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Jose Renato SantAnna Porto1

Uma analtica do poder para as polticas


pblicas: Foucault e a contribuio da
Anthropology of Public Policy

Introduo
Este trabalho tem como intuito avanar em novas possibilidades
para a anlise de polticas pblicas a partir de discusses relacio-
nadas dimenso do poder. O foco central deste exerccio consiste
em apresentar uma vertente ainda pouco explorada no contexto
brasileiro, denominada Anthorpology of Public Policy, que tem no
pensamento de Michel Foucault um importante referencial para a
interpretao das distintas dimenses que emergem da prtica das
polticas pblicas.
Como se sabe, so inmeras as correntes de pensamento existen-
tes e que influenciam a literatura brasileira a respeito da anlise de
polticas pblicas, mas nem todas elas conferem dimenso poltica
o mesmo status. Romano (2009), em um intenso exerccio de mapea-
mento das principais correntes interessadas na poltica das polticas
pblicas, oferece um ponto de partida bastante consistente para as
pretenses deste trabalho, apresentando e debatendo correntes im-
portantes como, por exemplo, as abordagens centradas nas redes de
polticas pblicas, na permeabilidade do Estado (MARQUES, 2000) e
na perspectiva que confere s ideias um papel central na anlise das
polticas pblicas, intitulada como abordagem cognitiva (FOUILLEUX,
2011; GRISA, 2012).
No objetivando traar o mesmo percurso de reviso realizado por
Romano, o intuito deste artigo apresentar um novo referencial de

1 Doutorando no Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvi-


mento, Agricultura e Sociedade - CPDA/UFRRJ, Brasil. E-mail: jreporto3@gmail.com.
Jose Renato SantAnna Porto

anlise, tambm centrado na dimenso poltica das polticas pblicas,


mas oriundo de um linhagem antropolgica de interpretao. Como
principais expoentes desta recente perspectiva analtica, podemos
citar os trabalhos editados por Cris Shore e Susan Wright, em especial
os textos contidos nos livros Anthropology of Policy: Critical Perspectives
on Governance and Power (1997) e Policy World: Anthropology and the
Analysis of Contemporary Power (2011), bem como o artigo intitulado
Toward na Anthropology of Public Policy (2005), sendo este ltimo es-
crito por Shore em parceria com Stacy Lathorp, Janine Wedel e Gre-
gory Feldman2, autores que tambm vem se esforando para construir
e estruturar tal perspectiva analtica3.
Como dito, os textos citados so inspirados em grande medida
no pensamento de Michel Foucault e trazem uma srie de insights
inovadores no que diz respeito dimenso do poder nas polticas p-
blicas. A partir da complexidade conferida por Foucault, em especial
s discusses sobre poder e governo, outros planos de observao
so apontados como possibilidades de interpretao das polticas
pblicas, no s na sua concepo e constituio, mas tambm em
seu funcionamento e em seu papel de construo de mundos da
poltica pblica. Configura-se, no caso, uma espcie de analtica do
poder, para usar um termo do prprio Foucault, para a anlise das
polticas pblicas.
A ttulo de organizao das ideias neste artigo, primeiramente ser
feita uma tentativa de reviso do projeto metodolgico de Michel
Foucault acerca de questes que nos interessam diretamente neste
artigo, como, por exemplo, os debates sobre o poder, sobre o Estado
e suas variadas formas de expresso. Esta primeira seo tem como
intuito contextualizar a proposta terica foucaultiana e permitir uma
compreenso mais acurada a respeito de como o autor discute alguns
temas que podem estar mais diretamente relacionados interpreta-
o contempornea das polticas pblicas, mesmo que isso requeira
algumas digresses mais longas no pensamento de Foucault. Em se-
guida ser apresentada a perspectiva analtica que orienta a chamada

2 Janine Wedel e Gregory Feldman so cofundadores do IGAPP Interest Group for


the Anthropology of Public Policy, um grupo de estudo e pesquisa que vem buscando
consolidar a produo acadmica sobre polticas pblicas a partir de uma abordagem
antropolgica. (https://sites.google.com/site/aaaigapp/)
3 No caso brasileiro, as poucas experincias de utilizao deste referencial se rela-
cionam aos trabalhos de alguns antroplogos, com destaque para o texto de Antnio
Carlos Souza Lima (2008) cujo ttulo Poltica(s) Pblica(s).

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Anthropology of Public Policy, de modo a esclarecer as principais cate-


gorias de anlises e as ideias que estruturam essa experincia recente
de estudo das polticas pblicas. Por fim, sero tecidos alguns breves
comentrios finais acerca das possibilidades e das potencialidades
analticas da abordagem apresentada para a produo acadmica no
que tange s polticas pblicas.

O poder e o Estado na viso de Michel Foucault: caminhos


para repensar as polticas pblicas?
O intuito de mobilizar a contribuio terica de Michel Foucault
neste artigo est relacionado ao objetivo de discutir as relaes de
poder e a prpria ideia de poder a partir de uma abordagem distinta
das que influenciam e inspiram hoje as anlises de polticas pblicas,
abrindo espao para questes e interpretaes no muito usuais no
contexto brasileiro. Embora discusses abordadas por algumas pers-
pectivas de anlise tambm tangenciem as temticas trabalhadas nas
discusses realizadas sob a gide foucaultiana, como, por exemplo, a
produo de discursos (RADAELLI, 2006), os significados e narrativas
(YANOW, 1996), a experincia (LEJANO, 2006), a produo de ideias
(FOUILLEUX, 2011; GRISA, 2012), a organizao das redes de relaes
polticas (MARQUES, 2000), e mesmo as estratgias e instrumentos de
ao poltica (LASCOUMES; LE GALS, 2009), tais debates no esto
necessariamente relacionados abordagem terico-metodolgica
proposta por Foucault acerca dessas questes, o que, como veremos,
resulta em uma conotao bastante diferenciada s discusses sobre
poder, polticas pblicas e governo.
Nesse sentido, a proposta aqui apresentar, mesmo que de uma
maneira sinttica, alguns elementos da contribuio terica de Fou-
cault que se configuram como pontos em potencial para o debate
sobre a dimenso poltica nas polticas pblicas. Cabe salientar que
a seleo dos temas e das entradas para interpretao do poder no
guardaram relao direta com a classificao mais geral acerca dos di-
ferentes tipos de poder organizada por Foucault, a saber: poder de
soberania, poder disciplinar e poder de segurana. Correndo o risco
de uma montagem equivocada e esquemtica atravs da aproximao
de elementos que, embora apresentem conexes possveis, no foram
assim pensados por Foucault, o que esta proposta pretende agluti-
nar elementos para a reflexo do poder em uma perspectiva analtica
que dialogue com a dimenso da anlise de polticas pblicas e que
remonte o background terico no qual se ancora a vertente Anthropolo-
gy of Public Policy, a qual ser apresentada na seo seguinte.
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A analtica, os dispositivos e as tecnologias de poder


Uma das vrias vias de anlise por meio da qual Foucault empre-
ende sua interpretao acerca do poder a investigao das prticas
cotidianas e naturalizadas atravs das quais o poder se expressaria.
Nesse sentido, pergunta-se sobre como tais prticas emergem, so
postas em funcionamento e passam por processos de naturalizao
em contextos determinados? Como as prticas, no sentido tambm
de comportamentos especficos, de procedimentos de operacionali-
zao das coisas, de padres e de modos de organizao e gesto, so
constitudas e incorporadas em determinados meios (por exemplo, no
mbito da gesto de polticas pblicas)?
A partir de problematizaes como essas, Foucault entende que tal
processo de constituio disso que estamos chamando genericamen-
te de prticas produto de relaes de poder, e so tambm, e ao
mesmo tempo, os elementos que retroalimentam essas mesmas rela-
es de poder. Nesse sentido, num movimento de politizao dessas
prticas normalizadas pelo cotidiano, a questo sofre um processo de
translao, partindo de uma interrogao das prticas somente como
elementos operacionais e instrumentais, e ancorando a reflexo nas
prticas como instrumentos e expresses do poder. Assim, a reflexo
modifica-se e torna-se necessria uma indagao mais geral acerca de
como o poder posto em prtica.
Para Foucault (2010), a dimenso substancial da anlise poltica
est centrada justamente no como o poder se expressa. Comear a
anlise pelo como indicar a necessidade de descrio do poder em
suas dimenses prticas e cotidianas, em como o poder se expressa,
nas extremidades e nas suas capilaridades. Assim, o procedimento de
anlise do poder remete ideia de um inqurito acerca das prticas
cotidianas. Nas palavras do autor ( 2010, p. 13), verificamos claramen-
te essa opo metodolgica centrada na anlise do como:

O que o poder? Ou melhor porque a pergunta o que o


poder? seria justamente uma questo terica que coroaria o
conjunto, o que eu no quero o que est em jogo e determi-
nar quais so, em seus mecanismos, em seus efeitos, em suas
relaes, esses diferentes dispositivos de poder que se exercem
em diferentes nveis da sociedade, em campos e com extenses
to variadas.

A discusso sobre o poder no pensamento de Foucault tambm


coloca em xeque a ideia de secundarizao, ou melhor, a ideia de sub-
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misso das relaes de poder com outras esferas, como, por exemplo,
a dimenso econmica, a qual muitas vezes utilizada como meio
atravs do qual se explicam as relaes de poder ou mesmo como re-
sultado final onde o poder se materializa e ganha forma. Foucault no
descarta a possibilidade do poder ter sobreposies ou estar conec-
tado com a estrutura de organizao econmica, mas contundente
ao enfatizar que tal associao no pode ser tomada como um a priori
analtico. Para o autor, caso exista relao entre economia, direito, fa-
mlia, sexualidade, etc., e a dimenso poltica, essa no seria da ordem
da subordinao (...) mas de uma outra ordem que se trataria precisamente
de revelar (2010, p. 14)
Nesse sentido, revelar tal ordem significaria descrever as regras
institudas, os efeitos das mesmas sobre o comportamento dos indi-
vduos, os potenciais limitadores e organizadores das convenes,
as tcnicas e os instrumentos de governo e controle que assumem
posio central nessa forma de perceber o poder. Assim, Foucault
confere tambm certo destaque aos instrumentos que remontariam
ao que ele denomina como uma ordem do governo (DREYFUS; RABI-
NOW, 2010, p. 288).
O exerccio do poder estaria em consonncia com o controle, com o
governo das coisas, das prticas possveis, da conduo das condutas
e, em especial, da conduta das pessoas, fato que seria possvel atra-
vs do funcionamento de determinados dispositivos organizadores
de tal ordem. O governo, tal como compreendido pelo autor, e a
operacionalizao dos dispositivos de poder no ocorrem de modo
dissociado dos embates e das questes polticas entre determinados
grupos em relao. Pelo contrrio, surgem precisamente do proces-
so de interao e disputa entre os distintos grupos de interesse, no
desenvolvimento das estratgias de dominao e prevalecimento de
uns sobre os outros, e, principalmente, no processo de naturalizao/
normalizao dessas relaes.
Assim, o foco em tais dispositivos e tecnologias de poder requer
um detalhamento no s de seu funcionamento na prtica e de seus
efeitos no que tange, para ser exato, ao governo das condutas e
manuteno de determinadas relaes de poder, mas tambm de seu
contexto de emergncia, dos propsitos e interesses mais amplos aos
quais tais instrumentos e tecnologias de gesto esto atrelados.

Sobre a histria, a produo de verdades e os discursos


Para Foucault, a expresso do poder, em termos das prticas coti-
dianas e do funcionamento dos dispositivos organizadores das rela-
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es, produtora de sentidos de verdade. A normalizao de uma


determinada prtica (e poderamos aqui pensar em prticas poltico-
-administrativas no mbito da concepo e gesto de polticas pbli-
cas) induz a formao de crenas atravs da estruturao de discursos
que se estabelecem em processos de disputa pela verdade. Foucault
se pergunta, com preocupao a tais discursos e sua relao com a
dimenso do poder, qual esse tipo de poder capaz de produzir discursos
de verdade que so, numa sociedade como a nossa, dotados de efeitos to
potentes? (2010, p. 22).
Nesse sentido, o poder se expressaria no s nas prticas, mas
tambm na produo de verdades sobre a realidade, sendo esta ver-
dade pertencente originalmente a um quadro de relaes de fora, de
disputas. Assim, o que o autor denomina economia dos discursos
de verdade eleva a anlise do poder para um plano semntico-dis-
cursivo. No caso, o discurso no seria apenas um veculo pelo qual
so retratados os fatos, mas, sobretudo um objeto de disputa poltica,
algo que os grupos desejam se apropriar para colocar em operao
determinada viso de mundo coadunada a determinadas prticas
ordenadoras das relaes entre os indivduos e grupos sociais. Para
aproximar o debate, seria o caso de pensarmos o processo de constru-
o discursiva no mbito das polticas pblicas, onde uma verdade
seria instaurada em determinado campo de ao ou campo temtico
atravs da produo de uma histria que teria a funo de organi-
zar os fatos, os procedimentos e os interesses.
Nessa economia dos discursos de verdade, encontramos um pro-
cesso intenso de disputa de paradigmas semnticos, fundamental
para a conduo das prticas e comportamentos, e que culmina na
excluso do que no se cristaliza como verdade. Ou seja, a emergncia
de um discurso que se promove como verdadeiro se d atravs dos
embates, das lutas com outros discursos que se propem mesma
pretenso. O resultado final (ou pelo menos provisrio, uma vez que,
para Foucault sempre possvel - embora no seja simples - que estra-
tgias alternativas venham revogar a verdade posta) a consolidao
de um s discurso como verdadeiro, e o rebaixamento, a excluso dos
outros. Para Foucault, esse um procedimento intrnseco ideia de
verdade: a excluso.
De fato, em busca do status de verdade absoluta que os distintos
grupos de interesse colocam em voga suas estratgias discursivas.
Para Foucault (2011) a ideia de vontade de verdade, historicamente
construda no seio da sociedade ocidental, que garante o funciona-
mento desse campo de disputas discursivas em direo qualidade
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de discurso de verdade. , portanto, justamente esta legitimidade que


conferimos para a verdade que d o suporte necessrio a tal dimenso
das relaes de poder no plano discursivo.
Dessa maneira, para o estudo de tais questes, torna-se necess-
rio restituir ao discurso seu carter de acontecimento; suspender, enfim, a
soberania do significante (FOUCAULT, 2011, p. 51). nesse ponto que
se pode acionar outra dimenso analtica que Foucault utiliza em
suas reflexes sobre a relao entre o poder e o discurso. Refiro-me a
abordagem diferenciada que o autor confere histria, entendendo-a
tambm como um meio atravs do qual os discursos buscam conquis-
tar legitimidade e se fundar como a verdade aceita socialmente. Neste
ponto, Foucault trata a histria em um status de saber especfico, de
saber histrico, que garante a quem dele se apropria certa conotao
legtima e aceitvel, capaz de construir e garantir uma determinada
ordem teleolgica dos fatos.
Quando enfatizamos que a histria se coloca como uma espcie
de veculo, ou quando falamos de um saber histrico que detm status
de autoridade na sociedade, confere-se, por extenso, certo destaque
para os atores ou grupos sociais que se apropriam da histria ou que
fazem uso deste saber histrico. Esse sujeito, que fala da histria, a
partir da histria e que tambm parte central do contedo que se
fala na histria, constri, sua imagem e semelhana, uma histria
enviesada e autointeressada. Nas palavras de Foucault (2010, p. 112):
... um novo sujeito que fala: algum diferente que vai tomar
a palavra na histria, que vai contar a histria; algum dife-
rente vai dizer eu e ns quando narrar a histria; algum
diferente vai fazer o relato de sua prpria histria; algum
diferente vai reorientar o passado em torno de si mesmo e de
seu prprio destino.

A partir da apropriao da histria pelos grupos sociais, Foucault


tambm sugere que tal processo desencadeie outras formas de con-
cepo da prpria ideia de histria. Por exemplo, em um contexto
onde determinado grupo de interesse conquiste a autoridade de falar
em nome da histria, a prpria forma de construir esse saber histrico
moldada pelos interesses, pela viso de mundo e tambm pelas ca-
pacidades e limitaes de quem conta a histria. Isso ocorre no s na
forma, como tambm, e principalmente, no contedo. Lana-se mo
de novos referenciais, novos episdios paradigmticos, novos objetos
que anteriormente no tinham visibilidade, e assim vai se construin-
do uma nova histria, como dito, interessada e orientada a partir
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de determinado interesse especfico, ou melhor, a partir de relaes


de poder, as quais so tambm reorientadas pelos prprios efeitos
dessa nova histria. Nesse sentido, tomando a histria como causa
e produto das relaes de poder, assume-se, por consequncia, uma
perspectiva relacional da ideia de histria e de poder.
Ou seja, uma histria contada por determinado grupo social no in-
forma somente o desenvolvimento e os fatos referentes a esse grupo.
Nem diz respeito, unilateralmente, a questes atinentes a outros
grupos presentes nas cenas histricas que so relatadas. A histria,
tomada nessa perspectiva sociopoltica, informa tambm as relaes
de fora e poder que permitem a construo de determinada narrativa
sobre os fatos, retratada a partir de um ponto de vista especfico, na
maioria das vezes o de quem subjuga e controla o governo das coisas
e das pessoas.
Assim, Foucault transmite uma noo de histria ativa, no
como um simples instrumento de contar a histria, mas como um me-
canismo de construo da histria, um modificador da realidade. Isso
possibilita a quem a controla no s uma reinterpretao do passado,
mas tambm uma reorientao do presente e do futuro, a partir da
construo de narrativas teleolgicas, tomadas como arma discursiva
utilizvel, exibvel por todos os adversrios no campo poltico (2010, p.159).

Aspectos metodolgicos e orientaes para anlise do poder


A seguir ser apresentado um conjunto de sugestes metodol-
gicas que Foucault aponta em Segurana, Territrio e Populao (2009)
quando conduz uma reflexo a respeito de como se deve proceder
na anlise de instituies. Essas reflexes indicam tambm elementos
bastante interessantes para pensarmos as polticas pblicas, embora
o contexto especfico de anlise do autor, que inclusive aparece nos
exemplos que ele menciona, se refira s grandes e tradicionais ins-
tituies, como a psiquiatria, expressa no hospital psiquitrico, e o
sistema penal, expresso nas prises e casas de deteno etc. O intuito
aqui tentar mapear sugestes desse tipo de anlise institucional para
dois objetivos particulares. O primeiro tentar buscar conexes mais
consistentes e estveis entre os planos de observao mencionados
nas sees anteriores. O segundo trata do esforo em mapear elemen-
tos para novas estratgias de anlise de polticas pblicas, centradas
especialmente nas discusses sobre poder sob a tica focaultiana.
Foucault, no intuito de observar e compreender as dinmicas
organizadoras dos dispositivos, instrumentos e das tecnologias de
poder que operam no bojo de determinada instituio, prope um
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deslocamento analtico em direo ao exterior, muito atrelado ao


que o autor denomina mtodo genealgico, no sentido de fugir ao
institucional-centrismo.
O procedimento realizvel a partir de trs movimentos. O pri-
meiro deles seria a nfase na ideia de que uma instituio pode ser
compreendida com base em algo exterior a ela, algo mais geral ao que
a mesma est atrelada em sua prpria concepo, e, assim, tambm
em sua operacionalizao. Esse algo exterior tomado por Foucault
como um projeto global ao qual o propsito desta instituio est di-
retamente atrelado. Para levar em conta tal instruo, necessrio que
se passe por trs da instituio a fim de tentar encontrar (...) o que podemos
chamar grosso modo de tecnologia de poder (2009, p. 157), ou o modo
como o poder se expressa no bojo de tal instituio, seja em termos de
dominao, de disciplina ou de governo.
O segundo procedimento metodolgico sugerido por Foucault,
muito complementar ao primeiro, refere-se suspenso, mesmo que
provisoriamente, da observao da funcionalidade da instituio,
para que seja possvel situar a instituio no escopo de uma economia
geral de poder. De fato, o procedimento seria tambm o de analisar
qual o sentido de funo, de eficincia e de eficcia para determina-
da instituio, colocando-a em um contexto mais amplo. Trata-se de
compreender as estratgias e tticas, que inclusive podem estar rela-
cionadas aos dficits funcionais, se estes forem observados de uma
maneira superficial, sem levar em conta a dimenso global onde tal
instituio se insere.
J a terceira estratgia de passagem ao exterior proposta por Fou-
cault diz respeito necessidade de flexibilizao do prprio objeto de
pesquisa. Nas palavras de Foucault, seria o caso de recusar-se a querer
medir as instituies, as prticas e os saberes com o metro e a norma desse
objeto j dado (FOUCAULT, 2009, p. 158). Ou seja, estabelecer muito
definitivamente a estratgia e o alcance da anlise pode limitar a com-
preenso de fenmenos e conexes mais globais que esto relaciona-
das operacionalizao dos dispositivos de poder de determinada
instituio. Essa uma noo particularmente cara s experincias de
anlises de polticas pblicas que se orientam a partir do pensamento
de Foucault, conforme veremos mais adiante.
De um modo geral, como o prprio Foucault enfatiza, a estratgia
de anlise das relaes de poder no seria precisamente uma questo
de mtodo, mas antes uma questo de ponto de vista. No caso, o mo-
vimento em direo ao exterior no abandona, em hiptese alguma, a
considerao ao plano micropoltico. Nesse sentido, o ponto de vista
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do poder, a analtica do poder, partindo da anlise do micropoder con-


textualizado e localizado, compatibiliza-se e ganha escala e forma a
partir do encaixe e do dilogo com a trajetria analtica em direo
ao exterior.

Foucault, o Estado e a ideia de governamentalidade


Sem querer estabelecer ou buscar nos escritos de Foucault uma
definio mxima do que o Estado (o que seria um equvoco em
se tratando da maneira que o autor constri sua estrutura de pen-
samento e reflexo), esta seo tem por objetivo apresentar algumas
consideraes a respeito da perspectiva diferenciada atravs da qual
Foucault observa o Estado, evidenciando, mesmo que em linhas
gerais e de maneira sistematizada, o percurso analtico que permite
tal viso heterodoxa desse fenmeno Estado. Essa breve incurso
acerca do Estado na viso de Foucault tambm um ponto importan-
te para contextualizar a perspectiva analtica da Anthropology of Public
Policy, que, em grande medida, se orienta a partir das ideias que sero
apresentadas a seguir.
Bem, como dito, seria um tanto quanto audacioso demais preten-
der remontar todo caminho trilhado por Foucault no que se trata de
seu pensamento sobre o Estado. No que o autor tenha de fato inves-
tido grande parte de suas pesquisas acerca deste objeto especfico, o
Estado, como fizeram Poulantzas, Althusser, Gramsci, dentre outros.
Sem ter essa obsesso pelo Estado, Foucault percorre uma trajetria
difusa que lhe permite entender o prprio Estado a partir de uma
viso multidirecional e com base em diferentes fenmenos que, se-
parada ou articuladamente, possibilitaram a configurao desta enti-
dade complexa que se tornou ou que se convencionou chamar de o
Estado.
Toda a discusso acerca do poder, do exerccio do poder (esse
sim objeto de grande investimento intelectual do autor) contribui
em grande medida para o processo de compreenso do fenmeno
Estado. No que o Estado seja o centro irradiador do poder. Muito
pelo contrrio. Para Foucault, o poder, assim como o Estado, no deve
ser tomado como uma entidade essencializada, substancializada, que
possui uma encarnao estanque ou que seja passvel de ser possudo
e aprisionado em uma s instncia ou polo de concentrao. Creio que
isso seja demasiadamente importante do ponto de vista da concepo
de Foucault acerca do Estado: a ideia de que, assim como o poder, o
Estado, apesar da importncia de seu aparato e de suas instituies,
no algo que possa ser reduzido apenas a elas.
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No denso processo de discusso sobre o poder na obra de Foucault,


possvel observar uma espcie de evolutiva circular e cumulati-
va entre as concepes ou tipologias diferenciadas de poder que o
autor identifica em seu projeto. Ou seja, embora indique a passagem
da soberania em direo s tcnicas da disciplina, e depois para as
tticas de governo ou do biopoder, indica tambm que o surgimento na
histria de uma nova forma de poder no implica o desaparecimento
das outras, podendo at mesmo ser uma forma de reforo e incentivo
das prticas anteriores, quando bem conjugadas. Sem nos alongar
neste ponto especfico, optamos por discorrer um pouco mais sobre
o que Foucault chamou de o problema do governo, entendendo
que esta seja uma porta de entrada interessante para compreender o
pensamento do autor acerca do Estado, bem como traz uma srie de
elementos para pensarmos as polticas pblicas, as quais podem ser
entendidas como uma expresso contempornea e prolongada de um
mesmo processo histrico de governamentalizao. Vejamos ento
um pouco a esse respeito.
Em seus cursos no Collge de France nos anos de 1977 e 1978, que
mais tarde veio a ser editado em forma de livro (Segurana, Territrio e
Populao), Foucault se prope a uma incurso meticulosa na histria
com o intuito de perceber as diferentes formas e origens da prtica
do governo. Nesse sentido, a meu ver, Foucault organiza dois eixos
distintos, porm complementares, de reflexo e pesquisa acerca do
que seria governar, buscando identificar origens, s vezes as mais
remotas, dessas prticas de governo.
A primeira discusso diz respeito interpretao de Foucault de
que teria ocorrido a partir da introduo da ideia de economia
no mbito das relaes polticas, ou no mbito do Estado, lato sensu,
quando as prticas de governo teriam ganhado escala e puderam
se desenvolver em todas as suas tticas e procedimentos. Foucault
afirma que a ideia de economia no sculo XVI significava claramente
uma forma de governo, relacionada no s, mas principalmente di-
menso do privado, da famlia. Governar seria a funo e o objetivo
do responsvel pela famlia, do pai de famlia, e teria a conotao de
prover aos integrantes dessa famlia os bens e condies necessrias
para sua sobrevivncia e reproduo, salvaguardando o bom funcio-
namento da economia domstica. Por outro lado, e de modo oposto,
mesma poca a dimenso pblica, relacionada ao Estado, gerncia
e administrao do Estado, estava muito embebida nos referncias
do poder soberano, calcados em grande medida na doutrina exposta

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no Prncipe de Maquiavel4 e distante o bastante de qualquer ideia de


economia ou de governo. A preocupao do Prncipe estava voltada
quase que exclusivamente para manuteno de sua prpria condio,
da condio do Estado soberano.
, ento, com base nesta reflexo que Foucault argumenta que a
partir da gradativa insero da ideia de economia no mbito da ad-
ministrao do Estado que a forma de gesto, conduo e mesmo de
concepo do que seria governar o Estado e do que seria o prprio
Estado passam a se alterar substancialmente.
A introduo da economia no seio do exerccio poltico, isso,
ao meu ver, que ser a meta essencial do governo ... Governar
um Estado ser portanto aplicar a economia, uma economia
no nvel de todo o Estado, isto , exercer em relao aos ha-
bitantes, s riquezas, conduta de todos e de cada um uma
forma de vigilncia, de controle, no menos atenta do que a do
pai de famlia sobre a casa e seus bens [...] Eis portanto o que
governar e ser governado. (FOUCAULT, 2009, p. 126-127).

Se, por um lado, o objetivo do Prncipe era, como vimos, a manu-


teno de sua prpria condio de soberano, da soberania do Estado,
do territrio e de suas fronteiras e recursos, por outro lado e de modo
diferenciado, o objetivo final do governo ou de quem governa so as
pessoas, ou melhor, as pessoas em suas relaes, seus vnculos entre
si e com as coisas. Ou seja, o alvo da prtica de governo so as condu-
tas dos indivduos e o todo/grupo dos indivduos, ao mesmo tempo.
Governar significaria no apenas o controle de algo esttico, mas sim
o controle e a conduo das condutas, dos movimentos, das variveis.
Mas, como teria sido possvel a substituio ou a sobreposio e a
hegemonizao das tticas de governo sobre um Estado administrativo
com base no poder soberano? Foucault argumenta que justamente
a insero da economia como um nvel de realidade, e, por extenso,
como uma forma de conhecimento e legibilidade que adentra s estru-
turas do Estado, que esse processo de governamentalizao do Estado
foi pouco a pouco se estruturando. A economia, de uma forma particu-
4 No curso oferecido por Foucault nos anos de 1977 e 1978 notam-se os dilogos que
ele faz com uma srie de autores que se mostravam crticos ao contedo do Prncipe. De
uma maneira geral, com base na crtica desses autores, em especial de um autor cha-
mado La Perrire, que Foucault estrutura sua argumentao contestatria ao status at
ento aparentemente intocvel da concepo de administrao do Estado e da prpria
noo de Estado com base nos princpios da soberania.

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Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e a ...

lar de organizao e conduo da dimenso privada, das famlias e dos


indivduos, como vimos, passa, ao longo dos sculos XVII e XVIII, ao
estatuto de cincia de governo, to poderosa e complexa que abstrada
como um nvel especfico da realidade, a dimenso econmica.
Portanto, esta dimenso econmica era em sua origem algo ex-
terior ao Estado, mas que atravs de procedimentos complexos de
integrao acoplada ao Estado no sentido de se fazer como o princ-
pio bsico de inteligibilidade e de funcionamento estatal. Assim, para
Foucault, a necessidade de conduzir a gesto do Estado tal qual a
gesto familiar/privada, exigia o desenvolvimento e o aprimoramen-
to da forma de conhecer, de vigiar e de controlar todos e cada um,
ao mesmo tempo. A economia, como princpio organizador e forma
de conhecimento, juntamente com a estatstica e sua produo de
informaes minuciosas foram marcos importantes no surgimento da
ideia de populao. A interveno do Estado no que diz respeito ao
cuidado, salvaguarda da condio de vida de todos o que produz
a populao, e, ao mesmo tempo, produz tambm o que Foucault
denominou de poder de segurana, ou biopoder, que se exerce pelas
prticas de governo sobre essa populao constituda por ele prprio.
Ou seja, a populao vai ser o objeto que o governo dever
levar em conta nas suas observaes, em seu saber, para
chegar efetivamente a governar de maneira racional e refle-
tida. A constituio de um saber de governo absolutamente
indissocivel da constituio de um saber de todos os proces-
sos que giram em torno da populao no sentido lato, o que se
chama precisamente de economia ... So estes trs movimentos
a meu ver: governo, populao e econmica poltica, acerca
dos quais cabe notar que constituem a partir do sculo XVIII
uma srie slida, que certamente no foi dissociada at hoje.
(FOUCAULT, p. 140-143).

Essa srie slida a qual Foucault se refere basicamente o que ele


mesmo conceituou como governamentalidade, que seria, por um
lado, justamente a composio das instituies, dos procedimentos,
dos clculos, das tticas e das formas de saber que tem como alvo a
populao, e que podem ser traduzidas em conjunto e genericamente
como governo; e, por outro lado, governamentalidade tambm
assume a conotao de um espraiamento constante e progressivo de
tais prticas, com incio remoto no sculo XVII e que mantm con-
tinuidade at hoje. Este espraiamento, essa insero da prtica do
governo no cotidiano das pessoas no algo que se faz somente no
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Jose Renato SantAnna Porto

escopo do aparato estatal, embora, como Foucault evidencia com bas-


tante nfase, atravs desse processo de governamentalizao que o
prprio Estado adquire a capacidade de manuteno e de suavizao
de suas prprias prticas.
Para o autor, se foi possvel ao Estado a perpetuao de suas prti-
cas ao longo do tempo, isso se deve em grande medida predominn-
cia da gramtica do governo no bojo de seu funcionamento. Isso se
deve em parte ao fato de uma caracterstica particular das tticas de
governo que permite quele que exerce tal poder um carter benevo-
lente, um status de provedor que encoberta a dimenso negativa ou
opressora do prprio exerccio do poder. Nas palavras de Foucault, (a
populao) aparece como consciente, diante do governo, do que ela quer, e
tambm inconsciente do que a fazem fazer. (2009, p. 140).
Esse carter benevolente ou benfazejo do exerccio do poder de go-
verno algo que Foucault identifica como extremamente particular a
uma forma especfica de poder, que o autor denomina como poder pas-
toral. A partir dessa questo, entendemos que Foucault desencadeia
um segundo caminho de reflexo sobre a emergncia das prticas de
governo. Na realidade, trata-se de uma continuidade do raciocnio,
mas, a ttulo de organizao desta apresentao, acreditamos ficar
mais didtico a separao das reflexes em dois caminhos de pes-
quisa trilhados por Foucault.
O intuito de trazer o debate sobre poder pastoral neste texto,
alm de sinalizar a incurso profunda na histria que Foucault faz
para investigar os contextos de surgimento do ato de governar, tem
tambm um objetivo especfico, que de evidenciar e deixar claro
o fato de que o governo no tem sua origem atrelada ao Estado.
Foucault nos mostra que este tipo especfico de poder pastoral, do
poder de governo sobre os homens uma ideia cuja origem deve ser
buscada no Oriente, num Oriente pr-cristo primeiro, e no Oriente cris-
to, depois. (ibid, p. 166).
Ou seja, no esteio da antiguidade clssica ocidental, no bero da
civilizao grega, a ideia de ser governado, de ser conduzido, o fato
de se considerar uma ovelha entre as ovelhas (ibid, p. 174), era algo
certamente impensvel. Tanto que a grande maioria das teorizaes
sobre poltica e Estado, na perspectiva clssica, que tm o pensamento
greco-ocidental como matriz principal, no traz a dimenso do go-
verno como algo central ou importante no que tange concepo do
Estado e sua administrao.
De todo modo, quando Foucault sinaliza que se trataria de inves-
tigar, em certa medida, o Oriente cristo, ele est fazendo meno ao
373
Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e a ...

processo progressivo da Igreja na coadunao e organizao dessas


prticas de conduo das condutas, da relao pastoral, para dentro
de suas razes institucionais. E, em alguma medida, possvel perce-
ber que a passagem das tcnicas de governo da Igreja para o Estado,
ou melhor, o transbordamento das tcnicas de governo da Igreja, no
necessariamente ou somente em direo ao Estado, se d no contexto
de perda de fora progressiva da instituio Igreja, no decorrer do
sculo XVIII e em diante.
Est a outro eixo de emergncia da governamentalizao e que
nos parece muito importante em termos de construo dessa carac-
terstica benfazeja, desse eufemismo que se confere s prticas de
governo, seja no escopo do Estado ou fora dele. Se antes as tcnicas
de governo, essa conduo das condutas, eram praticadas pela Igreja
com o objetivo de salvao das almas, aps esse processo de revo-
gao do privilgio da Igreja no exerccio do governo de todos e de
cada um, parece ocorrer o surgimento de propsitos mais munda-
nos de quem governa. Objetivos como bem-estar, sade, segurana,
combate pobreza etc. (objetos contemporneos das polticas pbli-
cas), so o que conferem ao Estado uma prerrogativa interferncia
e ao sobre a populao. Para resumir, nas palavras de Foucault
(2010, p. 282):
E isso implica que o poder do tipo pastoral, que durante
sculos, por mais de um milnio-, foi associado a uma insti-
tuio religiosa definida, ampliou-se subitamente por todo
o corpo social; encontrou apoio em uma multiplicidade de
instituies.

Obviamente que o Estado foi um destino importante desse trans-


bordamento, mesmo no tendo sido o nico lcus de aplicao e fun-
cionamento deste poder pastoral. Mas, ao conjugar no interior de suas
estruturas polticas duas tcnicas especficas, a individualizao e a
totalizao, o Estado moderno reeditou o poder pastoral em um novo
contexto de exerccio, agora no governo da populao, nas prticas do
governo em mbito estatal, que assumem escala e fora antes desco-
nhecidas e que permitem o avano, o funcionamento e a proliferao
das estruturas polticas do Estado como nunca se viu anteriormente.
E, talvez, as polticas pblicas sejam justamente uma expresso da
continuidade desse mesmo movimento. V-se, portanto, que o que
h de importante para a nossa modernidade, isto , para a nossa atualidade,
no a estatizao da sociedade, mas o que eu chamaria de governamentali-
zao do Estado (FOCAULT, 2009, p. 144-145).
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Jose Renato SantAnna Porto

Anthopology of Public Policy: um olhar a partir da vertente


foucaultiana
Esta seo tem como objetivo a apresentao dos principais esfor-
os e experincias de aplicao do arcabouo antropolgico foucaul-
tiano para a anlise de polticas pblicas. Ou seja, sero apresentadas
a seguir em linhas gerais as principais ideias e propostas que estrutu-
ram a chamada Anthropology of Public Policy. Ser feita tambm uma
breve tentativa de contextualizao dessa linha de pesquisa, buscan-
do dialog-la com outras perspectivas de anlise de polticas pblicas,
bem como no sentido de demonstrar as questes que motivaram um
grupo seleto de acadmicos, em sua maioria antroplogos, a se volta-
rem para o estudo das polticas pblicas.
No caberia aqui fazer uma reviso extensa sobre as inmeras
abordagens existentes sobre anlise de polticas pblicas. Contudo,
importante propor algumas aproximaes e fazer algumas coloca-
es que possam situar melhor a proposta de anlise que ser aqui
utilizada. No contexto brasileiro, embora tenhamos algumas experi-
ncias preocupadas em colocar a questo poltica no centro da anlise
das polticas pblicas, ainda so escassos os trabalhos nesse campo
de estudo que se propem a discutir o poder a partir da perspectiva
foucaultiana. Romano (2009), em um trabalho exaustivo de reviso
da literatura sobre anlise de polticas pblicas, em especial sobre a
poltica nas polticas pblicas, como o prprio nome de seu livro
sugere, apresenta um panorama que corrobora esse fato. No mape-
amento feito pelo autor, no h registros de trabalhos a partir deste
olhar foucaltiano e antropolgico para as polticas pblicas, at
porque, conforme veremos, a organizao desta linha de pesquisa
sobre polticas pblicas consideravelmente recente.
Souza Lima (2008), em um texto bastante crtico sobre o campo de
estudo das polticas pblicas no Brasil, aponta para os limites dos tra-
balhos sobre tal temtica (especialmente daqueles oriundos da cincia
poltica, que, diga-se de passagem, a rea majoritria no campo de
anlise das polticas pblicas), no que diz respeito a incapacidade da
maioria desses estudos em oferecer um olhar mais abrangente para
as relaes de poder. No mesmo trabalho, a partir de debates e refle-
xes realizadas a partir do olhar do antroplogo sobre as polticas
pblicas, Souza Lima apresenta e descreve as linhas gerais do que
estamos tratando aqui como Anthropology of Public Policy, em especial
a partir dos primeiros trabalhos editados em conjunto por Wright e
Shore (1997).

375
Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e a ...

Com base no s no dilogo com essas novas referncias, mas


tambm com uma ideia de processos de formao de Estado5, uma
das principais crticas de Souza Lima vem no sentido de questionar,
suspender e/ou colocar em xeque a prpria ideia de pblico que, a
uma viso mais superficial, aparenta ser algo intrnseco s polticas
pblicas. Para o autor, tal procedimento significativo por abrir a
possibilidade de se observar os vieses e os jogos de interesses que
esto por traz das polticas pblicas e do prprio Estado.
Um fato comum nas revises de Romano e Souza Lima a significa-
tiva ausncia dessa perspectiva antropolgica de anlise de polticas
pblicas, no s no Brasil, como tambm em contexto internacional,
onde a policy analysis hegemonizada pelos modelos tericos da ci-
ncia poltica e da economia. Como tambm aponta Souza Lima,
apenas em meados da dcada de 1990 que se iniciam alguns esforos
para a construo desse campo de pesquisa que mais tarde foi deno-
minado Anthropology of Public Policy.
Wedel et al. (2005), ao contextualizar a emergncia desta linha de
pesquisa, sinalizam dois movimentos internos disciplina antropo-
lgica, que, em alguma medida, antecedem a sistematizao mais
orgnica de um conjunto de pesquisas voltadas para a antropologia
das polticas pblicas. O primeiro movimento, ou melhor, o primeiro
argumento que justifica a emergncia de tal perspectiva de anlise,
refere-se ideia de que no mundo contemporneo as polticas p-
blicas teriam assumido um status importante no sentido de se con-
figurarem como elementos capazes de organizar dinmicas sociais e
culturais. Para Shore e Wright (1997), a ideia de polticas pblicas,
assim como os conceitos de comunidade, sociedade e nao,
estaria se tornando um elemento central de ordenamento nas socie-
dades contemporneas.
Como sugere a prpria ideia de policy worlds que, mais tarde, foi
utilizada por Shore e Wright como ttulo de seu livro (2011), as polti-
cas pblicas constroem mundos particulares, dotados de domnios
de sentido, linguagens, prticas padronizadas e limites de ao que se
manifestam social e culturalmente, dispondo uma nova ordem entre

5 Esta ideia de processos de formao do Estado proposta por Souza Lima, calca-
da no pensamento de Elias e Foucault, no qual o Estado estaria constantemente em
mutao e nunca acabado, fazendo-se e refazendo-se continuamente, traz tambm
importantes consideraes metodolgicas para a compreenso das polticas pblicas,
conferindo a essas (embora no sejam as polticas pblicas reduzidas aqui ao Estado
em ao) um carter tambm dinmico, relacional e processual.

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Jose Renato SantAnna Porto

os grupos e indivduos que com elas interagem e que so objetos de


suas intervenes. Assim, as polticas pblicas, mais do que meros re-
flexos desses ambientes produtores de significados, seriam propulso-
ras e delimitadoras dos mesmos, a partir da estruturao de padres
de interao, dos cdigos de conduta e dos meios em que passam a se
dar as relaes entre os atores.
Essa concepo das polticas pblicas e dos seus efeitos reala uma
importante dimenso para a pesquisa antropolgica acerca deste
objeto, uma vez que aos antroplogos interessaria, no mbito da
sustentao simblica e cultural das polticas pblicas, compreender
o processo de formao discursiva, as metforas mobilizadas, as cate-
gorias de classificao, as prticas institudas etc., bem como propor
uma interpretao capaz de contextualizar tais elementos a partir de
conexes dimenso do poder e a uma reinterpretao do Estado e de
suas variadas formas de expresso no cotidiano.
J o segundo movimento ou interpretao feita por Wedel et al.
(2005) acerca do contexto de emergncia da Anthropology of Public
Policy diz respeito ideia de que no seria necessariamente nova a
relao dos antroplogos com as polticas pblicas, desde que no se
assuma a definio de poltica pblica de uma maneira restrita. Os
autores afirmam que, sendo a antropologia uma disciplina que nasce
justamente no esteio das aes de interveno de Estados coloniais,
quando muitos de seus profissionais dedicaram-se a reflexes profun-
das sobre estes processos complexos de interveno estatal, possvel
correlacionar parte do que a antropologia das polticas pblicas se
prope a fazer com algumas experincias de pesquisa antropolgica
anteriores, principalmente aquelas que se preocuparam em descrever
e analisar categorias como Estado, poder, colonialismo, elites, dentre
outros.
Tendo este contexto de emergncia, autores como Shore, Wright e
Wedel passam a consolidar um campo de estudo especfico no intuito
de qualificar e aprofundar a anlise das polticas pblicas, propondo a
observao e interpretao das mesmas a partir de um background te-
rico inspirado no pensamento de Michel Foucault, em especial a partir
da mobilizao das ideias de poder e governamentalidade. Conferem
assim um olhar diferenciado s polticas pblicas ao conceb-las como
dispositivos de poder capazes de conjugar e ordenar diferentes ele-
mentos, como prticas sociais, instituies, arranjos de regulao, leis,
categorias administrativas, conhecimento cientfico etc.
Adicionalmente, o perfil dinmico e de promoo de conexes
entre esses diferentes elementos para esse conjunto de autores uma
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Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e a ...

caracterstica importante das polticas pblicas. Nas palavras de


Wright e Shore from our perspective, it is precisely the way that policy
creates links between agents, institutions, technologies and discourses and
brings all these diverse elements into alignment that makes it analytically
productive (2011, p. 11). Assim, enfatiza-se a ideia de que as polticas
seriam pontos de articulao atravs dos quais mltiplos atores, como
governos, instituies privadas, organizaes no-governamentais,
burocracia e organismos multilaterais, desencadeariam processos de
classificao e regulao de populaes e espaos no intuito de gover-
n-los, utilizando aqui a palavra governo no sentido foucaultiano
do termo. Ou seja, por mais que no seja grande novidade na anlise
de polticas pblicas a ideia de que diferentes atores articulam suas
ideias e interesses atravs das polticas, esta abordagem traz consigo a
possibilidade de observar tal fato a partir de outro referencial terico,
capaz de focar processos e relaes de poder no muito evidentes a
outras perspectivas analticas.
Nesse sentido, a Anthropology of Public Policy tem como desafio per-
manente lidar com dois emblemas fortes que acompanham a ideia de
polticas pblicas, no s no senso comum, mas tambm como resul-
tado de uma produo acadmica modular que confere um carter
assptico e apoltico ao Estado e s polticas pblicas. Trata-se da
conotao neutra e racional em que so concebidas as polticas
pblicas convencionalmente. Ou seja, por mais que se considerem a
presena de interesses diversos e a influncia de grupos distintos de
atores no processo de policy making, a herana positivista dos mo-
delos analticos configuram bloqueios importantes observao da
poltica como um dispositivo de poder. De uma maneira geral, este
desafio vem sendo posto ao debate tambm por outras perspectivas
de anlise, em especial pelo enfoque interpretativo (FISCHER, 2006;
LEJANO, 2006; YANOW, 1996) que tambm buscam tensionar os limi-
tes dos modelos mais convencionais.
Importante tambm assinalar que, se a primeira vista a catego-
ria Estado parece (re) assumir uma posio de centralidade nesta
perspectiva de concepo e anlise de polticas pblicas, essa recon-
siderao no se d sem uma problematizao diferenciada sobre o
conceito de Estado. Ou seja, levando em conta as discusses sobre
efeitos e sobre a governamentalizao do Estado que essa perspectiva
sobre as polticas pblicas configurada, no sentido de buscar com-
preender as diferentes formas e expresses de poder que emanam e
so reproduzidas no escopo das polticas pblicas. A discusso sobre
Estado ganha relevo no escopo da Anthropology of Public Policy dado
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Jose Renato SantAnna Porto

que parte considervel dos trabalhos que se filiam a essa abordagem


tem como objeto de anlise polticas neoliberais. Por exemplo, autores
como Cruikshank (1999) e Greenhalgh (2008), dentre outros, passam
a problematizar mais densamente os processos desencadeados por
algumas polticas neoliberais, questionando a dimenso retrica e
discursiva da retirada do Estado e buscando observar processos e
efeitos relacionados transfigurao das formas de governo que so
desencadeadas por meio da execuo de tais polticas neoliberais.
Nesse sentido, uma questo que os autores buscam problematizar
diz respeito promoo de ideais como participao, autogesto,
controle social e governana multinvel, que so propagadas por
essas polticas pblicas de modo concomitante a ideia-fora de des-
monte do Estado, mas que em algum sentido erguem uma espcie de
cortina de fumaa diante de processos mais amplos de transforma-
o (e no de anulao) da ao do prprio Estado, que passa a exercer
cada vez mais funes de regulao e gerenciamento em vez da inter-
veno propriamente dita, o que parece corroborar com a prpria ideia
da progressiva governamentalizao do Estado proposta por Foucault.
Assim, a interpretao feita que, embora se propalem como
mtodos ou arranjos organizacionais necessrios nova forma de
democracia, essas tecnologias geram efeitos diversos, dentre os
quais uma impreciso problemtica acerca da esfera de deciso. Nas
palavras de Cruikshank, the lack (or invisibility) of a policy author has
major implications for democracy. If one cannot identify an actual case, an
individual or an institution that is responsible for a policy reform, how is
effective resistance possible? (1999, p. 15).
Em um mbito mais especfico, a Anthropology of Public Policy se
debrua na anlise dessas prticas contemporneas de governo espe-
cialmente a partir de dimenses particulares, relacionadas aos efeitos
desencadeados pela produo discursiva e pela linguagem atribuda
como cdigo padro das polticas pblicas, obviamente sem perder
de vista a relao intrnseca que esses mecanismos possuem no que
diz respeito ao ordenamento das prticas e do campo de ao dos
atores e indivduos.
No que diz respeito ao enfoque que toma a poltica pblica como
linguagem e como palco de relaes de poder, Shore e Wright aten-
tam para o fato de que as polticas pblicas valem-se de metforas
mobilizadoras, de cdigos e simbologias especficas que funcionam
como instrumentos de legitimao e tambm como chaves de acesso
e de excluso. Na linha dos estudos antropolgicos, o estudo da lin-
guagem como um componente das relaes polticas algo bastante
379
Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e a ...

difundido, principalmente no que diz respeito aos estudos de socie-


dades no ocidentais. De todo modo, tal perspectiva ainda pouco
explorada no contexto de estudos antropolgicos das sociedades mo-
dernas, e tambm no estudo das polticas pblicas, e pode ser muito
til para interpretaes e para a desnaturalizao dos discursos
construdos pelas polticas pblicas, atravs delas e por meio da acei-
tao de linguagens, contedos e cdigos que as mesmas impem.
Desse modo, um procedimento chave apontado pelos autores
seria a tentativa de compreender questes como: Quem de fato tem
o poder de definir os discursos, as linguagens, os instrumentos que
prevalecem no escopo da poltica pblica? Como fazem para proceder
com tal delimitao? O que influencia tal delimitao? De onde vm
as ideias, os valores, as representaes? Como traar as conexes em
termos de relaes de poder? E, principalmente, quais seriam as im-
plicaes e os efeitos de uma determinada linguagem em um contexto
especfico? Como isso altera ou limita o campo de ao/contestao
dos indivduos e atores sociais?
Nessa perspectiva, preciso questionar a preponderncia da ver-
dade imposta pelo discurso oficial e sua linguagem padronizada, as-
sumindo a possibilidade de existncia de mais de um discurso (mais
de um ponto de vista, mais de uma viso de mundo) sobre determi-
nado problema, e que somente a partir de determinados processos
de excluso e sujeio que apenas um desses vrios discursos capaz
de alar o status de verdade, ou, no caso, o status de pblico, no bojo
das polticas pblicas. Assumir tal posio de discurso em voga
implica tambm a possibilidade de modelar e remodelar os meios e
instrumentos de acesso e usufruto da poltica pblica, bem como as
possibilidades (estruturais e discursivas) de emergncia de contrapo-
sies ao que se coloca como dado, como normal. Isso indica uma
aproximao evidente e uma complementaridade da anlise do plano
discursivo com relao ao plano dos instrumentos de poder, o que
bastante singular e importante nesta perspectiva de anlise acerca das
polticas pblicas.
Ou seja, estruturar e manter determinado discurso-significante,
determinada narrativa de construo do problema e da prpria ideia
de pblico nas polticas pblicas, implica tambm um controle e uma
reformulao dos meios de acesso e de operao de propostas emer-
gentes. Forma-se, portanto, um discurso de autoridade e normaliza-
o, e um procedimento de legibilidade que define e conduz os com-
portamentos possveis, os atores possveis e mesmo os contrapontos
possveis. Assim, para Shore e Wright (1997), essa perspectiva de
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Jose Renato SantAnna Porto

observao e anlise das polticas pblicas, inspirada em uma espcie


de inqurito antropolgico acerca dos discursos, dos cdigos e das
linguagens, contribui para revelar as polticas pblicas como instru-
mentos de governana e governo (das coisas, das pessoas), como ve-
culos ideolgicos que organizam os interesses e as prprias pessoas
em sistemas de poder e de autoridade.
No desenrolar desta proposta analtica, o procedimento de inves-
tigao obviamente no se restringe aos contornos e limites definidos
pela poltica pblica, muito menos ideia de que a poltica pblica
um ciclo de etapas coesas e subsequentes. Ao contrrio, refora in-
clusive a ideia de que tais limites so definies abstratas, inspiradas
e usualmente aplicadas a partir de uma viso restrita do que sejam
as polticas pblicas. Seguir o processo de construo dos discursos
e seus significados, bem como o papel que cumprem as tecnologias
de poder na organizao e controle das condutas, requer necessaria-
mente um transbordamento das estruturas e dos limites institucionais
estabelecidos, percebendo distintos focos de onde emergem e a partir
de onde as estratgias discursivas mantm conexo.
As polticas pblicas no seriam elas em si o foco ltimo da anli-
se. Muito mais que isso, as polticas pblicas, entendidas como ponto
nodal que articulam e convergem processos sociais, polticos e cul-
turais de vrias escalas, seriam, na verdade, o ponto de partida da
anlise. Susan Wright (2011), em clara aluso ao princpio metodo-
lgico proposto por Foucault a respeito da no restrio do objeto e
da necessidade de flexibilidade metodolgica no contorno dos focos
de anlise das relaes de poder, toma a poltica pblica como um
campo de anlise em permanente construo, uma vez que, na rea-
lidade, as polticas no se apresentam como um mapa esttico entre
atores e estruturas, mas sim como algo dinmico, que pode se ex-
pandir, se contrair, ser apropriado e retraduzido, englobando novos
atores, novas relaes de poder.
Para a autora, o desafio metodolgico consiste, portanto, em pro-
curar o ponto de observao que privilegie a anlise etnogrfica da
operao dos processos polticos e de suas transformaes ao longo
do tempo. Essa abordagem, ou melhor, este ngulo de observao da
poltica pblica guarda relaes diretas com o que Wright e Reinhold
(2011) chamaram de studying through. Nas palavras das autoras:

Instead, studying through follows a discussion or a conflict


as it ranges back and forth and back again between protago-
nists, and up and down and up again between a range of local

381
Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e a ...

and national sites. The aim is to follow a flow of events and


their contingent effects, and especially to notice struggles over
language, in order to analyze how the meaning of keywords
are contested and change, how new semantic clusters form
and how a new governing discourse emerges, is made au-
thoritative and become institutionalized. What is studied is a
process of political transformation through space and time.
(2011, p. 101).

Consideraes finais
Aps termos visto a apresentao acima, tanto de alguns elementos
especficos do projeto terico de Michel Foucault, quanto dos princi-
pais conceitos e categorias organizadas na chamada Anthropology of
Public Policy, o que gostaria de ressaltar como um diferencial desta
abordagem so as possibilidades diferenciadas de empreender um
esforo analtico acerca do poder nas polticas pblicas, tomando-o
em sentido difuso e complexo. Ou seja, como bem lembra Foucault, o
poder no pode ser procurado a partir de um fenmeno especfico ou
em um nico ponto de emergncia, sendo imprescindvel revelar os
distintos focos por onde ele se expressa, organizando relaes, indiv-
duos e seus comportamentos em padres especficos. Nessa orienta-
o, pensando nas polticas pblicas, o poder no estaria apenas nos
interesses dos grupos, mas estaria tambm nas leis que se cristalizam,
nos instrumentos de gesto, nos discursos, nos smbolos, nos cdi-
gos e nas ideias que sustentam e conformam o corpus das polticas
pblicas.
Caberia a ns, como diria Foucault (2010, p. 47), redescobrir o sangue
que secou nos cdigos, captando, por exemplo, como os instrumentos
de operacionalizao de determinada poltica pblica carregariam em
si lgicas de sujeio, ou como tais instrumentos serviriam como dis-
positivos de excluso, reproduzindo ordenamentos e estabelecendo
lgicas de governo, sendo esse governo o governo das pessoas, no
sentido de conduzi-las, de control-las.
Seria, portanto, mais que compreender como os instrumentos deri-
vam de uma orientao cognitiva especfica. Tratar-se-ia de descobrir
como os prprios instrumentos, as prprias instituies, se configu-
rariam e estariam em conexo com tais representaes e serviriam
a elas como tecnologias de governo. Indo um pouco mais a fundo,
caberia entender como as formas de gesto de polticas pblicas, os
seus instrumentos e os seus preceitos organizativos estariam ligados
no apenas a projetos ideolgicos, mas, mais do que isso, a um projeto

382 Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 22, n. 2, 2014: 360-385
Jose Renato SantAnna Porto

mais amplo, de controle dos comportamentos, de construo da pas-


sividade, da docilidade dos indivduos; um projeto de governo
das condutas, de padronizao dos comportamentos e de restrio
das possibilidades de contraposies. Para encerrar, recorremos mais
uma vez s palavras de Foucault, que, nesse caso, exemplifica de ma-
neira bastante clara e enftica o argumento e a aproximao acerca da
qual estamos considerando:
... nunca se governa um Estado, nunca se governa um terri-
trio, nunca se governa uma estrutura poltica. Quem go-
vernado so sempre pessoas, so homens, so indivduos ou
coletividades. (FOUCAULT, 2009, p. 164).

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Resumo: (Uma analtica do poder para as polticas pblicas: Foucault e


a contribuio da Anthropology of Public Policy). Este trabalho tem
como proposta avanar em novas possibilidades para a anlise de po-
lticas pblicas a partir da apresentao de uma vertente ainda pouco
explorada no contexto brasileiro, denominada Anthropology of Public
Policy, que tem no pensamento de Michel Foucault um importante
referencial para a interpretao das distintas dimenses que emer-
gem da prtica das polticas pblicas. De modo complementar, ser
proposta uma reviso do projeto metodolgico de Foucault acerca de
questes que nos interessam mais diretamente no mbito do presente
texto, por exemplo, os debates sobre poder, Estado e governo. Esta
contextualizao figura como um esforo necessrio para o objetivo
384 Estud. Soc. e Agric., Rio de Janeiro, vol. 22, n. 2, 2014: 360-385
Jose Renato SantAnna Porto

de contextualizar a proposta terica da Anthropology of Public Policy,


que ser debatida em seguida, de modo a problematizar as principais
categorias de anlises e as ideias que estruturam essa experincia re-
cente de estudo antropolgico das polticas pblicas. Por fim, sero
tecidos alguns breves comentrios finais acerca das possibilidades e
das potencialidades analticas da abordagem apresentada para a pro-
duo acadmica no que tange s polticas pblicas, em especial no
contexto brasileiro.
Palavras-chave: polticas pblicas, Foucault, poder.
Abstract: (An analysis of the role of power in public policies: Foucault and
the contribution of Anthropology of Public Policy). This paper aims to ad-
vance into new possibilities for the analysis of public policies based
on the introduction of an underexplored approach in the Brazilian
context, called Anthropology of Public Policy, which has the thought
of Michel Foucault as an important reference point for the interpre-
tation of the different dimensions that emerge from the practice of
public policies. Complementarily, the article presents a review of the
methodological project of Foucault about issues that concern us most
directly within this text, for example, the debates about power, the
State and government. This brief review is important for the purpose
of contextualizing the theoretical proposal of Anthropology of Public
Policy, which is discussed next. Finally, the author seeks to draw
out some brief comments about the possibilities and potential of the
analytical approach presented for academic studies in the sphere of
public policy, particularly in the Brazilian context.
Keywords: Public policy, Foucault, Power.

Recebido em novembro de 2014.


Aceito em dezembro de 2014.

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