Você está na página 1de 16

CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E

PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES


DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

EIXO TEMTICO: 4 GOVERNANA E PARTICIPAO SOCIAL

INSTITUIES PARTICIPATIVAS NAS POLTICAS URBANAS DE MUNICPIOS


DA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE

Flvia Duque Brasil1


Ricardo Carneiro2
Akino Takeda3

RESUMO

O presente trabalho aborda o tema da participao institucionalizada em


polticas urbanas e tem como mbito de investigao os Municpios que integram a
Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Partindo da anlise terica das concepes de
participao e de seus potenciais e alcances, na perspectiva da democracia deliberativa
e participativa (Avritzer, 2008, 2009), com nfase na discusso relativa aos desenhos
institucionais participativos, buscou-se levantar dados quanto a existncia de canais de
participao conselhos, oramentos participativos, consultas e audincias pblicas e
conferncias. O recorte temporal busca as referncias legais a partir da Constituio
Federal de 1988, destacando-se o marco do Estatuto da Cidade e a Legislao de
Habitao de Interesse Social. Objetivou-se explorar e mapear a existncia dos canais
institucionalizados de participao. O balano inicial aponta para a heterogeneidade da
situao dos Municpios, no que se refere ao atendimento aos marcos e requisitos legais.
O trabalho apresenta resultados parciais de pesquisa em desenvolvimento, financiada
pela FAPEMIG.

PALAVRAS-CHAVE: democracia, instituies participativas, poltica urbana, governo


local.

1
Doutora em Sociologia pela UFMG. professora e pesquisadora da Escola de Governo Professor Paulo
Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro. Bolsista pela FAPEMIG.
2
Doutor em Cincias Humanas, Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais. professor
e pesquisador da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro.
3
Graduanda em Cincias Sociais pela UFMG. Bolsista pela FAPEMIG.

1
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

1 INTRODUO

Nas ltimas dcadas tem se ampliado os debates relativos democracia e


as formas de incluso poltica participao, deliberao e representao. No contexto
brasileiro, tais debates modelam-se a partir do processo de redemocratizao que se
desenha desde os anos 1980, no bojo da participao de atores coletivos societrios que
buscam influir na Assembleia Nacional Constituinte (ANC) e, mais adiante, nos marcos
legais das politicas pblicas, notadamente das politicas sociais e urbanas.

Mobilizados e organizados sob vrios temas ou recortes setoriais de


politicas pblicas, em diversas frentes e com agendas de democratizao e incluso
social via alargamento dos direitos, os atores coletivos lograram intervir em processos
decisrios e influir na construo das politicas pblicas e seus marcos legais.No caso das
polticas urbanas, destaca-se nesse cenrio o Movimento Nacional de Reforma Urbana
(MNRU), que se reorganiza como Frum nos anos 1990. O referido movimento apresenta,
ANC, a Emenda Popular de Reforma Urbana transposto no Captulo Constitucional de
Poltica Urbana. Adiante, como Frum Nacional de Poltica Urbana (FNRU), atua no
longo processo de reformulao e de aprovao do Estatuto da Cidade, bem como na
elaborao de planos diretores e instrumentos legais referentes s politicas urbanas no
campo municipal. Ainda em relao a influencia societria nas politicas urbanas, destaca-
se o Projeto de Lei de Inciativa Popular de criao do Fundo Nacional de Moradia, que
referncia precursora da legislao de Habitao de Interesse Social, promulgada em
2006.

A partir dessas referencias mais gerais e, posteriormente, da prpria


criao do Ministrio das Cidades, Conselho das Cidades e Conferncia das Cidades,
remodelam-se as politicas urbanas no pas, implicando novos princpios, exigncias e
requisitos para os municpios brasileiros, dentre os quais aqueles voltados para a
participao no planejamento e gesto das cidades.

No mbito municipal, mesmo anteriormente aprovao do Estatuto das


Cidades, pode-se observar uma tendncia de criao de instituies participativas nos
diversos campos de politicas (obrigatrias, no caso das polticas sociais), dentre os quais
no campo das politicas urbanas, bem como da criao de instrumentos legais nessa rea
que antecipam a legislao federal posterior.

2
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

Este artigo apresenta alguns resultados iniciais de pesquisa em


desenvolvimento (com apoio da Fapemig), objetivando traar panorama das instituies
participativas nos municpios da RMBH tendo em vista verificar sua adequao aos
marcos legais ps CF-1988. Nesta etapa inicial, ancorou-se nas pesquisas MUNIC do
Instituto Brasileiro de Geografia Estatstica (IBGE), e em levantamentos de dados
relativos aos Municpios obtidos via stios eletrnicos e demais canais de comunicao e
acesso informao.

2 DEMOCRACIA, PARTICIPAO E INSTITUIES PARTICIPATIVAS

A partir da segunda metade do sculo passado, a retomada de parmetros


normativos de qualidade da democracia e a ampliao dos debates em torno da
democracia na perspectiva de seu aprofundamento e fortalecimento, vm tomando um
lugar relevante nas pesquisas em cincias sociais i Os desenvolvimentos tericos em
torno das concepes de democracia participativa e deliberativa, bem como de suas
conjunes, alargam as formas de incluso poltica e reinscrevem os papeis funes e
potenciais da participao para alm da dimenso de representao eleitoral.

Sob tais premissas de aprofundamento democrtico, os tericos e


pesquisadores tm apostado em possibilidades de participao no mbito da sociedade
civil, na linha dos processos de organizao e mobilizao societria (Dryzek, 2001;
Young, 2003; Warren, 2001; Mansbridge, 1995), bem como apostam nos potenciais de
formas de participao institucionalizadas, por meio da criao de canais de interlocuo,
com o Estado, que permitam a incluso da sociedade na tomada de deciso (Avritzer,
2008, 2009; Fung, 2006. Fung e Cohen, 2004; Gutman e Thompson, 2007; Santos e
Avritzer, 2010) ou, nessa mesma perspectiva, sob a noo de governana participativa
(Fung e Wright, 2003; Santos Junior et all,2004; Cortes, 2004) .

Distintos potenciais de participao so apontados pelos autores que


destacam, dentre os canais institucionalizados, desde a maior legitimidade nas tomadas
de deciso, perpassando o horizonte de incluso poltica, at o aprofundamento
democrtico nos debates tangentes qualidade de participao.

O experimentalismo democrtico e possibilidades de inovao institucional


(Santos e Avritzer, 2001; Avritzer, 2009); a produo de um repertrio mais justo e
legtimo de polticas pblicas (Santos Junior et alli, 2004); as aprendizagens democrticas
para os atores governamentais e no governamentais envolvidos e seu fortalecimento

3
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

(Dagnino, 2001), destacam-se como potenciais de participao. Em Fung (2004), a


aposta nos arranjos e desenhos institucionais participativos no sentido de gerarem
melhores decises no mbito das polticas pblicas, de sua formulao e gesto so
aspectos de relevo para a anlise proposta.

O conceito desenvolvido por Avritzer (2008: 3) de instituies


participativas, definidas como formas diferenciadas de incorporao dos cidados e
associaes da sociedade civil nas deliberaes pblicas, destacando as variaes
quanto s possibilidades de aprofundamento das prticas democrticas e capacidade de
determinar polticas, revelou-se como marco terico da presente anlise.

As abordagens das variaes das instituies participativas e sua relao


com os potenciais de contribuio para a formulao de polticas, em especial no que se
refere inovao, apontam fatores distintos, tais como o perfil da sociedade civil local e a
tradio associativista; a coalizao de sustentao do governo e as respectivas agendas
partidrias; a vontade poltica e a centralidade conferida participao; o legado prvio e
as aprendizagens institucionais no campo da participao; a natureza da poltica, seu
marco legal, a obrigatoriedade ou incentivo participao; a capacidade financeira dos
municpios; e, ainda, o contexto institucional resultante da articulao entre sociedade e
Estado. As variaes nos desenhos participativos podem propiciar ou obstaculizar a
qualidade dos processos participativos e deliberativos, bem como afetar a capacidade
decisria e funcionamento destes espaos.ii

Diversos autores, como Fung e Wright (2003); Fung (2006) e Luchman


(2008) tm atribudo importncia central s variaes do desenho institucional como uma
chave para a qualidade da participao democrtica e para seus impactos. J Avritzer
(2008), reconhece a relevncia do desenho institucional, contudo destaca outros fatores
contextuais, afirmando que o desenho, por si s, no teria o potencial de gerar xito
participativo. Na sua perspectiva, o xito das instncias participativas est relacionado,
no ao desenho institucional em si, mas forma como so articulados o desenho
institucional, organizao da sociedade civil e a vontade poltica de implementar
desenhos participativos (Avritzer, 2008: 4). Embora se reconhea a importncia das
variveis contextuais, na linha de Avritzer (2008), considera-se, para a abordagem desta
pesquisa especialmente os elementos gerais do desenho das instituies participativas,
assumindo que, em alguma medida, favorecem ou desfavorecem os processos de
participao e de deliberao.

4
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

No que se refere s variaes do desenho, Fung (2006) aponta trs


dimenses principais para o exame: quem participa; como se comunicam e se tomam as
decises; e como as decises se vinculam s polticas. Na linha destas dimenses,
mostra-se relevante considerar elementos do desenho tais como: os participantes e sua
forma de acesso, se o processo aberto ou ocorre por meio de representao, ou se
conjuga ambas as dimenses. Cabe verificar, nos dois ltimos casos, as formas e
mecanismos de participao e de deliberao como se define e se constri a
representao; o poder efetivo de determinao ou interveno nas decises; os
alcances e objetos de participao.

No caso das instituies participativas nas politicas urbanas o ponto de


partida analtico o marco legal estabelecido a partir da Constituio de 1988 e
legislao infraconstitucional posterior, destacando-se os requisitos e recomendaes
relativos, especialmente, s instituies participativas, seguindo-se um panorama dos
municpios.

3 PARTICIPAO E POLITICAS URBANAS: PRINCIPAIS REFERENCIAIS


LEGAIS

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, com esteio na


Declarao Universal dos Direitos Humanos, dispe, em seu prembulo, que o povo
brasileiro elege, como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o
bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia.

No art. 1, como fundamento do Estado Democrtico de Direito, o texto


constitucional afirma a cidadania e a dignidade da pessoa humana e estabelece, nos
termos do art. 3, dentre outros objetivos fundamentais, a erradicao da pobreza e da
marginalizao e reduo das desigualdades sociais e regionais. Ao dispor sobre os
direitos e garantias fundamentais, a Constituio de 1988, no art. 5, reconhece o direito
propriedade, limitando-o, contudo, ao cumprimento de sua funo social, prevendo,
ainda, a possibilidade de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica e por
interesse social.

Esse arcabouo principiolgico constitucional corrobora a introduo de


Captulo especfico a dispor sobre a poltica de desenvolvimento urbano, que tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o

5
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

bem-estar de seus habitantes. Conforme art. 182 da Constituio, o plano diretor,


aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.
O instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana o Plano
Diretor, a ser institudo pelos Municpios, por meio de lei. A propriedade urbana deve
atender s exigncias fundamentais de ordenao da cidade, estabelecidas na referida
norma municipal, para cumprir sua funo social. Em caso de descumprimento, a
Constituio prev as hipteses de parcelamento ou edificao compulsrios, a
possibilidade de instituio de IPTU progressivo no tempo e, em ltimo caso, a
desapropriao sancionatria.

O texto constitucional, por fim, nos termos do art. 183, estabelece a


possibilidade de aquisio de propriedade pelo uso, caracterizada pela posse de rea
urbana de at duzentos e cinquenta metros, aps cinco anos, quando utilizada para fins
de moradia e desde que o possuidor no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
Saliente-se que o direito posto ao particular, de usucapir imvel urbano, deve ser
concretizado mediante ao judicial prpria e, conforme se extrai do 3 supra, ressalte-
se que os imveis pblicos no podem ser objeto da usucapio especial urbana.

Especificamente quanto ao direito social moradia, includo adiante no art.


6 da Constituio pela Emenda Constitucional n. 26/2000, deve se destacar a
competncia comum a todos os Entes federativos, nos termos do art. 23, para a
promoo de programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico.

O Estatuto da Cidade, como se autodenominou a Lei Federal n. 10.257, de


10 de julho de 2001, o instrumento normativo que regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituio. Nos moldes do art. 2 da lei, so diretrizes gerais da poltica urbana, dentre
outras, a garantia do direito a cidades sustentveis, o planejamento do desenvolvimento
das cidades e a gesto democrtica por meio da participao da populao e de
associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao,
execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano.

A participao dos cidados na poltica urbana, como elemento essencial


da gesto democrtica, mencionada em vrios dispositivo do Estatuto da Cidade, em
especial: no art. 4, inciso III que, ao tratar do planejamento municipal, prev como

6
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

instrumento a gesto oramentria participativa e como instituto jurdico e poltico o


referendo popular e o plebiscito; no art. 40, 4, que determina aos Poderes Legislativo e
Executivo municipais a realizao de audincias pblicas e debates na elaborao do
plano diretor e na fiscalizao de sua execuo, alm da ampla publicidade e acesso aos
documentos produzidos; e nos arts. 43 a 45, que dispem sobre a gesto democrtica
da cidade.

Para garantia da gesto democrtica da cidade, a Lei Federal prev a


instituio de rgos colegiados de poltica urbana; a realizao de debates, audincias,
consultas pblicas e conferncias sobre assuntos de interesse urbano; e a iniciativa
popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Especificamente no que se refere gesto oramentria participativa no


mbito municipal, o art. 44 do Estatuto impe, como condio obrigatria para aprovao
do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual a
realizao de debates, audincias e consultas pblicas prvias. Conforme art. 45, a
obrigao de participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade tambm imposta aos organismos gestores das regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas, como meio de controle de suas atividades.

O Estatuto da Cidade impe responsabilidade civil-administrativa ao gestor


pblico e, em especial, ao Prefeito Municipal, quando este deixar de promover ou
obstaculizar a participao da populao na elaborao e aprovao do Plano Diretor, ou
deixar de promover a reviso do plano a cada dez anos. A responsabilidade civil-
administrativa, sem prejuzo de outras sanes administrativas, civis e penais cabveis,
invoca a caracterizao de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 37, 4
da Constituio Federal e da Lei Federal n. 8.429/92, importando suspenso dos direitos
polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens do agente pblico e
obrigao de ressarcimento ao errio.

Por fim, fica acrescido Lei de Ao Civil Pblica, dispositivo que confere
poderes ao Ministrio Pblico para ajuizar ao cautelar, objetivando, evitar o dano ao
meio ambiente, ordem urbanstica ou aos bens e direitos de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico, no que tange aos preceitos do Estatuto da Cidade.

Em janeiro de 2003, a Unio instituiu o Ministrio das Cidades, por meio da


Medida Provisria n. 103, convertida na Lei n. 10.683, de 28 de maio do mesmo ano, que
tambm alterou a denominao do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, da

7
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

Presidncia da Repblica para o Ministrio das Cidades, passando a designar-se


Conselho das Cidades e tambm sendo reorganizado em seu desenho desde a sua
composio. Instituram-se, ainda, as Conferncias das Cidades, que j ocorreram em 5
edies no pas, compondo, assim, a arquitetura participativa mais geral das politicas
urbanas no mbito federal, envolvendo ainda em seu arcabouo articulaes
intergovernamentais com Estados e Municpios.

Em junho de 2005, editada a Lei Federal n. 11.124 que dispe sobre o


Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social FNHIS e institui o respectivo Conselho Gestor. O objetivo
traado o de viabilizar o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel
para a populao de menor renda; implementar polticas e programas de investimentos e
subsdios; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e
rgos que desempenham funes no setor da habitao.

Em confluncia com as plataformas de reforma urbana e nos moldes das


polticas sociais, a referida legislao exige a criao de conselhos. s instrumentos de
participao da populao no SNHIS esto previstos no art. 4, que traa como princpios
a democratizao, descentralizao, controle social e transparncia dos procedimentos
decisrios. No art. 12, inciso II, a norma dispe sobre a constituio de conselho que
contemple a participao de entidades pblicas e privadas e de segmentos da sociedade
ligados rea de habitao, garantido o princpio democrtico de escolha de seus
representantes e a proporo de 25% das vagas aos representantes dos movimentos
populares. Na mesma vertente participativa, o art. 20 determina que os conselhos dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios devem promover audincias pblicas e
conferncias, representativas dos segmentos sociais existentes, para debater e avaliar
critrios de alocao de recursos e programas habitacionais.

A Lei Federal n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, ao dispor sobre as


diretrizes nacionais para o saneamento bsico, tambm estabeleceu instrumentos de
gesto participativa, embora facultativa e apenas com carter consultivo. No art. 2, ao
tratar dos princpios fundamentais, elenca a transparncia e o controle social. Nos termos
do art. 47 da lei, o controle social dos servios de saneamento bsico poder incluir a
participao de rgos colegiados de carter consultivo, assegurada a representao de
usurios do servio pblico e de entidades tcnicas, organizaes da sociedade civil e de
defesa do consumidor relacionadas ao setor de saneamento bsico.

8
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

No mbito da Lei Federal n. 12.305, de 02 de agosto de 2010, o Plano


Nacional de Resduos Slidos ser elaborado mediante processo de mobilizao e
participao social, incluindo a realizao de audincias e consultas pblicas.

O ordenamento jurdico brasileiro ainda comporta instrues normativas,


orientaes, resolues e outros atos normativos regulamentadores dos instrumentos de
gesto participativa e de controle social no mbito da poltica urbana e assuntos
correlatos. Nesta linha, nota-se que a participao no planejamento e gesto urbanas
constituem objeto de diversas resolues normativas do Concidades, bem como de
diretrizes gerais das Conferencias das Cidades.

4 PARTICIPAO E POLITICAS URBANAS NA RMBH

A Regio Metropolitana de Belo Horizonte RMBH, ocupando rea


geogrfica de 9.467.797kmiii, a terceira maior aglomerao urbana do Brasil, com uma
populao de mais de cinco milhes de habitantes, conforme dados do IBGE coletados
no Censo 2010iv. Compe-se de 34 Municpios, dos quais 21 possuem mais de vinte mil
habitantes, a seguir citados por ordem populacional: Belo Horizonte, Contagem, Betim,
Ribeiro das Neves, Santa Luzia, Ibirit, Sabar, Vespaziano, Nova Lima, Esmeraldas,
Pedro Leopoldo, Lagoa Santa, Caet, Igarap, Brumadinho, Matozinhos, Mateus Leme,
Sarzedo, So Joaquim de Bicas, Juatuba, So Jos da Lapa, Jaboticatubas, Raposos,
Mrio Campos, Itaguara, Itatiaiuu, Rio Acima, Capim Branco, Baldim, Florestal, Confins,
Nova Unio, Rio Manso e Taquarau de Minas. No mbito federal, a Lei Complementar
n. 14/1973, em regulamentao ao artigo 164 da Constituio, que estabelece, dentre
outras, a regio metropolitana de Belo Horizonte que, poca, era constituda por
apenas 14 Municpios.

Conforme Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais: Perfil dos


Municpios Brasileiros (MUNIC 2009 e 2012), realizada pelo IBGE, as aes em poltica
urbana vm crescendo ao longo dos anos na RMBH. De acordo com os dados da
pesquisa, no ano de 2012, apenas 14 dos 34 Municpios possuem Conselho de Poltica
Urbana. Importante ressaltar que os Municpios com menos de 20 mil habitantes no tm
Conselho de Poltica Urbana. Assim, tomados os Municpios com mais de 20 mil
habitantes, 67% instituram o conselho. Do total de conselhos institudos, apenas 3 no
havia realizado reunio nos ltimos 12 meses que antecederam a coleta de dados do
IBGE.

9
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

Conselho Municipal de Poltica Urbana


Nmero de municpios 16
14
12
10
8
6
4 Com conselho - 41,2%
2 Sem conselho - 58,8%
0
Municpio com Municpio com
populao igual populao inferior
ou superior a a 20.000 hab.
20.000 hab.

Fonte: IBGE MUNIC 2012 elaborao prpria.

Quanto a composio dos 14 Conselhos de Poltica Urbana, todos so


paritrios. Quanto a competncia, 5 so consultivos, 2 deliberativos e 7 possuem
funes consultivas para algumas matrias e deliberativas para outras. Saliente-se que a
competncia normativa apenas est presente no Conselho de Polticas Urbanas de Betim
e que, apenas o de Caet possui papel fiscalizador.

Perfim dos CMPU


7
Consultivo
6
Nmero de municpios

Deliberativo
5

4 Consultivo/Deliberativo
3
Consultivo/Deliberativo
2
/Normativo
1 Consultivo/Fiscalizador
0

Fonte: IBGE MUNIC 2012 elaborao prpria.

10
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

No que tange a Conselho Municipal de Meio Ambiente, apenas Raposos


no o instituiu. Dos demais Municpios da RMBH, apenas os conselhos de Vespasiano e
Rio Manso no so paritrios. A competncia mista consultiva e deliberativa est
presente em 13 conselhos, 4 so apenas consultivos e 8 apenas deliberativos. Dos
Municpios com mais de 20 mil habitantes, a competncia normativa est presente
apenas no conselho de So Jos da Lapa e a competncia fiscalizadora, apenas no
conselho de Juatuba. Com exceo de Matozinhos, todos dos Conselhos Municipais de
Meio Ambiente da RMBH realizaram reunio nos 12 meses que antecederam a coleta de
dados do MUNIC 2012 do IBGE.

Perfil dos Conselhos de Meio Ambiente


14
Nmero de municpios

12
10
8
6
4
2
0
Consultivo e Consultivo Deliberativo Consultivo Consultivo
Deliberativo e/ou e/ou
Deliberativo Deliberativo
e Normativo e Fiscal

Fonte: IBGE MUNIC 2012 elaborao prpria.

Outro dado referente a polticas urbanas na RMBH a presena incipiente


de Conselho Municipal de transporte ou mobilidade, ressaltando-se, neste sentido, que a
problemtica dos transportes e mobilidade assume maior relevo em municpios de maior
porte, assim como de maior comprometimento metropolitano. Menos de 1/3 dos
Municpios com mais de 20 mil habitantes declaram t-los institudo. Destes, apenas 50%
detm competncia deliberativa. Estes Conselhos no possuem funes normativas e
apenas o conselho de Brumadinho, possui poder fiscal.

11
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

Perfil dos Conselhos de Transporte


60
Nmero de municpios(%) 50

40
33,3 Deliberativo e outros
30
50 Deliberativo
20
Consultivo
10 16,7
0
Consultivo Deliberativo

Fonte: IBGE MUNIC 2012 elaborao prpria.

Em relao poltica de habitao, em 2009, 19 municpios (56%)


possuam conselho municipal de habitao, cujas aes, entretanto, no eram muito

frequentes. Apenas 26% dos conselhos haviam realizado reunies nos doze meses
anteriores pesquisa.

Conselho Municipal de Habitao


50
Nmero de municpios(%)

40
30
20 41
10 15
0
Municipios com Municipios com
populao acima de populao abaixo de
20.000 hab. 20.000 hab.

Fonte: IBGE MUNIC 2009 elaborao prpria.

Diferente da poltica urbana, na rea de habitao, a grande maioria dos


conselhos assumia carter deliberativo (16 ou 47% dos conselhos). Nove conselhos
tinham carter consultivo e sete apresentavam carter normativo; cinco eram os
conselhos com carter fiscalizador. Dentre os 34 municpios da RMBH, 20 (59%)

12
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

possuam um fundo municipal de habitao em 2009, em sintonia com a legislao de


habitao de interesse social. Observa-se um nmero maior de conselhos de habitao
do que de poltica urbana, o que pode ser atribudo sua obrigatoriedade para repasse
de fundos. Entretanto, apesar de a maioria dos conselhos de habitao apresentar
carter deliberativo, suas reunies revelaram-se pouco frequentes em 2009.

Como mencionado, a exigncia de criao de conselho de habitao,


enquanto condicionante para o acesso a recursos, pode explicar o maior nmero de
conselhos nessa rea. Contudo, a pouca frequncia das reunies pode ilustrar a
existncia do que Luchman (2008) chamou de conselhos enquanto mera exigncia legal.
Tais dados permitem questionar o potencial democrtico de tais conselhos, bem como a
existncia de processos de mobilizao e organizao social nestas instncias.

Perfil do Conselho
10 Deliberativo
Nmero de municpios

8
6 Deliberativo e outros
Normativos 6
4 Fiscalizador 4
2 Fiscalizador/Consultivo
0
Fonte: IBGE MUNIC 2009 elaborao prpria.

Em relao aos instrumentos de planejamento urbano, com exceo de

Florestal, todos os Municpios da RMBH possuem Plano Diretor, que deve ser elaborado

de forma participativa e aprovado na Cmara Municipal a partir de audincias pblicas.

Dos 34 Municpios da RMBH, apenas 7 no possuem lei de definio do permetro

urbano e somente 4 no instituram regulamentao sobre zoneamento ou uso e

ocupao do solo.

13
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

Ainda, segundo dados em verificao, cerca de 1/3 dos Municpios da

RMBH realizaram conferncias ou participaram de Fruns de discusso em matria

urbanstica, havendo maior concentrao destes entre os Municpios com mais de 20.000

habitantes. Aproximadamente, metade do total de Municpios realiza ou realizou

oramento participativo nos ltimos anos.

A partir dessa etapa inicial, o panorama delineado evidencia

heterogeneidades e permite perceber que em sintonia com os novos marcos legais

posteriores CF-1988, os municpios tm criado instituies participativas no campo das

polticas urbanas, mesmo nos casos nos quais no foram estabelecidas como

obrigatrias.

O passo seguinte, conforme objetivos da pesquisa, explorar a efetividade

dos instrumentos participativos, apontando, em que medida, a existncia de tais

instrumentos tem contribudo para o desenvolvimento mais democrtico no mbito do

planejamento e gesto urbanas, bem como de avanos nas polticas, programas e

instrumentos normativos locais, sobretudo de cunho includente. A busca de novos dados,

sobretudo os que indicam se h correlao entre participao, deliberao e a efetiva

incluso da temtica urbana na agenda pblica so etapas essenciais para a

compreenso da democracia local, no que tange poltica urbana.

14
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

BIBLIOGRAFIA
AVRITZER, L. (2008). Instituies participativas e desenho institucional: algumas
consideraes sobre a variao da participao no Brasil democrtico. Opinio Pblica,
Campinas, vol. 14, n 1, p.43-64.
AVRITZER, L. (Org.). (2009). Experincias nacionais de participao social. So Paulo:
Cortez.
AVRITZER, L. (2009a). Participatory Institutions in Democratic Brazil. Baltimore: John
Hopkins University Press, 205p
AVRITZER, L. & PEREIRA, M. L. D. (2001). Democracia, participao e instituies
hbridas. Teoria e sociedade, Belo Horizonte.
AZEVEDO, S. & GUIA, V. M. (2002). Trajetria e dilema da gesto metropolitana no
Brasil. Revista Rio Urbano. Rio de Janeiro: Fundao Cide.
BRASIL, F. P. D. (2011). Democracia e Participao Social: a construo de avanos
democratizantes nas polticas urbanas ps-1980. Tese de Doutorado. Universidade
Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte.
BRASIL, F. P. D. (2007). A participao cidad nas polticas sociais e na gesto de
programas: alcances e limites. In. FAHEL, M. & NEVES, J. A. Gesto e avaliao de
polticas sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC-Minas.
BRASIL, F. P. D. & CARNEIRO, R. (2009). Os caminhos (e descaminhos) da
democratizao das polticas urbanas: o que h de novo no Brasil contemporneo?
Cadernos Gesto Pblica e Cidadania. , v.14, p.11 - 41.
BRASIL, F. P. D. & CARNEIRO, R. (2010). Os novos marcos de democratizao das
polticas locais a partir da participao social no Brasil contemporneo In: V Congreso
Latino Americano de Ciencia Poltica-Integracion, Diversidad y Democracia. Buenos Aires.
BRASIL, F. P. D.; CARNEIRO, R.; FRANCA, B. C. & ALMEIDA, M. (2010). As instncias
locais de participao: uma anlise dos desenhos institucionais In: Seminrio de Polticas
Pblicas e Planejamento: Economia, Sociedade e Territrio, Curitiba.
BRASIL, F. P. D. CARNEIRO, R. & TEIXEIRA, L. M. G. (2010). Democracia e incluso:
novos marcos para o planejamento e as polticas urbanas no mbito local a partir da
Constituio Federal de 1988. Cadernos da Escola do Legislativo. , v.18, p.127-163.
BRUGU, Q. & GOM, R. (Coord.). (1998). Gobiernos locales y polticas pblicas:
bienestar social, promocin econmica y territorio. Barcelona: Ariel.
CARDOSO, A.L. (1997, ano XI). Reforma Urbana e Planos Diretores: avaliao da
experincia recente. In: Cadernos do IPPUR. Rio de Janeiro: IPPUR, n. 1 e 2, p. 79-112.
CARNEIRO, R.; SOUZA, J.M.; BRASIL, F. P. D, & BARBOSA, T. (2010). Habitao de
Interesse Social: consideraes a partir da experincia de Belo Horizonte. Revista
Avaliao de Polticas Pblicas. Belo Horizonte.
CARNEIRO, R.; LONGOBUCCO, B. & BRASIL, F. P. D. (2010). Desafios da ao
coletiva e relaes intergovernamentais: uma anlise do novo modelo de gesto da
RMBH . Anais. 34 Encontro Anual da ANPOCS, Caxambu.
CARNEIRO, R.; BRASIL, F. P. D.; FRANCA, B. C. & BARBOSA, T. (2011). Territrio,
Excluso e Polticas de incluso socioespacial. Ser Social (UnB).
CARNEIRO, R. & BRASIL, F. P. D. (2010). Descentralizao e Financiamento dos

15
CONGRESSO INTERNACIONAL GOVERNO, GESTO E
PROFISSIONALIZAO EM MBITO LOCAL FRENTE AOS GRANDES
DESAFIOS DE NOSSO TEMPO

i Para reviso destes debates e concepes ver Faria (2008a); Avritzer (2009); Fung, (2004); Gutman
Thompson (2007). Chambers (2009); Nobre (2004), Brasil (2011).
ii Ver a reviso de Brasil, Carneiro, Frana e Almeida (2010).
iii IBGE (10 out. 2002). rea territorial oficial. Resoluo da Presidncia do IBGE de n 5 (R.PR-5/02).
iv IBGE, Sinopse do Censo Demogrfico 2010. Acessvel em http://www.ibge.
gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/sinopse/sinopse_tab_rm_zip.shtm

16