoras, expedindo diversos atos regulamentares e re-
comendaes. Dentre os atos regulamentares (ou atos normativos), verifica-se uma
diversidade de espcies legais: resoluo, instruo ou enunciado administrativo e
recomendaes (artigo 102, do Regimento Interno do CNJ).
No que se refere temtica da corrupo no Poder Judicirio, mostram-se relevan-
tes as aes e recomendaes definidas no mbito da Estratgia Nacional de Comba-
te Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Enccla)41, a criao do Cadastro Nacional de
Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e por Ato que Implique Inelegibi-
lidade (CNCIAI)42 e do Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA)43 e a recomenda-
o sobre a alienao antecipada de bens apreendidos em procedimentos criminais 44
No que diz respeito s atividades ex post as aes e omisses do Poder Judici-
rio, o CNJ e seus rgos, neste caso sobretudo a Corregedoria Nacional e a Secretaria
de Controle Interno, exercem funes investigativas e sancionadoras, apresentadas
com mais detalhes nos itens seguintes.
Integridade
41. A Enccla, da qual o CNJ parte integrante, representa a articulao de rgos pblicos na preveno e combate
corrupo e lavagem de dinheiro. Informaes sobre aes e estratgias do CNJ podem ser encontradas pelo link
http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento/gestao-e-planejamento-do-judiciario/253-rodape/acoes-e-programas/programas-de-a-a-
-z/estrategia-nacional-de-combate-a-corrupcao-e-a-lavagem-de-dinheiro-enccla/27968-acoes-e-recomendacoes-enccla-2012.
42. Resolues n 44/2007 e n 50/2008, da Presidncia do CNJ, disponveis em www.cnj.jus.br///images/atos_normativos/
resolucao/resolucao_44_20112007_17062013181040.pdf e em www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=153.
43. Resoluo n 63/2008, da Presidncia do CNJ, disponvel em http://www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=123.
44. Recomendao n 30/2010, da Presidncia do CNJ, disponvel em http://www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=876.
36 45. Disponvel em www.cnj.jus.br/publicacoes/codigo-de-etica-da-magistratura.
n 8.112/1990 46, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da PODER JUDICIRIO
Unio. De acordo com essa lei, a inobservncia das normas pode acarretar nas seguin-
tes penalidades: advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de funo comissio-
nada. Ademais, as unidades judicirias estaduais e federais contam com o aparato de
corregedorias prprias, s quais compete o controle administrativo e financeiro dos
seus rgos e funcionrios. Nesses casos, as apuraes realizadas devem ser comuni-
cadas Corregedoria Nacional de Justia.
Outra forma de controle opera-se via controle interno e superior do CNJ sobre os
membros das unidades judicirias, sob a competncia da Corregedoria Nacional de
Justia, que nesse campo de atuao, incumbida de: receber e processar reclama-
es disciplinares 47 e representaes por excesso de prazo48; examinar pedidos de
reviso disciplinar49; instaurar processos administrativos disciplinares50 e sindicn-
cias51; e avocar processo de natureza disciplinar em curso52. Os relatrios anuais do
CNJ mostram que, desde 2006, a instituio vem apurando os desvios de conduta de
magistrados, servidores e serventurios da Justia, num nmero crescente de proces-
sos ao longo dos anos. Nota-se tambm que, a partir de 2012, tais relatrios apontam
para as punies aplicadas aos magistrados, geralmente, aposentadorias compuls-
rias, remoes compulsrias, afastamento preventivo, advertncia e censura53.
A Ouvidoria do CNJ tambm pode ser considerada um rgo que confere integri-
dade ao Poder Judicirio nacional, pois serve como um canal de controle para que o
jurisdicionado possa participar do processo de fiscalizao dos servios prestados,
opinar, interferir e manifestar crticas sobre servios mal realizados, negligentes e
(desnecessrios) entraves burocrticos54. No CNJ, a Ouvidoria foi instituda pela Re-
soluo n 67/2009 (que insere a Ouvidoria como parte integrante do CNJ) e pela Re-
soluo n 103/2010 (que regulamenta as atribuies da Ouvidoria55), com o objetivo
Correio e celeridade
das demandas sobre os servios prestados pelos rgos do Poder Judicirio; VI. apresentar e dar publicidade aos dados
estatsticos acerca das manifestaes recebidas e providncias adotadas; VII. Encaminhar ao Plenrio do CNJ relatrio
trimestral das atividades desenvolvidas pela Ouvidoria (Resoluo n 103/2010 do CNJ).
56. Disponveis em www.cnj.jus.br/ouvidoria-page/documentos.
57. Todas as atribuies da Corregedoria Nacional de Justia esto definidas no 5 do artigo 103-B da Constituio
38 Federal e regulamentadas pelo artigo 31 do Regimento Interno do CNJ e pelo artigo 8 do Regimento Interno da Corre-
gedoria Nacional de Justia.
e recomendaes so registradas num relatrio, disponvel a todos os interessados. PODER JUDICIRIO
Accountability
58. Portarias nos 78, 83, 89 e 90, todas de 2008. Disponveis em www.cnj.jus.br/corregedoriacnj/atos.
59. Portarias nos 91, 92, 103, 104, 113, 115, 127, 131, 151, 206, 212, 219, 231, 237, 240 e 243, todas de 2009, e Portaria Conjun-
ta n 1/2009. Disponveis em www.cnj.jus.br/corregedoriacnj/atos.
60. Regimento Interno da Secretaria de Controle Interno, institudo pela Portaria n 97/2011, da Presidncia do CNJ.
61. Relatrios disponveis em www.cnj.jus.br/atos-administrativos/relatorios/relatorios-anuais-do-cnj.
62. Todos os relatrios de inspees e correies encontram-se disponveis em www.cnj.jus.br/corregedoriacnj/inspecoes-
-correicoes.
39
PODER JUDICIRIO
Ministrio Pblico
O Ministrio Pblico se estrutura em duas perspectivas: federal e estadual. Na
perspectiva federal, a estrutura mantida pela Unio e se divide de acordo com o
ramo do Poder Judicirio perante o qual atua: Ministrio Pblico Federal (Justia fe-
deral), Ministrio Pblico Militar (Justia Militar), Ministrio Pblico do Trabalho (Jus-
tia do Trabalho) e Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (Justia do Dis-
trito Federal e dos Territrios). Na perspectiva estadual, a estrutura dos Ministrios
Pblicos estaduais mantida pelas unidades da Federao. Criado em 2004, por meio
da Emenda Constitucional n 45, com o objetivo de imprimir uma viso nacional ins-
tituio, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) um rgo de controle
interno e superior que orienta e realiza fiscalizaes administrativas, financeiras e
disciplinares de todos os Ministrios Pblicos e seus membros no Brasil63.
Quanto relao do Ministrio Pblico com o sistema de Justia brasileiro, a insti-
tuio parte integrante do sistema de garantia e aplicao das leis. Todavia, trata-se
de uma instituio independente (no vinculada a nenhum dos poderes do Estado)
e autnoma (administrativa e financeiramente), de acordo com a preleo do artigo
127, da Constituio Federal.
Com a promulgao da Constituio de 1988, o Ministrio Pblico deixou de ser
reconhecido apenas pela funo de persecuo criminal, passando a assumir novas
e expansivas atribuies que mudaram o perfil da instituio. Analistas afirmam que
o Ministrio Pblico pde ser, a partir de ento, considerado a maior novidade ins-
titucional do Brasil desde a redemocratizao do pas nos anos 198064. Atuando na
proteo de direitos difusos e coletivos (como meio ambiente, relaes de consumo,
crianas e adolescentes, idosos, controle de polticas pblicas e combate corrup-
o e ao crime organizado), o Ministrio Pblico ampliou sua atuao na rea cvel ao
longo dos anos e tornou-se uma agncia fundamental no controle de atos e aes de
outros atores estatais e entidades governamentais65.
Integridade
70.Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/docs-atos-e-legislacao/Resolu-
caoCSMPF100-09-RegimentodaCorregedoria.pdf.
71.Dados disponveis em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/Relatorio-de-Atividades-
-CGMPF_Dra_Ela-Set10-Set11.pdf.
72. Dados disponveis em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/Relatorio-de-atividades-CMPF-out-11-out-13.pdf.
73. Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/para-o-cidadao/ouvidoria.
74. Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/para-o-cidadao/ouvidoria/legislacao/portaria-pgr-519-2012.pdf.
75. Relatrio Anual da Ouvidoria do MPF, 2012-2013. Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/para-o-cidadao/ouvidoria/relatorios-
-anuais/docs/2012_2013_Relatorio_Anual.pdf.
42 76. Disponvel em http://cidadao.mpf.mp.br.
formao e outras demandas direcionadas ao Ministrio Pblico Federal. No foram PODER JUDICIRIO
Accountability
83. Todas as atribuies da Corregedoria Nacional do CNMP esto regulamentadas nos artigos 18, inciso VII, 67 e 68,
todos do Regimento Interno do CNMP.
84. Para lista completa, acessar www.cnmp.mp.br/portal_2015/institucional/corregedoria/inspecoes-e-correicoes.
85. Relatrios disponveis em www.cnmp.mp.br/portal_2015/institucional/corregedoria/inspecoes-e-correicoes.
86. Relatrios disponveis em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/atos-e-legislacao.
44 87. Disponvel em http://aplicativos.pgr.mpf.mp.br/mapas/mpf/improbidade/?UID=1386333995.
Quadro 1 Unidades do MPF: 1 Instncia PODER JUDICIRIO
AC AL AM AP BA CE DF
ES GO MA MG MS MT PA
PB PE PI PR RJ RN RO
RR RS SC SE SP TO
1 5 3 1 1 -
89. No Brasil, todos os processos tm origem na primeira instncia e podem ser levados, por meio de recursos, para a
segunda instncia (o Supremo Tribunal de Justia), e alcanar a ltima instncia (o Supremo Tribunal Federal).
90. As smulas vinculantes esto disponveis em www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumulaVinculante.
46 91. Disponvel em http://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/sumulas/sumulas-do-stf/sumula-vinculante-stf-nb0-18.
parentes consanguneos ou afins, at segundo grau ou por adoo, do presidente da PODER JUDICIRIO
Integridade
TOTAL 469
AES PENAIS 7 3 27 2
RECURSOS 2 2 0 2
TOTAL 9 5 27 4
AES PENAIS 6 0 28 0
RECURSOS 9 9 4 7
TOTAL 15 9 32 7
AES PENAIS 1 0 3 0
AES PENAIS 11 6 28 10
RECURSOS 1 0 1 0
TOTAL 12 6 29 10
AES PENAIS 11 5 30 9
RECURSOS 3 3 6 1
TOTAL 14 8 36 10
AES PENAIS 0 2 1 2
50
PODER JUDICIRIO
Desafios Futuros
Nos trs segmentos analisados do Poder Judicirio, foi possvel observar um grau
favorvel de normas institudas nos ltimos 15 anos. No caso do CNJ, o acesso infor-
mao, transparncia nas decises, integridade, celeridade dos processos e correio
e accountability so aspectos avaliados como favorveis. Se, de um lado, a atuao
do CNJ pode ser apontada como boa, de outro, revela problemas: o mandato dos con-
selheiros breve, gerando dificuldade para alavancar uma poltica institucional; e a
seleo dos membros no segue os critrios de especializao na rea solicitada.
No caso do MPF, h um marco normativo bem estruturado, mas o acesso infor-
mao, transparncia, integridade e correio precisam ser aprimorados. Consideran-
do que a atuao desse segmento ocorre em setores vulnerveis no Brasil e que no
h uma segmentao interna que permita acompanhar com maior assiduidade todos
os setores, seria oportuno que o MPF introduzisse pessoal especializado nas reas
de atuao. Isto facilitaria o andamento dos processos, que usualmente ficam sob
responsabilidade do promotor, cabendo-lhe a denncia, a investigao e a busca de
informaes para fundamentar a ao.
Quanto ao Supremo Tribunal Federal, o rgo que necessita de maior ateno.
Os indicadores de acesso informao e a transparncia so precrios. Na elabora-
o da anlise, tivemos enormes dificuldades para localizar informaes sobre o seg-
mento. O mais preocupante a independncia e imparcialidade do STF, que esto s
parcialmente asseguradas, uma vez que os ministros so indicados pelo presidente
da Repblica, o que pode suscitar influncias polticas nos assuntos que so de inte-
resse do presidente e do seu grupo partidrio.
51
PODER JUDICIRIO
Quadro 5 Sntese dos marcos normativos no Poder Judicirio
MPF Lei de Responsabilidade Fiscal Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a respon-
2000
(Lei Complementar n 101/2000) sabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.
CNJ Emenda Constitucional n Prev a criao do CNJ como instrumento de controle adminis-
45/2004 trativo, financeiro e disciplinar do Poder Judicirio.
2004
MPF Emenda Constitucional Prev a criao do CNMP, rgo de controle interno e superior
n 45/2004 do Ministrio Pblico.
2009
A dissoluo da sociedade ou do vnculo conjugal, no curso do
STF Smula Vinculante n 18 mandato, no afasta a inelegibilidade prevista no pargrafo 7
do artigo 14 da Constituio Federal.
ciclo
oramentrio
100 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico do ciclo oramentrio, optamos por incorpor-las ao estudo.
101 captulo II, artigo 5: "Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os rgos da administrao direta, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio".De acordo com o 2 do mesmo artigo: "No se sujeitam ao disposto neste Decreto as
informaes relativas atividade empresarial de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado obtidas pelo Banco
Central do Brasil, pelas agncias reguladoras ou por outros rgos ou entidades no exerccio de atividade de controle,
regulao e superviso da atividade econmica cuja divulgao possa representar vantagem competitiva a outros
agentes econmicos". Esta disposio reiterada pelo captulo III,artigo 7,5o: "No caso das empresas pblicas,
54 sociedades de economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem em regime de concorrncia, sujei-
tas ao disposto no art. 173 da Constituio, aplica-se o disposto no 1odo art. 5o
2013 A Lei no 12.741/2012 (Lei da Transparncia) entra em vigor em junho de CICLO
ORAMENTRIO
2013, obrigando os estabelecimentos comerciais a informar nas notas fis-
cais a quantia de tributos pagos em cada transao financeira.
55
CICLO
ORAMENTRIO
Breve Histrico
O ciclo oramentrio o processo de elaborao, aprovao, execuo, controle e
avaliao dos instrumentos oramentrios. A Constituio Federal contm as regras
gerais de direito financeiro na Seo II (Do oramento) do Captulo II (Das finanas
pblicas) do Ttulo VI (Da tributao e do oramento).
O oramento a articulao de trs leis que instituem:
a) o plano plurianual102, que estabelece o planejamento para os programas do go-
verno durante quatro anos (vigente a partir do segundo ano de mandato do governo
em exerccio at o final do primeiro ano do mandato seguinte);
b) os oramentos anuais103, que estimam receita e fixam despesas, executando o
planejamento a curto prazo; e
c) as diretrizes oramentrias104, que constituem a ligao entre os demais instru-
mentos oramentrios, determinando os gastos prioritrios do plano plurianual na
lei de oramento anual e orientando a elaborao das regras no exerccio orament-
rio seguinte105.
Como plano de governo, o oramento assume tambm uma funo poltica. A es-
cassez de recursos do Estado confrontada pelas necessidades de bem-estar mate-
rial da populao. No processo decisrio de alocao dos recursos, o ciclo orament-
rio aparece com a finalidade de escolher o melhor meio com o mximo de bem-estar
coletivo 106. Isso ocorre ainda que sejam tomadas as decises trgicas 107, ou seja,
aquelas que envolvem uma priorizao de determinadas polticas pblicas em detri-
mento de outras. Consequentemente, o poder detido pelas autoridades envolvidas
na gesto oramentria no mera faculdade ou direito, mas caracteriza deveres ju-
ridicamente impostos.
Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)
Para fins de melhor compreenso, pode-se dividir o ciclo oramentrio em trs fases:
a) perante o Poder Executivo;
b) perante o Poder Legislativo; e
c) perante o Poder Executivo novamente.
O ciclo oramentrio
perante o Poder Executivo
O processo de elaborao da lei oramentria de iniciativa exclusiva do chefe
do Poder Executivo112, que deve elaborar e encaminhar proposta ao Poder Legislativo
nos prazos regulamentares, sob sano de crime de responsabilidade113. Cada minis-
trio realiza seus estudos e planejamentos, os quais so enviados para consolidao
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
O processo de elaborao da lei oramentria se inicia antes de propriamente atin-
gir o procedimento legislativo. Nessa fase, pode-se identificar intensa presso dos
interessados em receber os recursos que podem ser passados por meio das transfe-
rncias voluntrias.
Mesmo aps o envio para o Congresso Nacional, no decorrer do processo, h opor-
tunidades para eventuais retificaes no programa e apreciao de crditos adicio-
nais encaminhados pelo Poder Executivo ao longo do exerccio financeiro114. Parte
considervel e relevante do oramento vivenciada no mbito do Poder Executivo.
Isso ocorre previamente apresentao do projeto de lei de proposta oramentria
pelo Executivo ou posteriormente sua aprovao pelo Legislativo, quando o ora-
mento comea a ser executado.
115 BENETON, Marco Antonio Hatem. O Processo Legislativo Financeiro. 2007. 256 f. Tese de doutorado em Direito
Econmico e Financeiro. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, p. 132.
116 Resoluo no 1/2001 do Congresso Nacional, artigo 5.
117 Constituio Federal, artigo 166.
118 BENETON, Marco Antonio Hatem. Op. cit., p. 166.
119 Resoluo no 1/2006 do Congresso Nacional.
58 120 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 480.
fulcral no processo, podendo at mesmo oferecer substitutivo ao projeto original a CICLO
ORAMENTRIO
ser apreciado pelo Plenrio 121. O relator-geral da comisso elaborar um parecer pre-
liminar em que se analisa a receita estimada, comparando-a com exerccios anterio-
res, alm de fixar critrios para o recebimento de emendas ao projeto. Tais pareceres
possuem vis eminentemente poltico, e no se vislumbra carter tcnico mais de-
talhado122. Elaborados por polticos e no por tcnicos, eles visam primordialmente
atender aos interesses privados de seus redatores, que podem ser ou no congruen-
tes com o interesse pblico.
Cabe ressaltar que a Constituio de 1988 tentou limitar a emendabilidade123, es-
tipulando a necessidade de que as emendas fossem compatveis com o plano pluria-
nual e a Lei de Diretrizes Oramentrias124, bem como devessem indicar os recursos
necessrios para o provimento da despesa emendada.125
O veto presidencial
Para lidar com esse cenrio, o artigo 21 da Emenda Constitucional n 19/1998134 expli-
citou que as despesas com pessoal ativo e inativo deveria respeitar os limites e metas
da lei complementar. A no observncia dessa exigncia resulta em suspenso dos re-
passes de verbas federais ou estaduais uma das restritas hipteses, prevista na Lei de
Responsabilidade Fiscal, em que se pode limitar as transferncias obrigatrias.
Transparncia e Acesso
Informao
Transparncia
Acesso Informao
Desafios Futuros
1. O primeiro desafio a ser enfrentado consiste na superao do carter no
vinculante do oramento pblico especialmente na fase de execuo;
2. O problema da assimetria na distribuio de atribuies e receitas no federa-
lismo brasileiro, ou seja, a busca de recursos no oramento federal, especial-
mente pelas regies menos desenvolvidas, deriva da assimetria na distribui-
o de atribuies e receitas entre os diversos entes federados;
3. O problema do sistema de transferncia de recursos entre esferas governa-
mentais conduz a abusos na gesto oramentria por parte de entes federa-
dos, cada qual dotado de sua autonomia oramentria;
4. preciso assegurar o princpio da no vinculao das receitas oramentrias,
ou seja, resguardar a funo poltica do oramento como plano de governo
que o Legislativo aprova para a fiel execuo pelo Executivo.151;
5. Outro problema o das transferncias voluntrias, uma vez que essa moda-
lidade de transferncia de recursos no obedece a mecanismos preestabele-
cidos na Constituio, embora as mais recentes Leis de Diretrizes Oramen-
trias contenham alguns critrios sobre as transferncias voluntrias.
Michelle Gomes
especialista em direito processual civil
Contratao
de Pessoal
em rgos
e Empresas
LINHA DO TEMPO
Pblicas
2001 O Decreto n 4.410/2002 promulga a Conveno Interamericana contra a
Corrupo.
66
2008 A Smula Vinculante no 13 do STF veda o nepotismo e o nepotismo cruzado Contratao
de Pessoal
no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. em rgos
e Empresas
Pblicas
2011 O Decreto n 7.478/2011 cria a Cmara de Gesto, Desempenho e Compe-
titividade (CGDC), do Conselho de Governo.
152 captulo II, artigo 5: "Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os rgos da administrao direta, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio".De acordo com o 2 do mesmo artigo: "No se sujeitam ao disposto neste Decreto as in-
formaes relativas atividade empresarial de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado obtidas pelo Banco Central
do Brasil, pelas agncias reguladoras ou por outros rgos ou entidades no exerccio de atividade de controle, regulao
e superviso da atividade econmica cuja divulgao possa representar vantagem competitiva a outros agentes eco-
nmicos". Esta disposio reiterada pelo captulo III,artigo 7,5o: "No caso das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem em regime de concorrncia, sujeitas ao disposto
no art. 173 da Constituio, aplica-se o disposto no 1odo art. 5o. 67
Contratao
de Pessoal
em rgos
e Empresas
Introduo
Pblicas
O servio pblico no Brasil tem sua gnese no ano de 1808, quando a famlia real por-
tuguesa se instalou no Rio de Janeiro. A partir de ento, houve a necessidade de estrutu-
rar a burocracia estatal, quando a figura do servidor pblico foi oficialmente instituda.
Ao longo do tempo, a administrao pblica brasileira passou por trs fases dis-
tintas e em cada uma delas o tratamento conferido ao servidor pblico sofreu altera-
es significativas.
No primeiro perodo, que vai da colonizao brasileira Era Vargas, havia predomi-
nncia da chamada administrao patrimonialista, na qual se fazia confuso entre
o pblico e o privado. O funcionalismo pblico carecia de profissionalismo e a investi-
dura em cargos pblicos se dava por critrios discricionrios. Os sistemas de integri-
dade eram inexistentes.
No segundo perodo, marcado pela promulgao da Constituio de 1934, houve o
rompimento com o patrimonialismo e a busca por uma melhor estruturao do ser-
vio pblico. A Constituio se preocupava em disciplinar o acesso administrao
(estabelecendo critrios para ingresso no servio pblico) e buscava a profissionali-
zao do funcionrio pblico.
Finalmente, com a promulgao da Constituio de 1988, temos um grande avan-
o no processo de aprimoramento da gesto pblica. H, neste momento, uma preo-
cupao com a qualificao do servidor pblico e a otimizao dos resultados.
Logo, a contratao de servidores pblicos est condicionada observncia de
princpios estabelecidos na Constituio, dentre os quais se destacam os da impes-
soalidade, moralidade, legalidade, publicidade e eficincia, assim como normas infra-
constitucionais que regulamentam a matria de maneira mais especfica.
Nesse sentido, e em obedincia aos princpios e determinaes legais vigentes no
ordenamento jurdico brasileiro, o ingresso nas carreiras da administrao pblica,
constitudas por cargos e empregos pblicos, deve observar como regra geral a reali-
zao de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza
e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.
importante ressaltar que, alm de cargos e empregos pblicos, a estrutura de
pessoal no mbito da administrao pblica brasileira tambm conta com cargos em
comisso, considerados de livre nomeao e exonerao. Tais cargos so ocupados,
de forma transitria, por indivduos de confiana das autoridades e aptos a exercer
atribuies de direo, chefia e assessoramento. Logo, a investidura nesses cargos
no requer a realizao prvia de concurso pblico, exigindo, to-somente, indica-
o da autoridade competente para preench-los, autoridade esta que tambm pode
exonerar seus titulares livremente e a qualquer tempo.
Alm dos cargos e empregos pblicos, bem como dos cargos em comisso, a Cons-
tituio Federal faz ainda referncia a outra modalidade de ingresso administrao
pblica: as funes de confiana153. Assim como os cargos em comisso, as funes
153 Funo pblica um conceito com terminologia implantada pela Constituio de 1988. Deixou de designar um modo de
68 investidura, ou seja, uma espcie de vnculo de trabalho para com a administrao pblica, passando a significar o conjunto
de atribuies a ser desempenhado pelos agentes pblicos. Desse modo, quem ocupa cargos pblicos (efetivos ou em comis-
so), empregos pblicos ou as ditas funes de confiana exerce as funes pblicas que lhe sejam correlatas.
de confiana destinam-se a atribuies de direo, chefia e assessoramento, sendo Contratao
de Pessoal
exercidas por pessoa da confiana da autoridade com competncia para seu preen- em rgos
e Empresas
chimento. Todavia, essas funes sero obrigatoriamente ocupadas por servidores Pblicas
titulares de cargo efetivo, ou seja, por servidor j pertencente ao quadro adminis-
trativo, evitando-se com isso o seu preenchimento por pessoas estranhas ao servio
pblico.
Cumpre lembrar que, atualmente, o poder pblico vem utilizando o instituto da
terceirizao como instrumento de fornecimento de mo-de-obra. A terceirizao,
porm, no mbito da administrao pblica, se restringe s atividades-meio, como os
servios de limpeza, conservao e vigilncia.
Entretanto, frisa-se que o concurso pblico a regra geral para o preenchimento
do quadro de cargos e empregos permanentes, qualquer que seja o tipo de atividade
exercida pelo poder pblico, em mbito federal, estadual ou municipal.
Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)154
No tocante aos princpios de observncia obrigatria no setor pblico, previstos
pela Constituio Federal155, cumpre destacar aqueles dispostos no captulo dedica-
do administrao pblica (captulo VII, Da Administrao Pblica; ttulo III, Da
Organizao do Estado), em especial no artigo 37, caput. So eles: os princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O princpio da legalidade institui que a administrao deve atuar nos estritos li-
mites da lei, ou seja, fazer apenas o que a lei permite. Logo, a atuao administrativa
exige habilitao legal anterior, no sendo permitida a criao de direitos ou obriga-
es sem lei especfica. Tal princpio estabelece, portanto, que a administrao pbli-
ca deve se sujeitar ao ordenamento jurdico vigente.
Por sua vez, o princpio da impessoalidade busca impedir que a ao estatal favore-
a ou prejudique os cidados de forma pessoal. O princpio da moralidade, a seu tempo,
est relacionado ideia de moralidade administrativa, isto , o cumprimento da lei, a
observncia das regras da boa administrao e dos princpios da justia e equidade.156
J o princpio da publicidade estabelece a obrigatoriedade da administrao pbli-
ca em atuar de modo transparente, possibilitando aos administrados amplo acesso
s informaes sobre a atividade estatal. Esse princpio garante o direito informa-
o de interesse particular e coletivo, contribuindo para a construo da ideia de ac-
countability (prestao de contas) e para o controle da administrao pblica brasi-
leira pela sociedade civil.
154 As informaes contidas neste trabalho foram pautadas por estudos sobre a contratao de servidores, realizados
em 2008.
155 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
156 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 20 edio, 2007, pp. 68-71.
69
Contratao Finalmente, o princpio da eficincia (acrescentado ao artigo 37, caput, da Cons-
de Pessoal
em rgos tituio Federal, pela Emenda Constitucional n 19/1998157 ) impe administrao
e Empresas
Pblicas pblica a obrigao de alcanar as metas previamente estabelecidas, derrubando en-
traves burocrticos, sem, contudo, comprometer a observncia das leis.
Tais princpios constituem o fundamento para institutos e normas jurdicas relati-
vos organizao e funcionamento da administrao pblica brasileira. Consequen-
temente, aplicam-se ao sistema de nomeao e contratao de funcionrios pblicos
e devem ser observados no mbito da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Fe-
deral e dos municpios.
Alm dos princpios que pautam a atuao estatal, a Constituio prev, em seus
artigos 37 a 42, regras especficas aplicveis contratao de funcionrios pblicos (o
artigo 42 dedica-se aos servidores militares dos Estados e do Distrito Federal). Den-
tre tais dispositivos, encontram-se as condies de acessibilidade e investidura em
cargos e empregos na administrao pblica brasileira.
A Constituio estabelece ampla acessibilidade a cargos e empregos aos brasilei-
ros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros,
na forma da lei, mediante a aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego.
Os concursos pblicos tm prazo de validade de at dois anos, prorrogveis uma
vez, por igual perodo. Neste perodo, o candidato j aprovado tem prioridade em re-
lao a candidatos aprovados em novos concursos. O prazo de validade do concurso
e as condies de sua realizao devem ser fixados em edital, o qual deve ser obriga-
toriamente publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal dirio de grande circula-
o158.
72
Regime especial de contratao temporria Contratao
166 Lei n 8.666/1993, artigos 89, 91, 92, 94, 97 e 98, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm.
167 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429compilado.htm.
75
168 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm
Contratao pblico, desde que as regras deontolgicas e as que fazem referncia a deveres e ve-
de Pessoal
em rgos daes sejam devidamente divulgadas.
e Empresas
Pblicas O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal169 foi institudo em agosto de
2000 e constitui um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo presidente
da Repblica para um cargo de primeiro escalo da administrao federal deve ade-
rir, conforme nota explicativa da Comisso de tica Pblica que o elaborou. Trata-se,
portanto, de um cdigo de adeso, cuja transgresso no necessariamente implicara
violao de lei, mas to somente descumprimento do compromisso pessoal e moral
assumido pelo administrador, segundo a mesma nota.
Outras normas que tambm contribuem para elevar o padro tico na administra-
o pblica podem ser encontradas no ordenamento jurdico brasileiro. Dentre elas,
destaca-se a Lei n 9.784/1999170, que regula o processo administrativo no mbito da
administrao pblica federal, estabelecendo regras para proteger os direitos dos ad-
ministrados e aprimorar a prestao do servio pblico.
22.823
22.395
20.000
22.692
22.103
22.926
21.870
21.217
20.597
19.797
19.925
20.187
16.000
18.374
19.083
17.995
17.183
17.389
17.559
16.306
12.000
8.000
4.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Elaborado: CGINF/DESIN/SEGEP/MP
Fonte: SIAPE- Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos.
Para os cargos DAS-1, DAS-2, DAS-3 e DAS-4, como existe norma impositiva de per-
centual mnimo de ocupao por servidores de carreira e por tratar-se de cargos mais
Instrumentos de controle
do funcionalismo pblico
De acordo com a Controladoria-Geral da Unio, entre 2003 a 2014 foram expulsos
do servio pblico 5.126 servidores efetivos, sendo que, desse total, 67% estavam en-
volvidos em prticas de corrupo, conforme a Tabela 2.
Fonte: CGU182
TransParncia e
Acesso Informao
Transparncia
Desafios Futuros
No Brasil, preponderou, ao longo da histria, o interesse individual sobre o inte-
resse pblico e, por consequncia, certa confuso entre as esferas pblica e priva-
da. Logo, o Estado brasileiro, como reflexo da realidade social, tem forte tradio
patrimonialista, embora, entre os objetivos perseguidos pelas sucessivas reformas
administrativas ocorridas no pas, sempre se fizesse presente o propsito de abolir
as prticas patrimonialistas enraizadas na administrao pblica.
Em que pesem os avanos conquistados, no h dvida de que novas reformas so
necessrias diante do dinamismo das relaes sociais e econmicas, reformas essas que
jamais podero deixar de considerar as peculiaridades da realidade brasileira e as neces-
sidades da populao. No se pode negar que imperativa tambm, alm de futuras re-
formas, a mudana de pensamento dos administradores pblicos para que, dessa forma,
passem efetivamente a priorizar o interesse pblico, e no os prprios interesses.
A administrao pblica federal logrou xito na implementao de medidas para
coibir abusos por parte dos servidores pblicos. A aprovao da Lei de Acesso Infor-
mao, a criao da Controladoria-Geral da Unio e o decreto que estatui a obrigato-
riedade de um percentual mnimo de servidores concursados para ocuparem cargos
DAS, por exemplo, representam um avano importante nesse sentido. Em relao
aos cargos de provimento em comisso (que so ocupados de forma transitria por
algum que goze da confiana da autoridade nomeante), a Emenda Constitucional
n 19/1998 (que decorreu da reforma gerencial de 1995), ao conferir nova redao ao
84
5
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES)
Contratao
de Obras
e Servios
(Licitaes)
Isabel Pato
consultora em desenvolvimento institucional
de organizaes de interesse pblico 85
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) LINHA DO TEMPO
2000 A Lei Complementar n 101/2000 Lei da Responsabilidade Fiscal esta-
belece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal, que pressupe uma ao planejada e transparente em que
se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas mediante o cumprimento de metas de resultados en-
tre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange
a: renncia de receita; gerao de despesas com pessoal, seguridade so-
cial e outras; dvidas consolidada e mobiliria; operaes de crdito, in-
clusive por antecipao de receita; concesso de garantia; e inscrio em
restos a pagar.
86
2007 At este ano, a Lei n 8.666/1993 j sofreu vrias alteraes, como os ca- Contratao de
OBRAS E SERVIOS
sos de dispensa ou inexigibilidade do processo licitatrio. Com as altera- (LICITAES)
87
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) Breve Histrico
No Brasil, a aquisio de bens e servios pelo Estado deve observar um procedi-
mento administrativo que assegure a igualdade entre os concorrentes e permita a
seleo da proposta mais vantajosa para a administrao pblica.
O governo federal, os governos estaduais, o Distrito Federal, as prefeituras e todas
as secretarias, unidades, fundaes, cmaras, assembleias legislativas, empresas es-
tatais e autarquias devem efetuar a aquisio de bens e servios por meio de uma das
modalidades de processo de licitao pblica.
O processo de licitao est previsto pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituio
Federal. De acordo com esse dispositivo, ressalvados os casos especificados na legis-
lao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo
de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas das propostas, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensvel garantia do cumprimento das obri-
gaes.
O artigo 22, inciso XXVII, da Constituio, atribui competncia legislativa Unio
para expedir normas gerais sobre licitao e contratao, em todas as modalidades.
Para as administraes pblicas dos diferentes nveis de governo, foi editada a Lei
n 8.666/1993189. Tambm chamada de Lei de Licitaes, corresponde, ainda hoje, ao
principal marco legal em matria de licitaes e contratos administrativos. Estados e
municpios podem legislar para si, respeitadas essas normas gerais.
Alm de preconizar a igualdade entre os concorrentes e a escolha da melhor pro-
posta para a administrao, o processo licitatrio institudo pela Lei n 8.666/1993
consolidou, no plano legal, o dever do rigoroso cumprimento das condies previs-
tas no edital, a realizao de um julgamento objetivo, a adjudicao compulsria e
a ampla defesa. Tambm foram formalizadas as etapas do procedimento licitatrio,
que envolvem basicamente a habilitao dos concorrentes e a anlise e escolha das
propostas apresentadas pelos interessados em contratar com o poder pblico.
Aps a edio dessa Lei, em 21 de junho de 1993, verificou-se, no entanto, a neces-
sidade de incorporar alteraes ao procedimento licitatrio. Se, por um lado, a Lei
de Licitaes representava uniformizao de procedimentos e maior transparncia
na realizao de gastos com recursos pblicos, por outro, passou a tornar-se um en-
trave atuao estatal eficiente, engessando as contrataes governamentais. Isso
porque todos os tipos de contratao foram submetidos ao mesmo regime jurdico,
desconsiderando-se a existncia de situaes que demandam um tratamento jur-
dico diferenciado. Nesse sentido, a simples compra de material ou contratao de
servios altamente especializados passaram a observar procedimentos similares190, o
que nem sempre se mostrou vantajoso para a administrao pblica brasileira.
194 As informaes descritas neste trabalho foram formuladas com base no Relatrio Mesicic (Mecanismo de Acompa-
nhamento da Implementao da Conveno Interamericana contra a Corrupo), de 2008, da Organizao dos Estados
Americanos (OEA). Disponvel em www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_II_inf_bra_sp.pdf.
90 195 Disponvel em www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5504.htm.
O artigo 23 da Lei n 9.648/1998196, apresenta uma tabela com valores para cada Contratao de
OBRAS E SERVIOS
modalidade de licitao. Entretanto, o valor do bem ou servio deve ser considerado (LICITAES)
em sua totalidade, no podendo a tarefa ser fracionada para que seja feito o seu en-
quadramento em outra modalidade de licitao relativa a valor inferior. O desmem-
bramento da atividade configura burla lei de licitaes.
Existem algumas hipteses em que a administrao pblica no est obrigada a
licitar, como nos casos de dispensa ou inexigibilidade do processo licitatrio. Com as
alteraes realizadas at 2007, o artigo 17 da Lei n 8.666 define as hipteses de dis-
pensa de licitao. Uma das possibilidades, por exemplo, refere-se a aquisies at o
limite do valor estipulado pela lei.
Como mecanismo de controle, a lei prev que os casos de dispensa e de inexigi-
bilidade de licitao devem ser comunicados autoridade superior, com a devida
justificativa, no prazo de trs dias. Tais atos devero ser ratificados pela autoridade
competente e encaminhados para a devida publicao na imprensa oficial. Alm dis-
so, exige-se o encaminhamento de certos atos ao tribunal de contas responsvel pelo
controle externo do rgo.
A licitao dividida em duas etapas: a habilitao e a escolha da proposta. A ha-
bilitao compreende o cumprimento das seguintes exigncias: habilitao jurdica,
qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira, regularidade fiscal e obser-
vncia do artigo 7, inciso XXXIII, da Constituio Federal. Qualquer rgo que realize
procedimento licitatrio com frequncia deve manter registros cadastrais para efei-
to de habilitao, observando-se as regras dos artigos 34 a 37 da Lei de Licitaes.
Com relao escolha da proposta, e considerando a necessidade de se garantir
a isonomia e a competitividade entre os concorrentes, a administrao pblica, nos
termos do artigo 41 da referida lei, fica obrigada a cumprir as normas e condies do
edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
Pode-se dizer que h uma etapa preliminar, referente abertura do processo admi-
nistrativo e elaborao do edital de licitao, que tambm deve observar regras espe-
cficas, sendo cabveis impugnaes por quaisquer interessados. Por exemplo, veda-se
aos agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusu-
las ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo
e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domic-
lio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o
especfico objeto do contrato (Lei n 8.666/1993, artigo 3, 1, inciso I).
Os rgos pblicos so obrigados a dar ampla divulgao aos avisos de licitao.
Para garantir a atuao transparente da administrao pblica nos procedimentos
relativos a aquisies de bens e servios, o legislador inseriu na Lei n 8.666 alguns
dispositivos que garantem no apenas a divulgao prvia do procedimento para to-
dos os interessados, mas tambm de atos praticados ao longo das diversas etapas do
processo licitatrio. A forma de divulgao pode variar conforme a modalidade de li-
citao utilizada pela administrao pblica, nos termos do artigo 21 da Lei n 8.666.
Lei do Prego
197 As possveis sanes administrativas aplicveis em razo do descumprimento do contrato so: advertncia; multa;
suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a administrao, por prazo no
superior a dois anos; e declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica enquanto per-
durarem os motivos da punio, at a reabilitao perante a autoridade que aplicou a penalidade.
198 Disponvel em www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5504.htm.
199 As organizaes privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos podem utilizar os sistemas de prego
eletrnico de terceiros, caso no possuam sistema prprio de prego.
200 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm.
92 201 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3697.htm.
o do procedimento, a conduo do procedimento e a publicidade do edital. Nessas Contratao de
OBRAS E SERVIOS
etapas, a administrao pblica justifica a necessidade da compra, verifica a existn- (LICITAES)
Concorrncia
Tomada de preos
Concurso Lei 8666/1993
Convite
Leilo
Fonte: Conlicitao202
Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas (RDC)
Estabelecido por meio da Lei n 12.462/2011206, o RDC determina regimes diferen-
ciados para licitaes e contrataes de obras referentes realizao das atividades
indicadas abaixo, as quais, portanto, no precisam seguir as normas contidas na Lei
no 8.6661993, exceto nos casos expressamente previstos nesta lei. O RDC deve ser
aplicado apenas nas licitaes e contratos necessrios para realizar:
Inspirado nas regras de contratao vigentes na Unio Europeia e nos Estados Uni-
dos, o RDC incentiva o uso da tecnologia nos processos licitatrios, tentando ampliar a
transparncia por meio do prego eletrnico. Os processos licitatrios podem ser acom-
panhados pelo portal do governo federal para as compras e contrataes de obras211.
O RDC traz tambm algumas alteraes com relao Lei de Licitaes, de 1993. A
primeira delas a introduo da lgica da disputa por prego, que pode ser eletrnico
ou presencial, dando nfase ao meio virtual.
Ele regulamenta trs formas de disputas para a seleo da proposta: a aberta, que
determina que os licitantes apresentem suas propostas por meio de lances sucessivos
crescentes ou decrescentes, de acordo com o critrio de julgamento escolhido; a fecha-
da, na qual as propostas so sigilosas at a data da abertura; e a combinada, que mes-
cla as duas primeiras. Ressalta-se que o processo licitatrio no RDC deve observar as
seguintes fases; preparatria; publicao do instrumento convocatrio; apresentao
de propostas ou lances; julgamento; habilitao; recursal; e encerramento.
soa jurdica)213. So duas as formas possveis para solicitar uma informao pblica:
pela internet, por meio do Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado
(e-SIC)214, ou de forma presencial215.
O governo federal oferece informaes sobre oramento, despesas e receitas, alm
de dados sobre convnios, empresas e entidades sem fins lucrativos, servidores etc.,
tanto no Portal da Transparncia216 quanto no Portal Brasileiro de Dados Abertos217,
que dispe de dados sobre compras, licitaes e obras feitas pelo poder pblico.
Outros rgos, como os tribunais de contas e as controladorias, so importantes
instrumentos de controle para o bom uso dos recursos pblicos. Contudo, no podem
ser entendidos como agentes para a garantia de um sistema de integridade no Brasil
No que diz respeito ao controle social, existem boas experincias de acompanha-
mento dos gastos pblicos, como o caso da entidade Contas Abertas, que desde
2005 realiza um acompanhamento sistemtico da execuo oramentria da Unio
(Executivo, Legislativo e Judicirio) 218.
Desafios Futuros
No mbito da Lei n 8.666/1993, podemos identificar dois obstculos atuao
estatal: a gesto administrativa e a insegurana jurdica.
Com relao gesto administrativa, pode-se mencionar a morosidade dos pro-
cedimentos licitatrios, em razo da complexidade do processo e da necessidade de
observncia de atos formais necessrios ao controle da ao dos agentes pblicos219.
Devemos lembrar que essas tarefas so, por vezes, desempenhadas por agentes no-
meados temporariamente para cargos em comisso, o que pode comprometer o su-
cesso do processo licitatrio.
212 O Decreto 7.724/2012, que regulamentou a LAI no Poder Executivo federal, definiu como um dever dos entes gover-
namentais a publicao na internet de um conjunto mnimo de informaes pblicas de interesse coletivo ou geral. Os
rgos e entidades devero disponibilizar, em seus stios eletrnicos, informaes sobre: a) estrutura organizacional e
atribuies dos rgos, lista dos principais cargos e seus respectivos ocupantes, endereos e telefones de suas unidades
e horrios de atendimento ao pblico; b) programas, projetos, aes, obras e atividades, indicando a unidade respons-
vel, principais metas e resultados e indicadores (se existirem); c) repasses ou transferncias de recursos financeiros; d)
execuo oramentria e financeira detalhada; e) licitaes, contratos e notas de empenho emitidas; f) remunerao
recebida por servidores e empregados pblicos; g) respostas a perguntas mais frequentes da sociedade; h) contato da
autoridade de monitoramento da LAI na instituio e informaes sobre o Servio de Informaes ao Cidado (SIC); i)
informaes classificadas e desclassificadas.
213 possvel ter acesso a qualquer informao pblica produzida ou sob a guarda dos rgos e entidades da admi-
nistrao pblica desde que ela no se enquadre nas excees previstas na LAI. possvel solicitar, por exemplo, in-
formaes sobre: atividades exercidas pelos rgos e entidades; utilizao de recursos pblicos, licitao e contratos
administrativos; programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas; e resultados das aes realizadas pelos
rgos de controle. Disponvel em http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/pedidos.
214 Disponvel em www.acessoainformacao.gov.br/sistema/site/index.html?ReturnUrl=%2fsistema%2f.
215 Na pgina do e-SIC, h informaes sobre como faz-lo.
216 Disponvel em www.portaldatransparencia.gov.br.
217 Disponvel em http://dados.gov.br.
218 Disponvel em www.contasabertas.com.br.
219 Conforme previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), que dispe sobre a respon- 97
sabilidade na gesto fiscal.
Contratao de Na questo jurdica, identifica-se a inadequao da utilizao da Lei de Licitaes
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) em situaes que demandariam tratamento jurdico diferenciado. Como resultado
dessas inadequaes, pode-se verificar o aumento das contrataes emergenciais,
bem como a proliferao de hipteses de dispensa e de inexigibilidade de licitao.
Uma parte desses problemas foi resolvida com a criao de uma nova modalidade
de licitao o prego , considerado uma forma mais clere de realizar a aquisio
de bens e servios comuns no mbito do poder pblico. No entanto, outros entra-
ves ainda permanecem em razo de aspectos estruturais da administrao pblica
brasileira, como o acordo prvio entre participantes e o superfaturamento. Isso tem
criado um ambiente de insegurana tanto para os cidados como para os prprios
gestores que lidam com recursos pblicos.
Entendemos que os temas da transparncia e do controle ainda no esto na
agenda dos movimentos de defesa da democracia e dos direitos. O controle social
precisa ser fomentado e a sociedade precisa conhecer melhor as leis e os processos
licitatrios para conseguir acompanhar e incidir politicamente sobre eles, realizando
um controle social incisivo e agressivo.
98
sistema
eleitoral
6
Betina Sarue
pesquisadora no Centro de Estudos da
Metrpole (CEM), ncleo de pesquisa do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)
Rodrigo Dolandeli
cientista poltico, com experincia em
estudos sobre instituies polticas,
teoria democrtica e poltica
SISTEMA
ELEITORAL
LINHA DO TEMPO
2002 A Lei n 10.408/2002 altera a Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, que
estabelece normas para as eleies, a fim de ampliar a segurana e a fis-
calizao do voto eletrnico.
2009 A Lei n 12034/2009 institui o voto impresso a partir das eleies de 2014,
buscando evitar a fraude eleitoral
A PEC n 18/2014 prope o fim do foro privilegiado nos casos de crimes con-
tra a administrao pblica, de lavagem de bens, direitos ou valores decor-
rentes de crime contra a administrao pblica e de crimes hediondos.
2015 A Lei n 13.165/2015, que dispe sobre mudanas no sistema eleitoral, foi
sancionada pela Presidncia da Repblica com alguns pontos vetados.
102
SISTEMA
Introduo ELEITORAL
Presidncia da Repblica
Cmaras municipais
Assembleias legislativas
Proporcional -
220 Nas ltimas eleies, 112 milhes de eleitores comparecerem s urnas no segundo turno para a disputa presidencial,
ficando as abstenes em torno de 20% do total do eleitorado brasileiro.
221 Nos municpios, o eleitor escolhe os prefeitos e os vereadores. Em 2012, foram eleitos 5.568 prefeitos e 57.404 verea-
dores. Nos Estados e no Distrito Federal, so votados os deputados estaduais e distritais, bem como os governadores.
E, em mbito nacional, so eleitos os deputados federais, os senadores e o presidente da Repblica. O mandato dos
representantes do Poder Legislativo corresponde a um perodo de quatro anos, com exceo dos senadores, que tm
mandato de oito anos, e todos podem concorrer reeleio ilimitadamente. Os polticos do Poder Executivo tambm
tm mandato de quatro anos, mas com possibilidade de apenas uma reeleio consecutiva.
103
SISTEMA O presente relatrio tem como objetivo analisar o sistema eleitoral brasileiro no
ELEITORAL
perodo de 2001 a 2015 enquanto eixo do Sistema de Integridade Nacional brasilei-
ro. O texto est organizado em trs sesses. Na primeira, faremos um balano das
principais alteraes dos marcos normativos do sistema eleitoral que ocorreram nos
ltimos 15 anos. Na segunda, trataremos da integridade das instituies abordadas,
considerando o acesso informao, bem como os aspectos da transparncia e pres-
tao de contas.
Institucionalidade
(Marcos Normativos)
O sistema eleitoral brasileiro tem sofrido constantes alteraes em suas regras
ao longo dos ltimos anos. No entanto, a maior parte dessas revises no modificou
substancialmente questes centrais, como, por exemplo, o financiamento das cam-
panhas eleitorais. Nesta parte do relatrio, analisaremos o que mudou nos ltimos
15 anos, considerando os avanos e tambm os retrocessos quanto integridade do
sistema eleitoral.
O debate na sociedade
222 Podemos destacar tambm algumas aes que serviram de base para essas mobilizaes, como a Campanha da
Fraternidade, organizada todos os anos pela CNBB, bem como a organizao da Semana Social Brasileira, com temas
sobre a realidade social e poltica do pas.
223 Consulte o histrico da mobilizao para a aprovao dessa lei pelo link www.mcce.org.br/wp-content/uploads/2015/08/08-
-Cartilha-Lei-9840.pdf.
104
224 Para mais detalhes, acesse o link www.mcce.org.br/leis/lei-complementar-1352010-lei-da-ficha-limpa/.
O debate no Parlamento SISTEMA
ELEITORAL
225 Essa comisso especial props as seguintes mudanas: financiamento pblico de campanha exclusivo, clusula de bar-
reira, federao de partidos e lista fechada de candidatos em eleies proporcionais, entre outras. Para mais informaes
sobre o projeto, consulte o PL n 1.210/2007, em www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=353741.
226 Para uma consulta detalhada sobre esses projetos, que, entre diversas propostas, incluem a lista flexvel de can-
didatos para eleies proporcionais e o fim das coligaes, acesse www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?i
dProposicao=359175 (PL n 1.538/2007) e www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14252 (PEC n
10/1995).
227 Para consultar o contedo desse pronunciamento da presidente Dilma Rousseff, acesse www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-
-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/pronunciamento-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-em-cadeia-nacional-de-radio-e-tv. 105
SISTEMA O ponto de partida do marco normativo
ELEITORAL
O Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737/1965) foi elaborado pelo regime militar, um ano aps
o golpe de 1964, para assegurar a organizao e o exerccio de direitos polticos (artigo
1). Esse cdigo, nos seus 40 anos de vigncia, ainda um pilar do direito eleitoral, embo-
ra seja objeto de reformulao por uma comisso especial de juristas228.
Dentre suas atribuies, o Cdigo Eleitoral responsvel por regulamentar a parte
operacional da Justia Eleitoral, desde o funcionamento e ordenamento dos rgos at
a caracterizao dos crimes eleitorais, passando pelo processo de votao e apurao
dos resultados. No toa, diversos projetos que nos ltimos anos buscaram modificar
o sistema eleitoral tiveram de reformular dispositivos encontrados nesse cdigo229.
Na dcada de 1990, duas leis foram criadas para regulamentar o sistema eleitoral: a
Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995) e a Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997). A
primeira trata de todos os aspectos relacionados organizao e funcionamento das
organizaes partidrias. A segunda define as regras eleitorais, incluindo o financia-
mento de campanhas. Estas duas leis foram avanos institucionais para a poca, quan-
do no havia uma regulamentao mais detalhada para fiscalizar e responsabilizar os
atores envolvidos na competio poltica.
Contudo, muitas brechas foram encontradas para a prtica de crimes eleitorais que
afetam a integridade do sistema eleitoral. Nas prximas sesses, trataremos mais de-
talhadamente das transformaes e propostas de mudana em cada uma delas.
228 O Cdigo Eleitoral objeto de reformulao por uma comisso especial do Senado Federal criada em 2010. Sem
muita cobertura miditica, essa comisso formada por 23 juristas e presidida pelo presidente do TSE, ministro Jos
106 Dias Toffoli. Esse grupo, destinado a elaborar um anteprojeto de cdigo eleitoral, foi prorrogado at junho de 2016.
229 A Lei das Eleies, por exemplo, alterou e revogou diversos artigos do Cdigo Eleitoral referentes a propaganda
partidria, crimes eleitorais e representao proporcional.
Mudanas no sistema eleitoral de 2000 a 2015 SISTEMA
ELEITORAL
Nos 15 anos abrangidos por esta pesquisa, parte considervel da legislao do sis-
tema poltico foi alterada. A anlise dessas modificaes fundamental, uma vez que
os sistemas eleitorais e partidrios so diretamente influenciados por elas. Muitas
vezes, alteraes pontuais podem produzir incentivos e processos polticos inespe-
rados, tendo em vista que os atores polticos produziro estratgias adaptadas s
alteraes de leis eleitorais230.
Nesta sesso, abordaremos as quatro minirreformas eleitorais que ocorreram no pe-
rodo, as de 2006, 2009, 2013 e 2015. Da mesma forma, analisaremos mudanas impor-
tantes, porm pontuais, que intercalaram tais minirreformas, como a fidelidade par-
tidria, o fundo partidrio, a clusula de barreira, a verticalizao e o horrio eleitoral
gratuito. Por ltimo, analisaremos as mudanas institudas pela Lei da Ficha Limpa.
230 BENOIT, Kenneth (2007). Electoral Laws as Political Consequences: Explaining the Origins and Change of Electoral
Institutions. Annual Review of Political Science, n 10, pp. 363-390. 107
SISTEMA
Quadro 3 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2006
ELEITORAL (Lei n 11.300/2006) na Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)
Divulgao
Estabelece que partidos e candidatos devem divul-
de gastos de Artigo 28, 4
gar relatrios de gastos pela internet.
campanha
Restrio Impede gastos com showmcios, distribuio de Artigo 26, inciso XIII
de gastos de camisetas, chaveiros e outros brindes de campa-
campanha nha. Artigo 39, 6 e 7
Proibio
do uso da Inclui impedimento de distribuio de benefcios
Artigo 73, 10
mquina pela administrao pblica em ano de eleio.
pblica
A minirreforma eleitoral de
2006 e o impacto no sistema partidrio
A Lei n 11.300/2006, por si s, no apresentou profundas transformaes. No
entanto, a alterao do artigo 47 da Lei de Eleies teve um desdobramento signi-
ficativo no somente na distribuio do horrio gratuito de propaganda eleitoral
108
(HGPE), mas tambm na dinmica de funcionamento do prprio sistema partidrio, SISTEMA
ELEITORAL
como veremos a seguir.
O HGPE um dos principais elementos que fundamentam os critrios para a com-
posio de coligaes nas eleies. um indicador relevante na estratgia das alian-
as, tendo em vista a maior possibilidade de comunicao poltica com o eleitorado.
A redao original, dada pela Lei n 9.504/1997, previa que o critrio de distribui-
o seria estabelecido a partir da composio da Cmara dos Deputados no incio
da legislatura. Com a minirreforma de 2006, o critrio passou a ser a composio da
Cmara aps a ltima eleio. Bruno Speck, da Universidade de So Paulo (USP), e
Mauro Macedo Campos, da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribei-
ro (UENF), argumentam que essa alterao teve impacto importante tambm sobre
o processo de migrao partidria. Segundo os autores, duas medidas impactaram
essa distribuio: Duas reformas atenuaram ou anularam estes incentivos. Em pri-
meiro lugar, em 2006 a minirreforma eleitoral definiu que a composio da Cmara
dos Deputados no momento da posse dos eleitos serviria como critrio para a alo-
cao do tempo de propaganda. Eventuais trocas de partido aps esta data seriam
desconsideradas para fins de distribuio do horrio eleitoral nos pleitos seguintes.
Em segundo lugar, a resoluo do TSE em 2007 de atribuir os mandatos aos partidos
criou mais uma barreira para migrao e para os fins do horrio eleitoral, anulando a
possibilidade de migrao entre a eleio e a posse dos eleitos. Com estas duas modi-
ficaes, o atalho de garantir a representao na CD por meio de migrao partidria,
sem passar pelo crivo das eleies, foi praticamente fechado231.
Speck e Campos esto se referindo Resoluo n 22.610/2007 do TSE, que esta-
beleceu, em seu artigo 1:
A medida visa reduzir o que at ento se configurava como uma falta de discipli-
na partidria, porm uma prtica muito comum232. De acordo Andrea Freitas233, com
base em dados do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), 893 deputa-
dos federais trocaram de legenda entre 1995 e 2007.
231 SPECK, B.; CAMPOS, M. (2014). Incentivos para a fragmentao e a nacionalizao do sistema partidrio a partir do
horrio eleitoral gratuito no Brasil. In. Teoria & Pesquisa Revista de Cincia Poltica, 2014, vol. 23, n 2, p. 33.
232 A esse respeito, Carlos Ranulfo Flix de Melo comenta: A facilidade com que, at a resoluo do TSE em 2007, as lideranas
partidrias se movimentavam entre as legendas revela a fragilidade dos vnculos entre polticos e partidos e, por extenso, o
baixo grau de consolidao do sistema partidrio no estado: (...) a centralizao dos trabalhos do Congresso Nacional nas mos
das lideranas partidrias, bem como o controle sobre a propaganda eleitoral gratuita e sobre o Fundo Partidrio. Mais recen-
temente, caberia mencionar a deciso do TSE no que se refere aos mandatos eletivos (Eleies presidenciais, jogos aninhados
e sistema partidrio no Brasil. Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 4. Braslia, julho-dezembro de 2010, p. 29).
233 FREITAS, Andrea (2012). Migrao partidria na Cmara dos Deputados de 1987 a 2009. Dados Revista de Cin-
cias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 55, n 4, 2012, p. 979.
109
SISTEMA Essa infidelidade gerava forte comoo na opinio pblica sobre o fisiologismo
ELEITORAL
dos polticos. No entanto, importante destacar que, mesmo aps 2007, os proces-
sos na Justia para perda de mandato foram inmeros
Cabe ressaltar que a possibilidade de o parlamentar alegar justa causa no mo-
mento da desfiliao, recorrendo ao STF, criou alguns incentivos que influenciaram
a fragmentao do sistema partidrio. A principal estratgia da migrao aps essa
regra tem sido a de desfiliao para ingresso num novo partido poltico234.
Um aspecto importante deste debate que a Lei de Partidos Polticos (Lei n
9.096/1995) j era dotada de um dispositivo capaz de evitar essa fragmentao par-
tidria: a clusula de desempenho, ou de barreira. O artigo 13 dessa lei estabelece o
seguinte: Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas
para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a C-
mara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apu-
rados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero
dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles.
Contudo, esse dispositivo foi derrubado por deciso do Supremo Tribunal Federal
(STF) ao julgar duas aes de inconstitucionalidade (a ADI n 1.351-3 e a ADI n 1.354-
8), que apelaram falta de base constitucional do artigo. De qualquer forma, a clusu-
la de desempenho se encontra na agenda de reformas possveis, cuja anlise faremos
na prxima sesso.
Ainda nesse ponto, outro elemento que serve para observar as mudanas dos l-
timos 15 anos a regulamentao sobre o Fundo Partidrio. A regra sofreu muitas
alteraes nesse perodo e foi tema de disputas importantes no cenrio poltico. A l-
tima investida sobre a matria ocorreu por meio da Lei n 12.875/2013, que deu nova
redao ao artigo 41-A da Lei de Partidos Polticos:
Essa legislao impossibilitou que novos partidos consigam atrair deputados fe-
derais para suas fileiras e, com isso, os respectivos recursos do Fundo Partidrio.
234 O primeiro caso foi a criao do Partido Social Democrtico (PSD), fundado em 2011 para o ciclo eleitoral de 2012,
justamente nas eleies municipais. Ele j estreou eleitoralmente conquistando quase 500 prefeituras, tornando-se o
quinto maior partido do pas em nmero de prefeitos. Em 2013, foram criados, para o ciclo da eleio de 2014, o Partido
110 Republicano da Ordem Social (Pros) e o Solidariedade, que filiaram, respectivamente, 21 e 25 parlamentares ainda na-
quele ano.
A minirreforma eleitoral de 2009 SISTEMA
ELEITORAL
Ao contrrio da minirreforma eleitoral de 2006, esta no suscitou grandes ques-
tes, embora a Lei n 12.034/2009, que a estabeleceu, tenha modificado artigos im-
portantes da Lei dos Partidos Polticos, da Lei das Eleies e do Cdigo Eleitoral.
No mbito da Lei dos Partidos Polticos, esta minirreforma fez alguns ajustes re-
levantes, ainda que tmidos. Primeiro, imputou maior responsabilidade aos partidos,
inclusive na rea trabalhista (artigo 15-A.). Segundo, estabeleceu o carter jurisdicio-
nal da prestao de contas eleitorais.
Responsabilizao
Inclui a responsabilidade trabalhista sobre os partidos. Artigo 15-A
sobre os partidos
A prestao de contas dos rgos partidrios tem carter jurisdicional Artigo 37, 6
Doaes de
As doaes de pessoas fsicas precisam ter recibo em formulrio. Artigo 23, 2, 4, 6
campanha de
Mas dispensada a assinatura do doador. e7
pessoa fsica
Regras para
Estabelece que o valor pago por cada propaganda em jornal deve
propaganda Artigo 43, 1
constar no anncio veiculado.
eleitoral
Proibio
do uso da Probe qualquer candidato comparecer, nos 3 (trs) meses que
Art. 77
mquina precedem o pleito, a inauguraes de obras pblicas.
pblica
Esta minirreforma tambm alterou o artigo 223-A do Cdigo Eleitoral. A regra ins-
tituiu o voto em trnsito para eleio presidencial no territrio nacional. No entanto,
um ponto polmico foi includo: a volta do voto impresso (artigo 5). O argumento
112 apresentado ento era de que, a partir da eleio de 2014, a confirmao do voto ele-
trnico ajudaria na realizao de possveis auditorias. No entanto, em 2013, esse arti- SISTEMA
ELEITORAL
go foi julgado inconstitucional pelo STF235.
Autonomia
partidria No exerccio financeiro em que a fundao ou instituto
de pesquisa no despender a totalidade dos recursos
oriundos do Fundo Partidrio que lhe forem assinalados, Artigo 34, 6
a eventual sobra poder ser revertida para outras ativida-
des partidrias.
235 Esse julgamento se deu em resposta ADI n 4.543. Para mais informaes sobre essa Ao direta de inconstitucio-
nalidade, acesse www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=4543&processo=4543. Cabe lembrar
que um dos fatores que movimentou o final do ltimo processo eleitoral para a presidncia da Repblica, em 2014, foi
o pedido de auditoria solicitado pelo PSDB. No entanto, como no havia outra base alm dos boletins de urna gerados
eletronicamente, o caso no foi em frente. 113
SISTEMA
Quadro 7 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2013
ELEITORAL (Lei 12.891/2013) na Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)
Sobras de Estabelece regras para as sobras de financiamento de Artigo 31, incisos I, II,
campanha campanha, de acordo com cada cargo em disputa. III e IV
236 O artigo 100-A institui que, em cidades com menos de 30 mil habitantes, poder haver apenas 1% do eleitorado
114 como cabo eleitoral por candidato. Nas cidades com mais de 30 mil habitantes, cada candidato poder acrescer um cabo
eleitoral a cada mil eleitores que a cidade tiver acima de 30 mil habitantes.
A minirreforma eleitoral de 2015 SISTEMA
ELEITORAL
A Lei n 13.165/2015, que estabeleceu esta minirreforma, promoveu importantes
alteraes nas regras das eleies para o ano de 2016, ao introduzir mudanas nas
leis n 9.504/1997 (Lei das Eleies), n 9.096/1995 (Lei dos Partidos Polticos) e n
4.737/1965 (Cdigo Eleitoral). Embora ainda no seja possvel apresentar uma anlise
dos impactos dessas alteraes, uma vez que passaro a ser praticadas apenas nas
prximas eleies, destacamos alguns pontos centrais.
Artigos
Assuntos Descrio
Alterados
Para concorrer s eleies, o candidato dever possuir domiclio
Filiao eleitoral na respectiva circunscrio pelo prazo de, pelo menos,
Artigo 9
partidria um ano antes do pleito, e estar com a filiao deferida pelo
partido no mnimo seis meses antes da data da eleio.
Data-limite para
que partidos
Os partidos e coligaes solicitaro Justia Eleitoral o registro
e coligaes
de seus candidatos at as dezenove horas do dia 15 de agosto do Artigo 11
faam o
ano em que se realizarem as eleies.
registro de seus
candidatos:
115
237 Todas as informaes contidas nos quadros 8, 9 e 10 esto disponveis em www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/quadro-
-comparativo-minutas-de-resolucoes-sobre-propaganda-e-horario-eleitoral-2012-2016.
SISTEMA As prestaes de contas dos candidatos s eleies majoritrias
ELEITORAL sero feitas pelo prprio candidato, devendo ser acompanha-
Prestao de das dos extratos das contas bancrias referentes movimen-
Artigo 28, 1
contas dos tao dos recursos financeiros usados na campanha e da
candidatos relao dos cheques recebidos, com a indicao dos respectivos
s eleies nmeros, valores e emitentes.
majoritrias e
proporcionais
As prestaes de contas dos candidatos s eleies proporcio-
Artigo 28, 2
nais sero feitas pelo prprio candidato.
Alterao no
perodo de incio A propaganda eleitoral somente permitida aps o dia 15 de
Artigo 36
da propaganda agosto do ano da eleio.
eleitoral
c) Candidatura nata
Essa parece ser uma questo menor, mas demonstra um carter importante da
organizao interna dos partidos. A candidatura nata do parlamentar restringe, em
tese, a fora dos desafiantes ou de elites partidrias emergentes nas legendas. O
artigo 8, 1, da Lei das Eleies estabelece que, aos detentores de mandato de
deputado federal, estadual ou distrital, ou de vereador, e aos que tenham exercido
esses cargos em qualquer perodo da legislatura que estiver em curso, assegurado
o registro de candidatura para o mesmo cargo pelo partido a que estejam filiados.
No entanto, a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 2.530242, proposta em
2003 pela Procuradoria-Geral da Repblica, suspendeu como medida cautelar esse
pargrafo da legislao. Desde ento, ainda no foi julgada em definitivo pelo STF.
Se, por um lado, a medida do STF refora a possibilidade de direes partidrias
eliminarem parlamentares independentes ou adversrios pelo controle da legenda,
por outro, as evidncias mostram que raramente isso acontece. Polticos com manda-
to dificilmente deixam de se candidatar reeleio ou a outro cargo.
De qualquer forma, essa ADI garante, em tese, igualdade de condies a qualquer
filiado para disputar o processo poltico pelo partido a que pertence, significando um
fator relevante para a integridade do sistema eleitoral.
d) Fim do voto secreto no Parlamento
Ainda no calor da agenda positiva do Congresso em resposta s mobilizaes po-
pulares de junho de 2013, o fim do voto secreto para casos de cassao de parlamen-
tares foi aprovado por meio da Emenda Constitucional n 76/2013243.
Ministrio Pblico Eleitoral impugnou 4,1 mil candidaturas, sendo 497 com base na Ficha Limpa. Acesse http://www1.folha.
uol.com.br/poder/2014/08/1502907-ministerio-publico-impugnou-41-mil-candidaturas-497-pela-ficha-limpa.shtml.
242 Para mais detalhes, acesse www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=2530&processo=2530.
120 243 No entanto, o fim do voto secreto para a indicao de embaixadores e diretores de agncias pblicas e para as
eleies das mesas diretoras das duas casas foi rejeitado pela maioria dos senadores. Para mais detalhes, acesse www.
O voto aberto tem impacto sobre o sistema eleitoral no sentido de tornar claro ao SISTEMA
ELEITORAL
eleitorado o comportamento de seus representantes no Congresso. Essa transparn-
cia inibe acordos escusos nessas situaes.
Transparncia e
Acesso Informao
rgo mximo da Justia Eleitoral, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) respon-
svel pela gesto do processo eleitoral. Ele trabalha em conjunto com os Tribunais
Regionais Eleitorais (TREs), embora estes ltimos sejam os responsveis imediatos
pelas eleies nos municpios e Estados.
A composio do TSE feita da seguinte forma: trs ministros do Supremo Tribu-
nal Federal (STF), dois do Superior Tribunal de Justia (STJ) e dois representantes da
classe dos juristas, totalizando sete ministros. Eles so eleitos por um perodo de
dois anos, no podendo renovar o mandato. A Presidncia do TSE sempre fica a cargo
de um ministro oriundo do STF e a Corregedoria-Geral Eleitoral, responsvel pela fis-
calizao da regularidade dos servios eleitorais em nvel nacional, exercida por um
ministro do STJ (artigo 16 do Cdigo Eleitoral).
O TSE tem uma funo-chave no sistema eleitoral. Ele responsvel desde as ins-
trues normativas sobre as eleies at a diplomao dos eleitos e suplentes, habili-
tando-os a exercer o mandato. Alm disso, o tribunal tem a obrigao de gerenciar os
registros das candidaturas, deferindo ou no os processos, e coordenar a execuo do
pleito, a captao dos votos e a totalizao e divulgao dos resultados, alm de apro-
var as contas eleitorais de partidos, candidatos e comits financeiros de campanha.
Como possvel observar, o TSE indispensvel ao sistema eleitoral no somente por
seu aspecto normativo, mas igualmente pelas suas responsabilidades operacionais.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc76.htm. 121
244 Para saber mais sobre o Ncleo de Informao ao Cidado, acesse http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2012/Maio/
nucleo-de-informacao-ao-cidadao-ja-esta-em-funcionamento.
SISTEMA I. receber e examinar requerimentos de acesso a informaes;
ELEITORAL
II. atender e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes;
III. informar sobre a tramitao de documentos e processos nas unidades orga-
nizacionais do Tribunal Superior Eleitoral;
IV. monitorar a aplicao da lei, apresentando peridicos sobre o seu cumpri-
mento;
V. recomendar medidas de aperfeioamento de procedimentos referentes ao
acesso informao;
VI. orientar as unidades organizacionais do Tribunal Superior Eleitoral sobre o
fiel cumprimento da lei (artigo 2 da Portaria n 289/2012 TSE).
Contas pblicas
122 245 Em cada exerccio da prestao de contas, disponibilizado o certificado de auditoria, o parecer do dirigente de con-
trole interno, o pronunciamento da autoridade responsvel pelas contas, o relatrio de auditoria e o relatrio de gesto.
246 Para mais detalhes, acesse o sistema em www.tse.jus.br/transparencia/licitacoes-e-contratos/contratos/acompanhamento-siac.
minao do Conselho Nacional de Justia (CNJ)247. Podem ser encontradas SISTEMA
ELEITORAL
informaes sobre cargos em comisso e funes comissionadas, alm de
remunerao e relao de veculos, inclusive as tabelas remuneratrias e be-
nefcios, com dados disponveis de 2012 a 2014248 .
247 O CNJ a instituio responsvel pelo aperfeioamento do sistema judicirio em termos de accountability.
248 Fonte: www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tse-quantitativo-de-beneficiarios-novembro-2014.
249 Para mais informaes, acesse http://inter04.tse.jus.br/ords/dwtse/f?p=106:1009:893054497909978.
250 Para mais informaes, consulte www.tse.jus.br/servicos-judiciais/tramitacao-processual/tramitacao-processual.
123
251 Para informaes mais detalhadas sobre o Repositrio de Dados do TSE, acesse www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/
repositorio-de-dados-eleitorais.
SISTEMA Controle e fiscalizao dos partidos
ELEITORAL
O TSE possui diversos sistemas que servem para a fiscalizao do processo eleito-
ral, dentre os quais se destaca o Sistema de Prestao de Contas Eleitorais (SPCE),
importante ferramenta de controle e fiscalizao do financiamento de campanha,
que detalharemos na prxima sesso254.
O TSE possui diversos sistemas que servem para a fiscalizao do processo eleito-
ral, dentre os quais se destaca o Sistema de Prestao de Contas Eleitorais (SPCE),
importante ferramenta de controle e fiscalizao do financiamento de campanha,
que detalharemos a seguir255.
A regulao do dinheiro na poltica um assunto que tem demandado ateno
especial nas sociedades democrticas. No Brasil, a partir de 2002 a prestao de con-
tas eleitorais passou a ser disponibilizada eletronicamente, mas j estava prevista na
legislao desde a Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997). At 2002, apenas os partidos
estavam obrigados prestao de contas. Mas esta obrigao foi estendida aos can-
didatos e comits financeiros de campanha pela Resoluo n 20.987/2002 do TSE.
252 Essa determinao foi regulamentada no captulo I do ttulo III da Lei n 9.096/1995. Para elaborao e entrega da
prestao de contas anuais dos partidos polticos, a regulamentao est disciplinada na Resoluo n 21.841/2004 do
TSE.
253 Artigo 32, 3, da Lei n 9.096/1995.
254 Dentre os sistemas disponveis alm do SPCE, destacamos o Sistema de Recibos Eleitorais (SRE); o Sistema de Re-
querimento de Abertura de Conta Bancaria Eleitoral (SRACE); o Sistema de Registro de Comit Financeiro (SRCF); e o
Cadastro para Informaes Voluntrias de Campanha. Fonte: www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2012/presta-
cao-de-contas.
255 Dentre os sistemas disponveis alm do SPCE, destacamos o Sistema de Recibos Eleitorais (SRE); o Sistema de Re-
querimento de Abertura de Conta Bancaria Eleitoral (SRACE); o Sistema de Registro de Comit Financeiro (SRCF); e o
124 Cadastro para Informaes Voluntrias de Campanha. Fonte: www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2012/presta-
cao-de-contas.
A evoluo da legislao eleitoral quanto fiscalizao do dinheiro na poltica tem SISTEMA
ELEITORAL
sido evidente. A cada eleio, o TSE expede resolues especficas que normatizam
esse fluxo financeiro por meio do Sistema de Prestao de Contas Eleitorais (SPCE).
Essas normas controlam a prestao de contas dos candidatos, partidos e comits
eleitorais, sendo imprescindveis movimentao de recursos financeiros nas elei-
es. Se compararmos a resoluo expedida para a eleio de 2002 (Resoluo n
20.987) com a de 2014 (Resoluo n 23.406), veremos o aumento considervel de
exigncias e de atores previstos na fiscalizao das informaes.
Em 2002, o candidato deveria abrir uma conta bancria especfica com seu prprio
CPF. Em 2014, para movimentar as doaes de campanha passou a ser necessrio um
CNPJ registrado especificamente para as eleies e as contas bancrias deixaram de acei-
tar depsito ou transferncia de doadores com documentao invlida. Alm disso, os
bancos foram obrigados a fornecer estratos da conta corrente diretamente ao TSE.
Outro aspecto importante que em 2002 o Ministrio Pblico Eleitoral (MPE) ti-
nha uma participao facultativa, bem diferente do que ocorreu nas eleies de 2014,
quando teve papel ativo na fiscalizao. Ao final das eleies de 2014, o MPE teve 48
horas, conforme regulamentado pela resoluo, para emitir parecer sobre os autos
do SPCE. Alm disso, a Resoluo n 23.406/2014 (artigo 33, 4) obrigou candidatos
e partidos a terem as prestaes de contas eleitorais assinadas por um profissional
de contabilidade registrado no Conselho Regional de Contabilidade (CRC).
Tanto na legislao eleitoral quanto no aperfeioamento das regras do SPCE, po-
demos perceber avanos institucionais para coibir a prtica do caixa dois e a corrup-
o eleitoral. A Lei n 13.165/2015, que estar em vigor neste ano eleitoral de 2016,
poder revelar se tais prticas podero ser inibidas a partir da proibio da doao de
recursos provenientes de empresas privadas.
O financiamento de campanha
Toda democracia tem o seu custo, uma vez que, para estabelecer a comunicao
poltica entre os candidatos e o eleitorado, imprescindvel angariar fundos. Como a
maior fonte de recursos procedia do setor empresarial, inevitvel que se estabelea
o debate sobre o impacto do poder econmico na poltica. A tamanha desproporo
entre o capital de empresas e o de pessoas fsicas, ou mesmo de partidos, evidente256.
Duas questes tornavam relevante o financiamento das empresas. Primeiro, a for-
te correlao entre voto e dinheiro. Assim, candidatos e partidos com maior acesso a
empresas teriam vantagem sobre os mais descapitalizados. Segundo, o dinheiro inte-
ressado de empresas impactaria o comportamento parlamentar. Ou seja, o interesse
privado dos doadores influenciaria a deciso dos polticos.
No Brasil, at as ltimas eleies, uma das caractersticas do financiamento eleito-
ral era a alta concentrao de recursos, na qual a arrecadao dos candidatos eleitos
era exponencialmente superior dos derrotados257.
256 Em 2014, o dinheiro do Fundo Partidrio foi irrelevante se comparado ao montante mobilizado nas eleies. Os re-
passes do fundo somaram R$ 308 milhes, enquanto o gasto total nas eleies daquele ano foi da ordem de R$ 5 bilhes.
257 Por exemplo, nas eleies de 2014 a mdia de receita dos candidatos eleitos a deputado federal foi R$ 1,6 milhes, 125
SISTEMA De todo modo, as regras do financiamento poltico de ento no limitavam o po-
ELEITORAL
der econmico nas eleies. A Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997) estabelecia que as
empresas podiam doar at 2% de sua renda no ano anterior. Essa porcentagem subia
para 10% no caso das pessoas fsicas. Entretanto, tais regras apenas reforavam a
desigualdade entre as fontes de doao.
Sobre o modelo de financiamento do pas poca, podamos classific-lo como
misto. As empresas e pessoas fsicas financiavam campanhas, mas tambm recursos
pblicos complementavam a receita dos candidatos, uma vez que o Fundo Partidrio
tambm podia ser utilizado nas eleies. Alm disso, h o horrio gratuito de propa-
ganda eleitoral (HGPE), que igualmente deve ser compreendido como um incentivo
pblico258.
O financiamento privado, em razo do seu predomnio nas eleies, era consi-
derado por boa parte da sociedade como o problema central da nossa democracia.
Nesse sentido, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) indagou ao Supremo Tribunal
Federal (STF), em 2011, acerca da constitucionalidade das doaes de empresas, por
meio da ADI n 4.650, cujo julgamento foi concludo em 2015, aps ter ficado mais de
um ano interrompido por um pedido de vistas do ministro Gilmar Mendes. A deciso
do Judicirio foi pela procedncia da tese de que o financiamento de campanha em-
presarial inconstitucional e atendeu as expectativas de diversos movimentos da
sociedade civil, que vinham pressionando pela retomada da votao no STF. Trata-se
de uma mudana com impactos ainda desconhecidos, que sero vistos a partir das
eleies municipais de 2016.
Considerando as propostas de reforma poltica sobre o tema verificvamos posi-
cionamentos bem divergentes. A PEC 352/2013, por exemplo, propunha a alterao
da redao do artigo 17 da Constituio para que os recursos privados constassem
como fonte de financiamento de campanhas. Com essa mudana, o resultado da ADI
n 4.650 perderia seu efeito.
O PL n 6.316/2013, por sua vez, propunha eliminar o financiamento das empresas,
modificando a redao do artigo 17 da Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)259. O texto
deste artigo ficaria da seguinte forma: As campanhas eleitorais sero financiadas
por doaes realizadas por pessoas fsicas e pelo Fundo Democrtico de Campanhas,
gerido pelo TSE e constitudo de recursos do Oramento Geral da Unio, multas admi-
nistrativas e penalidades eleitorais.
Uma terceira proposta, oriunda da comisso especial sobre a reforma poltica,
que foi relatada pelo deputado federal Henrique Fontana (PT-RS), apostava num
sistema em que o financiamento de campanha seria exclusivamente pblico (PL n
1.538/2007).
O debate entre financiamento pblico e privado de eleies nos levou a pensar
que, se, por um lado, a restrio s doaes de empresas um passo necessrio para
enquanto que a mdia dos candidatos derrotados foi R$ 166,8 mil. Para maior detalhe verificar a reportagem http://www.
em.com.br/app/noticia/politica/2014/12/08/interna_politica,597349/favoritos-recebem-bolada-e-dao-goleada-nas-urnas.shtml
258 SPECK, B.; CAMPOS, M. (2014). Incentivos para a fragmentao e a nacionalizao do sistema partidrio a partir do
horrio eleitoral gratuito no Brasil. In. Teoria & Pesquisa Revista de Cincia Poltica, 2014, vol. 23, n 2, p. 33.
259 No entanto, esse projeto de iniciativa popular resguardava as doaes de pessoas fsicas, que poderiam doar, in-
126 dividualmente, at R$ 700,00. A proposta estabelecia um Fundo Partidrio que seria gerido pelo TSE e constitudo de
recursos do Oramento Geral da Unio, multas administrativas e penalidades eleitorais (artigo 2 do PL n 6.316/2013).
equilibrar as oportunidades entre partidos e candidatos, por outro, o financiamento SISTEMA
ELEITORAL
exclusivamente pblico restringiria as doaes privadas de pessoas fsicas, eliminan-
do o apoio financeiro de militantes. Como j vimos na sesso anterior, a doao de
indivduos um indicador relevante para atestar o enraizamento social das organiza-
es partidrias.
O desafio da legislao justamente gerar incentivos para o engajamento dos elei-
tores no processo poltico. E as doaes de campanhas constituem elemento impor-
tante da participao poltica. Da mesma forma, os mecanismos de fiscalizao e pu-
nio da corrupo eleitoral devem continuar se aperfeioando, como, por exemplo,
o Sistema de Prestaes de Contas Eleitorais (SPCE), que vimos na sesso anterior.
Contudo, no podemos deixar de lembrar que, antes da Lei de Eleies, de 1997, as
doaes de empresas eram proibidas, embora muito presentes nas eleies de manei-
ra ilegal, por meio do caixa dois. Ou seja, reformas normativas muito amplas podem
gerar efeitos indesejveis e, por vezes, contrrios ao esperado.
Desafios Futuros
O sistema eleitoral no Brasil tem passado por mudanas importantes, embora
com ritmo lento. Neste relatrio, procuramos fazer uma reflexo sobre as principais
alteraes na legislao e seus impactos no sistema.
Na primeira parte do relatrio, analisamos como as instituies (TSE, Cmara dos
Deputados e Senado Federal) operam para manter o funcionamento do sistema elei-
toral e sua integridade. Verificamos inicialmente que o TSE vem cumprindo esse pa-
pel no apenas no plano operacional. O tribunal, nos ltimos 15 anos, tem produzido
resolues importantes sobre as regras de prestao de contas eleitorais, alm de ter
intensificado a fiscalizao contra crimes nas eleies.
Com relao s alteraes no marco normativo do sistema eleitoral, verificamos
que as propostas muito amplas nunca tiveram xito. Em inmeras situaes, proje-
tos surgiram com a mesma rapidez com que desapareceram. Contudo, embora as mu-
danas nos ltimos anos no tenham impactado de forma substancial o sistema, a
maior parte das alteraes foi um avano para torn-lo mais ntegro.
Na ltima parte, analisamos os principais temas da reforma poltica, tentando
compreender as propostas divergentes. Em especial, ns nos dedicamos a analisar
como o dinheiro na poltica mobiliza de forma direta e tambm indiretamente os in-
teresses em torno das reformas. Primeiro, o momento poltico de expectativa com
o trmino das doaes empresariais. O sistema eleitoral que emergir aps o impedi-
mento legal da principal fonte de financiamento poltico ainda uma incgnita. Alm
disso, a PEC n 352/2013, caso seja aprovada, ser um antdoto eficaz para manter o
status quo financeiro das campanhas.
Em segundo lugar, o dinheiro na poltica tambm atua de maneira indireta sobre a
reforma quando observamos as propostas de clusula de desempenho e regras para
o horrio gratuito de propaganda eleitoral e para o Fundo Partidrio. As propostas
evidenciam uma cartelizao ostensiva dos partidos, buscando consolidar a fora
das legendas que j se estabeleceram orgnica e politicamente no Parlamento. 127
SISTEMA Por fim, importante aproveitar as oportunidades abertas. Se as reformas ante-
ELEITORAL
riores no foram aprovadas por serem amplas demais para alcanar consenso entre
os parlamentares, desta vez existe um projeto de iniciativa popular que pode fazer a
diferena no Congresso Nacional. Ampliar a participao fundamental para a inte-
gridade do sistema eleitoral.
128
Controle
Interno,
7
Externo e
Social
Francisco Sadeck
especialista em oramento pblico,
finanas pblicas e macroeconomia.
CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL LINHA DO TEMPO
2000 O Decreto n 3.591/2000 introduz o Sistema de Controle Interno (SCI) pre-
visto nos artigos 70 e 74 do texto constitucional.
130
2011 A Resoluo n 246/2011 do TCU altera o Regimento Interno do rgo. O CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
artigo 182 da resoluo e o artigo 53 da Lei n 8.443/1992 orientam a de- E SOCIAL
nncia ao controle externo, por meio do TCU. A lei estabelece que qual-
quer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU.
260 Captulo II, artigo 5: "Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os rgos da administrao direta, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio".De acordo com o 2 do mesmo artigo: "No se sujeitam ao disposto neste Decreto as in-
formaes relativas atividade empresarial de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado obtidas pelo Banco Central
do Brasil, pelas agncias reguladoras ou por outros rgos ou entidades no exerccio de atividade de controle, regulao
e superviso da atividade econmica cuja divulgao possa representar vantagem competitiva a outros agentes eco-
nmicos". Esta disposio reiterada pelo captulo III,artigo 7,5o: "No caso das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem em regime de concorrncia, sujeitas ao disposto
no art. 173 da Constituio, aplica-se o disposto no 1odo art. 5o
261 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico do controle interno, externo e social, optamos por incorpor-las ao estudo.
131
CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL Breve Histrico
A palavra controle, quando relacionada a finanas, foi incorporada aos diversos
idiomas em sentido amplo, trazendo uma ideia de fiscalizao, exame, identificao
262
. Os elementos bsicos de controle so definidos pelo jurista Jos dos Santos Carva-
lho Filho como fiscalizao e reviso263.
Essas atividades se traduzem em controles preventivos, que procuram identificar
erros ou irregularidades antes que aconteam, e controles detectivos, que buscam
erros ou irregularidades nos atos j ocorridos264.
Por accountability, infere-se o dever, legal ou convencional, que algum tem de
prestar contas de suas atividades, ser responsabilizado pelo seu desempenho e divul-
gar os resultados de modo transparente para acesso pblico.
A transparncia, o acesso s informaes e o controle do poder pblico so indivi-
sveis nessa questo. Pouco adiantaria haver acesso informao e transparncia se
a sociedade no pudesse responsabilizar o gestor por uma prtica prejudicial, seja ela
imoral ou ilegal.
No Brasil, existem dois tipos de controle das finanas pblicas: o oficial e o social. O
oficial dividido em duas vertentes: o controle interno e o externo. O controle interno
visa avaliar a ao e a gesto governamental e apoiar o controle externo, que, por sua vez,
consiste na fiscalizao do Poder Executivo pelo Legislativo, com o apoio do Tribunal de
Contas. J o controle social aquele feito pela sociedade sobre os atos do governo.
Os mecanismos de controle no Brasil obedecem s duas esferas de accountability:
a vertical da sociedade em relao ao Estado, representada pelo controle social;
e a horizontal de um setor a outro da esfera pblica, contemplada pelo controle
oficial (interno e externo).
No Brasil, o controle oficial visa detectar irregularidades e, consequentemente,
responsabilizar os envolvidos. Ele organizado sob a gide da reparao do dano
administrativo. Tambm existem os tribunais de contas, que servem de apoio ao Po-
der Legislativo e tm autonomia para julgar as contas apresentadas pelos gestores
pblicos, exigir a reparao financeira resultante de atos ilegais e aplicar sanes ad-
ministrativas aos responsveis pela m aplicao dos recursos265.
O controle social um importante instrumento que, aliado participao, tem o
papel de alertar, auxiliar e cobrar o controle oficial para a efetividade das suas aes.
Tem como principal aliado as ouvidorias para o aprimoramento da gesto pblica266.
262 CASTRO, D.P. Auditoria e Controle Interno na Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2008.
263 CARVALHO FILHO, J.S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2010.
264 BRITO, C.; FONTENELLE, R. Auditoria Privada e Governamental. Niteri: Impetus, 2015.
265 SARAIVA, I. Criao dos Tribunais de Contas, Sua Importncia Histrica: Alteraes ps-Constituinte e posio no
cenrio brasileiro. Braslia: TCU, 1996.
132 266 Instruo Normativa OGU/CGU n 1/2014, que organiza, fortalece e efetiva a atuao das ouvidorias brasileiras.
Disponvel em www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-ogu-01-2014.pdf.
CONTROLE
(Arcabouo Normativo)
Sistema de Controle Interno
Objetivos do SCI
1. Avaliar:
o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, para comprovar a
conformidade da sua execuo;
a execuo dos programas de governo, para comprovar o nvel de execuo das
metas, o alcance dos objetivos e a adequao do gerenciamento;
a execuo dos oramentos da Unio, para comprovar a conformidade da exe-
cuo com os limites e destinaes estabelecidos na legislao pertinente.
Organizao e estrutura
Com a criao da CGU, em 2003, a Secretaria Federal de Controle Interno foi alo-
cada nesse rgo, que passou a desempenhar as atividades de controle interno de
todos os rgos e entidades do Poder Executivo federal (com exceo da Casa Civil,
AGU, MRE e Ministrio da Defesa). Essa secretaria realiza as funes operacionais de
competncia da CGU como rgo central do SCI-PEF. Naquele ano, tambm foram
criadas as unidades regionais de controle interno que exercero as competncias da
CGU nas respectivas unidades da Federao.
O Decreto n 3.591/2000 tambm criou a Comisso de Coordenao de Controle
Interno (CCCI), instituda pela Lei n 10.180/2001 como o rgo colegiado de coorde-
nao do SCI-PEF, com o objetivo de promover a integrao e homogeneizar enten-
dimentos dos respectivos rgos e unidades. Sua organizao e competncia foram
finalmente alterados pelo Decreto n 6.692/2008 272 . As propostas formuladas pela
CCCI so encaminhadas ao ministro-chefe da CGU para anlise, aprovao e publica-
o.
Competncias
136
mentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
manter atualizado o cadastro de gestores pblicos federais; E SOCIAL
O TCU composto por nove ministros, nomeados dentre brasileiros com mais de
35 e menos de 65 anos de idade, idoneidade moral e reputao ilibada, notrios co-
nhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao p-
blica e mais de dez anos de exerccio de funo ou efetiva atividade profissional que
exija conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administra-
o pblica. Trs dos nove ministros do TCU (um tero) so escolhidos pelo presidente
da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre
auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista tr-
plice pelo prprio TCU, segundo os critrios de antiguidade e merecimento. Os outros
seis (dois teros) so indicados pelo Congresso Nacional.
Eles tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e van-
tagens dos ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ). O auditor, quando em subs-
tituio a ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no
exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
O Tribunal de Contas da Unio poder dividir-se em cmaras, mediante delibera-
o da maioria absoluta de seus ministros titulares. Compete ao TCU determinar os
perodos de funcionamento das sesses do plenrio e das cmaras e o recesso que
entender conveniente, sem ocasionar a interrupo de seus trabalhos.
Todas as decises TCU so tomadas em conjunto, pelo voto de seus membros, vis-
to serem rgos colegiados, e so orientadas pelos princpios da legalidade, legitimi-
dade, economicidade, eficcia, eficincia, efetividade, conformidade contbil-finan-
ceira e equidade.
A legalidade refere-se conformidade com os normativos legais e a legitimidade
com o respeito ao interesse pblico, impessoalidade e moralidade. A economicida-
139
279 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
CONTROLE de representa o alcance dos resultados esperados com o menor custo possvel a
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL unio da qualidade, celeridade e menor custo na prestao do servio ou no trato com
os bens pblicos280 . A eficcia visa o alcance das metas propostas, a eficincia analisa
os meios utilizados em relao aos resultados alcanados e a efetividade examina os
impactos dos resultados. A conformidade contbil-financeira trata da obedincia a
essas normas e a equidade analisa se houve isonomia entre os administrados.
Momento do controle
O controle realizado pelo TCU pode se dar a priori (prvio), pari passu (concomitan-
te), ou a posteriori (subsequente). O controle prvio o conjunto de aes adotadas
antes que os atos e os fatos ocorram, como nos casos de verificao prvia de editais
e licitaes. Contudo, o TCU no tem, pelo ordenamento jurdico brasileiro, a respon-
sabilidade de prvia homologao de procedimentos licitatrios da administrao
pblica federal, nem de exigir que rgos ou entidades assinem contratos ou regis-
tros prvios de despesa para consider-la legal ou no.
O controle concomitante ocorre enquanto os atos se encontram em andamento,
como nas prestaes de servios pblicos e execuo de obras. O controle subse-
quente realizado aps a adoo dos atos de gesto, a exemplo da apreciao e do
julgamento das prestaes de contas281. O controle a posteriori refere-se a: processo
de contas; tomadas de contas especiais; concesso ou recusa de registro a atos de
admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria; auditorias; fiscalizao da
aplicao de recursos repassados mediante convnio, acordo, ajuste ou outros ins-
trumentos de repasse; processamento e julgamento das infraes administrativas
contra as finanas pblicas e a responsabilidade fiscal, com vistas aplicao de pe-
nalidades; alerta administrao pblica federal e aos poderes da Repblica sobre os
limites de gastos e endividamento presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para realizar o controle concomitante, ou simultneo, o TCU aproveita as denn-
cias e as representaes. Esse tipo de controle fornece maior efetividade s aes do
TCU, embora seja mais difcil de ser realizado. Antecipar-se s aes requer acesso
amplo, direto e clere a informaes e dados, bem como capacidade de analis-los.
Embora o acesso do TCU a informaes dos rgos e entidades seja obrigao legal,
o tribunal tem limites na sua atuao como a impossibilidade de quebrar sigilos ban-
crio, fiscal e telefnico.
140 281 ALBUQUERQUE, C.M.; MEDEIROS, M.B.; FEIJ DA SILVA, P.H. Gesto de Finanas Pblicas. Braslia: Gesto Pblica,
2013.
Tipos de controle CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL
O controle externo exercido pelo TCU divide-se em dois grandes grupos: um proati-
vo as atividades de fiscalizao e outro reativo o exame das prestaes de contas.
No julgamento de contas e na fiscalizao que lhe compete, o tribunal decidir sobre a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto e das despesas deles
decorrentes, bem como sobre a aplicao de subvenes e a renncia de receitas.
Caso julgue que houve alguma ilegalidade ou irregularidade na gesto dos recur-
sos pblicos federais, o TCU pode impor sanes que vo de multas a declarao de
inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana na admi-
nistrao pblica federal, ou, ainda, de inidoneidade do licitante fraudador.
A fiscalizao do TCU
141
CONTROLE O TCU poder realizar, por iniciativa prpria, fiscalizaes nos rgos e entidades
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL sob sua jurisdio, com vistas a verificar a legalidade, a economicidade, a legitimida-
de, a eficincia, a eficcia e a efetividade de atos, contratos e fatos administrativos.
Refere-se funo judicante competncia do TCU para julgar as contas dos ad-
ministradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, exigindo
inclusive a devoluo de quantias aos cofres pblicos282.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as contas prestadas anual-
mente pelo presidente da Repblica passaram a ser chamadas de Contas do Governo
da Repblica, que incluem as dos presidentes dos poderes Legislativo e Judicirio, do
TCU e do chefe do Ministrio Pblico.
O julgamento dessas contas de competncia exclusiva do Congresso Nacional.
Ocorre com base em pareceres prvios do TCU, que devem ser elaborados em 60 dias
a contar de recebimento das Contas do Governo da Repblica. Ganha destaque nesse
contexto a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Con-
gresso Nacional (CMO), prevista no artigo 166, 1, da Constituio Federal, e regida
pela Resoluo n 1/2006-CN.
As contas prestadas pelo presidente da Repblica consistiro nos balanos gerais
da Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Exe-
cutivo sobre a execuo dos oramentos federais. O presidente ter 60 dias, a partir
da abertura da sesso legislativa (2 de fevereiro), para apresentar a prestao de con-
tas anual ao Congresso Nacional. Caso isso no ocorra, compete Cmara dos Depu-
tados proceder tomada de contas.
O TCU estabelece a forma de apresentao do relatrio elaborado pelo rgo cen-
tral do sistema de controle interno do Poder Executivo, que acompanha as contas
prestadas pelo presidente da Repblica.
As Contas do Governo da Repblica devem evidenciar o desempenho da arrecada-
o em relao previso, destacando as providncias adotadas para a fiscalizao
das receitas e combate sonegao, as aes de recuperao de crditos nas instn-
cias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das re-
ceitas tributrias e das contribuies. Essas contas so avaliadas pelos parmetros
fiscais, oramentrios, financeiros e patrimoniais e, em particular, so examinadas
em bases macroeconmicas e sociais.
142 282 ALBUQUERQUE, C.M.; MEDEIROS, M.B.; FEIJ DA SILVA, P.H. Gesto de Finanas Pblicas. Braslia: Gesto Pblica,
2013.
O parecer prvio elaborado pelo TCU sobre as Contas do Governo da Repblica ser CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
conclusivo no sentido de exprimir se as contas prestadas pelo presidente da Repblica E SOCIAL
Sanes
Dizem respeito funo sancionadora, que autoriza o TCU a imputar sanes pre-
vistas em lei, inclusive pecunirias. Ao TCU compete impor sanes quando encon-
trar ilegalidades ou irregularidades. As sanes aplicveis aos responsveis no se
resumem a multas pecunirias. O tribunal tambm pode inabilit-los para o exerccio
de cargo em comisso ou funo de confiana na administrao pblica federal, ou,
ainda, declarar a inidoneidade de empresas, o que as impedir de participar por at
cinco anos de licitao do governo federal.
Cabe destacar que a declarao de inelegibilidade de pessoas fsicas envolvidas
em irregularidades no uma sano aplicada pelo TCU. Ele apenas d publicidade a
ela e a envia ao Ministrio Pblico Eleitoral. Qualquer contestao quanto relao
ou prpria inelegibilidade deve ser encaminhada para deciso da Justia Eleitoral.
143
CONTROLE Denncias ao Tribunal de Contas da Unio
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL
Controle social
Transparncia e
o Acesso Informao
Transparncia
287 Captulo I, seo IV, ponto 2, XX e XXI; captulo III, seo I, ponto 1, V, j; captulo IV, seo III, ponto 3, II; e captulo X,
seo I, ponto 13, g.
146 288 Disponvel em www.transparencia.gov.br.
289 Disponvel em www.dados.gov.br.
Estes bancos de dados foram desenvolvidos com base na LAI (Lei n 12.527/2011), CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
que regula o acesso a dados e informaes detidas pelo governo, e na Parceria Na- E SOCIAL
Desafios Futuros
Apesar de um aparato legal bastante extenso e descritivo, ainda que possa ser apri-
morado, muito falta para que o controle no Brasil seja efetivo. Percebe-se que, apesar de
tcnicos muito capacitados, as decises de controle ainda tm embasamento poltico.
O controle externo, nico capaz de sugerir penalidades em caso de ilegalidade ou
irregularidades, apresenta um grande vis poltico, visto que os ministros do TCU so
indicados pelo Executivo e aprovados pelo Legislativo. Os rgos a serem fiscalizados
so os que escolhem quem far a fiscalizao. Especialistas consideram que o controle
externo est muito mais afeto a interferncias polticas devido ao fato de sua alta ad-
ministrao estar composta, na maior parte das vezes, por pessoas pouco tcnicas do
segundo escalo poltico. O grande desafio do controle externo sua aproximao com
ilegalidades ou irregularidades. Alm disso, h que se ter cuidado para que o controle
no seja extremamente formalista e se foque, de fato, nos problemas, inibindo desvios
e prejuzo real aos cofres pblicos.
Apesar de pouca capacidade de ao punitiva, o controle interno tem se tornado mais
efetivo ao longo dos ltimos anos, em razo de seu papel mais orientativo, de apoio ao
gestor pblico. A necessidade de aprimoramento, principalmente no que tange institu-
cionalizao dos controles internos nos diferentes ministrios e poderes, seria capaz de
fortalecer o controle externo e o controle social distanciando-se da armadilha de favo-
recer com recursos os entes da Federao partidrios em nvel federal e controlar todos
os repasses realizados por convnios e contratos. O foco do controle interno ser capaz
de coibir ilegalidades e irregularidades no decorrer da execuo financeira e orament-
ria e poder propiciar aos bons gestores a possibilidade de implementar aes de inovao
e ideias diferentes para melhor prestar os servios para a sociedade.
O controle social o mais efetivo dos controles, justamente por ser o mais amplo e
por incorporar a avaliao do usurio final do servio, que o cidado. (Os demais con-
troles, em razo do tamanho do Brasil e da carncia de pessoal, sempre sero seletivos,
baseados em denncias ou amostras.) No entanto, a transparncia e o acesso infor-
mao continuam precrios. A maioria dos brasileiros ainda no entende seus direitos e
sua capacidade de ao e fiscalizao sobre o que est sendo feito com o dinheiro pbli-
co. Seria necessrio investir mais em educao, cultura poltica, e desenvolver sistemas
acessveis que permitam o acesso e o cruzamento das informaes financeiras e ora-
mentrias de interesse da populao. Hoje em dia, o grande mecanismo de controle
social so as denncias, que devem receber especial ateno de um sistema de controle
estruturado, que seja capaz de ouvir e fazer os encaminhamentos necessrios, para
que no haja uma percepo de impunidade e falta de compromisso com a fiscalizao.
No modelo adotado hoje em dia, em que o controle interno subsidia o externo com
informaes e pareceres, e no qual o controle externo capaz de impor sanes aos
responsveis, h certa suscetibilidade politicagem e a interesse escusos. O controle
social, como revisor do controle oficial, no tem fora poltica suficiente para denunciar
e punir os responsveis em parceria com o controle oficial. necessrio efetivar canais
de participao da populao nas instncias de controle oficial, a fim de atender os
anseios da sociedade em relao s punies s irregularidades e ilegalidades encon-
tradas e dotar os controles interno e externo de autonomia poltica, para que sejam
capazes de ampliar suas fiscalizaes e efetivar as punies aos responsveis.
A administrao pblica brasileira ainda carece de maior investimento em sistemas
de recursos humanos, especialmente no que tange preparao e capacitao dos ges-
tores, como tambm em rgos pblicos, para que possam mapear seus riscos, espe-
cialmente os relacionados a possveis prticas de irregularidades e ilegalidades, e atuar
para preveni-los, identific-los e punir os responsveis.
No Brasil, o enfrentamento da corrupo exige intensa articulao e cooperao en-
tre os diferentes meios de controle (interno, externo e social), que s assim poderiam
potencializar suas aes. A articulao, no entanto, exige que cada um reconhea seu
o papel e as oportunidades que as parcerias podem criar, visto que, de forma isolada, o
controle no est se mostrando efetivo, sendo, por vezes, at incuo. 149
150
mdia8
Angela Pimenta
presidente do Instituto para o
Desenvolvimento do Jornalismo (Projor)
MDIA
LINHA DO TEMPO
2000 A Lei Complementar n 101/2000 Lei da Responsabilidade Fiscal estabe-
lece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na ges-
to fiscal, que pressupe a ao planejada e transparente, em que se previ-
nem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a: renncia de re-
ceita; gerao de despesas com pessoal, seguridade social e outras; dvidas
consolidada e mobiliria; operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita; concesso de garantia; e inscrio em restos a pagar.
152
2012 O Senado Federal aprova a PEC 206/2012, que reinstitui a obrigatorie- MDIA
295 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico da mdia, optamos por incorpor-las ao estudo.
153
MDIA
Breve Histrico
A despeito de seus mltiplos e crescentes desafios, a mdia brasileira e, mais
precisamente, a imprensa, aqui entendida como o conjunto de veculos jornalsticos
e demais meios de divulgao de notcias e comentrios tem se fortalecido conti-
nuamente desde 2000, firmando-se como um ator relevante na consolidao da de-
mocracia brasileira. Graas melhoria da cobertura de temas de interesse pblico, a
imprensa tem exercido seu papel primordial de informar a sociedade, garantindo-lhe
o direito de saber.
Indiretamente, a cobertura jornalstica tambm motiva e influi no debate pblico,
favorecendo o aprimoramento do marco regulatrio relativo ao acesso informao
e transparncia. Em boa medida, a tarefa de apurar e publicar notcias sobre abusos
cometidos por agentes pblicos, associados ou no a agentes privados, tem contri-
budo para o fortalecimento do estado de direito.
No perodo coberto, de 2000 a junho de 2015, todos os casos graves de irregulari-
dades revelados no mbito do poder federal contaram com a participao decisiva da
imprensa, seja por meio de matrias publicadas a partir de investigaes jornalsti-
cas, seja pelas coberturas geradas por investigaes conduzidas por instituies go-
vernamentais296. Vale notar que a aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI), em
2011, foi favorecida no apenas pela cobertura jornalstica, mas tambm pela presso
direta exercida por rgos de imprensa, entidades de classe do setor e de jornalistas
profissionais sobre o governo e o Congresso Nacional297.
Entretanto, a atuao da imprensa acontece em meio a um contexto desafiador,
marcado pela chamada revoluo digital. Fenmeno disruptivo de alcance global, o
avano de tecnologias ligadas aos meios de comunicao acelerou-se no Brasil ao
longo dos ltimos 15 anos, com forte impacto sobre veculos impressos principais
produtores de notcias de interesse pblico , que sofrem com a perda de leitores e a
queda acentuada nas receitas de publicidade e circulao.
Agravada pelo avano das mdias digitais e pela crise econmica que marca o incio
do segundo mandato da presidente Dilma Rousseff, a tendncia de queda de receita
dos veculos impressos tambm deve ser entendida num contexto mais amplo, pau-
tado por mudanas comportamentais e demogrficas da sociedade brasileira. Se em
2000 apenas 2,9% dos brasileiros tinham acesso internet, em 2015 48% esto co-
nectados rede, segundo a Pesquisa de Brasileira de Mdia (PBM) 2015, encomenda-
da ao Ibope Inteligncia pela Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica
(Secom) 298. De acordo com a PBM, apenas 21% dos brasileiros leem jornais e, destes,
296 Alm de fontes secundrias, como reportagens, relatrios e livros, este levantamento sobre a mdia reflete a viso
de dois entrevistados: Eugnio Bucci, professor da Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo (ECA/
USP) e ex-presidente da Radiobrs, e Fernando Rodrigues, reprter investigativo do portal UOL e mestre em Jornalismo
pela City University, de Londres.
297 A partir de 2009, entidades de classe dos jornalistas, como a Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo
(Abraji) e a Federao Nacional de Jornalistas (Fenaj) defenderam ativamente a aprovao do projeto de lei de autoria
do Poder Executivo que em 2011 resultou na LAI. Posio semelhante foi adotada por entidades patronais, como a As-
sociao Nacional de Jornais (ANJ), a Associao Nacional de Emissoras de Rdio e TV (Abert) e a Associao Nacional de
154 Editores de Revistas (Aner).
298 Dados disponveis em www.internetworldstats.com/sa/br.htm e em www.secom.gov.br/atuacao/pesquisa/lista-
-de-pesquisas-quantitativas-e-qualitativas-de-contratos-atuais/pesquisa-brasileira-de-midia-pbm-2015.pdf.
somente 7% o fazem diariamente. Por outro lado, 42% dos brasileiros utilizam a inter- MDIA
net, meio que s perde para o rdio, ouvido por 46%, e para a TV, assistida por 93%.
Os dados da PBM tambm indicam que 65% dos jovens com at 25 anos acessam a in-
ternet todos os dias. Entre os que tm acima de 65 anos, esse percentual cai para 4%.
Observe-se que a PBM registra o aumento das especulaes sobre a substituio
das edies impressas dos jornais por edies digitais, mas ressalva que, pelo menos
por enquanto, a maioria dos brasileiros continua consumindo esse meio de comunica-
o da maneira tradicional: 79% dos leitores o fazem no formato impresso, uma parcela
de 10% migrou para o ambiente on-line e apenas 4% utilizam ambos os suportes 299.
Outros indicadores tambm retratam o rpido crescimento de notcias no meio
on-line. Segundo o Instituto Verificador de Comunicao (IVC), em 2014 a venda de
assinaturas digitais de jornais aumentou 118%, representando 15% da circulao to-
tal dos veculos em dezembro. No caso das revistas, o crescimento das assinaturas
digitais atingiu 42,3% no ano, o equivalente a 5% da circulao total dos veculos300.
Mas apesar do crescimento expressivo, a publicao de notcias no meio on-line no
tem gerado ganhos significativos de receita. Dados do Projeto Inter-Meios indicam
uma forte queda no faturamento total de revistas (-17%) e jornais (-11,6%) entre 2013
e 2014, indicador que considera as receitas geradas conjuntamente pela circulao e
publicidade no meio impresso e pelas plataformas digitais.301.
A queda na receita de veculos jornalsticos impressos tem motivado cortes su-
cessivos de custos, incluindo demisses de jornalistas nas principais redaes bra-
sileiras. Segundo um levantamento indito realizado pelo projeto de jornalismo de
dados Volt Data Lab, entre janeiro de 2012 e junho de 2015 foram contabilizadas pelo
menos 1.084 demisses de jornalistas em cerca de 50 redaes, incluindo as princi-
pais empresas de comunicao brasileiras, a grande maioria por cortes de custos 302.
Outro desafio considervel a participao crescente do governo federal como
anunciante. Segundo dados da Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repbli-
ca (Secom), entre os anos de 2000 a 2014 o total de verbas publicitrias despendidas
pelo governo federal e empresas estatais federais cresceu 64% em termos reais, sal-
tando de R$ 1,4 bilho para R$ 2,3 bilho (Tabela 1).
299 Idem.
300 Informao disponvel em http://ivcbrasil.org.br/blog/post.asp?id=90.
301 Dados disponveis em http://coletiva.net/noticias/2015/04/mercado-publicitario-tem-faturamento-de-r-4636-bi-
-em-2014/.
302 A Conta dos Passaralhos um Panorama sobre as Demisses de Jornalistas Brasileiros desde 2012, disponvel em
https://medium.com/volt-data-lab/a-conta-dos-passaralhos-953e7e254d4a.
155
Tabela 1 Investimento em Mdia do Governo Federal
Total geral da administrao direta (todos os rgos) e indireta (todas as empresas)
Meios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
TELEVISO 171.077.567,63 224.217.042,02 174.104.984,30 149.492.998,12 241.247.165,29 219.297.985,07 217.547.491,07 182.714.622,63
JORNAL 26.407.263,20 49.981.021,65 28.556.635,88 17.504.571,28 17.317.318,19 32.255.159,87 28.387.361,62 30.492.457,85
RDIO 37.396.331,05 51.734.312,76 46.653.016,51 41.296.223,67 43.804.455,11 59.429.991,22 73.261.603,58 52.435.667,23
REVISTA 19.087.962,44 16.753.327,09 13.572.222,74 12.245.370,90 11.767.668,99 13.621.639,18 7.027.898,90 12.060.514,72
INTERNET 639.748,85 1.112.951,26 2.016.198,27 2.721.777,52 2.604.899,55 3.342.699,49 3.548.272,78 8.952.934,34
CINEMA 3.378.058,20 2.140.952,83 - 538.630,94 1.434.305,28 334.870,53 1.211.011,32 3.664.801,78
MDIA EXTERIOR 13.232.007,83 22.141.996,84 12.823.054,07 10.635.098,64 22.084.038,63 10.054.639,18 35.153.457,09 18.668.303,57
TOTAL GERAL 271.218.939,20 368.081.604,44 277.726.111,77 234.434.671,07 340.259.851,03 338.336.984,53 366.137.096,37 308.989.302,12
Meios 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
TELEVISO 234.245.386,12 419.465.134,72 398.631.789,22 288.630.549,59 360.231.134,80 474.959.298,97 341.262.777,01 240.693.172,48
JORNAL 39.554.195,80 75.794.767,21 42.556.275,83 58.783.528,02 56.313.520,15 63.079.267,83 30.929.219,16 20.514.035,46
RDIO 67.947.544,82 99.204.667,22 82.064.073,45 79.423.350,68 95.486.424,20 104.412.468,67 87.774.715,95 56.825.763,22
REVISTA 20.991.144,64 49.524.585,08 41.236.901,21 31.641.605,10 38.007.525,15 34.862.689,27 14.324.055,88 8.885.971,97
INTERNET 10.734.003,76 31.243.403,26 23.282.269,39 29.884.176,17 40.695.726,29 65.170.035,31 71.804.788,60 68.387.785,22
CINEMA 4.139.066,13 8.320.042,13 2.601.600,87 2.466.538,25 2.767.758,57 1.674.975,96 1.649.607,60 1.155.415,73
MDIA EXTERIOR 31.212.754,19 71.102.032,72 61.243.765,02 68.144.301,27 81.573.896,61 102.454.778,05 74.483.373,77 36.009.682,78
TOTAL GERAL 408.824.095,46 754.654.632,33 651.616.674,99 558.974.049,09 675.075.985,76 846.613.514,06 622.228.537,97 432.471.826,86
1) Valores correntes de investimentos em Mdia (veiculaes) obtidas pelo processamento de cpias de pedidos de insero (PIs) e indexados
pelo ndice IGPM-FGV: ndice mdio, ano a ano.ndice mdio do ano base 2015: 586,426;
2) Base de dados fornecida pelo IAP - Instituto para Acompanhamento da Publicidade, atualizada em 20/04/2016;
3) Os valores no incluem: publicidade legal, produo e patrocnio;
4) Os valores de 2015 so correntes (nominais).
MDIA
156
Paralelamente, um ranking produzido pelo Ibope revela que, se considerados con- MDIA
juntamente, os gastos com publicidade das trs principais empresas estatais brasilei-
ras Petrobras, Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil bateram os trs maiores
anunciantes privados em 2014 (Tabela 2). Juntas, as trs estatais gastaram R$ 1,62
bilho. Como maior anunciante do pas, o governo federal um ator determinante na
aplicao da verba publicitria das estatais. Tal condio representa um risco para a
liberdade de imprensa, medida que a dependncia de verbas oficiais que poderia
vir a ser considerada como uma espcie de estatizao de parcela do mercado publici-
trio tende a criar um vnculo de cumplicidade entre autoridades pblicas e veculos
jornalsticos, inibindo coberturas crticas, sobretudo em redaes de menor porte303.
2 Genomma 1.311.082 33
5 Hypermarcas 585.826 29
6 Ambev 529.713 -6
7 Petrobras 463.598 -7
10 Telefnica 376.119 3
Fonte: Ibope Monitor, considerando descontos mdios praticados pelas empresas de mdia.
303 BUCCI, Eugnio. O Estado de Narciso A comunicao pblica a servio da vaidade particular. So Paulo, Companhia
das Letras, 2015, pp. 158-162. 157
MDIA De forma recproca, a sociedade exerce seu direito ao escrutnio, pressionando
cada vez mais reprteres e editores a aperfeioar sua governana. Tal presso se re-
flete em avanos como a publicao de princpios editoriais, a busca pela realizao
de coberturas equilibradas e maior espao dedicado a comentrios de leitores e cor-
rees de erros. Reconhea-se que os veculos jornalsticos e os jornalistas contrata-
dos ou freelances ainda tm muito o que avanar nesse aspecto.
Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)
Revogao da Lei de Imprensa pelo STF
Transparncia e
Acesso Informao
Em termos de transparncia passiva, ou seja, a forma como os rgos de governo
respondem ao serem provocados por jornalistas, o 2 Relatrio de Desempenho da
Lei de Acesso a Informaes Pblicas, de 2015, da Abraji confirmou a tendncia pre-
sente na edio de 2013: o Executivo o mais acionado nos trs nveis (federal, esta-
dual e municipal). poca, era o nico poder ao qual mais da metade dos jornalistas
havia solicitado informaes, nas trs esferas. Em 2015, mais de 90% dos responden-
tes disseram ter pedido informaes ao Executivo, nas trs esferas (Grfico 1).
Desafios Futuros
1. Agresses e assassinatos. Segundo o Comit para a Proteo dos Jornalis-
tas (CPJ), reprteres so regularmente assassinados impunemente no Brasil. No ran-
king global de impunidade do comit, que mede a capacidade do sistema judicial para
investigar e punir crimes contra jornalistas no exerccio da profisso, o Brasil figura
na 11 posio311. O relatrio anual de 2014 da organizao Artigo 19, dedicada defesa
da liberdade de expresso, registra 55 casos de violao liberdade de expresso, um
aumento de 15% em relao a 2013, quando foram registrados 45 casos. Dos 55 casos,
15 foram homicdios, 11 tentativas de assassinatos, 28 ameaas de morte e um deles
tortura. O relatrio contabiliza e analisa os casos de graves violaes homicdios,
tentativas de assassinato, ameaas de morte, sequestro e tortura contra dois gru-
pos especficos de pessoas: comunicadores, definidos como jornalistas, radialistas e
blogueiros, entre outros; e defensores dos direitos humanos312.
315 Marco Civil acerta na neutralidade da rede, mas tem defeitos, artigo de Fernando Rodrigues disponvel em fernan-
dorodrigues.blogosfera.uol.com.br/2014/03/26/marco-civil-acerta-na-neutralidade-da-rede-mas-tem-defeitos/.
316 Apesar de melhora, jornalistas continuam com dificuldades para obter dados do Poder Executivo, artigo da Abraji
disponvel em www.abraji.org.br/?id=90&id_noticia=3054.
162 317 Dilma prorroga debate sobre novas regras para meios de comunicao, matria da Folha de S.Paulo, disponvel em
refa de dotar o pas de um marco regulatrio para a mdia complexa, pois caber MDIA
Apesar dos desafios aqui descritos, deve-se ter em mente que a liberdade de im-
prensa e de mdia so valores em construo no pas. De forma geral, o saldo dos
ltimos 15 anos claramente positivo. Desde 2000, nota-se uma visvel melhoria na
profissionalizao dos jornalistas e nas condies do exerccio da profisso. Como
resultado, verifica-se tambm um aumento expressivo no volume e na qualidade da
produo jornalstica voltada a temas de interesse pblico.
www1.folha.uol.com.br/poder/2014/12/1558732-dilma-prorroga-debate-sobre-novas-regras-para-meios-de-comunicacao.shtml.
318 Direito de resposta e liberdade, artigo de Carlos Eduardo Lins da Silva, ombudsman da Folha de S. Paulo, em 5 de
abril de 2009, disponvel em www1.folha.uol.com.br/fsp/ombudsma/om0504200901.htm.
319 Cdigo de tica dos Jornalistas Brasileiros, disponvel em www.fenaj.org.br/federacao/cometica/codigo_de_etica_dos_jor-
nalistas_brasileiros.pdf
320 BUCCI, Eugnio. A Imprensa e o Dever da Liberdade. So Paulo, Editora Contexto, 2009, p. 91-97.
163
164
sociedade
civil
9
Isabel Pato
relatrio elaborado pela Associao
Brasileira de Organizaes No
Governamentais (Abong), sob
responsabilidade de Isabel Mattos Porto Pato,
consultora independente em desenvolvimento
institucional de organizaes de interesse
pblico
SOCIEDADE
CIVIL
LINHA DO TEMPO
2001 instalada a primeira Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre as
ONGs, que teve como pauta principal apurar os repasses pblicos e pro-
vindos do exterior para as organizaes sem fins lucrativos e organiza-
es de interesse pblico.
2002 divulgado o relatrio final da CPI das ONGs iniciada pelo Senado Fede-
ral em 2001.
166
2009 Realiza-se em Belm (PA) o IX Frum Social Mundial. SOCIEDADE
CIVIL
2010 Termina a segunda CPI das ONGs, com a divulgao do relatrio final.
321 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico da sociedade civil, optamos por incorpor-las ao estudo.
167
SOCIEDADE
CIVIL
Introduo
inegvel a contribuio das organizaes da sociedade civil (OSCs) para a conso-
lidao da democracia no Brasil, como defensoras de direitos e de uma ampla gama
de causas de interesse pblico, bem como no monitoramento das polticas pblicas e
denncias adiante de possveis violaes de direitos humanos.
Uma sociedade que garante e incentiva a reunio de pessoas por uma causa cer-
tamente uma sociedade mais justa e igual e com uma democracia fortalecida e plena.
No Brasil, a sociedade civil organizada teve um momento importante na luta con-
tra a ditadura militar, durante os anos 1960 e 1970, com organizaes que, naquele
momento, eram ligadas, algumas, Igreja Catlica e trabalhavam no apoio aos movi-
mentos sociais e na defesa dos direitos humanos. Com a denominada abertura de-
mocrtica, ao final dos anos 1970 e incio dos 1980, esses ncleos comearam a se
institucionalizar e a se tornar organizaes laicas, com apoio da cooperao interna-
cional. Com o financiamento dessas instituies internacionais, tais organizaes se
consolidaram como espaos de formao e capacitao para os movimentos sociais
e de acompanhamento do processo de abertura poltica na luta pelos direitos huma-
nos e pela consolidao da democracia.
Nos anos 1990, houve uma proliferao de organizaes desse tipo, que se rami-
ficaram por todo o Brasil com diversos formatos, identidades e objetivos distintos.
Surgiram novos perfis institucionais. Alm das organizaes oriundas da luta poltica
durante a ditadura e pautadas na defesa de direitos, nesse mesmo perodo cresceu a
difuso dos conceitos de responsabilidade social empresarial, a conscincia das em-
presas para as questes sociais e a busca por solues para as desigualdades no pas.
Surgiram ento redes e fruns que agregavam organizaes com um mesmo foco
temtico ou um mesmo perfil, as quais, unidas, buscavam se fortalecer como sujeito
coletivo. A Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) foi
criada nesse contexto, com o intuito de fortalecer essa gama de organizaes exis-
tentes e criar uma rede de ONGs que pudesse ser identificada como um nico ator
poltico, com o propsito de reunir organizaes em defesa dos direitos e da consoli-
dao de um Estado democrtico brasileiro.
Em 1995, surgiu o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife), que, unindo
organizaes de origem empresarial, tem a misso institucional de aperfeioar e di-
fundir conceitos e prticas do uso de recursos privados para o desenvolvimento do
bem comum.
168
SOCIEDADE
Institucionalidade CIVIL
(Marcos Normativos)
A Constituio Federal de 1988 garantiu o direito associao e a autonomia asso-
ciativa como parte dos direitos e garantias fundamentais de todo cidado. dever e
direito individual e coletivo a criao de associaes e, na forma da lei, a de coopera-
tivas, que independem de autorizao, sendo vedada a interveno estatal em seu
funcionamento322. Portanto, a existncia de associaes e organizaes provenientes
da sociedade civil a garantia de uma democracia saudvel, em que os indivduos tm
liberdade para se organizar e ampliar sua participao na esfera pblica e no debate
poltico nacional. As organizaes da sociedade civil (OSCs) so um patrimnio social
brasileiro e sua relao com o Estado e com a sociedade deve ser sempre qualificada e
transparente.
Do ponto de vista institucional, a Constituio no garantiu somente a liberdade
de auto-organizao das associaes, mas versou sobre outros direitos e deveres que
cabem s associaes. Dentre eles, o seu carter privado, pelo qual as organizaes
no necessitam de nenhuma relao com o Estado para existirem, tendo autonomia e
liberdade em sua ao.
A Carta Magna estabeleceu tambm a imunidade constitucional sobre o patrim-
nio, a renda ou servios para algumas organizaes, a entender, sindicatos, partidos
polticos e entidades de assistncia social, desde que atendam aos requisitos dispostos
nas leis tributrias.
A Constituio garantiu s OSCs e sociedade civil a possibilidade de organizar-se,
manifestar-se e comunicar-se. Para tanto, a legislao que regula a relao das organi-
zaes com o Estado brasileiro uma questo crucial para garantir um ambiente favo-
rvel existncia das OSCs e a boa prtica no uso dos recursos pblicos destinados a
essas entidades.
O Congresso Nacional tem acompanhado o repasse de recursos pblicos para essas
organizaes. No ano de 2001, foi instalada a primeira Comisso Parlamentar de Inqu-
rito (CPI) com o objetivo de apurar os repasses pblicos e provindos do exterior para or-
ganizaes sem fins lucrativos e organizaes de interesse pblico. Com foco nas OSCs
que atuavam na Amaznia, essa CPI foi presidida pelo senador Mozarildo Cavalcanti,
de Roraima, e propunha um forte controle ao das organizaes.
Em 2006, uma segunda CPI foi instalada com o propsito de analisar os recursos
pblicos repassados a essas organizaes, bem como a utilizao desses recursos e de
outros por elas recebidos do exterior, no perodo de 1999 a dezembro de 2006. No ano
seguinte, uma nova CPI, com praticamente os mesmos objetivos, foi instalada.
Com base na apurao feita ao longo desta pesquisa, com entrevistas, leitura e an-
lise de documentos, pode-se afirmar que foram poucos os avanos no que tange cons-
truo de um marco regulatrio para as organizaes da sociedade civil e a busca por
uma relao mais transparente. Desafortunadamente, a CPI tornou-se um espao de
Independncia e autonomia
(formal e prtica)
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) demonstra que a vida as-
sociativa no Brasil tem aumentado; basta observar a quantidade de organizaes
existentes, o nmero de pessoas empregadas pelo setor e o volume de recursos uti-
lizados.
Com base no levantamento As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrati-
vos no Brasil (Fasfil)325 de 2010, foi identificada a existncia de 290,7 mil entidades no
pas, voltadas predominantemente para a religio (28,5%), para questes patronais e
profissionais (15,5%) e para o desenvolvimento e defesa de direitos (14,6%). As reas
de sade, educao, pesquisa e assistncia social (polticas governamentais) totali-
zavam 54,1 mil entidades (18,6%)326. Existe uma predominncia dessas organizaes
no Sudeste do pas (42%). E 72% delas, no possuem equipe contratada, realizando
as atividades com apoio de prestao de servios autnomos e trabalho voluntrio.
Do ponto de vista da legislao, possvel afirmar que as organizaes da socie-
dade civil esto asseguradas pela Constituio Federal e pelos rgos na sua defesa
pela liberdade de expresso e autonomia em sua atuao. Contudo, em se tratando
do cotidiano dessas entidades, o que se observa uma dificuldade financeira que
est relacionada diretamente sua sustentabilidade e autonomia poltica. Disso de-
riva que no possvel garantir uma existncia saudvel para essas organizaes se
no houver polticas de fomento que permitam sua sobrevivncia financeira e ao
nos temas a que se dedicam.
325 A pesquisa As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2010 foi elaborada pelo Institu-
to Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), a
Abong e o Grupo de Instituies, Fundaes e Empresas (Gife). Disponvel em www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/
fasfil/2010/.
326 Fontes: IBGE e Abong.
171
SOCIEDADE
CIVIL
Transparncia
e prestao de contas
A discusso sobre transparncia e prestao de contas envolve a necessidade de
garantir o acesso s informaes pblicas, que ganhou um instrumento importan-
te aps a aprovao da Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527/2011). Com isso, os
rgos da administrao direta, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio devem assegurar, a pessoas fsicas e jurdicas, o direito
de acesso informao. Para as OSCs, isso representa, de um lado, uma ferramenta
de monitoramento das polticas e aes dos rgos governamentais, para garantia
de direitos e defesa da democracia; e, de outro, a necessidade de que as OSCs olhem
internamente para seus prprios mecanismos de transparncia e contextualizem e
conceituem melhor esse debate.
Com o objetivo de aprofundar a discusso sobre transparncia entre as organiza-
es associadas e outras do seu campo poltico, a Associao Brasileira de Organiza-
es No Governamentais (Abong) publicou a pesquisa Estudo Analtico sobre Trans-
parncia e Legitimidade das Organizaes da Sociedade Civil Brasileira, documento
elaborado a partir de uma reviso bibliogrfica acerca do tema, bem como de um
questionrio aplicado entre as organizaes associadas Abong. O relatrio327 bus-
cou ampliar a compreenso sobre concepes e prticas de transparncia e prestao
de contas entre organizaes da sociedade civil e trazer elementos para um debate
sobre o tema. Entre as diversas discusses apresentadas no relatrio da pesquisa,
conclui-se que, embora a Lei n 12.527/2011 priorize a transparncia governamental,
h nela indcios de uma cobrana para a publicao de dados das OSCs.
Durante o estudo de campo dessa pesquisa, foi possvel observar que a transpa-
rncia e a prestao de contas so aspectos relevantes e frequentemente solicitados
s OSCs. Outro ponto observado foi que no h consenso sobre a questo da transpa-
rncia para as OSCs. Diante da sua condio de ente privado, entende-se que o acesso
informao deve ser considerado somente quando houver uso de recursos pblicos
para a realizao de suas atividades.
O que se pode avaliar que as OSCs ainda necessitam qualificar melhor esse debate
e procurar criar mecanismos de transparncia que respeitem suas caractersticas e for-
matos. As OSCs diferem dos entes governamentais, do ponto de vista institucional e es-
trutural. So menores e, portanto, no possuem uma estrutura capaz de dar conta dos
mesmos mecanismos de transparncia exigidos para os entes governamentais.
327 ABONG. Estudo Analtico sobre Transparncia e Legitimidade das Organizaes da Sociedade Civil Brasileira. So
172 Paulo, p. 23, 2011.
SOCIEDADE
conduta/autorregulao)
Existem alguns manuais de boas prticas publicados que buscam apoiar as OSCs
para que mantenham uma prestao de contas saudvel e mecanismos de autorregu-
lao. Contudo, o que ainda se observa a necessidade das OSCs de se apropriarem
dos conceitos de transparncia e prestao de contas de forma a torn-los mais efe-
tivos e prximos de suas realidades.
A prestao de contas voltada para os parceiros das OSCs , sem dvida, um ponto
crucial a ser discutido e melhorado por elas. A publicao de relatrios financeiros e
informaes sobre projetos em pgina da internet no garante um retorno mais con-
creto para os parceiros e para a base social. preciso criar mecanismos que incluam
a base associativa, parceiros e pblico-alvo das OSCs no que tange tomada de deci-
ses e prestao de contas.
O monitoramento
das aes governamentais
A participao social uma demanda de longa data dos movimentos sociais e tor-
nou-se uma conquista com a Constituio de 1988. Tais grupos defendiam que a de-
mocracia representativa no era suficiente para garantir a democracia plena no pas.
Portanto, a sociedade se mobilizou para exigir a criao de mecanismos de controle
social das polticas pblicas e a participao da sociedade na sua formulao, delibe-
rao, monitoramento, avaliao e financiamento.
A Constituio avanou em algumas demandas da sociedade e regulamentou dire-
trizes para estruturar espaos pblicos institucionais de democratizao e controle
social. A implementao de conselhos de polticas pblicas e a realizao de confe-
rncias so dois exemplos de mecanismos de democracia participativa. um sistema
descentralizado e participativo de espaos polticos de representao.
Atualmente, as organizaes tm reclamado por uma democracia participativa
mais efetiva. Os mecanismos de participao na esfera pblica ainda so pouco efi-
cazes. Foi garantido o direito de escuta sociedade civil, mas ainda precisam ser ga-
rantidos mecanismos que tornem os processos de tomada de deciso transparentes
e com a real participao da sociedade.
173
SOCIEDADE
CIVIL
A sociedade civil e o
controle da corrupo
A aprovao da Lei n 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupo, objetiva a
responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos con-
tra a administrao pblica, nacional ou estrangeira. E tornou-se um marco na luta
contra a corrupo no pas.
As OSCs tambm tm tido papel decisivo no monitoramento da integridade do
bem pblico. O Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE) foi um ator
importante ao realizar campanhas de mobilizao para a aprovao de duas leis de
iniciativa popular anticorrupo no Brasil: a Lei n 9.840/1999 (Lei da Compra de Vo-
tos), que permite a cassao de registros e diplomas eleitorais pela prtica da com-
pra de votos ou do uso eleitoral da mquina administrativa; e a Lei Complementar n
135/2010, popularmente conhecida como Lei da Ficha Limpa. O MCCE integrado por
50 entidades nacionais de diversos segmentos, formando uma rede com movimen-
tos, organizaes sociais, organizaes religiosas e entidades da sociedade civil.
Outra importante iniciativa a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma
Poltica, que tem conseguido pautar o debate sobre o tema no Brasil, criando campa-
nhas de informao e articulao.
A Plataforma defende que uma reforma poltica deve se basear em cinco grandes
eixos: fortalecimento da democracia direta participativa; aperfeioamento da demo-
cracia representativa sistema eleitoral e partidos polticos; democratizao da in-
formao e da comunicao; e democratizao e transparncia do sistema judicirio.
Atualmente, a Plataforma est trabalhando na coleta de assinaturas para o projeto
de lei de iniciativa popular pela reforma poltica brasileira.
174
Ambiente de
Negcios
10
Leopoldo Pagotto
Estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro
de Direito Empresarial (Ibrademp), sob a
responsabilidade de Leopoldo Ubiratan
Carreiro Pagotto, especialista nas reas
antitruste e anticorrupo
AMBIENTE DE
NEGCIOS
LINHA DO TEMPO
1998 A Lei n 9.613/1998) tipifica a lavagem de dinheiro como crime e cria o Con-
selho de Controle da Atividade Financeira (Coaf).
176
de rgos e entidades; inspees, auditorias, prestaes e tomadas de AMBIENTE DE
NEGCIOS
contas realizadas pelos rgos de controle interno e externo; registros de
quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros
das despesas; e procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos edi-
tais e resultados, bem como todos os contratos celebrados.
2013 aprovada a Lei n 12.846/2013 (Lei Anticorrupo), que dispe sobre a res-
ponsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de
atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira. Vrios Esta-
dos e municpios j regulamentaram a lei, mas a Unio ainda no o fez.
2014 Ocorre a primeira lenincia pela nova Lei Anticorrupo, embora esta ain-
da no tenha sido regulamentada pela Presidncia da Repblica.
328 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico do ambiente de negcios brasileiro, optamos por incorpor-las ao estudo.
177
AMBIENTE DE
NEGCIOS
Introduo
Desde 2000, o Brasil apresenta um arcabouo jurdico de combate corrupo
minimamente estruturado. Utilizando-se das regras do tipo comando e controle, o
Cdigo Penal de 1940 punia as pessoas fsicas, fossem elas agentes pblicos ou priva-
dos, com at 12 anos de recluso em alguns dos crimes relacionados corrupo (ver
Tabela 1). Puniam-se, inclusive, atos de corrupo perpetrados contra a administra-
o pblica estrangeira. As penas eram elevadas, se comparadas a outros pases, e,
muito embora houvesse casos de condenao, a represso criminal era algo distante,
limitada ao baixo escalo do funcionalismo pblico e do empresariado.
178
AMBIENTE DE
Tabela 1 Sntese dos principais tipos criminais ligados corrupo NEGCIOS
bem mvel, pblico ou particular, de Priso (de 2 a 12 valor ou bem, o subtrai, ou concorre para que
que tem a posse em razo do cargo, anos) e multa seja subtrado, em proveito prprio ou alheio,
ou desvi-lo, em proveito prprio ou valendo-se de facilidade que lhe proporciona a
alheio. qualidade de funcionrio (art. 312, 1).
(art. 312, 2)
Se o funcionrio concorre culposa- Deteno (de 3 dano, se precede sentena irrecorrvel, extin-
mente para o crime de outrem. meses a 1ano) gue a punibilidade; se lhe posterior, reduz de
metade a pena imposta (art. 312, 3).
Concusso (art.
Deteno (de 3
praticar ou retarda ato de ofcio, com
meses a 1 ano)
infrao de dever funcional, cedendo
ou multa
a pedido ou influncia de outrem.
Corrupo ativa
Priso (de 2
Oferecer ou prometer vantagem a 12 anos) e A pena aumentada de um tero, se, em razo
(art. 333)
179
AMBIENTE DE Do mesmo modo, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992), pro-
NEGCIOS
mulgada poca do impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, tambm
impunha punies financeiras de modo similar aos agentes pblicos e privados que,
eventualmente, fossem condenados por vrias prticas, incluindo corrupo. Abaixo,
as sanes aplicadas aos diferentes tipos de improbidade administrativa.
a dez anos1, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e
proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de dez anos2.
Prejuzo ao errio
polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e
proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos3.
Atentado contra
os princpios da
administrao
Ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
pblica
polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunera-
o percebida pelo agente e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos4.
Por outro lado, uma revoluo silenciosa nos incentivos se processava na esfera
fiscal e financeira. Desde 1998, tambm havia uma legislao sobre lavagem de di-
nheiro (Lei n 9.613/1998), que havia criado o Conselho de Controle da Atividade Fi-
nanceira (Coaf) e tipificado o crime de lavagem de dinheiro como ocultar ou dissi-
mular a natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou propriedade de
bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime. Na lista
dos crimes mencionados, encontravam-se o crime contra a administrao pblica,
inclusive a exigncia, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, de qualquer
vantagem, como condio ou preo para a prtica ou omisso de atos administrati-
vos e o crime praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira.
Igualmente, com a Lei do Sigilo Bancrio (Lei Complementar n 105/2001), as regras
possibilitaram uma maior flexibilidade com relao ao tema. Por exemplo, o artigo 1,
3, inciso IV, estipulava que inexistia violao do sigilo quando houvesse a comuni-
cao, s autoridades competentes, da prtica de ilcitos penais ou administrativos,
abrangendo ofornecimento de informaes sobre operaes que envolvam recursos
provenientes de qualquer prtica criminosa. O 4, inciso VI, do mesmo artigo 1 per-
mitia a quebra do sigilo quando houvesse inqurito policial ou processo judicial que
investigasse crimes contra a administrao pblica.
180
Contudo, isoladamente, essas medidas no teriam logrado sucesso. Dois fatores AMBIENTE DE
NEGCIOS
devem ser considerados. Primeiro, as regras de combate lavagem de dinheiro foram
concebidas para combater o trfico de drogas e, em seguida, amplamente utilizadas
contra o terrorismo. Os crimes de corrupo constituem parte pequena dos seus ob-
jetivos, mas acabaram se beneficiando com as mudanas legais.
Segundo, preocupada em aumentar a arrecadao de tributos, a Receita Federal
aperfeioou o sistema de rastreamento das movimentaes financeiras com o Cadas-
tro de Pessoas Fsicas (CPF) e o Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ). Tornou-
-se praticamente impossvel realizar movimentaes financeiras sem esses cadastros,
ao mesmo tempo que tais movimentaes se tornaram mais facilmente traveis e
monitoradas. Por exigncia regulamentar do Banco Central do Brasil, as instituies
financeiras precisam manter o registro das operaes realizadas por at cinco anos.
Somente esse sistema sofisticado permitiu o monitoramento de um grande nmero de
operaes financeiras consideradas suspeitas329. A Tabela 3 ilustra o aumento do nme-
ro de notificaes ao Coaf ocorridas, especialmente a partir de 2007/2008.
Institucionalidade
(Marcos Normativos)
A linha do tempo que apresentamos abaixo mostra como se deu a evoluo dos mar-
cos normativos. Por vezes, uma mudana normativa voltada especialmente para o se-
tor pblico pode ter impacto sobre o ambiente de negcio e, por isso, foi aqui includa.
329 Em 2013, a Receita Federal do Brasil relata que pelo menos duas das operaes da Polcia Federal deflagradas no
combate corrupo ocorreram devido s aes de inteligncia fiscal. Informao disponvel em www.receita.fazenda.
gov.br/AutomaticoSRFsinot/2014/02/24/2014_02_24_18_40_44_311746055.html.
181
Tabela 4: Marcos normativos
AMBIENTE DE ANO Evento Comentrio
NEGCIOS
Primeiro exemplo de alterao de incentivos na relao
Lenincia introduzida na legislao de defe-
2000 entre as empresas e o Estado, na medida em que so
sa da concorrncia (Lei n 10.149/2000).
apresentadas vantagens para a colaborao.
Lanado o Pacto Empresarial pela Integrida- Iniciativa para aumentar o comprometimento tico do
2006 de e contra a Corrupo, pelo Instituto Ethos empresariado e divulgar a importncia do combate
e outras entidades corrupo.
Acesso Informao
e Transparncia
Sobre o acesso informao e transparncia no ambiente de negcios e sua re-
lao com o combate corrupo, distinta da abordagem do setor pblico. Neste,
toda a sociedade tem o direito de fiscalizar as aes do poder pblico e, somente em
casos excepcionais, admite-se a limitao de acesso s informaes.
Por outro lado, no setor privado, o acesso informao e transparncia ineren-
temente restrito: o segredo de negcios elemento da concorrncia. O competidor
no pode saber o que o seu rival est fazendo, caso contrrio poder tomar medidas
para minar as aes do rival ou agir de forma a minimizar o nvel de concorrncia. A
proteo da propriedade intelectual talvez seja o exemplo mais evidente do segredo
de negcios legitimado pelo direito. Logo, da essncia do sistema de mercado a pro-
teo do segredo de negcios.
Todavia, o segredo de negcios no abarca todo e qualquer aspecto da atividade
empresarial. H aspectos que so relativizados, quer seja por questes inerentes ao
bem comum, quer seja por questes inerentes ao interesse pblico.
O interesse pblico pode relativizar o segredo de negcios principalmente no as-
pecto fiscal e financeiro. No vis fiscal, os rgos tributrios brasileiros tm grande
capacidade de fiscalizao trazida pelas regras vigentes e dificilmente encontram re-
sistncia sua ao. Situao similar se verifica no aspecto financeiro: a legislao
183
AMBIENTE DE brasileira regulamenta as hipteses de quebra do sigilo bancrio e o Judicirio tem
NEGCIOS
quebrado os sigilos bancrios quando requisitado com fundamento pelas autorida-
des competentes. Sob outra perspectiva, o Coaf tambm desempenha seu papel de
fiscalizao de modo bastante atuante.
No que tange ao interesse privado, a relativizao se verifica na relao entre o
empresrio e os seus scios. Diversamente do interesse pblico, em que existe um
interesse direto na fiscalizao a respeito de eventuais ilcitos, o objetivo da transpa-
rncia do setor privado possibilitar que os investidores consigam ter acesso s infor-
maes relevantes para a sua tomada de deciso. Como os investidores so agentes
maximizadores de seus resultados, eles tm averso ao risco e, entre os riscos mais
significativos de se fazer negcios no Brasil, est a corrupo especialmente depois
de 2014, quando a punio da corrupo se tornou mais efetiva (vide as condenaes
da Operao Lava Jato), a transparncia sobre a eficcia de programas de integrida-
de se tornou um fator de interesse significativo do investidor. Logo, um grau maior
de transparncia no mercado de capitais facilitaria a escolha entre investimento em
empresas idneas ou no idneas. Iniciativas como o Cadastro Empresa Pr-tica de-
vero ganhar maior interesse no setor privado.
Em realidade, tem havido um constante aprimoramento do marco institucional do
mercado de capitais brasileiro, o que tem sido acompanhado pela adoo de regras
contbeis de padro internacional. Tanto o acesso informao quanto a transpa-
rncia tm recebido especial ateno do rgo regulador do mercado, a Comisso de
Valores Mobilirios (CVM).
Accountability
(Prestao de Contas)
Por accountability, deve-se entender o dever, legal ou convencional, que algum
tem de prestar contas de suas atividades, ser responsabilizado pelo seu desempenho
e divulgar os resultados de modo transparente. um conceito inerente ao ambiente
de negcios: toda vez que um investidor acredita numa empresa e investe nela, surge
uma relao que obriga a empresa a prestar contas ao investidor.
Por isso, existe uma ntima relao entre, de um lado, a accountability no ambien-
te de negcios, e, de outro, o acesso informao e a transparncia. Para que haja
accountability, preciso que o investidor tenha acesso informao e transparncia.
Contudo, isso pouco adiantaria se o investidor no pudesse responsabilizar a empre-
sa ou seu gestor por uma prtica prejudicial aos negcios.
Para o combate corrupo, a accountability importante justamente porque
possibilita a responsabilizao do gestor envolvido pelo prprio ambiente de neg-
cios. Um executivo acusado de envolvimento em corrupo, ainda que no seja con-
denado formalmente, ter dificuldades em recolocar-se no mercado, bem como pode-
r ser processado pelos danos causados durante sua gesto.
No ambiente de negcios, a accountability pode decorrer de lei ou de conveno.
184 Enquanto a accountability decorrente de lei levada a efeito pelo rgo regulador,
encontra as condies institucionais adequadas para se desenvolver. Por outro lado, AMBIENTE DE
NEGCIOS
quando se est diante de mecanismos autorregulatrios de accountability, os dados
em relao s situaes de corrupo so ainda limitados. Por sua prpria natureza,
existe uma proximidade maior entre o regulado e o regulador, o que, por si s, ten-
de a facilitar a captura, na medida em que trabalham mais prximo dos interesses
regulados e dependem mais da colaborao destes para ter acesso s informaes
relevantes, sem as quais no podem desempenhar sua funo. No sem razo que
essas situaes so chamadas de autorregulao cavalheiresca (gentlemanly self-
-regulation) em alguns pases.
Mesmo assim, possvel identificar o exemplo do ndice de Sustentabilidade Em-
presarial (ISE), criado em 2005 e financiado pela International Finance Corporation
(IFC), constituindo-se numa ferramenta para anlise comparativa da performance
das empresas listadas na BM&FBovespa sob o aspecto da sustentabilidade corpora-
tiva, baseada em eficincia econmica, equilbrio ambiental, justia social e gover-
nana corporativa330. Utilizando-se do mtodo de questionrios enviados para as
empresas, somente algumas so selecionadas. A incluso de uma empresa no ISE
tem o condo de torn-la mais atrativa para o investidor quando negociada em bolsa.
Cria-se, desse modo, um incentivo para o cumprimento da legislao anticorrupo,
pois as empresas podem ser excludas por critrios objetivos do ISE.
O questionrio do ISE de 2015, alm de tratar de vrios aspectos de governana
corporativa relevantes para o acesso informao e para a transparncia, faz refe-
rncia expressa ao tema corrupo na sua parte geral: o critrio IV Combate Cor-
rupo gera, por si s, um dos critrios para a incluso no ISE.
No mesmo sentido, o Instituto Ethos lanou, em 2006, o Pacto Empresarial pela
Integridade e contra a Corrupo331. Contando com uma abrangncia maior do que a
do ISE, por no se restringir s empresas negociadas em bolsa, esse pacto fomenta a
adoo de certos princpios ticos que afastariam as empresas signatrias da prtica
de corrupo. Desde ento, a adeso ao pacto tem crescido hoje ele subscrito por
mais de 250 signatrios. Alm disso, importante destacar que o pacto traz uma re-
lao das empresas suspensas.
Em 2010, o Cadastro Empresa Pr-tica332 foi alm e, ao envolver o Instituto Ethos
e a Controladoria-Geral da Unio num projeto de certificao de programas de inte-
gridade do setor privado, iniciou um processo de institucionalizao dos incentivos
para as empresas. Tal iniciativa, contudo, teve limitada repercusso at a entrada em
vigor da nova Lei Anticorrupo, a qual previu expressamente benefcios para as em-
presas dotadas de programas de integridade.
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PESQUISADORES
Angela Pimenta
jornalista e mestre pela Columbia University Graduate School of Journalism. Pre-
sidente do Instituto para o Desenvolvimento do Jornalismo (Projor) desde julho de
2015, foi editora snior da revista Exame em Braslia, editora-assistente e editora da
revista Veja. Foi tambm scia da consultoria Patri Polticas Pblicas e representante
da Online News Association (ONA) no Brasil.
Betina Sarue
Pesquisadora no Centro de Estudos da Metrpole, do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento, graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP) e
em Comunicao Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP),
alm de mestranda no Departamento de Cincia Poltica da USP. Atuou no Instituto
Ethos, onde coordenou projetos relacionados promoo da responsabilidade social
empresarial, gesto integrada e aes coletivas. Durante esse perodo, participou da
organizao da Rede Local do Pacto Global da ONU no Brasil. Atuou como consultora
independente em projetos de cooperao internacional, tais como o Unisocial (UE),
e em programas educacionais e de compliance e gesto integrada para empresas,
por meio da rede de consultores Uniethos. Participou como especialista convidada
do grupo para megaeventos do Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime
Organizado (UNODC).
Bruno Rico
Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
SP), com foco em Cincia Poltica/Instituies, graduado em Cincias Sociais pela
Universidade de So Paulo (USP) e em Jornalismo pela PUC-SP. Especializou-se no
tema das Instituies Democrticas, em especial nas dinmicas de accountability
horizontal dos Estados. Foi jornalista durante cinco anos, tendo publicado
reportagens no jornal Folha de S.Paulo, nas revistas Carta Capital e Histria Viva e
nos portais UOL e iG. Atualmente, pesquisador associado do Ncleo de Pesquisa
em Polticas Pblicas da USP (NUPPs-USP), onde desenvolve pesquisas sobre o
Sistema de Integridade Nacional brasileiro.
Francisco Sadeck
economista e mestre em Polticas Pblicas. Trabalha com polticas pblicas desde
1997, tendo se especializado em oramento pblico, finanas pblicas e macroecono-
mia. J trabalhou para os setores pblico e privado, ONGs e organismos internacio-
nais. Dentre as atividades que realizou, destacam-se estudos, pesquisas e cursos.
autor de diversas publicaes, incluindo materiais didticos. professor de Finanas
Pblicas e Administrao Financeira e Oramentria. Foi palestrante de vrios even-
tos nacionais e internacionais. Atualmente, trabalha na Seo Econmica da Embai-
xada dos EUA em Braslia.
Isabel Pato
Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
-SP), formou-se em Relaes Internacionais tambm pela PUC-SP. Atua como consul-
tora independente em desenvolvimento institucional de organizaes de interesse
pblico, construo e registro de processos coletivos e memria institucional e pro-
duo de contedo. Foi assessora de projetos nas reas de Desenvolvimento Institu-
cional e Relaes Internacionais da Associao Brasileira de ONGs (Abong). Fez parte
do Comit Nacional do Prmio Arte na Escola, facilitadora da I Conferncia Nacional
de Cultura, responsvel pela programao do Frum Social Mundial de 2005, do F-
rum Mundial de Educao e do Frum Social Brasileiro, ambos, em 2006. Participou
da organizao de edies do Frum Social Mundial no Mali, no Qunia e no Senegal.
Leopoldo Pagotto
advogado especializado nas reas antitruste e anticorrupo. diplomado em Cin-
cias Jurdicas e Sociais pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP),
com especializao em Direito do Mercado de Capitais pela mesma instituio, mes-
trado em Direito Financeiro-Econmico pela Faculdade de Direito da USP e MSc. in
Regulation pela London School of Economics and Political Science. Tornou-se doutor
em Direito Financeiro-Econmico, com a tese O Combate Corrupo: a contribui-
o do direito econmico. Alm de ser membro da Comisso Geral de tica do Estado
188 de So Paulo e relator do XX Tribunal de tica e Disciplina da Ordem dos Advogados
do Brasil, Seo So Paulo (TED XX da OAB-SP), participa ativamente de vrias orga-
nizaes internacionais, como a Association Internationale des Jeunes Avocats (Aija)
e a Inter-Pacific Bar Association (IPBA). atualmente Latin American Regional Repre-
sentative do Anticorruption Committee da International Bar Association (IBA).
Rodrigo Dolandeli
Cientista poltico com experincia em estudos sobre Instituies Polticas, Teoria
Democrtica e Poltica, pesquisa os seguintes temas: Financiamento de Campanha,
Empresariado e Segmentos Econmicos; e Sistema Eleitoral e Partidrio. Tem gra-
duao e licenciatura plena em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense
(UFF), com a dissertao A Economia Poltica das Eleies: um estudo de caso sobre
a concentrao de financiamento de campanha nas eleies de 2002 para deputa-
do federal. tambm doutorando em Cincia Poltica na Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp). Alm disso, membro do Grupo de Poltica Brasileira (PolBras),
ligado ao Centro de Estudos de Opinio Pblica (Cesop/Unicamp).
189
Realizao
PATROCNIO