AVRITZER, Leonardo & ANASTASIA, Fátima. Reforma Política No Brasil PDF

Reforma Poltica no Brasil_01_272.
p65 1 01/08/06, 17:27

Programa das Naes Unidas
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS para o Desenvolvimento
Reitor: Ronaldo Tadu Pena

Vice-Reitora: Heloisa Maria Murgel Starling Representante Residente: Kim Bolduc
Representante Residente Adjunto: Lucien Muoz
Editora UFMG
Diretor: Wander Melo Miranda Unidade de Governo
Vice-Diretora: Silvana Cser Coordenador: Francisco Gaetani
Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente)

Carlos Antnio Leite Brando
Jos Francisco Soares
Juarez Rocha Guimares
Maria das Graas Santa Brbara
Maria Helena Damasceno e Silva Megale
Paulo Srgio Lacerda Beiro
Silvana Cser
Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 2 01/08/06, 17:27

Leonardo Avritzer
Ftima Anastasia
Organizadores
Belo Horizonte
Editora UFMG
2006

2006, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento | 2006, Editora UFMG
Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido por qualquer meio sem autorizao escrita do Editor.
R322 Reforma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia

(organizadores). Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006.
271 p. ; il.
Inclui referncias.
ISBN: 85-7041-536-2
1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo.

II. Anastasia, Ftima.
CDD: 981
CDU: 981
Elaborada pela Central de Controle de Qualidade da Catalogao da Biblioteca Universitria da UFMG
Coordenao Tcnica: Francisco Gaetani (PNUD)

Editorao de textos: Ana Maria de Moraes
Reviso e normalizao: Maria do Carmo Leite Ribeiro
Reviso de provas: Michel Gannam e Marco Marinho
Projeto grfico e capa: Paulo Schmidt
Formatao: Paulo Schmidt
Produo grfica: Warren M. Santos
Editora UFMG Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

Av. Antnio Carlos, 6627 SCN Quadra 2 Bloco A
Ala direita da Biblioteca Central - trreo - Campus Pampulha Ed. Corporate Financial Center - 7 andar
CEP: 31270-901 Belo Horizonte/MG CEP: 70712-901 - Braslia/DF
Tel.: (31) 3499-4650 Fax: (31) 3499-4768 Tel.: (61) 3038-9300 - Fax: (61) 3038-9009
registry@undp.org.br
editora@ufmg.br
www.pnud.org.br
www.editora.ufmg.br

Apresentao
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

vem atravs desta publicao contribuir para a discusso sobre as
possibilidades de aperfeioamento da democracia no Brasil. O pas
hoje uma democracia consolidada e vibrante, exemplo para o
continente latino-americano, e objeto de admirao e respeito em
todo o mundo. Transcorridas mais de duas dcadas do processo
de redemocratizao, no se verifica no pas nenhum temor quanto
possibilidade de retrocessos autoritrios. As crises polticas ocor-
ridas nesses anos foram todas superadas dentro do marco consti-
tucional, sem colocar em risco as instituies democrticas, cuja
construo uma conquista permanente de toda a nao brasileira.
O Brasil tornou-se conhecido internacionalmente tambm pelas
inovaes no campo da democracia cidad, isto , na esfera da
democracia que vai alm dos processos eleitorais peridicos da
chamada democracia representativa. A multiplicao das experi-
ncias de oramento participativo no mbito local, a criao de
conselhos com participao social no mbito de diversas polticas
pblicas, as experincias de descentralizao das polticas sociais
e a institucionalizao de uma instncia de dilogo com os movi-
mentos sociais no mbito do Executivo so exemplos de como o
Brasil vem contribuindo para o enriquecimento da prtica democr-
tica no continente e no mundo.
O PNUD a favor de um debate qualificado sobre os dilemas e
opes do pas no que se refere ao seu sistema poltico. Esta publi-
cao uma contribuio ao dilogo nacional sobre o tema e destina-
se ao mundo poltico, a organizaes da sociedade civil, s
universidades, aos meios de comunicao e sociedade brasileira,
em geral. Dado seu carter didtico e informativo, trata-se, tambm,
de uma contribuio que no prisioneira de debates marcados
pelo imediatismo, pois visa possibilitar escolhas conscientes, uma
meta desejvel para a consolidao de processos democrticos
fundados essencialmente na disputa poltica. Trata-se de um esforo
de contribuio do PNUD ao debate sobre a reforma poltica no
Brasil. Este um assunto recorrente desde a Constituio de 1988,
sinalizando que algumas das escolhas do pas em relao ao tema
ainda no esto consolidadas ou, talvez, devam ser objeto de recon-
siderao.
A iniciativa constitui-se em um seguimento de duas outras impor-
tantes contribuies do PNUD ao debate sobre democracia: o Rela-
trio Internacional sobre Desenvolvimento Humano de 2002
Aprofundar a Democracia num Mundo Fragmentado e o Informe
da Diretoria para Amrica Latina e Caribe Democracia na Amrica
Latina Rumo a uma Democracia de Cidados e Cidads, lanado
dois anos atrs com o apoio da Unio Europia. Ambos os relatrios
alcanaram grande repercusso em escala continental e mundial

ao abordarem o tema da relao dos siste- aos desafios afetos ao funcionamento do sis-
mas polticos nacionais e a qualidade do tema poltico.
processo democrtico. A iniciativa foi desenvolvida com o apoio
Muito se discute sobre a funcionalidade de diversos integrantes da comunidade de
de sistemas polticos em abstrato. Mas, cientistas polticos, economistas e socilo-
quando se trata de vincular este debate aos gos da academia brasileira, que se dispu-
desafios de um pas como o Brasil que seram a participar do projeto. A edio deste
enfrenta simultneamente os imperativos de trabalho se deu em parceria com a Universi-
combater a pobreza e crescer , as coisas dade Federal de Minas Gerais, instituio
j no so to simples. Os grandes desafi- qual pertencem os organizadores desta publi-
os da democracia brasileira so o combate cao, que organizaram a estrutura do livro e
desigualdade e a promoo do desenvol- a articulao das contribuies. A publicao
vimento, simultneamente. A construo de no um documento oficial do PNUD, embo-
um sistema poltico que favorea um proje- ra a iniciativa seja de sua responsabilidade, e
to de governabilidade comprometida com os textos sejam de responsabilidade dos
estes dois projetos um desafio nacional. respectivos autores.
A forma que o PNUD encontrou de apoiar A publicao constituda por dois tipos
esta discusso foi optando por disseminar de contribuies: artigos e verbetes. Os arti-
o debate e os dilemas nele envolvidos. A gos que abrem e fecham o livro tratam de
sociedade precisa apropriar-se das escolhas questes sobre a democracia cidad e so-
que conduzem ao sistema poltico que a bre a funcionalidade ou no do sistema
governa. Optou-se por desagregar os diver- poltico brasileiro, alm de uma contribuio
sos ingredientes da discusso sobre refor- ao debate a partir de um outro pas latino-
ma poltica e mapear as posies existentes americano o Mxico que traz um olhar
sobre cada um deles. A inteno foi escla- comparativo. Os verbetes referem-se a diver-
recer as divergncias, no process-las, por- sos temas, mais ou menos relacionados com
que esta tarefa da sociedade brasileira e de o debate sobre a reforma poltica no pas. O
sua classe poltica. O produto deste traba- conjunto das contribuies proporciona uma
lho, contido no livro, um conjunto de textos viso do mosaico que a discusso da re-
que elucidam dilemas e proporcionam an- forma poltica do pas e das posies em
lises do cenrio brasileiro no que se refere disputa.
PNUD Brasil
julho 2006

Sumrio
Introduo 11
Parte I
Reforma Poltica no Brasil
e na Amrica Latina 15
A Reforma da Representao 17
Ftima Anastasia
Felipe Nunes
Reforma Poltica e Participao no Brasil 35

Leonardo Avritzer
Reforma Poltica em Perspectiva

Comparada na Amrica do Sul 45
Carlos Ranulfo Melo
Transio e Governabilidade
nas Democracias Mexicana e Brasileira 63
Alberto J. Olvera
Traduo: urea Cristina Mota
Parte II
Entendendo as Mudanas
Necessrias no Sistema Poltico 71
1. Republicanismo 73
Republicanismo 73
Heloisa Maria Murgel Starling
Financiamento de Campanha
(pblico versus privado) 77
Renato Janine Ribeiro
Corrupo e Estado de Direito 82

Newton Bignotto
Voto Obrigatrio 86
Ccero Arajo
CPIs e Investigao Poltica 90

Fbio Wanderley Reis

2. Participao e Opinio Pblica 94
Iniciativa Popular 94
Sonia Fleury
Plebiscito e Referendum 99
Cludia Feres Faria
Poltica de Cotas 103

Cli Regina Jardim Pinto
Regulao das Pesquisas 107

Rachel Meneguello
Regulao da Mdia 111

Regina Mota
Francisco Tavares
Corporativismo 116
Renato Raul Boschi
3. Mtodo de Constituio
das Instncias Decisrias 123
Federalismo 123
Marta Arretche
Sistema Eleitoral 128

Antnio Octvio Cintra
Lista Aberta Lista Fechada 133

Jairo Nicolau
Nmero e Distribuio de Cadeiras

na Cmara dos Deputados 137
David Samuels
Traduo: Cludia Feres Faria
Coligaes Eleitorais 142

David Fleischer
Justia Eleitoral 147

Matthew Taylor
O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153

Bruno Wilhelm Speck
O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159

Mariana Llanos
Francisco Snchez
Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco
Suplentes de Parlamentares 165

Charles Pessanha
Ana Luiza Backes

4. Regras Decisrias 170
Poderes de Agenda do Presidente 170

Magna Incio
Modalidades e Procedimentos de Votao

nas Modernas Casas Legislativas 175
Sabino Fleury
Pertencimento do Mandato 180

Maria Hermnia Tavares de Almeida
Migrao Partidria 183

Andr Marenco
Clusula de Barreira 188

Mnica Mata Machado de Castro
Reforma Constitucional 192

Glucio Soares
Emendas Parlamentares 197

Marcus Melo
Emendas Constitucionais 202

Cludio Gonalves Couto
Oramento Pblico no Brasil Democrtico 207

Paulo Calmon
Autonomia/Independncia
dos Bancos Centrais 212
William Ricardo de S
Independncia do Banco Central:

Incompatibilidade entre Teoria e Prtica 216
Marco Aurlio Crocco
Frederico G. Jayme Jr.
Parte III
O Presidencialismo de Coalizo
Precisa ser Mudado? 221
Governos de Coalizo no Sistema

Presidencial: o Caso do Brasil sob
a gide da Constituio de 1988 223
Fabiano Santos
Presidencialismo e Governo de Coalizo 237

Fernando Limongi
Crticas ao Presidencialismo de Coalizo

no Brasil: Processos Institucionalmente
Constritos ou Individualmente Dirigidos? 269
Lucio R. Renn

Introduo
Leonardo Avritzer
Ftima Anastasia
A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita,

como reorganizao de regras para competies eleitorais peridi-
cas, tal como tem sido o caso no Brasil ps-democratizao, ou
pode ser entendida, tambm, como uma reorganizao mais am-
pla do sistema poltico brasileiro. Neste caso, vale a pena distinguir
entre a reforma das instituies polticas, a reforma do comporta-
mento poltico e a reforma dos padres de interao poltica. No
Brasil ps-democratizao, a agenda da reforma poltica foi mu-
dando: no comeo dos anos 90 ainda eram discutidos amplos
traos da organizao das instituies polticas, como foi o caso do
plebiscito sobre o parlamentarismo. A partir do final da dcada de
90, a idia de reforma poltica foi se consolidando em torno de
diferentes pontos: a reorganizao ampla das regras do sistema
poltico e da forma de financiamento de campanha, a criao de
novas instituies capazes de aumentar a participao e os dife-
rentes padres de interao entre instituies representativas e
participativas.
No existe, at o momento, um consenso sobre quais so as
causas das crises peridicas que atravessam o sistema poltico
brasileiro. Esta publicao tenta responder a essa indagao, proble-
matizando trs conjuntos de questes: o primeiro deles refere-se
maneira como o sistema representativo e as formas de participao
esto estruturados no Brasil. A Parte I deste livro busca estabelecer
algumas bases para uma compreenso mais ampla do sistema de
representao e de participao vigente no pas e apresenta su-
gestes para o seu aprimoramento. O segundo conjunto de ques-
tes, abordado em 31 verbetes apresentados na Parte II, refere-se
origem e ao funcionamento das instituies republicanas e demo-
crticas no Brasil e aos temas que freqentam, ou deveriam fre-
qentar, a agenda da reforma poltica no pas. Esses verbetes esto
agrupados segundo as diferentes abordagens que os informam.
O republicanismo, como interpretao do sistema poltico, ofe-
rece instrumentos para uma investigao analtica capaz de trazer
tona elementos conceituais prprios s sociedades democrticas,
tais como o voto obrigatrio ou facultativo, ou a questo da corrupo.
Ele permite, tambm, devolver densidade idia de interesses
compartilhados, de ao pblica dos cidados, de definio dos
modos de agregao e uso do bem pblico.
A anlise institucional, por sua vez, busca identificar os efeitos
produzidos pelos procedimentos democrticos, sob certas condies,

12
e os impactos provveis das alteraes nas programtica, situao que veio a tornar-se
regras do jogo presentes na agenda da re- mais aguda sob o atual governo.
forma, seja sobre o comportamento dos ato- A questo do presidencialismo de coali-
res polticos e seus padres de interao, zo remete ao fato de o Brasil ser, entre os
seja sobre os resultados do jogo poltico. pases da Amrica Latina, um dos que con-
O terceiro elemento central para o debate solidou o seu sistema poltico mais tardia-
sobre reforma poltica diz respeito ao arranjo mente. O sistema poltico ps-autoritarismo
institucional brasileiro, denominado por Srgio na Argentina, no Chile e no Uruguai implicou
Abranches de presidencialismo de coalizo, a volta ao sistema de partidos existente no
e aos seus problemas. Nesse arranjo, o pre- perodo democrtico anterior. No caso do
sidente se elege por maioria absoluta, mas Mxico no houve ruptura entre o sistema
o seu partido dificilmente consegue uma de partidos que j operava no perodo auto-
bancada com mais de 20% das cadeiras ritrio e o sistema ps-democratizao. No
na Cmara dos Deputados. Apesar de boa caso brasileiro, as identidades partidrias pre-
parte da intelectualidade na rea de cincia gressas no foram recuperadas e um novo
poltica no Brasil considerar o presidencia- sistema partidrio emergiu no contexto da
lismo de coalizo como um sistema exitoso redemocratizao da ordem poltica. Nesta
(Figueiredo; Limongi, 1999), h, tambm, um publicao, apresentamos diferentes artigos
grupo significativo de crticos do sistema, comparando a situao poltica brasileira
especialmente na cincia poltica norte-ame- com a latino-americana dando destaque ao
ricana, que questionam o sucesso do presi- problema da reforma poltica em perspec-
dencialismo de coalizo no Brasil (Mainwaring, tiva comparada.
1999; Ames, 2003). Finalmente, vale perguntar, reformar para
A crise poltica atual recoloca a discusso qu? importante sublinhar que a reforma
sobre o xito do presidencialismo de coali- das instituies polticas no Brasil ser bem
zo por dois motivos: em primeiro lugar por- sucedida se contribuir para o aperfeioamento
que ela pe em questo o mtodo de e o aprofundamento da ordem democrtica,
formao de coalizes. Coalizes podem ser incidindo positivamente sobre o comporta-
construdas no processo eleitoral, tendo por mento poltico dos atores em interao e
principal cimento o voto, que o recurso sobre os resultados produzidos.
mais legtimo sob a democracia. Porm, sob
o presidencialismo com multipartidarismo e
representao proporcional, dificilmente sair Estrutura
das urnas uma coalizo governativa majori-
tria. Portanto, a transformao da coalizo Este livro sobre reforma poltica no Brasil
eleitoral vitoriosa em coalizo governativa est dividido em trs partes: uma primeira
majoritria exigir a mobilizao de outros parte compreende consideraes gerais
recursos. Embora se saiba que a persuaso sobre o funcionamento do sistema poltico
e a produo do consenso, resultante do no Brasil e na Amrica Latina; a ltima parte
processo deliberativo, so recursos funda- procura apresentar a controvrsia que atra-
mentais da poltica democrtica, sabe-se, vessa a cincia poltica brasileira no que se
tambm, que no Brasil esses recursos tm refere ao presidencialismo de coalizo. Entre
sido usados de forma parcimoniosa, espe- as duas partes, o conjunto de 31 verbetes
cialmente dada a natureza das coalizes tem como objetivo oferecer ao leitor inte-
polticas que tm sido organizadas com ressado na reforma do sistema poltico uma
vistas ao exerccio do governo: a grande introduo didtica ao amplo cardpio de
maioria, para no dizer a totalidade, das questes envolvidas nesse tema. Os ver-
coalizes construdas no ps-88, no Brasil, betes esto organizados em quatro sees:
caracterizou-se por ser composta por par- republicanismo, participao, constituio
ceiros com pouca afinidade ideolgica e das instncias decisrias e regras decisrias.

Introduo | Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia 13
Os verbetes sobre o republicanismo, tal nmero de parlamentares no Congresso

como foi apontado acima, tm como objeti- Nacional; coligaes eleitorais; justia elei-
vo mostrar que h uma dimenso republica- toral; financiamento de campanha; bicame-
na que pode estar mais presente na ralismo e suplncia de Senador. Nesse
organizao do sistema poltico no Brasil. primeiro grupo de verbetes, relacionados ao
Eles representam no apenas uma inovao mtodo de formao das instncias decis-
na discusso sobre reforma poltica, que usual- rias, o leitor encontrar para cada tema uma
mente no aborda esta dimenso, mas, tam- definio do assunto ou das alternativas em
bm, uma inovao na maneira como a pauta e do seu funcionamento no Brasil. O
cincia poltica brasileira vem tratando desse ltimo grupo de verbetes trata das regras
tema. Nesse sentido, a concepo que orienta que presidem as decises polticas no pas
os verbetes a de que as orientaes tericas e envolve os seguintes assuntos: poderes
e os temas amplos da organizao poltica de agenda do Presidente; natureza do voto
podem ser articulados. O leitor deste livro dos parlamentares; pertencimento do man-
poder perceber que, freqentemente, no dato; migrao partidria; clusula de bar-
caso do sistema poltico brasileiro, possvel reira; reviso constitucional; emendas
identificar a falta de um elemento cultural ou parlamentares; emendas constitucionais;
terico gerando uma prtica poltica pouco oramento pblico; independncia do Banco
produtiva do ponto de vista institucional. Central. Nesse caso, temos a presena de
O segundo grupo de verbetes trata de assuntos eminentemente polmicos abor-
diversas dimenses da participao polti- dados em alguns casos por mais de uma
ca. Esses verbetes abordam desde o funci- pessoa expressando a diversidade de posi-
onamento das instituies participativas no es sobre o assunto na comunidade aca-
Brasil, tal como o caso dos verbetes sobre dmica brasileira.
plebiscito e referendum, at o caso do cor- Esta publicao est destinado a mem-
porativismo. Mais uma vez, esses verbetes bros do sistema poltico, a jornalistas e
tratam de questes que usualmente no so quela parcela da opinio pblica que se
consideradas objeto da reforma poltica. No preocupa em pensar como melhorar o sis-
entanto, prticas participativas esto cada tema poltico no nosso pas. Cada um des-
vez mais presentes no sistema poltico bra- ses leitores encontrar, nas trs sees do
sileiro, e o seu papel tende a ser ampliado livro, a matria-prima necessria para pen-
nos prximos tempos devido ao amplo man- sar o sistema poltico brasileiro. Como orga-
dato constitucional que est por trs das for- nizar essa matria-prima para que o
mas de participao no Brasil democrtico. resultado final seja diferente daquele que
Nesse sentido, tanto no caso do republica- temos hoje uma tarefa a que os organiza-
nismo quanto da participao, a orientao dores deste volume no se propuseram.
dos coordenadores deste relatrio foi a de Acreditamos que diferentes propostas de
ampliar o escopo da reforma de modo a reforma possam emergir da sua leitura.
fornecer ao leitor uma viso mais compreen- Esperamos ter dado a nossa modesta contri-
siva dos problemas envolvidos no funciona- buio para que essa reforma ocorra e para
mento do sistema poltico brasileiro. que ela seja capaz de produzir um sistema
Temos, ainda, dois grupos de questes poltico mais transparente, mais cidado e
relacionadas aos processos de constituio mais em sintonia com o pas e com sua opi-
das instncias decisrias e de definio das nio pblica.
regras decisrias. Esses so os temas mais
usualmente ligados temtica da reforma
poltica. Mais uma vez, optamos por um trata-
mento amplo desses temas com verbetes
sobre federalismo; sistema eleitoral; listas;

Parte
I
Reforma Poltica no Brasil
e na Amrica Latina

A Reforma da Representao
Ftima Anastasia
Felipe Nunes
Introduo
Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica.

Por representao poltica se entende o conjunto de relaes esta-
belecidas entre os cidados e os governantes eleitos. Os primeiros
so, nas democracias, os sujeitos detentores de soberania poltica
e a utilizam para autorizar outros, os governantes, a agirem em seu
1
nome e no nome de seus melhores interesses. Os cidados so
os mandantes, os governantes so os mandatrios, estejam eles
no Poder Executivo presidente, governador, prefeito ou no Po-
der Legislativo senadores, deputados federais, deputados esta-
duais ou vereadores.
Segundo Robert Dahl (1991), foi a inveno da representao
que permitiu a vigncia da democracia nas sociedades contempo-
rneas, que so complexas e heterogneas, compostas por mi-
lhes de pessoas e atravessadas por mltiplas clivagens e fontes
plurais de formao de identidades coletivas.
Em sociedades como estas o exerccio exclusivo da democra-
cia direta, como se fazia na polis grega, seria invivel. Ainda que
fosse factvel considerando-se os recursos tecnolgicos hoje dis-
ponveis , a utilizao exclusiva de tal procedimento seria indese-
jvel, j que no permitiria que as decises tomadas pelas
coletividades fossem resultados de processos de discusso e de
deliberao poltica, essenciais para a formao e a transformao
das preferncias polticas. A democracia exclusivamente direta se
restringiria agregao de preferncias dadas e se revestiria de
um carter plebiscitrio.
A inveno da representao foi a soluo encontrada (Sartori,
2
1994) para diminuir concomitantemente os custos internos e os
riscos externos associados ao processo decisrio. Os primeiros
(custos internos) crescem com o aumento do nmero de decisores
e se referem aos recursos mobilizados para se permitir a participao
ampliada dos cidados. Vale citar, a ttulo de exemplo, a quanti-
dade e a variedade de recursos que so empregados para realizar
1
A expresso melhores interesses dos cidados foi retirada de PRZEWORSKI,
MANIN e STOKES (1999). Nas palavras dos autores: Governos so
representativos se eles fazem o que melhor para o povo, se eles agem no
melhor interesse de, pelo menos, uma maioria dos cidados.
2
A argumentao desenvolvida neste pargrafo e no seguinte est baseada em
SARTORI, 1994, captulo 8: A teoria da democracia como processo decisrio.

18
eleies presidenciais em um pas como o sobre as capacidades dos cidados e dos

Brasil. Os segundos (riscos externos) cres- representantes de jogarem tal jogo com legiti-
cem com a diminuio do nmero de deci- midade e eficcia e (2) afetam a distribuio
sores e so, fundamentalmente, os riscos de preferncias e de recursos entre os atores
de tirania, corrupo e incompetncia. e os resultados do jogo poltico.
Como afirma Sartori, o que seria desej- Por que reformar? Para garantir que a re-
vel a diminuio concomitante dos cus- presentao seja cada vez mais democrtica.
tos internos e dos riscos externos seria A ampliao e o aperfeioamento da repre-
inalcanvel se fosse considerada exclusi- sentao democrtica remetem ao desafio
vamente a varivel nmero de decisores. de transformar a democracia em um con-
Porm, a introduo de novas variveis na junto de interaes iterativas entre represen-
equao das decises polticas permite que tantes e representados, desenvolvidas em
a adoo do mtodo representativo e de re- um contexto decisrio contnuo e institucio-
gras de deciso baseadas nos princpios da nalizado.
igualdade poltica e da soberania da maioria Como fazer? Transformando as Casas
possibilite a diminuio simultnea dos Legislativas em cidades mgicas (Fishkin,
custos internos e dos riscos externos. 1995), ou seja, locais de deliberao poltica
A soluo propiciada pelo mtodo repre- que permitam e incentivem a interao en-
sentativo ensejou, porm, a produo de tre representao e participao polticas,
novos e diferentes problemas, relacionados: que facultem aos cidados a vocalizao
(1) natureza dos laos que unem represen- continuada de suas preferncias perante os
tados e representantes; (2) capacidade de legisladores e que lhes garantam o acom-
os primeiros vocalizarem suas preferncias panhamento e o monitoramento permanente
perante os segundos e fiscalizarem e moni- dos movimentos de seus representantes.
torarem suas aes e omisses; (3) e von- Estas so as questes e os temas trata-
tade e capacidade de os segundos dos neste artigo. Na primeira seo so de-
efetivamente agirem em nome dos cidados senvolvidas algumas consideraes de
e na defesa de seus melhores interesses. natureza terica, com vistas a subsidiar a
Portanto, desde que foi inventada, a argumentao subseqente (segunda seo),
representao tem sido objeto de inmeras relativa ao processo e produo legislativos
controvrsias e acirrados debates, alm de e aos seus impactos sobre a representao
ser recorrentemente reinventada, com vis- poltica. A terceira seo aborda o desenvol-
tas ao aprofundamento e ao aperfeioamento vimento da agenda da reforma poltica no
das ordens polticas contemporneas. Nas Brasil, no perodo compreendido entre 1990
democracias representativas a discusso e 2006. As concluses trazem um balano
sobre reforma poltica remete imediata- das propostas em discusso e dos efeitos
mente, ainda que no exclusivamente, ao esperados de sua aprovao, luz da matriz
tema da reforma da representao. terica apresentada anteriormente.
O que reformar? Quando se fala em refor-
ma poltica, se pensa, em geral, em reforma
das instituies polticas. No entanto, outras 1. Lijphart revisitado
acepes podem ser atribudas expres-
so: reforma do comportamento poltico, Em Modelos de democracia (2003), Lijphart
reforma dos padres de interao poltica, prope interessante esquema analtico que
reforma da correlao de foras polticas, permite classificar as democracias contem-
reforma das condies sob as quais atuam porneas em dois diferentes modelos, o
as instituies polticas. Todas essas ques- majoritrio e o consensual. Para tanto, ele
tes constituem importantes dimenses do constri dois eixos o primeiro relativo
jogo da representao porque: (1) incidem dimenso Executivo/partidos, e o segundo

A Reforma da Representao | Ftima Anastasia | Felipe Nunes 19
expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entre

estes eixos dez caractersticas relacionadas distribuio de po-
deres entre os atores relevantes. O modelo majoritrio desenhado
a partir da lgica da concentrao de poderes nas mos de maiorias
governativas e o modelo consensual se pauta pela disperso de
poderes e pela garantia da expresso poltico-institucional das mi-
norias. Nas palavras do autor:
O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma

pequena maioria, e muitas vezes, mesmo, de uma maioria simples
(plurality), em vez de uma maioria absoluta (...) ao passo que o modelo
consensual tenta compartilhar, dispersar e limitar o poder de vrias
maneiras. Uma outra diferena, relacionada a esta ltima, que o
modelo majoritrio exclusivo, competitivo e combativo, enquanto o
modelo consensual se caracteriza pela abrangncia, a negociao e a
concesso (democracia de negociao) (Lijphart, 2003, p. 18).
O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart:
Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003)
Executivo / Partidos Federalismo / Unitarismo

Emenda
Poder Relao entre Sistema Sistema Grupos de Poder Federalismo/ Const./ Reviso Banco
Executivo os Poderes Partidrio Eleitoral Interesse Legislativo Unitarismo Veto Constit. Central
Consensual Grandes Separao com Multi- Representao Corporativistas Bicameral Federalismo Maioria Independ Independ
Coalizes checks and partidrio Proporcional Simtrico Qualific.
balances
Majoritrio Governo Fuso e Bipartidrio Majoritrio Pluralistas Bicameral Unitarismo Maioria Depend Depend
unipartidrio predomnio Assimtrico Absoluta
com maioria do Executivo (ou
estrita Unicameral)
Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003.
Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite

constatar que o desempenho do modelo consensual superior ao
3
do modelo majoritrio, seja no que se refere representatividade e
legitimidade da ordem, seja no que diz respeito sua eficcia e
eficincia. Prope-se, aqui, que a reforma da representao deve
orientar-se para a consecuo das caractersticas mais afins ao
consensualismo e deve referir-se: (1) reforma do mtodo de for-
mao dos rgos decisrios; (2) reforma das regras de tomada
de decises; (3) reforma da composio dos rgos decisrios;
(4) reforma do funcionamento, ou da operao efetiva, das insti-
tuies polticas.
3
Nas palavras de Lijphart: as democracias majoritrias, principalmente no que se
refere dimenso Executivo-partidos, no ultrapassam o desempenho das de
consenso, quanto administrao macroeconmica e ao controle da violncia
na verdade, estas ltimas apresentam um resultado ligeiramente melhor , mas
as democracias de consenso ultrapassam de fato, claramente, o desempenho
das majoritrias quanto qualidade e representatividade democrticas, como
tambm quanto ao que eu chamei de generosidade e benevolncia na orientao
de suas polticas pblicas. Na segunda dimenso, as instituies federais da
democracia de consenso do vantagens bvias aos pases grandes, e os bancos
centrais independentes que fazem parte desse mesmo conjunto de caractersticas
consensuais servem, de fato, ao propsito de controlar a inflao (p. 339).

20
Vale, no obstante, assinalar, a partir da O importante a salientar, no que se refere a

observao do Quadro I, que os critrios uti- estes diferentes procedimentos, que no
lizados por Lijphart para classificar as de- primeiro se constituem duas correntes de
mocracias atuais em consensuais ou accountability, enquanto no segundo h
majoritrias no distinguem tais dimenses. apenas uma corrente de accountability
Quando ele se refere ao Poder Executivo, por (Amorim; Strom, 2006). O primeiro, portanto,
exemplo, o critrio utilizado remete com- faculta maior disperso de poder do que o
segundo, j que pode ensejar, como o tem
posio da instncia decisria (grandes
feito, o fenmeno conhecido por governo
coalizes versus governo unipartidrio com
dividido, caracterizado pelo fato de o partido
maioria estrita). J quando trata do Poder
ou a coalizo poltica que d suporte ao
Legislativo, o critrio relaciona-se s regras
Presidente no controlar a maioria das ca-
decisrias (bicameralismo simtrico versus
deiras legislativas.
assimtrico) ao passo que a classificao
do sistema eleitoral est informada pelo m- 3) Organizao Poltico-Administrativa (fede-
todo de formao das Casas Legislativas ralismo versus unitarismo): tendo em vista
(sistema proporcional versus sistema majo- suas caractersticas tendentes descentra-
ritrio). lizao do poder entre os diferentes entes fe-
derativos, o federalismo combina melhor com
Partindo-se da suposio de que seja
o modelo consensual e o unitarismo com o
possvel produzir ganhos analticos atravs
modelo majoritrio (Lijphart, 2003). Em am-
da distino entre as dimenses menciona-
bos os casos, deve-se atentar para os proce-
das mtodo de formao das instncias
dimentos (eleies diretas ou indiretas;
decisrias; regras de tomada de deciso;
indicaes; nomeaes, etc.) que informam
composio das instncias decisrias; ope-
a escolha dos representantes no mbito
rao efetiva das instituies prope-se, subnacional, seja para cargos executivos (go-
nesta seo, revisitar Lijphart e apresentar vernadores, prefeitos), seja para cargos
um esquema analtico apoiado em quatro legislativos (deputados estaduais, vereado-
eixos de anlise em substituio aos dois res). Eleies diretas para todos os cargos e
eixos propostos pelo autor. nveis de governo so procedimentos que
O primeiro eixo, relativo ao mtodo de for- se coadunam melhor com o consensua-
mao das instncias decisrias, englobaria: lismo, enquanto eleies indiretas, indica-
es ou nomeaes pelo poder central
4
1) Formas de Governo (monarquia versus seriam procedimentos mais afins ao mode-
repblica): a distino, aqui, se refere aos lo majoritrio.
procedimentos atravs dos quais so esco-
4) Sistema Eleitoral: define os procedimentos
lhidos os chefes de Estado. Nas monarquias
de escolha dos ocupantes das cadeiras
o princpio que informa tal definio a tra-
legislativas. Sistemas eleitorais podem variar
dio, o procedimento o da sucesso por
quanto ao tipo proporcional de listas aber-
hereditariedade e o cargo vitalcio, enquan-
tas, flexveis ou fechadas; majoritrios; ou
to nas repblicas democrticas o chefe de
combinaes entre eles, denominadas pela
Estado e o chefe de governo so escolhidos
literatura de sistemas mistos e quanto s
atravs de algum tipo de procedimento elei-
determinaes relacionadas aos critrios de
toral e os seus mandatos so limitados no
elegibilidade e de realizao de campanha
tempo e em seu escopo.
eleitoral, especialmente no que se refere ao
2) Sistemas de Governo (presidencialismo seu financiamento e propaganda eleitoral.
versus parlamentarismo): sob o presidencia-
lismo existem mecanismos que garantem a 4
(...) para se ter um regime monrquico necessria a existncia de uma
interveno dos cidados na definio dos pessoa estvel no vrtice da organizao estatal com as caractersticas de
perpetuidade e de irrevogabilidade: o monarca tal desde o momento de
ocupantes dos cargos executivos, enquan- sua elevao ao trono at sua morte, exceto o caso de voluntria abdicao.
to no parlamentarismo o primeiro-ministro Para expuls-lo do poder preciso uma verdadeira revoluo (COLLIVA,
1986, p. 776).
no eleito diretamente pelos cidados.

5) Tipo de Cameralismo: as democracias simtrico (consensualismo) ou assimtrico

contemporneas podem ser unicamerais ou (majoritarismo); b) as que distribuem direi-
bicamerais. O unicameralismo coaduna-se tos, atribuies e recursos parlamentares,
melhor com o modelo majoritrio. No caso no interior de cada Casa Legislativa, entre
do bicameralismo, trata-se de examinar o legisladores individuais, grupos de legisla-
mtodo de constituio das Casas Legislativas dores (comisses, bancadas partidrias, Co-
e verificar se h congruncia ou incongrun- lgio de Lderes, Frentes Parlamentares) e o
cia entre os sistemas eleitorais utilizados Plenrio. Poderes concentrados nas mos de
para a eleio de cada cmara. Considerando- lideranas partidrias e processos decisrios
se os tipos Proporcional e Majoritrio, seriam que tm no Plenrio seu frum privilegiado
possveis as seguintes combinaes: combinam com o modelo majoritrio; dis-
perso de poderes entre os parlamentares
individuais e sistema de comisses robusto
Quadro II - Bicameralismo Congruente e Incongruente
caracterizam o modelo consensual;
Cmara Alta
3) as regras que definem as relaes entre
Proporcional Majoritrio
os poderes Executivo e Legislativo, obser-
Cmara
Proporcional Congruente (PP) Incongruente (PM)
vando-se se h separao entre os poderes
Baixa Majoritrio Incongruente (MP) Congruente (MM)
e checks and balances (consensualismo) ou
Fonte: Elaborao prpria.
fuso de poderes e predomnio do Executi-
vo (majoritarismo);
No que se refere distribuio de po-
4) as regras para proposio e aprovao de
deres entre os agentes relevantes, pode-se
emendas constitucionais, se maioria absoluta
afirmar que o sistema de representao
(majoritarismo) ou qualificada (consensua-
proporcional o mais conducente dis-
lismo);
perso. O sistema majoritrio caracteriza-se
pela concentrao do poder nas mos das 5) as regras que informam processos de re-
maiorias governativas. Portanto, a classifi- viso constitucional, verificando-se se a revi-
cao dos legislativos bicamerais em so feita por rgo independente (modelo
mais, ou menos, consensuais pode ser consensual) ou no (modelo majoritrio);
visualizada atravs do continuum: 6) as regras que informam o status do Banco
Central, se dependente (majoritarismo) ou
MM MP PM PP
independente do governo central (consen-
sualismo).
Majoritrio Consensual
O terceiro eixo refere-se composio
O segundo eixo refere-se s regras deci- das instncias decisrias, que uma vari-
srias que presidem a tomada de decises vel dependente da interao entre o mtodo
nas democracias e que afetam a distribui- de formao das instncias decisrias, as
o de direitos, recursos e atribuies entre regras decisrias e a distribuio de prefe-
os atores, englobando: rncias e recursos entre os atores. Este eixo
englobaria:
1) as regras que definem as prerrogativas e
os poderes legislativos e no legislativos do 1) a composio do Poder Executivo, tendo
Poder Executivo. Poderes concentrados nas em vista a presena de coalizes governativas
mos do Executivo so tpicos do modelo seja no parlamentarismo ou no presiden-
majoritrio; cialismo (modelo consensual) ou a pre-
sena de governo unipartidrio com maioria
2) as regras que definem a distribuio de
estrita (modelo majoritrio);
atribuies e competncias do Poder
Legislativo, englobando: a) as que se refe- 2) a configurao do sistema partidrio, se
rem a cada uma das cmaras, no caso do multipartidarismo (modelo consensual) ou
bicameralismo, produzindo bicameralismo bipartidarismo (modelo majoritrio), j que

22
nas democracias os sistemas bipartidrios tituio das instncias decisrias, com ca-
no o so por imposio legal, mas resultam ractersticas do modelo majoritrio, decor-
da interao entre as instituies e as esco- rentes das regras de tomada de decises.
lhas polticas dos atores; O Brasil uma Repblica, presidencia-
3) a composio do Poder Legislativo, se lista, federativa, com representao propor-
expressiva da pluralidade de identidades, cional e multipartidarismo. O Poder Legislativo
interesses e preferncias presentes na socie- bicameral: na Cmara dos Deputados,
dade e aberta representao das minorias eleita atravs do sistema proporcional de lis-
ou do predomnio de um partido majoritrio, tas abertas, se fazem representar os cida-
seja ele governista ou oposicionista; dos, enquanto no Senado Federal, eleito
atravs do sistema majoritrio, se fazem re-
4) no caso de governos de coalizo, a com-
posio e a natureza das mesmas, obser- presentar os estados da Federao (trs se-
vando-se a sua contigidade no espectro nadores para cada estado da Federao).
poltico-ideolgico (Incio, 2006) e os recursos Tais caractersticas so, todas elas, ten-
utilizados para ciment-las. Coalizes cont- dentes disperso de poder entre os atores
guas e resultantes, fundamentalmente, da relevantes, garantem a participao institu-
competio eleitoral coadunam-se melhor cionalizada das minorias e facultam a ex-
com o consensualismo, por contraste com presso da heterogeneidade e do pluralismo
coalizes ad hoc e/ou intermitentes e societais. Portanto, no que se refere ao eixo
construdas a partir de prticas distribu- mtodo de constituio das instncias deci-
tivistas. srias, o Brasil pode ser classificado como
O quarto eixo refere-se operao efetiva pertencente ao modelo consensual de demo-
das instncias decisrias, que constitui vari- cracia.
vel dependente das interaes entre os trs Vale, no entanto, ressaltar que alguns
primeiros eixos. Neste eixo esto englobados: procedimentos adotados nas eleies pro-
porcionais provocam distores na represen-
1) Relao entre os Poderes: Equilbrio entre tao e precisariam ser modificados para
os poderes x predomnio do Executivo. A garantir a observncia do princpio de
concentrao de poderes de agenda e de igualdade poltica entre os cidados. Os dis-
veto nas mos do Poder Executivo caracte- tritos eleitorais, no Brasil, coincidem com os
rstica do majoritarismo, enquanto a distri- estados da Federao, e a Constituio de
buio equilibrada desses poderes entre 1988 determinou um nmero mnimo de oito,
Executivo e Legislativo coaduna-se melhor e mximo de setenta representantes por cada
com o consensualismo. distrito. Na prtica, isso acarreta uma sub-
2) Padres de interao entre os atores da representao dos cidados de So Paulo e
coalizo governativa: coeso x disciplina x a sobre-representao dos eleitores dos es-
distributivismo (fisiologismo, clientelismo, tados menos populosos, como Acre e Ro-
patronagem). raima. A legislao eleitoral faculta, ainda, a
celebrao de coligaes para eleies pro-
3) Padres de interao entre governo e
porcionais, gerando uma disjuno entre o
oposio(es): cooperao x competio.
sistema partidrio eleitoral e o sistema par-
4) Sistema Partidrio: dinmica bipartidria x tidrio parlamentar (Lima Jr., 1993; Lima Jr.;
pluralismo moderado x pluralismo polari- Anastasia, 1999).
zado (Sartori, 1994; Santos, 1986). Quando se analisa o segundo eixo re-
A anlise do arranjo institucional brasilei- gras de tomada de deciso , percebe-se
ro ps-88 luz da matriz analtica proposta a operao de um padro bastante distinto.
permite verificar que tal arranjo expressa uma Embora haja procedimentos que se coadu-
combinao de caractersticas do modelo nam com o consensualismo, a estes se so-
consensual, decorrentes do mtodo de cons- mam caractersticas mais afins ao modelo

majoritrio, que comprometem, muitas ve- buio de preferncias e recursos entre os

zes, a operao efetiva do princpio de dis- atores relevantes: cidados, representantes
perso de poder que informa o modelo eleitos e burocracia pblica. Como se sabe,
consensual. tal combinao, no caso brasileiro, ganha a
No mbito do modelo consensual, o ar- forma de um presidencialismo de coalizo
ranjo institucional brasileiro prev as seguin- com alta fragmentao do sistema partid-
tes regras decisrias: rio parlamentar e com predominncia legis-
lativa do Poder Executivo.
1. bicameralismo simtrico; A formao e a manuteno das coali-
2. separao de poderes e freios e contrape- zes governativas tm se constitudo em
sos institucionais (checks and balances); grandes desafios para os presidentes brasi-
leiros. As coalizes vencedoras no mbito
3. regra de maioria qualificada para realizao
das eleies tm sido, geralmente, insufici-
de alteraes (emendas) constitucionais.
entes para fornecer a base parlamentar de
Porm, as caractersticas majoritrias se sustentao dos governos. Dito em outras
impem. Como tem sido assinalado pela li- palavras: o recurso mais legtimo, nas demo-
teratura (Figueiredo; Limongi, 1999; Santos, cracias, para cimentar tais coalizes, o voto,
2003; Anastasia; Melo; Santos, 2004), a no tem produzido o nmero necessrio de
Constituio de 1988 concentra poderes le- cadeiras no Congresso Federal. Diante dis-
gislativos e no legislativos nas mos do Pre- so, os presidentes tm mobilizado outros
sidente: poder de decreto constitucional recursos para aumentar o nmero de apoia-
(medidas provisrias) e delegado; prerroga- dores, como, por exemplo, distribuio de
tiva de iniciar legislao em determinadas cargos (patronagem) e liberao de emen-
matrias, especialmente aquelas de nature- das oramentrias.
za oramentria; possibilidade de pedir ur- Os fundamentos e os efeitos desse ar-
gncia para a tramitao de proposies ranjo institucional so motivos de acirrada
5
legislativas de suas autoria; poder de no- controvrsia na literatura especializada.
meao de titulares para importantes car- Com vistas a identificar o que, nesse arranjo,
gos da burocracia pblica, a comear de deve ser modificado, como e em que direo,
todos os ministros de Estado; controle so- o presente volume apresenta um conjunto
bre a liberao de recursos oramentrios, extenso de artigos e verbetes que examinam
dado o carter autorizativo do oramento bra- o tema da reforma poltica. As questes
sileiro. abordadas foram escolhidas seja porque
Ademais, a reviso constitucional feita esto presentes na agenda poltica brasi-
pelo prprio Poder Legislativo e no por um leira, seja porque deveriam estar, segundo
rgo independente; o Banco Central no a opinio de vrios analistas, partindo-se do
goza de autonomia operacional perante o suposto de que o objetivo buscado o do
Poder Executivo, e o Regimento Interno da aperfeioamento da democracia brasileira.
Cmara dos Deputados concentra poderes As prximas sees deste artigo exami-
de agenda nas mos das lideranas parti- naro mais detidamente um dos aspectos
drias e incentiva o comportamento disci- desse arranjo: aquele referido ao exerccio
plinado dos legisladores. da representao poltica e s suas cone-
A composio das instncias decisrias xes com a participao poltica institucio-
e sua operao efetiva expressam a combi- nalizada. Em sintonia com Lijphart (2003),
nao entre os dois primeiros eixos m- prope-se que qualquer proposta de refor-
todo de constituio das instncias decisrias ma da representao deve ter como meta o
e regras de tomada de deciso , e a distri- fortalecimento das caractersticas consensu-
ais da ordem poltica brasileira.
5
A terceira parte deste volume reproduz e comenta esses debates.

24
2. Processo e 1. que elas, assim como todos os rgos

produo legislativos6 decisrios que abrigam, sejam constitudas
atravs do mtodo de representao demo-
7
crtica;
Prope-se, aqui, que o desafio contido
na reforma da representao refere-se 2. que elas promovam, de fato, a realizao
transformao das Casas Legislativas em da oitava condio das poliarquias, de Dahl,
8
cidades mgicas, ou seja, em loci privile- relacionada aos interstcios eleitorais;
giados de expresso e de processamento
3. que elas promovam constantemente a
institucional do melhor interesse dos cida-
interao dos legisladores com os outros
dos.
atores cidados, lderes de coalizes
Magic town (Cidade mgica) o nome
atravs de canais institucionalizados e
de um filme de Jimmy Stewart, citado por
deliberativos;
James Fishkin (1995), sobre uma cidade fic-
tcia do Meio Oeste americano que consti- 4. que elas tenham suficiente desenvolvi-
tua, por um milagre matemtico, uma mento institucional para fornecer aos repre-
amostra representativa da populao ame- sentantes eleitos a base informacional
ricana. ampliada (Sen, 2000) requerida para a con-
Fishkin chama a ateno para o fato de secuo dos melhores interesses dos cida-
que, quando tal descoberta vem a pblico, dos.
a populao da cidade, ciente de seu papel
Como fazer? Sabe-se que, nas demo-
de barmetro perfeito da opinio nacional
cracias representativas, as duas mais im-
ou, em outras palavras, de capital da opinio
portantes atribuies dos parlamentares so
pblica americana, comea a desenvolver
as de legislar e de fiscalizar. a eles que
um crescente senso de responsabilidade, a
cabe a responsabilidade de representar o
se informar o melhor possvel e a debater
cuidadosamente todas as questes sobre melhor interesse dos cidados, produzindo
as quais ela chamada a opinar. polticas expressivas do consenso possvel
Obviamente, esses movimentos exporo sobre qual e onde est esse interesse e,
os habitantes da cidade a um processo de ademais, a eles cabe tambm a tarefa de
discusso e de deliberao que resultar na monitorar e fiscalizar o Poder Executivo, para
produo de uma opinio pblica, em Magic garantir que tais polticas se traduzam em
town, muito melhor fundamentada e mais resultados que garantam a consecuo de
sofisticada do que a do cidado mediano tais interesses.
americano. E, portanto, crescentemente Para tanto, necessrio formar, no interi-
divergente da opinio majoritria na socie- or das Casas Legislativas, uma opinio in-
dade americana, o que causar um conjunto formada, constantemente submetida ao
de problemas e reviravoltas na cidade, que debate pblico e passvel de ser alterada
apimentam o enredo do filme, mas no vem
ao caso no momento.
6
O exemplo que se tomou emprestado de As trs primeiras pginas desta seo reproduzem trechos do artigo de
autoria de ANASTASIA e INCIO, intitulado Democracia, Poder Legislativo,
Fishkin ressalta o impacto provocado nas interesses e capacidades, 2006. No prelo.
opinies e preferncias dos cidados de 7
Ver, a respeito, SARTORI (1994, captulo 8). Wanderley Guilherme dos Santos
Magic town por sua exposio pluralidade (1998) prope distinguir com clareza o que separa autoritarismos de
democracias, por um lado, e sistemas representativos de no representativos,
de pontos de vista e de perspectivas que por outro. Afinal, sabe-se, desde os gregos, que logicamente plausvel, e
informam os diferentes argumentos. O de- passvel de corroborao no mundo real, a existncia de democracias no
representativas a plis grega e de sistemas representativos no
bate e a deliberao pblica acarretaram al- democrticos, ou oligrquicos: todos aqueles que no cumprem o requisito
teraes nas definies dos cidados bsico da observncia do sufrgio universal (ANASTASIA; MELO; SANTOS,
2004).
relativamente a quais eram e onde estavam
8
os seus melhores interesses. 8. Durante o estgio entre votaes: 8.1. Todas as decises tomadas entre
eleies so subordinadas ou executrias quelas tomadas durante o perodo
A transformao das Casas Legislativas de eleio, isto , as eleies so, em certo sentido, controladoras; 8.2. Ou
em cidades mgicas requer a observn- as novas decises, tomadas durante o perodo entre eleies, so pautadas
pelas sete condies precedentes, operando, no entanto, sob circunstncias
cia dos seguintes pressupostos: institucionais muito diferentes; 8.3. Ou ambas as coisas (DAHL, 1989).

por conseqncia desta exposio, de for- que aprovam dez por cento das proposies
ma a aproxim-la, o mximo possvel, da que so introduzidas, do que no conjunto da
expresso do melhor interesse pblico. Casa, que aprova 98 por cento das leis que
As atribuies de legislar e de fiscalizar chegam ao Plenrio (Arnold, 2004, p. 154).
devem ser realizadas, como sabido des- Cada uma das Casas Legislativas que
de Stuart Mill, atravs da deliberao entre compem o Congresso Nacional Cmara
pares. Porm, a identificao do melhor in- dos Deputados e Senado Federal possui
teresse pblico exige a construo de uma Comisses Parlamentares, permanentes ou
base informacional ampliada (Sen, 2000), temporrias, com funes legislativas e fiscali-
capaz de abrigar a multiplicidade de identi- zadoras, na forma definida pela Constituio
dades, preferncias e demandas caracters- Federal e por seus Regimentos Internos. No
ticas das sociedades atuais, e de sinaliz-las cumprimento dessas duas funes bsicas,
para os legisladores, libertando-os dos la- de elaborao das leis e de acompanha-
os exclusivos com a sua constituency e mento das aes administrativas, no mbito
capacitando-os a falar, agir e decidir em do Poder Executivo, as comisses promo-
nome do conjunto dos cidados abrangidos vem, tambm, debates e discusses com
pela Casa Legislativa. a participao da sociedade em geral, sobre
Para realizar suas atribuies de legislar os temas ou assuntos de seu interesse.
e de fiscalizar, os parlamentares desempe- O papel desempenhado pelas comis-
nham atividades variadas que envolvem, em ses na organizao interna do Congresso
maior ou menor grau, deliberao e deciso Nacional, embora importante, deveria ganhar
9
poltica e, muitas vezes, interaes continu- maior centralidade. Tal postulao se justi-
adas com outros atores, tais como os lde- fica pelo seu carter deliberativo e pelo fato
res de coalizes, os titulares de cargos no de que nelas se situam os principais meca-
Poder Executivo e os cidados. nismos que facultam a participao dos ci-
No interior do processo legislativo, as dados no processo legislativo, existindo,
comisses so as principais instncias de inclusive, em vrias Casas Legislativas bra-
deliberao. O sistema de comisses exis- sileiras, comisses que admitem sugestes
te para proporcionar ganhos informacionais de grupos organizados da sociedade civil e,
para os legisladores e para o Plenrio. As muitas vezes, as transformam em proposi-
comisses funcionam como comits: locais es legislativas. A ttulo de exemplo, vale
especializados de discusso e deliberao citar a Comisso de Legislao Participativa
sobre determinados temas, com a virtude (CLP) da Cmara dos Deputados.
de propiciar interaes face a face entre os Criada em maio de 2001, a Comisso de
seus membros (Sartori, 1994). Portanto, as Legislao Participativa tem por objetivos
comisses so, por excelncia, os loci facultar aos cidados acesso ao sistema de
apropriados para a promoo da interao produo legal do Pas e aproximar repre-
institucionalizada e deliberativa entre representantes e representados no Poder Legis-
sentao e participao poltica. Nas pala- lativo Federal.
vras de Arnold: A CLP tem por atribuio o recebimento
As comisses so o verdadeiro corao do de sugestes legislativas da sociedade civil
processo legislativo. A maior parte do organizada (associaes, sindicatos, entida-
suspense sobre o que o Congresso far a
des, rgos de classe, ONGs, etc.), exceto
cada ano encontra-se mais nas comisses,
de partidos polticos. Tambm podem apre-
sentar sugestes legislativas os rgos e
entidades da administrao pblica direta e
indireta, com participao paritria da soci-
edade civil, como, por exemplo, os conse-
9
Ver, a respeito, o artigo de Santos, neste volume. lhos temticos setoriais (da educao, da

26
sade, da assistncia social, etc.). Se apro- 113 transformadas em proposio e encami-

vadas, as sugestes se transformam em nhadas Mesa da Cmara para tramitar na
proposies de autoria da Comisso e pas- Casa. Destas 113, 53,98% se tornaram Pro-
sam a tramitar em regime de prioridade na jetos de Lei; 5,31% Projetos de Lei Comple-
Cmara dos Deputados. mentar, e 22,12% Emendas ao Oramento.
Antes da criao da CLP, a Constituio Esses nmeros apontam o bom desempe-
j previa a possibilidade de apresentao nho da CLP no que se refere incorporao
12
de projetos de iniciativa popular (art. 61, pa- de demandas da sociedade civil.
rgrafo 2), mas a norma constitucional exi- Pretende-se enfatizar, atravs deste
ge que a proposta seja subscrita por, no exemplo, que nas democracias contempo-
mnimo, um por cento do eleitorado nacio- rneas a deliberao no atributo exclusi-
nal (o que equivale atualmente a cerca de vo quer dos processos representativos, quer
1,15 milho de eleitores), distribudo por, pelo daqueles participativos. A deliberao deve
menos, cinco Estados da Federao, com estar presente, necessariamente, em ambos
no menos de trs dcimos por cento dos os plos representao e participao
eleitores de cada um deles. Essa exigncia assim como nos canais atravs dos quais
dificulta a apresentao de propostas. Tan- representao e participao se comunicam
to que, nos 15 anos de vigncia da Carta de e interagem.
1988, apenas trs projetos de iniciativa po- Portanto, no apenas as Casas Legislati-
pular foram apresentados Cmara os vas devem ser instncias deliberativas, j
PLs 2710/92, 4146/93 e 1517/99. que o que nelas se delibera deve ecoar e
Por contraste, atravs reverberar, da melhor forma possvel, os pro-
cessos de deliberao em curso nas enti-
desta Comisso, a Cmara dos Deputados dades de participao poltica da sociedade
abriu sociedade civil um portal de acesso ao civil. Para tanto, requer-se que haja canais
sistema de produo das normas que integram permanentes, institucionalizados e delibe-
o ordenamento jurdico do Pas, chamando o rativos de interao entre as instncias de
cidado comum, os homens e as mulheres representao e de participao poltica.
representados pelos Deputados Federais,
a levar diretamente ao Parlamento sua per-
cepo dos problemas, demandas e neces- 3. A reforma em marcha
sidades da vida real e cotidiana (Cartilha
da Comisso de Legislao Participativa,
Como fazer? No contexto da nova ordem
2005, p. 7).
democrtica brasileira, a reforma poltica tem
10
Em cinco anos (2001-2005) de trabalho, freqentado a agenda pblica brasileira j
a CLP recebeu 362 sugestes legislativas, desde a promulgao da Constituio de
sendo que 275 delas, ou 75,9%, referem-se 1988, que previa, em seu texto, a realizao
a pedidos de alterao ou de incluso de
proposies legislativas; 22,3% das suges-
10
tes propem emendas ao oramento da A partir deste pargrafo, sero descritos e analisados alguns dados relativos
ao comportamento, aos procedimentos e produo legislativa no Brasil. As
Unio, solicitando transferncia de renda para tabelas de onde essas informaes foram retiradas esto disponveis no
cidades ou instituies especficas. Emen- Anexo 1, no final deste artigo.
11
das ao Plano Plurianual e Lei de Diretrizes A anlise das sugestes apreciadas na CLP aponta que aproximadamente
metade delas foi aprovada (46,15%) e metade foi rejeitada (44,5%). Das 182
Oramentrias no somaram 2% das suges- sugestes que j foram apreciadas, nove receberam o parecer de
tes. importante ressaltar que 2002 e 2005 prejudicialidade, ou seja, diziam respeito a matrias que j estavam em
tramitao via outro Projeto de Lei ou Emenda. O ano em que a comisso
foram os anos em que a CLP recebeu mais conseguiu apreciar o maior nmero de sugestes (70) foi 2003, tendo sido a
11
sugestes, 59 e 107, respectivamente. maioria delas (38) rejeitada.
Das 362 sugestes encaminhadas CLP 12
Faz-se necessrio, ainda, analisar o contedo dessas sugestes. Das 275
entre 2001 e 2005, 182 foram apreciadas e sugestes encaminhadas CLP, a maioria absoluta refere-se regulao,
independentemente de sua autoria.

de plebiscito sobre forma e sistema de gover- Federal e dos prefeitos; (b) a Proposio 427/
no e uma reviso constitucional, ambos em 1997 estabelece critrios para edio e ree-
13
1993 (art. 3 das Disposies Transitrias). dio de medidas provisrias (EC 32 de
Ademais desses dispositivos constitu- 2001); (c) o Projeto de Iniciativa Popular, que
cionais, vrias iniciativas sobre a reforma tramitou como Proposio 1517/1999 e foi
da representao foram propostas consi- transformado em norma jurdica, estabele-
derao dos legisladores. Entre 1989 e ce punio para o crime de compra de vo-
14
2005, cerca de 180 proposies legislativas tos, prevendo a possibilidade de cassao
tramitaram no Congresso Nacional, a grande de registro do candidato que doar, oferecer
maioria delas de iniciativa de legisladores ou prometer bem ou vantagem pessoal em
individuais (deputados ou senadores). troca do voto (Lei da Captao do Sufrgio);
interessante observar que h uma con- (d) e, finalmente, a Proposio 548/2002 d
o
centrao de apresentao de propostas de nova redao ao pargrafo 1 do artigo 17
reforma no perodo mais recente, especial- da Constituio Federal, disciplinando as
mente nos trs ltimos anos, o que explica coligaes eleitorais.
por que tais proposies, em sua maioria, H temas que tm sido, recorrente-
estejam ainda em tramitao e apenas 11 mente, objetos de iniciativas dos legislado-
delas tenham sido transformadas em nor- res: fidelidade partidria, listas partidrias,
mas jurdicas. propaganda eleitoral, pesquisas eleitorais,
Algumas das proposies que se torna- financiamento de campanhas, coligaes
ram leis provocaram importantes impactos eleitorais, ainda que, muitas vezes, essas
15
sobre o comportamento dos atores, a din- iniciativas tenham sinais trocados.
mica de interao entre eles e seus resulta- Vale, no entanto, assinalar, a partir da
dos: (a) a Proposio 1/1995, que foi anlise de alguns dados produzidos no m-
transformada em emenda constitucional, per- bito da Pesquisa sobre Elites Parlamentares
16
mite a reeleio do Presidente da Repbli- Ibero-Americanas (Mdulo Brasil) , que h
ca, dos governadores de Estado e do Distrito alguma convergncia de opinies entre os
legisladores quanto natureza e desejabi-
13 lidade de algumas medidas relacionadas ao
Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da
promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do tema da representao poltica.
Congresso Nacional, em sesso unicameral. No que se refere ao sistema eleitoral,
14
Foi possvel localizar, atravs do site da Cmara dos Deputados, 180 verifica-se a existncia de clara preferncia,
proposies legislativas relacionadas ao tema da reforma da representao,
apresentadas entre 1989 e 2005. por parte da maioria dos deputados, pelo
15
A ttulo de exemplo, examinem-se as ementas de algumas dessas
sistema proporcional, que garanta a repre-
proposies: sentao eqitativa de todas as foras pol-
Proposio 242/2000 d nova redao aos arts. 17 e 55 da Constituio
Federal, que dispem sobre fidelidade partidria, promovendo a perda do ticas, por contraste com a adoo de um
cargo eletivo nas hipteses de o ocupante deixar o partido pelo qual foi eleito sistema majoritrio, que garanta governos
e de grave violao da disciplina partidria;
Proposio 254/2004 retira do texto constitucional a exigncia de filiao fortes e efetivos.
partidria como condio de elegibilidade; A questo relacionada ao tipo de lista
Proposio 461/2005 cria novo instrumento de democracia participativa na
Constituio Federal, a fim de possibilitar a autoconvocao popular para partidria j desperta maiores controvrsias,
realizao de plebiscito;
Proposio 669/1999 altera o artigo 6 da Lei 9.504, de 30 de setembro de
ainda que a maior minoria (aproximadamente
1997, impedindo a celebrao de coligaes para eleio proporcional; 40% dos respondentes) declare preferir a lis-
Proposio 1974/1999 altera o artigo 9 da Lei 9.504, de 30 de setembro
de 1997, aumentando para dois anos o prazo de filiao partidria com vistas ta aberta caracterizada como um siste-
a cargo eletivo; ma de voto personalizado que garanta uma
Proposio 3949/2000 cria o voto em lista partidria preordenada para
eleies proporcionais. relao prxima entre o eleitor e seus repre-
16
Pesquisa realizada junto aos deputados federais atravs da cooperao entre
sentantes ao sistema de voto de lista
o Centro de Estudos Legislativos do Departamento de Cincia Poltica (CEL- fechada, que favorea a formao de parti-
DCP) da UFMG e o Instituto Interuniversitrio de Estdios de Iberoamrica y
Portugal, da Universidad de Salamanca, Espanha. Foi construda uma amostra dos fortes e coesos (23%). Cerca de 18%
de 134 legisladores, estruturada por quotas partidrias. Os questionrios dos legisladores escolheram uma posio
foram aplicados no perodo compreendido entre julho e dezembro de 2005.
As tabelas que apresentam os dados examinados nesta seo encontram-se
no Anexo I.

28
intermediria da escala, sinalizando suas deveria renunciar sua cadeira para que ou-
preferncias, provavelmente, pela adoo de tro membro do partido ocupe seu lugar.
listas flexveis, que sejam previamente or- A opinio declarada pela maioria no
denadas pelo partido, mas que admitam a conseguiu, no entanto, transformar-se em
interferncia do eleitor no reposicionamento orientao para a ao, j que as propostas
dos candidatos no interior da lista, caso seja que visam reforar a fidelidade partidria no
de seu interesse. lograram, at o momento, obter aprovao
Percebeu-se a existncia de um consenso no plenrio da Cmara dos Deputados.
forte entre os deputados federais quanto s
conexes existentes entre democracia e par-
tidos polticos, que sinaliza a concordncia Concluso: Propostas de reforma
dos mesmos com o exerccio do monoplio da representao e
da representao pelos partidos polticos. A efeitos esperados
esmagadora maioria de 80% dos responden-
tes declarou concordar muito com a frase Neste artigo foram abordados temas e
sem partidos no pode existir democracia. questes relacionados representao pol-
Vale observar que esse consenso atravessa tica. Na primeira seo props-se revisitar
os partidos polticos, s se mostrando um Lijphart, com o intuito de oferecer eixos anal-
pouco mais frgil no interior do PL. ticos que permitam distinguir as caractersti-
No obstante, 64% dos legisladores con- cas dos modelos majoritrio e consensual que
cordam com a assertiva de que poucas se referem ao mtodo de constituio das
pessoas identificam-se verdadeiramente instncias decisrias, s regras decisrias,
com os partidos, e 33% concordam que composio e ao funcionamento efetivo de
existe um crescente distanciamento entre tais instncias. No entanto, o argumento cen-
sociedade e partido no Brasil. Alm disso, tral daquele autor, segundo o qual o modelo
quando perguntados sobre suas escolhas consensual mais democrtico do que o
relacionadas a questes que expressem modelo majoritrio, foi resguardado e fun-
conflitos entre a posio do seu partido e a damentou as anlises desenvolvidas na se-
do seu estado, 45,5% dos parlamentares (a gunda e na terceira sees sobre o exerccio
maior incidncia de respostas) declarou vo- da representao poltica no Brasil e sobre
tar sempre de acordo com as necessida- as propostas de reforma que freqentam a
des de seu estado, por contraste com 20,9% agenda dos legisladores brasileiros.
que disseram votar sempre com o partido Portanto, as indagaes sobre o que re-
destacando-se, a, os deputados petis- formar e como fazer devem ser respondi-
tas (52,2%) , e 20,1% que afirmam que das tendo por parmetro o objetivo de tornar
sua posio depende dos temas. a representao mais democrtica. Nesta
A pesquisa indagou tambm, dos res- perspectiva, as caractersticas que promo-
pondentes, suas opinies relacionadas aos vem a disperso de poder entre os diferen-
temas da fidelidade e da disciplina partid- tes atores devem ser mantidas e, onde
ria. Embora a disciplina seja uma questo necessrio, aperfeioadas: Repblica presi-
mais polmica, que divide a opinio dos filia- dencialista, bicameral, com representao
dos a diferentes partidos, a fidelidade parti- proporcional e multipartidarismo.
dria parece ser um comportamento Porm, os procedimentos responsveis
valorizado, o que se revela bastante curioso por distores na representao, tais como
em uma Casa Legislativa que tem na mi- nmeros mximo e mnimo de legisladores
grao partidria uma prtica recorrente por estado da Federao e coligaes para
(Melo, 2004): aproximadamente 60% dos res- eleies proporcionais deveriam ser altera-
pondentes pensam que, ao desvincular-se dos. Alm disso, considera-se que a demo-
do partido pelo qual se elegeu, o deputado cracia brasileira ganharia com a substituio

das listas abertas por listas flexveis ou fede preferncias dos cidados perante os
chadas, desde que se garantisse a realiza- representantes eleitos.
o de prvias democrticas para a Os cidados teriam maior capacidade de
composio das listas partidrias. Com isso fiscalizar seus representantes se os legisla-
seria possvel fortalecer essas agremiaes, dores tivessem que se manifestar sempre
17
controlar o poder das oligarquias partidrias atravs do voto aberto e se houvesse
e ampliar a identificao dos cidados com mecanismos que aumentassem os custos
os partidos polticos. relacionados s migraes partidrias. A dis-
No que diz respeito s regras decisrias seminao e o aperfeioamento de meca-
seria necessrio promover uma distribuio nismos institucionalizados de interlocuo
mais equilibrada dos poderes de agenda e entre cidados e representantes eleitos, na
veto entre os poderes Executivo e Legislativo arena legislativa, diminuiriam a assimetria
e entre os atores, no interior das Casas informacional entre estes atores e tornariam
Legislativas; aumentar a centralidade do sis- mais plurais as fontes de informao dos
tema de comisses; aperfeioar os instru- legisladores, capacitando-os para conhecer
mentos de accountability vertical e fortalecer quais so e como representar os melhores
os instrumentos que permitam a vocalizao interesses dos cidados.
Referncias
AMORIM NETO, O.; STROM, Kaare. Breaking the parliamentary chain of delegation: presidents and
nonpartisan cabinet members in European democracies. British Journal of Political Science, Cambridge,
Inglaterra, v. 36, n. 2, 2006.
ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo Flix de; SANTOS, Fabiano. Governabilidade e repre-
sentao poltica na Amrica do Sul. So Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundao Konrad
- Adenauer - Stiftung, 2004.
ANASTASIA, Ftima; INCIO, Magna Maria. Democracia, Poder Legislativo, interesses e capacidades.
Belo Horizonte, 2006. No prelo.
ARNOLD, R. Douglas. The logic of congressional action. New Haven/London: Yale University Press, 1990.
ARNOLD, R. Douglas. Congress, the press, and political accountability. Princeton: Princeton University,
2004.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Editora do Senado, 2003.
CMARA DOS DEPUTADOS. Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Disponvel em:
<www.camara.gov.br/comissoes/clp/publicacao>. Acesso em: 01/06 de 2006.
CMARA DOS DEPUTADOS. <www.camara.gov.br>. Acesso em: 25/05 e 05/06 de 2006.
COLLIVA, Paolo. Monarquia. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionrio de poltica.
2. ed. Braslia: Ed. UnB, 1986.
DAHL, Robert. Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1989.
DAHL, Robert. Democracy and its critics. New Haven: Yale University Press, 1991.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional.
So Paulo: Fundao Getlio Vargas, 1999.
FISHKIN, James S. The voice of the people: public opinion and democracy. New Haven/London: Yale
University Press, 1995.
LIJPHART, Arend. Modelos de democracia: desempenho e padres de governo em 36 pases. Rio de
Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.
LIMA JNIOR, Olavo Brasil de. Democracia e instituies polticas no Brasil dos anos 80. So Paulo:
Loyola, 1993. 162 p.
17
No Congresso americano, cada legislador deve levantar-se, manifestar-se a
favor ou contra determinada proposta (yea ou nay) para que seu voto seja contado
e registrado para a posteridade (ARNOLD, 2004, p. 125).

30
LIMA JNIOR, Olavo B.; ANASTASIA, Ftima. A participao eleitoral: a ampliao do mercado, indica-
dores de participao e distores do sistema de representao. Teoria & Sociedade, Belo Horizonte, v.
4, p. 33-104, 1999.
MELO, Carlos Ranulfo. A dana das cadeiras. So Paulo: Editora UNESP; Rio de Janeiro: Fundao Konrad -
Adenauer - Stiftung, 2004.
PRZEWORSKI, Adam; STOKES, Susan C.; MANIN, Bernard (Ed.). Democracy, accountability, and representation.
New York: Cambridge University Press, 1999.
SANTOS, Fabiano. Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2003.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Sessenta e quatro: anatomia da crise. Rio de Janeiro: Vrtice, 1986.
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Poliarquia em 3D. Dados, v. 41, n. 2, 1998.
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada. So Paulo: tica, 1994.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Cia. das Letras, 2000.
Anexo I
Tabela 1 - N de sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativa

da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
Projetos de Lei, Requerimentos de Audincia Pblica, etc. 24 59 57 28 107 275 (75,9%)
Emendas de Oramento 11 21 16 12 21 81 (22,3%)
Emendas ao PPA - - 1 - - 1 (0,27%)
Emendas LDO - - - - 5 5 (1,43%)
TOTAL 35 80 74 40 133 362 (100%)
Fonte: Cartilha da Comisso de Legislao Participativa. Cmara dos Deputados, 2005.
Tabela 2 - N de sugestes apreciadas na Comisso de Legislao Participativa

da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
Aprovadas 3 27 27 13 14 84 (46,15%)
Rejeitadas - 20 38 12 11 81 (44,5%)
Prejudicadas - - - 8 1 9 (4,94%)
Devolvidas 2 1 5 - - 8 (4,39%)
TOTAL 5 48 70 33 26 182 (100%)

Nota: No nmero total de sugestes apreciadas (Tab. 2) no esto computadas as emendas
oramentria, LDO e ao PPA.
Tabela 3 - Sugestes Transformadas em Proposies pela Comisso de

Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, Brasil, 2001-2005
TIPO 2001 2002 2003 2004 2005 TOTAL
Projeto de Lei 1 20 22 10 8 61 (53,98%)
Projeto de Lei Complementar 1 4 1 - - 6 (5,31%)
Emenda a Projeto de Lei - - - 1 2 3 (2,65%)
Indicao - 2 - 1 - 3 (2,65%)
Requerimento de Audincia
Pblica e Seminrio - 2 1 - 3 6 (5,31%)
Requerimento de Informao - 1 - - - 1 (0,88%)
Emenda ao Oramento 5 5 5 5 5 25 (22,12%)
Outros - - 1 - 7 8(7,07%)
TOTAL 7 34 30 17 25 113
Nota: A categoria Outros (Tab. 3) inclui 4 emendas ( LDO e ao PPA) e 4 sugestes
transformadas em proposies.

Tabela 4 - Autor de Proposies Relativas Reforma Poltica, por Legislatura,

Cmara dos Deputados, Brasil, 1989-2005
Legislatura (ano) Autor de Proposio Total
Deputado, Senador,
Individualmente Individualmente Comisso
1989 3 - - 3
1,8% 1,7%
1990 - 1994 3 1 - 4
1,8% 7,7% 2,2%
1995 - 1998 18 1 - 19
11,0% 7,7% 10,6%
1999 - 2002 69 9 1 79
42,3% 69,2% 25,0% 43,9%
2003 - 2005 70 2 3 75
42,9% 15,4% 75,0% 41,7%
Total 163 13 4 180
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Fonte: Elaborao prpria, a partir de informaes coletadas em www.camara.gov.br,
no perodo compreendido entre 25 de maio e 05 de junho de 2006.
Tabela 5 - Opinies sobre Sistemas Eleitorais, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
Cmara dos Deputados, Brasil, 2005
PARTIDOS
Sistema proporcional e
sistema majoritrio PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
(1) 2 7 6 8 5 6 6 2 15 57
66,7% 30,4% 42,9% 40,0% 41,7% 37,5% 50,0% 100,0% 46,9% 42,5%
(2) - 3 - 1 1 - - - - 5
13,0% 5,0% 8,3% 3,7%
(3) - 3 1 3 1 1 2 - 4 15
13,0% 7,1% 15,0% 8,3% 6,3% 16,7% 12,5% 11,2%
(4) - 2 - 1 - - - - - 3
8,7% 5,0% 2,2%
(5) - 2 3 1 - 7 4 - 7 24
8,7% 21,4% 5,0% 43,8% 33,3% 21,9% 17,9%
(6) 1 3 1 - - - - - 2 7
33,3% 13,0% 7,1% 6,3% 5,2%
(7) - 1 - 1 - 1 - - 2 5
4,3% 5,0% 6,3% 6,3% 3,7%
(8) - 2 2 1 - 1 - - - 6
8,7% 14,3% 5,0% 6,3% 4,5%
(9) - - - 1 - - - - - 1
5,0% 0,7%
(10) - - 1 2 5 - - - 2 10
7,1% 10,0% 41,7% 6,3% 7,5%
N.S. - - - 1 - - - - - 1
5,0% 0,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
(1) Sistema Proporcional que garanta a representao eqitativa de todas as foras polticas.
(10) Sistema majoritrio que garanta governos fortes e efetivos.
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario
de Estudios de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.

32
Tabela 6 - Tipo Preferido de Lista Eleitoral, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
PARTIDOS
Sistemas de voto PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
(1) 2 2 9 6 10 3 1 2 18 53
66,7% 8,7% 64,3% 30,0% 83,3% 18,8% 8,3% 100,0% 56,3% 39,6%
(3) - 1 1 1 - - - - 1 4
4,3% 7,1% 5,0% 3,1% 3,0%
(4) - - - 1 - - - - - 1
5,0% 0,7%
(5) - 7 2 3 2 5 4 - 1 24
30,4% 14,3% 15,0% 16,7% 31,3% 33,3% 3,1% 17,9%
(6) - 1 - - - - 1 - 1 3
4,3% 8,3% 3,1% 2,2%
(7) 1 4 - - - - - - - 5
33,3% 17,4% 3,7%
(8) - 5 - - - - - - 3 8
21,7% 9,4% 6,0%
(9) - - - 2 - 1 - - - 3
10,0% 6,3% 2,2%
(10) - 3 2 6 - 6 6 - 8 31
13,0% 14,3% 30,0% 37,5% 50,0% 25,0% 23,1%
N.S. - - - 1 - 1 - - - 2
5,0% 6,3% 1,5%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
(1) Sistema de voto personalizado que garanta uma relao prxima entre o eleitor e seus representantes.
(10) Sistema de voto de lista fechada que favorea a formao de partidos fortes e coesos.
Fonte: Elaborao prpria a partir do Banco de Dados Representao Poltica e Qualidade da Democracia Instituto Interuniversitario de Estudios
de Iberoamrica y Portugal/Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
Tabela 7 - Opinies sobre Democracia e Partidos Polticos, por Deputados Agregados segundo
Filiao Partidria, Cmara dos Deputados, Brasil, 2005
Se concorda ou no
com a frase: PARTIDOS
Sem partidos no pode
existir democracia PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Discorda - 2 - - 2 - 1 - 3 8
8,7% 16,7% 8,3% 9,4% 6,0%
Concorda Pouco - - - 1 - - - - 1 2
5,0% 3,1% 1,5%
Concorda mais ou menos - 3 3 1 3 1 1 - 3 15
13,0% 21,4% 5,0% 25,0% 6,3% 8,3% 9,4% 11,2%
Concorda muito 3 18 11 18 7 15 10 2 23 107
100 % 78,3% 78,6% 90,0% 58,3% 93,8% 83,3% 100,0% 71,9% 79,9%
N.S. - - - - - - - - 1 1
3,1% 0,7%
N.R - - - - - - - - 1 1
3,1% 0,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Tabela 8 - Comportamento Parlamentar, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,

Quando h conflitos
entre a posio do PARTIDOS
partido e a do seu
estado, voc vota: PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Sempre com o partido - 12 1 3 - 4 3 - 5 28
52,2% 7,1% 15,0% 25,0% 25,0% 15,6% 20,9%
Sempre de acordo com as 1 3 10 12 7 7 3 - 18 61
necessidades de seu estado 33,3% 13,0% 71,4% 60,0% 58,3% 43,8% 25,0% 56,3% 45,5%
No comparece votao - - - - 1 - - - - 1
8,3% 0,7%
Depende dos temas 1 3 3 4 3 2 4 2 5 27
33,3% 13,0% 21,4% 20,0% 25,0% 12,5% 33,3% 100,0% 15,6% 20,1%
N.S.A 1 3 - - 1 2 2 - 3 12
33,3% 13,0% 8,3% 12,5% 16,7% 9,4% 9,0%
N.R. - 2 - 1 - 1 - - 1 5
8,7% 5,0% 6,3% 3,1% 3,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Tabela 9 - Opinies sobre Disciplina Partidria por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
PARTIDOS
Disciplina partidria PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Deveria se exigir sempre a 3 5 6 10 3 7 7 - 8 49
disciplina de voto na bancada 100% 21,7% 42,9% 50,0% 25,0% 43,8% 58,3% 25,0% 36,6%
partidria
Deveria se permitir - - 1 3 3 3 1 - 12 23
sempre que cada deputado d 7,1% 15,0% 25,0% 18,8% 8,3% 37,5% 17,2%
seu voto de
Alguns temas deveriam estar - 18 7 7 6 6 4 2 12 62
sujeitos disciplina partidria 78,3% 50,0% 35,0% 50,0% 37,5% 33,3% 100,0% 37,5% 46,3%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100% 100,0% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %
Tabela 10 - Opinies sobre Fidelidade Partidria, por Deputados Agregados segundo Filiao Partidria,
O que o deputado
deveria fazer ao PARTIDOS
desvincular-se
do partido? PDT PT PTB PMDB PL PFL PSDB PCdoB OUTROS Total
Conservar sua cadeira e se - 5 5 6 8 2 6 - 16 48
integrar a outra bancada 21,7% 35,7% 30,0% 66,7% 12,5% 50,0% 50,0% 35,8%
Renunciar sua cadeira para 3 16 9 14 3 13 6 1 15 80

que outro membro do partido 100% 69,6% 64,3% 70,0% 25,0% 81,3% 50,0% 50,0% 46,9% 59,7%
ocupe seu lugar
N.R. - 2 - - - 1 - 1 1 5
8,7% 6,3% 50,0% 3,1% 3,7%
Total 3 23 14 20 12 16 12 2 32 134
100% 100,0% 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 %

Reforma Poltica e
Participao no Brasil
Leonardo Avritzer
O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um siste-

ma hbrido que incorporou na sua organizao amplas formas de
participao no plano do processo decisrio federal, assim como,
no plano local. Duas formas principais de participao foram gera-
das pela Constituio de 1988: uma primeira, a participao direta
atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, refe-
rendo e iniciativas populares, parece ter sido a preferncia do legis-
lador constitucional, ainda que o seu exerccio ps-Constituio de
1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participa-
o, centrada no nvel local, proliferou como decorrncia da incorpo-
rao da participao exigida por alguns captulos de polticas sociais
da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade
social e da reforma urbana. Neste artigo irei, em primeiro lugar, des-
crever a institucionalidade participativa presente na Constituio de
1988, para, em seguida, analisar as instituies participativas gera-
das pela Constituio.
A Constituio de 1988 props, na sua arquitetura mais genri-
ca, uma combinao entre formas de representao e formas de
participao. Essa combinao est expressa na redao do artigo
14, incisos I, II e III, que assegura que [a] soberania popular ser
exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com
valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: plebiscito;
referendo [e] iniciativa popular. Assim, o Brasil, a partir de 1988,
passou a integrar um grupo bastante seleto de pases que no tm
na representao o monoplio das formas de expresso poltica
institucionalizadas. Do ponto de vista da arquitetura poltica, pou-
cos pases tm essa formulao presente no plano constitucional,
ainda que um nmero relativamente grande de pases tenha pre-
sente essa combinao entre representao e participao na sua
1
estrutura poltica.
A tentativa de combinao entre participao e representao
est prevista tambm para os estados e municpios no artigo 27 da
Constituio de 1988 que estabelece que [a] lei dispor sobre a
iniciativa popular no processo legislativo estadual e no artigo 29,
1
Os Estados Unidos so o exemplo mais clssico de um pas cuja constituio
no fala das formas de participao no nvel local. Formas de participao local
existem na regio de New England desde o perodo da colnia e foram
preservadas no momento da constituio do poder central enquanto poder
representativo. Vide MANSBRIDGE, 1980. A Frana tem uma arquitetura poltica
distinta com os governos locais tendo sido proibidos at a reforma poltica
realizada por Mitterand em 1981 (GAUDIN, 1999). Entre os pases em
desenvolvimento a ndia o pas que mais tem instituies participativas. Veja
HELLER; ISAAC, 2002.

36
incisos XII e XIII, sobre os Municpios, que e no controle das aes em todos os nveis.
dispe que [o] Municpio reger-se- por lei Finalmente, o artigo 227, pargrafo 1, acer-
orgnica, (...) atendidos os princpios esta- ca da Famlia, da Criana, do Adolescente e
belecidos nesta Constituio, na Constitui- do Idoso, dispe que [o] Estado promove-
o do respectivo Estado e os seguintes r programas de assistncia integral sa-
preceitos: ... iniciativa popular de projetos de da criana e do adolescente, admitida a
de lei de interesse especfico do municpio, participao de entidades no-governamen-
da cidade ou de bairros, atravs de mani- tais (...) (Avritzer; Dolabella, 2005). O artigo
festao de, pelo menos, cinco por cento 186 sobre a reforma urbana requer a elabo-
do eleitorado.... Assim, no se trata, quan- rao de planos diretores municipais em
do falamos de participao, apenas de um todas as cidades com mais de 20 mil habi-
artigo isolado na formulao das formas de tantes. Nesse caso, apenas a legislao
expresso da soberania popular mas de infraconstitucional, o assim chamado Esta-
uma arquitetura que se desdobra para os tuto da Cidade, requer a participao da
entes federados. interessante notar, tam- populao na elaborao dos planos direto-
bm, que a exigncia de participao no res (Caldeira; Holston, 2004; Avritzer, 2006).
se esgota nos nveis do Poder Executivo, mas Assim, o prprio processo constituinte se
abrange tambm o Legislativo. O artigo 61 tornou a origem de um conjunto de institui-
da Constituio de 1988 assegura que [a] es hbridas que foram normatizadas nos
iniciativa popular pode ser exercida pela apre- anos 90, tais como os conselhos de poltica
sentao Cmara dos Deputados de pro- e tutelares ou as formas de participao a
jeto de lei subscrito por, no mnimo, um por nvel local. Em seguida, iremos analisar o
cento do eleitorado nacional distribudo pelo impacto de cada uma das legislaes parti-
menos por cinco estados, com no menos cipativas no Brasil democrtico.
de trs dcimos por cento dos eleitores de
cada um deles. Sendo assim, as formas de
exerccio direto da soberania, plebiscito, refe- Plebiscito e referendum:
rendo e iniciativa popular esto amplamente uma breve incurso sobre o seu
incorporadas no texto constitucional ainda uso poltico no Brasil democrtico
que elas tenham sido pouco exercidas no
Brasil democrtico.
Os mecanismos de democracia direta,
H uma segunda forma de participao 2
em especial, o plebiscito, o referendum e a
que est prevista na Constituio de 1988
iniciativa popular de lei, no foram as for-
que a de atores ou entidades da socieda-
mas de participao ampliada mais utiliza-
de civil na deliberao sobre polticas pbli-
das no Brasil democrtico. Um plebiscito e
cas. Essas formas presentes nos captulos
um referendo foram convocados no Brasil
da seguridade social e da reforma urbana
democrtico, o primeiro, acerca da forma de
tornaram-se amplamente difundidas no Bra-
governo, e o segundo, sobre a comercializa-
sil democrtico. Em relao gesto das
o das armas de fogo. Foram propostas
polticas pblicas, o artigo 194, pargrafo
trs leis de iniciativa popular, todas elas apro-
nico, inciso VII, a respeito da Seguridade
vadas ainda que atravs de processos dife-
Social, assegura o carter democrtico e
renciados na Cmara dos Deputados.
descentralizado da administrao, median-
Vale a pena, apesar das poucas experin-
te gesto quadripartite, com participao dos
cias em curso, discutir os trs tipos de utilizao
trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do governo nos rgos cole-
2
giados. O artigo 204, inciso II, sobre a As- Vale a pena para os objetivos deste artigo diferenciar plebiscito de referendum.
sistncia Social, prescreve a participao Ainda que os dois sejam uma consulta direta populao sobre aspectos
polticos, o que os diferencia que o plebiscito uma deciso soberana da
da populao, por meio de organizaes populao tomada diretamente, que ir gerar uma lei, ao passo que o
representativas, na formulao das polticas referendum uma ratificao pela via eleitoral de uma lei ou de partes de uma
lei j aprovada pelo Poder Legislativo.

Reforma Poltica e Participao no Brasil | Leonardo Avritzer 37
dos mecanismos de democracia direta no diversas iniciativas debatidas para desarmar

Brasil democrtico. O primeiro experimento a populao apareceu a proposta de proibir
utilizado no Brasil para que a populao se a comercializao de armas para toda a
manifestasse diretamente foi o plebiscito da populao civil, proposta essa que encon-
forma de governo, mais conhecido como o trou oposio em grupos conservadores do
plebiscito sobre o parlamentarismo. Apesar Congresso Nacional. O referendum foi ento
do ineditismo da maioria das formas de con- convocado no no sentido de ratificar uma
sulta geradas pela Constituio de 1988, o lei e sim com o objetivo de transferir para a
plebiscito sobre a forma de governo no era, populao uma deciso que causava impas-
em si, indito. Um outro plebiscito foi feito se no Parlamento (Brasil, 2003). Mais uma
no Brasil em 1963 no contexto da crise que vez o posicionamento da populao no refe-
levou ao final da primeira experincia demo- rendum foi influenciado por questes polti-
crtica (Lamounier, 1991). O plebiscito de cas de curto prazo, em particular a forte crise
1993 foi realizado em um contexto de cons- poltica enfrentada pelo governo Lula, que
truo institucional e sua incluso no debate fez com que esse se ausentasse do debate
poltico brasileiro deveu-se mais influncia sobre o assunto. O resultado do referendum
de alguns cientistas polticos, em particular foi a derrota da proibio do porte e comer-
Juan Linz, no processo de construo insti- cializao de armas por civis, uma derrota
3
tucional do que a um debate mais expres- contundente para os defensores da proibi-
sivo no interior da opinio pblica. No final, o o no interior do sistema poltico e princi-
4
posicionamento da populao acabou obe- palmente no campo da sociedade civil.
decendo mais dinmica poltica de curto Assim, se analisamos as duas experincias
prazo, na qual Luis Incio Lula da Silva lidera- principais de manifestao direta da popu-
va a corrida presidencial naquele momento. lao no Brasil democrtico, podemos ver
A deciso pela manuteno do presidencia- que elas acabaram obedecendo a dinmi-
lismo parece ter sido acertada, pelo menos cas de curto prazo do pas ou do sistema
em relao preocupao de Linz, j que poltico no pouco uso que foi feito desses
as diversas crises entre o Presidente e o instrumentos.
Congresso, em particular a crise atual vivida Entre todas as formas de democracia
pelo governo Lula, no parecem ter afetado direta, a mais utilizada no Brasil democrtico
a estabilidade institucional do pas. foi a iniciativa popular de lei. A iniciativa
No que diz respeito ao referendum, o Bra- popular de lei pode ser apresentada ao Con-
sil democrtico teve apenas um caso, que gresso Nacional desde que subscrita por 1%
foi o do referendum sobre a comercializao do eleitorado distribudo por, pelo menos,
de armas de fogo, realizado no ano de 2005. cinco estados, com no menos de 0,3% do
A origem do referendum sobre o desarma- eleitorado em cada um deles (Pessanha,
mento pode ser localizada em um impasse 2004). Foram apresentados, at o momen-
surgido durante a elaborao do estatuto do to, trs projetos de iniciativa popular de lei
desarmamento. Naquele momento, entre as no Congresso Nacional e alguns poucos pro-
jetos nos legislativos estaduais dos estados
3 de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, para
A principal influncia foi Juan Linz, para quem h uma incompatibilidade entre
os poderes do Presidente e o da maioria parlamentar, gerando uma crise no os quais existem dados disponveis. Os trs
sistema poltico. Veja COUTINHO.
projetos apresentados foram: corrupo elei-
4
possvel argumentar que a derrota da proibio do porte de armas foi a toral com um milho de assinaturas, projeto
principal derrota dos setores organizados da populao brasileira desde a
democratizao. Do lado da sociedade civil organizada existia um consenso apresentado pela CNBB; mudana na lei de
quase absoluto a favor da proibio, consenso esse que abrangia todas as crimes hediondos, com 1,3 milho de assi-
principais religies e Igrejas, assim como as entidades laicas mais influentes
da sociedade civil. interessante tambm apontar que o padro de voto naturas; e projeto sobre o fundo nacional da
vigente no pas foi completamente alterado pelo referendum, tanto no que
se refere s supostas regies mais progressistas no que diz respeito a assuntos
habitao popular, com um pouco mais de
sociais (Rio Grande do Sul e Sudeste) quanto pela composio social do trs milhes de assinaturas. Entre os trs
eleitorado. Os setores mais pobres, geralmente chamados de despolitizados,
foram os setores a favor da proibio do porte de armas.

38
projetos, apenas o primeiro se tornou lei a menta que na forma atual da legislao so-
partir de uma rpida tramitao no Congresso bre a iniciativa popular os casos so pou-
Nacional, e os outros dois se tornaram leis a cos, e a possibilidade de anulao posterior
partir da sua proposio por parlamentares. da legislao grande devido a incertezas
As duas outras iniciativas de lei que fo- do processo de conferncia de assinaturas.
ram apresentadas ao Congresso, mudana Ele sugere a transferncia para as comisses
na lei dos crimes hediondos e o projeto do de participao dos legislativos da sistema-
fundo nacional da moradia, se tornaram leis tizao das iniciativas populares e a sua pro-
por processos mistos, envolvendo a iniciati- posio pelos prprios parlamentares, tal
va popular e a ao de parlamentares. No como j acontece no plano federal e em
primeiro caso, a iniciativa popular de lei pro- alguns legislativos estaduais (Whitaker,
ps aumentar a pena para crimes hedion- 2003). O que iremos mostrar, em seguida,
dos e suprimir a possibilidade de um que os mecanismos participativos efeti-
segundo julgamento em caso de condena- vamente utilizados no Brasil so aqueles li-
o. Foram coletadas mais de um milho gados a deliberaes no campo das
5
de assinaturas pelos seus patrocinadores, polticas pblicas.
mas o projeto tinha problemas formais liga-
dos coleta de assinaturas. No entanto, o
relator do projeto de lei sobre o tema incor- Conselhos e oramentos
porou as sugestes do projeto de iniciativa participativos: a participao
popular, resultando na Lei 8.930, de 6 de nas polticas pblicas
setembro de 1994, que deu nova redao
lei dos crimes hediondos (Sgarbi; Assad). As instituies participativas que real-
O outro projeto, o da moradia popular, foi mente se multiplicaram no Brasil democr-
apresentado em 2004, e aprovado em to- tico so os conselhos de polticas e os
das as comisses das Cmaras dos Depu- oramentos participativos. Os conselhos de
tados. Nesse momento ele tramita no poltica so resultado das legislaes espe-
Senado Federal. cficas ou infraconstitucionais que regulamen-
Atravs de uma rpida comparao en- tam os artigos da Constituio de 1988 sobre
tre os mecanismos de exerccio direto da a sade, a assistncia social, a criana e o
soberania popular possvel perceber que o adolescente e as polticas urbanas. As prin-
plebiscito e o referendum no foram muito cipais legislaes participativas surgiram a
utilizados no Brasil democrtico e, quando partir da Lei Orgnica da Sade (LOS), da
foram, acabaram sendo convocados em Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS),
decorrncia de conflitos internos ao Poder do Estatuto da Criana e do Adolescente e
Legislativo. O instituto de soberania direta do Estatuto da Cidade. Cada uma dessas
que realmente se destaca o da iniciativa legislaes estabeleceu a participao de
popular de lei. Ainda que ele no tenha sido uma forma diferente, mas a partir dos anos
muito utilizado, quando o foi, ele acrescen- 90, todas essas formas de participao fi-
tou uma lgica societria ao sistema polti- caram conhecidas como conselhos. Pode-
co. Entre os trs casos, pelo menos dois mos definir os conselhos como instituies
expressam fortes movimentos da socieda- hbridas nas quais h participao de atores
de civil, a CNBB e o Movimento Nacional de
Luta pela Moradia. O terceiro movimento
expressa uma personalidade pblica capaz 5
Entre os patrocinadores da iniciativa de lei sobre crimes hediondos encontram-se
de dar visibilidade meditica ao movimen- famlias de pessoas assassinadas de forma brutal. A adeso da autora de
telenovelas Glria Prez foi importante para a tramitao da iniciativa popular
to. No entanto, no h dvidas de que dada de lei sobre crimes hediondos.
a amplitude da legislao, os trs mecanis- 6
Existem pouqussimos casos de iniciativa popular nos legislativos estaduais.
mos so pouco utilizados no nvel nacional e O Movimento Nacional de Luta pela Moradia conseguiu aprovar um fundo
6 estadual da moradia popular em Minas Gerais que , at o momento, a nica
ainda menos no estadual. Whitaker argu- iniciativa popular de lei aprovada no estado. O mesmo movimento no
conseguiu aprovar uma proposta de lei semelhante no estado de So Paulo.
A iniciativa popular de lei proposta pelo movimento de moradia naquele
estado foi considerada inconstitucional no seu processo de tramitao.

7
do Executivo e de atores da sociedade civil relacionados com a
rea temtica na qual o conselho atua. O formato institucional dos
conselhos, em todas as reas mencionadas, definido por legislao
local, ainda que os parmetros para a elaborao dessa legislao
sejam dados pela legislao federal. Todos esses conselhos ado-
tam a paridade como princpio, ainda que a forma especfica da
paridade varie de rea temtica para rea temtica. Assim, no caso
dos conselhos de sade, os usurios ocuparam metade da repre-
sentao, no caso da assistncia social e dos conselhos da criana e
do adolescente, entidades da sociedade civil ocupam metade das
vagas no conselho. O que importante perceber que h uma
grande variao no que se denomina de entidades da sociedade
civil nesses casos, variao essa que se torna ainda maior no caso
dos conselhos de meio ambiente que existem em diversos estados
da Federao. O Grfico 1 mostra os dados do IBGE acerca do
nmero de conselhos existentes no Brasil em 2001:
Grfico 1
Nmero de Conselhos Municipais no Brasil
Sade 98%
Assistncia Social 93%
Direitos da Criana e do Adolescente 77%
Educao 73%
Trabalho 34%
Meio Ambiente 29%
Turismo 22%
Cultura 13%
Habitao 11%
Poltica Urbana 6%
Transportes 5%
Oramento 5%
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais IBGE, 2001.
O Grfico 1 no deixa dvidas sobre a proliferao de conselhos

8
no Brasil democrtico. De acordo com os dados do IBGE, existem
conselhos de sade e de assistncia social na quase totalidade
dos municpios brasileiros. Conselhos da criana e do adolescente
9
e de educao so menos presentes no pas, e h uma grande
7
Existem alguns poucos conselhos no Brasil que tm representantes do Poder
Legislativo, mas na maioria dos casos isso no ocorre. J h jurisprudncia de
que eles pertencem estrutura do Poder Executivo.
8
O mtodo atravs do qual o IBGE chegou a esses nmeros questionvel.
O IBGE trabalhou apenas com informao das prefeituras sobre a existncia
desses conselhos. Esse mtodo limitado uma vez que j existem evidncias
na literatura de conselhos formalmente organizados, mas que no se renem
nem ao menos uma vez por ano ou de conselhos que so organizados pelo
prefeito e no desempenham nenhum papel fiscalizador ou deliberativo na
poltica pblica em questo. AVRITZER; CUNHA; CUNHA, 2003.
9
Nem todos os conselhos de educao tm o mesmo papel no Brasil. H uma
tendncia dos conselhos de educao de se tornarem em alguns casos
instncia normativa e reguladora das instituies educativas existentes no
estado. Tal fato mostra que mesmo a legislao atual sobre conselhos no
sistemtica e no envolve a adoo de padres semelhantes de tomadas de
deciso.

40
variao na sua presena nas diferentes re- namento exitoso em algumas grandes cida-
gies do pas. As regies Norte e Nordeste des ou no caso do papel desempenhado
so as que ainda no apresentam uma rede por alguns conselhos nacionais, como os da
completamente constituda de conselhos, sade e da assistncia social.
com um nmero de conselhos da criana e A outra instituio participativa que tem
do adolescente e do meio ambiente significa- se destacado no Brasil democrtico o
tivamente menor do que as demais regies. Oramento Participativo (OP), a nica entre
importante tambm mencionar que os da- as instituies discutidas neste artigo cuja
dos do IBGE no distinguem entre a infor- criao no decorrncia direta da Consti-
mao sobre a presena de conselhos e sua tuio de 1988. O oramento participativo
efetividade pensada, seja em termos do uma forma de balancear a articulao entre
nmero de reunies realizadas por ano, seja representao e participao ampla da po-
pela sua capacidade de pautar a delibera- pulao atravs da cesso da soberania por
o da poltica pblica a ele vinculada. Da- aqueles que a detm enquanto resultado de
dos parciais de pesquisa para algumas um processo eleitoral. A deciso de iniciar o
regies do pas revelam essa discrepncia, OP sempre do prefeito. A soberania passa
que sugere que alguns conselhos no se a ser partilhada com um conjunto de assem-
renem ou, em alguns casos, no chegam blias regionais e temticas que operam a
nem ao menos a existir efetivamente (Avritzer, partir de critrios de livre participao. Todos
Cunha; Cunha, 2003). os cidados so tornados, automaticamente,
Ainda que no existam dados conclusi- membros das assemblias regionais e tem-
vos sobre o papel dos conselhos na mudan- ticas com igual poder de deliberao. A prin-
a do padro de polticas pblicas nas reas cipal experincia de OP, at esse momento,
nas quais eles esto melhor estruturados, ocorreu na cidade de Porto Alegre a partir de
1990. Belo Horizonte, So Paulo e Recife so
alguns indicadores parciais merecem ser
outras capitais de porte que tambm tm o
mencionados. No caso dos conselhos de
oramento participativo. As experincias de
sade e de assistncia social h uma ten-
oramento participativo tiveram at 1997 um
dncia democratizadora da ao dos con-
cunho fundamentalmente partidrio, uma vez
selhos nos lugares em que eles so mais
que a sua grande maioria esteve vinculada
atuantes. Essa tendncia envolve o levanta-
ao Partido dos Trabalhadores. A partir de
mento de um conjunto de queixas e deman-
1997 h uma tendncia expanso do ora-
das sobre o funcionamento de postos de
mento participativo e sua pluralizao no
sade, que acaba tendo um efeito positivo
universo partidrio. Existiam em 2004 170
sobre a organizao da poltica pblica. Es-
experincias de oramento participativo
ses casos envolvem principalmente grandes
espalhadas pelo pas da seguinte forma:
capitais com organizao significativa dos
conselhos de sade (Coelho; Verssimo, Mapa 1 OPs Gesto 2001 - 2004
2004; Avritzer, 2004; Cortes, 2002). H tam-
bm evidncias de organizao mais efici-
ente das polticas pblicas na rea da
assistncia social. A partir da resoluo do
Conselho Nacional de Assistncia Social de
redistribuir os recursos de emendas de par-
lamentares a partir de critrios tcnicos, h
uma tendncia mais racional de distribuio
dos recursos federais na rea. Assim, ainda
que no tenha havido at o momento uma
avaliao nacional do papel dos conselhos,
existem evidncias parciais de um funcio-
Fonte: Avritzer, 2006.

possvel perceber uma concentrao parte de um repertrio poltico limitado a

regional dos casos de OP nos estados do partidos de esquerda, em especial, ao PT,
Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais essas experincias hoje atingem o espec-
e uma baixa presena de casos nos esta- tro do centro e da esquerda e envolvem um
dos das regies Norte e Nordeste. Vale a nmero significativo de partidos polticos. No
pena pensar mais vagarosamente sobre os entanto, o que vale a pena avaliar o impac-
motivos da concentrao de casos de OP to dessas formas de participao no siste-
nesses estados. A melhor explicao seria ma poltico como um todo, ou seja, se de
um misto de elementos de uma cultura po- fato ocorreu no Brasil ps-1988 a combina-
ltica mais participativa (Avritzer, 2006) com o entre representao e participao alme-
elementos da dinmica poltica local. Os ca- jada pelo legislador constitucional.
sos mais fortes de OP at 2004 estavam
concentrados no estado do Rio Grande do
Sul, um estado com uma tradio poltica Participao e representao
mais igualitria e onde o Partido dos Traba- no Brasil democrtico
lhadores se destacou no comeo dos anos
90 como introdutor de polticas participati- Como mostramos anteriormente, a arqui-
vas. Os casos dos estados de So Paulo e tetura institucional do Brasil democrtico
Minas Gerais parecem ser bastante diferen- hbrida, e privilegia a combinao entre re-
tes, e a proliferao dos casos de OP parece presentao e participao. No entanto, o
estar mais ligada dinmica local da vida fato de combinar representao e participa-
poltica. No estado de So Paulo, administra- o no quer dizer que as duas formas de
es no petistas que se seguiram a admi- soberania poltica foram combinadas nos lu-
nistraes petistas, em geral, deram gares adequados e na proporo correta.
continuidade s experincias de oramento Duas observaes mais gerais podem ser
participativo em curso. O mesmo parece ser feitas sobre essa combinao no Brasil de-
verdadeiro no estado de Minas Gerais, em mocrtico: em primeiro lugar, as instituies
cidades importantes como Betim e Ipatinga. de democracia semidireta, tais como o ple-
possvel tambm perceber uma plura- biscito, o referendum e a iniciativa popular,
lizao dos partidos cujos prefeitos adotam permaneceram muito mais vinculadas ao fun-
o oramento participativo. Entre os casos de cionamento do Congresso Nacional ou dos
oramento participativo existentes at 1997, legislativos estaduais do que seria desej-
havia 53 experincias no Brasil, 62% entre vel ou do que acontece em outros pases. O
elas concentradas em administraes do plebiscito de 1993 e o referendum de 2005
Partido dos Trabalhadores e 72% entre elas surgiram a partir de polmicas internas
concentradas no campo de esquerda (PSB, Constituinte de 1988 e ao Congresso Nacio-
PDT e PCdoB). Entre 2000 e 2004, foram re- nal e no conseguiram substituir essa lgi-
gistradas 170 experincias de OP no Brasil, ca da disputa interna por uma lgica alm
47% dentre elas concentradas no Partido dos da representao, na qual os mecanismos
Trabalhadores e 57% no campo de esquerda. de democracia semidireta obedecem a um
(Avritzer, 2006) O principal fenmeno obser- nexo mais societrio. A mesma coisa pode
vado nesse perodo o crescimento do n- ser afirmada em relao iniciativa popular
mero de experincias feitas no espectro de leis: as poucas experincias de iniciativa
poltico centrista, isto , por partidos como de lei foram prejudicadas por um procedi-
o PMDB e o PSDB. Assim, o que possvel mento pouco claro de tramitao no Con-
perceber em relao s experincias de par- gresso, que no deu iniciativa prioridade
ticipao como o OP que elas tm se am- na tramitao legislativa, apesar do enorme
pliado no Brasil tanto no seu nmero quanto esforo envolvido na coleta de mais de um
na sua influncia poltica. Originalmente, milho de assinaturas. Nesse sentido,

42
possvel apontar como o problema maior para O ideal seria que os arranjos participativos
a proliferao das formas de participao locais tivessem algum tipo de participao
direta, a dependncia que elas ficaram, na de representantes dos Legislativos. Para
sua formulao constitucional, de autorizao isso, faz-se necessria uma mudana norma-
do Congresso Nacional. O ideal em relao a tiva, j que a legislao existente entende
essas formas amplas de consulta da popu- os conselhos de polticas como parte da
lao que elas sejam amplamente inde- estrutura do Executivo, o que, a nosso ver,
pendentes do Poder Legislativo, e que, com parecer ser um equvoco. Assim, guisa de
o tempo, adquiram uma lgica prpria. concluso, podemos afirmar que apesar da
O segundo tema analisado neste artigo, inteno do legislador constituinte de criar
o da proliferao das formas de participao formas hbridas de relao entre a partici-
no nvel local, parece apontar na direo con- pao e a representao, esse objetivo ainda
trria. Os oramentos participativos e os no foi alcanado no Brasil democrtico.
conselhos se tornaram as formas principais desejvel que nos prximos anos as formas
de participao no Brasil democrtico. No de democracia semidiretas adquiram auto-
entanto, essas novas formas locais de parti- nomia em relao dinmica do Congresso
cipao no tm se articulado bem com os Nacional, assim como desejvel que os
legislativos locais, que tm sido, via de regra, arranjos participativos locais se articulem
postos em um segundo plano na sua capa- melhor com os legislativos locais. Somente
cidade decisria. Essas instituies, cujas assim cada uma das formas de exerccio
prerrogativas e capacidade de deciso so, da soberania, a participao e a represen-
em geral, baixas, no tm sido capazes de tao, podero complementar dficits ou
se articular com as formas de participao incompletudes presentes na outra.
e tm perdido legitimidade na poltica local.

Referncias
AVRITZER, L. (Org.). 2004. A participao em So Paulo. So Paulo: UNESP.

AVRITZER, L.; PEREIRA, Maria de Lourdes D. 2005. Democracia, participao e instituies hbridas. Teoria
& Sociedade (UFMG), Belo Horizonte, p. 16-41.
AVRITZER, L. 2006. Participatory Institutions and multi-centered citizenship in Brazil. No prelo.
BRASIL. 2003. Senado Federal. Projeto de Lei 1.555. Dispe sobre o registro, posse e comercializao de armas
de fogo e munio, sobre o Sistema Nacional de Armas SINARM, define crimes e d outras providncias.
Comisso de Constituio e Justia e de Redao. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.fenajufe.org.br/
nota.htm>. Acesso em: 01/06 de 2006.
CALDEIRA, Teresa; HOLSTON, James. 2004. Estado e espao urbano no Brasil: do planejamento modernista
s intervenes democrticas. In: AVRITZER, Leonardo (Ed.). A participao em So Paulo. So Paulo: UNESP,
2004.
COELHO, V. S. R. P.; VERSSIMO, Jos. 2004. Consideraes sobre o processo de escolha dos representantes
da sociedade civil nos conselhos de sade em So Paulo. In: AVRITZER, Leonardo (Org.). 2004. Participao
em So Paulo. So Paulo: UNESP. p. 105-122.
CORTES, S. M. V. 2002. Participao em conselhos municipais de polticas pblicas: arcabouo institucional,
organizao do movimento popular e policy communities. XXVI Encontro Anual da ANPOCS, 2002, Caxambu.
XXVI Encontro Anual da ANPOCS. Caxambu: ANPOCS, 2002. v. 1. p. 62.
COUTINHO, Sayonara G. Reformas Constitucionais: de Collor a FHC. Revista Direito, Estado e Sociedade, n. 7.
Disponvel em: <http://www.pucrio.br/direito/revista/online/rev07_sayonara.html>. Acesso em: 01/06 de
2006.
CUNHA, E. S.; CUNHA, E.; AVRITZER, L. 2003. Relatrio de Pesquisa Os Conselhos Municipais de Assistn-
cia Social em Minas Gerais. Belo Horizonte: Ncleo de Apoio ao Desenvolvimento da Poltica de Assistncia
Social do Departamento de Cincia Poltica Universidade Federal de Minas Gerais.
GAUDIN, Jean Pierre. 1999. Gouverner par contrat. Laction publique en question. Paris: Presses de Sciences
Po.
HELLER, Patrick; ISAAC, T. M. Thomas. 2002. O perfil poltico e institucional da democracia participativa:
lies de Kerala, ndia. In: SANTOS, Boaventura de Souza (Org.). Democratizar a democracia: os caminhos da
democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. 2002. Perfil dos municpios brasileiros: gesto pblica
2001. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Rio de Janeiro: IBGE. 245 p. Disponvel em: <http:
//www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2001/munic2001.pdf>. Acesso em: 01/06 de 2006.
LAMOUNIER, B. (Org.). 1991. A opo parlamentarista.. So Paulo: Idesp/Sumar.
MANSBRIDGE, Jane. 1980. Beyond adversary democracy. Chicago: University of Chicago Press.
PESSANHA, C. 2004. A Constituio de 1988 e as Relaes entre os Poderes Legislativo e Executivo no Brasil.
In: VIII Encontro Luso-Afro-Brasileiro. Coimbra. Disponvel em: <http://www.ces.fe.uc.pt/lab2004/programa/
sessao2.html>. Acesso em: 20/05 de 2006.
SGARBI, Adrian; ASSAD, Christianne Cotrim. Democracia semidireta no Brasil. Plebiscito, Referendo, Inici-
ativa Popular Legislativa. Teor comunicativo e procedimento. Disponvel em: <http://www.puc-rio.br/sobrepuc/
depto/direito/revista/online/rev05_adrian>. Acesso em: 15/04 de 2006.
WHITAKER, Francisco. 2003. Iniciativa popular de lei: limites e alternativas. In: BENEVIDES, Maria Victoria;
VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio. Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Perseu Abramo.

Reforma Poltica em Perspectiva
Comparada na Amrica do Sul
Carlos Ranulfo Melo
Introduo
Os ltimos vinte anos foram marcantes para a Amrica do Sul.

Boa parte de seus pases restabeleceu as regras do jogo democr-
tico, mas, na grande maioria dos casos, teve que faz-lo em meio
a um quadro de enorme desigualdade social, agravado por crises
econmicas e pela falncia do antigo modelo de desenvolvimento
centrado no Estado. Submetidas a duros testes, as jovens demo-
cracias da regio atravessaram perodos de intensa crise poltica e
sofreram, em alguns pases, ameaas de retrocesso. Mesmo na-
queles casos em que a experincia democrtica no chegou a ser
interrompida pelo ciclo de golpes militares, como a Colmbia e a
Venezuela, o sistema poltico atravessou os anos 80 emitindo cla-
ros sinais de instabilidade e perda de representatividade.
Em resposta a esse conjunto de fatores, os pases sul-america-
nos vm passando por um intenso movimento de inovao e expe-
rimentao institucional. A depender do pas, esse processo
envolveu a convocao de uma Assemblia Constituinte, a realiza-
o de um conjunto de reformas constitucionais e/ou mudanas na
1
legislao ordinria.
Este artigo centrar sua ateno em um subconjunto dessas
mudanas: as reformas nos sistemas eleitorais. Praticamente to-
dos os pases do continente modificaram algumas das regras sob
as quais so eleitos os membros dos Poderes Legislativo e Execu-
2
tivo. Ocorreram alteraes na forma de eleio do Presidente (se
por maioria absoluta ou simples) e/ou na durao do mandato. Em
alguns pases a reeleio passou a ser admitida, e eleies diretas
para governadores e prefeitos foram introduzidas. Calendrios elei-
torais sofreram alteraes, fazendo com que as eleies nos dife-
rentes nveis, nacional ou subnacional, deixassem de coincidir. No
que tange ao Poder Legislativo, alguns pases transitaram do bica-
meralismo para o unicameralismo, extinguindo o Senado. Outros
modificaram o nmero de membros e o processo de composio
1
Brasil (1988), Colmbia (1991), Equador (1998) e Venezuela (1999) convocaram
Constituintes. A Venezuela o fez depois de haver experimentado uma srie
de reformas pontuais em sua constituio entre o final dos anos 80 e meados
dos anos 90. Argentina e Bolvia em 1994, o Uruguai em 1996 e,
recentemente, o Chile em 2005, realizaram reformas constitucionais no curso
de processos legislativos ordinrios.
2
A afirmao no inclui o Suriname, a Guiana e a Guiana Francesa.

46
dessa Casa. Finalmente, no que se refere gras vigentes e sob estas condies esta-
Cmara dos Deputados, foram registradas beleceram suas estratgias perde parte
a introduo de sistemas eleitorais mistos, de seu valor. A mudana nas regras exigir
a modificao no nmero dos representan- um novo aprendizado. Mais importante, ain-
tes e a alterao do nmero de cadeiras em da, sob as novas regras, os resultados po-
disputa nos distritos. dem ser de difcil previso. Mesmo que seja
O texto est organizado da seguinte ma- possvel avaliar a possibilidade de ganhos
neira: na primeira seo feita uma breve imediatos ligados ao contexto em que se
abordagem acerca dos problemas envolvi- realiza a reforma, a situao pode se alterar
dos nos processos de reforma poltico-elei- com o tempo: no se pode prever como re-
toral e das condies que podem favorecer, agir o conjunto dos atores medida que
ou dificultar, a sua ocorrncia. A seguir so todos se familiarizem com as novidades; no
discutidos e comparados os casos da Argen- se sabe exatamente como se combinaro
tina, Bolvia, Brasil, Chile, Uruguai e Vene- (em termos de efeito sobre o processo pol-
3
zuela. Para cada pas so apresentados os tico) as novas e as antigas instituies; no
atores responsveis pela conduo das re- se pode impedir a interferncia de fenme-
formas, o tipo de constrangimento insti- nos diversos que anulem ou minimizem os
tucional e/ou social sob o qual atuavam, efeitos esperados. Em outras palavras, como
e analisados os resultados. Na concluso, toda mudana institucional, uma reforma
feito um rpido balano dos seis processos eleitoral um tipo de investimento de longo
reformistas. prazo (Tsebelis, 1998), o que torna mais dif-
cil o controle do processo e aumenta a chance
de que sejam produzidas conseqncias
O jogo da reforma eleitoral no intencionais.
A experincia recente das democracias
A democracia pode ser entendida como consolidadas fornece exemplos de reformas
um tipo de jogo em que a incerteza institu- eleitorais cujos objetivos foram plenamente
cionalizada (Przeworski, 1994). Arranjos ins- alcanados e outras onde o fracasso foi
titucionais possuem impacto sobre o retumbante. No primeiro caso encontra-se a
resultado dos conflitos polticos, fazendo com Nova Zelndia que, a partir de 1993 e aps a
que determinados resultados sejam descar- realizao de dois referendos, transitou de
tados, delimitando o leque dos desfechos um sistema eleitoral majoritrio de tipo in-
possveis e apontando aqueles que so os gls para um sistema misto, ao estilo ale-
4
mais provveis. Isso tanto mais verdadeiro mo. O objetivo dos reformadores era
quanto mais consolidado se mostre deter- possibilitar o acesso dos partidos minorit-
minado arranjo: a institucionalizao o rios House of Representatives e, com isso,
processo atravs do qual as organizaes conferir maior representatividade ao sistema
adquirem valor e estabilidade (Huntington, poltico (Denemark, 1996; Lima Jnior, 1999).
1975, p. 24).
Um processo de reforma eleitoral um
tipo de mudana institucional que pode en-
volver, nas palavras de Tsebelis (1998), alte- 3
Como ficar claro, os pases sero agrupados dois a dois: Argentina e Uruguai;
raes no conjunto de jogadores, nas Bolvia e Venezuela; Brasil e Chile. A escolha dos pases se justifica por serem
expressivos de diferentes contextos de reforma.
jogadas permitidas, na seqncia do jogo
4
Os deputados neozelandeses eram eleitos at ento em 99 distritos, cada
e/ou na informao disponvel para cada jo-
um deles elegendo um representante para a Cmara. A partir das eleies de
gada. Trata-se, geralmente, de um jogo mar- 1996, metade dos deputados passou a ser eleito por meio de voto proporcional
em lista fechada. A outra metade continuou a ser eleita de forma majoritria.
cado pela incerteza (Norris, 2000). O
O eleitor passou a contar com dois votos, um reservado disputa no distrito
conhecimento adquirido pelos atores polti- e outro disputa entre as listas partidrias. O nmero de votos dados nas
cos que aprenderam a lidar com as re- listas serve como referncia para o clculo das cadeiras atribudas aos partidos,
o que assegura que os resultados da eleio sejam proporcionais, corrigindo
a distoro tpica dos sistemas majoritrios puros. O sistema misto foi introduzido
pelos alemes em 1949.

Reforma Poltica em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul | Carlos Ranulfo Melo 47
O objetivo foi alcanado, e a partir das elei- mo de estratgias de persuaso e de modi-

es seguintes a Nova Zelndia passou a ficao (Arnold, 1990). O objetivo das primei-
5
apresentar um sistema multipartidrio. ras no s o de convencer os legisladores
A Itlia ilustra o segundo caso. Tambm quanto justeza das propostas em pauta,
em 1993 e novamente aps a realizao de mas principalmente o de tranqiliz-los quan-
referendos, os legisladores italianos substi- to a seus impactos eleitorais. Quanto s se-
turam o sistema de representao propor- gundas, trata-se de modificar aspectos da
cional em vigor desde o ps-guerra por um proposta ou de tornar sua implementao
6
sistema misto. O objetivo era reduzir a frag- gradual, de modo a contemplar as prefern-
mentao partidria e aumentar o grau de cias de seus liderados, atrair novos adeptos
estabilidade governamental (Morlino, 1996). e, se possvel, dissuadir oponentes.
Mas a mudana no sistema, segundo Pas- Finalmente, preciso levar em conta o
quino (1997), apenas reforou uma tendn- arranjo institucional em tela. Democracias
cia, j em curso, de desalinhamento eleitoral que se organizam com base em arranjos
e crise do sistema partidrio, que terminou, consensuais (Lijphart, 2003), ou proporcio-
como se sabe, por implodir pouco tempo nais (Powell, 2000), tendem a ampliar o n-
depois. A partir de 1994 as eleies italia- mero e a pluralidade dos representantes
nas passaram a ser polarizadas por duas presentes no processo de produo de pol-
grandes coalizes, de centro-esquerda e ticas, o que aponta para a necessidade de
centro-direita, dentro das quais se abrigava conformao de maiorias mais amplas e
um enorme nmero de novas organizaes para processos decisrios mais negociados
partidrias. Em 2005 a Itlia, por iniciativa e incrementais. Democracias que, por outro
do governo Berlusconi, voltou a adotar o sis- lado, se baseiam em uma concepo majo-
tema de representao proporcional para ritria tendem a concentrar poderes nas
7
Cmara e Senado. mos de uma maioria estrita, diminuindo o
A incerteza inerente ao processo reformista nmero de atores com poder de negocia-
pode dificultar a construo de uma coali- o e, em funo disso, podendo tornar mais
zo capaz de conduzi-lo. Mesmo que tais fceis os processos de mudanas, ainda
coalizes contem com apoios no poder Exe- que, no limite, tambm possam gerar deci-
cutivo e na sociedade, a adeso de uma ses menos representativas.
maioria de congressistas se mostra essen- O impacto do arranjo institucional pode
cial para o sucesso da empreitada. Legisla- ainda ser maior ou menor a depender do grau
dores, como se sabe, so especialmente de desinstitucionalizao exigido pela pro-
preocupados com sua reeleio, e no se posta reformista. Evidentemente, reformas
deve esperar que adiram a projetos que co- polticas baseadas em projetos de lei ordi-
loquem em risco sua sobrevivncia poltica. nria so mais fceis de serem aprovadas
Dessa forma, os atores interessados em li- do que aquelas que exigem alteraes cons-
derar processos reformistas devem lanar titucionais. Neste ltimo caso, o sucesso da
empreitada reformista poder depender, ain-
5
O domnio absoluto dos partidos Trabalhista e Nacional foi questionado. Nas da, do qurum necessrio para a realizao
eleies de 2002, a Cmara dos Deputados neozelandesa chegou ao seu de emendas constitucionais. Exigncias de
momento de maior fragmentao, apresentando um nmero efetivo de
partidos (N) igual a 4,6. Em 2005, a fragmentao voltou a diminuir e o valor maiorias mais elevadas conferem s dife-
de N baixou para 3,0. rentes minorias maior poder de veto sobre
6
O sistema misto na verso italiana distingue-se da matriz alem pelo fato de as mudanas.
que 75% dos eleitos so escolhidos nos distritos, restando apenas 25% das
Apesar de permanecerem cercadas de
vagas a serem preenchidas a partir das listas partidrias.
7
incertezas, reformas eleitorais tm sido fre-
O novo sistema italiano traz como inovao um bnus de maioria, de modo
a garantir que a coalizo mais votada no possua menos do que 340 (em 630) qentes nos ltimos vinte anos. E se isso
cadeiras na Cmara dos Deputados. Evidentemente, Berlusconi esperava ocorre deve-se a que os resultados obtidos
que sua coalizo chegasse em primeiro lugar. O sistema estabelece ainda
que coalizes partidrias necessitam obter pelo menos 10% da votao pelos arranjos eleitorais vigentes passam a
nacional (votos vlidos) para ter direito a assento no Legislativo. No caso de
partidos que concorram sozinhos, a exigncia cai para 4%.

48
ser percebidos como desvantajosos para reformista mantenha-se na pauta, mas as

atores polticos dotados de poder de agen- reformas no se viabilizem, ou se realizem
da e veto. E ainda que estes no se lancem de forma pontual, ou muito tardia. Aqui
de imediato em busca de novas regras, trata- possvel se encaixar os casos do Brasil e do
ro de introduzir o tema e iniciar o processo Chile.
de construo de uma coalizo reformista.
Nesse caso, a possibilidade de que o proje-
to reformador avance aumenta medida que O processo de reforma em seis
tais atores possuam preferncias institucio- pases sul-americanos
nais alternativas plenamente desenvolvidas
(Tsebelis, 1998). Argentina e Uruguai
A percepo quanto indesejabilidade
dos resultados gerados por determinado sis- Argentina e Uruguai realizaram uma re-
tema eleitoral pode estar restrita elite pol- forma constitucional nos anos de 1994 e
tica ou disseminada pela sociedade. No 1996, respectivamente. Nos dois casos, a
primeiro caso, trata-se de verificar se o inc- iniciativa partiu do governo Carlos Menem,
modo grande o suficiente para que os ato- no primeiro, e Julio Maria Sanguineti, no se-
res arquem com o custo de construir uma gundo. A Constituio argentina determina,
coalizo. No segundo, preciso verificar a tanto hoje como poca, que a necessidade
ocorrncia ou no de um movimento de opi- da reforma seja declarada por 2/3 de seus
nio pblica capaz de sensibilizar o sistema membros, sendo ento convocada uma
representativo. Constituinte exclusiva. No Uruguai, a refor-
Se o movimento de reforma eleitoral res- ma deve ser aprovada por 2/3 da Assem-
tringe-se ao universo da elite poltica, sendo blia e submetida a referendo.
dbil a presso advinda da sociedade, o grau O principal impulsionador da reforma
de liberdade da primeira aumenta. Nesse argentina foi o presidente Carlos Menem,
caso, sempre que a maioria articulada em do Partido Justicialista (PJ), que buscava
torno da proposta reformista se sentir em introduzir na Constituio o direito reeleio.
condies de prever as suas conseqncias Ocorre que a Unio Cvica Radical (UCR)
ela procurar desenhar instituies que a aliada a alguns partidos de centro-esquerda
beneficiem em detrimento de outros interes- controlava mais de 1/3 da Cmara dos Depu-
8
ses. Como veremos, possvel enquadrar tados, o que tornava necessria a negociao.
os casos da Argentina e do Uruguai nesta Menem tinha como for-la podia convo-
situao. car um referendo no vinculatrio do qual
Diante de um movimento na opinio p- certamente sairia vitorioso , mas no como
blica forte o suficiente para exigir as mudan- evit-la. Do outro lado, ainda que encontrasse
as, a margem de manobra dos representantes alguma resistncia no interior de seu partido
diminui. Ainda que estes, temendo pela perda (UCR), Ral Alfonsn interessava-se por ne-
de legitimidade do sistema e pela sua pr- gociar algumas mudanas. O resultado foi
pria sobrevivncia poltica, procurem assu- o chamado Pacto de Olivos, assinado pelos
mir a dianteira do processo, o grau de dois lderes no final de 1993.
incerteza quanto aos resultados e a possibi-
lidade de perda de controle sobre a dinmi-
8
ca do jogo aumentam de modo considervel. De acordo com TSEBELIS (1998), quando atores polticos que projetam
instituies podem prever suas conseqncias para determinados grupos, a
Dos pases aqui analisados, Venezuela e tendncia que as instituies resultantes sejam de tipo redistributivo, ou
Bolvia exemplificam essa possibilidade. seja, seu objetivo seria o de melhorar a situao de um grupo em detrimento
de outro. Evidentemente, nunca possvel eliminar a incerteza e tanto os
Finalmente, possvel tambm que, na atores podem errar no seu exerccio de projeo, como aquilo que se apresenta
9
ausncia de presses sociais e diante da vantajoso no curto prazo pode se tornar prejudicial mais adiante.
incapacidade dos atores polticos em 9
Em todos os pases aqui analisados, o tema da reforma poltica encontra-se
construir uma coalizo estvel, a agenda sempre presente na imprensa, nos meios acadmicos, e nos crculos onde
se discute poltica sem que, necessariamente, d origem a um movimento
de opinio pblica capaz de sensibilizar o sistema poltico.

No que se refere ao sistema eleitoral, as No Uruguai, a reforma da Constituio foi

principais modificaes na Constituio ar- patrocinada pelos dois partidos tradicionais
11
gentina foram (Jones, 1997; Novarro, 2001; Nacional e Colorado e apoiada por
Anastasia; Melo; Santos, 2004): uma pequena organizao de centro-esquer-
da, o Nuevo Espacio. Juntos, os trs parti-
A reeleio passou a ser permitida, mas o dos controlavam pouco mais de 2/3 do
mandato presidencial foi reduzido de seis Congresso. A motivao imediata da refor-
para quatro anos. Alm disso, o Presidente ma era clara: dificultar o acesso da Frente
passou a ser eleito de forma direta e em Ampla (FA) ao governo. A FA, originada de
sistema de dois turnos, desde que o primei- uma confluncia de organizaes de esquer-
ro colocado no obtenha pelo menos 45% da, emergira como terceiro partido uruguaio
dos votos vlidos, ou um mnimo de 40%,
em 1971 e, aps o fim da ditadura militar
acrescido de uma vantagem de pelo menos
(1973-1984), manteve crescimento ininter-
10% sobre o segundo colocado. At 1989, a
rupto, chegando a pouco mais de 30% dos
eleio do chefe do Executivo Federal era
votos em 1994. Na eleio presidencial da-
feita em um s turno por um Colgio Eleito-
quele ano, realizada em um s turno, a vo-
ral cujos eleitores eram escolhidos em 24
tao de seu candidato, Tabar Vzquez,
distritos plurinominais (23 provncias mais a
capital federal), sob as mesmas regras vigen-
ficou a menos de 2% do primeiro colorado,
tes para a Cmara dos Deputados.
10 Sanguinetti, do partido Colorado. Sofrendo
a oposio da FA, a reforma foi aprovada, e
No Senado, cada provncia passou a contar submetida a referendo, venceu com 50,4%
com trs senadores eleitos diretamente para
dos votos, pouco mais do que o exigido pela
mandatos de seis anos. As duas primeiras
Constituio (Lanzaro, 2001).
cadeiras so reservadas ao partido que ob-
As principais modificaes no sistema
tm a maioria dos votos, enquanto a terceira
eleitoral uruguaio foram as seguintes:
vaga cabe primeira minoria. A cada dois
anos, um tero das 24 provncias renovam
Adoo da regra de dois turnos para a elei-
seus representantes. At ento eram elei-
o presidencial;
tos dois senadores por provncia para um
mandato de nove anos. A eleio ocorria de Estabelecimento de uma candidatura ni-
forma indireta nas assemblias provinciais. ca por partido. Tradicionalmente o sistema
poltico uruguaio admitia que as faces par-
No contexto de um reforo organizao
tidrias lanassem candidaturas prprias para
federativa do pas, Buenos Aires adquiriu
a presidncia da Repblica, assim como lis-
maior autonomia administrativa e passou a
tas distintas para a Cmara e Senado. O total
ter seu prefeito eleito diretamente. At en-
de votos de cada partido na eleio presi-
to o ocupante do cargo era indicado pelo
dencial era obtido pela soma de seus diver-
Presidente da Repblica.
sos candidatos, sendo vitorioso o partido cujo
10 somatrio fosse majoritrio e declarado pre-
Alm disso, o Presidente passou a contar com poder de veto parcial e teve
explicitamente reconhecido o direito de editar decretos de urgncia. De sidente o candidato mais votado no interior
acordo com a lei, o decreto deveria ser submetido em dez dias considerao deste;
de uma comisso bicameral a quem caberia analis-lo antes da apreciao
pelo plenrio. Passados mais de onze anos aps a reforma essa comisso no Obrigatoriedade de que os candidatos
foi criada (QUIROGA, 2005). Ao mesmo tempo, e atenuando parcialmente a
transferncia de poderes ao Executivo, a nova Constituio institui a figura do presidenciais sejam escolhidos por meio de
Chefe de Gabinete, o qual indicado pelo Presidente, mas pode ser removido eleies internas abertas. As eleies pas-
pelo voto da maioria absoluta nas duas Casas Legislativas (JONES, 1997).
saram a ser realizadas simultaneamente em
11
O regime uruguaio sempre se caracterizou pela fora de seus dois partidos, todos os partidos no ltimo domingo do ms
criados ainda no sculo 19, e pelo seu carter consociativo. O pas
experimentou perodos de governo colegiado, e aps os anos 30 passou a
de abril anterior s eleies gerais;
ser comum a participao da oposio no governo, qualquer que fosse o
partido vencedor. Modificao no calendrio eleitoral, de for-
12 ma que as eleies municipais passaram a
Ademais das modificaes no sistema eleitoral, a reforma reforou a posio 12
do Poder Executivo diante do Legislativo elevando para 3/5 o qurum se realizar seis meses aps a presidencial.
necessrio para derrubada do veto (LANZARO, 2001; ANASTASIA; MELO;
SANTOS, 2004).

50
Nos dois pases os objetivos de curtssi- maioria de 51,5% na Cmara e 56,7% no

mo prazo dos atores que conduziram o pro- Senado.
cesso de reforma foram alcanados. Carlos Resultados eleitorais parte, as mudan-
Menem se reelegeu presidente em 1995, as no arranjo institucional tambm reforam
mas as mudanas realizadas em 1994 am- a democracia uruguaia nos quesitos de repre-
pliaram o espao institucional da oposio sentatividade e accountability. Com a intro-
(Jones, 1997) e contriburam para que pela duo do segundo turno e da candidatura
primeira vez na histria argentina um tercei- nica por partido deixou de existir a possi-
ro partido ultrapassasse uma das organiza- bilidade da eleio de presidentes minori-
es tradicionais. O candidato presidencial trios no pas. Nas eleies de 1989 e 1994,
da FREPASO uma organizao de cen- os presidentes uruguaios haviam sido elei-
tro-esquerda que contava entre seus funda- tos com 22,6% e 24,7% dos votos, respec-
dores com dissidentes do PJ superou a tivamente. Da mesma forma, a introduo
votao da UCR e praticamente igualou a de eleies internas abertas para a escolha
sua fora na Cmara dos Deputados. Nas dos candidatos presidenciais representou
eleies seguintes, em 1999, uma aliana uma considervel oxigenao de um siste-
entre a UCR e a FREPASO imporia ao justicia- ma poltico desde sempre acostumado di-
lismo sua maior derrota em todos os tem- nmica das listas fechadas. Trata-se de
pos (Anastasia; Melo; Santos, 2004). medida que contribui para o aumento do grau
A comparao entre os arranjos institu- de inclusividade do sistema poltico; de um
cionais antes e depois de 1994 no deixa avano na direo apontada pela quarta con-
14
margem para dvida. A reeleio, a introdu- dio da poliarquia de Dahl (1989), na me-
o do segundo turno e o fim do Colgio dida em que aumenta o nmero de pessoas
Eleitoral nas eleies presidenciais, as elei- com algum poder de definio das alternati-
es diretas para a prefeitura de Buenos Ai- vas colocadas votao (Anastasia; Melo;
res e para o Senado, bem como a ampliao Santos, 2004).
deste ltimo, fizeram com que o sistema
poltico argentino ganhasse pontos em ter-
Venezuela e Bolvia
mos de representatividade e accountability.
Tais mudanas no foram suficientes, no
entanto, para evitar que no calor da crise que De acordo com Robert Dahl (1989), sob
se abateu sobre o pas em 2001 e que levou determinadas condies no h arranjo de-
renncia do presidente De la Rua, os ar- mocrtico que consiga se estabilizar. Os ca-
gentinos sassem s ruas aos gritos de sos da Venezuela e, em menor grau, da
que se van todos. Ainda que a crise tenha Bolvia so exemplos de situaes em que
sido resolvida por meios institucionais, no a elite poltica, ao perceber a reduo do
resta dvida de que os acontecimentos aba- grau de legitimidade do arranjo institucional
laram profundamente a legitimidade dos em tela e sentindo aumentar a presso social
partidos e de lderes polticos nacionais.
13 por mudanas, assume a dianteira do pro-
No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio- cesso de reformas, mas termina por perder
nal conseguiram impedir que Tabar Vzquez o controle do processo. Os dois casos me-
chegasse presidncia da Repblica em recem um pouco mais de ateno.
1999. O candidato da Frente Ampla venceu
o primeiro turno, com 38,5% dos votos, mas 13
A crise de 2001 levou ao desmantelamento da FREPASO e ao encolhimento
perdeu no segundo para o candidato do expressivo da UCR, que na eleio presidencial de 2003 conseguiu apenas
partido Colorado, apoiado pelo Nacional, 3% dos votos, embora tenha mantido alguma fora no Congresso. Carlos
Menem tambm sentiu o gosto da crise: nas eleies de 2003 obteve pouco
Jorge Batlle, por 54,1% a 45,9%. Na eleio mais de 20% dos votos, muito longe dos 49,7% de 1995.
seguinte, contudo, a esquerda manteve sua 14
De acordo com Dahl, entre as condies que permitem o avano das poliarquias
trajetria ascendente, e Vzquez venceu as rumo aos objetivos de soberania popular e igualdade poltica est a de que
qualquer membro que perceba um conjunto de alternativas, pelo menos uma
eleies no primeiro turno, obtendo ainda das quais considera prefervel a qualquer daquelas na ocasio apresentadas,
pode inseri-la(s) entre as apresentadas votao (1989, p. 72).

A estabilidade do presidencialismo vene- surgimento de associaes e de movimen-

zuelano, aps o pacto de Punto Fijo, em 1958, tos que no mais dependiam dos partidos
e at o final dos anos 80 guardava forte rela- e no se mostravam dispostos a se subme-
o com uma brutal concentrao de poder ter s suas redes. Finalmente, os casos de
15
no eixo Poder Executivo/sistema partidrio. corrupo passaram a se tornar mais fre-
Em regime de duoplio, Ao Democrtica qentes, ao passo que aumentava a percep-
(AD) e Comit de Organizao Poltica Elei- o, por parte da sociedade, de que o
toral Independente (COPEI) partilharam o sistema poltico, em especial os partidos,
controle do processo poltico formal e da or- era incapaz de lidar com o problema (Anas-
ganizao da sociedade civil, partilha defini- tasia; Melo; Santos, 2004).
da com base nos resultados das eleies Conforme relata Lucena (2003), as pres-
presidenciais. O Presidente, alm de porta- ses da sociedade civil se faziam no senti-
voz da nao, era tambm o rbitro desta do de reivindicar mais poder aos cidados
disputa particular, cabendo-lhe as decises e menos aos partidos polticos. A absten-
referentes partilha do poder o que se o, que nunca havia ultrapassado os 13%,
desdobrava na nomeao de ministros, go- fechou a dcada na casa dos 50%. E em
vernadores, dirigentes de empresas estatais 1989 uma revolta popular contra medidas
e um sem-nmero de cargos na mquina adotadas pelo presidente Carlos Andrz Prez
administrativa. No arranjo institucional resul- (AD) foi brutalmente reprimida pelo Exrcito
tante, os poderes Legislativo e Judicirio nas ruas de Caracas, gerando 350 mortos
perdiam autonomia. (Uchoa, 2003) e alargando o fosso entre a
As condies vigentes na Venezuela sociedade civil e o sistema poltico. Prez,
comearam a se modificar na dcada de que havia firmado um acordo com o FMI sem
80. A economia entrou em declnio, a infla- consultar sequer seu partido e pretendia
o subiu e a renda caiu, frustrando as ex- implementar um pacote de reformas econ-
pectativas da populao quanto melhoria micas de carter neoliberal, no conseguiu
do nvel de vida. Ao mesmo tempo, como terminar seu mandato: depois de enfrentar
decorrncia de trs dcadas de estabilida- duas tentativas de golpe militar lideradas
de e recursos abundantes, a sociedade ha- pelo ento coronel Hugo Chvez, em feve-
via alterado o seu perfil, ensejando o reiro e novembro de 1992, o Presidente foi
destitudo sob a acusao de malversao
16
de dinheiro pblico.
A primeira resposta oficial ao desconten-
15 tamento crescente veio ainda em 1984,
Em 1958, um acordo firmado entre os trs maiores partidos venezuelanos
permitiu que a Venezuela superasse uma longa sucesso de governos quando o presidente Jaime Lusinchi criou a
caudilhescos e/ou militares e inaugurasse um perodo de grande estabilidade
democrtica. O pacto de Punto Fijo, como ficou conhecido, alm de oferecer Comisso Presidencial para a Reforma do
uma srie de garantias a empresrios, sindicalistas, Igreja e militares, estabelecia Estado (COPRE), composta por intelectuais
que os trs partidos aceitariam os resultados das eleies, trabalhariam para a
formao de governos de unidade nacional, nos quais haveria compartilhamento e acadmicos sem filiao partidria, por um
de cargos e responsabilidade e acionariam mecanismos de consulta sobre os grupo de notveis e por representantes dos
assuntos mais importantes. Tal acordo implicou grandes concesses por
parte do maior partido, a AD, e gerou dissidncias sua esquerda. partidos. A partir de ento, e at que o pro-
16
Sob o governo Prez verifica-se a primeira fissura no duoplio partidrio. A
cesso fosse interrompido com a vitria de
segunda viria com Rafael Caldera, eleito logo aps, por uma recm-criada Hugo Chvez nas eleies de 1998, a elite
Convergncia Nacional. Rompido com o COPEI, e tendo montado o primeiro
governo da histria democrtica da Venezuela sem a presena de nenhum
poltica venezuelana colocou em curso uma
membro dos dois grandes partidos (AMORIM NETO, 2002), Caldera apenas srie de modificaes no sistema poltico
iria oferecer mais do mesmo (JMENEZ, 2003). Enfrentaria uma ameaa de
colapso do sistema bancrio, o que lhe fez declarar estado de emergncia
nacional. As principais mudanas realizadas
econmica e assumir poderes de decreto antes que o Congresso os delegasse at 1998 foram:
(McCOY, 1999); veria seu capital poltico ser rapidamente corrodo e sua frgil
Estabelecimento, em 1988, de eleies
base parlamentar desconstituda ao adotar medidas antipopulares e apresentar
um plano de reformas de corte liberal; e teria que, finalmente, recorrer AD diretas para governadores e prefeitos, simul-
para evitar a paralisia do governo. Preocupada com o agravamento da crise, taneamente escolha das Assemblias
mas ao mesmo tempo no disposta a conceder a Caldera mais do que o
necessrio para a sobrevivncia, a AD empresta-lhe apoio apenas para reformas
de curto flego (CORRALES, 2000; JMENEZ, 2003).

52
Legislativas e Cmaras Municipais. Anterior- competio poltica possibilitando, em con-

mente, os governos subnacionais eram no- seqncia, a emergncia de lderes nos pla-
meados pelo Presidente da Repblica; nos regionais e abrindo espao para que
Introduo, em 1989, de um sistema elei- pequenos (ou novos) partidos crescessem
toral misto, nos moldes do adotado na Ale- pela periferia do sistema, modificando, em
manha, em substituio ao sistema de mdio prazo, o seu funcionamento; e, final-
representao proporcional de lista fechada. mente, d) os representantes eleitos nos dis-
Diferentemente do sistema alemo, o cl- tritos passariam a ter incentivos no sentido
culo dos votos dados aos partidos passou a de patrocinar interesses locais ou, pelo me-
ser feito nos estados e no no plano nacional, nos, articul-los queles definidos e persegui-
o que diminui a proporcionalidade dos resul- dos pelos lderes partidrios no Congresso. O
tados alcanados. Como forma de corrigir desafio, para os condutores do processo
parcialmente tal distoro, foi mantida uma reformista, estava em conciliar essa tendn-
sistemtica de alocao de cadeiras compen- cia disperso de poderes com a manuten-
satrias; o de sua proeminncia no interior do
Modificao na composio do Conselho sistema poltico (Kornblith; Levine, 1995;
Supremo Eleitoral, que tambm teve seu Crisp, 1997; Lucena, 2003).
nome alterado para Conselho Nacional Elei- A dinmica da reforma seria, no entanto,
toral, de forma a torn-lo independente dos superada pela da crise, que rapidamente as-
partidos polticos. At 1993, o CSE era sumiria um carter sistmico, atropelando
composto por nove membros, sendo cin- as intenes dos reformadores e desmon-
co indicados pelos partidos com maior vota- tando o regime de Punto Fijo antes que a
o nas ltimas eleies e quatro cidados estratgia reformista lograsse algum resul-
sem vinculao partidria eleitos pelo Con- tado. No contexto de uma crise institucional
17
gresso; da democracia e do Estado, de um esgota-
Alterao, em 1998, do calendrio eleitoral, mento das identidades conectadas com o
de forma que as eleies para o Congresso, regime de partidos e de um contundente
governadores e Assemblias Legislativas repdio ao antigo regime, Hugo Chvez ven-
passaram a se realizar um ms antes da es- ceu a eleio presidencial de 1998 com 56%
18
colha presidencial. dos votos vlidos, sem que AD e COPEI con-
Como dito na introduo, o processo de seguissem apresentar candidaturas compe-
19
reforma poltica na Venezuela, pelo menos titivas.
em sua primeira fase, redundou em absolu- Uma vez no governo, Chvez deu origem
to fracasso. Condutores do processo, os dois a outro processo de reformas, muito mais
grandes partidos (AD e COPEI) pretendiam radical do que o anterior e em direo opos-
reassentar as bases de legitimidade do sis- ta, com o objetivo de fundar uma nova rep-
tema. Para tanto tinham que torn-lo mais blica no pas. Aproveitando-se de seu enorme
aberto e competitivo. A estratgia reformista prestgio, da fragilidade e desarticulao
visava, em especial, diminuir a centralizao daqueles que poderiam fazer-lhe oposio,
poltica no plano federal e reduzir o controle o presidente eleito conduziu a Venezuela a
dos partidos sobre o processo eleitoral e sucessivas escolhas eleitorais, por meio das
legislativo. A expectativa era de que o con- quais imps seu projeto.
junto das iniciativas adotadas apontasse para 17
Segundo JMENEZ (2003) o controle da AD e do COPEI ia alm do CSE uma
um cenrio no qual: a) os recursos de patro- vez que eram os partidos, e no a Justia Eleitoral, os responsveis por
recrutar os membros das mesas escrutinadoras.
nagem disposio do Presidente e dos l-
18
deres partidrios diminuiriam com a As eleies subnacionais nem sempre coincidem com as nacionais, uma vez
que a durao dos mandatos distinta. Governadores e prefeitos so eleitos
introduo das eleies diretas nos planos por trs anos.
subnacionais; b) estas mesmas eleies ge- 19
AD e COPEI, depois de conseguirem 30% e 13% das cadeiras nas eleies
rariam a abertura de novos espaos para a para o Congresso, realizadas um ms antes das presidenciais, desistiram de
suas respectivas candidaturas e passaram a apoiar a candidatura do empresrio
Salas Roemer, do ento criado Projeto Venezuela.

Do ponto de vista das regras do jogo, o Majoritrio em quase todos os distritos, o

sucesso de Chvez na conduo de seu pro- chavismo obteve 94% das cadeiras, ficando
jeto reformista foi facilitado pela forma como com as mos livres para fazer a Constituio
foi convocada e posteriormente eleita a que quisesse sem qualquer interferncia da
20
Assemblia Nacional Constituinte em 1999. oposio.
De acordo com a Constituio ento vigen- No que diz respeito ao sistema eleitoral,
te, reformas constitucionais s poderiam ser as principais modificaes introduzidas por
realizadas por meio de emendas aprovadas Chvez foram:
por 2/3 do Congresso. Em evidente ato de Dissoluo do Senado;
ruptura institucional (Amorim Neto, 2002), Reduo do nmero de membros do Con-
Chvez convocou por decreto um referendo gresso Nacional;
sobre a convocao da ANC. Sob intensa
presso poltica, a Suprema Corte Venezue- Elevao da durao do mandato presiden-
cial de cinco para seis anos;
lana aceitou o referendo convocatrio, mas
posicionou-se contrariamente a que os po- Introduo da reeleio;
deres da ANC fossem alm de escrever a
Instituio da revogabilidade de todos os
nova Constituio (McCoy, 1999). Por outro cargos eleitos, mediante convocao de re-
lado, correspondendo ao exacerbado majori- ferendo por pelo menos 20% dos eleitores
tarismo que passaria a caracterizar a demo- da circunscrio que o elegeu, depois de
cracia bolivariana, os 131 membros da ANC transcorrida metade de seu mandato.
foram eleitos por pluralidade, ou seja, um
O sucesso de Chvez na conduo de
por cada distrito e em maioria simples.
seu projeto poltico implicou um regime mar-
cado por um grau de concentrao de po-
deres ainda maior do que o anterior. Se o
20
O primeiro referendo foi realizado em 25 de abril de 1999 e autorizou a poder poltico na Venezuela at 1998 encon-
convocao da ANC, concordando em conceder-lhe poderes para, inclusive,
dissolver o Congresso, a Suprema Corte de Justia, os governadores e as trava-se concentrado no eixo Executivo/AD/
Assemblias Legislativas. Menos de 38% do eleitorado participaram, e 88% COPEI, nos dias de hoje estes ltimos j no
concordaram com os termos propostos por Chvez. As eleies para a ANC
se realizaram em 25 de julho do mesmo ano. Com uma absteno de 54%
contam tampouco se pode dizer que
do eleitorado, Chvez obteve vitria ainda mais retumbante: dos 131 exista um sistema partidrio minimamente
deputados eleitos, 123 pertenciam sua coligao. Em 25 de dezembro de
1999, um outro referendo aprovou a nova Constituio. Dos que foram s
estruturado , ao passo que o primeiro
urnas a absteno foi de 56% 71,8% disseram sim. Em janeiro de 2000 adquiriu maiores poderes de agenda e veto
o Congresso Nacional foi dissolvido e eleies gerais foram convocadas para
junho (presidente, Congresso, governadores e Assemblias Legislativas), e
em face de um Legislativo to pouco robus-
21
outubro (prefeitos) daquele ano. Concluindo a maratona eleitoral, Chvez foi to quanto antes.
reeleito em 2000 agora para um mandato de seis anos com direito
reeleio com 59,7% dos votos. A absteno ficou em 44% (JMENEZ,
Na Bolvia, o processo de reforma polti-
2003; AMORIM NETO, 2002; UCHOA, 2003; McCOY, 1999). ca teve seu momento decisivo em 1994. O
21
No que se refere aos poderes legislativos do Presidente, o contraste entre pas havia retomado a vida democrtica em
os dois regimes ntido. No regime anterior, os poderes do Presidente eram 1982, aps uma incrvel sucesso de gol-
limitados a um veto de tipo suspensivo, revogvel por maioria simples dos 22
presentes, e ao poder de decreto delegado, a chamada Ley Habilitante (CAREY; pes militares. Na dcada seguinte, aps o
SHUGART, 1992; CRISP, 1997). No regime atual, alm de manter o decreto fracasso do primeiro governo democrtico
delegado, o Presidente: a) pode fazer comentrios, vetar total ou parcialmente
uma lei aprovada pelo Legislativo exigindo-se maioria absoluta dos presentes uma coalizo de centro-esquerda que ter-
para a derrubada; b) possui exclusividade de iniciativa legislativa nas matrias minou por levar o pas a uma hiperinflao
referentes a oramento, endividamento pblico, organizao da administrao
pblica e do Conselho de Ministros; c) pode convocar sesses extraordinrias tem incio uma srie de governos basea-
da Assemblia; d) divide com o Legislativo a autoridade para convocao de dos em pactos realizados entre os cinco
referendo; e) pode dissolver a Assemblia Nacional, e convocar eleies em
60 dias, se houver remoo de trs vice-presidentes executivos no mesmo maiores partidos inicialmente Movimento
perodo constitucional em conseqncia de moes de censura (TSEBELIS; Nacionalista Revolucionrio (MNR), Ao De-
ALEMN, 2002; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004).
mocrtica Nacionalista (ADN) e Movimento
22
Em 1978, ainda sob governo do General Hugo Banzer, as liberdades de Esquerda Revolucionria (MIR), aos quais
democrticas foram restabelecidas e realizadas eleies gerais. A vitria de
uma frente de esquerda, contudo, ocasionou novo golpe de Estado. At se juntaram a Unio Cvica Solidariedade
1982, quando assume Hernn Siles Suazo, em uma coalizo liderada pelo (UCS) e o Conscincia de Ptria (CONDEPA)
MNR, nada menos do que oito generais estiveram frente do pas (GAMARRA,
1997; ARANIBAR, 2005).

54
23
(Gamarra, 1997; Mayorga, 2001). A din- Estabelecimento de uma clusula nacio-
mica moderada da competio entre os nal de barreira de 3% nas eleies para a
partidos permitiu que o processo de demo- Cmara dos Deputados.
cratizao fosse conduzido paralelamente Percebendo o agravamento das tenses
introduo de drsticas medidas de austeri- sociais, os proponentes das reformas pre-
24
dade econmica. Mas em que pese a re- tendiam: a) aumentar a representatividade
lativa estabilidade poltica dos primeiros dez do sistema poltico atravs da introduo de
anos, a poltica econmica neoliberal no se deputados eleitos em distritos uninominais;
26
mostrou capaz de evitar o declnio das con- b) reduzir a fragmentao partidria por meio
dies de vida da grande maioria da popu- da clusula de barreira; c) descentralizar o
lao. Como resultado, em 1995, o governo processo poltico e d) diminuir a possibilidade
de Gonzalo Snchez de Lozada (MNR) de impasses por ocasio do segundo turno
eleito em 1993 teve que enfrentar uma das eleies presidenciais (Jost, 1998).
srie de conflitos envolvendo trabalhadores, Tal como na Venezuela, embora de ma-
estudantes, professores, plantadores de neira menos espetacular, as tenses acu-
coca e um movimento de carter separatista. muladas ao longo dos anos 80 e 90 fizeram
Durante 180 dias o pas esteve sob estado com que o multipartidarismo moderado bo-
de stio (Gamarra, 1997). liviano entrasse em crise levando de roldo
O processo de reformas teve incio antes a estabilidade poltica e o otimismo dos
da ecloso dos protestos. Em 1993, o go- reformadores. Snchez de Lozada havia sido
verno fez aprovar no Congresso a Ley de 27
eleito pela coalizo MNR/MRTK. A aliana
Declaratria de Necesidad de Reforma de com o MRTK (Movimento Revolucionrio
25
la Constitucin Poltica del Estado. Em 1994, Tupac Katari) permitiu que pela primeira vez
foi apresentado um amplo e ambicioso pro- um lder indgena, Vctor Hugo Crdenas,
jeto de modernizao, o Plan de Todos, que assumisse a vice-presidncia do pas e re-
inclua em sua agenda poltica uma srie presentou uma tentativa de Lozada e do MNR
de mudanas no sistema poltico e eleitoral. de recuperar o prestgio perdido entre as
As modificaes efetivamente realizadas no massas pobres e reatar o elo com a Bolvia
sistema eleitoral foram: profunda (Arzabe, 1998; Gamarra, 1997).
Determinao de que o segundo turno das A aliana MNR/MRTK gerou um governo
eleies para a presidncia da Repblica, que
que, ao mesmo tempo, mantinha a poltica
na Bolvia realizado no Congresso sempre
econmica liberalizante e assumia como
que nenhum candidato alcana a maioria
objetivo estabelecer uma democracia autn-
absoluta dos votos, se realizasse entre os
tica, real y participativa em contraposio
dois primeiros colocados e no entre os trs
democracia formal (Jost, 1998, p. 452).
primeiros como anteriormente;
Ampliao do mandato presidencial de

23
quatro para cinco anos; MNR e MIR poderiam ser, nos anos 80, classificados como organizaes de
centro-esquerda. A conservadora ADN foi criada pelo General Hugo Banzer.
Introduo de eleies diretas para pre- UCS e CONDEPA surgiram como organizaes de carter populista, articuladas
em torno de prefeitos eleitos em algumas cidades importantes na Bolvia.
feito, com o segundo turno sendo realizado,
24
se necessrio, nas Cmaras Municipais. Os Em 1985, o governo de Paz Estensoro (MNR), com o apoio da ADN, introduz
a Nova Poltica Econmica, que inicia o processo de liberalizao da economia
mandatos foram ampliados para cinco anos, boliviana (GAMARRA, 1997). Essa poltica representava o reverso da estratgia
sem que, no entanto, as eleies nacionais de desenvolvimento implementada pelo prprio MNR nos anos 50.
e subnacionais coincidissem; 25
A Constituio boliviana , dos casos aqui analisados, a que menos obstculos
coloca sua reforma: o processo de emendamento exige apenas a
Introduo do sistema eleitoral misto em concordncia de 2/3 dos membros presentes no Congresso (ANASTASIA;
substituio representao proporcional de MELO; SANTOS, 2004).
26
lista fechada. O novo sistema s seria defini- Esta era a inteno dos reformistas, o que no significa que seja possvel
tivamente regulamentado em 1996, entran- assumir que a introduo de distritos uninominais seja, de fato, conducente
a um aumento do grau de representatividade do sistema poltico.
do em vigor nas eleies de 1997;
27
Alm do MRTK, Lozada incluiu em seu governo um pequeno partido de
esquerda, o Movimento Bolvia Livre (MBL) e a UCS.

Ao final do governo, no entanto, as esperan- Chile e Brasil

as da populao indgena e camponesa se
frustrariam. Entre os pases aqui analisados, Brasil e
Em 1997 Hugo Banzer venceria as elei- Chile so aqueles em que a agenda de re-
es presidenciais e conduziria um governo forma poltica apresenta mais dificuldades
conservador amparado por uma coalizo to para ser implementada. Podemos iniciar pelo
ampliada quanto inconsistente (Mayorga, Brasil, onde o tema mantm-se na pauta
2001). Diante da incapacidade da esquer- desde o fim dos trabalhos da Assemblia
da, ou pelo menos o que havia sobrado da Nacional Constituinte. Grosso modo pode-
tradicional esquerda boliviana representada se distinguir entre duas agendas de refor-
pelo MNR, MIR e MBL, de expressar mini- ma. A primeira, e mais ambiciosa, advoga
mamente as reivindicaes populares, a a introduo do parlamentarismo, de um sis-
Bolvia veria surgir novos atores sociais e tema distrital misto com clusula de barrei-
novas formas de protestos, envolvendo os ra de 5% para a Cmara dos Deputados e do
povos indgenas e os plantadores de coca, voto facultativo. Tal agenda parte do diag-
que passariam a questionar de forma radi- nstico de que o sistema poltico brasileiro
cal a ordem estatal e colocariam em xeque padece de crnica instabilidade poltica,
a poltica pactuada pelos grandes partidos advinda da combinao entre presidencia-
28
(Anastasia; Melo; Santos, 2004). lismo e multipartidarismo.
Em 2002, o sistema partidrio boliviano Uma segunda agenda, centrando a aten-
emergiu das urnas drasticamente modifica- o no aperfeioamento da representao
do (Ballivin, 2003). Trs dos cinco grandes proporcional no Brasil, prope: a) corrigir a
partidos UCS, CONDEPA e ADN pra- desproporcionalidade gerada pelo atual cri-
ticamente desapareceram do Congresso Na- trio de distribuio das cadeiras na Cma-
cional. Ganharam representao o Movimento ra dos Deputados entre os estados; b)
ao Socialismo (MAS), cujo candidato presi- instituir algum mecanismo de fidelidade par-
dencial (Evo Morales) chegou em segundo tidria ou que iniba a troca de legenda entre
lugar no primeiro turno, e a Nova Fora Revo- uma eleio e outra; c) proibir as coligaes
lucionria (NFR). Snchez de Lozada (MNR) para as eleies proporcionais; d) substituir
foi novamente eleito, renunciando um ano o sistema de lista aberta por um outro, de
depois em funo de um levante popular. listas preordenadas, fechadas ou flexveis;
Finalmente, em 2005, Evo Morales vence, e) suprimir o preceito que define o quocien-
no primeiro turno, as eleies para a presi- te eleitoral como clusula de excluso (Tava-
29
dncia da Bolvia. No Congresso, o MIR per- res, 1998; Lima Jnior, 1997; Melo, 2006).
deu toda a sua representao e o MNR Nenhuma das agendas logrou grande
conquistou apenas 5,3% das cadeiras. O sucesso. A proposta de parlamentarismo foi
sistema partidrio ps-democratizao ha- derrotada no plebiscito de 1993. O sistema
via se desconstitudo, e a Bolvia adentraria distrital misto esteve em discusso na fra-
um outro perodo de sua histria. cassada Reviso Constitucional de 1994.
Durante o primeiro governo FHC, a Comis-
so de Estudos para a Reforma da Legisla-
o Eleitoral do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE) e o Relatrio Final da Comisso Tem-
28
No dizer de LESSA (1997), trata-se de uma agenda marcada por uma teoria porria Interna encarregada de estudar a re-
da representao mnima. De acordo com SANTOS (1998), trata-se pura e
simplesmente de uma tentativa de retomar o controle oligrquico sobre a forma poltico-partidria, de autoria do
competio poltica no Brasil, controle esse que estaria, segundo o autor, Senador Srgio Machado (1997), voltaram ao
ameaado na ltima dcada pelo acentuado crescimento numrico do
eleitorado e do pblico atento. tema, sem sucesso. Alm disso, desde 1982,
29 em todas as legislaturas, parlamentares
Alm dos autores citados, vale mencionar os excelentes trabalhos de
NICOLAU (2003 e 2006). Neles, o autor procura, de maneira parcimoniosa, apresentaram propostas contendo alguma
discutir os aspectos positivos e negativos das propostas de reforma do sistema
de representao proporcional no Brasil.

56
forma de sistema misto (Nicolau, 1999). No partidrias) s eleies imediatamente

que se refere primeira agenda menciona- subseqentes;
da, o nico avano registrado foi a aprova- Aprovao, em 2006, do fim da verticalizao
o da Lei 9.096, de 1995, que estabelece a obrigatria das coligaes partidrias;
obteno de 5% dos votos vlidos para a
Aprovao, em 2006, de regras mais rgi-
Cmara dos Deputados distribudos em,
das sobre o financiamento das campanhas
pelo menos, um tero dos estados, com um
eleitorais, as quais determinam: a) o cancela-
mnimo de dois por cento do total em cada
mento de registro de candidatura ou cassa-
um deles como condio para o funcio-
o de mandato no caso de uso comprovado
namento parlamentar, em qualquer Casa
de caixa 2; b) a divulgao de dois relatrios
Legislativa, e critrio para acesso ao Fundo
parciais de arrecadao e gastos por parte
Partidrio e propaganda gratuita no rdio e dos candidatos durante a campanha, sem
na TV. A clusula ir vigorar a partir das elei- necessidade de revelar doadores; c) a proi-
es de 2006. bio de que entidades beneficentes e reli-
Durante o governo Lula, a Cmara dos giosas, entidades esportivas e organizaes
Deputados instituiu a Comisso Especial da no-governamentais que recebam recursos
Reforma Poltica. Essa Comisso, aps rea- pblicos, organizaes da sociedade civil de
lizar 26 reunies, sete audincias pblicas e interesse pblico, faam doaes de cam-
fazer um vasto levantamento de todas as pro- panha; d) a proibio de showmcios e distri-
postas existentes no Congresso, encami- buio de brindes pelos candidatos.
nhou em dezembro de 2003, Comisso
Como se percebe, so modificaes
de Constituio e Justia, o Projeto de Lei
pontuais, nada que permita dizer que qual-
2.679, propondo: a) a adoo do sistema
quer uma das duas agendas anteriormente
de listas fechadas; b) a proibio de coliga-
mencionadas esteja sendo efetivada. Em
es para as eleies proporcionais; c) a
dois casos, nos votos brancos e no quoci-
criao de federaes partidrias com dura-
ente eleitoral, foram realizados aperfeioa-
o de pelo menos trs anos aps a posse;
mentos incrementais na legislao. O fim
d) a instituio de uma clusula de barreira
da verticalizao significou uma reao do
de 2% dos votos vlidos; e) o financiamento
Congresso a uma interpretao do TSE no
pblico exclusivo das campanhas eleitorais
que concerne s coligaes para as eleies
(Soares; Renn, 2006). Em agosto de 2005, 30
majoritrias. A reduo do mandato presi-
a proposta estava pronta para ser includa
dencial teve como objetivo principal eliminar
na ordem do dia e votada, o que acabou
a figura da eleio solteira, fazendo coincidir
no ocorrendo.
as eleies estaduais e a nacional. Somente
Dezoito anos aps a nova Constituio,
as modificaes aprovadas nos mecanis-
foram as seguintes as modificaes no sis-
mos de financiamento eleitoral, em 2006,
tema eleitoral brasileiro:
guardam relao com momentos de crise
Reduo, por ocasio da Reviso Constitu-
poltica e levam em conta os humores da
cional de 1993, do mandato presidencial de
cinco para quatro anos;
Excluso dos votos brancos do clculo do

quociente eleitoral (o que provocava sua ele-
vao artificial); 30
A verticalizao foi instituda pelo TSE para as eleies de 2002 por meio de
uma interpretao da legislao j existente. Determinava que as coligaes
Instituio, em 1996, da reeleio para os estabelecidas para as eleies estaduais fossem coerentes com aquelas
cargos executivos; definidas para a disputa da presidncia da Repblica. Longe de garantir
coerncia s coligaes, a verticalizao apresentou duas conseqncias no
Extino, em 1998, da regra que definia os previstas: a) a proliferao de alianas informais nos estados entre partidos,
ou setores de partidos, que no plano nacional concorriam em coligaes
deputados como candidatos natos (indepen- diversas e, b) a desistncia, por parte de alguns partidos, de participar
dentemente da vontade das convenes formalmente da disputa presidencial lanando candidato ou coligando-se
como forma de manter a liberdade para as coligaes estaduais. Em 2006,
o Congresso aprovou legislao especfica sobre o assunto, liberando as
coligaes a partir de 2008.

31
opinio pblica. E em apenas uma oca- Entre os maiores problemas merecem des-
sio, a introduo da reeleio, o Poder Exe- taque: os excessivos poderes do Conselho
cutivo mobilizou sua maioria no Congresso de Segurana Nacional, a inamovibilidade
com o objetivo de alterar a legislao, nesse dos comandantes das Foras Armadas, a
caso, a seu favor. presena de nove membros no eleitos no
Esta ltima observao remete a um pon- Senado e o sistema eleitoral baseado em
32
to levantado por Soares e Renn (2006). Se- distritos binominais.
gundo esses autores, a discusso sobre Parte da explicao para a longevidade
reforma poltica no Brasil faz parte da agenda da constituio ditatorial est na fora eleito-
do Poder Legislativo, geralmente tem origem ral da direita chilena, cujos dois maiores
em iniciativas individuais dos congressistas, partidos Unio Democrtica Independente
e raramente chega ao plenrio. Ora, como (UDI) e Renovao Nacional (RN) sempre
se sabe (Figueiredo; Limongi, 1999), o Exe- obtiveram votao suficiente para atuar como
cutivo brasileiro quem apresenta cerca de atores com poder de veto sobre qualquer
85% das proposies legislativas aprovadas mudana constitucional proposta pelos go-
no Congresso Nacional. Isso certamente aju- vernos da Concertacin. Particularmente,
da a entender por que a reforma poltica no como assinala Garretn (2001), a iniciativa
pas no vai muito alm dos debates, no do veto sempre coube UDI, extremamente
Congresso e na academia, e dos noticirios fiel ao legado pinochetista e capaz de man-
na imprensa. ter sob sua influncia a RN.
O ltimo pas a ser analisado, o Chile, A outra parte da explicao, no entanto,
o caso de maior estabilidade institucional reside na prpria herana constitucional da
dentre os seis e, certamente, em toda a ditadura. De um lado, a presena dos nove
Amrica do Sul. De 1989, ano que marca a senadores no eleitos, entre eles membros
eleio do primeiro presidente aps a dita- designados pelas Foras Armadas e pelos
dura do General Pinochet, at 2005, o siste- Carabineiros, sempre favoreceu a bancada
ma eleitoral chileno havia passado por conservadora. De outro, o sistema eleitoral
apenas duas modificaes dignas de regis- sempre beneficiou a fora minoritria, no
tro, ambas por ocasio do processo de rede- caso a coalizo direitista. o caso de expli-
mocratizao: o aumento do nmero de car melhor. Nas eleies chilenas, tanto para
senadores eleitos e a diminuio do man- a Cmara como para o Senado, so eleitos
dato presidencial de oito para seis anos. dois representantes por distrito sendo 60
Ao longo de todo esse perodo, uma coa- distritos para a primeira casa e 19 para a
lizo de centro-esquerda, a Concertacin por segunda. As duas cadeiras so destinadas
la Democracia, venceu as eleies presiden- para o partido ou coalizo majoritria ape-
ciais, derrotando a coalizo conservadora, nas quando esta obtm mais do que o do-
mas nunca conseguiu maioria suficiente nas bro de votos da segunda colocada. Quando
duas Casas Legislativas 3/5 dos mem- esta ltima obtm pelo menos 1/3 + 1 dos
bros para modificar vrios dos artigos da votos, sua representao iguala-se da coa-
Constituio imposta por Pinochet em 1980. lizo majoritria. Isso terminou por garantir
coalizo conservadora, na maioria das vezes,
31
Embora as mudanas tenham sido aprovadas pelo Congresso a menos de a segunda colocada nos distritos, mais ca-
um ano das eleies de 2006, o TSE decidiu por sua aplicabilidade imediata. deiras do que votos no Congresso chileno.
Segundo declarao do ministro Marco Aurlio de Mello ao jornal Estado de
So Paulo do dia 26 de maio de 2006, o anseio popular por mudanas pesou Apenas recentemente, em setembro de
na deciso, referindo-se s expectativas de mudana geradas por ocasio do 2005, aps um longo processo de negocia-
escndalo do mensalo. Outras modificaes devem vigorar a partir de
2008: a) definio, a cada ano, de um limite dos gastos de campanha para o, os resqucios autoritrios puderam ser
cada cargo em disputa; b) proibio de divulgao de pesquisas nos 15 dias retirados da Constituio. Ainda que a coali-
que antecedem as eleies; c) definio do tempo de televiso de cada
partido com base na bancada eleita e no na existente por ocasio da posse. zo conservadora tivesse condies de con-
32
Nos anos 1989 e 1991, relata SIAVELIS (2001), algumas reformas limitaram
tinuar a exercer seu poder de veto, optou por
o alcance do poder presidencial, como a eliminao da capacidade do
Presidente de dissolver a Cmara dos Deputados.

58
no faz-lo, certamente tentando se desven- advindas da sociedade, tm poucas chan-

cilhar do passado e entrar na disputa presi- ces de serem iniciados at que: a) os resul-
dencial de 2006 em melhores condies. Foi tados gerados pelo sistema vigente passem
devolvida ao governo civil, atravs do Presi- a desagradar a um nmero expressivo de
dente da Repblica, a prerrogativa de con- atores dotados de poder de agenda e, b) as
vocar o Conselho de Segurana Nacional e vantagens de se optar por novas regras ou
de nomear, bem como remover, os coman- por um novo sistema estejam claras para o
dantes das Foras Armadas e dos Carabi- partido ou coalizo majoritria.
neiros. Foi ainda ampliada a composio do Na Argentina e no Uruguai, a reforma elei-
Tribunal Constitucional, rgo encarregado toral teve incio por deciso de parcela da
de resolver os conflitos entre os poderes de elite poltica, sem que houvesse outro cons-
Estado, que deixou de contar com a pre- trangimento que no aquele estabelecido em
sena do representante das Foras Arma- lei, ou seja, os respectivos quruns neces-
das. Quanto ao sistema eleitoral, no houve srios para a mudana constitucional. Na
acordo para que fosse modificado o siste- Argentina, a motivao inicial das reformas
ma eleitoral assentado em distritos binomi- foi a disposio do presidente Carlos Menem
nais. Dessa forma puderam ser realizadas de conseguir o direito reeleio. Para su-
duas alteraes: perar o constrangimento institucional, no
A reduo do mandato presidencial de seis entanto, foi necessria a negociao com o
para quatro anos; principal partido de oposio. Dessa forma,
o processo assumiu as caractersticas de
A extino das vagas reservadas aos sena-
33 um jogo de soma positiva. As mudanas
dores designados ou vitalcios.
foram aprovadas, a situao conseguiu seu
objetivo imediato a reeleio do Presidente
, a oposio ampliou o seu espao institu-
Concluso cional, e o sistema poltico tornou-se mais
representativo e accountable. Nada disso
Reformas eleitorais costumam ser fen- impediu que poucos anos depois a socie-
menos complexos. Qualquer sistema, aps dade argentina se levantasse furiosa contra
razovel tempo de funcionamento e mesmo todos os seus representantes, e o pas mer-
que apresente problemas, tem a seu favor a gulhasse em profunda crise.
inrcia. Os atores polticos conhecem sua No Uruguai, os partidos Colorado e Nacio-
estrutura de escolha, tm sua disposio nal, pressionados pelo crescimento da Frente
estratgias de ao conhecidas e podem se Ampla, possuam a maioria necessria para
antecipar s aes dos adversrios. A alte- dar incio ao processo de reforma e trataram
rao, ainda que temporria, desse quadro de faz-lo. Mas as mudanas no foram
sempre motivo de preocupao e, muitas capazes de modificar, e nem seria de se
vezes, razo suficiente para bloquear proces- esperar que o fossem, a tendncia de reali-
sos reformistas, por mais bem-intenciona- nhamento eleitoral ento em curso no pas.
dos que estes sejam. Por outro lado, seja A Frente Ampla continuou a avanar no eleito-
porque as experincias de reforma deste tipo rado at ento cativo dos partidos tradicio-
so muito recentes, seja porque o desem- nais. No venceu as eleies que se
penho de um sistema poltico invariavel- seguiram reforma constitucional de 1994,
mente multideterminado, difcil prever com mas o fez de forma inapelvel no pleito
segurana quais sero os efeitos da mudan- seguinte. Tambm nesse caso, como na
a proposta, ou seja, no h como ter certeza Argentina, o processo reformista acabou ge-
de que os objetivos iniciais dos reformado- rando efeitos positivos para o sistema de
res sero alcanados. representao no pas.
Desse modo, possvel prever que pro- 33
Eram considerados senadores vitalcios os ex-presidentes a partir do General
cessos reformistas, na ausncia de presses Pinochet.

Na presena de presses sociais que debatidas e implementadas, as organizaes

expressam uma perda de legitimidade do independentes da sociedade civil tiveram seu
sistema poltico, os processos de reforma acesso ao processo sistematicamente ne-
so cercados de maior grau de incerteza. gado (Lucena, 2002). Havia uma enorme dis-
Mesmo que se estabelea uma coalizo re- tncia entre a expectativa prevalecente na
formista, seus membros tero que agir sob sociedade e a ao dos reformistas.
circunstncias que no escolheram, sero Sob Chvez, esse vazio seria parcial-
forados a abandonar ou modificar regras mente preenchido. O sucesso do chavismo
que lhes eram favorveis e obrigados a apos- na conduo de seu projeto de reformas ex-
tar em outras, cujas vantagens podem no plica-se no apenas pelo atropelo e manipu-
lhes ser muito claras. lao das regras que lhe possibilitaram
Venezuela, de modo mais dramtico, e folgada maioria na Constituinte e, posterior-
Bolvia ilustram essa possibilidade. Ali os re- mente, no Congresso. preciso levar em
formadores foram simplesmente atropela- conta a capacidade do presidente venezue-
dos pela evoluo do processo poltico, e as lano em vincular sua plataforma poltica ao
reformas iniciais fracassaram na sua inten- sentimento amplamente difundido de rup-
o de recuperar a legitimidade dos parti- tura com o antigo regime e de um novo co-
dos e do regime poltico. No caso da meo para o pas.
Venezuela possvel sustentar que parte da Assentado nesta base, Chvez conduziu
explicao residiu no carter essencialmen- uma reorganizao institucional e concentrou
te endgeno do processo reformista. Desde poderes em suas mos. Os procedimentos
o incio, a Comisso encarregada de condu- adotados para a chamada refundao da
zir os trabalhos era formalmente responsiva repblica venezuelana encontraram respal-
apenas ao Presidente da Repblica. Suas do em expressiva parcela da sociedade.
propostas tinham que ser aceitas pelos dois Como se sabe (PNUD, 2004), a adeso
partidos que controlavam o Congresso e democracia, em que se pese a inexistncia
contavam com recursos suficientes para de regimes no regidos pela competio
minimizar os riscos de quebra de seu duo- eleitoral, est longe de ser universal na Am-
plio. Embora pudesse ser evidente para rica Latina. Mesmo entre os que se decla-
polticos dotados de uma viso mais ampla ram adeptos do regime democrtico, so
que, em termos de estabilidade, os benef- muitos os que se deixam seduzir pela idia
cios gerados pelo sistema j no eram os de governos fortes, ou seja, dispostos e
mesmos, certamente, no havia consenso em condies de, sempre que necessrio,
quanto parcela de poder a ser cedida e ignorar partidos, Congresso e outros obst-
quais seriam as conseqncias disso culos a efetiva resoluo dos problemas
34
(Anastasia; Melo; Santos, 2004). Isso ajuda nacionais.
a explicar por que, ao longo de todo o pero- Em mdio prazo possvel prever pro-
do em que as modificaes foram sendo blemas para a Venezuela em decorrncia da
estratgia levada a cabo por Hugo Chvez.
34
De acordo com o PNUD, 43% dos latino-americanos expressam convico Os traos mais marcantes do atual arranjo
democrtica, 26,5% possuem tendncia claramente no-democrtica e 30,5% institucional venezuelano so o exacerbado
so ambivalentes, ou seja, esto, a priori, de acordo com a democracia,
mas consideram vlido tomar decises antidemocrticas na gesto de governo majoritarismo e o plebiscitarismo (Weber,
se, na sua opinio, as circunstncias assim exigirem (2004, p. 142). 1997). Um regime poltico em que os freios
35
No que se refere exigidade das maiorias, cabe destacar o elevado grau de vontade da maioria, mesmo da mais ex-
absteno que tem caracterizado o processo eleitoral venezuelano nos ltimos
anos. Nas eleies legislativas de 2005, boicotadas pela oposio, o ndice
gua, no existem e que se apia na relao
chegou a 75%. A relao de Chvez com as massas bem exemplificada na direta entre o lder carismtico e as mas-
constituio dos Crculos Bolivarianos. Definidas como uma forma de 35
organizao social que materializa o princpio da democracia participativa, tais
sas. Um processo de concentrao de
organizaes seriam a base do poder popular. Mas por trs da fachada poderes que, longe de conferir estabilidade,
cvica, esconde-se o brao armado do chavismo, uma tropa de choque
mobilizvel para a defesa do Presidente e a hostilizao da oposio nas
mantm o pas em uma dinmica marcada
manifestaes de rua. (MAIGON, 2003; ANASTASIA; MELO; SANTOS, 2004,
p. 154).

60
por acentuado grau de polarizao poltica. O tos adotados pode depender o destino
arranjo institucional venezuelano afastou-se do da (frgil) democracia boliviana.
sistema de segurana mtua que, de acordo Chile e Brasil fornecem exemplos de si-
com Dahl (1997), caracteriza uma poliarquia. tuaes em que a ausncia de presses so-
Cada um dos lados, chavistas e antichavis- ciais e a inexistncia de uma coalizo capaz
tas, trabalha para retirar o outro de cena, rede contornar os obstculos institucionais fi-
duzindo o espao para a tolerncia e o dilogo. zeram com que a agenda reformista, ainda
Como afirmam Anastasia, Melo e Santos: que se mantivesse na pauta, se realizasse
de forma muito precria.
possvel que Chvez se mantenha no po- A reforma da Constituio de 1980 sem-
der a despeito da oposio. Mas pouco pre esteve na agenda da coalizo de centro-
provvel que a Venezuela desfrute de algu- esquerda que governa o Chile desde 1989
ma estabilidade nos prximos anos. Falta um e, certamente, sempre foi uma aspirao de
mnimo de consenso, seja quanto s alter- seu eleitorado. Mas ainda que vitoriosa em
nativas de poltica, seja quanto aos procedi- todas as eleies presidenciais, a Concerta-
mentos para dirimir os conflitos. Tampouco
cin nunca conseguiu os 3/5 de votos em
se pode apostar que o recm-inaugurado
ambas as Casas Legislativas, necessrios
arranjo institucional se consolide. O novo
para levar seu projeto frente. As mudan-
regime tem a fragilidade peculiar das cons-
as realizadas em 2005 s foram possveis
trues apoiadas em lideranas carismticas;
graas a um acordo com a oposio. Mas
Chvez o seu alfa e o seu mega, e a sobre-
as negociaes no permitiram que fosse
vivncia de ambos encontra-se intimamente
conectada (2004, p. 156).
alterada uma das peas centrais do arranjo
imposto por Pinochet: o mtodo de consti-
Na Bolvia, como pode ser visto, o pri- tuio da Cmara dos Deputados. A exis-
meiro governo de Snchez de Lozada (MNR) tncia de distritos binominais responsvel
se aliou a um partido de origem indgena na pelo vis acentuadamente majoritrio do sis-
formulao do projeto reformista, numa ten- tema eleitoral chileno.
tativa de recuperar os vnculos com a gran- No Brasil, a explicao para que as refor-
de massa de excludos do pas. Dez anos mas no sistema eleitoral tenham ocorrido de
depois, o mesmo Lozada seria forado a forma pontual, na forma de pequenos aper-
renunciar de seu segundo governo devido a feioamentos de carter incremental ou como
um levante popular. A aliana MNR/MRTK, resposta a questes conjunturais, repousa
firmada em 1993, primava pela incongrun- no fato de que o ponto, simplesmente, no
cia. De um lado, bradava por uma democra- constou da agenda de nenhum dos Executi-
cia participativa, de outro, oferecia ao povo vos eleitos desde 1989. FHC e Lula, por
boliviano um cardpio ortodoxo em termos exemplo, conseguiram constituir maioria
de poltica econmica. O governo seguinte, legislativa e aprovaram, com maior ou me-
do ex-ditador Hugo Banzer, encarregou-se de nor grau de dificuldade, parte expressiva de
minimizar o impacto democratizante de al- sua agenda. Alm disso, os partidos forma-
gumas das reformas contidas no Plan de dores de ambas as coalizes PSDB e PT
Todos. Ao fim e ao cabo, a estratgia refor- possuam projetos de reforma poltica.
mista revelou-se incapaz de conter o proces- No obstante, tais projetos no puderam
so de eroso do sistema partidrio e do ser transformados em projetos de governo,
prprio regime representativo. No vcuo ge- pelo simples e bom motivo de que no eram
rado pela crise, a eleio de Evo Morales compartilhados pelos seus parceiros de
trouxe a esperana de que as reivindicaes coalizo. Na nica ocasio em que a reforma
da Bolvia profunda sejam levadas em con- poltica foi incorporada agenda de um go-
ta. Do sucesso ou fracasso de seu governo verno foi aprovada a reeleio do ento presi-
e no caso de sucesso, dos procedimen- dente Fernando Henrique Cardoso. Alguns

anos depois, ironicamente, o PSDB tentou tituio de maiorias legislativas. A depen-

patrocinar a revogao do mecanismo, sob der de como isso se d, as reformas po-
o argumento de que o mesmo beneficiava dem ser bem-sucedidas, ainda que os
em demasia os detentores dos postos exe- objetivos imediatos dos reformadores sejam
cutivos... suplantados pela dinmica poltica, fracas-
Este artigo procurou mostrar que a ocor- sar completamente em seus objetivos, sim-
rncia de um processo de reforma poltica, plesmente, no acontecer ou faz-lo de forma
sua direo e seus resultados, depende de muito limitada. Os casos estudados ilustra-
como se combinam presses sociais e cons- ram as trs possibilidades.
Referncias
ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo; SANTOS, Fabiano (2004). Governabilidade e representao po-
ltica na Amrica do Sul. Rio de Janeiro: Fundao Konrad-Adenauer; So Paulo: UNESP.
AMORIM NETO, Octvio (2002). De Joo Goulart a Hugo Chvez: a poltica venezuelana luz da experincia
brasileira. Opinio Pblica, v. III, n. 2.
ARZABE, Hugo San Martin (1998). Nacionalismo revolucionario y modernidad democrtica. In: CORRALES,
Juan Carlos (Org.). Las reformas estructurales en Bolivia. La Paz: Fundacin Milenio.
ARNOLD, Douglas (1990). The logic of congressional action. New Haven: Yale University Press.
BALLIVAN, Salvador Romero (2003). La eleccin presidencial de 2002 en Bolivia. Alceu, v. 3, n. 6, PUC-Rio.
CORRALES, Javier (2000). Presidents, ruling parties, and party rules a theory on the politics of economics
reform in Latin America. Comparative Politics, January, p. 127-149.
CRISP, Brian (1997). Presidential behavior in a system with strong parties: Venezuela, 1958-1995. In: SCOTT,
Mainwaring; SHUGART, Mathew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge
University Press.
DAHL, Robert (1989). Um prefcio teoria democrtica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar.
DAHL, Robert (1997). Poliarquia. So Paulo: EDUSP.
DENEMARK, David (1996). Thinking ahead to mixed-member proportional representation. Electoral Studies,
v. 14.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio
de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
GAMARRA, Eduardo (1997). Hybrid presidentialism and democratization: the case of Bolivia. In: SCOTT,
Mainwaring; SHUGART, Mathew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge
University Press.
GARRETN, Manuel Antnio (2001). La cuestin del rgimen de gobierno en el Chile de hoy. In: LANZARO,
Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO.
KORNBLITH, Miriam; LEVINE, Daniel (1995). Venezuela: The Life and Times of the Party System. In: SCOTT,
Mainwaring; SCULLY, Timothy (Ed.). Building democratic institutions party systems in Latin America. Stanford
University Press.
HUNTINGTON, Samuel (1975). A ordem poltica nas sociedades em mudana. So Paulo: Forense/EDUSP.
JMENEZ, Alfredo Ramos (2003). Partidos y sistemas de partidos en Venezuela. In: CAVAROZZI, Marcelo;
MEDINA, Juan Abal (Org.). El asedio a la poltica los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Buenos
Aires: Konrad-Adenauer.
JONES, Mark (1997). Evaluating Argentinas Presidential Democracy: 1983-1995. In: SCOTT, Mainwaring;
SHUGART, Mathew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge University Press.
JOST, Stefan (1998). La modernizacin del sistema poltico entre 1993 y 1997. In: CORRALES, Juan Carlos
(Org.). Las reformas estructurales en Bolivia. La Paz: Fundacin Milenio.
LANZARO, Jorge (2001). Uruguay: las alternativas de un presidencialismo pluralista. In: LANZARO, Jorge
(Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO.
LIJPHART, Arend (2003). Modelos de democracia. So Paulo: Civilizao Brasileira.
LIMA JNIOR, Olavo Brasil (1997). Instituies polticas democrticas: o segredo da legitimidade. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar.

62
LIMA JNIOR, Olavo Brasil (1999). Reformas de sistemas eleitorais: mudanas, contextos e conseqncias.
Dados, v. 42, n. 1.
LESSA, Renato (1997). A poltica da reforma eleitoral: consideraes a partir do caso brasileiro. In: DINIZ, Eli;
AZEVEDO, Srgio (Org.). Reforma do Estado e democracia no Brasil. Braslia: UNB/ENAP.
LUCENA, Tibisay (2003). Las reformas del sistema electoral venezolano y sus consecuencias polticas: 1988-
1998. Alceu, v. 3, n. 6.
MAYORGA, Ren Antonio (2001). Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coalicin en Bolivia. In:
LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina. Buenos Aires:
CLACSO.
MACHADO, Srgio (1997). Relatrio final da Comisso Temporria Interna encarregada de estudar a reforma
poltico partidria. Braslia: Senado Federal.
MAIGON, Thais (2003). La sentencia del desastre. In: CAVAROZZI, Marcelo; MEDINA, Juan Abal (Org.). El
asedio a la poltica los partidos latinoamericanos en la era neoliberal. Buenos Aires: Konrad-Adenauer.
McCOY, Jennifer (1999). Chvez and the end of partyarchy in Venezuela. Journal of Democracy, v. 10, n. 3.
MELO, Carlos Ranulfo (2006). Sistema partidrio, presidencialismo e reforma poltica no Brasil. In: SOARES,
Glucio; RENN, Lucio (Org.). Reforma poltica lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas.
MORLINO, Leonardo (1996). Crisis of parties and change of party systems in Italy. Party Politics, v. 2, n. 1.
NICOLAU, Jairo (1999). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
NICOLAU, Jairo (2003). A reforma da representao proporcional no Brasil. In: BENEVIDES, Maria V.; VANNUCHI,
Alexandre; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Perseu Abramo.
NICOLAU, Jairo (2005). Voto personalizado e reforma eleitoral no Brasil. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio
(Org.). Reforma poltica lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
NORRIS, Pippa (2000). The twilight of westminster? Electoral Reform and its Consequences. Paper apresentado
reunio anual da American Political Science Association, Washington, DC, 31 de agosto a 2 de setembro.
NOVARO, Marcos (2001). Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobierno en Argentina
(1989-2000). In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina.
Buenos Aires: CLACSO.
PASQUINO, Gianfranco (1997). No Longer a Party State? Institutions, Power and the Problems of Italian
Reform. West European Politics, v. 20, n. 1.
POWELL, G. Bingham (2000). Elections as instruments of democracy majoritarian and proportional visions.
New Haven/London: Yale University Press.
PROGRAMA DAS NACES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (2004). A democracia na Amrica Latina.
So Paulo: LM&X.
PRZEWORSKI, Adam (1994). Democracia e mercado. Rio de Janeiro: Relume Dumar.
PRZEWORSKI, Adam; ALEMN, Eduardo (2002). Agenda control in Latin American presidential democracies.
Trabalho apresentado na Reunio Anual da American Political Science Association, 29 agosto a 01 setembro.
QUIROGA, Hugo (2005). La Argentina en emergencia permanente. Buenos Aires: Edhasa.
SANTOS, Wanderley Guilherme (1998). Dcadas de espanto e uma apologia democrtica. Rio de Janeiro:
Rocco.
SIAVELIS, Peter (2001). Chile: las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo despus de
Pinochet. In: LANZARO, Jorge (Org.). Tipos de presidencialismo y coaliciones polticas en Amrica Latina.
Buenos Aires: CLACSO.
SOARES, Glucio; RENN, Lucio (2006). Reforma poltica lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fun-
dao Getlio Vargas.
TAVARES, Jos Giusti (1998). Reforma poltica e retrocesso democrtico: agenda para reformas pontuais no
sistema eleitoral e partidrio brasileiro. Porto Alegre: Mercado Aberto.
TSEBELIS, George (1998). Jogos ocultos. So Paulo: EDUSP.
UCHOA, Pablo (2003). Venezuela: a encruzilhada de Hugo Chvez. So Paulo: Globo.
WEBER, Max (1997). Parlamentarismo e governo numa Alemanha reconstruda. In: Weber. So Paulo: Nova
Cultural.

Transio e Governabilidade nas
Democracias Mexicana e Brasileira
Alberto J. Olvera
A natureza da transio mexicana
Uma vasta mobilizao cidad pelo respeito aos direitos polti-

cos, que marcou todo o pas de norte a sul e de leste a oeste,
caracterizou a histria do Mxico durante a dcada de 90 do sculo
passado. A resistncia do regime autoritrio, mais antigo do mun-
do, em realizar uma verdadeira reforma poltica obrigou os cida-
dos a investir uma energia social imensa em um prolongado
processo de transio democrtica que culminou nas eleies pre-
sidenciais em 2000. Um efeito colateral dessa centralidade da luta
poltica em torno da arena eleitoral foi a perda de visibilidade de
outras formas de ao coletiva e de outras reas de democratiza-
o da vida pblica. Com efeito, esse processo coincide com uma
perda de visibilidade do poder dos movimentos sociais populares,
com exceo do zapatismo, o qual, sem dvida, no conseguiu
articular um verdadeiro movimento indgena nacional (Olvera, 2003).
O resultado foi uma transio extremamente prolongada (1988 a
2000) e de natureza puramente eleitoral (Cansino, 2000), pois sua
base foi a negociao, em curto prazo, de conflitos eleitorais locais
e a realizao de numerosas reformas eleitorais parciais nas esferas
estadual e federal (Eisenstadt, 2004). O ponto culminante desse pro-
cesso foi, ao trmino de 1996, o acordo entre os trs principais
1
partidos polticos, PRI, PAN e PRD, que tinha como intuito formalizar
uma nova reforma eleitoral federal. Um dos eixos desse acordo esta-
va voltado para a garantia da autonomia poltica e institucional do
Instituto Federal Eleitoral (IFE), a entidade pblica que cuida da orga-
nizao das eleies federais, e o outro, para o estabelecimento de
um generoso financiamento pblico aos partidos, o qual, suposta-
mente, deveria permitir-lhes ficar ilesos influncia dos interesses
privados e do prprio governo federal (Merino, 2003). Mediante uma
interessante inovao institucional, que consistiu na nomeao de
um conjunto de conselhos eleitorais cidados, formado por per-
sonagens pblicos sem partido, que tinham como responsabilidade
a direo efetiva da organizao das eleies (IFE) e a assinatura
dos subsdios pblicos aos partidos, foi possvel terminar com os
conflitos ps-eleitorais em nvel federal. Como garantia adicional
criou-se um Tribunal Federal Eleitoral, que seria a ltima instncia
jurdica para dirimir os conflitos eleitorais de toda ordem.
1
Respectivamente, Partido Revolucionrio Institucional (primeira fora de
oposio do pas), Partido da Ao Nacional (conservador) e Partido da
Revoluo Democrtica (centro-esquerda). [N.T.]

64
Essa forma limitada de transio conse- ceo dessa regra geral foi a perda do po-
guiu passar pela prova prtica nas eleies der do Presidente da Repblica, que, com
de 2000, nas quais, pela primeira vez em 70 efeito, era o grande rbitro de todos os con-
anos, o PRI perdeu a Presidncia da Rep- flitos at 1997. Nesse mesmo ano, a perda
blica. Nos estados da Federao o proces- da maioria absoluta na Cmara dos Deputa-
so prolongou-se mais, pois as entidades dos por parte do PRI ps fim tradio no
pblicas que eram responsveis pela orga- escrita de que o Presidente dominava por
nizao das eleies estaduais e municipais completo o Congresso e o Poder Judicirio.
continuavam sendo controladas pelos parti- Este ltimo, por sua parte, comeou a ganhar
dos no poder local em algumas partes do um espao de autonomia graas s refor-
pas. To grande foi este dficit que boa parte mas constitucionais de 1994 e nomeao
das eleies locais, posteriores a 2000, aca- de uma Suprema Corte completamente nova
baram sendo decididas pelo Tribunal Fede- em 1995 (Gonzlez Plascencia, 2005). Esse
ral Eleitoral, em um processo conhecido hoje processo radicalizou-se em 2000, quando o
como judicializao da poltica, que, na partido do presidente Vicente Fox, o PAN,
realidade, no abarca somente o terreno elei- ficou com minoria na Cmara dos Deputados
toral, mas sim quase todos os conflitos in- nas eleies daquele ano (41,2% a 42,2%
ternos de uma elite poltica incapaz de dirimir do PRI), e, inclusive, perdeu poder nas eleies
suas diferenas por meio da negociao legislativas de 2003 (30,4% a 44,8% do PRI).
(Merino, 2003). A onipresena do conflito est Assim, a aliana entre o PRI e o PRD foi
garantida por um calendrio eleitoral incoe- capaz de vetar no Congresso as iniciativas
rente, no qual todos os anos h, pelo me- importantes do Presidente e, inclusive, impor
nos, trs ou quatro eleies locais (eleies algumas decises de poltica pblica e em
de governador e/ou de Congresso Local em matria oramentria.
algum estado e de presidentes municipais, Essa transio democrtica ainda fr-
que ficam neste cargo somente por trs gil e inacabada, e no pode consolidar-se
anos). Alm do mais, a cada trs anos so sem uma profunda reforma do Estado, ou
realizadas eleies de deputados federais, seja, uma reavaliao das relaes entre os
e a cada seis anos eleies para senadores cidados e o governo, e entre as foras do
e Presidente da Repblica. A proibio da velho regime e os partidos que representam
reeleio em todos os nveis coloca em es- a oposio poltica frente a ele. O empate
tado de permanente fluidez aos partidos e de foras polticas determinadas pelo carter
s elites polticas, que no tm diante de si incompleto da derrota do partido do velho
nenhum incentivo para negociar acordos, e, regime conduziu ausncia de um pacto
sim, um sistema que serve para aprofundar poltico de transio, j que o processo legis-
os conflitos e marcar as diferenas. lativo no abordou as reformas centrais que
Devido a esses obstculos de ordem ins- requerem a construo de um regime polti-
titucional, a transio no tocou, at agora, co fundado em um conceito mais amplo de
nos fundamentos do Estado, ou seja, nas democracia. A ausncia de um pacto expli-
instituies, nas leis e, inclusive, nos pro- ca tambm a persistncia de um ambiente
gramas do velho regime. Em termos teri- de confrontao. A reconstruo do vnculo
cos rigorosos, pode-se dizer que o antigo entre legitimidade e legalidade conquistada
regime no foi completamente destitudo, na atravs da realizao de eleies limpas fica
medida em que ele ainda no foi desmonta- debilitada quando todos os atores polticos
do em seus fundamentos legais, institucio- recorrem a prticas imorais, ilegais e clien-
nais e culturais, e o novo regime no telistas com o propsito de permanecer no
conseguiu ser efetivamente institudo, pois poder e ampliar seus espaos.
a inrcia do passado domina as escassas A experincia da transio deixou claro
inovaes existentes (Cansino, 2000). A ex- que o Estado mexicano ficou relativamente

Transio e Governabilidade nas Democracias Mexicana e Brasileira | Alberto J. Olvera 65
debilitado, primeiramente, com as reformas Estado foi possvel, assinalou o limite polti-
neoliberais implementadas pelos governos co de um processo incompleto que, na pr-
do PRI entre 1985 e 1997, e, tambm, pelo tica, foi reduzido a uma pluralizao poltica
colapso do velho modelo de presidencialis- das elites no contexto de uma continuidade
mo autoritrio, que estava fundado em uma essencial do regime poltico. No Brasil, o
srie de acordos metaconstitucionais, que processo constituinte que desemboca na
careciam de uma base jurdica firme (Cres- Constituio de 1988 marca uma clara se-
po, 2005). Com efeito, o Estado mexicano parao entre o velho e o novo regime e abre
tem problemas estruturais de desenho cons- brecha jurdica e poltica para as inovaes
titucional, j que o sistema presidencialista democrticas que distinguem o Brasil no ce-
legalmente precrio, pois o Presidente ca- nrio internacional.
rece de poderes de controle do Poder Legis-
lativo (seu poder de veto fraco) e de
capacidade significativa de promulgao de O sistema partidrio e os
decretos (que podem ser questionados di- problemas de governabilidade
ante da Suprema Corte); o Poder Legislativo
no profissional, pois no existe reeleio A transio mexicana teve a particulari-
dos legisladores, seus regulamentos inter- dade de criar um sistema com trs partidos
nos so obsoletos e trabalham poucos dias principais, nenhum dos quais majoritrio
ao ano; o Poder Judicirio econmica e no Poder Legislativo federal; e trs partidos
administrativamente frgil, alm de pouco pequenos, com escassa representao par-
transparente, o que propicia a corrupo. Por lamentar. At 1997, o PRI havia sido um par-
outro lado, o governo tem grandes espaos tido hegemnico, com uma prolongada fase
de fragilidade institucional, uma vez que al- de partido quase nico. O PRI controlava a
guns de seus aparatos e organismos esto presidncia, as duas Cmaras Legislativas,
colonizados por uma densa rede de interes- os governos dos estados e as presidncias
ses privados, que vo desde sindicatos, em- municipais. Nesse carter quase monop-
preiteiros, mfias de polticos profissionais, lico fundava-se o poder metaconstitucional do
grupos delituosos e at alguns grupos orga- Presidente da Repblica, sendo ele o diretor
nizados da sociedade civil, que atuam como de todo o sistema.
meros grupos de interesses. fisicamente Nas eleies federais de 1997, o PRI per-
precrio, pois sua capacidade de cobrar deu pela primeira vez a maioria absoluta da
impostos uma das mais baixas da Amrica Cmara dos Deputados, e, nas eleies de
Latina (11,8% do PIB). O governo, em senti- 2000, perdeu, tambm, o controle da Cmara
do amplo, tem uma profunda incapacidade dos Senadores. Desde 1989 os partidos PAN
de inovao. e PRD comearam a ganhar os governos de
Em outras experincias histricas, a tran- alguns estados e de vrios municpios e, em
sio foi o momento de fundao de um 1997, conseguiram dar um salto qualitativo,
novo regime, na maioria dos casos, atravs j que o PRD ganhou a primeira eleio de
de novas constituies e de novos pactos um chefe de governo da Ciudad de Mxico
polticos. Se, por um lado, um novo ordena- (que at ento era designado pelo Presidente).
mento jurdico no garante a criao de um E o PAN ganhou o governo do estado de
novo sistema de governabilidade democr- Nuevo Len, o mais poderoso economica-
tica, pelo menos permite uma reordenao mente, e que, somado a outros governos
institucional que pode ter efeitos inovadores. estatais ganhados anteriormente por este
Precisamente nesse ponto, as transies do partido, permitiam-no governar mais de 30%
Mxico e do Brasil divergem. A ausncia de da populao do pas. Enquanto isso, o PRD
um processo constituinte no Mxico, to ra- tambm avanava, sobretudo em nvel muni-
dical que nem uma modesta reforma do cipal (Lujambio, 2000).

66
Nas eleies de 2000, na qual o PAN Diante desse quadro, o governo do pre-
ganhou a presidncia, o PAN e o PRI empa- sidente Fox decidiu seguir o caminho da con-
taram suas foras parlamentares, e o PRD tinuidade, o que s foi possvel devido ao
quase se converteu em um partido minorit- tamanho e complexidade do Estado mexi-
rio, j que sua fracassada aliana com vrios cano, eficcia das novas polticas sociais
partidos pequenos o fez perder posies. criadas no ltimo governo do PRI e do presi-
Sem dvida, seus votos eram estratgicos dente Ernesto Zedillo (1994-2000), fora da
para constituir uma maioria parlamentar. O inrcia burocrtica e ao poder das congre-
PRD considerou que o trunfo do partido de gaes de funcionrios pblicos. Diferente-
direita era perigoso para o pas, e dado que mente de outros pases latinos, o Estado
no havia uma agenda poltica comum com mexicano tem presena e controle em todo
o PAN, as reformas polticas necessrias para territrio nacional e, atravs da poltica de
dar governabilidade ao pas ficaram penden- subsdios para o combate pobreza, chega
tes. O PAN desejava, antes de tudo, termi- at aos povos mais afastados do pas. Mo-
nar o ciclo das reformas neoliberais atravs ver ou mudar esse enorme Estado uma
de trs reformas pendentes: a trabalhista tarefa complicada e de longo prazo.
(flexibilidade na contratao, penses), a Devido a essas condies, durante es-
energtica (para permitir investimento priva- ses anos de transio, no se experimentou
do na indstria eltrica) e a fiscal (novos im- uma verdadeira crise de governabilidade no
postos ao consumo). O PRD no apoiava Mxico, porm, tampouco, uma reforma da
nenhuma, e o PRI, que at 1999 impulsio- vida poltica. Marcado por certo conflito per-
nou o projeto neoliberal, decidiu, como tti- manente, o caso mais prximo de uma cri-
ca poltica, passar para a oposio, pois se foi a tentativa da Cmara dos Deputados
nenhuma das trs reformas eram populares. de impor ao Presidente um oramento p-
Em 2000, diversos fruns de intelectuais blico nacional diferente do que ele havia en-
e de polticos discutiram os contedos de viado Cmara para aprovao nos anos
uma Reforma do Estado que, na realidade 2004 e 2005. Durante esses dois anos,
de, era uma sntese de uma grande quanti- os Poderes Executivo e Legislativo se enfren-
dade de propostas de reforma constitucional, taram seriamente, e a lei parecia dar razo
uma agenda de novas leis, que inclua uma ao Legislativo, j que a Constituio indica
reforma poltica que mudava o calendrio que de sua exclusiva responsabilidade a
eleitoral (fazendo-o mais racional), uma re- aprovao do oramento. O Presidente so-
forma do regulamento do Congresso, uma mente pode vetar as leis que tenham pas-
reforma do Poder Judicirio e algumas idias sado por ambas as Cmaras Legislativas, o
para impulsionar a participao cidad, atra- que no o caso do oramento. Sem dvi-
vs da introduo de formas de democracia da, a Suprema Corte da Nao, atendendo
direta (plebiscito, referendum e iniciativa um recurso do Presidente, considerou que o
popular). Sem dvida, nenhum partido apoiou Primeiro Mandatrio pode, sim, ter capaci-
realmente esta agenda de reformas, pois, dade de reviso do oramento aprovado pela
dado que no poderiam controlar o processo Cmara dos Deputados. Com efeito, nem o
legislativo, nem estavam dispostos a correr Presidente nem os partidos de oposio
o risco de convocar um Congresso Consti- quiseram levar ao extremo seus conflitos,
tuinte, era melhor aguardar e contar com uma calculando que os cidados castigariam, nas
conjuntura mais favorvel. Em verdade, no urnas, o partido que causasse uma verda-
havia uma mobilizao social que exigisse deira crise de governabilidade.
reformas, pois no imaginrio cidado preva- A Suprema Corte de Justia assumiu o
lecia a errnea idia de que a derrota do PRI papel de juiz dos conflitos entre os trs po-
seria suficiente para mudar radicalmente a deres da Unio, entre os poderes estatais e
vida poltica. os municipais, e entre estes e a Federao.

Este ativismo permitiu desafogar os principais conflitos apesar da

ausncia de um novo marco constitucional. Entre 2001 e 2005, pelo
menos 25 problemas muito importantes foram resolvidos por essa
via. (Gonzlez Plascencia, 2005)
, assim, evidente que o presidencialismo mexicano difere do
brasileiro em vrios pontos essenciais. Em primeiro lugar, no Mxico
no h coalizes de governo, somente eleitorais, que so, por sua
prpria natureza, conjunturais. O nmero limitado de partidos pro-
tagonistas tambm influi decisivamente: todos tm presena naci-
onal e gozam de um relativo equilbrio de foras, o que um incentivo
ao bloqueio das reformas essenciais. Um presidente com minoria
parlamentar pode governar, conquanto que no tente fazer refor-
mas fundamentais. Esse fato coloca um grave limite inovao
poltica e jurdica, que no pode durar indefinidamente, sob pena
de deslegitimar, em curto prazo, a limitada democracia mexicana.
Por outro lado, o presidencialismo de coalizo brasileiro obriga a
criar alianas entre partidos baseadas em um programa de gover-
no, porm o custo disso muito alto devido ao fato de que a dis-
perso programtica e de foras entre os numerosos partidos induz
formao de coalizes frgeis, oportunistas e de tendncia cen-
trista. As coalizes limitam o horizonte das reformas possveis e
elevam o custo poltico em nveis tais que deterioram a legitimi-
dade dos acertos polticos. Em segundo lugar, o presidencialismo
mexicano mais debilitado que o brasileiro, pois o Presidente
conta com poucos elementos legais para opor-se s decises do
Congresso e carece de poder para legislar de maneira paralela,
que uma via de escape, ainda que seja temporal, da chantagem
parlamentar.
No Mxico os partidos tm avanado com numerosas reformas
parciais por meio de um ativismo legislativo sem paralelo. Como
se pode observar no Quadro 1,, os partidos tm apresentado mais
de 2000 iniciativas na atual legislatura, cinco vezes mais do que na
primeira legislatura, sem maioria do PRI, e 15 vezes mais do que
na poca do Poder Legislativo subordinado (Casar, 2006).
Quadro 1 - Iniciativas Apresentadas Cmara dos Deputados (1982-2006)

Origem Legislaturas
LII LII LIV LV LVI LVII LVIII LIX*
1982-1985 1985-1988 1988-1991 1991-1994 1994-1997 1997-2000 2000-2003 2003-2006
Executivo 139 128 70 84 56 37 63 42
Senadores - 60 15 47 24 46 53 60**
Partidos 159 352 1997 117 163 493 909 2139
Comisses - 16 12 - 02 29 17 14
Legis. Locais 10 03 - 02 02 34 85 97
Vrios Partidos ND ND ND 10 03 34 82 36
Total 308 559 294 206 250 673 1209 2388
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no esto totalizadas na pgina da
Cmara dos Deputados.
** No considera minutas provenientes do Senado.
Fonte: Para 1982-1997, CASAR (2006) e NACIF (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita pelo prprio autor a partir da
Gazeta Parlamentar.

68
Obviamente, nem todas iniciativas se processam e so aprova-

das, razo pela qual a taxa de eficincia legislativa relativamente
baixa (ver Quadro 2). Mas, o certo que h mais criatividade e,
mesmo que de maneira fragmentria, mltiplas leis acabam se
reformando, e outras novas so aprovadas, fazendo mais comple-
xo, porm, de certo modo, menos incoerente, o sistema legal. As
alianas dos partidos para permitir a aprovao das leis so varia-
das, o que demonstra que os partidos esto dispostos a cooperar
mesmo em temas que no consideram centrais para sua imagem
(Nacif, 2005).
Quadro 2 - Taxa de Eficincia Legislativa (1982-2006)

Legislatura Iniciativas Apresentadas Iniciativas Aprovadas Porcentagem (%)
LII 308 166 53,9
LIII 559 223 39,89
LIV 294 131 44,56
LV 260 158 60,77
LVI 250 108 43,2
LVII 673 1985 28,97
LVIII 1209 292 22,65
LIX* 2388 513 21,48
* Os dados da LIX legislatura podem variar, posto que as informaes ainda no
esto totalizadas na pgina da Cmara dos Deputados
Fonte: Para 1982-1997, Casar (2006) e Nacif (2005). Para 1997-2006, a elaborao foi feita
pelo prprio autor a partir da Gazeta Parlamentar.
A eleio presidencial de julho de 2006 reflete este contexto de

empate poltico entre as trs foras principais. Quem quer que seja
eleito presidente ter que enfrentar a mesma situao da falta de
maioria de seu partido nas Cmaras de Senadores e Deputados, e,
portanto, a mesma necessidade de formar alianas. O ambiente
poltico de confrontao eleitoral no favorece as negociaes que
poderiam conduzir a tais alianas. Diante disso, dois cenrios se
delineiam claramente: o primeiro diz respeito possibilidade de se
produzir um relativo colapso do PRI, que implica sua converso no
terceiro partido no Parlamento, no mais o primeiro. Isso possvel
dada a polarizao da competio eleitoral entre o PRI e o PRD.
Caso isso ocorra, as foras centrfugas que j h algum tempo
atravessam o partido podem conduzir, num prazo relativamente
curto, diviso do PRI, j que tanto o PRD como o PAN atraem
quadros de destaque tendendo, assim, a conformar um sistema
que, dentro de algum tempo, poderia ser bipartidrio, rodeado de
trs ou quatro partidos pequenos, que dificilmente sobreviveriam
em longo prazo. O segundo cenrio possvel seria o PRI conseguir
manter-se unido e colocar-se no centro do espectro poltico. Porm,
para isso, seria necessria uma mudana dos dirigentes e uma
autntica institucionalizao como partido, o que parece muito dif-
cil de ser alcanado. O PRI seria, assim, o partido fiel da balana.
Dependendo desse processo, e de quem ganhe a presidncia, o
impasse atual pode prolongar-se mais ou menos e provocar, num

certo prazo, o desgaste da sociedade e o herdou uma camisa de fora que lhe im-
incio de um novo ciclo de ativao da mobi- pede de transformar o pas, e existe a possi-
lizao popular. bilidade de que eles peam aos cidados
para se mobilizarem a favor de uma reforma
do Estado. As condies podem ser favo-
guisa de concluso rveis para gerar um processo de mobili-
zao orientado para concluir uma mudana
A transio democrtica no Mxico inde regime que, sem dvida, est pendente.
completa. As leis, instituies e cultura pol- No est claro, no entanto, qual sentido pode
tica do velho regime seguem vigentes. Sem seguir tal mobilizao, muito menos qual
dvida, a competio entre os partidos seria sua fora e seu poder. Porm, est
autntica, e de se esperar que o impasse certo que a esquerda teria legitimidade para
atual, criado pelo empate de foras, seja su- encabe-la. Por outro lado, o partido de di-
perado num tempo razovel. Como se ob- reita no poderia, nem gostaria de fazer tal
serva, o prximo governo enfrentar, ainda, coisa, o que garantiria a continuidade da
um cenrio de poderes divididos, com au- paralisia. A mobilizao tambm neces-
sncias de regras e de incentivos para a for- sria para abrir espao poltico para a de-
mao de coalizes de governo. Se a manda de novas formas de participao
esquerda ganhar, ela enfrentar um cenrio cidad que permitam aprofundar a limitada
parecido com que o PT teve que lidar no caso democracia mexicana.
do Brasil: altas expectativas da populao, Sem uma mudana na correlao de
um governo com minoria que deve negociar foras polticas que v mais alm do plano
cada poltica pblica, restries orament- eleitoral no ser possvel, ao Mxico e ao
rias enormes e uma separao crescente Brasil, sairem dos dilemas em que se
entre o partido, as foras e o movimento da encontram sistemas de governo que tendem
sociedade civil que lhe deram origem e legi- a cristalizar os equilbrios e convertem os go-
timidade poltica. vernos em refns dos interesses dos partidos.
Sem dvida, a esquerda no Mxico pode
alegar a seu favor que o regime poltico que (Traduo: urea Cristina Mota)
Referncias
CANSINO, Csar (2000). La transicin mexicana, 1977-2000. Mxico: Centro de Estudios de Poltica Compa-
rada.
CASAR, Mara Amparo (2006). Una legislatura de claroscuros. Enfoque. Diario Reforma, n. 633, 7, p. 17-19,
mayo 2006.
CRESPO, Jos Antonio (2005). Del absolutismo presidencial al presidencialismo dbil. En: AZZ, Alberto;
ALONSO, Jorge (Coord.). El Estado mexicano: herencias y cambios. Tomo I: Globalizacin, poderes y seguridad
nacional. Mxico: CIESAS-Miguel Angel Porra.
EISENSTADT, Todd A. (2004). Cortejando a la democracia en Mxico: estrategias partidarias e instituciones
electorales. Mxico: El Colegio de Mxico.
GONZLEZ PLASCENCIA, Luis (2005). Transicin y poder judicial en Mxico. En: AZZ, Alberto; ALONSO,
Jorge. Globalizacin, poderes y seguridad nacional.
LUJAMBIO, Alonso (2000). El poder compartido: un ensayo sobre la democratizacin mexicana. Mxico:
Ocano.
MERINO, Mauricio (2003). La transicin votada: crtica a la interpretacin del cambio poltico en Mxico.
Mxico: Fondo de Cultura Econmica.
NACIF, Benito (2005). Qu hay de malo con la parlisis? Democracia y gobierno dividido en Mxico. En: AZZ,
Alberto; ALONSO, Jorge. Globalizacin, poderes y seguridad nacional.
OLVERA, Alberto J. (2003). Sociedad civil y perplejidad ante la democracia. Metapoltica, Mxico, 30, Julio-
Agosto.

Parte
II
Entendendo as
Mudanas Necessrias
no Sistema Poltico

1
Republicanismo
Republicanismo
Heloisa Maria Murgel Starling
O retorno da reflexo poltica e historio-

grfica contempornea ao horizonte de idias
em que se movimenta uma tradio to an-
tiga como a do republicanismo serve a trs
propsitos principais. Em primeiro lugar, ofe-
rece instrumentos para uma investigao
analtica capaz de trazer tona elementos
conceituais prprios ao exame da natureza
das sociedades democrticas no contexto
atual; em segundo lugar, indica o propsito
de devolver densidade idia de interesses
partilhados, de ao pblica dos cidados,
de definio dos modos de agregao e uso
do bem pblico, de solidariedade poltica e
de virtudes civis, entendendo que essa com-
preenso original de vida comum decisiva
para o futuro da democracia nas socieda-
des contemporneas; em terceiro lugar, for-
nece elementos histricos e conceituais
pertinentes interpretao da realidade es-
pecfica de um pas como o Brasil, que ain-
da no conheceu uma experincia poltica
capaz de ser legitimamente chamada de
republicana.
Res publica: a expresso latina e reto-
ma o sentido e a histria das instituies
romanas. Mas o termo que lhe serve de
paradigma politia grego e procura
dar conta da formulao de uma Constitui-
o ou regime poltico, de natureza inclusiva
e plural, formado por homens livres, ricos e
pobres, empenhados numa vida partilhada
entre todas as partes da comunidade. Tanto
para Aristteles quanto para Plato, essa
idia traduziu a busca por um regime capaz
de contemplar necessariamente os interes-
ses da polis: coibir os excessos; evitar os

74
extremos; garantir a justa medida na qual Contudo, certo que a diviso entre o
se realiza a justia poltica; no se confundir mundo dos interesses comuns e a esfera
com a manifestao da expresso poltica dos assuntos privados no ocorre de ma-
da maioria ou da minoria, vale dizer, com os neira espontnea. A rigor, ela se impe, jus-
dois regimes dominantes na Grcia clssi- tamente, pela postulao de um espao
ca, a democracia e a oligarquia. Foi o termo pblico, dotado dos instrumentos que as-
politia, nome de uma obra de Plato, que seguram seu reconhecimento, o carter co-
Ccero traduziu para o latim res publica. letivo de sua apropriao e suas regulaes.
Assim, os conceitos e as questes pr- Assim, o conceito repblica, visto na pers-
prias tradio do republicanismo preten- pectiva da tradio do republicanismo, no
dem acentuar, na expresso res publica, a designa apenas a existncia de uma esfera
referncia natureza poltica da comunidade bens comuns a um certo conjunto de ho-
de que designa sua agregao em vista mens, mas tambm, de imediato, a consti-
do bem, dos direitos e dos interesses co- tuio mesma de um povo, o lugar ptrio,
muns, o koinon sympheron dos gregos. Com suas instituies, regras de convivncia e
efeito, o fim visado pela tradio no dire- agncias de administrao e governo, cujas
tamente a virtude dos cidados , ao con- orientaes derivam de um momento de ins-
trrio, a efetivao da polis como forma tituio ou fundao poltica.
especfica de organizao do convvio dos Repblica se diz, ento, sobretudo dos
homens, vale dizer, a existncia mesma da regimes constitucionais de governo, daque-
cidade vista como uma espcie de totalida- les em que as leis e regulaes ordinrias,
de poltica capaz de indicar, desde sua ori- bem como as disposies do governo, deri-
gem grega, a possibilidade de agregao vam dos princpios que conferem sua forma
de seus membros, tendo em vista o bem, sociedade e, postos acima de todos, pro-
os direitos e os interesses comuns. essa tegem a comunidade de todo interesse par-
finalidade que nos remete, no fundamental, ticular ou transitrio, de toda vontade
significao de coisa pblica, de esfera caprichosa ou arbitrria. Desse modo, o con-
dos interesses comuns, do bem comum. ceito repblica, na raiz de sua tradio, nos
Respublica, res populi: o que pertence ao remete particularmente idia de governo
povo, o que se refere ao domnio pblico, o de leis (e no de homens), de imprio da
que de interesse comum e se ope ao lei e mesmo de estado de direito, expres-
mundo de coisas e assuntos privados, mun- ses que declaram, na sua acepo mais
do relativo alada dos particulares, grupos, imediata, a prescrio de que os que man-
associaes ou indivduos. dam tambm obedeam, mesmo nos ca-
A rigor, tambm decorre da referncia sos em que a forma de governo no seja
natureza poltica da comunidade, a relao democrtica e em que apenas alguns, ou
que a tpica do republicanismo manteve mesmo um s, ocupam as posies de
com determinadas caractersticas particula- mando e os postos de governo.
res a um tipo muito especfico de cidade A preocupao com a esfera pblica
a cidade que adquiriu a liberdade de admi- pensada como lugar de efetiva ao dos ci-
nistrar seus prprios assuntos. Nesse ponto dados oferece ao republicanismo uma con-
existe, sem dvida, um componente indis- cepo ativa de liberdade associada ao vivere
socivel de um certo ideal de cidade que a civili invocado por Maquiavel vale dizer,
tradio republicana retomou do Quattrocento associada a um movimento constante de
italiano, em especial dos trabalhos produzi- expanso que, articulado cena da cidade,
dos pela gerao dos humanistas cvicos de permite a todos exercerem suas potenciali-
Florena, preocupados em encontrar novos dades na qualidade de cidados. Como se
parmetros para o significado da vida ativa v, trata-se de uma certa concepo de liber-
no interior das comunidades polticas. dade capaz de combinar-se tanto com a

Leonardo Avritzer | Ftima Anastasia [org.] 75
ausncia de dependncia da vontade arbi- de excelncia no exerccio da cidadania.

trria de um ou de muitos homens quanto Contudo, nos tempos modernos, em que
com a dimenso da ao e da participao ocorre uma perda considervel das antigas
dos indivduos na vida da polis. virtudes, a oportunidade de se romper o cor-
Dessa concepo ativa de liberdade os do de isolamento da concentrao do indi-
sculos 18 e 19 retiraram algumas conse- vduo em seu espao privado estaria menos
qncias. Uma delas, uma certa percepo na reativao do ideal moral e mais na iden-
do que poderia ser definido a poltica da tificao racional dos interesses particulares
liberdade, como se costumava dizer poca com aqueles da cidadania. Em qualquer dos
da Revoluo Americana: a idia, por exem- casos, porm, o elemento dinmico central
plo, que o poder estava na periferia, nos do republicanismo no tanto a virtude cvi-
diversos estados soberanos, livres e inde- ca ou o interesse bem compreendido, mas
pendentes; ou, ento, que esse poder se o resultado do seu exerccio como modo de
concentrava nos legislativos e, em particular, conduzir a vida na polis.
nas cmaras baixas; ou, ainda, que a liber- Contudo, no caso brasileiro, o percurso
dade s florescia em Estados pequenos. De do republicanismo durante o sculo 18 e,
outro lado, a noo de que organismos go- especialmente, ao longo do sculo 19, no
vernamentais secundrios como, por traduziu a possibilidade histrica da sua afir-
exemplo, estados ou provncias , poderiam mao na vida poltica do pas aps o golpe
efetivamente compartilhar soberania com o republicano de 1889. Com efeito, a idia de
poder central. ausncia, de vazio, parece ter aderido for-
Uma outra ordem de conseqncias temente s pretenses de enraizamento e
muito caracterstica da sensibilidade repu- ancestralidade da Repblica no Brasil, pro-
blicana que se formou na vertente anglo-sax jetando um cenrio que se desdobraria nos
da tradio veio da intuio de que havia algo perodos subseqentes, marcados por forte
muito pertinente na defesa do direito do in- negatividade quanto possibilidade de se
divduo desfrutar os prprios bens com imu- recorrer a uma tradio do republicanismo
nidade contra a ao arbitrria do prncipe para enfrentar os problemas que afligem a
ou de seus representantes. Dito de outro formao histrica brasileira.
modo: essa tpica colocou em relevo a pos- Assim, um engano supor que o golpe
sibilidade de uma conduta poltica orienta- de Estado de 15 de novembro de 1889 foi a
da pela utilidade, pela concepo da materializao de um projeto lentamente
liberdade como um bem que permite go- amadurecido por um longo perodo de ao
zar todos os outros bens para usar o ar- republicana. No por acaso, a trajetria de
gumento e a linguagem de Montesquieu consolidao da Repblica at os anos 30
e pela idia de que a forma republicana in- pode ser conhecida entre ns a partir da
clua o reconhecimento compreensivo de que observao dos processos de sucesso
os interesses tambm possuem valor agre- presidencial, momentos em que a no insti-
gativo. tucionalizao dos procedimentos de esco-
A idia de associar bem pblico ao que lha dos candidatos tornava a estabilidade
Tocqueville definiu como o exerccio do inte- do experimento republicano dependente da
resse bem compreendido produziu uma habilidade dos caciques brasileiros, e reve-
atualizao, para a modernidade, do antigo lava as condies de forte retrao da esfe-
princpio republicano da virtude. As virtudes ra pblica, oligrquica e hieraquizada,
possuem dois traos gerais: so qualida- controlada por um nmero reduzido de po-
des de carter reais e raras, capazes de ex- lticos em cada estado, principal sustentculo
primir as paixes humanas em feitos nobres do federalismo desigual vigente no Brasil.
e singulares. Articuladas ao mundo pblico Essa foi sua marca de origem: a Rep-
implicam civismo, isto , oferecem um ideal blica se tornou vitoriosa em 1889 sem a

76
vocao da incorporao dos princpios do

republicanismo diante da sociedade que
emergia com a expanso da vida mercantil;
e permaneceu fiel a essa marca, liberal em
economia, excludente em poltica e no social,
administrada por homens de frgeis convic-
es republicanas. Com efeito, a distncia
entre o iderio formador de suas matrizes e
o exerccio de sua prtica poltica persistiu
ao longo da nossa histria poltica contem-
pornea: a Revoluo de Trinta refundou a
Repblica impondo o predomnio da Unio
sobre a Federao, das corporaes sobre
os indivduos e a procedncia do Estado
sobre a sociedade civil. O preo da moder-
nizao autoritria e da ampliao do esco-
po do Estado a fim de abrigar os novos
personagens sociais nascidos do mundo ur-
bano e industrial importou na perda da auto-
nomia da sociedade quanto ao Estado e uma
herana do autoritarismo poltico a pesar
sobre a histria republicana desse Brasil
moderno como ocorreria no regime mili-
tar ps-1964 que obedeceu em linhas ge-
rais a esse modelo deixando para trs,
como um elo do republicanismo ainda a ser
retomado, o desafio da construo de uma
experincia efetivamente republicana sob
condies democrticas.
Referncias
BIGNOTTO, Newton (Org.). Pensar a Repblica. Belo Horizonte: Editora

UFMG, 2000.
CARDOSO, Srgio (Org.). Retorno ao republicanismo. Belo Horizonte: Edi-
tora UFMG, 2004.
MAQUIAVEL, Nicolau. Comentrios sobre a primeira dcada de Tito Lvio.
Braslia: Editora da UnB, 1982.
MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Abril Cultural, 1979.
LESSA, Renato. A inveno republicana. Rio de Janeiro: IUPERJ/ Vrtice,
1988.
POCOCK, J. G. A. The machiavellian moment: florentine political thought
and the atlantic republican tradition. Princeton: Princeton University Press,
1975.
VIROLI, Maurizio. Republicanism. Princeton: Princeton University Press,
1999.
TOCQUEVILLE, Alexis de. Democracia na Amrica. Belo Horizonte: Itatiaia;
So Paulo: Edusp, 1977.

Financiamento de
Campanha (pblico
versus privado)
Renato Janine Ribeiro
Se as campanhas polticas devem ser

financiadas com dinheiro pblico ou priva-
do uma das discusses discretas que
ocorrem na poltica brasileira. No um
debate to ruidoso como, por exemplo, o
do voto facultativo ou obrigatrio. Alis, o
problema da reforma poltica brasileira que
poucos assuntos, nela, assumem vulto e
so considerados, pela opinio pblica,
como relevantes.
Uma discusso sobre reforma poltica
deve comear indagando se a prpria dis-
cusso poltica, em dois sentidos: no de
saber se o demos, ns, o povo, efetiva-
mente a assume como sua, em vez de con-
finar-se ela ao grupo dos especialistas, como
se estes fossem engenheiros da vida social
e poltica e no de saber se estabelece um
recorte entre as posies polticas, sobre-
tudo entre direita e esquerda. Nos dois casos,
o debate da reforma poltica brasileira pouco
poltico, porque confinado a especialistas e
porque apartado das divises partidrias.
So raros, no debate da reforma poltica
brasileira, os temas que polarizam os partidos,
ou que chegam arena pblica, sociedade,
com forte contedo poltico eu enfatizaria
apenas o carter obrigatrio ou facultativo do
voto (Ribeiro, 2003), a corrupo e o financia-
mento das campanhas. Uma questo rele-
vante como a do voto distrital ou proporcional,
que em vrios pases ope direita a esquerda,
aqui levantada quase que s tecnicamente,
por cientistas polticos. No empolga sequer
os parlamentares, quanto mais o povo. Mas
na Frana, por exemplo, a eleio distrital
dos deputados foi introduzida, em comeos
dos anos 1870, para evitar que a cada poucos

78
meses, sempre que surgia uma vaga na discusso do financiamento uma espcie
Cmara, a eleio se desse no mbito de de finale de anlises ou relatos mais longos
um departamento inteiro e, assim, mar- sobre a corrupo. Faamos uma tipologia
casse sucessivos tentos da esquerda repu- desta ltima, ento. Propomos que seja dita
blicana contra a direita monarquista que, na antiga, moderna e ps-moderna. A corrup-
poca, controlava um Parlamento eleito s o antiga era dos costumes. Dos cidados
pressas, logo aps a vitria prussiana na se exigia que fossem austeros, pondo a res
guerra de 1870. Cada pleito era, assim, um publica acima do interesse privado. A rep-
plebiscito, e concorria para enfraquecer o blica antiga era machista, enfatizando a cen-
peso dos versalheses que haviam esmaga- sura lassido dos costumes e abertura
do a Comuna de Paris e desejavam restau- feminina aos sentimentos que arriscavam
rar a monarquia em sua vertente legitimista destruir um Estado que tinha de ser varonil.
(cf. Halvy, 1930 e 1937). Ora, o paradoxo J a corrupo moderna a da apropri-
do presente debate brasileiro que a refor- ao privada de fundos pblicos. Tem uma
ma poltica, aqui, no uma questo polti- verso, talvez mais amena, que o patrimo-
ca. nialismo. Este, se for entendido como a apro-
Uma das raras excees a essa dupla priao do bem pblico como patrimnio
indiferena poltica partidria e popular privado, geralmente opera em duas vias. O
est no financiamento pblico das campa- rico apropria-se da coisa pblica, mas cede
nhas eleitorais. um dos temas que mais alguns bens para uso pblico. O emprsti-
divide a esquerda e a direita. Enquanto o mo, no Brasil colonial, de prdios privados
voto proporcional ou distrital, obrigatrio ou para sediar cmara e cadeia, o que em tese
facultativo, pode ter apoios e crticas em to- at mereceria elogio, acarretava a recproca,
dos os lados da poltica, e sua discusso isto , a percepo de que o aparato estatal
parece, sobretudo, tcnica (uma espcie de poderia servir a seus patrocinadores priva-
engenharia da legislao eleitoral com o dos. Formas diversas de patrimonialismo
fito de resolver os grandes problemas polti- perduram na sociedade brasileira, inclusive
cos do Pas), no caso do financiamento p- algumas muito elogiadas pela mdia, como
blico a direita contrria, e a esquerda quando o cuidado com o verde pblico
favorvel. Os argumentos bsicos so sim- jardins, praas, grama assumido por
ples. Os oponentes do financiamento pbli- empresas privadas.
co afirmam que dinheiro precioso seria Mas a corrupo moderna no se es-
desviado de fins mais nobres a educa- gota, nem tem sua figura cannica, no pa-
o, a sade, a segurana para alimentar trimonialismo. Sua maior diferena em face
a atividade poltico-partidria. Considerando da antiga est em substituir a figura da de-
a m imagem que os polticos tm no Brasil gradao dos costumes e da degrada-
e que se agravou nos ltimos tempos, o feminina dos costumes pela do furto.
quando o Partido dos Trabalhadores perdeu A corrupo moderna apenas o furto da
a aura que o distinguia das demais agremi- coisa pblica, reduzida ao errio. A idia
aes compreensvel que essa oposi- antiga de bem pblico , assim, substitu-
o ao financiamento pblico tenha apoio da, quando se fala do ataque a ele isto ,
popular. J os defensores do financiamento quando o bem comum considerado a par-
pblico sustentam que este reduziria a cor- tir da corrupo, que seu negativo, seu
rupo e a desigualdade entre os conten- princpio de morte , pela idia moderna
dores. de bens pblicos de ordem material. Em vez
de um conjunto de valores imateriais, agre-
Qualquer anlise do financiamento das gados na convico qualitativa de uma p-
campanhas deve remeter primeiramente tria ou um coletivo pelo qual valia a pena
corrupo. Na literatura especializada, a morrer (pro patria mori) ou matar (pugna pro

patria), passamos a quantificar o bem p- tant, 1958). Talvez por isso, o conceito restri-
blico, mensurando a subtrao dos bens to e moderno de corrupo seja mais ade-
pblicos. Isso debilita o conceito de corrup- quado, que o antigo, a nosso tempo.
o. A acusao, hoje constante, de que os Contudo, em nossos dias cresce uma
polticos seriam ladres e a reduo, brasi- corrupo ps-moderna. Esta no um fur-
leira e internacional, do debate poltico dis- to aos cofres pblicos efetuado por indivdu-
cusso da honestidade pessoal dos polticos, os ou classes gananciosos. , em seu cerne,
acompanham esse downsizing moderno uma corrupo fruto da busca do poder pelo
da corrupo. poder, que portanto se auto-alimenta, por-
Mas convm empregar moderno entre que a praticam grupos que tm por finalida-
aspas, porque essa corrupo aparece j no de principal reeleger-se e assim necessitam
Antigo Regime lembre-se a condenao de recursos pingues para serem competiti-
do filsofo e chanceler ingls, Francis Ba- vos no prximo pleito. ps-moderna por-
con, em 1621 e sua denncia, como ates- que se joga no plano das imagens. Grassa
ta a Arte de furtar, de Manuel da Costa num ambiente de massas, em que os elei-
(1601-1667), tambm anterior s revolues tores se libertaram das amarras que antes
que constituem a modernidade poltica. A decretavam em quem votassem, mas no
corrupo , pois, moderna no sentido da vm a formular seu voto de maneira ilumi-
modernidade em geral, que se inicia com nista, pelo exame das diferentes propostas,
as Navegaes, mas no moderna no sen- e, sim, movidos pelo afeto. legtimo votar
tido poltico, especfico dos regimes mais seguindo o afeto, porque o que se decide
republicanos e democrticos que surgiram no voto so essencialmente valores, e esco-
posteriormente. Assim, h uma certa conti- lher um projeto individualista (ou liberal) e
nuidade conceitual entre a corrupo do social (ou socialista) em ltima anlise ex-
Antigo Regime e a da modernidade polti- cede o que a razo pode gerar. Mas o pro-
ca. Apesar das alteraes de escala e mes- blema est no seqestro do afeto pela mdia,
mo qualitativas entre a corrupo na inflacionando os custos das campanhas
monarquia absoluta e nos governos eleitos mesmo quando a propaganda gratuita e
modernos, h sculos no se percebe a cor- se veda, como no Brasil (mas no nos Esta-
rupo, majoritariamente, como sendo a dos dos Unidos, na Argentina e no Uruguai, para
costumes e, sim, como furto. Na verdade, citarmos alguns exemplos), a publicidade
por tentador que seja retomar a idia antiga paga na telinha. Com isso se gera uma nova
de corrupo, enfrentando pois a corrupo corrupo, que se distingue da moderna
mediante uma educao solidria voltada por no beneficiar necessariamente o bolso
para um bem comum qualitativamente defi- do corrupto, mas um projeto poltico que
nido e no apenas por medidas de audi- pode at ser justo e honrado. O terrvel da
toria efetuadas por especialistas sobre os corrupo ps-moderna que ela se torna
atos e instituies estatais , por tentador quase a nica maneira de sobreviverem, na
que seja devolver gora o papel de com- cena poltica tornada espetculo, mesmo os
bater a corrupo em vez de deleg-lo a honestos.
peritos, fazendo-o incompreensvel para o
leigo, isto , para o cidado e a Cidade , o S cabe estudar o financiamento pblico
risco da retomada do conceito antigo seria das campanhas pensando na e contra a
ameaar o que Benjamin Constant chamou corrupo. Ele defendido sobretudo pelas
liberdade moderna. Pois, muito da corrup- esquerdas, que, mais que isso, propugnam
o antiga o que hoje chamamos a liber- o financiamento pblico exclusivo das campa-
dade dos modernos, ou liberdade negativa nhas, proibindo-se o privado. Isso lgico,
(Isaiah Berlin), a liberdade de divergir de um porque as esquerdas, se no abrirem mo
padro de vida socialmente imposto (Cons- de seus ideais, dificilmente arrecadaro

80
grandes fundos junto aos maiores financia- Se as pessoas no confiam nos partidos, a
dores, isto , os ricos e as empresas priva- misso da poltica se torna ilusria: para
das. Sem um financiamento amplamente mobilizar e orientar, os partidos precisam ser
pblico das candidaturas, essas tendero a confiveis. Como confiar em partidos que
ser refns dos grupos de interesse que as operam s escuras? Como esperar que ad-
apiem. O custo social pode ser maior do ministrem bem o Estado quando no podem
que a economia no gasto pblico resultante (ou no querem) mostrar sua prpria admi-
nistrao? Se hoje recebem fundos clandes-
do financiamento privado. Grupos de inte-
tinos, como acreditar que, amanh, tenham
resse cobraro, depois, com forte gio, o
independncia e autoridade para punir a clan-
que pagaram. 3
destinidade?
Por outro lado, quase impossvel as di-
reitas aceitarem uma proposta cortando os Porm, se o debate quase candente,
recursos que podem obter dos indivduos as propostas o esfriam. Praticamente no
mais ricos e das maiores empresas. A essa h projeto de soluo de sada que enfatize
razo pragmtica, soma-se outra: extrema- a soluo republicana seja esta forte, isto
mente difcil fiscalizar a entrega de recursos , propondo que caiba gora, aos cida-
s campanhas. Ser fcil burlar as leis exis- dos, enfrentar a corrupo, seja ela fraca,
tentes ou futuras o que, por sua vez, como confiando numa imprensa livre e pluralista
apropriadamente comenta Delia Ferreira para equilibrar os pontos de vista opostos.
1
Rubio, requer a criao de rgos capaci- Nesse sentido, o que se prope em termos
tados para acompanhar a boa arrecadao de equilbrio de chances entre os partidos,
e uso do dinheiro, o que, acrescentamos, no Brasil, no destoa muito de uma legisla-
leva mais uma vez a uma soluo burocr- o eleitoral e um sistema judicial eleitoral
tica (sem sentido pejorativo) do problema, cujas principais preocupaes mais pare-
por meio de algum rgo pblico, como um cem consistir em coibir a discusso e a ex-
tribunal ou uma agncia, independente dos presso de idias e seus exageros do
poderes eleitos. Em face disso, Rubio pro- que em liberar o debate para os cidados.
pe uma soluo intermediria: o financia- No fundo, h uma certa amargura ou decep-
mento pblico, sem proibio da contribuio o no interior desses debates polticos: a
privada, mas com forte fiscalizao desta renncia expectativa de que a res publica
ltima (e do uso do dinheiro de ambas). possa prevalecer e, na sua falta, a aposta
Na verdade, a discusso sobre a doena numa burocracia weberiana que d conta
e seu remdio, isto , sobre a corrupo e o dos excessos. Para aqueles que pensam a
financiamento das campanhas, tem-se tor- poltica como um excesso (Rancire, por
nado altamente especializada e prope cada exemplo, e os lacanianos), evidentemente,
vez mais a criao de rgos tecnicamente aqui h um erro de base, uma reduo da
capacitados, para coibir as formas de se- poltica administrao e livre concorrn-
qestro privado da coisa pblica. Trabalhos cia entre os partidos, como se crissemos
2
como os de Fleischer, em que pese sua um conselho que, a exemplo do CADE, evi-
qualidade, apresentam o reforo dos con- tasse os monoplios e assegurasse a com-
troles como a principal sada para um ambi- petio.
ente corrupto. Este ponto contrasta com o
que dissemos no incio do verbete, quando
comentamos que o debate sobre o financia-
mento pblico um dos poucos capazes
de inflamar os nimos polticos na discus-
so brasileira sobre a reforma. Pois, como
bem expressa Rodolfo Terragno em seu
Proyecto 95,

Notas
1
Ante esse panorama [uma imagem de desonestidade
dos polticos de 87% na Amrica Latina, contra 63%
na mdia mundial], a primeira reao a proposta de
solues normativas (RUBIO, Delia Ferreira.
Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados. Novos Estudos
Cebrap. n. 73, p. 6-16, nov. 2005). Acrescenta que
A nosso ver, a divulgao pblica da origem e do
destino dos fundos que financiam a poltica muito
mais importante que o estabelecimento de limites e
restries de difcil aplicao e controle, mas conclui:
a efetividade das restries legais depende
essencialmente da capacidade e eficcia dos rgos
de controle.
2
Ver, por exemplo: Uma das razes para que a
corrupo poltica seja praticada com uma relativa
impunidade no Brasil a total falta de mecanismos
internos e externos de controle. In: FLEISCHER,
David. Political corruption in Brazil. The delicate
connection with campaign finance. Crime, law and
social change, 25: 311, 1997; ver, tambm, seus
Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report; e, especialmente: O
impacto da Reforma Poltica sobre a Cmara Federal.
Plenarium, 1: 123-41, 2004.
3
Citado, sem indicao do nome de Terragno, no
interessante trabalho de CAMPOS, Mauro Macedo.
Financiamento de campanhas eleitorais e accountability
na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em
perspectiva comparada. Programa de Cincia Poltica
da UFMG, 2004.
Referncias
CAMPOS, Mauro Macedo. Financiamento de campanhas eleitorais e

accountability na Amrica do Sul: Argentina, Brasil e Uruguai em perspec-
tiva comparada. Programa de Cincia Poltica da UFMG, 2004.
CONSTANT, Benjamin. A liberdade dos antigos comparada dos
modernos. In: BERLIN, Isaiah. Quatro ensaios sobre a liberdade.
Braslia: Editora da UNB, 1958.
FLEISCHER, David. Political corruption in Brazil. The delicate connection
with campaign finance. Crime, Law and social change, 25: 311, 1997.
FLEISCHER, David. Corruption in Brazil defining, measuring, and reducing.
Washington: CSIS Report, 2002.
FLEISCHER, David. O impacto da reforma poltica sobre a Cmara
Federal. Plenarium, 1: 123-141, 2004.
HALVY, Daniel. La Fin des Notables. 1930.
HALVY, Daniel. La Rpublique des ducs. 1937.
RIBEIRO, Renato Janine . Sobre o voto obrigatrio. In: BENEVIDES,
Maria Victoria; VANNUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.). Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003.
RUBIO, Delia Ferreira. Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados. Novos Estudos CEBRAP, n. 73, p. 6-16,
nov. 2005.

82
Corrupo e
Estado de Direito
Newton Bignotto
Quando se discute reforma poltica no

Brasil, um dos obstculos mais citados para
o pleno desenvolvimento da vida democrti-
ca no pas a corrupo freqente dos agen-
tes do Estado e os prejuzos causados pelo
que muitos acreditam ser um fato generali-
zado na vida pblica. Essa percepo do
senso comum acompanha a maneira como
alguns cientistas polticos definem o fen-
meno da corrupo nas sociedades contem-
porneas. Gianfranco Pasquino no conhecido
Dicionrio de Poltica, editado dentre outros
por Norberto Bobbio, afirma que corrupo
designa o fenmeno pelo qual um funcio-
nrio pblico levado a agir de modo diver-
so dos padres normativos do sistema,
favorecendo interesses particulares em tro-
co de recompensa. Corrupto , portanto, o
comportamento ilegal de quem desempe-
nha um papel na estrutura estatal. Ao colo-
car assim o problema, o autor restringe seu
alcance aos atores diretamente relacionados
com a ao governamental e sugere que a
corrupo primariamente um ato ilegal,
perpetrado por aqueles que deveriam zelar
pelo bom funcionamento do aparelho esta-
tal, notadamente os funcionrios. O mbito
de ao dos corruptos , pois, essencial-
mente o Estado.
A abordagem da questo tal como apre-
sentada mostra que o principal remdio para
a corrupo deve ser de natureza legal, uma
vez que ela antes de tudo um ato de ilega-
lidade. Isso sugere que uma reforma polti-
ca deveria se concentrar na modificao da
legislao vigente, visando adequ-la ao
carter generalizado que o fenmeno pare-
cer ter adquirido na sociedade brasileira.
Ocorre que, se estudarmos o problema des-
se ponto de vista, ser mister reconhecer

que o aparato legal brasileiro, como o de to no oitavo livro da Repblica. Para o pen-
muitas naes democrticas, est longe de sador grego cada regime poltico correspon-
ser omisso em relao aos funcionrios que de a um tipo de homem. Assim, numa
transgridem a lei. O cdigo de conduta do aristocracia, um determinado grupo social
funcionalismo, assim como a legislao bra- restrito ocupa o poder e governa segundo
sileira em suas vrias formas, prev uma seus interesses e valores. Quando os filhos
srie de punies, que so aplicadas com dos aristocratas perdem a capacidade de
maior ou menor sucesso pelas correge- reproduzir o comportamento de seus pais,
dorias pblicas, assim como pela justia o regime se corrompe e se transforma em
comum. A reforma da legislao certamente outra forma de governo. O importante nessa
pode torn-la mais eficiente diante dos mui- mudana de regime que ela inevitvel
tos desmandos que dominam nossa vida aos olhos do filsofo e se tornava inexorvel
pblica. com o passar do tempo.
O que se deve perguntar, entretanto, A herana platnica foi recebida por Aris-
se a anlise por esse vis abarca todos os tteles que a ela dedicou pginas lumi-
aspectos do problema, mesmo na forma nosas no quinto livro de sua Poltica , e
como percebido pelo senso comum. O depois foi popularizada pelo historiador gre-
mal-estar que domina muitos setores da so- go Polbio, que viveu no segundo sculo de
ciedade brasileira, quando confrontadas com nossa era. Ele afirmava que os regimes
a pergunta sobre o funcionamento do Esta- mudavam segundo uma ordem predetermi-
do, no parece se esgotar na queixa contra nada e sempre num mesmo sentido. Dos
a ineficincia dos mecanismos legais em pu- melhores regimes passa-se para os piores
nir os transgressores. A corrupo tida at que preciso regenerar inteiramente o
como um problema para a sociedade brasi- corpo poltico. Para resistir a essas mudan-
leira, em grande medida, porque percebi- as, necessrio misturar na constituio
da como parte de nossa vida poltica em do regime elementos oriundos das trs for-
toda sua extenso e no apenas em uma de mas no degeneradas de governo: a reale-
suas dimenses. Quando se fala da corrup- za, a aristocracia e a democracia. Com isso
o dos polticos, o fenmeno ganha uma pretende-se evitar que a simples passagem
amplitude que no est prevista na anlise do tempo destrua o corpo poltico sem que
de muitos cientistas sociais. A restrio da os homens possam fazer algo para det-la.
questo, no entanto, como aquela operada No entanto, mesmo num regime misto, a
por Pasquino, tem o mrito de apontar para corrupo um fato inexorvel, que pode
solues possveis pelo uso de mecanismos ser retardado, mas no evitado para sem-
tradicionais de controle das atividades do pre. Para os antigos havia, portanto, uma
Estado, que se torna muito mais difcil, quan- relao direta entre o comportamento dos
do tomamos a corrupo em sua acepo homens e a corrupo do corpo poltico, mas
mais larga, que afeta a relao dos cidados ela dizia respeito essncia dos regimes. O
de um Estado com a vida poltica em geral que se corrompia eram as formas polticas,
e no apenas com uma de suas instncias mas a origem do processo estava nos homens,
mais facilmente identificveis. No caso bra- nos costumes degradados e na violao
sileiro, parece-nos, entretanto, que o concei- freqente da lei. Durante o Renascimento,
to alargado de corrupo est mais prximo os humanistas italianos, Maquiavel em par-
das preocupaes dos cidados comuns, ticular, retomaram o problema do estudo da
do que a abordagem restritiva proposta por corrupo, insistindo sobre o fato de que se
alguns cientistas sociais. os homens fracassam em defender os valo-
Historicamente o problema da corrupo res republicanos, a corrupo ganha terreno
faz parte do vocabulrio da filosofia poltica e destri o corpo poltico.
desde a Antiguidade. Plato abordou a ques-

84
Na modernidade Montesquieu abordou, O primeiro passo para efetuar o vnculo

no oitavo livro de seu Do esprito das leis, o entre a tradio e a modernidade reconhe-
tema da corrupo de uma maneira que lem- cer que a identidade das naes contempo-
bra a dos antigos. Para ele : A corrupo de rneas garantida por sua Constituio
cada governo comea quase sempre pela conjunto de leis fundamentais que no pode
dos princpios. Mas o que um princpio? ser modificado pelos governantes particula-
Para o pensador, princpio o que faz um res e no mais por princpios abstratos
regime poltico agir, a seta que guia os ho- ou transcendentes. Embora possamos pen-
mens em suas aes, quando devem fazer sar a Constituio de diversas maneiras, o
escolhas na cena pblica. Numa repblica que rene as diversas concepes a idia
o princpio sempre a virtude. Isso no sig- de que os Estados modernos so estrutura-
nifica dizer que num regime republicano dos em torno de leis fundamentais, que ga-
que para ele engloba as democracias os rantem seu funcionamento e limitam os
homens ajam virtuosamente ou sejam sem- poderes dos governantes. Tanto para aque-
pre virtuosos. Montesquieu, no livro quarto les que, como Rousseau ou Hegel, enxer-
de Do esprito das leis, afirma que: Pode- gam na Constituio um organismo jurdico,
mos definir esta virtude como o amor pelas que confere unidade ao Estado, quanto para
leis e pela ptria. Este amor. Exigindo sem- os que, como Locke e Rawls, vem no apa-
pre a supremacia do interesse pblico so- rato legal constitucional uma maneira de
bre o interesse particular, produz todas as garantir os direitos individuais pela limitao
virtudes individuais; elas nada mais so do dos poderes, a afirmao da identidade do
que esta supremacia. Ao se corromper o Estado moderno por sua Constituio parte
princpio de uma repblica o que se consta- do princpio da superioridade das leis sobre
ta que os homens deixam de agir por amor as vontades individuais. Nesse sentido, ao
ptria, ou param de defender os interes- criar o mecanismo constitucional, seja pela
ses pblicos acima de tudo, e passam a se preservao dos costumes e leis tradicio-
guiar por outros ideais, que tanto podem ser nais (Burke), seja pela expresso escrita da
os desejos individuais, quanto a honra, que vontade do povo (Thomas Paine, Rousseau),
move as monarquias. os cidados assumem que desejam viver
No sculo 19, essa maneira de abordar o segundo seus princpios e que estes no
problema da corrupo deixou de ser consi- podero ser destrudos sem que o Estado
derada e foi aos poucos perdendo terreno tambm o seja. Uma das conseqncias
para anlises mais prximas daquelas que dessa maneira de abordar o problema da
dominam hoje as cincias sociais. Que sen- fundao das formas polticas que no h
tido tem ento recorrer ao passado? Certa- Estado de direito e Constituio sem que
mente no podemos mais nos referir aja delimitao das fronteiras entre o dom-
corrupo como a um fenmeno natural, nem nio pblico e o domnio privado. Da mesma
mesmo esperar da mistura de diversos mo- forma, nessa lgica, a Constituio o mar-
delos de governo a soluo para as graves co ltimo para decidir da legalidade ou ile-
questes suscitadas pela corrupo dos galidade de uma ao.
agentes do Estado. O que cabe reter a Para pensar o problema da corrupo no
idia de que ao se corromper o corpo polti- Brasil importante fugir de sua interpreta-
co perde sua identidade e deixa de oferecer o corriqueira, levar em conta as relaes
a seus membros a proteo de suas leis. complexas, que se estabeleceram ao longo
Para manter viva essa herana devemos, dos anos entre rgos estatais e grupos pri-
pois, ver de que maneira a modernidade al- vados. Dentre ns, a Constituio nunca che-
terou nossa forma de pensar a natureza dos gou a ocupar o lugar que tem na vida poltica
corpos polticos e sua forma de funcionar. de naes como os Estados Unidos. Embora
tenhamos uma rica histria constitucional,

a separao entre o pblico e o privado nem bem pblico sobre o bem privado. claro
sempre percebida como um fato derivado que os crimes cometidos por funcionrios e
das leis fundamentais e nela refletidos. De cidados devem ser punidos segundo a le-
um lado, grupos ou partidos polticos que gislao vigente. Mas, se quisermos levar
chegam ao poder costumam desconhecer em conta a natureza verdadeiramente poltica
o fato de que o aparato constitucional cons- da corrupo, ser preciso prestar ateno
titui um limite instransponvel para suas a seu nascedouro nas relaes promscuas
aes. Agindo como grupo privado, vrios entre os interesses de agentes particulares
atores polticos se comportam como se a e as aes governamentais. Sem uma defi-
vitria nas eleies significasse a posse da nio clara das fronteiras entre o pblico e o
totalidade dos poderes do Estado. A confu- privado e a extenso da punio a todos os
so entre a esfera do governo e os domnios agentes corruptores, as diversas prticas ile-
do Estado conduzem crena de que a so- gais, que caracterizam a corrupo no Brasil,
berania popular, origem das leis em uma sero uma ameaa constante manuten-
democracia, apenas uma referncia ideal, o do Estado de direito. A idia dos anti-
sem correspondncia na realidade. Por ou- gos de que a corrupo dos homens leva
tro lado, o prprio Estado parece reproduzir destruio do corpo poltico serve, assim,
seus quadros, como mostrou Faoro, criando como uma indicao dos riscos que corre-
um grupo dirigente, que no reconhece limi- mos, quando abandonamos o marco das
tes para suas prticas, alm daqueles ine- leis fundamentais, para gerirmos a vida p-
rentes s disputas polticas. blica com a lgica imediata das disputas
Olhando para esse quadro, possvel eleitorais.
concluir que no Brasil, se a corrupo em
grande medida o efeito do comportamento Referncias
ilegal de funcionrios pblicos, ela um fe-
nmeno que atinge setores muito mais am- ARISTOTE. La politique. Paris: J.Vrin, 1982.
plos de nossa sociedade e ameaa romper BOBBIO, N. et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: EDUNB, 1992, 2 v.
o equilbrio constitucional atentando contra FAORO, R. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Globo, 2001.
alguns de seus princpios fundamentais. LOCKE, J. Two treatises of government. Cambridge: Cambridge University
Atacar o problema de frente implica retomar Press, 1960.
o debate sobre as definies entre o pblico MONTESQUIEU. Do esprito das leis. So Paulo: Editora Abril, 1979.
e o privado e pensar numa reforma da legis- PLATO. A Repblica. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2001.
lao que contemple o conjunto das foras RAWLS, J. A theory of justice. Oxford: Oxford University Press, 1973.
polticas, e no apenas os agentes do Esta- ROUSSEAU, J.J. O contrato social. Rio de janeiro: Martins Fontes, 1999.
do. Essa ampliao dos horizontes da anli-
se ajuda a ver que a corrupo um risco
para os fundamentos da democracia. Ao
preferir os interesses privados aos interes-
ses pblicos, mais do que transgredir a lei,
atinge-se o ncleo mesmo do Estado: sua
Constituio. Uma reforma da legislao ter
pois necessariamente que levar em conta a
ameaa representada pelos corruptos e o
fato de que a corrupo diz respeito ma-
neira como a sociedade como um todo lida
com a coisa pblica. O Estado de direito
no sobrevive sem que todos os atores en-
volvidos no processo sejam responsabiliza-
dos e sem a afirmao da superioridade do

86
Voto Obrigatrio
Ccero Arajo
O voto obrigatrio aquele em que a

participao eleitoral no deixada ao arb-
trio do eleitor, mas determinada por lei, que
assim prev sanes no caso de no-cum-
primento. Seu oposto o voto facultativo.
Desde sua introduo em pases euro-
peus, no final do sculo 19 a regra ado-
tada no Brasil desde 1934 , o voto
obrigatrio objeto de aceso debate, que
incide sobre o prprio carter da participa-
o poltica num regime democrtico. O pre-
sente verbete dar um panorama desse
debate.
As razes a favor ou contra o voto obriga-
trio podem ser classificadas em dois tipos:
I) razes de princpio, que levam em conta o
significado e o estatuto mesmo do ato de
votar; e II) razes prudenciais, que conside-
ram os efeitos benficos ou danosos da
obrigatoriedade (ou no) da participao.
I) Os crticos costumam argumentar que,
se o voto um direito, por definio ele no
poderia ser obrigatrio. Das duas, uma: ou
possumos um direito, caso em que est em
nosso poder exerc-lo ou no; ou somos
compelidos por lei a fazer algo, e ento isso
de fato uma obrigao, no um direito.
Porm, grande parte dos defensores do voto
obrigatrio concebem que o voto um direi-
to do cidado, o que seria uma contradio
patente.
H duas respostas distintas a essa obje-
o conceitual. Pode-se simplesmente dei-
xar de lado a idia de que o voto um direito,
para passar a v-lo como um dever do cida-
do, passvel da compulso da lei. Nesse
caso, faz-se necessria uma linha de argu-
mento para explicar por que no seria um
direito. Mas h ainda outro tipo de resposta:
pensar num sentido de direito compatvel
com a simultnea idia de obrigao. O voto

seria, por exemplo, assemelhado ao direito Atribuir a algum um ttulo de eleitor,

educao, no qual se faz necessrio dis- portanto, no o mesmo que atribuir-lhe um
tinguir o acesso a algo, de seu desfrute ttulo de propriedade, mas antes oficiar-lhe
efetivo. Todo cidado tem direito de acesso a obrigao de fazer jus confiana nele
educao no sentido de que pode exi- depositada, que tambm um reconheci-
gi-la do Estado , mas, uma vez obtido, mento de sua capacidade para contribuir com
no est ao arbtrio do favorecido exerc-lo uma atividade necessariamente concertada.
ou no. Tanto que, nos pases em que a Mais do que da educao, poder-se-ia ar-
educao declarada um direito, ela tam- gumentar, o voto se aproximaria de ativida-
bm obrigatria para os seus beneficirios. des como o servio militar: de um tipo de
Em outras palavras, um direito e um dever servio que, ou se realiza coletiva e coopera-
legal ao mesmo tempo. tivamente, ou perde sua eficcia. Como no
Mas seria mesmo adequado aproximar se trata de tutela, no seria contraditrio fa-
o voto educao? A compulsoriedade da lar aqui de uma mesma pessoa ter um direi-
educao est relacionada tutela que o to de acesso que, sendo algo distinto de
Estado reivindica sobre sua populao mais um ttulo de propriedade, complementado
jovem. Na verdade, o Estado obriga os pais por um dever de exerccio. Quanto trans-
a exercerem sua funo de tutores dos fi- formao desse dever numa obrigao le-
lhos; em caso de falha paterna nessa tare- gal, esta poderia ser justificada como uma
fa, o Estado se encarrega de cumpri-la forma de evitar que uma parte dos cidados
diretamente. A tutela, porm, dirigida a jogue nas costas dos demais um servio
pessoas que ainda no atingiram a maiori- pblico. Seria, em suma, um modo de deses-
dade, isto , a plena autonomia e responsa- timular aquilo que os cientistas polticos cos-
bilidade por seus atos. Mas essa idia no tumam chamar de efeito do carona.
se aplica ao voto, que justamente pressu- Contudo, h um problema que esse ar-
pe a autonomia, no a tutela. No se con- gumento parece no levar em considerao:
cede o voto a quem precisa de tutor. E isso a qualidade do voto. Num regime democr-
nos remete ao cerne do problema de conce- tico, o voto define a qualidade de suas deci-
ber o voto como uma obrigao legal. ses, especialmente no que diz respeito
John Stuart Mill, num clebre ensaio so- escolha dos representantes da comunida-
bre o governo representativo, props que, de. Nesse sentido, querer que todos partici-
em vez de pens-lo como um direito indivi- pem de uma eleio implica supor que o
dual que pode ser exercido ou no, ou voto de cada participante faz diferena, e,
mesmo transferido, ao arbtrio de seu pos- portanto, que cada voto expressa uma deci-
suidor , o voto deveria ser considerado o so independente. por isso que a quanti-
resultado de um ato pblico de confiana dade de votos no deve servir de substituto
(trust), que lanaria a seu receptor certas res- para a sua qualidade. Note-se que, sob essa
ponsabilidades, a comear o prprio ato de perspectiva, o direito de sufrgio incom-
votar. patvel com a obrigao legal, mas no
O exerccio de qualquer funo poltica, seja preciso que o seja com o dever cvico, con-
como um eleitor ou como um representan- tanto que pensado em termos morais, e, no,
te, um poder sobre os outros. Aqueles que jurdicos. O cidado tem o direito (legalmente
dizem que o sufrgio no um ato de confi- garantido) e tambm o dever (moral) de vo-
ana, mas um direito, dificilmente aceitaro tar, mas de votar com sua conscincia. Esse
as concluses a que sua doutrina conduz. Se o significado crucial de uma eleio livre
um direito, se pertence ao eleitor em seu e da que tenha de ser formulada em termos
prprio benefcio, com que base poderamos
de um direito: a livre conscincia do eleitor,
culp-lo por vend-lo, ou por us-lo para re-
sua espontaneidade, digamos assim, define
comendar a si prprio a quem seja de seu
a qualidade de seu voto. Mas exatamente
interesse agradar?

88
isso que o instituto da obrigatoriedade pare- contudo, esses grupos acabam reforando
ce desprezar. E, ao induzir o voto leviano e sua marginalizao social, pelas razes ex-
alienado, a regra provoca a ampliao de postas acima. O voto obrigatrio seria ento
prticas clientelsticas na relao candida- uma poltica de Estado que, mesmo no eli-
to-eleitor, cada lado vendo nela uma oportu- minando a desigualdade poltica derivada da
nidade de troca de favores. estrutura social, pelo menos a atenuaria. E
II) As ponderaes de princpio, no en- isso j compensaria as desvantagens da
tanto, no esclarecem toda a questo. Mes- prpria compulsoriedade. De fato, a srie
mo que argumentos dessa ordem venham histrica de eleies nos Estados Unidos,
a nos fazer pender na direo do voto facul- onde o voto facultativo, revela uma menor
tativo, seria imprudente desconsiderar os proporo de comparecimento eleitoral da
efeitos, reais ou possveis, de sua institui- populao negra em relao branca. No
o numa sociedade com tais ou quais Brasil, uma pesquisa de opinio recente in-
caractersticas. Se desprezamos esse as- dica que as faixas de menor escolaridade
pecto, uma medida, em tese, bem-inten- compareceriam menos do que as de maior
cionada pode revelar-se perversa na prtica. escolaridade, se lhes fosse dada a opo
Ou, ainda que correta conceitualmente, a de- de no votar. O caso dos Estados Unidos,
pender da estrutura social sobre a qual se especialmente, um alerta para o perigo de
ergue, acabe produzindo efeitos danosos que que a defesa do voto facultativo se torne um
superem muito os benficos. esse o pon- libi para justificar o descompromisso deli-
to em que se fixam certos defensores do berado para com as camadas mais preteri-
voto obrigatrio. das da sociedade.
Tomemos, por exemplo, os efeitos da Quanto aos efeitos da absteno sobre
participao/absteno eleitoral sobre a as decises de governo, em especial as
representao poltica. H quase um con- polticas pblicas, os dados empricos no
senso entre os cientistas polticos de que a so claros. Mesmo com informaes incon-
maior ou menor extenso e variedade dessa clusivas, h quem pondere, tendo em con-
participao tem seus reflexos no comporta, por exemplo, a histria do desempenho
tamento dos representantes. Quanto mais de Estados como o brasileiro para diminuir
um determinado grupo social alijado do as desigualdades sociais mesmo em
voto, menor a chance de encontrar agncias tempos de democracia, mas com voto obri-
polticas dispostas a fazer ecoar suas quei- gatrio , que o impacto de um compareci-
xas ou defender seus interesses. J o sim- mento eleitoral amplo e variado nulo ou
ples fato de um representante saber que irrelevante. Os porta-vozes dessa opinio at
essa participao existe, altera seu modo sugerem que, no fundo, os grupos margina-
de proceder na arena pblica. De modo que lizados tm um motivo bem razovel para
uma participao eleitoral diferenciada de se abster ou desejar se abster: a percep-
grupos sociais causa efeitos distintos na atu- o, geralmente confirmada, de que seu voto
ao dos governantes. Quem participa me- faz pouca diferena. No votar seria, portan-
nos recebe menos ateno. to, um sinal de protesto.
isso que parece ocorrer quando o voto Mas se um protesto contra as prticas
torna-se facultativo. Grupos marginalizados da representao poltica, por que no votar
da sociedade marcados desfavoravel- em branco ou nulo, em vez de se abster?
mente pela escolaridade, pela distribuio Essa pergunta remete relao entre o com-
de renda ou pelo preconceito racial ten- parecimento eleitoral e o grau de compromisso
dem a participar menos das eleies. Seu dos cidados com a sustentao de um re-
prprio alijamento social os torna mais des- gime democrtico. Ser que esse compro-
crentes das instituies polticas, logo, me- misso deve depender exclusivamente do
nos estimulados a votar. No votando, desempenho satisfatrio dos representantes?

Suas falhas, ainda que graves, deveriam le- Referncias

var rejeio do prprio regime poltico?
Aps uma experincia recente e dolorosa de BENEVIDES, M. V.; VANUCCHI, P. ; KERCHE, F. (Org.). 2003. Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo.
ditadura militar, essa uma questo inquie-
DAHL, R. 1989. Democracy and its critics. New Haven: Yale University
tante para muitos brasileiros sinceramente
Press.
preocupados em preservar do esvaziamento
ELKINS, Z. 2000. Quem iria votar? Conhecendo as conseqncias do voto
uma democracia frgil e ainda em constru- obrigatrio no Brasil. Opinio Pblica, VI(1): 109-136.
o. certo que a rejeio da representao HERRMANN DE OLIVEIRA, L. H. 1999. Voto obrigatrio e eqidade: um
poltica corrente no implica a condenao estudo de caso. So Paulo em Perspectiva, 13(4): 144-152.
do regime democrtico em si, diferena que KAHN, T. 1992. O voto obrigatrio. Dissertao (Mestrado) FFLCH-USP,
So Paulo. Mimeografado.
poderia ser muito bem marcada pelo com-
FIGUEIREDO, M. 1990. O voto obrigatrio (comportamento do eleitor bra-
parecimento com voto nulo ou em branco. sileiro). Textos Idesp, n. 36. So Paulo: Idesp.
Porm, boa parte do eleitorado potencial no
LIPSET, M. (Org.). 1995. The Encyclopedia of Democracy. Londres:
a percebe, o que acaba facilitando o cami- Routledge.
nho da absteno. PORTO, W. C. 2000. Dicionrio do voto. Braslia: Editora da UnB.
O voto obrigatrio, por sua vez, no pare- STUART MILL, J. 1980. Consideraes sobre o governo representativo.
ce ser capaz de corrigir essa deficincia, na Braslia: Editora da UnB.
medida em que seja fator de participao

pouco refletida. Retornamos ento ao ponto
crucial: a quantidade no substitui a quali-
dade. O compromisso com o regime no
funo de nmeros expressivos de compa-
recimento que se possam apresentar no fi-
nal de um pleito como faziam os governos
socialistas autoritrios do Leste Europeu ,
mas do engajamento consciente e delibera-
do na sua sustentao.
Assim, desde que os efeitos da partici-
pao/absteno so bastante incertos, tanto
os defensores quanto os crticos do voto
obrigatrio no teriam motivos para se en-
trincheirar to rigidamente em suas posi-
es. J as vises de princpio, embora muito
importantes para iluminar o caminho da dis-
cusso, no deveriam permanecer imunes
s conseqncias prticas da adoo de
uma norma institucional, que certamente
variam de acordo com o contexto, social ou
histrico, por mais inconclusivas que sejam
as pesquisas empricas sobre como elas
variam. No fim das contas, ambos os lados
tm de reconhecer que a definio instituci-
onal do carter do voto no substitui a ne-
cessidade de esclarecer a cidadania, atravs
dos partidos, dos meios de comunicao e
do prprio sistema educacional, a respeito
do que est em jogo nesse gesto aparente-
mente simples, mas to emblemtico da
disposio cvica das naes democrticas.

90
CPIs e
Investigao Poltica
Fbio Wanderley Reis
As informaes sobre as origens das

comisses parlamentares de inqurito so
variadas e desencontradas. H mesmo inter-
pretaes que as fazem remontar prpria
conquista normanda da Inglaterra. Mais
usualmente, porm, elas so ligadas aos
desdobramentos da Revoluo Gloriosa de
1688 e do desenvolvimento do parlamenta-
rismo naquele pas, apesar de que gradual-
mente a indicao de comisses especiais
tenha ento sido substituda pela atuao
do prprio Gabinete na realizao das inves-
tigaes sobre eventuais desvios de conduta
em assuntos governamentais. Na primeira
metade do sculo 19 as comisses parla-
mentares de inqurito se estabelecem mais
nitidamente na tradio britnica, com seu
papel decaindo em seguida at a implan-
tao, em 1921, dos Tribunais de Inqurito,
destinados a funcionar em bases mais perma-
nentes e menos sensveis ao facciosismo ou
partidarismo poltico.
Mas nos Estados Unidos que as co-
misses parlamentares de inqurito mais
se desenvolvem. Isso pode ser visto como
decorrncia da importncia adquirida pelo
recurso a comisses, em geral, no Congresso
estadunidense, a qual, por sua vez, pode
ser vinculada peculiar dinmica partidria
do pas. Girando em torno de partidos cor-
respondentes ao que Maurice Duverger de-
signou como partidos de quadros (de
coeso precria e funcionamento pratica-
mente restrito ao prprio Parlamento ou Con-
gresso, a no ser nos momentos eleitorais),
essa dinmica tende a favorecer a operao
de comisses suprapartidrias, em contraste
com o efeito produzido no mbito parlamentar
pelo longo predomnio, em diferentes pases
da Europa, de partidos coesos e disciplinados,
de orientao ideolgica mais marcada e
mais prximos ao modelo dos partidos de

massas de Duverger. Seja como for, as tero de seus membros, para a apurao
constituies de vrios estados norte-ameri- de fato determinado e por prazo certo, sendo
canos j contemplavam, desde a indepen- suas concluses, se for o caso, encami-
dncia, o mecanismo das comisses nhadas ao Ministrio Pblico, para que pro-
parlamentares de inqurito, e elas continuam mova a responsabilidade civil ou criminal
a ter papel destacado, tanto no mbito estados infratores.
dual, quanto no federal. A influncia da expe- A avaliao a ser feita do instrumento
rincia dos Estados Unidos foi certamente a
representado pelas comisses parlamentares
de maior importncia para a introduo do
de inqurito e do papel que tm cumprido
mecanismo das comisses parlamentares
na vida poltica brasileira equvoca. Em
de inqurito no Brasil. Mas elas so tam-
princpio, elas certamente podem trazer con-
bm importantes em vrios outros pases,
tribuies positivas e importantes na expo-
podendo-se citar Alemanha, Grcia, Irlanda
sio pblica de conduta imprpria em reas
e Austrlia como exemplos de relevo.
variadas e no seu eventual esclarecimento.
Um conveniente resumo do status das
Contudo, dada precisamente a publicidade
comisses parlamentares de inqurito nas
que tende a cerc-las, e que afim s pr-
sucessivas constituies brasileiras forne-
prias razes de que existam, a atuao das
cido por Srgio Resende de Barros em texto
CPIs se v exposta tambm s complicaes
recente (Barros, 2006). Ausentes das duas
e dificuldades que, do ponto de vista do ideal
primeiras constituies, as de 1824 e 1891,
democrtico, envolvem a operao da opi-
elas vo aparecer pela primeira vez na cons-
nio pblica e as relaes entre maiorias e
tituio de 1934, que previa a CPI em seu
minorias.
artigo 36. A CPI era a restrita, porm, C-
Assim, as comisses parlamentares de
mara dos Deputados, enquanto o poder para
inqurito so com freqncia, como suge-
criar comisses de inqurito estava restrito,
rido acima, objeto de partidarizao e faccio-
no Senado, parte dele que funcionava du-
rante o recesso parlamentar, a Seo Perma- sismo excessivos, com conseqncias
nente. Omitido, naturalmente, na Constituio negativas. Esse aspecto de facciosismo
de 1937, imposta por Getlio Vargas, o instru- pode ser ligado, na atualidade brasileira, ao
mento da CPI retorna na Constituio de 1946, prprio dispositivo do artigo 58 da Consti-
sendo previsto para ambas as Casas legisla- tuio que estende s comisses, includas
tivas. J a Constituio de 1967, no artigo 39, as CPIs, o princpio da proporcionalidade na
prev a CPI mista de deputados e senadores, representao dos partidos ou dos blocos
alm da CPI de cada Casa, introduzindo, parlamentares que participam da respectiva
ainda, a exigncia de prazo certo para o fun- Casa legislativa. Embora o dispositivo possa,
cionamento da CPI, ademais de reafirmar a sem dvida, pretender justificar-se em termos
exigncia de que ela tenha fato determi- democrticos, sua vigncia redunda em que
nado como seu objeto, que j vinha desde os partidos ou blocos majoritrios possam,
a Constituio de 1934. com freqncia, estabelecer ou bloquear a
A Constituio em vigor, promulgada em instalao de CPIs, ou condicionar fortemente
1988, dispe sobre comisses parlamentares o seu funcionamento uma vez implantadas.
de inqurito no pargrafo 3 do artigo 58, rela- A justificao democrtica do dispositivo
tivo a comisses permanentes e temporrias remete importncia da regra da maioria
do Congresso Nacional. Diz o pargrafo 3: como meio, que parece natural ou mesmo
As comisses parlamentares de inqurito, inevitvel, de traduzir em termos operacionais
que tero poderes de investigao prprios a idia da vontade da coletividade, seja qual
das autoridades judiciais, alm de outros pre- for a escala em que esta se defina. Mas os
vistos nos regimentos das respectivas Casas, problemas se introduzem se temos em con-
sero criadas pela Cmara dos Deputados e ta, com referncia coletividade poltica
pelo Senado Federal, em conjunto ou sepa- abrangente, o contraste entre o modelo da
radamente, mediante requerimento de um democracia direta, que tende a consagrar

92
sem mais a vontade da maioria em cada parlamentar no exerccio de suas funes,

momento, e o modelo da democracia cons- incluindo o trabalho das comisses parla-
titucional, empenhado na construo institu- mentares de inqurito. Se ningum ques-
cional complexa em que regras bsicas tiona que o voto secreto seja uma conquista
limitam o peso das maiorias cambiantes (e democrtica quando se trata do cidado
da maioria suposta, a difusa opinio p- em seu papel de eleitor, pretender algo dis-
blica) e tornam possvel garantir os direitos tinto com respeito s decises no mbito par-
liberais e civis, includos os direitos das mi- lamentar redundaria em defender o chamado
norias (como se sabe, a idia dos direitos mandato imperativo, em que o parlamentar
civis no existia, por exemplo, na Atenas cls- simplesmente faria o que quisessem os elei-
sica, o grande exemplo de democracia di- tores em cada momento e cuja impropriedade
reta). Ora, as democracias modernas, nas condies da democracia constitucional
includa a brasileira, so, com boas razes, e representativa evidente ainda que po-
democracias constitucionais e representa- nhamos de lado a diversidade de presses
tivas (com os partidos polticos cumprindo a que pode estar sujeito o parlamentar e as
papel indispensvel no processo de repre- dificuldades adicionais que vm da. Mas
sentao), ainda que haja experimentao os embaraos envolvidos nesses temas
mais ou menos intensa com mecanismos complicados (vejam-se, por exemplo, Elster;
de democracia direta em diferentes casos Slagstad, 1993; Kuran, 1995) contaminam
experimentao que se v cercada tanto tambm, naturalmente, o prprio recurso
de aspectos positivos e promissores quanto regra da maioria e proporcionalidade parti-
de conseqncias problemticas. Por outro dria no que se refere implantao e ao
lado, elas so tambm democracias em que funcionamento das comisses parlamentares
a opinio pblica se faz sentir fortemente
de inqurito, transformando-as em instru-
e de modo peculiar, tendo em vista a impor-
mento sempre disponvel e fatalmente
tncia, a diversidade e o dinamismo cres-
esprio, em algum grau para atores de
cente dos meios de comunicao de
motivao politicamente mope ou mida.
massas.
A experincia com as comisses parla-
Tudo isso traz dificuldades avaliao
mentares de inqurito na histria poltica mais
das comisses parlamentares de inqurito.
ou menos recente do pas respalda a ambi-
Alguns pretendem ligar a atuao das CPIs
valncia em sua avaliao. Tomemos, para
justamente ao fato seja como causa ou
comear, um exemplo relativo s turbulncias
como efeito de que haja clamor pblico
do perodo democrtico de 1945 a 1964.
a respeito de determinados assuntos ou pro-
Temos, em abril de 1953, a instalao, sob
blemas, clamor este que mesmo visto
o controle da oposicionista Unio Democr-
como um fator de legitimao delas, parti-
tica Nacional (UDN) e a inspirao da cam-
cularmente no caso de certos desdobra-
panha sem trguas empreendida contra o
mentos especiais, como o do impeachment
governo constitucional de Getlio Vargas por
de governantes. Mas no cabe ignorar a
Carlos Lacerda, deputado e dono do jornal
tenso sugerida entre o clamor pblico (ou
Tribuna da Imprensa, da CPI destinada a
a opinio pblica) e os princpios que a
apurar o suposto favorecimento financeiro
democracia constitucional e representativa
consagra. A presso em favor da unanimi- que teria sido prestado ilicitamente pelo
dade e a tendncia a suprimir a divergncia governo ao jornal ltima Hora, de Samuel
que se podem apontar na dinmica da opi- Wainer, que competia com a Tribuna e ata-
nio pblica so, na verdade, traos que, jun- cava Lacerda ferozmente. Embora nada se
tamente com presses de outro tipo, no s tenha provado sobre o envolvimento do go-
dificultam a manifestao das preferncias verno, inviabilizando-se uma eventual proposta
privadas e autnticas dos prprios cidados de impeachment, o fato que a CPI foi um
e eleitores: elas so obstculos, igualmente, fator saliente do tumulto poltico que cul-
livre deliberao pelo representante ou minou no suicdio de Vargas em agosto do

ano seguinte. E o episdio tem o interesse oposio ao governo Lula tem permitido que
de permitir salientar de forma singularmente assuma a feio de CPI do fim do mundo,
dramtica o carter problemtico do recurso como tem sido chamada na imprensa, com
opinio pblica, com suas idas e vindas: atuao legalmente questionvel. Mas h, na
qual, na conjuntura, a verdadeira opinio direo contrria, o contra-exemplo de outra
pblica, a que vociferava com Lacerda e a CPI recente, a CPI dos Correios, que inega-
UDN ou a que se viu mobilizada em seguida, velmente ajudou a lanar luz sobre os des-
com a comoo popular causada pela morte mandos do PT quanto compra de apoio no
do presidente? Congresso, no obstante o governo ter su-
Mais recentemente, h vrios exemplos postamente seu controle total, como regis-
de CPIs cuja atuao pode ser apreciada de trava a imprensa em meados de junho de
maneira positiva, embora a ligao entre a 2005.
maior ou menor legitimidade de suas decises Uma indagao final sobre os matizes
e o clamor pblico ocorrido em torno delas na ligao entre CPIs e opinio pblica. Ela
no seja menos problemtica. Tivemos a CPI sugerida, entre outras coisas, pelos dados
de Paulo Csar Farias, tesoureiro da cam- sobre o persistente apoio popular a Lula que
panha de Fernando Collor Presidncia, que as pesquisas apontam, apesar da derrocada
se dedicou a apurar denncias de corrupo petista de 2005: a continuada exposio
e resultou, em 1992, no impeachment do pblica das refregas que tm as CPIs como
presidente, que, em seu ineditismo, redunda cenrio no concorrer para a intensificao
em claro reforo do quadro institucional ao do desgaste da atividade poltica como tal,
fazer-se sem tropelias ou violncias extra- com conseqncias, ao cabo, certamente
legais. Na esteira desses acontecimentos, negativas?
e com desdobramentos institucionais que
devem igualmente ser vistos com bons
olhos, tivemos em 1993 a CPI do Oramento,
Referncias
em que a Cmara foi levada a cortar na pr-
pria carne, como se ressaltou ento, com a BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. Teoria geral das comisses parlamen-
cassao de vrios deputados os quais tares. 2. ed. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2001.
incluam, porm, o deputado Ibsen Pinheiro, BARROS, Srgio Resende de. A CPI como instrumento de apurao da
posteriormente inocentado pela Justia. Levan- corrupo. Disponvel em: <www.raul.pro.br/artigos/cpi.htm>. Acesso
em: 13 maio 2006.
tamento realizado por Bertha Maakaroun em
COUTO, Cludio Gonalves. Voto aberto e prestao de contas. Folha de
matria recente no jornal Estado de Minas S.Paulo, 02 de maio de 2006, p. 3.
(Maakaroun, 2006.) v com grandes reservas DICIONRIO Histrico-Biogrfico Brasileiro. Verbete Lacerda, Carlos.
os ganhos obtidos com as 125 CPIs criadas CPDOC/FGV. Disponvel em: <http://www.cpdoc.fgv.br/dhbb/
verbetes_htm/2684_1.asp>. Acesso em: 12 maio 2006.
no Congresso Nacional nos ltimos 22 anos:
ELSTER, Jon; SLAGSTAD, Rune (Ed.). Constitutionalism and democracy.
no s so poucas as punies efetivas de
Nova York: Cambridge University Press, 1993.
culpados, mas so tambm grandemente
KURAN, Timur. Private truths, public lies: the social consequences of
escassos os avanos legais resultantes de preference falsification. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1995.
suas recomendaes. E os problemas acar- MAAKAROUN, Bertha. Muita poltica e pouco resultado. Estado de Minas,
retados pelo facciosismo partidrio continuam p. 1, 3-6, 5 mar. 2006.
a mostrar-se claramente em vrios casos: REIS, Fbio W. Voto secreto, opinio pblica e democracia. Folha de
S.Paulo, p. 3, 26 abr. 2006.
destaquem-se a CPI do Banestado, levada
REIS, Fbio W. Constitucionalismo e opinio pblica. Folha de S.Paulo,
a sequer produzir um relatrio final em con-
p. 3, 11 maio 2006.
seqncia do enfrentamento partidrio entre
SCHWARTZ, Bernard. Direito constitucional americano. Rio de Janeiro:
o presidente e o relator (apesar da gravidade Forense, 1966.
das denncias contidas em material rece-
bido do Ministrio Pblico sobre os bilhes
de reais em contas de servidores pblicos
no exterior); e a CPI dos Bingos, conduzida
no Senado, na qual o controle exercido pela

94
2
Participao e
Opinio Pblica
Iniciativa Popular
Sonia Fleury
Iniciativa popular designa, em termos

genricos, diferentes maneiras de partici-
pao popular no exerccio dos poderes
Legislativo e Executivo incluindo o plebis-
cito, referendo, conselhos gestores, ora-
mento participativo, conselhos em termos
estritos, ou iniciativa popular legislativa, o
poder de acesso de um grupo de cidados
na elaborao de um Projeto de Lei, cum-
pridos certos pressupostos legais, a ser sub-
metido apreciao do Poder Legislativo.
Trata-se, em ambos os casos, da conju-
gao de mecanismos de democracia repre-
sentativa com instrumentos de democracia
direta ou de participao popular. No Brasil,
como em outros pases, a soberania popular
se exerce, primordialmente, por meio da re-
presentao da cidadania obtida atravs de
eleies de seus representantes no Poder
Legislativo e no Poder Executivo. No entan-
to, cada vez mais, tornam-se presentes
mecanismos de participao popular que
demonstram a possibilidade e a necessi-
dade de convivncia da democracia repre-
sentativa com a democracia participativa.
A Constituio Federal de 1988 CF/88
consagra ambas modalidades de exerccio
da soberania no artigo primeiro, pargrafo
nico, onde se l: Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de represen-
tantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio.
Os cinco mecanismos de participao
popular mais conhecidos e utilizados no mun-
do so o plebiscito, o referendo, a iniciativa
popular, o recall, e o veto popular. No Brasil,
apenas os trs primeiros foram inscritos no
artigo 14 da CF/88:

A soberania popular ser exercida pelo su- aprovao de eventual emenda ou projeto
frgio universal e pelo voto direto e secreto, de alterao da Constituio e, finalmente,
com valor igual para todos, e, nos termos da rezava que o prprio texto constitucional
lei, mediante: deveria ser submetido a plebiscito, o que
I plebiscito; jamais ocorreu.
II referendo; O perodo democrtico que se inaugura
III iniciativa popular. em 1945 e se consubstancia na Constituio
de 1946 privilegiou a opo por uma demo-
A trajetria da inscrio da participao
popular nos marcos legais no Brasil tem sido cracia representativa sem participao po-
mais retrica que efetiva, s mesmo repre- pular, vistas como concorrentes, sendo que
sentando um novo patamar de exerccio da apenas o plebiscito foi previsto para os casos
democracia a partir da CF/88. de alterao da diviso territorial. Por essa
Benevides (1991) historia a participao razo, o plebiscito que ocorreu em 1963, foi,
popular nas Constituies brasileiras desde por muitos, considerado sem respaldo jur-
a existncia do princpio da revogao dos dico. O clima poltico conturbado pela re-
mandatos de representantes no Imprio, em nncia do presidente Jnio Quadros e a
relao possibilidade de perda de mandato edio de Emenda Constitucional (n 4 de
dos eleitos para o Conselho de Procuradores 1961), alterando o sistema de governo com
do Estado. No entanto, este instituto previsto a instaurao do parlamentarismo, propi-
em 1822, durou apenas um ano. Tambm ciaram a convocao do plebiscito no qual
menciona a ao popular na Constituio de a populao aprovou, mais do que tudo, a
1824, que previa a responsabilizao penal retomada dos poderes pelo presidente Joo
dos juzes de direito e dos oficiais de justia Goulart.
em casos de suborno, peita, peculato e con- A atmosfera hostil democracia presente
cusso. No entanto, recorre interpretao na confeco da Constituio de 1967 e da
do historiador Francisco Iglesias para analisar Emenda n 1 de 1969 no permitiu avanos
esta iniciativa como uma forma de disfarar em relao participao popular, apenas
a outorga da Constituio de 1824. acrescentando a consulta prvia populao
A Constituio Federal de 1891 no para a criao de municpios. A exploso da
continha instrumentos de democracia semi- participao popular como tema de debates
direta, embora as primeiras constituies e como prtica poltica vem a ocorrer com
republicanas de alguns estados da Fede- a redemocratizao e a mobilizao e a orga-
rao, como a de So Paulo, admitiam no nizao da sociedade civil em torno das
s a revogao dos mandatos legislativos grandes campanhas polticas como as Di-
como tambm o veto popular, ou seja, a retas J em 1985 e as lutas por uma Assem-
anulao das deliberaes das autoridades blia Nacional Constituinte ANC exclusiva
municipais mediante proposta de um certo e soberana. Apesar das derrotas sofridas
nmero de eleitores. J as constituies em relao s duas propostas, com a insta-
republicanas dos estados do Rio Grande lao da ANC congressual em 1987, h uma
do Sul, de Gois e de Santa Catarina, tam- intensa campanha pelo direito de apresen-
bm introduziram o princpio do recall , isto
tao de emendas populares que termina
, o poder do eleitorado para cassar o man-
vitoriosa.
dato de seus representantes.
O regimento da ANC garantiu o direito
Enquanto a Constituio Federal de 1934
emenda popular, (artigo 24) alm da possi-
no acolheu os mecanismos de democracia
bilidade de apresentao de sugestes e de
semidireta, apenas introduzindo a inovao
audincias pblicas nas comisses tem-
da representao classista, a Carta Outor-
ticas. As organizaes da sociedade civil
gada de 1937 estabelecia quatro modali-
participaram ativamente do processo cons-
dades de plebiscito, relativas alterao da 1
tituinte fazendo uso destes instrumentos,
diviso territorial, atribuio de poderes legis-
levando os constituintes a tomarem contato
lativos ao Conselho de Economia Nacional,

96
com a efervescncia dos movimentos so- alm do plebiscito, do referendo e da inicia-

ciais e com suas propostas de instituciona- tiva popular, tambm foi includo o veto
lizao da participao popular. popular, que, no entanto, terminou sendo
Os argumentos em defesa da partici- eliminado no segundo turno da votao. O
pao popular so resumidos por Sgarbi e veto popular pode ser entendido como um
Assad (2006): referendo revocatrio, pois estabelece as
1- a democracia semidireta ou participativa condies nas quais a populao pode der-
um processo permanente de educao para rubar uma legislao j aprovada pelo Con-
a cidadania ativa; gresso. A ausncia do veto popular e do
2- o regime democrtico fortalecido com a instrumento do recall que garante
cobrana e o controle da populao; populao o direito de cassar um represen-
3- corrige os vcios de sistemas de governo tante eleito que no atua da forma prevista
desassociados da opinio pblica; tem sido denunciada como restries
4- os pequenos partidos, apoiados pela opi- soberania popular. Com o aumento do des-
nio pblica, so fortalecidos; crdito em relao ao comportamento de
5- no mbito municipal, o cidado pode de- parlamentares, identificados como sendo
cidir sobre questes que lhe dizem respeito; movidos por interesses muito distantes do
6- criao de novas lideranas a partir de pe- interesse pblico, cresce na sociedade civil
quenas comunidades; organizada a demanda pela introduo
7- fonte de legitimao e recuperao da destes instrumentos que poderiam coibir
esfera poltica, podendo evitar cises. prticas legislativas escusas. Dentro da Cam-
As crticas em relao democracia parti- panha Nacional em Defesa da Repblica e
2
cipativa esto baseadas na idia de que ela da Democracia, os senadores Pedro Simon
restringiria a prpria existncia do regime e Eduardo Suplicy lideram uma proposta de
democrtico, ao solapar a legitimidade dos emenda constitucional que institui a revo-
representantes eleitos, alm de ser passvel gao de mandatos eletivos no Executivo e
de manipulao da populao pelo gover- nas diversas Casas Legislativas.
nante, fortalecendo, assim, sua autoridade Em relao aos instrumentos includos na
em situaes de conflito com o Legislativo. CF/88 o plebiscito, o referendo e a inicia-
Em termos histricos encontramos evi- tiva popular so muitas as dificuldades
dncias que comprovam a veracidade de para implement-los de forma mais rotineira
argumentos tanto favorveis quanto desfa- no exerccio da democracia, em funo das
vorveis democracia participativa: enquanto vrias lacunas no texto constitucional, da
na Sua a participao popular tem sido demora em promulgar uma legislao infra-
importante fator de fortalecimento dos pe- constitucional que regulasse estas prticas
quenos partidos ou blocos partidrios con- e, finalmente, da ausncia de uma cultura
tribuindo para superao de impasses, cvica amplamente disseminada entre a
favorecendo a negociao e, assim, aproxi- populao.
mando governo e opinio pblica, a Frana A legislao que regulamentou os instru-
viveu a experincia traumtica de utilizar a mentos constitucionais de participao po-
participao popular exclusivamente como pular tardou uma dcada a ser promulgada
meio de fortalecer o poder pessoal do gover- (Lei 9.709 de 18/11/1998), sendo que prati-
nante (Napoleo e De Gaulle). camente repetiu o que estava no texto
A experincia brasileira recente rica em constitucional.
inovaes em relao combinao de O plebiscito utilizado como uma forma
democracia representativa e participativa, de consulta sobre qualquer questo de inte-
3
embora ainda resista em relao regula- resse pblico, no tendo feio normativa,
mentao das formas de participao. mas servindo para se avaliar a repercusso
Em primeiro lugar, resta lembrar que na de uma medida futura a ser tomada. J o
votao em primeiro turno da Constituio, referendo um instrumento concernente a

ato normativo, de nvel constitucional ou infra- 88, alm de preencher as lacunas na legis-
constitucional, podendo anteceder ou no lao atual. So elas: subjetividade embu-
feitura da norma, com carter necessaria- tida na definio do que so temas de
mente vinculativo. relevncia nacional; carter no vinculativo
Enquanto a doutrina clssica considera das decises submetidas deciso popular;
que no referendo consultivo, o qual antecede indefinio do mbito da participao popu-
a qualquer lei ou ato normativo, no h ga- lar; ausncia de procedimentos que garantam
rantia de que as autoridades iro acatar a a prioridade na tramitao e na aprovao de
manifestao popular, a opinio atual mais iniciativas populares legislativas.
corrente que os referendos devem ter Em 1993 ocorreu o plebiscito sobre a forma
sempre carter vinculante, caso contrrio, e o sistema de governo, vencendo a forma
seriam plebiscitos (Benevides, 1991). de governo republicana e o sistema de go-
Outra polmica diz respeito convo- verno presidencialista. J em 2005 houve o
cao de plebiscitos e referendos, j que a primeiro referendo, previsto no Estatuto do
Lei 9.709/98, ao regulamentar estes instru- Desarmamento, no qual a populao rejeitou
mentos, determinou que em ambos os casos, a proibio de comercializao de armas de
apenas o Congresso Nacional (mnimo de 1/ fogo.
3 dos membros da Cmara ou do Senado) A iniciativa popular legislativa foi inscrita
poder faz-lo. Enquanto na CF/88 (artigo na CF/88 (artigo 61, pargrafo 2.) e regu-
49, XV) o legislador dita que competncia lada pela Lei 9.709/98, estabelecendo que
exclusiva do Congresso Nacional autorizar ela pode ser exercida pela apresentao
referendo e convocar plebiscito, na legis- Cmara dos Deputados de Projeto de Lei
lao infraconstitucional o termo utilizado, subscrito por, no mnimo, 1% do eleitorado,
em ambos os casos convocar. Esta alte-
distribudo em pelo menos cinco estados,
rao substancial, na medida em que fica
com no menos de trs dcimos por cento
assim vetada a possibilidade de que o povo
dos eleitores em cada um deles.
solicite a realizao de plebiscitos e refe-
Estas condies so consideradas por
rendos, pois esta deciso uma prerroga-
muitos como altamente restritivas, j que
tiva exclusiva do Congresso Nacional.
requerem um elevado percentual de partici-
Sobre este tema, tramita na Cmara dos
pao em uma sociedade que, em muitos
Deputados o Projeto de Lei 4.718/2004 de
lugares, carece de informaes, educao
autoria do jurista Fbio Konder Comparato,
e cultura cvica. Alm disso, no existe regu-
como parte da Campanha Nacional em De-
lamentao sobre a tramitao, sobre a obri-
fesa da Repblica e da Democracia. O pro-
gao de o Congresso votar estas matrias
jeto pretende resgatar o princpio constitucional
e prazos para sua regulamentao. A legis-
da soberania popular, ao permitir que plebis-
lao em vigor tambm no esclarece se a
citos e referendos sejam convocados seja por
Presidncia poder exercer seu poder de
iniciativa popular (1% do eleitorado), seja por
veto.
iniciativa de um tero dos membros de uma
Mesmo assim, a partir de uma situao
das Casas do Congresso.
de comoo desencadeada pela tragdia
Alm disso, o projeto prev a extenso
que acometeu a escritora Glria Perez e, com
do referendo s emendas constitucionais e
aos tratados e outros acordos internacionais, o apoio da mdia, foi promulgada lei de inicia-
bem como a obrigatoriedade de referendo tiva popular (Lei 8.930/94) que ampliou o rol
sobre matrias eleitorais. Tais projetos de- dos crimes hediondos inafianveis e insus-
vero ter prioridade em sua tramitao e a ceptveis de graa ou anistia. Outro Projeto
revogao ou alterao de uma lei oriunda de Lei de iniciativa popular contra a corrup-
de iniciativa popular s poder ocorrer se o eleitoral foi aprovado (Lei 9.840/99) a partir
submetida a referendo popular. de intensa mobilizao da sociedade civil,
Este projeto pretende ampliar a partici- dando maiores condies Justia Eleitoral
pao popular nos termos previstos na CF/ para coibir a compra de votos.

98
4
A principal polmica em relao ao uso governamentais, por meio das instncias
da iniciativa popular diz respeito impossi- colegiadas de co-gesto (Conselhos) e do
bilidade atual de que seja usado para propor mecanismo ascendente de formao da
ao Congresso Nacional emenda Consti- poltica (Conferncias).
tuio Federal, embora algumas Constituies Estas experincias tm se expandido
Estaduais e Leis Orgnicas Municipais asse- para outros setores de polticas pblicas e,
gurem este direito populao. mais recentemente, passaram a incluir a
As lacunas apontadas no tm sido, participao popular na discusso do PPA
entretanto, impeditivas da participao po- Plano Plurianual 2004-2007 e no debate das
pular, mesmo no caso em que a proposta polticas econmicas com a criao do Con-
de iniciativa popular esbarrou em um quesito selho de Desenvolvimento Econmico e
de constitucionalidade, por conter disposies Social (Fleury, 2006).
que afrontaram prerrogativas exclusivas do
Presidente. o caso de lei de iniciativa po- Notas
pular, de 2005, com proposta de criao do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse 1
Foram apresentadas 160 emendas subscritas por 12
Popular, do Fundo Nacional de Habitao e milhes de eleitores em temas diversos.
2
de seu Conselho Gestor. Foi vitorioso o enten- Lanada pela Ordem dos Advogados do Brasil, com
o apoio da CNBB e do MST.
dimento de que o projeto originado de inicia- 3
No caso de criao de territrios ou sua transformao
tiva popular constituiria exceo ao princpio em Estado, bem como na criao, incorporao, fuso
da reserva de iniciativa do Chefe do Poder e desmembramento de municpios, a CF/88 exige a
realizao de plebiscitos (artigo 18, pargrafos 2 e 3).
Executivo, sendo o projeto sancionado pelo 4
No h proibio expressa sobre o assunto na CF/88
Presidente da Repblica. nem na Lei 9.907/98, mas ambas mencionam apenas
Este caso se assemelha experincia projetos de lei de iniciativa popular.
de implantao dos Oramentos Participa-
tivos OP em diferentes municpios brasi- Referncias
leiros, nos quais o Poder Executivo abre mo
de sua prerrogativa de formular a lei ora- BENEVIDES, Maria Vitoria de Mesquita. A cidadania ativa referendo,
mentria de forma exclusiva e convoca a plebiscito e iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991.
populao para, dentro de critrios e regras FLEURY, Sonia. O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do
previamente acordados, participar na formu- governo Lula. In: _____. Estado e gesto pblica vises do Brasil
contemporneo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2006.
lao e acompanhamento de sua execuo.
SGARBI, Adrian; ASSAD, Chistianne C. Democracia semidireta no Brasil,
O carter vinculativo da deciso no esta-
plebiscito, referendo, iniciativa popular legislativa. Teor comunicativo e
belecido legalmente, mas por meio de um procedimento. Disponvel em:<www.puc-rio.br/direito/revista/online/
compromisso moral dos governantes do rev05_adrian.html>. Acesso em: 19 abr. 2006.
Executivo e da presso inerente a este me-

canismo, para a aprovao do Legislativo.
Alm desta inovao no sentido do esta-
belecimento de mecanismos de co-gesto
social, muitas outras modalidades foram
introduzidas a partir da CF/88 e da legis-
lao infraconstitucional, no campo das pol-
ticas pblicas, onde governo e membros da
sociedade civil participam conjuntamente do
processo de sua formulao, controle e
acompanhamento da execuo. Tendo como
parmetro a criao do SUS Sistema nico
de Sade, desenhou-se, a partir da CF/88,
um novo padro de polticas sociais nas
quais foram assegurados mecanismos de
participao da populao em todos os nveis

Plebiscito e Referendum
Cludia Feres Faria
Uma vez que a representao poltica,

embora indispensvel, mostra-se insuficiente
como mecanismo de expresso da vontade
popular nas sociedades complexas, formas
institucionais adicionais de expresso dessa
vontade so bem vistas, tanto do ponto de
vista terico quanto prtico. neste sentido
que o referendo e o plebiscito abrem novas
oportunidades para a participao e a deli-
berao direta dos cidados em questes
concernentes elaborao e reviso de
leis, implementao de polticas pblicas
e ao controle dos atos dos representantes
no Legislativo e no Executivo. No obstante,
como veremos a seguir, a utilizao destes
institutos varia de conjuntura para conjuntura
e de constituio para constituio.
Origens etimolgicas dos termos
Plebiscito Latim: plebiscitum plebis:

povo comum e scitum: decreto. Expresso
da vontade do povo sobre questes polti-
cas por votao direta. Na antiga Roma, sig-
nificava uma lei implementada por uma
assemblia do povo, presidida por um tri-
buno ou outro magistrado plebeu, indepen-
dentemente do Senado (Websters New
Twentieth Century Dictionary, 1979).
Referendo Latim: referendum. Submis-
so da lei, proposta ou em vigor, ao voto
direto do povo; direito do povo de votar dire-
tamente esta lei (Websters New Twentieth
Century Dictionary, 1979).

100
Diferena conceitual entre Quanto ao momento da convocao: o

plebiscito e referendo plebiscito consiste em uma manifestao
popular sobre medidas futuras, referentes ou
Uma clara distino conceitual entre os no s normas jurdicas. O referendo sem-
dois institutos motivo de controvrsia tan- pre convocado depois da edio de atos nor-
to no meio poltico quanto jurdico. Segundo mativos, seja para confirmar ou rejeitar normas
Benevides (1991, 2003), os termos padecem legais ou constitucionais em vigor (idem).
de uma ambigidade semntica. Gemma
(1991), por exemplo, mostra que existem
Exemplos de experincias
aqueles que defendem a existncia do ple-
contemporneas
biscito quando o povo delibera sobre um
assunto sem ato prvio dos rgos estatais,
cuja presena caracterizaria o referendo. A Sua um dos pases que mais utili-
Outros afirmam que o plebiscito existe quan- zam o referendo, mas o encontramos tam-
do o povo se pronuncia sobre determinados bm nas Constituies de vrios outros pases,
fatos ou acontecimentos (como, por exem- como Austrlia, ustria, Canad, Dinamarca,
plo, sobre a escolha de formas de governo) Espanha, Finlndia, Frana, Grcia, Inglaterra,
e no sobre atos normativos, e existem ainda Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Noruega, Pases
aqueles que apresentam o plebiscito como Baixos, Sucia e alguns pases da frica de
a escolha de um homem, enquanto o refe- expresso francesa. Nos EUA, o referendo
rendo diz respeito a um problema (p. 927). estadual existe em quase todos os estados.
Na Amrica do Sul, temos na Bolvia, Chile,
Colmbia, Uruguai, Equador, Guatemala,
Sentido moderno dos termos Panam, Venezuela, Peru, Paraguai, Panam
e Brasil. O referendo est presente tambm
Plebiscito trata-se, de um modo geral, na maioria das Constituies dos pases do
de uma consulta prvia populao sobre Leste Europeu.
questes de interesse coletivo. O contedo e o tipo de referendo variam
Referendo votao popular sobre obje- conforme a conjuntura e a Constituio. As-
tos de disciplina constitucional e que ocorre sim que o referendo pode ser utilizado para
com maior regularidade, podendo ser facul- ratificar uma nova constituio, como na
tativo ou obrigatrio (Gemma, 1991). Rssia em 1993 e na Polnia em 1997, ou
A regularidade ou no das questes para ratificar revises constitucionais, como
submetidas consulta popular no , para prev a Constituio espanhola (Silva, 2005,
Benevides (1991, 2003), necessariamente p. 192).
um critrio distintivo, aparecendo de formas Existem ainda tipos distintos de referen-
diferenciadas em vrias Constituies. O que dos, como o Referendo Constituinte (relativo
distingue os dois termos , segundo esta aprovao de uma Constituio), Consti-
autora, a natureza da questo que motiva a tucional (relativo reviso da Constituio),
consulta popular se normas jurdicas ou Legislativo ou Administrativo (concernente s
qualquer outro tipo de medida poltica e leis ou atos administrativos), Vinculantes ou
o momento de convocao. Consultivos (relativos ao compromisso das
Quanto natureza da questo em causa: autoridades com o resultado das consultas),
o plebiscito diz respeito a qualquer tipo de Obrigatrios ou Facultativos (relativos ne-
questo de interesse pblico, no necessa- cessidade ou no da convocao), Consti-
riamente ordem normativa, incluindo a tutivo ou Revocatrio (relativo a uma norma
polticas governamentais. O referendo con- que passa ou deixa de existir) e/ou aqueles
cerne unicamente a normas legais e consti- referentes eficcia territorial (Gemma, 1991;
tucionais (Benevides, 1991, p. 40). Benevides, 1991).

Em que pese a existncia dessa varie- Juntamente com a previso desses me-
dade de tipos, Silva (2005) chama ateno canismos de democracia direta, a Constitui-
para algo que os une a todos: o fato de o o reservou ao Congresso Nacional a
referendo ser um direito poltico. Segundo a competncia exclusiva para autorizar referen-
autora, o que permite reunir todas essas do, convocar plebiscito (art. 49, inciso XV) e
modalidades de referendo sob o mesmo para decidir sobre a relevncia dos temas
nome que todas elas, exceto o referendo submetidos consulta popular. Ela mante-
consultivo, constituem um modo de associ- ve a exigncia de plebiscito para questes
ar a vontade do povo a um ato normativo, de territoriais, ou seja, para a criao de esta-
tal sorte que essa vontade seja imprescind- dos e territrios federais (art. 18, pargrafo
o
vel para a existncia do ato (p. 195). Da a 3 ) e para criao, incorporao, fuso e
importncia destes institutos enquanto ex- desmembramento de municpios (art. 18,
o
presses adicionais da soberania popular. pargrafo 4 ). Ela no se pronunciou sobre a
Por meio deles, nos afirma a autora, os cida- possibilidade de referendo constitucional (re-
dos tornam-se menos dependentes da von- forma, reviso ou emenda) e excluiu matria
tade dos representantes, podendo expressar constitucional do mbito da iniciativa popu-
diretamente suas vontades (p. 196). lar (art. 60). Ela no especificou se as con-
Esta importncia foi relativamente obs- sultas so obrigatrias ou facultativas e no
curecida em funo de episdios histricos, esclareceu se o resultado das consultas
como os plebiscitos napolenicos (1799, vinculante ou indicativo.
1850), aquele convocado por Hitler em 1938, Dez anos depois, foi promulgada a Lei
entre outros, atravs dos quais as tcnicas 9.709/98, que visava regulamentar os meca-
plebiscitrias foram utilizadas para instituir nismos diretos de participao popular no
e/ou manter governos despticos. O temor pas. Esta norma legal prev que o plebisci-
instituio de governos totalitrios com to ser convocado com anterioridade ao ato
base no apelo popular fez com que o termo legislativo ou administrativo e que caber ao
assumisse um sentido pejorativo e sua pr- povo aprovar ou denegar, pelo voto, o que
o
tica fosse vista com desconfiana. im- lhe foi submetido. Seu artigo 3 manteve a
portante ressaltar, entretanto, que aquilo que convocao do plebiscito sob responsabili-
est em questo menos o mecanismo dade do Congresso Nacional, mediante de-
de consulta em si e mais a regulamenta- creto legislativo, com proposta de, no
o do instrumento. Dessa forma, tais ins- mnimo, 1/3 dos integrantes de qualquer
titutos podem ou no se tornar uma arma uma das Casas. Nos mbitos estadual e
nas mos do Executivo, dependente que municipal, o plebiscito deve ser convocado
esto das formas adequadas de regulao em conformidade com a respectiva Consti-
(Benevides, 1991, p. 57). tuio Estadual e com a Lei Orgnica Muni-
cipal. A mesma lei prev que o referendo
ser convocado com posterioridade ao ato
Brasil legislativo ou administrativo, cumprindo ao
povo a respectiva ratificao ou rejeio.
No Brasil, a Constituio de 1988 inau- A Lei 9.709/98 mostrou-se insuficiente em
gurou, de forma indita no pas, a prtica da vrios aspectos. Ela no contribuiu para dis-
democracia direta. Fruto de um processo sipar a aludida ambigidade semntica que
intenso de participao da populao e de caracteriza os dois termos, uma vez que a
seus aliados institucionais na Constituinte, o diferena entre os dois institutos limitou-se
artigo 14 dessa Constituio instituiu a prti- somente ao aspecto temporal: o plebiscito
ca do referendo, do plebiscito e da iniciativa convocado antes do ato legislativo ou
popular legislativa nos trs nveis de gover- administrativo, e o referendo convocado
no federal, estadual e municipal. depois. Alm disso, ao manter nas mos do

102
Congresso Nacional a prerrogativa de con- definir a permanncia ou no do sistema

vocar o processo de consulta popular sobre parlamentarista, instaurado em setembro de
matria de acentuada relevncia, ela invia- 1961, como soluo para a crise provocada
bilizou tanto a possibilidade de o povo solici- pela renncia de Jnio Quadros.
tar a realizao de um plebiscito ou referendo Votao: Sim para o Regime Presiden-
quanto de decidir qual assunto considera cialista: 82,02%; No: 17,98%; votantes:
importante para ser discutido e consultado 66,23%; votos registrados: 18.565.277
no mbito nacional, uma vez que permane- (http://c2d.unige.ch/Brasil).
ceu nas mos do Congresso a tarefa de dizer Depois de 30 anos e conforme previsto
o que ou no relevante (Auad, p. 32). no artigo 2 do Ato das Disposies Consti-
Em funo dos limites dessa Lei, pre- tucionais Transitrias, tivemos o Plebiscito
sentes tambm na Constituio de 1988, de setembro de 1993 sobre a forma (rep-
Benevides (2003) insiste na necessidade de blica ou monarquia constitucional) e o siste-
se debater e regular devidamente certas ma de governo (parlamentarismo ou
questes para que os mecanismos de de- presidencialismo).
mocracia direta possam tornar-se, na prti- Votao sobre a forma de governo mo-
ca, meios efetivos de expresso da vontade narquia: 13,40%; repblica: 86,60%; votan-
popular. Para tal, sugere a autora, a discus- tes: 74,24%; votos registrados: 90.256.552.
so e a regulao deve abranger questes Votao sobre sistema de governo par-
referentes ao objeto e tipos de consulta e lamentarismo: 30,80%; presidencialismo:
aos procedimentos para sua realizao. No 69,20%; votantes: 74,24%; votos registra-
que diz respeito ao objeto e aos tipos, Bene- dos: 90.256.552 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
vides chama ateno para questes como Em 2005, tivemos o primeiro referendo
o carter obrigatrio ou facultativo das con- da histria do pas, sobre a proibio da
sultas; se facultativo, sobre o carter indica- comercializao das armas de fogo e muni-
tivo ou vinculante de seus resultados e sobre es com vistas aprovao (ou no) do
a abrangncia dos temas, ou seja, quais se- artigo 35 da Lei 10.826 de 23/12/2003, co-
ro includos e quais sero excludos das nhecido como Estatuto do Desarmamento.
consultas. No que concerne aos procedimen- Votao Sim: 36,10%; No: 63,92%;
tos para sua realizao, a autora sugere ques- votantes: 78,16%; votos registrados:
tes referentes a quem pode autorizar (ou 122.000.000 (http://c2d.unige.ch/Brasil).
convocar) referendos e plebiscitos, sobre os
prazos para convocao, o nmero mnimo Referncias
de assinaturas necessrias, o processo de
coleta, a formulao da questo, a veicula- AUAD, Denise. Mecanismos de participao popular no Brasil: plebiscito,
referendo e iniciativa popular. [s.d.]. Disponvel em: <www.unibero.edu.br/
o das informaes, a abrangncia e a revistaeletronica/>.
qualidade do debate, o financiamento das BENEVIDES, Maria Vitria. A cidadania ativa referendo, plebiscito e
campanhas, a utilizao dos meios de co- iniciativa popular. So Paulo: tica, 1991.
municao de massa, bem como sobre a BENEVIDES, Maria Vitria. Ns, o povo: reformas polticas para radicalizar
a democracia. In: BENEVIDES, M. V., VANNUCHI; P.; KERCHE, F. (Org.).
continuidade do processo e os meios para Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Instituto Cidadania; Fundao
enfrentar o bloqueio dos poderes constitu- Perseu Abramo, 2003.
dos (p. 94-95). CENTRE DTUDES ET DE DOCUMENTATION SUR LA DMOCRATIE
DIRECTE. Universit de Genve. Disponvel em: <http://c2d.unige.ch/>.
GEMMA, Gldio. Verbetes plebiscito e referendum. In: BOBBIO, N. et al.
Dicionrio de Poltica. Braslia, DF: Editora da UnB, 1991. p. 927, 1074-1077.
Exemplos da prtica de referendo
PRESIDNCIA DA REPBLICA. Constituio da Repblica Federativa do
e plebiscito no Brasil Brasil de 1988. Disponvel em: <www.presidencia.gov.br/CCIVIL/Cons-
tituio>.
SILVA, Daniela Romanelli da. Democracia e direitos polticos. So Paulo:
Nacionalmente, tivemos no pas, embo-
Instituto de Direitos Polticos, 2005.
ra no previsto constitucionalmente, um Ple-
WEBSTERS NEW TWENTIETH CENTURY DICTIONARY. 2. ed. Published
biscito, ocorrido em Janeiro de 1963, para by Prentice Hall Press, 1979.

Poltica de Cotas
Cli Regina Jardim Pinto
A poltica de cotas uma forma de ao

afirmativa que reserva, para um grupo espe-
cfico, um nmero definido de lugares em
eleies de todas as ordens, em vagas para
preenchimentos de concursos pblicos e
vagas de trabalho em empresas privadas.
A poltica de cotas atribuda a grupos que,
por suas histrias, encontram-se em condi-
es de inferioridade em relao ao conjun-
to da populao. Sua aplicao resultado,
na grande maioria das vezes, da luta destes
grupos por direitos. Nas ltimas dcadas do
sculo 20 e nos primeiros anos do sculo
21, mulheres, populaes afro-descenden-
tes, nativos em pases de colonizao euro-
pia, pessoas com dificuldades especiais
tm conquistado espao nos locais de tra-
balho, no sistema de ensino e na poltica
institucional, principalmente nos parlamen-
tos, atravs da poltica de cotas.
A poltica de cotas para mulheres nos
parlamentos uma das polticas de ao
afirmativa mais presentes no mundo ociden-
tal, decorrncia, em grande parte, da fora
do movimento feminista. As cotas parlamen-
tares concretizam-se de duas formas: nas
listas partidrias ou como reservas de as-
sentos nos parlamentos. A primeira ainda
divide-se em espontneas e compulsrias:
a espontnea, muito presente nos pases
europeus, resultado de polticas internas
dos partidos, que resolvem reservar um n-
mero especfico de lugares para mulheres
em suas listas nas eleies legislativas. Nas
cotas compulsrias h leis que definem o
percentual de candidatos do mesmo sexo
nas listas partidrias, como o caso do Bra-
sil, da Argentina e da Blgica. A segunda
forma de implementar cotas definir o n-
mero de cadeiras no Parlamento para mu-
lheres. Na primeira forma, a presena da

104
mulher nos parlamentos depende, em gran- so necessariamente as razes pelas quais

de medida, dos votos que somam em dis- os no diferentes esto nas posies de
puta com os candidatos homens (dentro ou representao: recursos econmicos, aces-
fora do partido). No ltimo caso, as mulhe- so mdia, redes familiares, muitas vezes,
res chegam ao Parlamento sem disputar so muito mais poderosos que qualidades
votos com os homens. pessoais para determinar o lugar de homens
A luta pelas cotas no sistema partidrio brancos nos parlamentos e nos postos do
para as mulheres est estreitamente ligada Poder Executivo.
ao movimento feminista, disseminado no A terceira polmica, a mais terica de-
mundo ocidental a partir da dcada de 70, e las, diz respeito ao que a cientista poltica
ao concomitante descrdito na democracia inglesa Anne Phillips chamou de poltica de
liberal, que parte do ideal iluminista da igual- presena e poltica de idias, isto : para
dade entre todos os indivduos como a base defender os interesses de um determinado
da justia entre os seres humanos, indepen- grupo essencial que este grupo esteja pre-
dentemente do sexo e de outras diferenas. sente, ou basta que algum, ou um partido,
Mulheres, afro-descendentes e nativos em ou um grupo parlamentar independentemen-
pases colonizados constituram-se ao lon- te de sua origem defenda suas idias? Esta
go do ltimo quartel do sculo 20 como su- questo particularmente sensvel, pois a
jeitos polticos demandantes de um direito poltica de cotas no garante que as mulhe-
negado pelas democracias liberais que, no res, os afro-descendentes e os nativos elei-
considerando a diferena, haviam deixado tos para cargos legislativos ou executivos,
esses grupos historicamente fora dos parla- necessariamente, venham a defender as de-
mentos e dos cargos de mando poltico. mandas dos movimentos feministas, negros
Todos eram iguais, mas os parlamentos e ou indgenas. H duas lutas concomitantes
os cargos executivos estavam sendo preen- nesta questo, a luta para que cidads e
chidos, repetidamente, por homens brancos. cidados discriminados tenham acesso ao
As cotas aparecem como uma forma de mundo da poltica e luta para que cida-
compensar pontos de partida muito diferen- dos e cidads discriminados constitudos
tes, que deixavam mulheres e outros gru- como sujeitos de luta pelos direitos de seus
pos dominados em condio de grande grupos tenham acesso s posies de po-
inferioridade na disputa por cargos polticos. der. Phillip tem reflexes fundamentais so-
O sistema de cotas, como de resto ou- bre o tema, afirmando que a presena
tras formas de aes afirmativas, sempre fundamental para a idia, mas que uma no
foi envolvido em polmicas. Trs delas so exclui a outra, isto , mais fcil que os di-
significativas: o perigo da naturalizao da reitos das mulheres sejam defendidos pe-
diferena, no reconhecendo as razes his- las mulheres parlamentares, mas isto no
tricas, isto , mulheres, negros, nativos no exclui a possibilidade de que as idias este-
devem ser sujeitos de polticas de cotas por jam presentes nos representantes homens.
suas naturezas de serem mulheres, negros Portanto, a eficcia das cotas pode ser me-
ou nativos, mas pelas posies em que as dida a partir de dois parmetros: o nmero
condies histricas os colocaram. Portan- de mulheres que alcanam a eleio e a
to, a luta deve ser para superar esta condi- qualidade da presena em relao s de-
o e, conseqentemente, a necessidade mandas dos grupos que deram origem s
das cotas; a segunda delas diz respeito a cotas. Pode haver casos em que as cotas
uma desqualificao da representao ou sejam absolutamente cumpridas, e os inte-
mesmo da presena de segmentos, que resses dos grupos que as geraram no se-
seriam eleitos em decorrncia das cotas e jam representados.
no por qualidades pessoais. Tal polmica Em qualquer uma destas situaes h uma
desconhece que qualidades pessoais no questo anterior que a da possibilidade

da poltica de cotas realmente concretizar a os candidatos e o eleitor pode mudar esta

presena da mulher. Estudiosos da questo ordem, o que daria mais chances s mulhe-
so bastante unnimes em afirmar que as res e, finalmente, uma terceira situao cons-
cotas em si podem modificar, ou no, as titui-se de listas compostas alternadamente
condies das mulheres, a partir de combi- com um nome de homem e um nome de
naes com uma srie de outros fatores, tais mulher.
como culturais, histricos e mesmo de en- Uma outra varivel dentro do sistema elei-
genharia poltica. Por exemplo, nos pases toral que pode pesar na presena das mu-
escandinavos, as cotas foram negociadas lheres no Parlamento o nmero de partidos.
no interior dos partidos, o que resultou em Em democracias estabelecidas com um
um avano muito significativo no nmero de nmero reduzido de partidos mais difcil
mulheres no Parlamento. Esta negociao, para a mulher se apresentar com sucesso
entretanto, s possvel ser feita em condi- como candidata, do que em democracias
es em que as mulheres tm voz reconhe- que aceitam um nmero maior de partidos,
cida e onde existe uma cultura com valores onde novas foras polticas esto muitas ve-
igualitrios fortes, como o caso destes zes mais abertas presena da mulher.
pases. A histria da lei de cotas para mulheres
Em cenrios onde as cotas so impos- no Brasil tem uma trajetria interessante,
tas por lei sua eficcia varia muito segundo pois o pas chega a 1997 com a garantia de
o sistema eleitoral. No sistema proporcional 30% de mulheres nas listas partidrias para
onde os candidatos so eleitos a partir de as eleies legislativas em todos os nveis,
uma lista em grandes regies eleitorais, sem que este fosse um grande tema do
como o caso do Brasil, na proporo dos movimento feminista, e sem que os parti-
votos de cada partido, as mulheres tm mais dos, por sua vez, tivessem oferecido resis-
possibilidade de ser eleitas, do que nos sistncia aprovao da lei. De iniciativa da
temas majoritrios, onde cada partido en- deputada federal petista Marta Suplicy, a lei
frenta a eleio em distritos com um nico vigorou pela primeira vez nas eleies de
candidato. No sistema proporcional tambm 1996 garantindo 20% para as mulheres (Lei
h diferenas entre listas abertas e fecha- 9.100/95). Em 1997 com a nova legislao
das. Qualquer uma delas oferece vantagens eleitoral (9.504/1997), este percentual pas-
e desvantagens, conforme o cenrio em que sou para 25% nas eleies de 2000 e 30% a
estejam: as listas abertas, aquelas onde os partir de 2002. Esta lei tambm aumentou
partidos apresentam candidatos sem ne- para 1,5 o nmero de candidatos para cada
nhum tipo de ordenamento, e o eleitor vota vaga nos legislativos federal e estadual, e
em um nome, teoricamente, trariam gran- trs para cada vaga nas cmaras munici-
des vantagens para as mulheres, pois pos- pais.
sibilitariam a votao a partir de campanhas A pouca resistncia dos partidos lei das
especficas. Entretanto, a possibilidade de cotas est estreitamente ligada a duas de
uma campanha vitoriosa est estreitamente suas caractersticas. A primeira se refere
ligada ao apoio partidrio e capacidade no-obrigatoriedade do preenchimento da
de angariar fundos privados, quando no h cota de 30% nas listas: o partido no pode
o financiamento pblico das campanhas. preench-la com candidatos homens, mas
Nas listas fechadas a situao apresenta trs no sofre nenhuma sano se no a preen-
nuances importantes. Quando o sistema atri- cher com candidatas mulheres. A segunda
bui ao partido o direto de ordenar a lista, as razo o aumento do nmero de candida-
mulheres, se no tiverem poder dentro do tos. Podendo apresentar 1,5 candidato para
partido, podem ficar na base desta lista, sem cada vaga nas diversas Casas Legislativas,
nenhuma possibilidade de eleio. Uma si- os partidos tm espao de sobra para aco-
tuao distinta quando o partido ordena modar todos os candidatos, no causando

106
problema a cota de 30%. Esta segunda ra- mais diversos partidos, tm atuado como
zo est diretamente relacionada forma bancada quando os temas so de interesses
como as campanhas eleitorais so financiadas mulheres. A primeira experincia neste
das no Brasil. O financiamento privado de- sentido foi na Constituinte, quando 26 mu-
sobriga os partidos de apoiarem de forma lheres eleitas sem qualquer ligao com o
igualitria o conjunto de seus candidatos, da feminismo superaram suas divergncias
que a presena das mulheres, devido s partidrias, se autodenominaram Bancada
cotas, no muda de forma significativa as Feminina e apresentaram 30 emendas sobre
possibilidades dos candidatos homens. os direitos das mulheres, englobando prati-
A poltica de cotas em suas diferentes camente todas as reivindicaes do movi-
formas tem sido fundamental para o aumen- mento feminista poca. A quase totalidade
to da presena das mulheres nos legislati- dessas emendas est presente em forma
vos, nos mais diferentes pases do mundo. de artigos na Constituio de 1988.
No Brasil, estes efeitos ainda so muito t-
nues. Para as legislaturas federal, estadual Referncias
e municipal, que correspondem aos anos de
2003-2006, as mulheres representam 8,7% ARAJO, Clara. Mulheres e representao poltica: a experincia das
dos congressistas, 12% nas Assemblias cotas no Brasil. Revista de Estudos Feministas, v. 6, n.1, 1998.
estaduais e 11,7% nas Cmaras de Verea- DOSSI MULHERES NA POLTICA, MULHERES NO PODER. Revista de
Estudos Feministas, v. 9, n. 1, 2001.
dores.
SOARES, Glucio; RENN, L.. Reforma poltica lies da histria
Do exposto, duas questes merecem
recente. So Paulo: FGV, 2006.
ateno: a primeira diz respeito ao fato de
MIGUEL, Luis Felipe. Teoria poltica feminista e liberalismo: o caso das
que as possibilidades de o sistema de co- cotas de representao. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 44,
tas mudar o quadro da ausncia das mulhe- out. 2000.
res no Parlamento esto estreitamente PHILLIP, Anne. Gnero y teoria democrtica. Mxico: UNAM, 1886.
relacionadas a um conjunto de variveis, que

dependem tanto da prpria ao na direo
de garantir cotas, como da legislao eleitoral
e partidria. A segunda questo relaciona-se
qualidade da representao feminina e este
um tema particularmente complexo, pois
uma posio defender a presena das
mulheres porque elas so mais de 50% dos
eleitores no caso do Brasil, por exemplo,
outra, defender a presena de mulheres
que entram na poltica com uma plataforma
de defesa dos direitos das mulheres. O me-
lhor dos mundos seria a coincidncia entre
essas duas presenas, mas isso, na maio-
ria das vezes, no acontece, grande parte
das mulheres que se elegem tem pouca ou
nenhuma ligao com o movimento ou causa
feminista. No Brasil tem sido muito raro
mulheres que se apresentam como candi-
datas defendendo uma plataforma feminis-
ta, entretanto, interessante acompanhar o
comportamento das mulheres parlamentares
eleitas para o Congresso Nacional desde
1988. Estas deputadas e senadoras, dos

Regulao
das Pesquisas
Rachel Meneguello
A regulao das pesquisas um tema

controverso que traz o debate da Reforma
Poltica para o campo tico do acesso s
informaes de campanha e das normas de
sua produo, e impe sua definio sobre
o papel da opinio pblica na conformao
do jogo democrtico.
Desde 1965, a regulao das pesquisas
tem estado presente na legislao eleitoral
brasileira. No Cdigo Eleitoral definido no
incio do regime militar, estavam estabeleci-
dos os 15 dias anteriores eleio como o
perodo de restrio para a divulgao de
prvias eleitorais (Lei 4.737/1965, art. 255).
Essa medida foi mantida e ampliada aps
a democratizao em 1985, quando a legis-
lao estabeleceu a proibio para o pero-
do dos 21 dias anteriores eleio de 1986
(Lei 7.508/1986), para os 30 dias anteriores
ao 1 turno da eleio presidencial de 1989
e para os 10 dias anteriores ao 2 turno (Lei
7.773/1989). Apenas em 1990 as restries
divulgao seriam retiradas da legislao
(Resoluo 16.402/1990). Contudo, j em
1988, atravs de recursos apresentados pe-
los meios de produo e divulgao de pes-
quisas, com base no direito constitucional
liberdade de expresso e de informao, a
proibio fora suspensa e a divulgao sem
restrio de tempo passou a orientar as cam-
panhas eleitorais desde ento.
Com o fim das restries de tempo, a
legislao eleitoral brasileira estendeu seu
campo de ao para a regulao das infor-
maes tcnicas e polticas consideradas
relevantes para a compreenso correta dos
resultados divulgados, e que procuravam con-
ferir transparncia tanto quanto aos agentes

108
envolvidos no processo poltico quanto so- maes do Relatrio elaborado em 2003

bre os parmetros metodolgicos de pro- pela ESOMAR/WAPOR (Spangenberg,
duo dos dados. Assim, a divulgao das 2003), a respeito da existncia de restries
pesquisas passou a ser condicionada ao para divulgao de resultados de pesquisas
registro, no Tribunal Eleitoral, das informa- eleitorais em 66 pases, mostram que para
es sobre o contratante da pesquisa, a fon- 30 deles vigorava algum tipo de restrio.
te pagadora, o valor e a origem dos recursos, Segundo o Relatrio, os pases com legisla-
e das informaes sobre metodologia, per- o mais rigorosa so Luxemburgo, com a
odo de realizao, questionrio e amostra. restrio de 30 dias; Repblica da Coria,
A regulamentao relativa s exigncias tc- com 23 dias; Itlia e Grcia, com restrio
nicas e metodolgicas acompanham a di- de 15 dias; e a Eslovquia, com 14 dias.
vulgao das prvias em todos os pleitos Nos demais pases, as restries variam para
eleitorais do perodo. o perodo entre um e sete dias anteriores
A livre divulgao das pesquisas, no en- eleio. A nova legislao retira o Brasil do
tanto, manteve seu carter polmico entre a grupo em que figurava no referido Relatrio,
classe poltica. Na dcada de 90, algumas ao lado de 36 democracias em que vigora a
propostas de emenda constitucional busca- livre divulgao de prvias eleitorais.
ram definir restries de tempo para divul- As mudanas nas determinaes legais
gao, chegando at a quatro meses antes traduzem a polmica central sobre a qual
da eleio (PEC 43/99). Os trabalhos subse- reside este tema, qual seja, a discusso so-
qentes da Comisso Especial de Reforma bre o quanto as pesquisas pr-eleitorais
Poltica indicariam que o foco de ateno da influenciam o eleitorado, informam ou desinfor-
regulao tambm seria metodolgico, de- mam os cidados, e este debate estende-
talhando as informaes tcnicas da pesqui- se para o entendimento sobre o papel que a
sa realizada, ampliando as possibilidades de opinio pblica deve ter no funcionamento
controle pela Justia Eleitoral sobre a qualida dinmica democrtica.
dade dos dados e garantia da transparncia Em grandes linhas, o debate sobre a re-
do jogo poltico para o eleitor (Relatrio da gulao das pesquisas desdobra-se em
Comisso Especial, n 1.767, 22/10/03). duas principais dimenses. A primeira de-
Com a Reforma Poltica parcial realizada las relaciona-se ao significado poltico da opi-
nos anos de 2005 e 2006 foram definidas nio pblica. A defesa da livre divulgao
novas regras para a realizao das campa- de prvias eleitorais tem como principal ar-
nhas eleitorais e, especificamente para as gumento o direito bsico informao e ao
pesquisas, foi resgatada a restrio da di- conhecimento pelos eleitores do movimen-
vulgao para o perodo dos 15 dias anterio- to das foras polticas durante a campanha.
res ao pleito. No caso das pesquisas, Esse argumento reconhece a opinio pbli-
entretanto, contrariando a definio do Con- ca como um importante agente poltico das
gresso e a sano da Presidncia da Rep- sociedades democrticas, que intervm e
blica, o Tribunal Superior Eleitoral definiu que regula as instituies e que expressa a auto-
as novas regras de campanha tero valida- nomia dos indivduos na sua relao com o
de apenas a partir da eleio municipal de sistema poltico. Dessa forma, quando so
2008 (Lei 11.300 de 10/05/06, com altera- apropriadamente realizadas e utilizadas pe-
es pelo Tribunal Superior Eleitoral de 23/ los meios de comunicao, as pesquisas
05/2006). tm um papel significativo na dinmica da
Em termos comparados, com a mais democracia e constituio dos poderes.
recente alterao sobre os prazos de restri- Por outro lado, para os que so contrri-
o da divulgao, a legislao brasileira os divulgao das pesquisas, o argumen-
passa a ser uma das mais rigorosas em um to central reside em considerar a opinio
conjunto dos pases democrticos. As infor- pblica um espao sem autonomia, que no

expressa uma sociedade articulada em inte- cisos, que so conduzidos a votar no candi-
resses, resumindo-se expresso de indiv- dato apresentado com chances de vitria.
duos atomizados, facilmente manipulveis As hipteses da influncia abordam ain-
pelos agentes do jogo poltico. Em linhas da outros efeitos da percepo das informa-
gerais, afirma-se que a dinmica democr- es das pesquisas pelo eleitor, como a
tica da sociedade de massas deve consti- hiptese do underdog effect, que define a
tuir suas bases de legitimidade em estruturas tendncia do voto no candidato que est em
mais slidas do que os efeitos promovidos ltimo lugar, e a hiptese do voto estratgi-
por informaes de momento, que conduzem co (o voto til), que resulta do clculo das
os cidados a atitudes meramente reativas chances de evitar uma maioria especfica e
nos processos polticos. Nesse sentido, define o voto do eleitor em uma segunda
como fontes de informao dos eleitores, os opo.
resultados das pesquisas exerceriam uma Por outro lado, alguns estudos tm mos-
influncia indevida nas eleies, dadas as trado que os efeitos do conhecimento pelo
possibilidades de erros e de manipulao das eleitorado de resultados de pesquisas elei-
informaes pelos agentes do jogo poltico. torais tm um impacto menor sobre o pro-
A segunda dimenso da polmica so- cesso de deciso do voto. Esses estudos
bre as pesquisas diz respeito ao impacto apontam que esse impacto dependente
das informaes sobre o processo de decide situaes especficas do jogo poltico, e
so do eleitor. No parece haver dvida quan- ocorrem em geral quando as situaes de
to ao fato de que os resultados das disputa eleitoral so acirradas. Alm disso,
pesquisas exercem algum tipo de efeito a influncia das pesquisas depende em
sobre a deciso de voto. A absoro dos parte do grau de confiabilidade estabeleci-
resultados pelos agentes de socializao e do no contexto das campanhas polticas.
intermedirios culturais que realizam a inclu- No caso brasileiro, alguns estudos sobre
so do eleitorado na esfera da disputa polti- o papel das pesquisas nas campanhas in-
ca, sobretudo os meios de comunicao, dicam que h uma superestimao do seu
torna praticamente impossvel que as prvi- impacto sobre o processo de deciso do
as eleitorais no sejam somadas ao amplo voto. Anlises realizadas sobre as eleies
conjunto de informaes que orientam as pre- presidenciais de 1989 e 1994 indicam que
ferncias dos cidados. A discusso resi- seu papel foi limitado, e que as fontes inter-
de, portanto, na intensidade do efeito das pessoais e a propaganda televisiva, notcias
pesquisas e aqueles que defendem as res- e debates, foram meios muito mais podero-
tries de divulgao tm a seu favor uma sos de influncia potencial sobre a deciso
extensa produo bibliogrfica que aponta eleitoral. Os estudos mostram ainda que as
o real impacto das predies eleitorais so- pesquisas no figuravam como principal meio
bre o comportamento do eleitor. de informao poltica, e detinham razovel
A tese mais freqente baseia-se na idia desconfiana e indiferena de parcelas con-
de que sua divulgao conduz parte signifi- siderveis do eleitorado quanto aos resulta-
cativa do eleitorado a votar no candidato que dos divulgados (Olsen; Cavallari; Straubhaar,
est frente nas pesquisas, contaminando 1993; Venturi, 1995).
a opinio pblica e distorcendo o curso na- O efeito predominante da propaganda
tural dos resultados. Essa hiptese de influ- poltica, sobretudo veiculada pela mdia ele-
ncia denominada bandwagon effect trnica, foi da mesma forma identificado para
uma metfora que faz aluso ao vago de a eleio presidencial de 2002, mas, neste
circo que conduz a banda, colocado sem- contexto, o grande nmero de pesquisas
pre frente da caravana afirma que os eleitorais realizadas, o acompanhamento
resultados das prvias eleitorais colocam constante pelos institutos de pesquisas do
uma presso social sobre os eleitores inde- movimento das preferncias por candidatos

110
e seu papel na composio da pauta dos

meios de comunicao permitiram sugerir
a presena de um grau significativo de influ-
ncia sobre a deciso do voto (Figueiredo;
Coutinho, 2003).
A dificuldade em dimensionar o impacto
de meios de informao poltica sobre o pro-
cesso de escolha poltica em contextos com-
plexos um dos pontos que alimenta a
polmica da regulao das pesquisas. Os
resultados no so consumidos de forma
pura, interagem com a mdia e produzem,
a partir da, uma realidade especfica sobre
o jogo poltico. O caso brasileiro potencializa
essas dificuldades, as campanhas ocorrem
em um cenrio composto por mltiplos
meios de informao livre e so ainda orien-
tadas por uma legislao que permite uma
intensa exposio diria propaganda elei-
toral pelo rdio e televiso, impossibilitando
avaliar o efeito isolado de cada um dos meios
com que o eleitor se orienta e decide.
Referncias
CAVALLARI, M.; OLSEN, O.; STRAUBHAAR, J. 1993. O uso de pesquisas

eleitorais em decises de voto. Opinio Pblica, 1, 2: 98-119.
CECI, S.; KAIN, K. 1982. Jumping on the bandwagon with the underdog:
the impact of attitude polls on polling behavior. Public Opinion Quarterly,
46, 2: 228-242.
FIGUEIREDO, R.; COUTINHO, C. 2003. A eleio de 2002. Opinio Pblica,
9,2:93-117.
GLYNN, Carrol J.; HERBST, S.; OKEEFE, Garret J.; SHAPIRO, R.Y. 1999.
Public Opinion, Westview Press.
LAZARSFELD, K. P.; BERELSON, B.; GAUDET, H. 1948. The peoples choice.
How the voter makes up his mind in a presidential campaign. New York:
Columbia University Press.
MARSH, C. 1984. Back to the Bandwagon: the effect of opinion polls on
public opinion. British Journal of Political Science, 15, 1:51-74.
SIMON, H. A. 1954. Bandwagon and underdog effects in election
predictions. Public Opinion Quarterly, 18, 245-253.
SKALABAN, A. 1988. Do the polls influence elections? Some 1980
evidence. Political Behavior, 10, 2: 136-50.
SPANGENBERG, F. 2003. The freedom to publish opinion polls results: report
on a worldwide update. The Foundation for Information, ESOMAR/WAPOR
(European Society for Opinion and Marketing Research/World Association
for Public Opinion Research).
VENTURI, G. 1995. Pesquisas pr-eleitorais: legitimidade, influncia e
contribuies cidadania. Opinio Pblica, 3, 2:129-145.

Regulao da Mdia
Regina Mota
Francisco Tavares
(colaborador)
Regulao da mdia a relao que se

estabelece entre os mecanismos de contro-
le do Estado, por meio de normas e de sua
fiscalizao, e a propriedade, circulao e
produo de informao dos meios de co-
municao na sociedade. Existem outras
medidas que podem ser estabelecidas pelo
prprio mercado da auto-regulao, deman-
da e participao da sociedade civil, em
conselhos editoriais, conselhos de curado-
res e ouvidorias.
O direito liberdade de expresso o prin-
cpio sob o qual se baseia a publicidade de
fatos que so do interesse de leitores de jor-
nais, radiouvintes, telespectadores e internau-
tas, caracterizando a circulao de informao
e de idias, bem como a formao da opi-
nio pblica em um Estado democrtico. A
funo publicitria da mdia tem impacto nas
escolhas polticas que sero tomadas pelos
cidados, conseqncia da construo de
suas preferncias ideolgicas e partidrias.
Aparentemente, existe uma contradio
entre o conceito de regulao e o direito fun-
damental liberdade de expresso, o que
impede a obteno de acordo entre os di-
versos atores sociais com interesses na
questo, tais como empresrios, movimen-
tos sociais, trabalhadores do ramo da co-
municao e agentes polticos.
A tenso entre esses conceitos, entretan-
to, apenas aparente. Toda mdia alvo de
alguma regulao. A fronteira entre regula-
o dos veculos de comunicao e censura
reside no grau de legitimidade das decises
e disposies normativas, mais do que na
presena do Estado.
Nos ltimos vinte anos, desde o processo
constituinte (1986-1988), grupos da sociedade

112
civil organizada (FNDC, OAB, ABI, sindicatos informao, determinando a veiculao de

e universidades) tm pautado o tema do con- produo independente, a ser transmitida em
trole pblico dos meios de comunicao, com horrio nobre e em canais capazes de cobrir
apoio de parlamentares e com encaminha- pelo menos 50% dos domiclios da rea li-
mento de propostas a serem submetidas a cenciada (Querino, p. 162, 2002). A lei no-
debate, a fim de se tornarem leis. O caso rueguesa impede que uma sociedade possa
mais notvel da atual Lei Geral das Comu- controlar mais de 20% de circulao nacio-
nicaes, que nos ltimos vinte anos colecio- nal de jornais e um tero do mercado nacio-
nou mais de trinta verses, e aguarda um nal de radiodifuso de sons e imagens.
Projeto de Lei que possa convergir os interes- Em qualquer um dos casos analisados,
ses inconciliveis do setor. a questo fundamental diz respeito ao r-
Apesar da constncia dessas iniciativas go regulador e, ou fiscalizador. A Frana se
nenhuma delas teve sucesso, no conseguin- preocupa em articular suas duas agncias,
do vencer o fortssimo lobby das emissoras o Conselho de Concorrncia e o CSA Con-
de radiodifuso comercial e empresas jorna- selho Superior de Audiovisual, por meio de
lsticas dentro do Congresso Nacional, no qual um guia legal para as aes dessas autori-
um nmero significativo de deputados e se- dades. A lei do depsito legal, instituda para
nadores proprietrio de emissoras de r- os documentos impressos em 1537 e em
dio, televiso e jornais (Stadinick, 1991; 1992 para o rdio, vdeo e televiso, facilita a
Bayma, 2001). fiscalizao j que toda e qualquer informa-
o deve ser depositada para registro em
rgo governamental antes de entrar em cir-
Regulao da mdia e democracia culao no pas.
possvel dizer que nas democracias
Por meio de estudos comparados pos- consolidadas a regulao da mdia uma
svel estabelecer uma relao bastante elu- condio para a garantia da pluralidade e
cidativa entre regulao da mdia e processo da diversidade de formao de opinio e do
democrtico. A observao da legislao que respeito s diferenas lingsticas, tnicas,
limita e controla a propriedade e das barrei- culturais e sociais que coexistem dentro de
ras impostas circulao e concentrao da uma unidade geopoltica.
informao, em um conjunto de pases (Que-
rino, 2002), demonstra que naqueles de tra-
dio democrtica consolidada (Noruega, A regulao da mdia no Brasil
Canad, Alemanha, Inglaterra e Frana) h
muito mais regulao do que em democra- Existem importantes conquistas legais
cias mais recentes, como o caso da Espa- nos mecanismos de regulao da mdia no
nha, Portugal, Mxico, Argentina e Brasil. Brasil, cuja pouca eficcia conseqncia
Um caso parte a Itlia, onde no h da cultura jurdico-normativa, do descumpri-
regra alguma que proba polticos de serem mento das leis ou de seu esvaziamento por
titulares de licena de radiodifuso, o que portarias e decretos, em desrespeito hie-
no ocorre na lei brasileira (n 4.117), apesar rarquia estabelecida no direito. Os principais
de no haver notcia de uma nica cassao dispositivos sero apresentados a seguir.
de concesso a titular de diploma parlamen-
tar, no Brasil. As legislaes da Noruega, 1. Dispositivos Constitucionais Gerais
Alemanha e Frana no apenas impem lide Regulao da Mdia no Brasil
mites rgidos propriedade cruzada e ao
monoplio de mdia, como controlam limi- Estabelecido o vnculo entre o direito hu-
tes de audincia de emissoras de televiso, mano liberdade de expresso e a regula-
a fim de garantir a diversidade cultural e de o da mdia, necessrio mencionar os

dispositivos consignados no mais importan- seqente veiculao de programao de

te texto jurdico do pas, a Constituio Fe- defesa de direitos humanos, durante ses-
deral: senta dias, em novembro e dezembro de
Vedao censura. No lcita, no Bra- 2005.
sil, qualquer censura de natureza poltica,
ideolgica e artstica (art. 220 da Constitui-
o). Do mesmo modo, livre a manifesta- 2. Temas sujeitos Regulao Especial
o do pensamento, sendo vedado o
o
anonimato (art. 5 , IV) e livre a expresso
Publicidade Governamental
da atividade intelectual, artstica, cientfica e
de comunicao, independentemente de
o
censura ou licena (art. 5 , IX). No Brasil, o Poder Pblico um dos maio-
Direito de resposta. Com vistas promo- res anunciantes da mdia e no cumpre siste-
o do debate e reparao de danos ou maticamente o estabelecido pela Constituio,
ofensas perpetrados por meio da mdia, que limita o uso de recursos para fins publi-
assegura-se o direito de resposta, propor- citrios a peas informativas, de orientao
cional ao agravo, alm de indenizao por social e de carter educativo.
o
dano material moral ou imagem (art. 5 , Nesse ponto pode-se observar um abu-
V). O direito em referncia regulamentado so, por parte dos governos, do uso publici-
pela Lei de Imprensa (5.250/67) e deve obe- trio-persuasivo em detrimento da expresso
decer ao seguinte: a) igual dimenso ofen- informativa, a qual deveria munir os cidados
sa, com mnimo de cem linhas para veculo de dados que lhes permitissem exercer
impresso, e um minuto, para radiodifuso; maior controle sobre seus governantes. Pen-
b) atendimento em 24 horas ou no prximo sando na transparncia da administrao
nmero ou programa. pblica, seria desejvel: a) a existncia de
Imunidade tributria. A Constituio de- normas que determinassem menor volume
termina a no instituio de impostos sobre de gastos com publicidade e vedao ex-
livros, jornais, peridicos e o papel destina- presso meramente propagandstica; e,
do sua impresso (art. 150, IV, d). uma b) o acesso, por parte dos cidados, aos
medida que visa reduzir o valor desses pro- dados referentes ao volume de recursos gas-
dutos no pas e popularizar o acesso aos tos com cada veculo de comunicao. Essas
livros e mdia impressa. Seu impacto efe- medidas seriam coerentes com o princpio da
tivo, como se sabe, muito reduzido. publicidade da administrao pblica, pres-
Merece destaque o fato de que os tribu- crito no caput do artigo 37 da Constituio.
nais brasileiros tm dado pouca guarida ao
direito de resposta. Constitui exceo o pro- Radiodifuso
nunciamento por escrito do ento governa-
dor do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, cuja No Brasil, o acesso aos meios de comu-
ao judicial obrigou a Rede Globo de Tele- nicao desigual do ponto de vista do do-
viso a colocar no Jornal Nacional e na boca mnio da lngua escrita (11,4% da populao
do seu apresentador Cid Moreira uma con- analfabeta), do acesso a revistas, livros,
tundente critica emissora. Dois outros fa- jornais e Internet (14,3% da populao est
tos levados a julgamento pelo Ministrio conectada), restando aos pobres e incultos
Pblico de So Paulo demonstram a possi- as informaes exclusivamente veiculadas
bilidade de acionamento dos atuais meca- por rdio e televiso, que chegam a 87,8%
nismos, sendo o primeiro a suspenso do e 90,0% dos domiclios brasileiros, respec-
Programa Domingo legal, do SBT por uma tivamente (IBGE/2004). A televiso atinge
semana, em 2003, e a retirada do ar do Pro- mais a populao brasileira do que a maio-
grama Tardes quentes, da RedeTV, com sub- ria dos servios pblicos (gua e esgoto, por

114
exemplo), sendo a principal e mesmo nica (Congresso), e se submetam ao direito vi-

fonte de lazer, cultura e contato com o mun- gente, sob pena de perderem a concesso
do para inmeras comunidades distantes de por fora de deciso judicial. Tem-se, ainda,
centros urbanos. Assim, seja em funo do que as empresas de radiodifuso no po-
massivo alcance, seja em decorrncia das dem ser objeto de monoplio ou oligoplio e
limitaes tcnicas para que todos se ex- devem contar com pelo menos 70% de seu
pressem por meio do rdio e da televiso, capital votante e capital total pertencendo a
denota-se que esses meios de comunicao brasileiros natos ou naturalizados h mais
devem ser especial e peculiarmente regula- de dez anos. Quanto ao modo de explora-
dos em um pas democrtico. o da atividade, devem coincidir o pblico,
A operao de estaes de rdio e de o privado e o estatal. Mais uma vez, evi-
televiso no Brasil um servio pblico, cujo dente que o texto constitucional freqente-
exerccio deve atender a condies objeti- mente ignorado.
vas e subjetivas. A primeira diz respeito ao
recurso natural pblico e limitado chamado Propaganda eleitoral
espectro de radiofreqncia, a ser utilizado
para atender os seguintes princpios: a) con- Outro aspecto polmico e especfico no
tedos que atendam a finalidades educati- campo da regulao da mdia no Brasil a
vas, artsticas, culturais e informativas; propaganda eleitoral. A lei determina os pe-
b) promoo da cultura nacional e regional e rodos de emisso televisual e outras formas
estmulo produo independente; c) regio- de propaganda, tendo como regulador o Tri-
nalizao da produo cultural, artstica e bunal Superior Eleitoral, que recebe e inves-
jornalstica, conforme percentuais estabele- tiga as denncias de prticas irregulares e
cidos em lei; d) respeito aos valores ticos procede s sanes. H, em nosso Direito,
e pessoais da pessoa e da famlia, confor- ditames rgidos acerca da utilizao da mdia
me transcrito do artigo 221 da Constituio nas eleies, desde divulgao de pesquisas
da Repblica. at a promoo de debates na televiso.
No necessria uma demonstrao A intensa fiscalizao recproca entre
emprica para se afirmar, com segurana, partidos e candidatos a cargos eletivos ex-
que a quase totalidade dos radiodifusores plica a peculiar eficcia dos dispositivos de
privados do Brasil operam seus servios de regulao da comunicao social no mbito
modo invlido juridicamente, uma vez que das eleies. Assim, mecanismos como o
no atendem aos critrios, limites e condi- direito de resposta e a coibio de condu-
es acima reproduzidos. tas, como calnia, injria e difamao, so
Quanto aos critrios subjetivos, a Consti- mais freqentemente aplicados em proces-
tuio prev um complexo sistema de con- sos judiciais de natureza eleitoral do que em
cesso, permisso ou autorizao pblicas. aes congneres julgadas pela justia co-
O Executivo pode outorgar e renovar a con- mum.
cesso, cuja validade depende de uma rati-
ficao por parte do Congresso e cujo Conselho de Comunicao Social
cancelamento depende de deciso do Po-
der Judicirio. razovel concluir, ento, que A observncia, a regulao e o aprimora-
a Constituio prescreve interessantes me- mento aplicativo e interpretativo das normas
canismos de accountability horizontal, ao constitucionais apresentadas esto a cargo
assegurar que os concessionrios de radio- de um rgo auxiliar do Congresso: o Con-
difuso sejam escolhidos por representante selho de Comunicao Social.
da maioria da populao (Executivo), sob Esse rgo foi instalado em 22 de maio de
ratificao do Poder que conta com repre- 2002, apesar da Lei 8.389, de dezembro de
sentantes populares das maiorias e minorias 1991, ter estabelecido um prazo de sessenta

dias para a sua instalao. O Conselho Referncias

composto por representantes da sociedade
civil, de empresrios e de trabalhadores e BAYMA, Israel. A concentrao da propriedade de meios de comunicao
e o coronelismo eletrnico no Brasil. Assessoria a Bancada do PT na
tem como misso pensar polticas pblicas
Cmara dos Deputados, Braslia, 27 de novembro de 2001.
para o setor, sugerir legislao e regulamen-
BITELLI, Marcos Alberto SantAnna. Coletnea de legislao de comuni-
tao, analisar as outorgas de concesso e cao social - Constituio Federal. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribu-
renovao de emissoras e dar visibilidade nais, 2004.
ao debate da comunicao junto socieda- CAVALCANTI, Themstocles Brando. Curso de Direito Administrativo. Rio
de Janeiro: Freitas Bastos,1964.
de. O CCS, entretanto, no cumpre devida-
MOTA, M.R.P. TV Pblica no Brasil. A democracia no ar. Dissertao
mente seus objetivos, provavelmente em (Mestrado) FAE/UFMG, 1992. 180 p.
funo de sua composio exacerbadamente MOTA, M.R.P. Proposies de polticas pblicas de incluso social atra-
corporativa e alheia complexidade da so- vs da plataforma de TV Digital Interativa. Relatrio I: Histrico da legis-
ciedade brasileira. lao da radiodifuso sonora e de sons e imagens no Brasil. 1917-1997: 80
anos de excluso. FUNDEP/CPqD, 2004, 90 p.
QUERINO, Carolina. Legislao da radiodifuso e democracia: uma pers-
pectiva comparada. Comunicao e Poltica, v. IX, n. 2, Rio de Janeiro,
Concluso maio/ago. 2002.
STADINICK, Clia. A hiptese do coronelismo eletrnico. Porto Alegre:
FAMECOS, PUCRS, 1991.
A regulamentao da mdia no Brasil
Leis
carece de novos instrumentos regulatrios e
BRASIL. Cdigo Nacional das telecomunicaes. Lei n 4.117, de 1962.
do cumprimento e vigilncia de princpios
constitucionais e leis vigentes, assegurando BRASIL. Lei de Imprensa. Lei n 5.250/67.
o exerccio dos direitos difusos. A ao de BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
grupos sociais junto ao Ministrio Pblico BRASIL. Conselho de Comunicao Social. Lei n 8.389, de 1991.
tem conseguido, por meio da justia, fazer BRASIL. Lei Eleitoral. Lei n 9.504/97.
valer esses direitos, ao aplicar as sanes BRASIL. Lei Geral das Telecomunicaes. Lei n 9.472/97.
existentes a empresas privadas de comuni- Sites
cao e rgos pblicos, como nas causas <http://www.ina.fr/inatheque/10ans/index.fr.html>.
citadas. Por outro lado, falta uma dinmica <http://www1.folha.uol.com.br/folha/cotidiano/ult95u116266.shtml>.
comunicacional que inclua telespectadores, <http://conjur.estadao.com.br/static/text/39269,1>.

e outros leitores da mdia num debate sobre <http://www1.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/condicaodevida/
indicadoresminimos/sintesei<.ndicsociais2005/default.shtm>.
essas questes to vitais para a democra-
<http://www.frigoletto.com.br>.
cia e, principalmente, pesquisa sistemtica
sobre o universo da mdia no Brasil, com a <http://www.tse.gov.br>.
colaborao dos meios de comunicao e

informao.

116
Corporativismo
Renato Raul Boschi
Corporativismo, num sentido mais

abrangente, refere-se a uma modalidade de
representao de interesses definida em torno
de categorias sociais especficas, geralmente
a partir da atividade ocupacional, organi-
zadas coletivamente para a defesa ou reali-
zao de seus interesses. O termo tem suas
origens nas corporaes de ofcio surgidas
na Idade Mdia em algumas reas da Europa
como as guildas dos Pases Baixos
que se constituam em grupos organizados,
em funo de suas categorias profissionais,
para o exerccio de atividades produtivas e
comerciais. Ao longo do tempo, com a tran-
sio da ordem feudal para o modo de pro-
duo capitalista, a organizao corporativa
de interesses adquiriu tambm uma cono-
tao de classe social, separando de um lado
capitalistas e, de outro, trabalhadores. Tal dis-
tino em funo da localizao dos grupos
no processo produtivo e na estrutura social
veio marcar definitivamente o significado do
termo corporativismo como se reportando a
uma dinmica poltica particular, associada
regulao dos conflitos entre capital e tra-
balho. Mais especificamente, tal dinmica
se relacionava, primeiro soluo harm-
nica dos conflitos de interesse e, por ex-
tenso, mais tarde, possibilidade de
controle do conflito por parte das autori-
dades polticas constitudas. Nesse veio, a
noo de organizao de interesses corpo-
rativos foi apropriada pelo pensamento
autoritrio, tendo encontrado expresso for-
mal na Carta del Lavoro e aplicada, na prti-
ca, com a ascenso do fascismo ao poder
na Itlia. Foi essa a verso do corporativis-
mo que acabou se difundindo e que foi im-
plantada em alguns pases por governos de
propenso autoritria, sobretudo na Penn-
sula Ibrica e, depois, na Amrica Latina.

Nesse sentido, corporativismo acabou sen- desenvolvimento econmico. dentro desta

do identificado como a estrutura capaz de linha de questes que se insere a discusso
viabilizar a soluo dos conflitos de classe mais acadmica sobre o corporativismo, na
atravs de um ordenamento hierarquizado medida em que se trata, em ltima anlise,
dos interesses, organizados por categorias de uma forma especfica de ao coletiva
profissionais ou classe social, com o mono- organizada com os objetivos de controlar o
plio da representao legitimamente reco- conflito entre capital e trabalho, por um lado,
nhecido e controlado pelo Estado. e de se assegurar o crescimento econmico,
Em alguns casos, como no Brasil onde por outro. Na sua verso mais tradicional (que
tal estrutura foi implantada pelo governo Var- antecede aos feitos da social-democracia do
gas durante a dcada de 30 o ordena- ps-guerra e a qual, posteriormente, veio a
mento foi feito, ainda, segundo critrios ser identificada com o fascismo e o autorita-
territoriais, envolvendo uma hierarquizao do rismo), o corporativismo foi a frmula utiliza-
plano municipal, passando ao plano esta- da para se superar o atraso econmico
dual, at o federal, com a criao de sindi- atravs da estruturao e do ordenamento
catos patronais, de trabalhadores e outras dos interesses de classes, do controle do
categorias profissionais no mbito munici- conflito aberto e da participao poltica e,
pal, federaes no mbito estadual e confe- ao mesmo tempo, constituindo-se no me-
deraes na esfera federal. A frmula de canismo bsico de regulao econmica
ordenamento e monoplio da representao atravs da criao de rgos consultivos
de interesses foi tambm adotada em ou- envolvendo governo e setor privado. Os pa-
tros contextos, sobretudo por governos so- ses de industrializao retardatria (que in-
cial-democratas nos pases nrdicos, mais cluem a segunda leva de industrializao na
ou menos mesma poca. Mas, diferente- Europa e, depois, os pases da Amrica
mente dos pases onde a estrutura corpora- Latina) no apenas se deparavam com o
tiva foi imposta, a chegada dos partidos problema de criar ou estruturar uma classe
social-democratas ao poder foi pautada pela empresarial eficiente, como tambm uma
realizao de pactos, a partir dos quais es- classe operria colaborativa e disposta s
truturas abrangentes de representao foram tarefas inerentes ao desenvolvimento. Da
implantadas para viabilizar a concertao que se tenha implantado arranjos corporati-
entre os setores do trabalho e do capital com vistas em pases como a Alemanha, Itlia,
arbitragem estatal, assegurando assim, tanto ustria, depois os pases nrdicos, bem
a governabilidade, quanto a consecuo de como na Argentina, no Mxico, no Chile e no
metas de desenvolvimento. O reconhecimen- Brasil.
to emprico da diferena entre os processos No Brasil, este formato permitiu a incor-
acima descritos ocasionou a cunhagem dos porao poltica dos trabalhadores sob con-
termos corporativismo estatal e corporativis- trole do Estado, bem como a organizao
mo societal, os quais tiveram ampla vign- do empresariado e sua incluso em alguns
cia na literatura especializada a partir dos rgos consultivos. Alm da estrutura que
anos 70, originando tambm a noo de se implantou no formato descrito anterior-
neocorporativismo para se referir modali- mente, aps a Revoluo de 1930, para os
dade de pactos que viabilizaram a expan- trabalhadores, tal controle se efetivou atra-
so do Estado de Bem-Estar da chamada vs da concesso de direitos sociais com a
Era Dourada. promulgao da Legislao Trabalhista, a
As conseqncias da ao coletiva or- CLT at hoje em vigor na letra, num processo
ganizada e do associativismo, em geral, fo- de extenso da cidadania pela via da regu-
ram objeto de inmeras reflexes tericas, lao do mercado de trabalho. A Legislao
tanto do ponto de vista do funcionamento Sindical que presidiu a criao da estrutura
da democracia, quanto do ponto de vista do de representao de interesses foi, contudo,

118
assimtrica no que diz respeito s limitaes recursos externos, como o imposto sindical,
sobre a capacidade de organizao dos se- que desde a implantao da estrutura cor-
tores do trabalho em comparao ao patro- porativa oficial financia as atividades das
nato. Enquanto aos primeiros s era permitido entidades a ela pertencentes. O imposto sin-
se organizar em sindicatos segundo os cri- dical continua sendo, por essa razo uma
trios da legislao em vigor, aos segundos das peas-chave na discusso das reformas
foi facultada a possibilidade de manuteno atualmente em curso, tanto para as entida-
de algumas associaes preexistentes e, des de trabalhadores, quanto patronais, j
sobretudo, a criao de novas associaes que financia vrias atividades com base na
paralelas estrutura oficial, sem as amarras contribuio do valor de um dia de trabalho
relativas a critrios territoriais ou ao mono- deduzidos do salrio em folha para os pri-
plio da representao. Tal fato teve profun- meiros e uma contrapartida que varia de 0,02
das implicaes no que diz respeito a 0,8%, proporcional ao capital social da
maneira como a estrutura de representao empresa para os segundos.
de interesses do empresariado evoluiu sub- Como se viu, no em todos os pases a
seqentemente: primeiro no que concerne frmula de corporativismo adotada implicou
sua maleabilidade e flexibilidade para adap- a restrio de direitos polticos, a conces-
tao a novas conjunturas, num sentido po- so de direitos sociais como forma de con-
sitivo; segundo, quanto sua fragmentao trole da participao poltica ou a adoo pura
e disperso, numa direo menos positiva, e simples de instituies centralizadoras e
por exemplo, como um obstculo criao de cunho autoritrio. Assim, se do ponto de
de associaes abrangentes capazes de vi- vista econmico importa a relao entre in-
abilizar a formulao de plataformas de cur- teresses organizados e desempenho, do
to e longo prazo para o conjunto da classe. ponto de vista poltico, o eixo de discusses
A questo mais contundente se refere, po- se situa nas dimenses democrticas ou
rm, aos diferenciais de recursos para a ao autoritrias do corporativismo. Essa conse-
coletiva entre as classes: enquanto para os qncia tambm estrutura o debate na Ci-
trabalhadores a organizao dos interesses ncia Poltica, demarcando campos analticos
estrategicamente mais relevante e s pode distintos em funo do papel dos grupos
se dar dentro de regras rgidas que impli- de interesses e do associativismo, em ge-
cam a compulsoriedade de afiliao indi- ral, na dinmica poltica. O pluralismo de veio
vidual a um nico sindicato, alm da democrtico e o corporativismo de cunho au-
dependncia aos recursos estabelecidos toritrio se constituram como duas tradies
na legislao, o empresariado, dotado de analticas distintas, conquanto em ambos os
mais recursos organizacionais e para quem casos a atuao de grupos de interesse es-
a ao coletiva menos central, pode se teja presente e possa ser vista como ineren-
valer de dois mecanismos, sendo um mar- te dinmica poltica do Estado capitalista.
cado por essas mesmas normas que regem No primeiro caso so destacados, contudo,
o funcionamento da estrutura oficial corpo- os aspectos positivos da atuao de grupos
rativa em bases compulsrias, e o outro, t- especficos no contexto da democracia. No
pico de uma modalidade voluntria de ao caso do corporativismo salientam-se, mais
coletiva para a afiliao de empresas. A l- freqentemente, os perigos inerentes con-
gica envolvida nessa ltima modalidade centrao dos interesses em grupos hierar-
mais eficaz no sentido de controlar o acesso quizados e controlados a partir do Estado.
aos benefcios, por parte daqueles que no Os casos do corporativismo dos pases nr-
contriburam para a produo do bem cole- dicos da social-democracia negam a verso
tivo resultante. Assim, num quadro de ao autoritria que se atribuiu ao corporativismo,
compulsria, a lgica da ao coletiva fica tendo se instaurado, de fato, uma polmica
extremamente pautada pela dependncia a na fase urea do Estado de Bem-Estar, sobre

se o arranjo tripartite da negociao de pol- resguarda a possibilidade de representao

ticas a partir de associaes centralizadas de distintos interesses em vista da sua frag-
representando os interesses do capital de mentao, disperso e da eventual alternn-
um lado, do trabalho, de outro e tendo o cia de orientaes polticas e dos grupos que
Estado como um rbitro, se caracterizavam disputam o poder pela via das eleies.
ou no como instituies democrticas. No veio do debate mais contemporneo
Argumentava-se, de um lado, que a centrali- que se travou no contexto da retrao do
zao contribua para a politizao das lide- Estado de Bem-Estar, da concomitante
ranas e, portanto, para a criao de uma implementao de polticas neoliberais e da
elite que progressivamente se afastava das globalizao, retomam-se as conseqn-
bases dentro de cada organizao de car- cias da ao coletiva e do associativismo
ter abrangente. Tambm apontado como sobre o desempenho econmico das na-
negativo, nesse particular, era o carter com- es. Mas, aqui tambm, de um lado, uma
pulsrio das decises para a totalidade das corrente enfatiza fortemente a atuao das
categorias representadas por uma associa- chamadas coalizes distributivas no senti-
o de topo. Posteriormente, com a expan- do de se apropriar de rendas em seu bene-
so de direitos sociais do Estado de fcio e gerar ineficincia, enquanto outra
Bem-Estar, os resultados positivos de con- destaca a forte relao existente entre recu-
certaes tripartites foram destacados, tan- perao econmica, intervencionismo esta-
to nas suas dimenses polticas (reduo tal e formatos corporativos de relacionamento
do conflito), quanto econmicas (estabilida- entre Estado e sociedade. Inicialmente, a
de macroeconmica, controle inflacionrio e partir dos dilemas cruciais acerca da ao
at mesmo como a alternativa para assegu- coletiva propostos por Mancur Olson em seu
rar a competitividade de pequenas naes clssico A lgica da ao coletiva, esse au-
no cenrio internacional). Pode-se dizer que tor se questiona sobre a relao entre inte-
o corporativismo destacado na maioria dos resses de grandes grupos, a apropriao de
estudos sobre o Estado de Bem-Estar como rendas e, numa linha contrria descrita
a varivel central na explicao dos aspec- anteriormente do corporativismo como mo-
tos virtuosos daquele modelo. tor do desenvolvimento, sobre a possibilida-
Embora a verso mais difundida do ter- de de declnio econmico. Uma srie de
mo corporativismo, recentemente, guarde a estudos posteriores corroborando essa rela-
conotao de interesses especficos como o nefasta entre interesses organizados e
sendo ilegtimos na poltica por dizerem res- apropriao de rendas postulam que o con-
peito tentativa de se fazer valer os interes- luio entre interesses corporativos e Estados
ses de minorias, nos Estados Unidos inexiste altamente intervencionistas e dotados de
tal conotao, sendo considerados legtimos burocracias ampliadas constituiria um entra-
os interesses especiais organizados e sua ve ao desempenho econmico. Tais estudos
interferncia na vida poltica, como seja, por serviram de base para a adoo das refor-
exemplo, a atuao de lobbies no Congres- mas neoliberais, voltadas reduo do Es-
so. A existncia de inmeros grupos de in- tado e ao controle do chamado rent-seeking.
teresses e outras associaes at mesmo Pode-se aventar que a acepo mais cor-
apontada em seus aspectos positivos do rente de corporativismo enquanto defesa de
ponto de vista do sistema poltico, como uma interesses especiais de determinadas cor-
das caractersticas centrais da democracia poraes e sua encampao pelo Estado
e a base mesma para a instaurao do pa- tenha se difundido a partir dessa corrente,
radigma polirquico de corte anglo-saxo. A no seio do debate mencionado.
competio entre mltiplos grupos de inte- Por outro lado, estudos recentes focali-
resses , assim, uma das caractersticas do zando o sucesso de estratgias de desen-
sistema democrtico pluralista, no qual se volvimento em cenrios restritivos e

120
altamente competitivos tm salientado que movimentos sociais e os protestos coletivos

a explicao do xito se deve ao estabeleci- que surgem em decorrncia, as reaes de
mento de sinergia e redes de comunicao cunho nacionalista que opem cticos da
entre burocracias especializadas e um setor globalizao aos seus mais radicais defen-
empresarial organizado, ambos resguar- sores, a competitividade no comrcio inter-
dando sua autonomia relativa. Tal o caso nacional e at mesmo o sucesso de
do ressurgimento do Japo no ps-guerra, estratgias de desenvolvimento, so, todos
bem como dos pases do Sudeste Asitico, eles, processos determinados por fatores
mais recentemente, os quais desenvolveram direta ou indiretamente ligados ao empre-
enormes capacidades de coordenao en- go. Toda essa dinmica est marcada por
tre Estado e grupos empresariais para a exe- uma contradio entre a necessidade de
cuo de polticas industriais no contexto da reforo das instituies de mbito nacional
globalizao. Estudos comparativos sobre e territorial, por um lado (como o caso das
a retrao do Estado de Bem-Estar mostram, leis de imigrao e restrio de direitos de
tambm, que a existncia de estruturas cor- cidadania a populaes migrantes), e, por
porativas ou de um forte associativismo em- outro lado, do enfraquecimento de outras
presarial explica tanto menores graus de (como os direitos sociais institudos pelo
retrao das polticas sociais e maior capa- corporativismo). O capital tende a fluir para
cidade de recuperao econmica, quanto os contextos onde o custo do trabalho se
menor desarticulao das atividades sindi- minimiza a partir da flexibilizao de institui-
cais, posteriormente implementao de es corporativas e dos direitos sociais. Ao
reformas neoliberais. Outros trabalhos foca- mesmo tempo, a perspectiva do desem-
lizando estratgias de desenvolvimento na prego est na raiz da instabilidade e do con-
globalizao mostram como os regimes pro- flito social contemporneo, no apenas em
dutivos que se definem a partir de incenti- pases em desenvolvimento, mas tambm
vos das instituies de mercado e uma certa em alguns pases desenvolvidos como
coordenao estatal desenvolvem vantagens Frana e Alemanha, os quais experimenta-
institucionais comparativas, tendo como ram o xodo de investimentos nacionais para
base as relaes associativas que se esta- outros contextos, com a conseqente perda
belecem entre empresas individuais locali- de postos de trabalhos e tambm reformas
zadas em determinadas cadeias produtivas. na legislao social.
Tudo isso sugere a importncia de graus de essa a dinmica que informa os pro-
intervencionismo estatal e articulao de in- cessos de reforma que esto sendo propos-
teresses organizados ou seja, modalida- tos na maioria dos pases, entre eles o Brasil,
des de corporativismo como um fator onde a necessidade de atrao de investi-
positivo no desempenho econmico. mentos impe, por um lado, medidas de
Neste sentido, embora a primazia das flexibilizao, mas tambm medidas para
relaes de mercado e a nfase na no-inter- conter o aumento do desemprego, que pode
ferncia de fatores polticos preconizadas ter conseqncias sociais e polticas desas-
como condio para o sucesso econmico trosas. As reformas em discusso no F-
minimizem e, de fato, desloquem a impor- rum Nacional do Trabalho, criado em 2003,
tncia poltica do vetor trabalho, na realida- se propem a um acordo equilibrado tripar-
de toda a dinmica da globalizao tende a tite em que se procura atender as reivindica-
se situar ao redor desse eixo. Desde as mi- es de trabalhadores, empresrios e
graes internacionais dos pases menos redefinir o papel de arbitragem do Estado.
desenvolvidos para os desenvolvidos, as As propostas em discusso, porm, pare-
polticas de imigrao restritivas que surgem cem ter resultados bastante assimtricos
em contrapartida, a flexibilizao de direitos para os atores envolvidos. O projeto procura
sociais voltada atrao de capitais, os flexibilizar alguns pontos da Legislao

Trabalhista em termos de direitos e, ao mes- optado por encaminhar os casos Justia

mo tempo, mantm intocados outros pondo Trabalho, reforando a dimenso da ju-
tos da Legislao Sindical, como o imposto dicializao da poltica. Em outros casos tem
e a unicidade sindicais, cuja eliminao se prevalecido a utilizao de subterfgios que
constituiu numa das bandeiras histricas de contornam as exigncias da legislao,
centrais sindicais como a CUT, desde os anos como, por exemplo, a prtica de evitar con-
80. Na realidade, o projeto de emenda cons- trataes com carteira de trabalho negoci-
titucional prvio possibilidade de apro- ando com os candidatos a postos de
vao do anteprojeto de reforma determina emprego uma contratao de servios atra-
a extino da unicidade sindical e dos con- vs do registro de empresas fictcias, tudo
ceitos de categoria profissional e econmi- dentro da legislao em vigor. Constata-se,
ca como critrios para a formao de assim, um quadro de desrespeito legisla-
sindicatos, mas estabelece outras condies o por parte dos empresrios, de fraqueza
draconianas em seu lugar, sobretudo do dos sindicatos em fazerem valer os seus
ponto de vista do papel e do reconhecimento direitos e, ao mesmo tempo, de ausncia
das centrais sindicais. Tambm quanto ao de fiscalizao por parte do Estado no senti-
direito de greve, o anteprojeto amplia os li- do de aplicar a lei vigente.
mites impostos por legislao anterior, bem Como uma das instituies republicanas
como mantm a Justia do Trabalho como mais estveis, o corporativismo foi objeto de
rbitro dos conflitos capital/trabalho. Enquan- diferentes interpretaes, tanto nos momen-
to a imposio de perdas de direitos pode tos iniciais de sua implantao como, mais
afetar negativamente os trabalhadores, a recentemente, quando se observa a descons-
manuteno do imposto sindical (ou apenas truo das instituies que presidiram todo
a sua eliminao gradual e escalonada) o perodo do Estado desenvolvimentista. Para
reivindicada por ambos, empresrios e tra- o primeiro perodo, os aspectos negativos
balhadores, na medida em que se constitui foram francamente enfatizados em detri-
em um dos pilares de financiamento das mento dos aspectos positivos. Prevaleceu a
suas respectivas entidades corporativas. O nfase no controle das atividades sindicais
anteprojeto privilegia, ainda, uma das deman- pelo Estado, em detrimento da nfase na
das empresariais que defende que o con- institucionalizao de direitos e polticas so-
trato coletivo determinado pelo Estado deve ciais razoavelmente compreensivas. Preva-
ser objeto de acordo entre as partes envolvi- leceu a nfase no gigantismo do Estado e
das, priorizando, assim, o negociado sobre na ineficincia do intervencionismo em detri-
o legislado. Em resumo, a reforma proposta mento do foco nos ndices expressivos de
mantm algumas das caractersticas bsi- crescimento econmico durante todo o pe-
cas do corporativismo tradicional, na medi- rodo desenvolvimentista e na criao de
da em que refora o poder do Estado, atende uma razovel estrutura de suporte estatal ao
prioritariamente os interesses do patronato setor privado. Assim, no perodo das reformas
e restringe a liberdade de organizao dos orientadas ao mercado, a completa superao
segmentos do trabalho. A no se chegar a das instituies da Era Vargas foi salientada
um ponto de equilbrio, porm, em funo como um imperativo. Embora as reformas
dos determinantes mais conjunturais que efetivadas na dcada de 90 tenham introdu-
cercam o processo, como o contexto da glo- zido uma radical mudana de curso nas
balizao, perdem os trabalhadores, perdem caractersticas do Estado e nos padres de
os empresrios, perde o pas. Na prtica, intervencionismo estatal, com a conseqente
porm, independentemente das decises a adaptao de muitas das instituies ante-
que se chegue no FNT, a Legislao Traba- riores ao novo contexto, permanecem aspec-
lhista vem sendo tratada como letra morta tos do legado corporativista anterior, tanto
e, nos casos de litgio, os empregadores tm nas caractersticas estruturais, quanto em

122
termos do relacionamento Estado/sociedade,

como at mesmo em termos do contedo
das reformas propostas, em alguns de seus
aspectos negativos, como se viu acima.
O cenrio institucional resultante ainda se
encontra indefinido em termos de um regime
produtivo mais tipicamente coordenado por
instituies de mercado, ou de coordenao
mais centralizada no Estado. Conquanto dis-
tinto, o novo modelo guarda uma certa linha
de continuidade com o modelo anterior, por
um lado, em termos da constituio de al-
guns ncleos consultivos para a discusso
de diretrizes gerais de desenvolvimento
(como o Conselho de Desenvolvimento Eco-
nmico e Social) e de implementao de
polticas industriais no mbito de agncias City University of New York como professor visitante e
de suporte ao setor privado (como o BNDES). pesquisador associado ao Bildner Center, com bolsa
snior CAPES/Fulbright, no primeiro semestre de 2006.)
Por outro lado, se instituram mecanismos
de coordenao pelo mercado, com o refor-
o autoridade monetria ainda no sancio- Referncias
nado legalmente, a implantao de agncias
regulatrias autnomas e a operao de al- ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de (1994). O corporativismo em
declnio? In: DAGNINO, Evelina (Org.). Anos 90: poltica e sociedade no
gumas organizaes de interesses em mol- Brasil. So Paulo: Brasiliense.
des mais pluralistas. Um conjunto expressivo
DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (1991). O corporativismo na construo do
de outras organizaes permanece em es- espao pblico. In: BOSCHI, R. (Org.). Corporativismo e desigualdade. A
truturas de representao organizadas nos construo do espao pblico no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ/Rio Fun-
do.
mesmos moldes hierrquicos e territoriais
DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato (2000). Globalizao, herana corporativa e
do corporativismo anterior, porm exibindo representao dos interesses empresariais: Novas configuraes no
novas formas de atuao. As organizaes cenrio ps-reformas. In: BOSCHI, R.; DINIZ, E.; SANTOS, F.. Elites po-
lticas e econmicas no Brasil contemporneo. So Paulo: Fundao
empresariais pertencentes a esta estrutura
Konrad-Adenauer.
como o caso da CNI (Confederao Na-
DINIZ, E.; BOSCHI, R. (2004). Empresrios, interesses e mercado: dilemas
cional da Indstria) e de algumas federaes do desenvolvimento no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG/IUPERJ.
(FIESP, FIRJAN, etc.) se modernizaram DINIZ, Eli (1992). Neoliberalismo e corporativismo: as duas faces do
bastante e atuam de maneira gil e eficiente capitalismo industrial no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n.
20, ano 7, outubro.
para fazer face aos novos desafios impostos
CARDOSO, Adalberto Moreira (1999). Sindicatos, trabalhadores e a co-
por uma economia aberta e pela globaliza- queluche neoliberal. A Era Vargas acabou? Rio de Janeiro: Fundao Getlio
o. Os sindicatos operrios vm passando Vargas.
por um declnio em sua capacidade de mo- CARDOSO, Adalberto Moreira (2003). A dcada neoliberal e a crise do
sindicato no Brasil. So Paulo: Boitempo.
bilizao e de organizao, mas ainda tm
voz e espao poltico na estrutura do Estado COSTA, Vanda R. (1999). A armadilha do Leviat: a construo do
corporativismo no Brasil. Rio de Janeiro: Editora UERJ.
em governos recentes com representantes
GOMES, Angela Maria de C. (1988). A inveno do trabalhismo. Rio de
escolhidos para o Ministrio do Trabalho. Janeiro: Vrtice.
Mas se se retm parte do legado, talvez se LEOPOLDI, M. A. (2000). Poltica e interesses: as associaes industriais,
configure uma nova modalidade de corpora- a poltica econmica e o Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
tivismo, principalmente porque se trata de SANTOS, Wanderley G. dos (1979). Cidadania e justia. Rio de Janeiro:
Campus.
instituies operando num contexto nacional
WERNECK VIANNA, Luiz (1999). Liberalismo e sindicato no Brasil. Belo
e sobretudo internacional totalmente distinto.
Horizonte: Editora UFMG.
(Escrito durante permanncia no Graduate Center da

3
Mtodo de
Constituio das
Instncias
Decisrias
Federalismo
Marta Arretche
A cincia poltica est longe de ter um

consenso quer sobre a definio de Estado
federativo quer sobre as relaes entre este
e os ideais democrticos. H concordncia
geral quanto ao postulado de que Estados
federativos so aqueles em que um gover-
no central convive com unidades federativas
independentes, sejam elas provncias, esta-
dos, municpios, cantes, etc.
Entretanto, diferentes instituies polti-
cas so destacadas como essenciais para
garantir a estabilidade dessa forma de Es-
tado, bem como para caracterizar o que lhe
especfico. A multiplicidade de conceitos
deriva do fato de que a distribuio de auto-
ridade entre as unidades federativas e a
Unio, bem como seu equilbrio, so alcan-
ados por diferentes instituies polticas,
tais como as regras de representao das
unidades federativas nas arenas decisrias
nacionais; as regras que regem sua auto-
nomia poltica; a distribuio de recursos
tributrios e fiscais; a distribuio de com-
petncias. Finalmente, de fundamental im-
portncia so as instituies polticas que
garantem a estabilidade da frmula adotada,
impedindo que a Unio invada a autoridade
das jurisdies, transformando-as em meras
unidades administrativas ou, por outro lado,
que a autoridade central seja enfraquecida a

124
ponto de ameaar a unidade do Estado- nacionais implica grandes chances que a

nao. A variedade de arranjos adotados minoria opte pela secesso.
pelos Estados federativos resiste a uma Com relao estabilidade da ordem
nica, definitiva, definio do conceito. Por democrtica, h autores que enfatizam os
conseqncia, as diferentes teorias tendem efeitos negativos dessa forma de Estado,
a privilegiar este ou aquele tipo de instituio argumentando que em contextos de conges-
poltica como essencial. tionamento da agenda dos governos, em que
Igualmente, no h consenso nos julga- muitas e rpidas decises so necessrias,
mentos acerca das relaes entre esta for- o poder de veto das unidades federativas
ma de Estado e a distribuio de direitos e impediria a tomada de decises, produzin-
de representao poltica, bem como para do paralisia decisria e, por extenso, insta-
a garantia dos atributos de estabilidade e bilidade democrtica (Lamounier, 1992). Para
accountability da ordem democrtica. outra perspectiva, essa forma de Estado seria
No campo da garantia dos direitos, as mais propensa a produzir estabilidade de-
posies variam entre plos opostos: de mocrtica em sociedades caracterizadas por
autores que defendem que esta a forma profundas divises sociais, raciais, tnicas
de Estado mais adequada garantia das ou religiosas, de vez que preservaria espa-
liberdades individuais, dado que a competi- os de autonomia e de representao para
o entre as jurisdies manteria os gover- as minorias (Lijphart, 1984; Fillipov et al.,
nos necessariamente limitados (Buchanan, 2004).
1995) a autores que defenderam no haver Concluses igualmente no definitivas
nenhuma relao entre federalismo e liber- presidem o debate sobre accountability.
dade, de vez que nos EUA este permitiu que Embora muitos autores afirmem que a pro-
minorias no nvel nacional os escravo- ximidade entre governantes e governados
cratas se mantivessem como maioria no derivada da descentralizao da autoridade
nvel local, preservando a escravido (Riker, poltica permite maior controle dos cida-
1975). dos sobre as decises dos eleitos (Tocque-
Os Estados federativos freqentemente ville, [1835]1977; Tiebout, 1956), h autores
adotam alguma modalidade de sobre-repre- que demonstram que a disperso da autori-
sentao das minorias, vale dizer, grupos dade poltica permite que os governantes
tnicos ou religiosos concentrados espacial- transfiram a responsabilidade de seus atos
mente, ou ainda estados/regies menos para governantes de outras jurisdies, evi-
populosos ou mais pobres. As frmulas so tando, assim, as sanes de seus prprios
muito variadas, envolvendo, na maior parte eleitores (Pierson; Weaver, 1993).
dos casos, a formao da Cmara Alta, que O Brasil adota a frmula federativa desde
representa as unidades federativas. Diferem 1891, ainda que nos perodos de exceo
bastante as interpretaes sobre o signifi- (Revoluo de 30, Estado Novo e Regime
cado desta regra para o ideal representativo. Militar) princpios federativos tenham sido
Stepan (1999) considera que a frmula fere suprimidos, particularmente a autonomia
o princpio democrtico de que um homem poltica de governadores e prefeitos. Do ar-
= um voto. Lijphart (1984), ao contrrio, ranjo federativo adotado pela Constituio de
considera que a sobre-representao uma 88, a agenda de reformas concentra-se nas
instituio que garante o respeito vontade dimenses relativas distribuio de recursos
da minoria e impede a tirania da maioria. fiscais e de competncias, ao passo que
Fillipov et al. (2004) vo alm e consideram so bastante estveis as instituies pol-
que a estabilidade democrtica em federa- ticas que garantem a unidade do Estado
es assimtricas depende essencialmen- federativo, bem como aquelas relativas
te de regras de sobre-representao; caso autonomia poltica e representao dos
contrrio, o domnio da maioria nas decises governos subnacionais.

So estveis as instituies orientadas a alterao do nmero de vereadores nas

garantir a unidade e estabilidade do estado Cmaras Municipais, aprovada em 1992,
federativo. A proibio de secesso uma vlida para todo o territrio nacional.
clusula ptrea da CF/88, o que quer dizer So igualmente estveis as regras que
que no podem os entes federativos reti- regem a representao dos estados nas c-
rar-se da Unio, nem esta regra pode ser maras nacionais, bem como as que defi-
objeto de emenda constitucional. O Supremo nem o unicameralismo no mbito estadual.
Tribunal Federal desempenha na prtica, Este ltimo definido pela Constituio e
entre outras funes, o papel da Suprema deve ser adotado por todas as unidades
Corte, qual seja, opera como uma instncia federativas. Para o Senado, cada estado
de arbitragem nos conflitos de interesse tem trs cadeiras. Esta a Casa que repre-
entre a Unio e os Estados, interpretando a senta os Estados, o que justifica o princ-
Constituio. pio de equivalncia, independentemente da
H grande estabilidade nas regras que populao. Para a distribuio das cadeiras
regem a autonomia poltica das unidades na Cmara dos Deputados, o artigo 44 da
federativas. No Brasil, estados e municpios CF 88 tambm estabelece um princpio de
so unidades federativas autnomas, tendo no-proporcionalidade em relao popu-
autonomia para eleger os membros dos Po- lao: um mnimo de oito, e um mximo
deres Executivo e Legislativo. Isto significa de 70 representantes por estado. Na prtica,
que os governos locais tm autoridade polti- a frmula sub-representa os estados mais
ca prpria, derivada de seus prprios eleito- populosos e sobre-representa aqueles com
res. Respeitada a distribuio constitucional populao mais reduzida.
de competncias, tm autonomia legislativa A regra foi adotada na Constituio de
para adotar suas prprias polticas pblicas, 1934 e reiterada por todas as Constituies
bem como, simetricamente, tm autonomia posteriores (Nicolau, 1997). Mudou o princpio
para aderir (ou no) quelas propostas pelos de proporcionalidade vigente na Repblica
demais nveis de governo. Velha, que garantia o controle da Cmara dos
Entretanto, diferentemente de outros Es- Deputados pelos estados mais populosos.
tados federativos, o sistema de governo, Atualmente, apenas o estado de So Paulo
bem como as regras eleitorais e de repre- est sub-representado e os pequenos esta-
sentao so homogneos em todo o terri- dos do Norte, sobre-representados; mas,
trio nacional. Os governos estaduais e na histria brasileira, variaram os estados
municipais seguem o princpio da separao beneficiados e penalizados (Nicolau, 1997).
de poderes e no tm autonomia para definir O tema tem sido objeto de vivo e intenso
suas prprias regras e procedimentos elei- debate acadmico, por suas relaes com
torais. Estas so definidas por legislao os ideais normativos de representao
federal e pelo Supremo Tribunal Eleitoral. democrtica, bem como de garantia dos
Do mesmo modo, as unidades federativas direitos das minorias. Entretanto, no entrou
no tm autonomia para estabelecer suas para a agenda de reformas polticas, reve-
prprias regras de representao legislativa. lando, ao contrrio, grande estabilidade
A Constituio Federal define o nmero de desde sua adoo.
representantes das Assemblias Legisla- A estabilidade das regras que dizem
tivas estaduais e das Cmaras Municipais. respeito distribuio do poder poltico en-
No est na agenda de reformas pol- tre as unidades da Federao contrasta com
ticas modificao neste padro homogneo a centralidade dos temas relativos distri-
de escolha de governos e representantes. buio de recursos tributrios fiscais, bem
Confirmando este padro, a nica reforma como de competncias na rea social, na
aprovada no perodo recente diz respeito agenda de reformas.

126
Parte expressiva da agenda de reformas automtica, tendo conseguido algumas vi-

do arranjo federativo adotado pela CF 88 re- trias legislativas pontuais. De outro lado, o
fere-se s reformas tributria e fiscal. As reconhecimento do limitado efeito equaliza-
questes centrais desta agenda dizem res- dor do sistema fiscal vigente tem justificado
peito autonomia dos governos subnacio- uma agenda de reviso do modelo de fede-
nais para legislar sobre seus prprios impostos ralismo fiscal, com vistas melhoria de seus
e s regras que regem a distribuio de re- efeitos redistributivos, bem como da capa-
cursos fiscais. cidade de investimento do governo federal.
As regras fiscais e tributrias da CF/88 Intensa inovao legislativa e institucio-
implicaram perda de receitas e de autorida- nal caracterizou o perodo recente no que diz
de tributria para a Unio. Na dcada de 90, respeito distribuio federativa de compe-
esta recuperou parte do terreno perdido, au- tncias na rea social. Os constituintes de
mentado a carga tributria via elevao de 1988 optaram pelo formato das competn-
alquotas das contribuies sociais, criando cias comuns para as polticas de sade, as-
novos impostos, e retendo parte das transfe- sistncia social, cultura e educao,
rncias constitucionais. Alm disso, aprovou habitao e saneamento.. Alm disso, privi-
a legislao federal que regula com razovel legiaram a adoo de um modelo descen-
detalhe o gasto dos governos subnacionais tralizado e democrtico. Ademais, o Brasil
nas reas de sade, educao, previdncia, adota o princpio da uniformidade de bene-
pessoal ativo e inativo, bem como suas con- fcios, isto , os tipos e valores dos servios
dies de endividamento. Tais reformas oferecidos pelo Estado devem ser homo-
aumentaram as receitas da Unio e limitaram gneos em todo o territrio nacional. Na pr-
a autonomia de gasto dos governos locais. tica, isso significou que estas polticas sejam
Permanece na agenda a questo da auto- executadas preferencialmente por estados
nomia dos governos locais para legislar sobre e municpios, com a participao da socie-
seus prprios impostos. O debate ope, de dade civil em conselhos setoriais. Para tanto,
um lado, os que defendem a necessidade transferncias fiscais so mobilizadas para
de uma legislao federal que evite os efeitos induzir a oferta de bens e servios.
nocivos da guerra fiscal e, de outro, os que Grandes expectativas relacionadas a ide-
defendem sua manuteno como instrumento ais cvicos e democrticos so postas no
de desenvolvimento econmico das reas formato descentralizado e participativo. Es-
menos desenvolvidas. Parte desta agenda pera-se que este crie condies favorveis a
j foi adotada por emenda constitucional accountability dos governos, bem como
aprovada em 2003, que estabelece alquotas mecanismos de controle e fiscalizao de
mnimas para o principal imposto municipal sua ao. Desde o incio da dcada de 90,
(ISS). Por outro lado, o projeto de unificao parte importante das iniciativas de reforma
do ICMS do governo Lula no foi aprovado. nestas reas envolveram a implantao dos
Presena igualmente visvel na agenda sistemas descentralizados por poltica se-
de reformas tm as alquotas dos impostos torial, bem como a implantao de milhares
federais de repartio obrigatria, que cons- de conselhos setoriais. Estes conselhos, por
tituem os fundos constitucionais. Estes so sua vez, espelham a estrutura federativa do
instrumentos de redistribuio vertical de tri- Estado, qual seja, esto organizados em m-
butos e de equalizao fiscal, adotados bito municipal, estadual e federal.
desde a Constituio de 1946. H intensa No tocante distribuio das funes
barganha federativa em torno da distribuio entre os nveis de governo, a CF/88 no alterou
desses recursos. De um lado, estados e a estrutura centralizada de gesto das pol-
municpios pressionam sistematicamente ticas sociais, herdada do regime militar.
pela ampliao dos recursos de distribuio

Tampouco as reformas implementadas na Referncias

dcada de 90 alteraram esta estrutura prvia.
Para as reas de sade, habitao e sanea- BUCHANAN, James (1995). Federalism as an Ideal Political 0rder and an
Objective for Constitutional Reform. Publius, 25(2): 19-27.
mento, esta estrutura era e permanece
FILIPPOV, Mikhail; ORDESHOOK, Peter C.; SHVETSOVA, Olga (2004).
centralizada, qual seja, o governo federal con-
Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions.
trola as principais fontes de recursos e nor- Cambridge: Cambridge University Press.
matiza seu desembolso, pautando a agenda LAMOUNIER, Bolvar (1992). Estrutura institucional e governabilidade na
dos governos locais. Na rea de educao dcada de 1990. In: VELLOSO, Joo Paulo dos Reis (Org.). O Brasil e as
reformas polticas. Rio de Janeiro: Jos Olympio. p. 23-47.
fundamental, esta estrutura historicamente
LIJPHART, Arend (1984). Democracies. Patterns of Majoritarian and
descentralizada, cabendo ao governo federal Consensus Government in Twenty-One Countries. New Haven: Yale
a atribuio de normatizar condies gerais. University Press.
Finalmente, os programas de transferncia NICOLAU, Jairo (1997). As distores na representao dos estados na
de renda tiveram forte expanso a partir de Cmara dos estados brasileiros. Dados, 40(3).
2000. Nestes, os governos locais so execu- PIERSON, Paul D.; WEAVER, Kent (1993). Imposing Losses in Pension
Policy. In: WEAVER, Kent; ROCKMAN, Bert A. (Ed.) (1993). Do Institutions
tores de programas formulados e financiados matter? Washington: Brookings Institution.
pelo governo federal. RIKER, William (1975). Federalism. In: GREENSTEIN, Fred; POLSBY, Nel-
No constam da agenda de reformas son (Ed.). Handbook of Political Science. Massachussets: Addison-
Wesley Publishing Company. v. 5.
propostas para reverter o padro uniforme
STEPAN, Alfred (1999). Para uma nova anlise comparativa do federalis-
de oferta de servios bsicos no territrio
mo e da democracia: federaes que restringem ou ampliam poder do
nacional. Ao contrrio, as propostas em pauta Demos. Dados, 42, n. 2, 197-251.
particularmente no tocante ao SUS e TIEBOUT, Charles M. (1956). A pure theory of local expenditures. The
criao do FUNDEB visam elevar a redis- Journal of Political Economy, v. LXIV: 416-424.
tribuio de recursos da Unio, de modo a TOCQUEVILLE, Alxis de [1835] (1977). A democracia na Amrica. Belo
Horizonte/So Paulo: Itatiaia/USP.
tornar o princpio mais efetivo. Isso ocorre
em funo da reconhecida desigual capaci-
dade de oferta de servios entre as unidades
da Federao, derivada de sua desigual
capacidade de gasto. Tais desigualdades
so avaliadas como injustas, o que revela a
supremacia do princpio moral que considera
necessria a igualdade de oferta de servios
sociais no territrio nacional.
Por outro lado, tem presena permanente
no debate poltico a contestao do formato
centralizado de organizao federativa das
competncias comuns, pelo qual a Unio
tem elevada ingerncia na agenda social dos
governos locais, limitando na prtica sua auto-
nomia para definir seus prprios programas.
Argumenta-se que esta fere o princpio fede-
rativo da autonomia poltica, bem como li-
mita a capacidade de os governos locais
atenderem s demandas de seus cidados,
adaptando-se s necessidades locais. Tais
princpios orientam os debates internos
organizao de cada poltica setorial e repre-
sentam uma tenso permanente nas relaes
entre os nveis de governos no que diz res-
peito distribuio de autoridade na pres-
tao de servios sociais.

128
Sistema Eleitoral
Antnio Octvio Cintra
As eleies desempenham papel essen-

cial na constituio do poder nas democra-
cias representativas. semelhana das
demais atividades polticas que se do no
regime democrtico, tambm elas devem
se pautar por normas cuja aplicao garan-
ta a justeza, a transparncia e a imparciali-
dade dos resultados.
A literatura da cincia poltica sobre as
eleies tem reservado a denominao sis-
tema eleitoral ao conjunto de normas que
definem: 1) a rea geogrfica em que os
representantes sero eleitos e em que os
votos sero coletados e computados as
circunscries ou distritos ; 2) os graus
de liberdade disposio do eleitor na vota-
o e, sobretudo; 3) a forma de traduzir os
votos em cadeiras parlamentares ou em
postos no Executivo.
Dos sistemas eleitorais, como de outros
institutos polticos, esperam-se efeitos diver-
sos, muito difceis de obter, de modo satis-
fatrio, numa soluo equilibrada, que os
concilie e seja aceita pelos vrios grupos em
competio pelo poder. A forma dos siste-
mas eleitorais e as mudanas que sofrem
ao longo da histria resultam de conflitos e
de negociaes entre as vrias foras polti-
cas. Os sistemas eleitorais concretos so
reavaliados de tempos em tempos pelos par-
ticipantes do jogo poltico, em funo do que
eles ganham ou perdem com suas estipula-
es. Alguns sistemas, porm, tm-se mos-
trado duradouros, como o britnico e o
norte-americano, porque os vrios competi-
dores polticos aprenderam, ao longo da his-
tria, a us-los estrategicamente, de forma
que nem perdas, nem ganhos, recaiam sis-
tematicamente sobre um nico grupo.
Conquanto resultem da prpria luta pol-
tica, os sistemas eleitorais devem, enquan-
to instituies democrticas, satisfazer

certas exigncias normativas, como, entre no resultado global do pleito, em grandes

outras, as de dar representao aos diferen- diferenas no nmero de cadeiras parlamen-
tes grupos, fortalecer os vnculos entre a re- tares. O sistema eleitoral majoritrio preocu-
presentao e os cidados, aumentar a pa-se, pois, com a formao de maiorias
capacidade do sistema poltico de decidir e significativas no corpo de representantes,
governar, e tornar os resultados do pleito in- vistas como indispensveis para haver go-
teligveis para o eleitor. verno, sobretudo no sistema parlamentarista.
Os defensores do sistema majoritrio
sustentam, contudo, que tambm as mino-
Dois princpios eleitorais rias conseguiro representar-se. Apesar de
os votos minoritrios se perderem na maio-
Na definio de seus sistemas eleitorais, ria dos distritos, pois s os candidatos mais
as democracias se deparam com a escolha votados levam as cadeiras, nada impede
entre os princpios majoritrio e proporcional. que, em outros distritos, os candidatos do
O princpio majoritrio, de longa tradio partido nacionalmente minoritrio constituam
histrica, pode encarar-se tanto como um maioria e conquistem vagas. Agregados, os
critrio para a tomada de deciso em grupos, representantes do partido ou partidos minori-
quanto como um critrio de representao trios podem exercer sua funo parlamentar
poltica (Nohlen, 1981). de oposio e lutar para convencer os elei-
Nas deliberaes coletivas, freqente- tores a neles votar em futuras eleies, para
mente se tomam decises por maioria de se tornarem maiorias. E no se trata de um
votos, sendo essa regra encarada como con- desiderato vazio, pois h real revezamento
corde com os postulados democrticos. no poder em pases que adotam o sistema
Assim, nas duas Casas do Congresso brasi- majoritrio, como o caso do Reino Unido.
leiro, tomam-se as deliberaes por maioria. Sustenta-se, tambm, que o sistema
Os primeiros sistemas eleitorais usados majoritrio leva eleio de representantes
pelas modernas democracias para as elei- com responsabilidade claramente definida
es parlamentares aplicaram o princpio perante eleitorados geograficamente circuns-
majoritrio. O territrio nacional era dividido critos, argumento vlido, sobretudo, no caso
em circunscries (distritos) e, nelas, se apli- norte-americano.
cava alguma modalidade de regra majori- A maioria relativa ou pluralidade adotada
tria para conhecer a quem caberiam as nos sistemas eleitorais britnico e norte-
cadeiras em disputa em cada circunscrio. americano (critrio conhecido como o do first
Na verdade, a maioria suscetvel de defi- past the post). Outros pases, como a Frana,
nio varivel: existe a maioria relativa (tam- requerem a maioria absoluta, sendo muitas
bm chamada pluralidade), a absoluta vezes necessrio, para obt-la, proceder a
(conhecida tambm como maioria simples) um segundo turno eleitoral, em que apenas
e as maiorias qualificadas (a exigncia, por os dois candidatos mais votados no primeiro
exemplo, de 2/3 dos votos). turno podem concorrer em cada distrito.
A finalidade, explcita ou implcita, da Freqentemente se disputa apenas
adoo do princpio majoritrio a de repre-
uma vaga por distrito, mas pode haver dis-
sentar as maiorias de cada circunscrio no
tritos em que se eleja uma representao
Parlamento. Uma maioria parlamentar resulta,
maior so os distritos plurinominais ,
assim, da agregao de diversas maiorias
seja votando-se em chapas partidrias, ga-
distritais. Como, em cada distrito, aprovei-
nhando a mais votada, seja em candi-
tam-se apenas os votos da maioria, pe-
datos, ganhando os que obtenham a
quenas diferenas percentuais entre a
maioria dos votos, at serem distribudas
votao do partido majoritrio e a do minori-
todas as cadeiras.
trio em nvel nacional podem traduzir-se,

130
Alm de seu uso na representao parla- nas eleies de deputados na Repblica

mentar, o sistema majoritrio se usa em da Irlanda. Esse pas se divide em 41 dis-
algumas eleies senatoriais (caso brasileiro tritos eleitorais, em que se elegem trs,
e norte-americano) e nas eleies presiden- quatro ou cinco representantes. Os eleitores
ciais, nas quais se adota seja o critrio da numeram seus candidatos em ordem de
maioria relativa seja o da maioria absoluta, preferncia. O total de votos dividido pelo
com possibilidade de segundo turno (Nicolau, nmero de cadeiras a preencher, para cal-
2004, p. 30). cular o quociente eleitoral. Os candidatos
Os argumentos favorveis aos sistemas cujas primeiras preferncias permitem igualar
majoritrios no calaram as crticas dos que ou superar o quociente so eleitos. Os votos
os consideravam fechados aos novos elei- desses candidatos que excederem o quo-
torados, surgidos ao longo do sculo 19 na ciente so dados s segundas preferncias
Europa, com a expanso da franquia, como do eleitor, os votos que sobrarem destes
tambm dos setores da elite, temerosos so dados s terceiras preferncias, e assim
diante da possibilidade da perda de poder sucessivamente, at se preencherem todos
no confronto com as novas maiorias. Em os lugares.
conseqncia, a partir da segunda metade A seguir, apresentamos alguns elementos
daquele sculo, ganhou fora a demanda de cuja combinao faz variarem os sistemas
outro princpio de deciso e representao, proporcionais concretos:
o proporcional.
Segundo o princpio proporcional, a de- a. Os representantes podem se eleger na
ciso sobre uma eleio deve atender s pro- circunscrio ou distrito nacional como
pores dos votos conquistados pelos vrios ocorre em Israel ou em pores menores
competidores. Na prtica, o princpio de do territrio, que podem ser os estados
deciso proporcional se traduz em frmulas ou provncias (caso brasileiro) ou parcelas
eleitorais mediante as quais os partidos con- destes.
quistam uma cadeira parlamentar cada vez
b. Em cada distrito, pode-se eleger nmero
que atinjam certo montante de votos, o qual
varivel de representantes. O tamanho da
pode ser, por exemplo, o quociente eleitoral,
representao eleita por um distrito sua
a mdia maior ou o resto maior.
magnitude e, quanto maior, maior a propor-
Como princpio de representao, o sis-
cionalidade dos resultados.
tema proporcional considera que as eleies
visam representar no Parlamento, na medida c. Pode-se dar ao eleitor maior ou menor
do possvel, todas as foras sociais e grupos influncia na escolha dos representantes.
polticos existentes na sociedade, na mesma Como, no sistema proporcional, cada distrito
proporo de seu respectivo apoio eleitoral. elege certo nmero deles, os partidos apre-
O parlamento deve ser um mapa acurado sentam seus candidatos em listas, de carac-
das divises e tendncias da sociedade, tersticas variveis. Umas do maior liberdade
reproduzindo-as em seus tamanhos relativos. ao eleitor, ao lhe permitir escolher um candi-
Para seus propugnadores, ele mais justo, dato dentre os arrolados pela lista do partido,
representativo e atende melhor ao impera- outras, maior fora ao partido, sendo o eleitor
tivo democrtico de dar voz s minorias, do obrigado a votar na lista elaborada pelo par-
que o princpio majoritrio. tido e no em candidatos individuais. No voto
O sistema proporcional hoje praticado, em candidato, contam, na distribuio de
sobretudo, mediante o uso de listas parti- cadeiras, os votos por ele conquistados
drias. Contudo, por sua significao hist- pessoalmente. No voto partidrio (voto na
rica, meno deve ser feita ao sistema do lista, tal como o nosso voto de legenda),
voto nico transfervel, inventado pelo jurista vota-se no conjunto dos candidatos, ou seja,
Thomas Hare, em 1859, e atualmente usado numa chapa partidria.

d. Um tipo polar de lista a lista fechada e matemticas, chamadas frmulas eleitorais,

preordenada, cabendo ao eleitor votar pela divididas em dois grandes grupos: o dos
lista tal como se lhe oferece, ou rejeit-la por divisores e o dos quocientes. Quando se
inteiro. invarivel a ordem de precedncia adotam os divisores, os votos dos partidos,
dos candidatos, fixada pelo partido antes da totalizados no distrito, so divididos por uma
eleio. Na distribuio das cadeiras pelo srie crescente de divisores, sendo os mais
partido, segue-se a ordem previamente esti- conhecidos os divisores dHondt (1, 2, 3...) e
pulada por este e conhecida do eleitor. os Sainte Lagu (1, 3, 5...). Os quocientes da
Temos, nesse tipo, o caso extremo do voto diviso, conhecidos como mdias, so dis-
partidrio, no personalizado. Outros tipos de postos em ordem decrescente, e permitem
lista flexibilizam a lista fechada e preordenada. sucessivas rodadas de distribuio das ca-
O eleitor pode, em alguns casos, mexer com deiras disponveis, cabendo sempre a ca-
a ordem prefixada, seja colocando um nmero deira ainda no distribuda ao partido que,
diante do nome dos candidatos, para indicar em cada rodada, apresentar a maior mdia
quem deseja em primeiro lugar, segundo, (donde a denominao de mtodo das
terceiro, etc., diferentemente da ordem pre- maiores mdias). No caso dos quocientes
fixada, seja dando um voto personalizado a eleitorais, divide-se o total de votos pelo n-
um ou mais candidatos da lista (chamado mero de cadeiras a preencher (quociente
voto preferencial). Em outros casos, pode Hare). O resultado da diviso o quociente
tambm riscar nomes de candidatos que no eleitoral, pelo qual se divide o total de votos
deseja na lista, que se torna, ento, semi- de cada partido, para calcular quantas ca-
aberta. Na lista aberta, no apenas o eleitor deiras cada um conquistou (seu quociente
pode introduzir as transformaes acima partidrio). preciso ainda uma regra para
mencionadas, como tambm pode combinar, distribuir as cadeiras restantes, aps a pri-
numa nova ordenao, candidatos de listas meira distribuio. No Brasil, adotamos o
diferentes (chama-se a isto panachage) ou quociente Hare na primeira operao, mas
introduzir nomes novos. Caso extremo de se usam os divisores dHondt para distri-
lista aberta o adotado no Brasil. A lista parti- buir as sobras (Lei 4.737/1965, art. 109).
dria , aqui, apenas uma relao oficial dos
candidatos registrados, cabendo ao eleitor
escolher um nome entre os apresentados Sistemas mistos
(podendo, porm, optar por votar na legenda
partidria, em vez de num candidato). Aps
No perodo imediatamente posterior
o pleito, os candidatos so ordenados pela
Segunda Grande Guerra, a Alemanha Oci-
sua votao pessoal, sendo eleitos os mais
dental concebeu um sistema eleitoral que
votados, at preencher o nmero de vagas
do partido (Nicolau, 2004, p. 42-61; Nohlen,
busca conciliar os princpios proporcional e
1981, p. 106-151).
majoritrio. Decide-se a eleio de metade
dos representantes ao Parlamento Federal
e. Alguns pases distribuem as cadeiras pelo critrio majoritrio, aplicado em distri-
proporcionalmente, mas em duas fases. Na tos uninominais. A eleio da outra metade
primeira, distribuem-nas em nvel de distrito segue o princpio proporcional, cabendo aos
(estados, provncias ou divises menores). eleitores votar em listas fechadas e preorde-
Para corrigir eventuais desproporciona- nadas, apresentadas em nvel estadual. Con-
lidades surgidas nessa primeira rodada, tudo, o clculo do nmero de cadeiras de
fazem uma segunda distribuio de cadeiras cada partido (ou seja, o quociente parti-
em nvel nacional, usando as cadeiras res- drio) segue a frmula proporcional, com
tantes da primeira distribuio. base na votao partidria obtida nas listas,
f. Para a distribuio proporcional das ca- razo de o sistema ser classificado entre os
deiras entre os partidos, adotam-se regras proporcionais.

132
Em anos mais recentes, sistemas mister tnico, e sua distribuio geogrfica, para
tos tm sido implantados em numerosos que os sistemas eleitorais possam ou no
pases, tais como a Itlia, a Nova Zelndia exercer um efeito redutor sobre o nmero de
ou a Rssia, nem todos procurando, como partidos (Sartori, 1996). Esses condicionan-
o alemo, seguir os cnones da proporcio- tes impem, at mesmo, s vezes, inverter
nalidade na atribuio de cadeiras aos parti- a direo da causalidade. Como observa
dos. Elegem-se, na verdade, dois estratos Vernon Bogdanor, a representao propor-
de representantes, um, segundo o princpio cional, em vez de necessariamente causar
majoritrio, o outro, segundo o proporcional a multiplicao no nmero de partidos, foi
(Cintra, 2005, p. 75-90; Nicolau, 2004, p. 63-76). mero reconhecimento da prvia existncia
de um sistema multipartidrio (Bogdanor,
1993, p. 197).
Sistemas eleitorais e
sistemas partidrios
Referncias
Entre as razes do interesse pelo estudo BOGDANOR, Vernon (1993). Electoral system. The blackwell
dos sistemas eleitorais esto seus possveis encyclopedia of political science. Oxford: Blackwell Publishers.
impactos sobre o sistema partidrio, em CINTRA, Antnio Octvio (2005). Majoritrio ou proporcional? Em
particular sobre o nmero de partidos pol- busca do equilbrio na construo de um sistema eleitoral. In:
FLEISCHER, D. et al. Reforma poltica: agora vai? Cadernos Adenauer,
ticos. A cincia poltica considera o nmero ano VI, n. 2. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer Stiftung. p. 61-93.
de partidos um importante fator para a capa- NICOLAU, Jairo (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fun-
cidade governativa e a estabilidade do pr- dao Getlio Vargas.
prio sistema poltico (Przeworski et al., 2000). NOHLEN, Dieter. (1981). Sistemas electorales del mundo. Madri:
Centro de Estudios Constitucionales.
Nos anos 50, Maurice Duverger deu formu-
PRZEWORSKI, A. et al. (2000). Democracy and development: political
lao geral relao entre o sistema eleitoral
institutions and well-being in the world, 1950-1990.
e o nmero de partidos. O sistema majori-
SARTORI, Giovanni, (1996). Engenharia constitucional. Braslia:
trio, de maioria simples, levaria ao biparti- Editora da UnB.
darismo, e o proporcional, ou o majoritrio
de dois turnos, ao multipartidarismo.
Trata-se do presumvel efeito das restri-
es do sistema eleitoral sobre o clculo elei-
toral do votante. Na pluralidade, o eleitor no
desperdiar o voto em candidatos com
poucas chances de vitria, e tal comporta-
mento induzir, ao longo do tempo, ao estrei-
tamento do leque partidrio em dois
partidos, primeiro em nvel distrital e, even-
tualmente, em nvel nacional.
No sistema proporcional, as barreiras so
menores e, portanto, no dissuadem o voto
em candidatos e em partidos menos popula-
res. Desde a sua formulao original, inme-
ros autores testaram essas generalizaes
e tentaram delimitar-lhes a validade. pre-
ciso considerar, por exemplo, a prpria pre-
sena, na sociedade, de um sistema
partidrio, com maior ou menor estruturao
e polarizao interpartidria, ou a existncia
de clivagens sociais, entre elas as de car-

Lista Aberta - Lista

Fechada
Jairo Nicolau
Um aspecto fundamental no sistema de

representao proporcional a definio de
quais nomes da lista que o partido apresen-
tou nas eleies sero eleitos. Uma opo
a lista fechada, sistema no qual os partidos
definem antes das eleies a ordem dos
candidatos na lista. Neste caso, os eleitores
no podem votar em nomes especficos,
mas apenas no partido. As cadeiras que o
partido obtiver vo para os primeiros nomes;
por exemplo, se um partido elege dez repre-
sentantes, os dez primeiros nomes ocupa-
ro as cadeiras. Entre as democracias que
utilizam a lista fechada esto Israel, Espa-
nha, Portugal, Argentina e frica do Sul. A
Itlia utilizou a lista fechada pela primeira vez
nas eleies de 2006.
Uma outra opo a lista aberta, siste-
ma em que a deciso de quais candidatos
sero eleitos depende exclusivamente dos
eleitores. Os partidos apresentam uma lista
de candidatos e o eleitor vota em um dos
nomes. As cadeiras obtidas pelo partido so
ocupadas pelos nomes mais votados da lis-
ta. A lista aberta utilizada no Brasil, na Fin-
lndia, no Chile e na Polnia.
Uma terceira opo a lista flexvel. Nes-
te sistema, os partidos definem a ordem dos
candidatos antes das eleies, mas os elei-
tores podem votar em um determinado nome
da lista. O voto dado na legenda confirma o
ordenamento dos candidatos definido pelos
partidos. Caso um candidato obtenha um
nmero significativo de votos (os critrios
de contagem variam em cada pas) ele pode
mudar sua posio na lista. Esse sistema
utilizado na ustria, Holanda, Blgica, Sucia,
Dinamarca e Noruega. Nestes pases, em
geral, o eleitor confirma a lista partidria, por
isso, reduzido o contingente de candidatos

134
que conseguem mudar suas posies na Por essa razo, as propostas de reforma elei-
lista. toral procuravam ser uma opo no para a
lista aberta em particular, mas sim repre-

sentao proporcional. Durante as dcadas
O Brasil adotou o sistema de lista aberta de 1960 e 1970 o sistema majoritrio (co-
em 1945, antes de outros pases que se nhecido no meio poltico como voto distrital)
notabilizaram por utiliz-la (ela foi adotada foi a opo dominante nas propostas de re-
na Finlndia em 1955 e no Chile em 1958). O forma eleitoral. Nas dcadas de 1980 e 1990
sistema atualmente em vigor no pas oferece houve uma preferncia por propostas que
duas opes aos eleitores: votar em um defendiam a adoo de alguma variao de
nome (voto nominal) ou em um partido (voto sistema misto (conhecido no meio poltico
de legenda). As cadeiras obtidas pelos par- como voto distrital-misto).
tidos (ou coligaes entre partidos) so ocu-
padas pelos candidatos mais votados de
cada lista. importante sublinhar que as Em 2003, a Comisso Especial de Re-
coligaes entre os partidos funcionam como forma Poltica da Cmara dos Deputados,
uma nica lista; ou seja, os mais votados presidida pelo deputado Ronaldo Caiado
da coligao, independentemente do parti- (PFL), sugeriu a substituio do sistema de
do ao qual pertenam, se elegem. Diferen- lista aberta pelo de lista fechada nas eleies
temente de outros pases (Chile, Finlndia e para Cmara dos Deputados, Assemblias
Polnia) onde os eleitores tm que obrigato- Legislativas e Cmaras Municipais. Segundo
riamente votar em um nome da lista para ter os defensores da proposta, a lista fechada
o seu voto contado para o partido, no Brasil deveria ser adotada por duas razes. A pri-
os eleitores tm a opo de votar em um meira o fortalecimento dos vnculos entre
nome ou em um partido (legenda). O voto os eleitores e os partidos. A segunda que
de legenda contado para distribuir as ca- apenas a lista fechada compatvel com o
financiamento exclusivamente pblico das
deiras entre os partidos, mas no tem ne-
campanhas eleitorais, outra proposta que
nhum efeito na distribuio das cadeiras
constava do relatrio. O argumento que
entre os candidatos.
seria impossvel controlar os gastos do fundo
J na dcada de 1950 o sistema de lista
de campanha devido ao grande nmero de
aberta brasileiro passou a receber crticas
candidatos que disputam as eleies. A pro-
de alguns polticos e estudiosos. Dois pontos
posta de adoo da lista fechada no Brasil
apareceram com mais freqncia nestas
gerou controvrsia entre estudiosos, polticos
crticas. O primeiro que durante a campa-
e jornalistas. Entre os argumentos apresen-
nha eleitoral, ao invs de cooperarem entre
tados trs merecem ser discutidos com
si, os candidatos seriam estimulados a com-
mais cuidado.
petirem pelas possveis cadeiras obtidas
Reduo da escolha dos eleitores. O sis-
pelos partidos. O segundo que os candi-
tema de lista aberta permite que o eleitor
datos teriam fortes incentivos para pedir voto
faa duas escolhas simultaneamente: por
para si, mas poucos incentivos para enfatizar
um determinado partido (ou coligao) e por
a campanha partidria, o que contribuiria
um determinado candidato que concorre por
para promover a personalizao e enfra-
esse partido (ou coligao). No sistema de
quecer os partidos. Em geral, essas crticas
lista fechada o eleitor poderia apenas votar
estavam associadas a outras dirigidas a
no partido. Assim, nas situaes em que o
outros aspectos do funcionamento da repre- eleitor tivesse alguma restrio por um ou
sentao proporcional no Brasil (a distoro mais nomes dispostos nos primeiros lugares
na representao das cadeiras dos estados da lista (e que provavelmente seriam eleitos)
na Cmara dos Deputados; os efeitos da ele no teria nada a fazer. Portanto, o eleitor
frmula eleitoral e a regra das coligaes). teria a sua margem de escolha reduzida.

Os defensores da lista fechada argumen- Poder-se-ia esperar que a lista fechada

tam que o funcionamento do sistema repre- estivesse associada a uma menor renovao
sentativo no Brasil j tem vrios mecanismos parlamentar (uma evidncia indireta de oligar-
que afetam a escolha dos eleitores. O pri- quizao). A pesquisa feita pelos cientistas
meiro a coligao entre os partidos, que polticos ingleses Richard Matland e David
permite que o voto dado em um candidato Studlar, comparando 25 diferentes pases,
de um partido acabe contribuindo para ele- mostrou que no h nenhuma relao entre
ger um candidato de outro. O segundo a o sistema eleitoral e a taxa de renovao
constante troca de partido por parte dos parlamentar.
deputados durante o mandato, o que viola a Outra premissa equivocada da crtica da
noo de representao partidria; cerca de oligarquizao imaginar que o processo
1/3 dos deputados abandonam a legenda de seleo de candidatos no mudaria sob
pela qual eles foram eleitos durante o man- a vigncia de um novo sistema eleitoral. Hoje
dato. O terceiro um limitado controle da os eleitores podem votar em um dos candi-
atividade parlamentar: os eleitores tm a li- datos, mas a lista de nomes selecionada
berdade de escolher o seu candidato, mas pelos partidos de maneira fechada. Em geral,
essa deciso no passa da cabine eleitoral, os nomes so escolhidos pelos dirigentes
j que meses depois da eleio j muito partidrios e aprovados nas convenes.
reduzido o contingente de eleitores que se Com a maior importncia conferida aos par-
lembram do nome do candidato em quem tidos no sistema de lista fechada, tambm
votaram a pesquisa Estudo Eleitoral do plausvel imaginar que poderamos ter
Brasil (ESEB) realizada em dezembro de partidos menos oligarquizados (com pri-
2002, dois meses depois da eleio, revelou mrias e convenes mais disputadas, por
que apenas 44% dos eleitores lembravam exemplo), do que os que temos hoje. Alm
do nome do candidato a deputado federal. disso, possvel criar instrumentos para
A oligarquizao dos partidos. Para muito reduzir o controle dos lderes, tais como:
crticos, o principal efeito da introduo da assegurar que a lista ser formada propor-
lista fechada no Brasil seria a oligarquizao cionalmente entre as diversas chapas que
dos partidos. Os dirigentes de cada seo disputaro a conveno; garantir que a es-
partidria passariam a ter o poder de con- colha pelos delegados (ou filiados) dos no-
trolar a indicao dos nomes que comporiam mes que comporo a lista ter que ser feita
a lista, priorizando seus aliados para ocu- pelo voto secreto.
parem os primeiros lugares na lista e dei- Ausncia de prestao de contas perso-
xando os adversrios na parte inferior da lista. nalizada. Uma crtica mais consistente lista
O risco existe, mas importante lembrar que fechada que ela no incentiva uma ligao
alguns pases utilizam os sistemas de lista direta dos representantes com os seus elei-
fechada com relativo sucesso. Portugal e tores. Neste modelo, a principal motivao
Espanha, por exemplo, a adotaram ainda na do deputado cultivar o trabalho partidrio
fase de redemocratizao e conseguiram (pois esse que garante a boa posio da
organizar um sistema partidrio consistente. lista na eleio seguinte), e o parlamentar
A frica do Sul e Israel tm utilizado o sistema tem muito pouco interesse em prestar contas
de lista fechada para favorecer determinados de seu mandato populao em geral. Essa
grupos tnicos e religiosos, e a Argentina a principal crtica feita ao funcionamento
para garantir a representao feminina na da lista fechada na Argentina, em Israel e na
Cmara dos Deputados. A Sucia utilizou Espanha.
com sucesso a lista fechada at 1994. No No sistema de lista aberta em vigor no
h nenhuma evidncia de que os partidos Brasil os deputados so movidos pela
nestes pases sejam menos democrticos necessidade de sempre estarem conec-
do que os de outras democracias. tados s suas bases. Os crticos da lista

136
aberta alegam que essa conexo nem sempre Referncias

feita de maneira eficiente: algumas reas
do estado ficam sem representao direta, BOGDANOR, Vernon (1985). Representatives of people? Parliamentarians
and Constituents in Western democracies. Aldershot/Hants/England:
j que no conseguem eleger representantes,
Gower Publishing Company.
enquanto outras ficam sobre-representadas;
CAREY, John M.; SHUGART, Matthew Soberg (1995). Incentives to
alguns deputados passaram a representar cultivate a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral
interesses de grupos muito especficos (mo- Studies, v. 14: 4, p. 417-439.
vimentos sociais, grupos econmicos, igrejas, CARSTAIRS, Andrew McLaren (1980). A short history of electoral systems
in Western Europe. London: George Allen & Unwin.
corporaes) em detrimento de interesses
COLOMER, Joseph M. (Ed.) (2004). Handbook of Electoral System Choice.
mais gerais; sem contar o disvirtuamento Basingstoke: Palgrave.
do mandato com envolvimento em esquemas KARVONEN, Lauri (2004). Preferential voting: incidence and effects.
de corrupo. International Political Science Review, v. 25: 2, p. 203-226.
Grande parte das reformas feitas recen- KATZ, Richard S. (1997). Democracy and elections. Oxford: Oxford
temente em outras democracias tem procu- University Press.
rado alguma combinao que garanta NICOLAU (2004). Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas.
simultaneamente o voto partidrio e algum
NORRIS, Pippa (2004). Electoral engineering: voting rules and political
tipo de accountability pessoal. Muitos pases behavior. Cambridge: Cambridge University Press.
(Itlia entre 1993 e 1995, Japo, Nova Zelndia, SHUGART, Matthew Soberg (2005). Comparative electoral systems
Bolvia e Venezuela) adotaram sistemas research: the maturation of a field and a new challenge ahead. In:
GALLAGUER, Michael; MITCHELL, Paul. The politics of electoral systems.
mistos, que combinam a lista fechada e o
Oxford: Oxford University Press.
voto majoritrio-distrital. A Sucia, depois de
uma longa discusso, abandonou o sistema
de lista fechada por um sistema de lista fle-
xvel, que permite que o eleitor altere a lista.
Um passo importante na discusso de

reforma eleitoral no Brasil foi trazer a opo
de adoo da lista fechada baila. Esse
movimento serviu para discutir com mais
cuidado as mazelas e as virtudes do sistema
em vigor no Brasil. Um passo adiante ser
olhar com cuidado a experincia dos pases
que utilizam a lista flexvel. Observar parti-
cularmente como a Blgica, a Sucia e a
ustria escolhem seus deputados pode
abrir novos caminhos para a discusso sobre
a reforma eleitoral. A proposta de fortalecer
o vnculo dos eleitores com os partidos, sem
perder a possibilidade do voto individual,
uma opo que deve ser considerada no atual
debate sobre qual a melhor forma de escolher
os representantes no Brasil. Um fator que faci-
lita que a lista aberta brasileira j permite
os dois tipos de voto (nominal e de legenda);
restando apenas criar um mecanismo para
que o voto de legenda possa favorecer os
primeiros nomes da lista.

Nmero e Distribuio
de Cadeiras na
Cmara dos
Deputados
David Samuels
Segundo as pesquisas de opinio pblica,

os brasileiros tm uma apreciao negativa
dos membros do Congresso. Esse senti-
mento comum no mundo todo. No meu
pas, (EUA), escndalos persistentes com-
prometem tanto a Cmara dos Deputados
quanto o Senado. Alguma coisa pode ser
feita para melhorar a qualidade e a consis-
tncia da representao democrtica? Este
verbete considera duas reformas potenciais:
a mudana no nmero dos deputados e na
distribuio deles nos estados brasileiros.
As preocupaes relativas ao nmero
dos representantes coincidem com o nasci-
mento da prpria democracia. Os autores
dos Federalist Papers (ver especialmente n-
meros 55 e 56) artigos que debatiam a
forma que a Constituio dos Estados Unidos
deveria assumir durante a conveno cons-
titucional americana original sugeriam que
a legislatura deveria ser grande o suficiente
para retratar os diversos interesses da popu-
lao, a fim de construir coalizes, e, assim,
tornar a corrupo mais difcil, porm, no
to grande que resultasse em confuso e
na inabilidade para tomar decises.
Mudar o tamanho da Cmara de Depu-
tados do Brasil mudaria a qualidade da re-
presentao democrtica? Eu sou ctico. Em
uma perspectiva comparada, o nmero de
Deputados na Cmara no muito grande.
De fato, como a Tabela 1 sugere, poderia se
argumentar que a Cmara de Deputados
muito pequena. Esta tabela mostra a popu-
lao de vrios pases, o nmero dos mem-
bros da Cmara dos Deputados de uma
determinada legislatura e a relao entre a

138
populao e o nmero dos deputados. Na Tabela 2 mostra que, em 1872, a Cmara

maioria dos pases que constam nessa ta- possua um deputado para aproximada-
bela, essa relao muito menor do que mente 81 mil brasileiros. Essa relao foi
no Brasil. Apenas em pases muito gran- diminuindo at 1893, o que significa que a
des, como os Estados Unidos e a ndia, taxa de crescimento da populao na C-
essa taxa maior. So muito grandes os mara de Deputados superou a de cresci-
parlamentos de pases como Israel, Holanda mento da populao brasileira como um
e Nova Zelndia? todo. Entretanto, de 1993 em diante, a situa-
De fato, a relao entre a populao e o o se inverteu: a taxa de crescimento da
nmero de cadeiras na Cmara no diferen- populao brasileira tem superado, em mui-
cia muito da mdia mundial, sugerindo que to, o crescimento do tamanho da Cmara.
o tamanho da Cmara no nem muito gran- O tamanho da Cmara se fixou em 513 depu-
de nem muito pequeno. (Analistas tm mos- tados desde 1994, mas a populao brasi-
trado que existe uma relao estatstica leira aumentou em mais de 30 milhes de
extremamente forte entre o logaritmo do n- pessoas desde ento. Um argumento a favor
mero de cadeiras e o cubo do logaritmo da do aumento do tamanho da Cmara pode-
populao, conhecida como a Lei do Cubo. ria ser feito hoje, principalmente porque a
O nmero de cadeiras na Cmara dos De- populao brasileira continua a crescer. Di-
putados tem historicamente conformado a minuir o tamanho da Cmara, em contraste,
Lei do Cubo.) Deixe-me examinar historica- muito provavelmente no redundaria em uma
mente a evoluo dessa relao no Brasil. A economia significativa do oramento fede-
Figura 1 ilustra essa tendncia. O eixo hori- ral. Dado que os brasileiros acreditam pou-
zontal indica o nmero de cadeiras na C- co nos membros do Congresso, reduzir o
mara dos Deputados. Isto se relaciona com tamanho da Cmara poderia torn-los ainda
mais distantes de seus representantes.
a populao estimada do Brasil no momen-
Ademais, a teoria democrtica sugere que
to da eleio, no eixo vertical. O primeiro
a representao poltica aumenta a proxi-
ponto, na posio mais baixa esquerda,
midade que as pessoas sentem em rela-
busca estes dois nmeros no ano de 1872.
o aos seus representantes. Dificilmente
A linha que conecta os pontos do grfico
uma pessoa pode esperar representar fiel-
segue a evoluo do tamanho da Cmara
mente os interesses de 363 mil pessoas.
at 2006. A linha s rompe com sua tendn-
No lugar de ajustar o tamanho da C-
cia de crescimento quando, em 1970, ela
mara, os brasileiros podem considerar ajus-
se volta mais para a esquerda. O regime
tar a forma atravs da qual so alocadas as
militar no poder, neste perodo, reduziu o ta-
cadeiras no interior da Cmara. Um fato fre-
manho da Cmara como parte de seu esfor-
qentemente mencionado sobre as legis-
o para control-la. Entretanto, uma vez
laturas brasileiras seu alto grau de
iniciado o processo de transio para a de-
desproporcionalidade. Desproporcionalidade
mocracia, a linha retornou ao seu curso nor-
o grau atravs do qual a proporo da
mal de crescimento na medida em que a
populao em relao s cadeiras varia se-
populao aumentava. Se os militares no
gundo cada estado. Se a populao de todos
tivessem reduzido o tamanho da Cmara,
os estados brasileiros fosse a mesma e o
no haveria razo para supor que a Cmara
nmero de cadeiras alocadas para cada um
brasileira seria, hoje, maior ou menor do que deles fosse o mesmo, no haveria despro-
ela realmente . porcionalidade na Cmara de Deputados.
Se examinarmos a evoluo histrica da Entretanto, dado que a Constituio brasi-
relao entre populao e o nmero de ca- leira estabelece um mnimo de oito, e um
deiras no Brasil mais de perto, ns chegare- mximo de setenta cadeiras para cada
mos novamente concluso de que o estado, isto est longe de ser o caso. So
tamanho da Cmara muito pequeno. A Paulo possui cerca de 35 milhes de pessoas

e tem 70 cadeiras na Cmara, uma pro- de 20 deputados ganharam ainda um depu-

poro de 500 mil cidados para cada deputado adicional, num total de 150 mil cidados.
tado. Essa proporo muito diferente Em uma manobra visando atingir So Paulo,
daquela encontrada no Amap, por exemplo, foi institudo que o estado que obtivesse mais
onde temos cerca de 600 mil pessoas e oito de 20 deputados s teria direito a mais um,
cadeiras, uma proporo de 75 mil cidados num total de 250 mil cidados. A Constituio
para cada deputado. de 1946 aumentou, assim, a desproporcio-
Muitas das democracias consolidadas nalidade, principalmente contra So Paulo.
tm realizado reformas na proporcionalidade A desproporcionalidade teve conseqn-
das cadeiras nas Cmaras dos Deputados cias polticas importantes no perodo de 1945-
com o objetivo de alcanar aquilo que 1964. Vrios cientistas polticos sugeriram
conhecido como a norma da proporcionali- que ela contribua para distanciar o Executivo
dade, uma pessoa, um voto, ou seja, o voto do Legislativo, uma vez que a composio
dos cidados nos diferentes distritos deve majoritria e dominante de cada Casa dife-
ser igualmente representado na legislatura. ria substancialmente: uma base urbana para
Embora a desproporcionalidade no Brasil o Executivo e uma base rural para o Legisla-
seja quase dez vezes pior do que a despro- tivo. Dessa forma, a desproporcionalidade
porcionalidade nos Estados Unidos ou no pode ter contribudo para a tenso entre Exe-
Reino Unido, por exemplo, ela no a pior cutivo-Legislativo nesse perodo.
no mundo: as Cmaras dos Deputados da Durante a ditadura brasileira (1964-1985),
Argentina, do Chile, do Equador e da Bolvia os militares mudaram as leis eleitorais v-
so muito mais desproporcionais do que a rias vezes com o objetivo de fortalecer a ala
brasileira. conservadora do Congresso e enfraquecer
O Brasil deveria corrigir a proporcionali- principalmente a oposio urbana. Em 1977,
dade na Cmara dos Deputados? Fazer isto o regime estabeleceu um mximo de depu-
significaria dar para So Paulo mais cadei- tados por estado. Essa deciso s afetou
ras, tirar cadeiras de alguns estados sobre- negativamente So Paulo, mas ao limitar So
representados nas regies Nordeste e, Paulo, ela conseqentemente aumentou o
especialmente, Norte, ou em ambas. Este peso poltico das regies rurais e mais
objetivo, do ponto de vista da teoria demo- pobres, onde o apoio ao governo era mais
crtica, pode ser normativamente desejvel, forte. Em 1982, um pouco antes do resta-
mas ele praticamente vivel? A despro- belecimento das eleies democrticas
porcionalidade no Brasil apresenta uma lon- para deputado federal, o regime aumentou
ga raiz histrica. A Cmara j era altamente o mnimo de nmero de cadeiras para 18
desproporcional antes da queda do Imprio. por estado e, o mximo, para 60. Essa mu-
A Constituio brasileira de 1891 institucio- dana favoreceu ainda mais os estados j
nalizou a desproporcionalidade existente ao sobre-representados e melhorou apenas
alocar um mnimo de quatro deputados para marginalmente a situao de So Paulo,
cada estado. A Constituio de 1933 buscou pois em um sistema proporcional justo, So
reduzir o poder dos estados de Minas Gerais Paulo teria obtido 101 cadeiras no lugar de
e So Paulo, que conformavam a poltica do 60 cadeiras. (Nessa mesma poca, Minas
caf-com-leite, e as injustias contra So Gerais j no era mais sub-representada
Paulo e Minas Gerais continuaram quando as porque sua populao no tinha crescido
eleies competitivas e o sufrgio universal to rapidamente quanto a de So Paulo.)
foram estabelecidos depois da queda de Alm disso, os militares criaram o novo
Vargas em 1945. Membros da Assemblia estado de Rondnia, na regio mais pobre
Constituinte de 1946 decidiram aumentar para e mais conservadora do Nordeste, acres-
centando, assim, outros 8 deputados e 3
sete o nmero mnimo de deputados fede-
senadores ala conservadora.
rais de cada estado. Os estados com mais

140
O aumento da desproporcionalidade na de vista normativo, mas sobre-representar

Cmara no terminou com o fim do regime os interesses das regies mais pobres s
militar. Em 1988, a nova Constituio demo- expensas das regies mais ricas uma pr-
crtica aumentou o nmero mximo de de- tica bem sedimentada no Brasil. Nessa tro-
putados por estado para 70, embora So ca, So Paulo paga um preo poltico. Talvez
Paulo no tivesse elegido esse nmero de isto no seja timo do ponto de vista teri-
deputados at 1994. Entretanto, entre 1985 co, mas muito funcional para o Brasil do
e 1990 seis novos estados foram criados, ponto de vista prtico.
acrescentando 48 deputados (cerca de 10%
do total) e 18 senadores (cerca de 20% do
total) para as regies menos desenvolvidas,
rurais e menos populosas do Brasil. Por con-
traste, So Paulo nunca conseguiu estabe- Tabela 1 - Mdia do Tamanho das Cmaras dos Deputados
lecer uma boa negociao no sentido de
Pases Populao Deputados Pop./Deputados
aumentar o tamanho de sua delegao de Brasil 186.000.000 513 363.000/1
deputados. So Paulo continua o nico esta- Canad 33.000.000 308 107.000/1
do substantivamente sub-representado na Frana 61.000.000 577 106.000/1
Cmara, embora vrios estados permaneam Alemanha 82.000.000 614 134.000/1
sobre-representados. Concretamente, os ndia 1.100.000.000 545 2.000.000/1
Israel 6.000.000 120 50.000/1
estados que pertencem s regies subde-
Itlia 58.000.000 630 92.000/1
senvolvidas do Norte, Nordeste e Centro-
Japo 127.000.000 480 265.000/1
Oeste possuem 42% da populao e
Holanda 16.000.000 150 107.000/1
controlam 51% das cadeiras da Cmara. Nova Zelndia 4.000.000 120 33.333/1
A reproporcionalidade das cadeiras mu- Portugal 10.000.000 230 43.000/1
daria a natureza ou a qualidade da represen- Espanha 40.000.000 350 114.000/1
tao democrtica no Brasil? Equalizar a Reino Unido 60.000.000 646 93.000/1
relao entre populao e cadeiras nos es- Estados Unidos 295.000.000 435 678.000/1
tados brasileiros tem um apelo normativo:

os tericos h muito tempo vm sugerindo
Tabela 2 - Mdia do Tamanho das Cmaras no Brasil
que a democracia deve buscar considerar
Ano Populao Deputados Pop. Dep.
cada voto de forma mais igualitria poss-
1872 9.930.477 122 81.397
vel. A existncia de um Senado torna clara-
1881 120.000.000 125 96.000
mente esse objetivo impossvel, uma vez que
1890 14.333.915 205 69.922
os territrios possuem direito representa- 1893 14.333.915 212 67.613
o igual no Senado, independentemente de 1933 35.000.000 214 163.551
suas respectivas populaes. Entretanto, 1934 35.000.000 250 140.000
isso sugere que a Cmara deva ser mantida 1945 46.000.000 286 160.839
como a Cmara do Povo enquanto o papel 1950 51.943.813 304 170.868

1954 58.000.000 326 177.914
da Cmara dos Territrios deve ser limita-
1962 69.546.751 404 172.145
do ao Senado. No Brasil, a distribuio de
1966 80.000.000 409 195.599
cadeiras na Cmara favorece os interesses 1970 93.137.796 310 300.445
polticos dos estados e das regies sobre- 1974 100.000.000 364 274.725
representadas. O resultado disso que o 1978 110.000.000 420 261.905
povo e os polticos desses estados possu- 1982 125.000.000 479 260.960
em, desproporcionalmente, mais poder para 1986 135.000.000 487 277.207
afetar as polticas pblicas, especialmente 1990 146.825.472 503 291.900

1994 150.000.000 513 292.398
a distribuio dos recursos oramentrios,
1998 165.000.000 513 321.637
do que os cidados e os polticos em outros
2002 175.000.000 513 341.131
estados. Isto , certamente, injusto do ponto 2006 186.112.794 513 362.793

Figura 1 - Populao X N de Deputados
(Agradeo ao Professor Jairo Nicolau do IUPERJ por disponibilizar as informaes sobre o nmero de cadeiras
nas Cmaras de Deputados desde o sculo 19.)
(Traduo: Cludia Feres Faria - DCP-UFMG)
Referncias
NICOLAU, Jairo M. 1997. As distores na representao dos estados

na Cmara dos Deputados Brasileiros. DADOS: Revista de Cincias
Sociais, 40(3):441-464.
SAMUELS, David; SNYDER, Richard. 2001. Devaluing the vote in Latin
America. The Journal of Democracy, 12(1): 146-159.
SNYDER, Richard; SAMUELS, David. 2004. Legislative malapportionment
in Latin America: Historical and Comparative Perspectives. In: GIBSON,
Edward (Ed.). Representing regions: federalism and territorial politics in
Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
TAAGEPERA, Rein; SHUGART, Matthew. 1989. Seats and votes. New Haven:
Yale University Press.

142
Coligaes Eleitorais
David Fleischer
As primeiras teorias sobre as coligaes

e as motivaes dos partidos polticos em
participar dessas estratgias polticas foram
elaboradas no incio dos anos 60 (Gamson),
e subseqentemente ampliadas e adapta-
das para incluir dados novos e outras expe-
rincias.
No campo da cincia poltica encontramos
dois enfoques sobre coligaes: 1) alianas
entre partidos polticos para formar ou compor
chapas de candidatos em comum para con-
correr s eleies [coligaes partidrias ou
eleitorais] (Krause; Schmitt; Oliveira; Soares);
e 2) alianas ou coalizes de partidos (no
perodo ps-eleitoral) para sustentar um go-
verno com uma maioria efetiva e confivel
no Poder Legislativo. Porm, nem sempre
um decorre do outro ou seja, muitas vezes
a coligao eleitoral que ajudou eleger um
grupo de partidos no se converte numa
coalizo partidria no Legislativo, para sus-
tentar o governo recm-eleito principal-
mente em sistemas presidencialistas,
pluripartidrios com representao propor-
cional (RP) e especialmente quando essa RP
usa coligaes com listas abertas como
no caso brasileiro.
Ainda, os estudiosos que analisam a for-
mao e a operao de coligaes eleitorais
dividem seus enfoques:
1) Entre presidencialismo e parlamentarismo;
2) Quanto ao grau de pluralismo no sistema

partidrio (Dalmoro; Fleischer);
3) Entre os diversos sistemas eleitorais prati-

cados (Schmitt);
4) Entre as listas abertas ou fechadas no sis-

tema proporcional (Dalmoro; Fleischer);
5) Se sublistas so permitidas (na eleio

proporcional e/ou majoritria);

6) Entre a coincidncia (ou no) de eleies para ficar livre da verticalizao em nvel
1
majoritrias e proporcionais (Sousa); estadual. Esta tendncia seria a composio
7) Entre os impactos de uma clusula de
informal de coligaes esdrxulas [termo
barreira (Machado); e usado pelo TSE em 2002 para justificar a
verticalizao].
8) Se existe algum mecanismo ou regra de Mas, por quais razes os partidos pro-
fidelidade partidria na fase ps-eleitoral. curam participar de coligaes? Em geral,
Na Europa, comum a formao de coli- nos sistemas proporcionais, a razo dos
gaes eleitorais abrangentes, como na l- pequenos partidos a sobrevivncia elei-
tima eleio italiana, onde duas coligaes toral, frente a barreira do quociente elei-
praticamente empataram Unio de Ro- toral quanto menor a bancada estadual,
mano Prodi e Casa das Liberdades (CDL) maior esta barreira para os pequenos par-
de Slvio Berlusconi. Na Alemanha, tambm tidos. No Brasil, os menores estados tm
em 2006, nenhum dos dois grandes blocos uma bancada de oito deputados federais, e
Social Democracia (SPD) e a Democracia assim o quociente eleitoral um oitavo
Crist (CDU/CDS) elegeu uma maioria (12,5%) dos votos vlidos, maior ainda que
absoluta de cadeiras no Bundestag e no a barreira dos 5%. J nos estados maiores,
conseguiu articular uma coalizo majoritria como So Paulo com 70 deputados federais,
com os partidos menores. Assim, os dois o quociente eleitoral menor proporcional-
formaram uma grande coalizo nacional mente 1/70 ou 1,4% dos votos vlidos para
para governar. eleger um deputado.
Logo, seria de se esperar uma maior fre-
qncia de coligaes proporcionais nos
Coligaes eleitorais estados menores, e uma menor freqncia
nas unidades maiores. Tambm, a sobrevi-
Embora haja um forte vnculo entre coli- vncia das legendas pequenas [micropartidos]
gaes eleitorais e coalizes de governo, seria facilitada em circunscries maiores
especialmente em sistemas parlamentaristas (Schmitt). Por exemplo, no perodo 1945-
onde a fidelidade partidria muito forte, a 1964, os pequenos partidos (PTN, PST, PRP,
presente anlise vai abordar a fase eleitoral PRT e MTR) sempre conseguiram eleger
deste fenmeno como e por que os partidos alguns poucos deputados em So Paulo e
se associam em coligaes eleitorais? outros no Rio de Janeiro (ex-Distrito Federal/
Em 2002 e 2006 no Brasil, temos os casos Estado da Guanabara) justamente grandes
de coligaes (ou alianas) eleitorais infor- colgios eleitorais naquela poca (Oliveira).
mais em funo da verticalizao das coli- Mas, por que ento os grandes partidos
gaes federais/estaduais imposta pelo TSE aceitaram os pequenos como parceiros em
em maro de 2002 e mantida em 2006 coligaes proporcionais? Aparentemente,
(Santos). Embora a coligao PSDB-PMDB para conseguir uma mobilizao eleitoral um
fora formalmente verticalizada em 2002, em pouco maior contra os outros partidos gran-
apoio a candidatura de Jos Serra Presi- des em cada estado antes de 1964, fre-
dncia da Repblica, em vrios estados o qentemente havia apenas duas grandes
PMDB traiu este artifcio e mobilizou votos coligaes em nvel estadual em torno dos
o
em favor de Lula j no 1 turno. Em 2006, dois mais importantes partidos locais (PSD,
muitos partidos evitaram participar de coli- UDN e PTB). A partir de 1994, no Brasil, as
gaes presidenciais, para garantir maior eleies majoritrias (Presidente, Governador
liberdade de organizar coligaes diversas e Senador) so coincidentes com os pleitos
nos 27 estados, inclusive o PMDB, que repe- proporcionais.
tiu a sua deciso de 1998 no lanou candi- Porm, em 1954, 1958 e 1962, metade
dato presidencial e no participou de dos estados brasileiros tinham eleies co-
nenhuma coligao presidencial, justamente incidentes (Governador e Deputados, ambos

144
com mandatos de quatro anos) enquanto na votao, e depois se processa um novo cl-
outra metade havia mandatos no-coinci- culo proporcional entre as sublistas para ver
dentes (Governador, cinco anos e Deputado, quantos destes assentos conquistados cabem
quatro anos). Neste modelo quase experi- a cada sub-lema.
mental, Sousa mostrou que em 1962, 42,4% No Brasil, usou-se o artifcio de sublegenda
dos deputados federais foram eleitos por apenas para cargos majoritrios durante o
coligaes. Mas, nos 11 estados com elei- regime militar (1964-1985) para eleger sena-
es coincidentes, 61,7% dos deputados dores e prefeitos. Neste caso, a ARENA e o
foram eleitos via coligaes eleitorais, po- MDB poderiam lanar at trs candidatos a
rm, nos outros 11 estados (com eleies estes cargos, e o partido que recebia o maior
no-coincidentes) apenas 28,3% dos depu- nmero de votos vencia, e a sublegenda
tados foram eleitos via coligaes. Tambm deste elegia o senador ou o prefeito, embora
cabe lembrar que em 1962, havia duas vagas o candidato (sublegenda) do outro partido
para senador na agenda eleitoral. Assim, talvez tenha alcanado a maioria simples
nestes 11 estados com eleies coincidentes, dos votos. Este mecanismo da sublegenda
alm da coligao para deputado, o partido foi um casusmo que favorecia a ARENA, que
lder negociava os cargos de vice-gover- tinha dificuldades em acomodar suas alas
nador e senador, alm dos suplentes deste. (ex-PSD, ex-UDN, ex-PR, etc.) nestas eleies
Muitas vezes, os grandes partidos pro- majoritrias.
curam atrair mdios e pequenos partidos Nas eleies majoritrias anteriores a
para a sua coligao eleitoral para aumentar 1964, as alianas partidrias eram seladas
o tempo disponvel no horrio eleitoral gra- pela composio das chapas presiden-
tuito, especialmente para os cargos majori- te/vice-presidente, governador/vice-governa-
trios. Outra razo o efeito do federalismo dor, senador/suplentes e prefeito/vice-prefeito
lembrando que naquela poca os vices
partidrio brasileiro onde alguns partidos
eram candidatos independentes (desvin-
so mais fortes em alguns estados, e outros
culados do cargo titular), e de suplentes a
no. Por exemplo, o PDT (um partido mdio)
senador. A partir de 1985, os vices passa-
mais forte no Rio Grande do Sul e no Rio
ram a constar numa chapa nica com o titular,
de Janeiro. O PSDB e o PFL so fortes em
mas estes cargos ainda eram negociados
muitos estados, mas fracos no Rio Grande
para formar coligaes.
do Sul, enquanto o PMDB forte em quase
No perodo pr-1964, o contedo das ali-
todos os estados. J o PT conquistou a maior
anas eleitorais tambm era esdrxulo [na
bancada na Cmara dos Deputados em
linguagem do TSE, em 2002] , conforme o
2002, mas somente elegeu trs governadores
estado. Por exemplo, o PTB aliava ao PSD
em estados menores (Acre, Mato Grosso do
contra a UDN em alguns estados (como
Sul e Piau) (Braga).
Cear), e, em outros, a UDN coligava com o
importante ressaltar que no Brasil nunca
PSD contra o adversrio comum (PTB), como
se usou a sublegenda em eleies propor-
no Rio Grande do Sul. Em 1950, Getlio
cionais, como em outros pases, por exem-
Vargas e Adhemar de Barros selaram uma
plo, a Argentina. No modelo brasileiro,
aliana PTB-PSP para o retorno de Vargas
quando os partidos formam uma coligao
Presidncia (o PSP lanou o candidato a vice-
para deputado (com listas abertas) estas
presidente) e ainda queriam a adeso do PSD.
agremiaes perdem a sua identidade, como Porm, o presidente General Eurico Gaspar
se a coligao fosse um balaio grande. Na Dutra vetou essa idia e obrigou o seu PSD
Argentina, para exemplificar, numa coligao, a lanar candidato prprio o pouco conhe-
cada partido participante tem a sua sublista cido deputado mineiro Christiano Machado.
prpria que apurada separadamente. Assim, No entanto, na maioria dos estados, o PSD
conforme a votao obtida, aloca-se a cada apoiou a eleio de Vargas informalmente.
coligao os assentos proporcionais sua Assim, o PSD foi cristianizado (Soares).

Nas eleies proporcionais de 1994, por No modelo com sublegendas, cada par-
exemplo, vrias coligaes exibiam uma falta tido participante da coligao apresentaria
de consistncia ideolgica nas suas com- a sua lista de candidatos previamente orde-
posies por exemplo: o PSDB de F.H. nada (do 1 nome ao 20 nome, por exemplo)
Cardoso se aliou com o PDT em sete esta- e na subdiviso das vagas conquistadas pela
dos, o PCdoB, em seis, e o PPS em quatro; coligao a parcela alocada a cada suble-
e o PFL de Marco Maciel aliou-se ao PDT genda participante obedeceria ordem pre-
em seis estados. O PT tinha uma poltica de estabelecida em cada sublista.
coligaes mais consistente naquele ano e Na alternativa sem sublegendas, os par-
se aliou com o PSDB em apenas um estado. tidos participantes da coligao balaio
Naquela eleio, o PCdoB coligado com o grande teriam que decidir quantos candi-
PT conseguiu eleger 10 deputados federais, datos caberia a cada legenda e a ordem
mas oito destes s custas do PT em fun- em que estes entrariam na lista nica.
o da lista aberta onde o PCdoB man- Tanto uma como outra alternativa teriam
dava seus eleitores concentrar seus votos um impacto negativo sobre as chances de
em um s nome, enquanto eleitores do PT os pequenos partidos aproveitarem a coli-
dispersavam seus votos na legenda. gao para eleger seus candidatos, com-
parado com a simples lista aberta.
Finalmente, a proposta de transformar as
Reforma poltica e tradicionais coligaes eleitorais no Brasil em
coligaes eleitorais federaes de partidos foi formalizada
atravs do Projeto Lei 2.679/03 aprovado pela
Vrias propostas de reformar a legisla- Comisso Especial da Cmara dos Depu-
o partidria e eleitoral tm sido apresentados em 3 de dezembro de 2003. Alm de
tadas nos ltimos anos. Algumas dessas fechar a lista proporcional para a eleio
modificaes propostas teriam impactos so- de deputados, esse PL enquadrou os par-
bre o artifcio de coligaes eleitorais: tidos participantes de coligaes [federaes]
num esquema de fidelidade ps-eleitoral.
1) simplesmente proibir coligaes nas elei- Cada federao de partidos [coligao]
es proporcionais; teria que ficar unida durante trs anos aps
2) adotar listas fechadas e preordenadas
a eleio, e seus deputados eleitos seriam
pelos partidos/coligaes; impedidos de mudar de partido. De uma vez,
esse mecanismo tentaria preservar os pe-
3) utilizar sublegendas dentro destas listas quenos partidos e, ao mesmo tempo, evitar
fechadas; e o troca-troca de legendas pelos deputados
4) adotar o mecanismo de federaes de aps o pleito. Em 2002, por exemplo, a coli-
partidos em vez de coligaes. gao que elegeu o presidente Lula (em
segundo turno) havia eleito 218 deputados
A simples eliminao de coligaes nas
no primeiro turno mas at 1 de fevereiro
eleies proporcionais seria o fim da maioria
de 2003 (data da posse dos eleitos) a ban-
dos pequenos e micropartidos no Brasil
cada governista havia recebido 34 migrantes
inclusive os chamados partidos histricos,
e contava com 252 deputados. Mais tarde,
como o PCdoB e o PPS. Talvez, apenas sete
com a adeso do PMDB e do PP, a bancada
ou oito partidos maiores sobrevivessem a
governista chegou a 370 deputados em junho
esta regra (Dalmoro; Fleischer).
de 2003.
Adotar listas fechadas outra mudana
Na legislao atual de coligaes, esta
cogitada nessas propostas para enquadrar
aparente unio se desfaz no dia aps o
o Brasil na variante do sistema proporcional
pleito, e cada deputado eleito, cada partido,
mais freqentemente usado mundialmente.
toma seus rumos de uma maneira indepen-
Porm, duas alternativas so apresentadas
dente como um ficar na linguagem dos
com ou sem sublistas ou sublegendas.

146
jovens. Com a federao de partidos, seria SOARES, Glucio Ary Dillon. 1964. Alianas e coligaes eleitorais:
notas para uma teoria. Revista Brasileira de Estudos Polticos, Belo Hori-
como uma unio estvel de trs anos. Po- zonte, 17:95-124.
rm, o PL 2.679/03 colocou alguns condi- SOUSA, Vivaldo de. 2005. O comportamento das coligaes eleitorais
cionantes para formar tais federaes, entre 1954-1962: pleitos majoritrios coincidentes com proporcionais.
In: KRAUSE; SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 27-41.
inclusive a norma de candidato nato (os
atuais deputados teriam lugar cativo no topo
da lista fechada da federao) obvia-
mente, para facilitar a aprovao pelos depu-
tados eleitos em 2002.
Mesmo com a insero de vrios agra-
dos para os deputados, esse Projeto de Lei
no entrou na pauta de votao na Cmara
dos Deputados por causa de ameaas de
trs partidos mdios PP, PTB e PL (os
ltimos dois muito beneficiados pela migra-
o de deputados em 2002 e 2003). Quem
sabe, com uma grande renovao, a nova
Cmara consiga, em 2007, votar uma refor-
ma poltico-partidrio-eleitoral e modificar
este mecanismo de coligaes eleitorais.
Nota
1
Nos cdigos eleitorais de 1950 e 1965, estes
conjuntos de partidos para fins eleitorais eram
chamados de alianas, j na legislao eleitoral a partir
de 1985 a denominao passou a ser coligaes.
Braslia, 5 de junho de 2006.
Referncias
BRAGA, Maria do Socorro. 2006. Dinmica de coordenao eleitoral

em regime presidencialista e federativo: determinantes e conse-
qncias das coligaes partidrias no Brasil. In: SOARES, G. A. D.;
RENN, L. R. (Org.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio
de Janeiro: Fundao Getlio Vargas. p. 228-245.
DALMORO, Jefferson; FLEISCHER, David. 2005. Eleio proporcional:
os efeitos das coligaes e o problema da proporcionalidade. In:
KRAUSE; SCHMIDTT (Org.). Partidos e coligaes, p. 85-113.
GAMSON, William A. 1961. A theory of coalition formation. American
Sociological Review, 26:373-382.
KRAUSE, Silvana; SCHMITT, Rogrio (Org.). 2005. Partidos e coligaes
eleitorais no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer; So
Paulo: Editora UNESP.
MACHADO, Aline. 2005. A lgica das coligaes no Brasil. In: KRAUSE;
SCHMITT (Org.). Partidos e coligaes. p. 43-83.
OLIVEIRA, Isabel Ribeiro de. 1973. Notas sobre o comportamento das
coligaes eleitorais no Brasil (1950-1962). Dados, Rio de Janeiro,
10:166-183.
SANTOS, Fbio. 2006. Verticalizao: a confuso no colo do STF. Pri-
meira leitura, 3 de maro de 2006. <http://www.primeiraleitura.com.br>.
SCHMITT, Rogrio. 2005. Os estudos sobre alianas de coligaes
eleitorais na Cincia Poltica brasileira. In: KRAUSE; SCHMITT (Org.).
Partidos e coligaes. p. 11-25.

Justia Eleitoral
Matthew Taylor
A Justia Eleitoral foi criada em 1932,

como parte de uma ampla reforma no pro-
cesso eleitoral incentivada pela Revoluo
de 1930. Sua criao foi um grande avano
institucional garantindo, pela primeira vez na
histria brasileira, que as eleies tivessem
o aval de um rgo teoricamente imune
influncia dos mandatrios (Silva Bohn et al.,
2002). Esta instituio foi extinta com o ad-
vento do Estado Novo, mas foi reerguida em
1945 e manteve-se em funcionamento con-
tnuo desde ento, mesmo durante o regi-
me militar de 1964 a 1985. Durante este
ltimo perodo, deve-se ressaltar o fato de o
processo eleitoral no raras vezes ter sido
manipulado pelo regime militar. Entretanto,
esta manipulao geralmente se dava no
mbito da legislao eleitoral, e no no pla-
no de maior atuao da Justia Eleitoral, o
processo eleitoral em si (Sadek, 1995).
Talvez devido a esta histria, a Justia
Eleitoral pde exercer o papel importante que
desempenhou na transio para a democra-
cia, possibilitando a adoo de novas regras
e de novos padres de participao eleitoral
distintas daquelas traadas pelo regime
militar, alm de proporcionar um nvel mni-
mo de confiabilidade ao novo sistema de
administrao e controle do processo eleito-
ral (Sadek, 1990, 1995). No exagero afir-
mar que a Justia Eleitoral foi uma das
instituies mais relevantes em termos de
providenciar as garantias necessrias para
uma transio estvel, tanto nas eleies
indiretas de 1985, quanto nas primeiras elei-
es diretas de 1989, episdio no qual a ins-
tituio foi diretamente responsvel pela
implementao e o julgamento dos critrios
para o registro de novos partidos polticos e
candidatos aos diversos nveis de governo.

148
A Justia Eleitoral Em termos do poder institucional da Jus-

como instituio tia Eleitoral, so vrias as garantias da pro-
vvel continuidade da Justia Eleitoral como
A Justia Eleitoral desempenha uma im- poder independente e de razovel influncia
portante funo na administrao e condu- dentro do sistema poltico. Alm do histrico
o das eleies, cuidando tanto da iseno geralmente positivo da Justia Eleitoral como
e lisura do processo quanto da sua abran- rbitro da contestao poltica, e da nomeao
gncia e celeridade. Cuida do controle do de integrantes da Justia Eleitoral oriundos
alistamento eleitoral; do registro das candi- de um Judicirio que j razoavelmente inde-
daturas; do controle das campanhas e, em pendente diante dos poderes Executivo e
especial, da propaganda eleitoral; da con- Legislativo, a instituio tambm se bene-
tagem e processamento dos votos; da an- ficia por possuir amplas competncias admi-
lise das contas das campanhas; e da nistrativas que lhe outorgam o poder de
diplomao dos vitoriosos. Apesar de ser regulamentar as leis eleitorais. Adicional-
uma instituio da Justia, a Justia Eleitoral mente, as regras eleitorais so estabelecidas
no somente adjudica disputas no mbito em nvel federal e tm validade em todas as
eleitoral, mas tambm rene atribuies dos unidades da Federao, ao contrrio da praxe
poderes Executivo e Legislativo: administra na maior parte dos sistemas federativos (Silva
e gerencia as eleies e estabelece regras Bohn et al., 339), o que proporciona Justia
legais atravs da emisso de instrues Eleitoral uma facilidade de agir de forma
normativas. uniforme em toda o territrio brasileiro.
A Justia Eleitoral composta de forma
parecida aos outros rgos da Justia no
Fraquezas na Justia Eleitoral
Brasil, isto , por um Tribunal Superior Elei-
toral (TSE), Tribunais Regionais Eleitorais
(TREs) na capital de cada estado e no Distri- Em geral, o desempenho da Justia Elei-
to Federal, juzes eleitorais, e juntas eleito- toral tem sido extremamente positivo em
rais (Constituio de 1988, art.118). O TSE, termos da eficincia e autonomia com a qual
rgo mximo da Justia Eleitoral, com- cumpriu sua funo no perodo ps-autorit-
posto por sete membros, sendo que trs rio. No entanto, esse desempenho mostra
destes so indicados dentre os ministros do alguns desequilbrios. De um lado, a Justia
Supremo Tribunal Federal (STF), dois dentre Eleitoral tem se mostrado extremamente efi-
os ministros do Supremo Tribunal de Justia, caz na melhoria do processo eleitoral, isto ,
e dois so nomeados pelo Presidente da em relao apurao do voto e participa-
Repblica, entre advogados indicados pelo o generalizada dos eleitores. No pairam
STF. As decises do TSE so irrecorrveis, grandes dvidas sobre fraudes na urna no
salvo aquelas que so inconstitucionais ou dia da votao: a introduo da urna eletr-
denegatrias de habeas corpus ou mandado nica (comeando em 1996, e tornando-se
de segurana (art. 119). Os juzes eleitorais quase universal em 2000) ajudou a tornar o
so juzes de Direito, e as juntas eleitorais processo de votao mais clere e trans-
so presididas por um juiz vitalcio e mais parente. A capacidade de organizao logs-
dois cidados nomeados pelo TRE local. tica das eleies tambm formidvel: o
Com exceo das juntas eleitorais, todos os processo pelo qual as cdulas e urnas so
rgos da Justia Eleitoral so permanentes, colocadas at nos povoados mais remotos
mas embora os funcionrios sejam de car- um feito que comprova a extenso e a
reira, os juzes tm cargo temporrio, sendo capacidade do Estado brasileiro. Ainda do
que a nomeao para o prazo de dois anos lado positivo, o TSE tem mostrado uma
com uma possibilidade de renovao para capacidade de absorver um eleitorado que
um segundo binio. cresceu continuamente ao longo do ltimo

sculo, tanto em seus nmeros absolutos eleitoral gratuita, alm de receber recursos
(atualmente em torno de 122 milhes), quanto do Fundo Partidrio. Foram quase 380 mil
como porcentagem da populao, culmi- candidatos a cargos municipais, estaduais
nando na outorga do voto aos analfabetos e federais nas eleies de 2004, sendo que
em 1985, que tornou o sufrgio adulto uni- muitos destes concorreram com seus cor-
versal. Enfim, o processo pelo qual os elei- religionrios partidrios, inflando o custo e a
tores participam do processo de votao, agressividade das campanhas. Diante das
supervisionados pela Justia Eleitoral, bene- reconhecidas deficincias tcnico-materiais
ficia-se de alta taxa de credibilidade. e de recursos humanos da Justia Eleitoral
De outro lado, no entanto, o desempenho (Sadek, 1995, p. 67), o elevado nmero de
da Justia Eleitoral deixa muito a desejar, candidatos e partidos e a acirrada concor-
avanando pouco no sentido de fiscalizar a rncia entre eles dificultam imensamente a
participao dos partidos ou dos candidatos fiscalizao.
nas mesmas eleies, e muito menos ainda A coibio preventiva da prtica de cri-
na punio de eventuais erros decorrentes mes eleitorais, atravs do monitoramento
da atuao destes atores polticos. Tendo em efetivo dos candidatos e partidos polticos,
mente o propsito desta coletnea, de ofe- difcil, em vista das inmeras possveis
recer subsdios para aprimorar as instituies contravenes, tais como o uso da mquina
polticas, essencial assinalar as principais do governo para favorecer candidatos, o
fraquezas da Justia Eleitoral. financiamento ilcito de campanhas, e as
Estas se resumem principalmente na difi- tentativas de compra de votos, fenmeno que
culdade de monitorar e detectar irregulari- pesquisa nacional estima ter atingido um em
dades e na dificuldade de punir efetivamente cada sete eleitores (Speck, 2003). O monito-
os envolvidos em eventuais crimes eleitorais. ramento de tais infraes pela Justia Elei-
Embora a Justia Eleitoral seja eficaz na pu- toral depende quase inteiramente de
nio de algumas manipulaes do pro- denncias advindas da sociedade civil. A
cesso eleitoral, como abusos por parte da nica exceo a esta regra se d no monito-
mdia ou abusos no horrio eleitoral gratuito, ramento pr-ativo do financiamento de cam-
deixa muito a desejar na fiscalizao e pu- panha, pelo qual todos os candidatos
nio de irregularidades relativas ao financia- apresentam as contas da campanha para
mento irregular de campanhas (caixa dois) considerao pela Justia Eleitoral at trinta
e ao uso indevido da mquina governamental. dias aps o pleito.
De acordo com um levantamento parcial das Mas a combinao de campanhas carssi-
representaes feitas diante da Justia Elei- mas (Silva Bohn et al., 2002 estimam o custo
toral, 70% dos procedimentos so relativos de se eleger deputado federal em torno de 4,5
ao horrio eleitoral, e apenas 0,3% resulta a 6 milhes de dlares), regras incuas ou
em condenao por crime eleitoral (Santos, frouxas tanto de declarao de gastos quan-
2003). to do autofinanciamento da campanha pelo
Estas fraquezas da Justia Eleitoral re- prprio candidato (o que dificulta o monito-
sultam de dois males maiores: o fato de ramento de ingressos suspeitos), e a falta
mudanas na legislao sobre campanha e de uma legislao mais rigorosa, que per-
sobre as eleies estarem justamente nas mita a rejeio de contas suspeitas, ten-
mos dos que mais se beneficiam de uma de a dificultar o trabalho da Justia Eleitoral.
legislao pouco rigorosa; e a dificuldade Como concluem Silva Bohn et al. (2002, p.
de se monitorar eleies efetivamente diante 351), devido a esses fatores, as contas de
de um sistema poltico-partidrio que incen- campanha acabam se tornando uma pea
tiva um nmero imenso de candidaturas e de fico, e a prestao de contas vista
partidos. O TSE j concedeu registro defini- como um acordo de cavalheiros, no qual
tivo a 29 partidos polticos, o que lhes per- cada partido ratifica a lisura da contabili-
mite participar das eleies e da propaganda dade alheia, para que, em troca, possa ter

150
as prprias contas aprovadas. O resulta- O primeiro nvel, no qual as reformas

do, no surpreendentemente, um uso ge- podem ser promovidas, interno Justia
neralizado do chamado caixa dois, pelo Eleitoral. Essas mudanas podem ser avan-
qual as doaes e gastos verdadeiros de adas dentro do TSE atravs de resolues
campanha so feitos longe do olhar da Jus- de cunho prprio ou de acordos de coopera-
tia Eleitoral. o com outras partes da burocracia estatal
A dificuldade em se punir infraes deve- para tentar aprimorar o controle e a transpa-
se, em parte, a separao institucional da rncia das eleies. Esforos neste sentido
Justia Eleitoral de outras instituies jurdicas: variam desde iniciativas burocrticas, como
isto , da existncia de esferas diferentes o recadastramento de eleitores ou a criao
da Justia para tratar de assuntos de corde um novo ttulo de eleitor que iniba as frau-
rupo por polticos governantes, e, outra, des, at esforos que j esto em andamento
para tratar de irregularidades eleitorais, mes- para aprofundar a cooperao e a troca de
mo que a prtica da corrupo pelos gover- informaes com outras instituies do Es-
nantes muitas vezes seja incentivada pelas tado. Estes ltimos incluem tentativas de
demandas do sistema eleitoral. Deve ser melhorar o monitoramento das campanhas
realada, tambm, a existncia de uma jus- polticas atravs da cooperao entre a Jus-
tia privilegiada para alguns polticos, como tia Eleitoral, a Receita Federal e os Tribunais
deputados e ministros, que detm o privil- de Conta, e o aprofundamento da cooperao
gio de foro especial, ao contrrio de seus com a Polcia Federal e os Ministrios P-
pares no eleitos. blicos, nos esforos de investigao e efetiva
punio de eventuais transgresses. No caso
da cooperao com a Receita, j est em
Pensando uma nova curso uma inovadora tentativa de acompa-
Justia Eleitoral nhamento conjunto da prestao de contas
nas eleies de 2006, que poderia ser
Qualquer reforma a ser pensada para a aprofundada tanto com a Receita quanto
Justia Eleitoral deve achar um equilbrio com os Tribunais de Conta para desvendar
entre diversas metas: aumentar o grau de gastos e receitas no declaradas.
transparncia disponvel ao eleitorado sobre Outras mudanas internas Justia j
a real relao entre candidatos polticos e foram propostas por uma comisso de no-
seus financiadores; fortalecer os partidos tveis convocada pelo TSE em 2005, mas
polticos de forma que eles representem de ainda no foram implementadas. Entre es-
fato uma tendncia discernvel ao eleitor, e tas esto a melhoria na prestao de contas
no um emaranhado de interesses diversos partidrias, que hoje em dia no se colocam
e, muitas vezes, internamente conflitantes; disposio na Internet, dificultando, assim,
e finalmente, criar regras claras, transgres- o acompanhamento pblico, e uma melhor
ses s quais possam ser monitoradas, in- divulgao dos doadores de campanha, com
vestigadas e eficientemente punidas de nfase na identificao pblica destes, an-
maneira que desestimulem futuros crimes. tes das eleies. Ambas as propostas aju-
Mas estes objetivos apresentam duas com- dariam a fechar o cerco aos doadores que
plicaes: a primeira a possibilidade de se aproveitam da no publicidade das con-
um excesso de regras que possam ser ig- tas partidrias para fazer doaes ao parti-
noradas pela sua complexidade e pelas difi- do que no raramente so diretamente
culdades de implement-las efetivamente. repassadas a um determinado candidato.
A segunda, de ordem mais imediata, que Finalmente, uma mudana de efeito prtico
estas mudanas requerem reformas em trs poderia ter efeitos imediatos: a realocao
nveis bem distintos do sistema jurdico e dos recursos internos da Justia Eleitoral. Por
poltico. via de exemplo, o TSE gastou em tornou de

R$1 milho no ano passado para renovar sua passado pela Justia Eleitoral. Em relao
frota de carros oficiais, mas disps de so- a benefcios, uma proposta recorrente a
mente cinco funcionrios para realizar todo o iseno fiscal dos contribuintes, que criaria
controle nacional das despesas partidrias. incentivos para tirar as doaes das sombras
O segundo nvel de reformas inclui mu- e aumentaria a transparncia das campa-
danas na prpria instituio da Justia Elei- nhas. Finalmente, em termos de punio,
toral e na legislao relativa s eleies. o aumento das penalidades para a prtica
Ambas haveriam de ser aprovadas pelo de caixa dois j foi proposto, com um au-
Congresso. Em relao primeira, de lon- mento na pena mxima de cinco a oito anos
ga data a crtica investidura temporria dos e a elevao das multas. Mas essas puni-
membros dos tribunais eleitorais, que apre- es deveriam ser estendidas, na prtica,
senta o inconveniente de impedir uma maior no somente aos polticos envolvidos, mas
especializao nos assuntos atinentes ao tambm aos doadores, que quase nunca
contencioso eleitoral (Sadek, 1995, p. 38). sofrem as conseqncias pela prtica de
Neste mesmo sentido, a Justia Eleitoral caixa dois.
como instituio tambm poderia ser forta- Reformas mais profundas na legislao
lecida atravs de maiores dotaes ora- relacionada Justia Eleitoral tendem a ser
mentrias para a Justia Eleitoral e o de difcil implementao, especialmente
Ministrio Pblico eleitoral, permitindo a porque a presso pblica a favor da reforma
ampliao de sua capacidade (se combina- chega a seu apogeu exatamente no auge
do com a racionalizao e realocao de seu das crises polticas, quando os congressis-
gasto na linha recomendada acima). tas esto geralmente distrados pelo acom-
Entre as propostas para aprimorar o con- panhamento do escndalo. Mas no se deve
trole dos gastos legtimos de campanha, o esquecer que mudanas mais profundas na
aumento da fiscalizao, a criao de bene- legislao eleitoral, como o aumento da efi-
fcios para os contribuintes legais, e um au- ccia das penalidades, podem ser efetiva-
mento na efetiva punio so essenciais. Em das atravs dos esforos da sociedade civil.
relao fiscalizao, uma proposta seria a Nesse sentido, a aprovao da Lei 9.840 de
contratao temporria de auditores exter- 1999 exemplar: um grupo de organizaes
nos pela Justia Eleitoral durante perodos civis, liderado pela Conferncia Nacional dos
eleitorais. Estes auditores poderiam ser tan- Bispos do Brasil (CNBB) e a Ordem dos
to do setor privado quanto servidores pbli- Advogados do Brasil (OAB), conseguiu mais
cos emprestados durante o perodo de um milho de assinaturas para aprovar
eleitoral (do Ministrio da Fazenda, dos Tri- uma iniciativa popular de lei mudando as
bunais de Contas, etc.) para incorporar co- penalidades impostas para a compra de
misses temporrias de fiscalizao de voto, impondo no somente uma multa, mas
contas. Tal proposta no implicaria aumento tambm e talvez de maior efeito dissua-
permanente no tamanho da burocracia, mas sor para os polticos permitindo que a
garantiria uma divulgao mais rpida das Justia Eleitoral rapidamente invalide a can-
fontes financiadoras legtimas e da relao didatura de polticos envolvidos. difcil acre-
entre gastos efetivos e rendas declaradas. ditar que o Congresso teria tomado a
Uma segunda proposta, do Professor Mar- iniciativa de promover esta reforma sem uma
cos Cintra, centralizaria o oramento dos presso mais direta da sociedade.
candidatos na Justia Eleitoral: qualquer do- Finalmente, embora no seja imediata-
ao ou gasto declarado teria que passar mente relevante a questo da Justia Eleito-
pelo crivo da burocracia eleitoral, permitindo ral, mudanas mais amplas no sistema
maior fiscalizao da fonte e destino dos re- poltico-partidrio tambm poderiam ajudar
cursos declarados. Qualquer gasto extra-ofi- a melhorar a transparncia do sistema elei-
cial seria facilmente reconhecido por no ter toral. As trs propostas mais comuns so

152
de trocar a representao proporcional para SANTOS, Reinaldo dos. Mdia e democracia na legislao eleitoral brasi-
leira: um levantamento dos mecanismos legislativos de controle e com-
um sistema de voto distrital misto, criar lis- pensao do uso dos meios de comunicao em contextos eleitorais
tas fechadas de candidatos dentro de cada (1974-2000). Trabalho apresentado no XXVI Congresso Anual em Cincia
da Comunicao, 02-06 de setembro de 2003.
partido e introduzir regras mais rgidas de
SILVA BOHN, Simone Rodrigues da; FLEISCHER, David; WHITACKER,
fidelidade partidria. Juntas, estas propos-
Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm (Org.).
tas criariam um vnculo mais direto entre elei- Caminhos da transparncia. So Paulo: Editora da Universidade Estadual
tores e seus representantes distritais, de Campinas, 2002. p. 335-354.
diminuiriam a competio entre candidatos SPECK, Bruno Wilhelm. A Compra de votos uma aproximao emprica.
Opinio Pblica IX, n. 1, p. 148-169, 2003.
do mesmo partido, e fortaleceriam os parti-
dos polticos. Em suma, poderiam diminuir
o alto custo das campanhas, eliminando um
incentivo muito relevante no problema do fi-
nanciamento ilegal atravs de caixa dois,
alm de aumentar os custos eleitorais de
transgresses eleitorais, tanto para candida-
tos especficos quanto para seus partidos
polticos.
Enfim, no faltam propostas para melho-
rar a transparncia do processo eleitoral. Al-
gumas, como o financiamento pblico das
campanhas, no parecem ser solues efi-
cazes, porque reduziriam pouco os incenti-
vos ao financiamento no contabilizado pelas
campanhas. Outras propostas, como um
aumento nas penalidades impostas aos in-
fratores, dificilmente alcanaro o sucesso
se no forem implementadas conjuntamen-
te com outras medidas que fortaleam a
Justia Eleitoral na sua capacidade fiscali-
zadora e punitiva. Finalmente, importante
realar a dificuldade de qualquer iniciativa
reformista prosperar sem macio apoio po-
pular. Tendo em vista a ampla reao popu-
lar ao atual escndalo poltico, talvez seja
uma hora propcia para se pensar as alter-
nativas que possam criar um sistema mais
efetivo e capaz de coibir as piores contra-
venes das leis eleitorais, garantindo, as-
sim, a legitimidade do sistema democrtico
brasileiro.
Referncias
SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral no processo de redemocratizao.

In: LAMOUNIER, Bolivar (Org.). De Geisel a Collor: o balano da transio.
So Paulo: Sumar, 1990.
SADEK, Maria Tereza. A Justia Eleitoral e a consolidao da democracia
no Brasil. So Paulo: Konrad Adenauer Stiftung, 1995.

O Financiamento
de Campanhas
Eleitorais
Bruno Wilhelm Speck
O que compreende
o financiamento de
campanhas eleitorais?
Por financiamento de campanhas eleito-

rais entendem-se os recursos materiais
empregados pelos competidores em elei-
es populares (partidos e candidatos) para
organizar a campanha e convencer os cida-
dos a lhes conferirem o voto. No compre-
ende os custos da organizao do processo
eleitoral, como o registro de eleitores, a ins-
talao das urnas, os profissionais e volun-
trios recrutados para servir no dia da
eleio, a adjudicao de processos, etc.
que correm por conta do Estado. Tambm
no compreendem o financiamento ordin-
rio das organizaes partidrias ou a remu-
nerao dos representantes eleitos, apesar
de ambas as fontes terem muitos vasos
comunicantes com o financiamento de cam-
panhas. Por outro lado, todos os gastos com
a finalidade de convencer eleitores a vota-
rem a favor de determinado projeto poltico,
partido ou candidato podem ser considera-
dos gastos de campanha.
Um dos problemas de delimitao do
fenmeno de financiamento de campanhas
eleitorais diz respeito identificao do pe-
rodo de campanha. Mesmo que a legislao
em muitos pases defina um perodo oficial
para a campanha, atravs de uma definio
legal, a dinmica da realidade poltica muitas
vezes se impe com fora maior. As pr-
campanhas dentro dos partidos, para com-
petir pela nomeao como candidato, so
uma tendncia do processo de democra-
tizao dos partidos em muitos pases.

154
Mesmo que ainda no tenham atrado a Necessidade de recursos e

ateno dos observadores em muitos pa- riscos decorrentes do
ses, elas igualmente envolvem recursos e financiamento de campanhas
so parte do financiamento eleitoral.
Outro problema de desenhar uma linha O assunto do financiamento da competi-
divisria se refere aos atores envolvidos no o poltica se tornou um tema sensvel em
financiamento eleitoral. A arrecadao, ad- todas as democracias modernas. Em siste-
ministrao e alocao dos recursos correm, mas com eleies competitivas, a propagan-
tipicamente, por conta ou dos partidos pol- da eleitoral um ingrediente necessrio para
ticos ou dos candidatos, dependendo do a comunicao entre os cidados e os can-
sistema eleitoral e da cultura poltica. Em didatos a cargos polticos. A competio por
reao legislao eleitoral, outras modali- votos seria impossvel sem os recursos ne-
dades de financiamento se tornaram fre- cessrios para convencer o eleitor. O dinhei-
qentes. Alguns financiadores efetuam ro tem um papel positivo na competio
gastos com bens ou servios em favor de poltica, mas tambm h riscos decorrentes
candidatos ou partidos, evitando a contabili- do financiamento poltico.
zao desses valores como doao. Outras As crticas dirigidas ao tema do financia-
iniciativas so comits em apoio a determi- mento da competio eleitoral se referem a
nados candidatos ou temas, administrando problemas de naturezas diferentes. Uma
recursos e atuantes com finalidade eleitoral. primeira crtica se refere possvel distor-
Ambos os fenmenos, muitas vezes origi- o da competio eleitoral pelo peso dos
nados para driblar restries impostas pela recursos financeiros em campanhas ou pela
legislao eleitoral, igualmente configuram distribuio desses recursos entre os com-
financiamento eleitoral. petidores. Na primeira variante a acusao
Apesar de que os recursos financeiros se refere ao encarecimento das campanhas
tendem a se tornar a moeda mais freqente eleitorais como indicador de uma crescente
no apoio material a campanhas eleitorais, manipulao do eleitorado pelas modernas
formas de apoio material so bastante co- tcnicas de propaganda e comunicao. O
muns. Empresas colocam veculos dispo- objetivo da diminuio da importncia do di-
sio dos candidatos, fornecem camisetas nheiro na poltica coincide com o ideal de uma
ou outros bens. Prestadores de servios aju- relao mais orgnica e consciente entre os
dam com descontos em pesquisas, ann- partidos polticos e o seu eleitorado. A mera
cios ou outros recursos valiosos em influncia do dinheiro vista como uma influ-
campanhas. Como a liquidez dos recursos ncia malfica sobre o processo eleitoral.
pode ser um problema grande em campa- A segunda variante dessa mesma preo-
nhas, crditos financeiros por bancos ou cupao com o processo eleitoral diz res-
outras instituies so um recurso importante peito distoro da competio eleitoral a
para os partidos polticos. O pagamento de partir da distribuio dos recursos. As cau-
um fornecedor ou prestador de servio po- sas mais importantes de distoro da com-
der adquirir o carter de um crdito, ou, petio eleitoral por um desequilbrio nos
caso esse pagamento nunca ocorra, dever recursos disponveis para a campanha so:
ser contabilizado como contribuio. Os o poder econmico dos candidatos que
aportes em espcie, os descontos e servi- autofinanciam as suas campanhas; o abuso
os gratuitos bem como os crditos finan- de recursos do Estado para financiar unilate-
ceiros, mesmo que de difcil contabilizao, ralmente candidatos ou partidos governistas;
so parte do financiamento da poltica. e o acesso desigual ao financiamento pri-
vado. Um dos problemas na busca por solu-
es para essa distoro reside na dificuldade
de identificar qual seria uma distribuio

justa dos recursos entre os candidatos. A Variaes em torno da corrupo da re-

distribuio totalmente eqitativa dos representao poltica pelo financiamento de
cursos entre todos os candidatos ou partidos campanha incluem tambm situaes inver-
raramente defendida. A prpria distribuio sas, em que a concesso de contratos van-
desigual dos recursos expressa tambm o tajosos ou outros favores ocorre antes da
enraizamento social de alguns partidos e a campanha eleitoral. H tambm situaes
falta de apoio popular para outros. onde empresas privadas sofrem presso por
A segunda crtica ao financiamento pol- meio de rgos de fiscalizao, de licenas
tico se refere subverso do princpio da concedidas ou contratos mantidos com o
igualdade dos cidados quanto sua influ- Estado, aproximando o financiamento da
ncia sobre a representao poltica. A am- extorso. Em ambos os casos o problema
pliao do sufrgio a todos os cidados, do financiamento privado se mescla forte-
processo consolidado na maioria dos pa- mente com a questo do abuso da mqui-
ses modernos durante o sculo 20, est ba- na governamental para fins eleitorais.
seada no princpio da igualdade do voto. A A regulao do financiamento poltico e
possibilidade de influenciar o processo de a discusso sobre a sua reforma esto for-
representao pela via de doaes a parti- temente vinculadas questo dos objetivos
dos e candidatos abre novamente a ques- da reforma. A discusso sobre as ferramen-
to das garantias mnimas para assegurar a tas de regulao mais adequadas se desen-
eqidade dos cidados. Em sistemas de volve em grande parte em funo dos riscos
financiamento poltico sem regulao os percebidos como mais prementes e dos
cidados tm capacidade muito desigual valores que devem ser fortalecidos pela re-
de aportar recursos para campanhas elei- forma: a garantia de uma competio elei-
torais. Adicionalmente, a legitimidade de toral mais equilibrada, a independncia entre
financiadores e doadores ou o fortalecimen-
entidades estrangeiras, empresas, organi-
to da eqidade cidad no financiamento das
zaes sociais ou instituies em influen-
campanhas. Mesmo que estes objetivos no
ciarem o processo eleitoral por meio de
sejam mutuamente excludentes, as ferra-
doaes pode ser questionada. Em defesa
mentas a serem escolhidas para enfrentar
desse princpio da igualdade, muitos pases
cada um destes desafios variam bastante.
vetam qualquer contribuio de determinados
atores ou estabelecem tetos mximos para
as doaes para restabelecer parcialmente A regulao e reforma do
o princpio da igualdade. financiamento da competio
A terceira crtica diz respeito possvel eleitoral no Brasil
dependncia dos candidatos eleitos dos
seus financiadores, que poder se expres-
Numa perspectiva comparativa a regula-
sar na futura concesso de favores, vanta-
o do financiamento abrange trs aborda-
gens ou na representao privilegiada dos
gens, cada uma com ferramentas diferentes,
interesses, uma vez que os candidatos se
cuja combinao caracteriza o sistema de
elegeram como chefes de governo ou repre-
financiamento poltico de cada pas.
sentantes da sociedade. Esta relao de tro-
A primeira abordagem se baseia na idia
car apoio financeiro campanha por
de impor limites e vedaes ao financia-
benefcios aos financiadores, claramente,
mento, de forma a minimizar os riscos decor-
viola os deveres de representao e tem um
rentes do financiamento. Isto inclui a
nus para a sociedade. Estas doaes que
vedao de doaes estrangeiras, de em-
compram acesso ao poder ou outras vanta-
presas em geral ou somente das que man-
gens se aproximam da definio da corrup-
tm relaes contratuais, que dependem
o na rea administrativa.
de licenas ou permisses do Estado, e a
proibio de doaes annimas. Os limites

156
s doaes permitidas assumem vrias Em uma comparao internacional a veda-

formas, desde a definio de valores m- o do financiamento por entidades de clas-
ximos que doadores individuais podem usar se e sindicatos, herdada ainda da ditadura
para influenciar o processo eleitoral; limi- militar no Brasil, poderia ser considerada ana-
tes para as contribuies desses a candi- crnica. A influncia do conflito entre capital
datos ou partidos individuais; a definio de e trabalho sobre a representao poltica e o
tetos para os gastos permitidos aos candi- sistema partidrio talvez seja menos preo-
datos e partidos; a limitao do total dos cupante em funo da existncia de certo
recursos privados permitidos nas campa- equilbrio de foras. Contrariamente, a omis-
nhas. so da legislao brasileira quanto a contri-
Outra vedao importante no financia- buies por empresas que prestam servios
mento poltico se refere ao uso unilateral de ou realizam obras para o Estado questio-
recursos pblicos nas campanhas eleitorais. nvel, pois o risco de uma troca de favores
Hoje, na maioria dos pases, o uso arbitrrio entre o doador e o futuro governante imi-
de recursos do governo a favor de partidos nente.
ou candidatos vedado por lei. Mas na pr- A discrepncia entre a Lei dos Partidos e
tica a efetiva coibio do abuso da maquina a Lei Eleitoral grande no que diz respeito
estatal em favor de determinados candi- ao estabelecimento de limites s doaes.
datos freqentemente ultrapassa o Cdigo Enquanto a primeira no estabelece nenhum
Eleitoral. Ele est fundamentado na construo tipo de limite para o aporte de recursos pri-
de um servio pblico livre de ingerncias vados, a segunda define tetos para as con-
arbitrrias sobre o quadro de funcionrios. tribuies de pessoas fsicas (10% da renda)
Adicionalmente, a coibio do abuso da m- e jurdicas (2% do faturamento). Esta norma
quina passa pela reforma dos sistemas de causa estranheza por dois motivos: primei-
compras pblicas, dos sistemas tributrios ro, a definio do teto de contribuies em
e de outras reas de fiscalizao e controle funo do poder econmico dos doadores
onde a arbitrariedade governamental abre est em conflito com a idia de garantir a
margem para o abuso da mquina. Progra- eqidade entre os doadores. A atual legisla-
mas sociais de assistncia individual a po- o brasileira transforma a iniqidade social
pulaes carentes podem induzir ao mesmo e econmica em norma para o financiamen-
tipo de abuso, condicionando o voto dos elei- to eleitoral. Quem tem uma renda menor
tores. Recentemente a questo da alocao poder doar menos s campanhas no s
dos recursos para a publicidade governa- por fora da realidade, mas tambm pela
mental com fins eleitorais se tornou um tema lei. Por outro lado, a inexistncia destes limi-
de crticas em muitos pases. tes para o financiamento dos partidos em
O sistema brasileiro, definido na Lei dos combinao com a possibilidade de que
Partidos Polticos de 1995 e na Lei Eleitoral partidos transfiram recursos para campanhas
de 1997, estabelece que entidades ou go- eleitorais criam um forte incentivo para con-
vernos estrangeiros, instituies pblicas da tornar esta norma legal, utilizando os parti-
administrao direta ou indireta; empresas dos polticos como intermedirios. Esta
pblicas e sociedades de economia mista, brecha na lei torna o financiamento poltico
entidades subsidiadas com recursos pblicos; menos transparente.
entidades de utilidade pblica; concession- Finalmente, no existe um limite estabe-
rias e permissionrios de servios pblicos, lecido pela legislao acerca de tetos para
e entidades de classe ou sindical so veda- os gastos. A Lei Eleitoral apenas estabelece
das de contriburem com recursos para par- que os candidatos devam auto-estipular um
tidos e campanhas. As definies entre as teto para os seus gastos e comunicar esse
duas normas quanto s vedaes variam valor Justia Eleitoral (Lei Eleitoral 9.504/97,
ligeiramente (Lei dos Partidos Polticos 9.096/ art. 18). Essa regra de difcil compreen-
95, art. 31; Lei Eleitoral 9.504/97, art. 24). so, pois no serve ao propsito de nivelar o

montante dos recursos gastos em campa- rrio eleitoral gratuito concedido durante as
nhas, tornando as eleies menos custosas. eleies nacionais, estaduais e municipais.
Em resumo, o financiamento poltico no Bra- A distribuio deste espao gratuito em
sil atualmente se caracteriza por ser muito um canal de comunicao to importante
permissivo quanto origem e aos volumes quanto rdio e televiso de central impor-
dos aportes para os partidos e campanhas tncia para os competidores, principalmen-
eleitorais. te levando em conta a proibio do espao
A segunda abordagem na regulao do adicional pago (Lei Eleitoral 9.504/97, art. 44).
financiamento da poltica consiste na provi- A Lei Eleitoral aloca 1/3 do espao em fra-
so de recursos pblicos aos candidatos e es iguais entre todos os partidos que apre-
partidos. A justificativa destes aportes pblicos sentam candidatos na eleio e tiverem
aos partidos pode ser o seu papel interme- representao na Cmara dos Deputados.
dirio entre a sociedade e o poder pblico. Com o nmero grande de partidos este es-
Os partidos seriam remunerados pelo servio pao acaba sendo extremamente fraciona-
que prestam ao sistema poltico. Outro motivo do. Outros 2/3 do tempo so distribudos de
pragmtico seria o provimento de recursos forma proporcional composio da Cma-
para substituir parcialmente as outras fontes ra no incio do perodo legislativo. A vincula-
de financiamento e diminuir os riscos decor- o de um dos mais importantes recursos
rentes do uso ilegal da mquina ou do finan- na eleio ao sucesso eleitoral no passado
ciamento privado. Neste caso a justificativa tende a perpetuar a relao de foras entre
instrumental. Os partidos recebem recursos os partidos.
pblicos para manter a sua independncia. Outro fator de financiamento vai na mesma
As formas de financiamento pblico se direo. Desde 1995 os partidos polticos
dividem em trs grupos: as isenes de recebem anualmente recursos diretos do
impostos aos partidos e aos doadores; o fundo partidrio no valor total de aproxima-
acesso gratuito ou subsidiado a servios p- damente 1 real por eleitor (2005: 120 mil reais).
blicos e instalaes; os recursos oramen- Estes recursos no so destinados explici-
trios diretos. No caso brasileiro, a relevncia tamente s eleies, mas por outro lado a
econmica da iseno do imposto de renda lei no probe tal utilizao, exceto a 20% do
concedido aos partidos polticos limitada. Fundo Partidrio que deve ser destinado a
No entanto, o acesso gratuito concedido aos fins educativos. A distribuio de 99% dos
meios eletrnicos de comunicao represen- recursos do Fundo Partidrio se d pelo cri-
ta uma forte interveno do Estado na com- trio do sucesso eleitoral na ltima eleio,
petio eleitoral. O horrio eleitoral gratuito perpetuando outra vez a relao de fora entre
em rdio e televiso foi introduzido em 1962, os partidos atravs dos subsdios pblicos
e durante a ditadura militar a legislao foi (Lei dos Partidos 9.096/95, art. 41).
complementada em 1974, proibindo a con- Os projetos sobre a ampliao do fundo
tratao de propaganda adicional paga nes- partidrio e a proibio dos recursos priva-
tes meios. Desde ento o sistema brasileiro dos em anos eleitorais devem levar em con-
se caracteriza pela concesso de amplo esta a necessidade de se intensificar a
pao gratuito aos partidos antes da eleio. fiscalizao para coibir de forma eficiente o
Os 100 minutos dirios concedidos durante caixa dois. Outra preocupao a impor-
45 dias antes da eleio aos partidos em tncia dos critrios de distribuio dos re-
rdio e televiso representam uma dotao cursos do Fundo, quando estes se tornam
generosa, se comparada a outros pases. O hipoteticamente o nico recurso na campa-
valor comercial deste espao de propagan- nha. Um desequilbrio nesta alocao dos
da, estimado em 2,4 bilhes de reais, ilustra recursos pblicos influenciar profundamente
a importncia deste canal de comunicao as chances dos competidores polticos.
na sociedade brasileira (Speck, 2005). O ho-

158
A terceira abordagem na regulao do contas sobre o financiamento eleitoral em

sistema de financiamento de campanhas formato eletrnico e a divulgao dos dados
consiste na criao de maior transparncia para a sociedade.
sobre o financiamento da poltica. A justifi- Os escndalos polticos que sacudiram
cativa para tal aposta na transparncia inclui o pas durante o ano 2005 tiveram forte vin-
a necessidade de prestao de contas para culao com o tema do financiamento da
verificao do cumprimento da legislao poltica. Parte das revelaes se referiu s
vigente, bem como a prestao de contas prestaes de contas incompletas de parti-
sobre a utilizao dos subsdios pblicos. A dos e candidatos. Este fenmeno do caixa
divulgao da informao sobre os financia- dois indica srias falhas quanto fiscaliza-
dores permite que outros atores possam o da prestao de contas e punio de
participar da fiscalizao dessas declara- transgresses. Por outro lado, importante
es, denunciando informaes incomple- notar que os recursos declarados pelos can-
tas ou falsas Justia Eleitoral. Tambm se didatos somam mais de um bilho de reais
argumenta que a forma como os partidos em cada uma das ltimas eleies nacio-
tratam da questo dos recursos durante a nais (2002) e municipais (2004). Com isso a
campanha dar pistas sobre a futura ges- fiscalizao dos dados do caixa um pela
to dos recursos pblicos. Porm, a justifi- imprensa e pela sociedade civil se tornou
cativa central para a maior transparncia uma real possibilidade.
sobre o financiamento das campanhas o Por outro lado a lei ainda falha no Brasil
voto informado. A idia bsica que o finan- no que diz respeito tempestividade da
ciamento das campanhas parte integral e prestao de contas. A obrigao de pres-
essencial das propostas polticas que esto tao de contas concomitante ao processo
sendo apresentadas pelos partidos e candi- eleitoral se limita ainda aos partidos polti-
datos. Para que os cidados possam fazer cos que durante as eleies devem prestar
uma escolha baseada em informaes, contas mensalmente Justia Eleitoral. Tec-
necessrio que saibam antes da eleio os nicamente o sistema brasileiro est prepa-
principais dados sobre o financiamento. rado para exigir informaes detalhadas
Poucos pases conseguiram avanar nes- sobre o financiamento tambm dos seus
ta direo da produo e divulgao de in- candidatos durante a campanha. Para tornar
formaes sobre o financiamento antes das o tema do financiamento um assunto para o
eleies. No caso do Brasil, os avanos na voto informado do cidado, seria necessrio
prestao de contas foram grandes desde o que estes dados sobre a origem e uso dos
escndalo em torno do ex-presidente Fernan- recursos em campanha estivessem ampla-
do Collor e seu coordenador de campanha mente disponveis antes da eleio.
Paulo Csar Farias. A Lei Eleitoral de 1997
obriga os candidatos e partidos a prestarem
Referncias
contas de forma detalhada sobre a origem e
destino dos recursos utilizados na campanha.
BOHN, Simone Rodrigues da Silva; FLEISCHER, David; WHITACKER,
As doaes so identificadas individual- Francisco. A fiscalizao das eleies. In: SPECK, Bruno Wilhelm.
mente, incluindo nome dos doadores, o c- Caminhos da transparncia. Campinas: Editora Unicamp, 2002, p. 335-354.
digo da Receita Federal (CNPJ/CGC) e a data FLEISCHER, David. Reforma poltica e financiamento das campanhas
eleitorais. Cadernos Adenauer, ano 1, n. 10, p. 79-103, 2000.
da doao. Tambm obrigatrio registrar
KINZO, Maria DAlva Gil. Funding parties and elections in Brazil. In:
as doaes em espcie, estimando o seu
BURNELL, Peter; WARE, Alan (Ed.). Funding Democratization.
valor em dinheiro. Todos os recursos de cam- Manchester: Manchester University Press, 1998. p. 116-136.
panhas devem ser administrados em uma SAMUELS, David J. Pork Barreling Is Not Credit Claiming or Advertising:
conta bancria nica de cada candidato. A Campaign Finance and the Sources of the Personal Vote in Brazil. The
Journal of Politics, v. 64, n. 3, p. 845-863, August 2002.
Justia Eleitoral, responsvel pela organi-
SPECK, Bruno Wilhelm. Reagir a escndalos ou perseguir ideais? A
zao do processo eleitoral, completou este regulao do financiamento poltico no Brasil. Cadernos Adenauer,
sistema com a introduo da prestao de ano 6, n. 2, p. 123-159, 2005.

O Bicameralismo
em Perspectiva
Comparada
Mariana Llanos
Francisco Snchez
A atual agenda de reformas polticas no

Brasil encontra-se dominada por temas vin-
culados aos partidos polticos: listas abertas
ou fechadas, migrao partidria, confedera-
es de partidos ou o tipo de financiamento.
Nesse contexto, a ausncia de formulaes
vinculadas ao bicameralismo e ao papel das
cmaras legislativas no sistema poltico, so-
bretudo o do Senado, no resulta, em princ-
pio, surpreendente. Entretanto, desde uma
perspectiva continental, essa ausncia pode,
sim, resultar chamativa. De fato, nos ltimos
anos o papel das cmaras altas tem sido
freqentemente objeto de debate poltico e
(em menor medida) acadmico, em vrios
pases da regio. Como resultado, em al-
guns casos, importantes reformas instituci-
onais foram levadas a cabo. Em um extremo,
as reformas impulsionadas pelos presiden-
tes Alberto Fujimori e Hugo Chvez acaba-
ram suprimindo as cmaras altas no Peru
(1994) e na Venezuela. Em ambos os casos,
a abolio do Senado sinalizou claros obje-
tivos de concentrao do poder poltico: um
Congresso dividido mais difcil de controlar
do que um unificado. Sem chegar supresso,
e com objetivos diversos, nos outros pases
bicamerais da Amrica Latina efetuaram-se
reformas que afetaram aspectos da estru-
tura e do funcionamento do bicameralismo,
tais como o tamanho das cmaras, a durao
dos mandatos legislativos ou a eleio direta
dos senadores, para citar alguns exemplos.
O objetivo destas pginas no agregar
mais uma dimenso j extensa agenda
de reformas, nem efetuar recomendaes a
favor ou contra o bicameralismo. Nosso pro-
psito apenas trazer cena o tema, por

160
duas razes principais. Em primeiro lugar, e Repblica Dominicana, alm de sete pases
apesar das reformas propostas no Brasil da Amrica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil,
relacionarem-se basicamente aos partidos Chile, Colmbia, Paraguai e Uruguai. H pou-
polticos, elas tambm esto destinadas a cos anos, o bicameralismo prevalecia inclu-
impactar o funcionamento do sistema legisla- sive em um nmero maior de pases. Aos
tivo, mbito institucional em que os partidos casos do Peru e da Venezuela mencionados
atuam. Assim, no poderamos desconsi- acima se somam as abolies das c-
derar a existncia de duas cmaras que, com maras altas que aconteceram no Equador
atribuies similares, participam da compli- e na Nicargua nos anos 70, e em Cuba, em
cada engrenagem de elaborao das leis. 1959. Desse modo, nos ltimos cinqenta
Em segundo lugar, sabe-se que no apenas anos na Amrica Latina se suprimiram mais
os sistemas eleitorais geram incentivos ins- cmaras altas que nas democracias avan-
titucionais que afetam o comportamento dos adas. Ainda assim, o bicameralismo con-
atores polticos. As regras internas do Parla- tinua sendo uma instituio com grande
1
mento tambm o fazem, e, neste sentido, presena no continente.
dever-se-ia ter em conta que papel desem- Os sistemas bicamerais hoje vigentes
penha a instituio do bicameralismo, ou constituem um grupo homogneo no que se
alguma de suas dimenses, como varivel refere a dois elementos bsicos: a legitima-
explicativa de tal comportamento. o democrtica das cmaras altas atravs
2
Por esses motivos, consideramos impor- da eleio direta dos seus membros e po-
tante comear examinando as caractersti- deres constitucionais quase equivalentes
cas bsicas do bicameralismo na Amrica para ambas as cmaras. De acordo com
Latina, a fim de identificar seus pontos for- essas caractersticas, os bicameralismos do
tes e fracos e oferecer elementos de anlise continente encontram-se entre os mais po-
para uma melhor compreenso do caso bra- derosos do mundo.
sileiro. A seguir, mostraremos as mltiplas Para entender melhor o significado e os
dimenses que compem essa instituio efeitos que trazem consigo os bicameralismos
e os mltiplos propsitos perseguidos por poderosos podemos comear remetendo a
elas. Da mesma maneira, nos referimos Lijphart (1984, 1999), que distinguiu trs
sua inter-relao com outras instituies. tipos bicameralismo forte, intermedirio
Dessa forma estaremos em condies mais e dbil segundo o posicionamento das
adequadas de avaliar melhor o impacto das cmaras legislativas em torno de dois eixos.
propostas de reforma, como tambm de con- Primeiro, o da simetria/assimetria, conforme
siderar se o bicameralismo no seu conjunto o qual o bicameralismo simtrico se am-
ou se algum de seus componentes bas as cmaras so eleitas popularmente e
deveria desempenhar tambm um papel em possuem poderes constitucionais similares,
futuros processos de reforma institucional. e segundo, o da incongruncia/congruncia,
indicando que ambas as cmaras so incon-
gruentes e diferem em sua composio pol-
Bicameralismo, federalismo tica. Desse modo, os bicameralismos fortes
e presidencialismo so ao mesmo tempo simtricos e incon-
gruentes; os dbeis combinam assimetria
As legislaturas bicamerais quais se- com congruncia; e os intermedirios so
jam, aquelas em que as deliberaes acon- casos de assimetria e incongruncia, ou de
tecem em duas cmaras distintas (Tsebelis; simetria e congruncia.
Money, 1997, p. 1) so um modelo legis- A classificao de Lijphart um ponto
lativo bastante difundido na Amrica Latina. de partida importante, mas suas categorias
A metade dos pases da regio conta hoje resultam demasiado agregadas ao ser apli-
em dia com esse tipo de legislatura: Mxico cadas aos estudos de caso relativamente

homogneos como os latino-americanos. Por sesses conjuntas na Bolvia e no Uruguai.

isso, em um trabalho anterior (Llanos; Nolte, Mas, como apontamos, estas diferenas
2004) as desagregamos e percebemos que entre bicameralismos, por si s, so muito
tal procedimento era fundamental para se simtricas no tratamento da legislao.
compreender o papel do bicameralismo, e Adicionalmente, os Senados possuem
das segundas cmaras em particular, no extensas faculdades de controle. Assim
sistema poltico. Efetivamente, nossos resul- como as cmaras baixas, eles podem efe-
tados constataram que a maioria dos bica- tuar interpelaes, apresentar pedidos de
meralismos da Amrica Latina encontra-se informao, criar comisses de investigao,
entre as legislaturas mais simtricas exis- etc., faculdades que, nos bicameralismos
tentes. Isso inclui tanto pases federais que operam sob sistemas parlamentares,
(Argentina, Brasil e Mxico) como unitrios correspondem apenas Cmara Baixa j
(Paraguai, Colmbia, Repblica Dominicana, que o gabinete politicamente responsvel
3 4
Peru sob a Constituio anterior). Os poderes ante esta Cmara. Alm disso, todos os
dos Senados latino-americanos so compa- Senados contam com faculdades exclusivas
rveis ao menos nos textos constitucio- para confirmar as nomeaes propostas
nais com o do Senado norte-americano, pelo Poder Executivo nas diversas reas
o qual tem sido geralmente considerado o como o Poder Judicirio, o servio exterior,
corpo legislativo mais poderoso do mundo as agncias reguladoras. Essa faculdade
(Smith, 2000) e uma exceo entre as cma- prpria dos senados da regio e provm do
ras altas por possuir o mesmo poder legis- exemplo da Constituio norte-americana.
lativo que as cmaras baixas (Sinclair, 1999). Com essas caractersticas, no restam dvi-
O poder das cmaras altas do continente das de que estamos diante de senados
reside em seus poderes constitucionais que, poderosos ou veto players, ou seja, atores
segundo explicamos no nosso estudo, de- institucionais que podem bloquear a adoo
vem ser avaliados levando em conta no das polticas (Tsebelis, 1995). Em outras pa-
apenas a participao de cada cmara no lavras, os Senados so um ator central na
processo legislativo, como tambm as re- complexa engrenagem de pesos e contrape-
gras de resoluo de desacordos intercame- sos ao duplicar os controles do Poder Legis-
rais e as atribuies de cada cmara para lativo sobre o Executivo e oferecer contrapesos
controlar o Poder Executivo. Tratando do pri- frente ao perigo de uma tirania da maioria ou
5
meiro ponto, todos os Senados tm facul- uma tirania da cmara baixa. Na Amrica
dades para iniciar seus prprios projetos de Latina, esses casos correspondem tanto a
lei e para modificar ou rechaar qualquer sistemas federais como unitrios. Pode-se
outro projeto. Sobre as bases desses im- afirmar, assim, que o bicameralismo sim-
portantes poderes que todos os Senados trico encontra-se correlacionado com o pre-
tm em comum, alguns so mais dbeis/ sidencialismo, e no com o Federalismo,
poderosos que outros devido a alguns fato- como se acreditava e ainda se costuma argu-
6
res adicionais que tm a ver com o trmite mentar (Liphart, 1984; Sartori, 1997).
das leis. Por exemplo, algumas cmaras Por certo, a forma como esses poderes
baixas possuem mais atribuies para iniciar do Senado operam efetivamente depende,
os processos legislativos. No Brasil, todos em grande medida, de como opera a outra
os projetos do Poder Executivo iniciam-se varivel que Lijphart definiu como crucial
pela cmara baixa enquanto em outros para os bicameralismos: a congruncia/
pases o ingresso desses projetos repar- incongruncia. Segundo o autor, quando
tido entre ambas as cmaras. Da mesma for- ambas as cmaras so congruentes, ou
ma, no caso de desacordos entre as cmaras, seja, esto ocupadas por maiorias polticas
algumas Constituies acabam favorecendo similares, tendero a comportar-se de ma-
a cmara baixa mais do que ao Senado, neira similar, diminuindo, assim, o impacto
como acontece com as disposies para as de suas faculdades de veto. Entretanto, essa

162
, no nosso entendimento, uma definio de avaliar do que habitualmente se acredita.

um tanto restritiva de congruncia. Apesar Primeiro, com seus poderes simtricos, as
das maiorias polticas serem, em geral, um Cmaras Altas contribuem ao sistema de
bom preditor do comportamento legislativo, pesos e contrapesos no apenas ao fazer
maiorias polticas similares no necessaria- mais difcil a concentrao de poder no Exe-
mente implicam que a atuao das cmaras cutivo como tambm ao permitir evitar o pre-
ser semelhante e coordenada. De fato, as domnio de uma maioria escassa e/ou
opinies podem variar dentro de um mesmo circunstancial na outra Cmara, a qual po-
partido, ou o mesmo partido pode repre- deria violar os direitos da minoria no proces-
sentar diferentes constituencies em ambas so legislativo. Segundo, os sistemas
as cmaras, ou ambas as cmaras podem bicamerais, particularmente os simtricos,
diferir quanto s suas regras de deciso in- dificultam as mudanas do status quo, ou-
terna (Tsebelis; Money, 1997, p. 53-54). torgando estabilidade produo legislati-
Ainda, outras variveis institucionais, tais va. Terceiro, o bicameralismo incentiva um
como o tamanho das cmaras, o tamanho mtuo controle de qualidade (Tsebelis;
dos mandatos e os requisitos para ser eleito Money, 1997, p. 40) entre as cmaras e um
senador/deputado podem afetar o compor- aumento da informao disponvel no traba-
tamento dos membros de cada Cmara lho legislativo. Os mandatos mais longos e
Legislativa. Se definirmos a congruncia de requisitos mais exigentes para os candida-
maneira mais ampla, observamos que a tos a senador so, alm da discusso das
paisagem ainda mais variada na Amrica leis em duas cmaras distintas, elementos
Latina do que o que ocorre com a simetria. que as constituies incorporaram para lograr
Brasil, Argentina e Chile (antes da ltima uma melhor qualidade das leis. Finalmente,
reforma) so os pases nos quais ambas o bicameralismo permite a representao de
as cmaras mais se diferenciam porque o interesses distintos nas duas cmaras, tipi-
7
sistema de eleio difere para ambas, a camente os interesses de entidades territo-
durao do mandato maior para os sena- riais nos sistemas federais, e diferentes
dores, h mais requisitos para ser senador distritos como a representao da nao
do que deputado, o Senado renova-se par- na sua totalidade no senado e nos distritos
cialmente, e a Cmara De Deputados total- menores por deputados em sistemas
mente (ou em diferentes propores, como unitrios.
ocorre na Argentina). Se a isso se soma que Concluindo, ainda que habitualmente se
os Senados so muito menores do que as associe automaticamente o bicameralismo
Cmaras Baixas, principalmente no caso forte e os Senados com a representao dos
brasileiro, podemos concluir que a lgica estados em sistemas federais, esta uma
com que operam ambas as cmaras muito simplificao errnea que carece de reviso.
distinta e que provvel que algumas dife- Como exposto acima, a representao dos
renas intercamerais persistam, inclusive se estados uma funo a mais entre outras
ambas contam com a mesma composio de igual envergadura, como a contribuio
poltica. Em geral, os membros das cmaras do bicameralismo ao sistema de pesos e
altas se encontram em estados avanados contrapesos. Esse um ponto a se ter em
de suas carreiras polticas e costumam ter conta em todo o processo de reforma poltica:
posies de liderana nos seus partidos. a presena de duas Cmaras Legislativas
Alm disso, graas ao tamanho menor da d mais complexidade ao processo de ela-
cmara alta, suas relaes com outros sena- borao de leis e formao de maiorias de
dores so informais e diretas, o que favorece governo, alm de aumentar as instncias de
as negociaes e os consensos polticos. controle do Poder Executivo. Por outra parte,
Com isso, observamos que o papel do a representao dos estados no exclu-
bicameralismo e das cmaras altas no sis- siva dos Senados nos sistemas federais da
tema poltico muito mais amplo e complexo Amrica Latina j que a Cmara Baixa est

tambm integrada por representantes des- delas tem uma conformao poltica diferente
ses distritos. Alm disso, os estados peque- do Poder Executivo (divided government),
nos j se encontram sobre-representados na requer-se uma grande vontade negociadora
Cmara Baixa, efeito que normalmente bus- para superar bloqueios. O exemplo da Argen-
cado nas Cmaras Altas atravs da contri- tina, com um Senado com maioria do Partido
buio de cada estado ou provncia com o Justicialista desde o retorno da democracia
mesmo nmero de senadores. em 1983, ilustrativo das falhas a este res-
peito: os dois presidentes no justicialistas
da terceira onda (Ral Alfonsn; Fernando de
Algumas reflexes para la Rua) enfrentaram srios bloqueios legisla-
o caso do Brasil tivos. Nenhum dos dois logrou terminar seu
mandato constitucional.
A reforma do sistema bicameral no Este apenas um exemplo de como as
toma parte da atual agenda de reformas no reformas que apontam para um objetivo es-
Brasil, mas os objetivos dessa agenda gi- pecfico (como pode ser a consolidao de
ram em torno de temas que, de um modo partidos polticos fortes) podem produzir, ao
ou de outro, esto vinculados diviso do mesmo tempo, efeitos no desejados. A
Legislativo em duas cmaras: a formao combinao de partidos polticos fortes com
de maiorias estveis no Parlamento para ga- presidencialismo e bicameralismo simtri-
rantir a governabilidade... (Hofmeister, 2005, co pode trazer novos problemas, como o das
p. 11); ou, segundo expressou tambm o maiorias divergentes. Esses problemas iro
presidente do Senado, a criao de condi- requerer, por sua vez, novas solues: tal-
es para um relacionamento produtivo e vez a necessidade de modificar algum as-
eficaz entre os Poderes da Repblica, espe- pecto do sistema bicameral para tornar mais
cialmente entre o Executivo e o Legislativo. vivel a convergncia de interesses interins-
De modo que o governo possa, de fato, go- titucionais. Seria conveniente, ento, consi-
vernar. E que o Parlamento possa, de fato, derar esses riscos no momento de encarar
legislar (Calheiros, 2005, p. 2). as reformas planejadas.
Como o Poder Legislativo est compos-
(Traduo: Daniela Paiva de Almeida Pacheco)
to de duas cmaras, possvel prever que
as reformas do sistema eleitoral que se rela-
cionem principalmente ao comportamento
dos partidos na Cmara Baixa tero um im-
pacto mais amplo. Ocorre-nos pelo menos
uma forma em que isso pode chegar a acon-
Notas
tecer. Se considerarmos que uma parte im-
portante da reforma pretende diminuir a 1
Por exemplo, no Peru a discusso sobre um eventual
infidelidade do parlamentar durante seu retorno ao bicameralismo renovou-se recentemente.
2
mandato e aumentar o controle dos lderes A Argentina foi o ltimo pas a incorporar a eleio
direta de senadores na Reforma Constitucional de
partidrios sobre o comportamento dos seus
1994, enquanto a reforma constitucional ocorrida no
liderados, no se pode perder de vista que Chile em agosto de 2005 acabou com os senadores
as mudanas nesse sentido introduziro designados nesse pas, os quais constituam
aproximadamente 20% cento da Cmara Alta.
uma maior rigidez na poltica parlamentar. 3
Adicionalmente, os outros casos estudados Bolvia,
Os governos que chegarem ao poder com Chile, Uruguai, Venezuela sob a Constituio anterior
so menos simtricos que aqueles mencionados
maiorias prprias na Cmara Baixa podero
no texto principal, mas, ainda, notavelmente simtricos,
gozar delas, mas os que no as tenham se comparados com outros bicameralismos fora da
8
enfrentaro dificuldades em alcan-las. regio.
4
Apenas no Chile o Senado no tem estas faculdades.
Adicionalmente, em um sistema bicameral 5
The Federalist Papers, principalmente o n. 62.
simtrico, se as duas cmaras tm diferen-
te composio, ou se ambas ou alguma

164
6
Consultar tambm NEIVA (2004) para concluses
similares sobre a relao entre presidencialismo e
bicameralismo forte.
7
Claro, tanto na Argentina como no Brasil, o distrito
eleitoral a provncia/estado, mas enquanto o nmero
de senadores por distrito permanece estvel, o de
deputados varia (com um mnimo de cinco deputados
na Argentina, e oito no Brasil).
8
Na mesma linha de pensamento FLEISCHER (2005,
p. 89) cita L.M.Rodrigues: O eleitor no se incomoda
com a infidelidade dos parlamentares migrantes, j
que de alguma maneira ajudam o governo a construir
maiorias no Legislativo depois de cada eleio.
Referncias
CALHEIROS, Renan (2005). O Senado e a reforma poltica. XVII Frum

Nacional. Rio de Janeiro, maio 2005.
FLEISCHER, David (2005). Reforma poltica en Brasil: una historia sin
fin. America Latina Hoy, 37, agosto 2004, p. 81-89.
HAMILTON, A.; MADISON, J.; JAY, J. (1999). The federalist papers.
New York: Penguin Putnam.
HOFMEISTER, W. (2005). Apresentao. Reforma Poltica: agora vai?
Cadernos Adenauer, ano VI, n. 02.
LIJPHART, A. (1999; 1984). Patterns of democracy: government forms
and performance in thirty-six countries. Yale: Yale University.
LLANOS, Mariana; NOLTE, Detlef (2003). Bicameralism in the Americas:
around the extremes of symmetry and incongruence. The Journal of
Legislative Studies, v. 9, n. 3, p. 54-86. Frank Cass Publishers.
NEIVA, Pedro (2004). Estudo comparado de cmaras altas: os poderes e o
papel do Senado nos sistemas presidencialistas. Tese (Doutorado em
Cincia Poltica) IUPERJ, Rio de Janeiro.
SARTORI, Giovanni (1997). Comparative constitutional engineering:
an inquiry into structure, incentives and outcomes. New York: University
Press.
SINCLAIR, Barbara (1999). Coequal Partner: the U.S. Senate. In:
PATTERSON, S.; MUGHAN, A. (Ed.). Senates. Bicameralism in the
contemporary world. Colombus, OH: Ohio State University Press.
SMITH, D. (2000). A House for the future: debating Second Chamber
Reform in the United Kingdom. Government and Opposition, v. 35, n.3.
TSEBELIS, George (1995). Decision making in political systems: veto
players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism, and
Multipartyism. British Jounal of Political Science, n. 25, p. 289-326.
TSEBELIS, G.; MONEY, J. (1997). Bicameralism. Cambridge: Cambridge
University Press.

Suplentes de
Parlamentares
Charles Pessanha
Ana Luiza Backes
A Constituio Federal CF determina a

substituio dos deputados ou senadores
por suplentes nos casos de vacncia defini-
tiva do cargo (ocorrida por motivos de mor-
te, renncia ou perda de mandato) ou
afastamento temporrio do titular (licencia-
do em caso de doena ou para tratar, sem
remunerao, por no mximo cento e vinte
dias, de interesses particulares, ou ainda
para exercer cargos de Ministro de Estado,
Governador de Territrio, Secretrio de Esta-
do, do Distrito Federal, de Territrio, de Pre-
feitura de capital ou chefe de misso
diplomtica temporria) (art. 56). Na hipte-
se de vacncia, no havendo suplente, far-
se- eleio para o cargo se faltarem mais
de 15 meses para o trmino do mandato
(art. 56, pargrafo 2). Cada uma das duas
Casas Legislativas tem regras prprias para
a escolha dos suplentes, refletindo as dife-
renas dos processos de recrutamento: os
membros da Cmara dos Deputados, repre-
sentantes do povo, so eleitos pelo sistema
proporcional (art. 45); os do Senado Federal,
representantes dos Estados e do Distrito
Federal, pelo princpio majoritrio (art. 46). A
regra de preenchimento da suplncia para
deputado federal est definida no Cdigo
Eleitoral, juntamente com a frmula da re-
presentao proporcional (Lei 4.737, de 15
de julho de 1965, arts. 105 a 113). Aps a
eleio, a lista partidria de cada partido ou
coligao ordenada de acordo com o re-
sultado das urnas, na ordem da votao re-
cebida por cada candidato (art. 108). Os
mais votados, em nmero equivalente ao do
quociente partidrio, so eleitos, e os de-
mais passam a constituir a lista de supln-
cia, vlida para o partido ou coligao durante

166
todo aquele mandato (art. 112). A ordem de maior parte dos casos, no participaram das
chamada a definida pelo desempenho de campanhas e, portanto, no assumiram
cada candidato na eleio, mesmo que, nos compromissos com o eleitorado, que os ele-
casos de coligao, o suplente seja de ou- geu sem conhec-los e nem a suas propos-
tro partido coligado, e, no oriundo da mes- tas.
ma legenda do deputado substitudo. Vale
lembrar que a regra se aplica tambm se o
suplente convocado tiver trocado de partido Outras Constituies
aps o pleito o critrio para o preenchi-
mento das vagas aquele resultante da elei- O preenchimento de vacncia em eleies
o, consagrado na lista de suplentes. J majoritrias no , realmente, to simples
para o Senado Federal, a Constituio deter- quanto no caso das eleies proporcionais
mina que cada senador ser eleito com dois em que, como foi visto, as listas partidrias
suplentes (art. 46, pargrafo 3). O mtodo criam, automaticamente, uma lista de su-
adotado para essa eleio o de chapa plncia (sejam as listas abertas, ordenadas
nica cada candidato ao Senado con- pelo voto do eleitor, ou preordenadas). As
corre com seus dois suplentes, implicando frmulas mais usadas para a substituio
sua eleio, necessariamente, a eleio dos de representantes oriundos de eleies ma-
substitutos. O grande problema dessa fr- joritrias so a convocao de um novo plei-
mula que ela acaba por ocultar os candi- to ou a previso de eleio conjunta de
datos suplncia, cujos nomes no so suplentes para os cargos. Nos Estados Uni-
divulgados durante a campanha, no so dos, cujos desenhos institucionais tiveram
votados diretamente e permanecem assim grande importncia para os pases sul-ame-
quase sempre desconhecidos dos eleitores. ricanos, a Emenda Constitucional 17, de 1912
O que se observa na prtica que para a que revogou as eleies indiretas para a
indicao do cargo prevalecem escolhas de Cmara Alta, pelas Assemblias Legislati-
parentes, de financiadores de campanha e vas, e estabeleceu eleies diretas para o
at acordos para diviso de mandato. No Senado regulamentou o problema da su-
raro, so eleitos suplentes que jamais exer- plncia ao dispor que, ocorrendo vagas na
ceram cargos pblicos e/ou que no teriam representao de um Estado no Senado, a
condies de disputar, perante o eleitorado, autoridade executiva do Estado convocar
uma cadeira no Senado. A situao torna-se eleies para o seu preenchimento. Todavia,
mais sria pelo fato de as vacncias perma- a Assemblia Legislativa poder autorizar a
nente e provisria no serem incomuns no autoridade executiva a proceder a nomea-
Senado Federal. Desde a promulgao da es temporrias enquanto o povo no pre-
Constituio de 1988, por exemplo, vrios encher a vaga por eleio, nos termos
senadores renunciaram ao mandato para previstos pela Assemblia Legislativa. No
assumir cargo de Ministro do Tribunal de Brasil, j foram experimentadas algumas
Contas (1/3 da composio do Tribunal frmulas. A Constituio de 1891, um pou-
indicada pelo Senado Federal, que costuma co antes dos Estados Unidos, usou a fr-
optar por senadores ou ex-senadores); outros mula da nova eleio, para suprir as
renunciaram por razes diversas ou tiveram vacncias, ao determinar que o senador elei-
os mandatos cassados, pela Justia Eleitoral to em substituio de outro exercer o man-
ou por seus pares. No mesmo perodo, vrios dato pelo tempo que restava ao substitudo
senadores se afastaram para exercer cargos (art. 31, pargrafo nico). A Constituio de
previstos na Constituio, principalmente de 1946 partidariza a eleio para o Senado ao
ministros de Estado, ou por licenas mdi- criar a figura do suplente ligado ao candida-
cas ou ainda para tratar de interesses parti- to, determinando que substituir o Senador,
culares. O mandato de senador nesses ou suceder-lhe- nos termos do artigo 52, o
casos foi exercido por substitutos que, na suplente com ele eleito (art. 60, pargrafo

4). Na eventualidade da inexistncia de su- trs candidatos (sendo eleito o mais vota-
plente, cabia ao presidente da Casa solici- do, os outros dois convertendo-se em su-
tar ao Tribunal Superior Eleitoral para plentes). No caso da opo pela sublegenda,
providenciar a eleio, salvo se faltarem teramos a vantagem de obrigar os suplen-
menos de nove meses para o trmino do tes a disputarem eleies. Do ponto de vista
perodo. Nesse caso, o eleito exerceria o formal, no h nada que impea a criao de
mandato pelo tempo restante (art. 52). A um instituto semelhante para a eleio de
Constituio de 1967 determinou que cada senadores hoje. Enquanto alternativa para
Senador ser eleito com seu suplente (art. os problemas da suplncia dos senadores,
43, pargrafo 2). O pronome reforou a li- contudo, a soluo deixa a desejar, pois a
gao do suplente ao titular. Em 1977, no superao do sistema atual seria facultativa,
ou seja, dependeria da opo adotada pelo
bojo do pacote de abril, foi includa a fr-
partido. Alm disso, para que se concreti-
mula de eleio do Senador com dois su-
zem as vantagens (que os candidatos a su-
plentes (art. 41, pargrafo 3 da Emenda
plente sejam obrigados a buscar apoio junto
Constitucional 1/69, com redao dada pela
ao eleitorado), torna-se necessria a exis-
Emenda Constitucional 8/77). Ao mesmo
tncia de diversas candidaturas no interior
tempo, foi estendido para as eleies do
do partido. Esse sistema estimularia divi-
Senado o mecanismo da sublegenda parti-
ses nas nossas j frgeis agremiaes par-
dria (a Lei 5.453, de 14 de junho de 1968
tidrias, transformando as eleies em uma
havia institudo o sistema de sublegendas
disputa interna entre as legendas. Os incon-
nas eleies para Governador e Prefeito), atra- venientes gerados por essas disputas pro-
vs do Decreto-Lei 1.541/77, permitindo o vavelmente superariam as vantagens
lanamento de mais de um candidato por associadas s mudanas que se pretendem
partido para cada vaga de senador. Segun- na forma de escolher a suplncia.
do o mtodo adotado, os candidatos no
b) Tornar suplentes os candidatos mais vota-
eleitos eram transformados em suplentes.
dos.. Uma alternativa freqentemente aven-
O instituto da sublegenda facultava aos par-
tada como soluo para o problema a de
tidos polticos o lanamento de at trs can-
transformar em suplentes os segundos e
didatos para o Senado e para as Prefeituras,
terceiros candidatos mais votados para o
sendo os votos de todos os candidatos do
Senado, no respectivo estado. Essa frmula,
mesmo partido somados, destinando-se a
para ser implantada, exige a mudana da
cadeira ao mais votado dentre eles. O obje-
Constituio, j que contraria a letra do par-
tivo da frmula, contudo, no era resolver o
grafo 3 do artigo 46. H vrias Propostas de
problema da suplncia, mas dar aos parti-
Emenda Constitucional em tramitao na
dos, durante a vigncia do bipartidarismo Cmara, propondo justamente essa altera-
forado, a possibilidade de expressar diver- o (ver PECs 142/95, 541/97, 362/2001, 149/
gncias. 2003, 312/2004). Essa mudana seria de f-
cil implantao, pois aproveita o sistema de
Propostas em discusso eleio nos moldes atuais, sem necessitar
no Congresso de muitas adaptaes nos mecanismos elei-
torais, o que talvez explique o grande nme-
ro de propostas que visam institu-la.
a) Reviver a sublegenda. Uma alternativa em
Entretanto, no parece ser a melhor soluo,
exame a de reviver a sublegenda para a
pois significaria substituir o eleito pelo can-
eleio de senador, por via de lei ordinria
didato derrotado, cuja proposta pode ter sido
(ver PL 2.876/2004, do Deputado Costa
amplamente repudiada pelo eleitorado. Alm
Ferreira, em tramitao na Cmara). Segun-
disso, rompida a afinidade partidria entre
do a proposta, maneira do que fazia o De-
creto-Lei 1.541/77, os partidos poderiam o substituto e o titular, podendo gerar todo
optar pelo sistema atual (indicando um can- tipo de atrito na hora da substituio, levan-
didato e seus dois suplentes) ou lanar at do mesmo o Senador a evitar o afastamento

168
para no alterar a participao de seu partido Constituio, pois a redao dada ao par-
no Senado (impedindo, por exemplo, que grafo 3 do artigo 46 no impede que se
se candidate a governador de seu estado, proceda a uma escolha direta dos suplentes
ou que participe de ministrios). (ao contrrio do que ocorre com a eleio
dos vices para os cargos executivos,
c) Criar a candidatura a suplente. Uma terceira
inseparveis dos titulares, conforme o dis-
alternativa em discusso no Congresso a
posto no pargrafo 1 do artigo 77). Essa
de permitir ao eleitor votar diretamente no
argumentao parece capaz de resistir ao
suplente, escolhendo entre as alternativas
exame de constitucionalidade requerido
apresentadas pelo partido. A idia que cada
para a adoo da medida por legislao
candidato ao Senado seria registrado com
infraconstitucional. O projeto do Senador
vrios candidatos a suplente, e caberia ao
Suplicy afrontava a Carta Magna em outro
eleitor escolher quais deles iriam efetiva-
ponto, porm, j que previa a escolha de ape-
mente se credenciar a substituir o senador
nas um suplente, ao invs dos dois expressa-
eleito. Vale esclarecer que as eleies do
mente determinados na Constituio.
titular e de seus suplentes no seriam inde-
pendentes entre si, pois o eleitor escolheria d) Suplente assume apenas at nova eleio
os substitutos dentre os oferecidos na cha- para senador. Vrios projetos em tramitao
pa do partido, os suplentes concorreriam vin- no Senado criam novas regras de substi-
culados candidatura principal. Essa nos tuio: o suplente substituiria o titular ape-
parece ser a melhor frmula para solucionar nas nos afastamentos temporrios; nos
o problema da suplncia, pois obriga os par- casos de vaga, seria eleito novo senador
tidos a tornar pblicos os nomes dos candi- com mandato-tampo nas prximas eleies
datos a suplente, entregando ao eleitor a sua gerais subseqentes (ver PECs 11/2003 e
escolha. E no tem os inconvenientes das 8/2004), ou seriam convocadas novas elei-
duas anteriores: nem criar suplentes com es (ver PECs 5/2001 e 24/2001). A pro-
antagonismos irreconciliveis com os titula- posta no resolve o problema de suplentes
res, nem obrigar diviso dos partidos em desconhecidos do eleitor, mas pelo menos
sublegendas. J foram apresentadas no Con- evita que eles venham a exercer longos
gresso Nacional propostas contendo essa mandatos. necessrio considerar, contudo,
frmula, uma implantando a mudana por que a realizao de um novo pleito pode
via de emenda Constituio, e a outra por significar custos excessivos; a melhor alter-
legislao infraconstitucional. A PEC 67/ nativa, no caso, parece ser a de aguardar
2003, cujo primeiro signatrio o depu- at a prxima eleio geral.
tado Maurcio Rands, prope alterar a Cons-
e) Impedir registro de parentes para su-
tituio para adotar um sistema desse tipo,
plncia. Outra proposta de alterao s
estabelecendo que o eleitor faa diretamente
regras de suplncia foi tentada pela Sena-
a escolha de um suplente, dentre as alter-
dora Marina Silva (SF PLS 00190/99) pro-
nativas apresentadas pelo partido. Cumpre
pondo alterar a Lei Complementar 64 (Lei
registrar que a proposta reduz o nmero de
de Inelegibilidade), para vedar o registro de
suplentes para um, pois altera tambm o
suplentes que fossem parentes do candi-
mandato dos senadores, que seria reduzido
dato ao Senado, at o segundo grau. A pro-
a quatro anos (o nmero de dois suplentes,
posta, contudo, foi rejeitada no Plenrio do
que est em vigor hoje, est relacionado ao
Senado (em 17/10/2001). Em 2003 foi apre-
longo mandato de oito anos, para o qual se
sentado projeto com idia semelhante,
considerou que apenas um suplente pode-
dessa vez, como proposta de alterao cons-
ria ser muito pouco). No Senado, por sua vez,
titucional (ver PEC 11/2003).
tramitou um Projeto de Lei visando instituir
essa alterao por via de lei ordinria: o PL
29/1995, apresentado pelo Senador Eduardo
Suplicy, o qual foi arquivado. Era defendido
no projeto que no seria necessrio alterar a

Referncias
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: quadro com-

parativo. Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas. Braslia:
Senado Federal, 1991.
CROOK, Sara Brandes; HIBBING, John R. A Not-so-distant Mirror:
The 17th Amendment and Congressional Change. American Political
Science Review, v. 91, n. 4, p. 845-853, 1997.
FERREIRA, Pinto. O suplente de senador na Repblica Brasileira.
Revista de Direito Pblico, So Paulo, Editora Revista dos Tribunais,
v. 18, 1971.
JOBIM, Nelson; PORTO, Walter Costa (Org.). Legislao eleitoral no
Brasil: do sculo XVI aos nossos dias. Braslia: Senado Federal;
Subsecretaria de Biblioteca, 1996.
MIRANDA, Jorge (Org.). Constituies de diversos pases. Lisboa:
Imprensa Nacional-Casa da Moeda, 1986.
NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 2004.

170
4
Regras Decisrias
Poderes de Agenda do
Presidente
Magna Incio1
O poder de agenda refere-se capaci-

dade de determinado ator influenciar ou de-
terminar as alternativas consideradas nos
processos decisrios, em relao ao con-
tedo e aos procedimentos a partir dos
quais tais alternativas se convertem em de-
cises polticas (Figueiredo; Limongi, 1999;
Cox, 2003). Essa influncia exercida, por-
tanto, por meio da restrio e seleo das
alternativas de polticas e mediante a reduo
das oportunidades para a modificao ou
substituio dessas alternativas pelos demais
participantes do processo decisrio.
O sistema de separao de poderes vi-
gente no Brasil atribui ao Presidente da Rep-
blica um conjunto de competncias e
prerrogativas institucionais, que lhe confere
recursos e vantagens estratgicas na defi-
nio da agenda legislativa e uma forte influ-
ncia sobre a produo legal. A abrangncia
das iniciativas legislativas e as condies de
participao do Poder Executivo na produo
legal garantem ao Presidente amplos po-
deres de agenda. Tais iniciativas incluem o
uso de poder de decreto constitucional e dele-
gado, a competncia para propor Emenda
Constitucional, a iniciativa legislativa exclu-
siva em diferentes matrias, alm da inicia-
tiva concorrente em legislao ordinria e
complementar. A regulamentao desses
poderes legislativos assegura ao Presidente
a capacidade de alterar o contexto decisrio,
com a adoo de movimentos que afetam
os procedimentos e a dinmica do processo
legislativo.

A edio de legislao emergencial, por perodo de sessenta dias, sendo prorrogvel

meio de medidas provisrias (MP), consti- uma vez por igual perodo, mas perde a
tui um dos principais poderes legislativos do eficcia legal se no for convertida em lei
Presidente. O recurso ao poder de decreto dentro dos prazos previstos. A tramitao
permite ao mandatrio intervir diretamente dessas medidas impacta diretamente o
sobre o contedo e o ritmo do trabalho parla- processo legislativo, pois elas entram em
mentar (Figueiredo; Limongi, 1999; Pessanha, regime de urgncia, caso no sejam apre-
2002). A Carta Constitucional de 1988 incluiu ciadas em at 45 dias desde a sua publi-
dispositivos para disciplinar o uso dessas cao, com conseqente suspenso das
medidas: um papel ativo do legislador, que demais deliberaes legislativas at que se
pode apresentar emendas ao projeto de Lei conclua a votao.
de Converso da MP, e do Legislativo, j que A participao do Presidente no processo
a aprovao do Legislativo necessria para legislativo ampliada pela posio mono-
a manuteno da sua eficcia legal. plica que este ocupa em relao inicia-
Embora a autorizao constitucional limite tiva de determinadas leis. Cabe privativamente
o uso das MPs s situaes de relevncia e ao Presidente da Repblica a iniciativa de
urgncia, a edio abusiva dessas medidas propor legislao sobre matrias oramen-
incentivou mudanas na regulamentao do trias, tributrias, de organizao da admi-
dispositivo, embora essas tenham sido lentas nistrao pblica, relacionadas criao e
e pontuais. As modificaes se concentraram extino de ministrios e rgos da admi-
na restrio das matrias suscetveis a esse nistrao, alterao de efetivos das Foras
tipo de ao legal na reviso do rito de trami- Armadas, aos servidores pblicos da Unio
tao das MPs nas casas legislativas. O e dos territrios. Ou seja, a ao legislativa
ritmo e a natureza dessas modificaes re- sobre reas cruciais de polticas pblicas
velam um movimento reativo dos legisla-
somente pode ser deflagrada pela iniciativa
dores diante do uso ascendente das MPs e
deliberada do Poder Executivo.
dirigido para a regulao de um campo mais
No que tange capacidade de alocar os
vasto de matrias. Essas iniciativas, no en-
recursos pblicos de acordo com as suas
tanto, pouco contriburam para inibir o uso
preferncias e prioridades, as vantagens
intensivo do poder de decreto presidencial,
estratgicas do Poder Executivo so obser-
potencializado pelo recurso reedio de
vadas ao longo de todo o ciclo oramentrio.
MPs no apreciadas.
Alm de iniciativa exclusiva, o poder de
A Emenda Constitucional 32, de 2001,
agenda do Presidente ampliado diante das
consolidou a regulamentao do uso das
restries a que as emendas parlamentares
medidas provisrias, mas tambm inovou
esto sujeitas, as quais devem ser compa-
em alguns aspectos: a extenso do perodo
tveis com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes
de vigncia legal da medida (de trinta para
Oramentrias e no podem criar despesas
sessenta dias, prorrogveis), mas com a
(Santos, 2003). Ou seja, as emendas devem
proibio de reedio, na mesma sesso
indicar os recursos necessrios, sendo admi-
legislativa, de MP que tenha sido rejeitada
tidos aqueles decorrentes de anulao de
ou que no foi apreciada no prazo legal; proi-
despesas e que no incidam sobre as do-
bio de edio de MP sobre matria j
taes para pessoal e seus encargos, servio
disciplinada em Projeto de Lei aprovado pelo
Congresso Nacional e pendente de sano da dvida e transferncias tributrias consti-
ou veto do Presidente da Repblica (CF, tucionais para Estados, Municpios e o Distrito
artigo 62, IV); e, regulao dos efeitos de Federal (CF, artigo 166, pargrafo 3, inciso II).
medidas que resulte em instituio ou majo- O carter autorizativo do oramento con-
rao de impostos (CF, artigo 62, pargrafo 2). fere ampla discricionariedade ao Presidente
Dentro desse novo enquadramento legal, na sua execuo das dotaes previstas na
a medida provisria tem fora de lei por um lei aprovada pelo Legislativo.

172
Essas prerrogativas asseguram ao Presi- A prerrogativa de vetar total ou parcial-

dente as vantagens de first-mover na arena mente os Projetos de Lei aprovados pelo
legislativa (Cox; Morgenstern, 2002), o que Poder Legislativo outro componente crucial
o torna capaz de submeter deliberao do poder de agenda do Presidente. Tais
legislativa propostas mais prximas de suas dispositivos permitem ao chefe do Executivo
preferncias. Alm disso, na ausncia de bloquear a alterao do status quo, ou seja,
iniciativa concorrente, o Presidente pode es- a legislao em vigor, por meio do veto total
colher o timing de apresentao dessas deliberao legislativa, ou alter-la seleti-
propostas diante da antecipao do seu vamente, atravs da supresso de partes do
impacto junto aos legisladores, embora, projeto aprovado. Embora o veto seja sujeito
como no caso das leis oramentrias, haja apreciao do Congresso e, portanto, pas-
previso de prazos para que a legislao seja svel de ser rejeitado ou mantido, a prerro-
iniciada. gativa do Presidente para sancionar as partes
No caso das leis complementares e ordi- no vetadas ampliam a sua capacidade de
nrias, a iniciativa legislativa compartilhada moldar a legislao de acordo com as suas
com diferentes participantes do sistema preferncias, inclusive pela supresso das
poltico: membro ou comisso da Cmara alteraes interpostas ao projeto original
dos Deputados, do Senado Federal ou do pelos legisladores.
Congresso Nacional, ao Presidente da Rep- O quadro resultante da extenso desse
blica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tri- poder de agenda a predominncia do Pre-
bunais Superiores, ao Procurador-Geral da sidente na produo legal, que se expressa
Repblica, alm dos cidados, atravs da tanto pelo volume de legislao emergencial
iniciativa popular. decorrente do uso ordinrio do poder de
Alm da abrangncia das prerrogativas decreto (Pessanha, 2002), como tambm
presidenciais na proposio de leis, o poder
envolve mudanas significativas do status
de agenda do Presidente exercido medi-
quo operadas no nvel constitucional. Em
ante a modificao dos procedimentos delibe-
termos de produo legal, no perodo ps-
rativos, por meio da solicitao de urgncia
constitucional, o sucesso presidencial atin-
na tramitao de projetos de sua autoria. O
ge patamares elevados no Brasil: cerca de
regime de urgncia restringe o tempo dispo-
80% das leis sancionadas tiveram origem
nvel para a deliberao legislativa, afetando
no Executivo (Figueiredo; Limongi, 1999;
as condies de exerccio das atribuies
Pessanha, 2002; Santos, 2003; Incio, 2006).
de verificao e controle do Executivo por
Parte importante da agenda da reforma
parte do Legislativo. Quando a proposio
poltica so as iniciativas voltadas para alterar
tramita em regime de urgncia e a Cmara
o arranjo institucional e os efeitos distribu-
dos Deputados e o Senado Federal no se
tivos das regras no que tange ao equilbrio
manifestarem sobre a proposio, cada qual
das prerrogativas dos Poderes Legislativo e
sucessivamente, em at quarenta e cinco
Executivo na arena congressual. Desde a
dias, sobrestar-se-o todas as demais deli-
promulgao da Constituio em 1988, o
beraes legislativas da respectiva Casa,
foco dessa agenda tem se deslocado das
com exceo das que tenham prazo consti-
mudanas relativas ao sistema de governo
tucional determinado, at que se ultime a
para as alteraes nas regras constitucio-
votao (CF, artigo 64, pargrafo 2, par-
grafo com redao dada pela Emenda Cons- nais e infraconstitucionais que regulam os
titucional n 32, de 2001). Cabe destacar que poderes legislativos do Presidente.
as regras regimentais da Cmara dos Depu- Embora no Congresso tramitem propos-
tados prevm que o Presidente pode solicitar tas para a adoo do semipresidencialismo
o regime de urgncia depois da remessa ou do parlamentarismo, o apoio ao presiden-
do projeto e em qualquer fase de seu anda- cialismo manifestado no plebiscito de 1993
mento (RICD, artigo 204, pargrafo1). pode ser associado ao deslocamento das

agendas de reforma para as questes rela- das casas legislativas em torno dessa
tivas aos processos eleitorais, organizao agenda, pois parte dessas propostas integra
partidria e s bases institucionais da re- o relatrio de comisso mista especial for-
lao entre o Legislativo e o Executivo. Um mada para a anlise do rito de tramitao
volume considervel de iniciativas legislativas das MPs.
tem como foco a distribuio de poderes Um outro item da agenda de reformas,
legislativos e a capacidade assimtrica do com impacto sobre os poderes de agenda
Presidente para implementar a sua agenda do Presidente, diz respeito execuo do
legislativa vis--vis os parlamentares. oramento autorizado pelo Congresso. Um
Diversas proposies buscam alterar as dos focos do movimento parlamentar pela
bases constitucionais de exerccio do poder reforma oramentria consiste na limitao
de decreto do Presidente, por meio das da discricionariedade do Poder Executivo na
MPs, a despeito da sua recente regulamen- redefinio das prioridades de gasto condu-
tao pela Emenda Constitucional 32, de zida por meio do contingenciamento das
2001. Trs grupos podem ser diferenciados: dotaes autorizadas na lei oramentria.
(1) proposies que buscam definir as Nesta direo, tramitam propostas relativas
matrias insuscetveis de regulao atravs execuo obrigatria das dotaes pre-
desse dispositivo; (2) proposies introdu- vistas na Lei Oramentria Anual LOA, tor-
zindo regras para a admisso e a eficcia nando o oramento impositivo ao invs de
legal das MPs, e (3) proposies voltadas autorizativo, como vigente atualmente. Um
para a extino do instituto. Entre as propo- desdobramento dessa agenda a visibili-
sies do segundo grupo, algumas inicia- dade crescente de propostas voltadas para
tivas introduzem a exigncia de aprovao a integrao das comisses temticas ao
de parecer de uma comisso mista sobre processo oramentrio. Essas iniciativas tm
a observncia dos pressupostos da urgncia
como foco a descentralizao do poder de
e relevncia para que se atribua fora de
deliberao oramentria e o desenvolvimento
lei MP; redefinem os prazos para a perda
de capacidades difusas de acompanha-
desta eficcia e propem a restrio do
mento e de fiscalizao pelas comisses
nmero de MPs tramitando simultanea-
temticas. O desenvolvimento dessas capa-
mente no Congresso.
cidades revela-se decisivo no s pelo poder
Um aspecto a destacar diz respeito s
de agenda presidencial em matria ora-
condies de verificao e controle entre as
mentria, mas tambm devido s exigncias
casas legislativas no que tange apreciao
decorrentes da adoo de um marco legal
das MPs. Nessa direo, a discusso so-
de planejamento fiscal plurianual, pautado
bre a mudana no rito de tramitao das MPs
no princpio de conservao do equilbrio ora-
passou a abranger tambm aspectos rela-
mentrio, o que introduziu novos desafios
cionados aos legislative checks no interior do
para a deliberao e a tomada de deciso
sistema bicameral. Em relao casa inicia-
acerca das prioridades na alocao dos
dora da votao, uma proposta em debate
recursos pblicos.
a alternncia entre as Casas legislativas,
Diante desse quadro pode-se concluir
atualmente uma prerrogativa da Cmara dos
que as proposies acima apontam para
Deputados. Outra alterao proposta de
uma agenda em que o fortalecimento da
zeramento de prazos, ou seja, a contagem,
em separado, do perodo de tramitao das posio institucional do Poder Legislativo
medidas em cada Casa legislativa, de forma ganha centralidade, indo alm da simples
a garantir ao Senado um prazo adequado reduo ou extino de prerrogativas e de
de discusso da matria. competncias do Presidente. Se orientadas
Essas propostas apontam no s para para o desenvolvimento de capacidades
as iniciativas individuais dos legisladores, institucionais do Poder Legislativo relativas
mas evidenciam algum grau de mobilizao ao conjunto das atribuies parlamentares

174
(legislar, fiscalizar e controlar), essas inicia-

tivas podero contribuir para a construo
de bases mais adequadas de cooperao
entre o Executivo e Legislativo e o fortaleci-
mento desses Poderes como mecanismos
de verificao e controle recprocos dentro
do arranjo democrtico brasileiro.
Nota
1
Com assistncia de pesquisa realizada por Pedro
Lucas de Moura Palotti e Lvia Maria Alves Cndido
Pereira, alunos da EG/FJP.)
Referncias
BRASIL. 1988. Constituio da Repblica Federativa do Brasil (edio

atualizada). Braslia: Senado Federal.
________. 2006. Regimento Interno da Cmara dos Deputados
(atualizado). Braslia: Cmara dos Deputados. Disponvel em: <http:/
/www2.camara.gov.br/legislacao/RegInterno.pdf>.
CAREY, J. 2005. Legislative organization (or, what we want from
legislatures and what comparative legislative studies tells us about
whether we get it). Prepared for Sarah Binder, Rod Rhodes, and Bert
Rockman, (Ed.). The Oxford handbook of political institutions. Oxford:
Oxford University Press.
COX, Gary W. 2005. The organization of democratic legislatures. In:
WEINGAST, Barry; WITTMAN, Donald. Oxford handbook of political
economy. New York: Oxford University Press.
COX, Gary.; MORGENSTERN, Scott. 2002. Latin Americans reactive
assemblies and proactive presidents. In: MORGENSTERN, Scott;
NACIF, Benito (Ed.). 2002. Legislative politics in Latin America.
Cambridge: Cambridge University Press. p. 446-468.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 1999. Executivo e Legislativo
na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
INCIO, M. 2006. Sucesso presidencial e presidencialismo de coalizo
no Brasil (1990-2004). Tese (Doutorado) UFMG.
PESSANHA, C. 2002. O Poder Executivo e o processo legislativo nas
Constituies Brasileiras. In: VIANNA, L.W. (Org.). A democracia e os
trs Poderes no Brasil. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro:
IUPERJ/FAPERJ.
SANTOS, F. 2003. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo.
Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ.

Modalidades e
Procedimentos de
Votao nas
Modernas Casas
Legislativas
Sabino Fleury
O processo decisrio no interior das mo-

dernas Casas Legislativas admite modali-
dades e procedimentos distintos de votao:
o voto dos representantes pode ser ostensi-
vo ou secreto, simblico ou nominal. A exis-
tncia tanto de modalidades quanto de
procedimentos distintos de votao relacio-
na-se diretamente com a concepo que se
tem acerca da natureza da moderna demo-
cracia representativa e com as prticas con-
solidadas dela decorrentes.
Nas antigas democracias diretas, dos
quais o exemplo grego o mais conhecido
e citado, a condio imperativa quanto
participao nos negcios da polis implica-
va, para aqueles que eram considerados ci-
dados, exigncia da manifestao livre e
aberta da sua vontade. O segredo na mani-
festao da vontade dos cidados que de-
cidiam diretamente sobre os rumos da
poltica ou julgavam seus concidados era
algo que no teria nem significado lgico e
nem aplicabilidade prtica.
Examinar, portanto, as formas e os tipos
de votao previstos normalmente nos regi-
mentos internos das Casas Legislativas im-
plica, preliminarmente, assumir como realidade
histrica atual a moderna predominncia da
representao sobre a participao direta e,
a partir dessa premissa, analisar as possibi-
lidades de variao no processo decisrio,
as quais tm importantes desdobramentos
na definio das regras do jogo no interior do
Poder Legislativo.
Pode-se considerar que a democracia
moderna, representativa, tem como elemento

176
terico comum, presente nas obras de im- ainda que haja, atualmente, o predomnio da
portantes pensadores como Hobbes, Locke concepo que admite a natureza no-im-
e Montesquieu, entre outros, nos sculos 17 perativa dos mandatos parlamentares. Esse
e 18, o reconhecimento de que parte da so- predomnio est associado aos conceitos
berania popular deve ser transferida para um consolidados no decorrer do processo
nico ou para um colegiado especfico de histrico de construo das limitaes de-
representantes, que lhes garante a seguran- mocrticas ao exerccio do poder dos gover-
a individual ou a estabilidade coletiva das nantes.
relaes econmicas e sociais. Essa trans- Como j se disse, o surgimento do Estado
ferncia implica o reconhecimento da legiti- moderno est amplamente associado
midade de atribuies especficas de rgos transferncia de parte da soberania individual
polticos especializados e, portanto, a inevi- ao corpo coletivo, fundamentada no reconhe-
tabilidade da representao dos interesses cimento de que somente assim poderia ser
gerais por meio de mandatos conferidos a assegurada a vigncia de determinados va-
representantes escolhidos pela coletividade. lores e bens coletivos considerados indis-
Qualquer forma de representao (man- pensveis para a existncia da sociedade.
Nesse contexto, a questo dos limites da
dato) tem como elemento intrnseco o esta-
delegao, quando colocada, relacionava-se
belecimento de vnculos jurdicos e sociais
diretamente com o objetivo primordial do
entre duas categorias de sujeitos: os repre-
contrato: a princpio, seriam intolerveis ape-
sentados (mandantes) e os representantes
nas os atos que pudessem afetar diretamente
(mandatrios). Nos casos mais comuns nas
a prpria sobrevivncia da coletividade.
sociedades atuais, em determinadas ocasi-
Ao longo do processo histrico de cons-
es algumas pessoas conferem poderes
truo liberal da democracia moderna, a prin-
especficos a outras para que pratiquem, em
cipal maneira encontrada para resolver o
seu nome, certos atos que so normalmen-
problema da responsabilizao dos gover-
te especficos e bem definidos. Esse o
nantes no se relaciona, portanto, com a
caso, por exemplo, das procuraes que so
demarcao dos limites de sua atuao, e
outorgadas por determinados indivduos para sim com o reconhecimento da necessidade
que outros pratiquem, em seu nome, atos de alternncia no exerccio do poder. A deli-
jurdicos especficos. Aqui, o mandante de- mitao temporal dos mandatos, possvel
limita as condies do exerccio do manda- com a existncia de processos peridicos
to, acompanha a execuo das atribuies de substituio dos mandatrios, possibili-
pelo mandatrio e, caso no as considere taria, em tese, aos mandantes o exerccio
adequadas, pode, por ato unilateral, extin- do controle sobre o exerccio das atribuies
guir a relao entre as partes, com a revoga- dos governantes. A predominncia do con-
o do mandato. A natureza das relaes trole dos mandatos por meio de eleies
entre mandante e mandatrio imperativa: peridicas contribui para o reforo da tese
o descumprimento das condies pactuada autonomia da representao: obedecidos
das razo jurdica e fundamento vlido para os limites pactuados no contrato, a sua exe-
a revogao dessa modalidade de contrato. cuo, por parte dos mandatrios, passa a
A lgica dessa relao assenta-se, portan- ser objeto de um elevado nvel de discricio-
to, na ampla clareza das decises e na ine- nariedade. Como conseqncia desse pro-
xistncia de qualquer possibilidade de sigilo cesso, poder-se-ia considerar que, em
entre as partes. determinadas situaes, a exposio aberta
O exemplo apresentado diz respeito a e ampla dos procedimentos de deciso no
relaes que se estabelecem preferencial- seria condio absolutamente necessria,
mente no plano das atividades privadas e pois a validao do mandato aconteceria no
normalmente regulado pelas leis civis. No momento eleitoral e teria como principal
campo da representao poltica a questo objeto o exame dos resultados obtidos pelos
no se apresenta historicamente resolvida, seus executantes.

Alm dessa caracterstica, um outro fa- Ao lado das modalidades apontadas h,

tor importante interfere na elaborao das tambm, dois tipos de procedimentos dife-
normas regimentais relacionadas com os renciados de votao: o simblico e o nomi-
procedimentos de votao. Autores como nal. O procedimento simblico, no qual a
David Mayhew (1974) e Douglas Arnold manifestao de vontade do representante
(1990), estudando especialmente o Congres- se d por gestos ou palavras proferidas con-
so norte-americano e o comportamento dos comitantemente por toda a coletividade,
representantes eleitos, apontam como prin- constitui a regra geral. No Congresso brasi-
cipal motivao para a sua atuao a busca leiro, uma vez anunciado o incio do processo
da reeleio. Entre as estratgias adotadas de votao os parlamentares favorveis a
com vistas a alcanar esse objetivo, os con- uma determinada proposio so instados
gressistas adotam mecanismos que permi- a permanecerem como se encontram (as-
tem maior ou menor rastreamento, por parte sentados ou de p); no Congresso norte-
dos eleitores, no que diz respeito s suas americano a manifestao se faz em primeiro
decises e votaes: escolhas consideradas lugar pela manifestao de voz por todos os
pouco vantajosas eleitoralmente tendem a presentes (pronuncia-se aye quando se
ser ocultadas, ao passo que as lucrativas favorvel e no, quando se contrrio) e,
devem ser amplamente expostas. em caso de dvida quanto ao volume do som,
As modalidades e os procedimentos dispor procedimento anlogo ao brasileiro.
tintos de votao esto, portanto, relaciona- O procedimento de votao nominal
dos, por um lado, ao processo histrico de adotado, no caso brasileiro, quando se exi-
construo da moderna democracia repre- ge quorum especial para a aprovao de
sentativa, marcado pela natureza no-impe- determinada matria. Isso acontece nos ca-
rativa dos mandatos, e, por outro, lgica sos de proposta de emenda Constituio,
da ao dos parlamentares, orientada para de Projeto de Lei Complementar, de anlise
a continuidade de suas carreiras polticas. de veto presidencial e em algumas outras
situaes especficas mencionadas nos re-

gimentos internos, normalmente relaciona-
Examinando-se o caso brasileiro atual, das com a aprovao de indicaes para o
encontramos duas modalidades distintas de exerccio de funes pblicas relevantes ou
votao, previstas constitucionalmente e a remoo dos ocupantes de determinados
aplicadas em todas as Casas Legislativas, cargos.
seja no nvel da Unio, no dos Estados ou Os resultados apurados em votao os-
dos municpios. So elas a ostensiva e a tensiva e pelo procedimento simblico
secreta. Como regra geral adota-se a vota- regra geral podem ser co-validados por
o ostensiva, na qual o representante aber- meio de apurao por procedimento nomi-
tamente manifesta a sua deciso quanto ao nal, a partir de requerimento aprovado para
fato ou norma em exame. que se tenha a sua verificao, desde que o
A votao secreta constitui uma exceo fato seja solicitado por seis centsimos dos
e ocorre, em princpio, em situaes expres- parlamentares, tanto no Congresso brasilei-
samente previstas no texto constitucional ro, quanto no norte-americano (31 deputados
perda de mandato parlamentar, suspenso no caso brasileiro, 44, no norte americano).
de imunidades parlamentares durante o Es- Deve-se notar que a modalidade secreta
tado de Stio, eleio para membros da de votao exige sempre o procedimento
Mesa Diretora, deciso sobre veto presiden- nominal, pois o simblico pressupe que se
cial. O Regimento Interno da Cmara dos tenha alguma forma de manifestao pblica,
Deputados prev, tambm, a possibilidade embora diluda na coletividade. Nesse caso,
da adoo de votao secreta quando seja divulga-se apenas o resultado final do pro-
aprovado requerimento nesse sentido, apre- cesso de votao, sem a discriminao da
sentado por um dcimo dos parlamentares orientao de cada um dos parlamentares
ou lderes. considerados individualmente.

178
Para a efetivao das votaes nominais

podem ser utilizados sistemas distintos de
apurao da vontade dos parlamentares. Os
mais modernos, adotados no Congresso
Nacional e em praticamente todas as Assem-
blias Legislativas estaduais, so os eletr-
nicos, nos quais os representantes registram
sua deciso em sistemas computadoriza-
dos, protegidos por senhas individuais de
acesso. Na impossibilidade tcnica de utili-
zao dos sistemas eletrnicos ou nos ca-
sos de eleio para postos de direo no
Legislativo, utilizam-se cdulas de papel,
que so depositadas em urnas. No Senado
brasileiro, o regimento interno prev a opo
de utilizao de bolas (branca para aprova-
o, preta para rejeio), nos casos de falha
no sistema eletrnico.
O Quadro I permite a visualizao da tipo-
logia descrita.
Quadro I - Modalidades e Procedimentos de Votao no Congresso Brasileiro

Modalidade de Votao Procedimento de Votao Matria (exemplos)
Ostensiva Simblico Leis e proposies em geral
Nominal Normas com quorum especial

Quando decorrente de requerimento
previamente aprovado
Quando decorrente de verificao de votao
Secreta Nominal Perda de mandato parlamentar

Suspenso de imunidades
durante o Estado de Stio
Exame de veto presidencial
Quando decorrente de requerimento
previamente aprovado
Aceitando-se como vlidas as formulaes

de Mayhew e Arnold acerca da convenincia
da exposio ou do ocultamento da atividade
parlamentar e de sua relao com a conti-
nuidade nas carreiras polticas, podemos
pensar em uma associao entre o processo
de votao e o interesse principal dos ocu-
pantes dos cargos eletivos, o que leva
predominncia de uma forma que associa a
mdia visibilidade do posicionamento indi-
vidual com a alta freqncia no processo. A
regra geral que determina a votao osten-
siva pelo procedimento simblico exemplifica
claramente essa opo: resguarda-se o prin-
cpio da publicidade, inerente moderna

democracia representativa, mas dilui-se a Referncias

apurao da atividade individual e conse-
qente responsabilizao em um ato apa- ARNOLD, R. Douglas. The Logic of congressional action. New Haven:
Yale University Press, 1990.
rentemente coletivo e indistinto. O Quadro II
BRASIL. Cmara dos Deputados. Resoluo n 17, de 1989: Regi-
sintetiza essa situao.
mento Interno da Cmara dos Deputados.
BRASIL. Senado Federal. Resoluo n 93, de 1970: Regimento Interno
Quadro II - Tipos de Votao: Freqncia e Visibilidade do Senado Federal.
Tipo de Votao Freqncia Visibilidade BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988.
(n de Ocorrncias)
CONGRESSO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Organization of
Ostensiva simblica Alta (regra geral) Mdia
the Congress: final report of the Joint Committee on the Organization
Ostensiva nominal Baixa (situaes especficas) Alta of Congress, December, 1993.
Secreta nominal Rara (situaes excepcionais) Inexistente DAHL, Robert. Poliarchy: participation and opposition. New Haven: Yale
MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven/London:
Considerando-se que o acompanha- Yale University Press, 1974.
mento das atividades dos representantes e
U.S. HOUSE OF REPRESENTATIVES. How our laws are made. Washington,
a instaurao de uma dinmica permanente DC, Jun. 2003.
de responsabilizao no se limitam apenas
ao momento eleitoral, pode-se discutir um
modelo de transparncia que varia desde a
alta visibilidade, presente nas votaes do
tipo ostensiva-nominal, at a inexistente, no
tipo secreta-nominal. No h, no entanto,
como se julgar a priori a validade de um ou
outro tipo: deve-se conjugar a sua aplicabili-
dade com a natureza dos assuntos a serem
decididos. Nesse sentido, pode-se conside-
rar inadequada para a responsabilizao dos
representantes e para o funcionamento da
moderna democracia a alternativa existente
no Congresso brasileiro em que se permite
a substituio de uma votao ostensiva-sim-
blica por uma secreta-nominal, tendo como
fundamento apenas a aprovao de requeri-
mento decorrente de convenincias polticas.
Mas, por outro lado, no se pode condenar
a adoo deste ltimo tipo de votao nos
casos de eleio dos membros das mesas
diretoras, situao em que o processo guar-
da grande semelhana com aquele que re-
gulamenta a prpria eleio geral dos
parlamentares e que tem no sigilo do voto
um dos elementos centrais para a livre ma-
nifestao da vontade dos eleitores.

180
Pertencimento
do Mandato
Maria Hermnia Tavares

de Almeida
O mandato est no cerne das relaes

entre representantes e representados em
um sistema poltico democrtico. Logo, a
discusso sobre sua natureza e amplitude
ocupa lugar especial nas controvrsias sobre
o que e o que deve ser a democracia repre-
sentativa.
Mandato eleitoral pode ser entendido
como um conjunto de poderes concedidos
pelo eleitor, por meio do voto, a um candi-
dato a represent-lo, habilitando-o a tomar
decises de governo, tanto no Legislativo
quanto no Executivo.
Sendo o mandato uma delegao de
poderes, pertence, em ltima instncia, a
quem o concede. Em uma democracia repre-
sentativa, por definio, o mandato pertence
aos cidados que, a cada eleio, podem
reafirm-lo ou revog-lo. Presume-se que os
mandatrios correspondam s aspiraes
dos eleitores e lhes prestem contas. Mas a
maneira como o fazem e o grau com que o
fazem so objeto de controvrsia muito antiga.
O mandato tanto pode ser entendido como
autorizao ampla para agir, como pode ser
circunscrito por uma definio precisa dos
objetivos almejados e dos meios e condu-
tas preferidos para atingi-los.
As discusses sobre a latitude dos man-
datos eleitorais acompanharam a histria dos
sistemas representativos que terminaram
dando origem s democracias contempor-
neas.
A idia de mandato como autorizao
ampla est associada ao pensador e poltico
ingls Edmund Burke (1729-1797). Em seu
famoso Discurso aos eleitores de Bristol, de
1774, Burke afirmou que os parlamentares
no devem ser agentes ou advogados de
interesses determinados nem o Parlamento,
um congresso de embaixadores de inte-
resses diferentes e hostis. Ao eleger um

representante por seu distrito, os eleitores Burgh (1714-1775), filsofo ingls que
esto escolhendo um parlamentar que no exerceu poderosa influncia sobre os anti-
deve abrir mo da sua opinio imparcial, federalistas, durante as discusses que
de seu juzo maduro e da sua conscincia acompanharam a votao da Constituio
ilustrada. Por trs dessa concepo est a norte-americana, na Conveno da Filadlfia
premissa de que a eleio um procedi- (1787), e sua ratificao pelos Estados, no
mento de escolha dos melhores entre todos, ano seguinte. Da mesma forma, os autores
que recebero um mandato aberto para de- de Cattos Letters (1748), outra influncia
cidir entre alternativas de polticas de acordo importante sobre os que se opunham
com sua conscincia e seu discernimento. Constituio, afirmavam que O cime pol-
Raciocnio semelhante o dos autores de tico (...) no povo uma Paixo necessria e
Os artigos federalistas, de 1787. No captulo merecedora de aplauso. Os governantes
10, James Madison (1751-1836) argumenta devem ser estritamente vigiados, e contra-
que uma das razes da superioridade da balanados com Restries mais fortes do
repblica (representativa) sobre a democracia que sua Tentao de romp-las.
(direta) precisamente o mecanismo da Posio semelhante tiveram as correntes
delegao do governo a um pequeno nmero democratas radicais e socialistas europias.
de cidados eleitos pelos demais. O sistema O mandato imperativo e a revocabilidade dos
assim concebido permite que as opinies mandatos por deciso dos eleitores foram
do povo sejam filtradas por uma assem- adotados pelos revolucionrios da Comuna
blia seleta de cidados, cuja sabedoria de Paris em 1871 e saudados como instru-
pode melhor discernir o verdadeiro interesse mentos da democracia socialista, em opo-
de seu pas e cujo patriotismo e amor jus- sio democracia burguesa, por Karl Marx
tia sero menos propensos a sacrific-lo a (1818-1883), em seu estudo A Guerra Civil
consideraes temporrias e parciais. O na Frana (1871).
mandato como autorizao ampla seria, Nos sculos 18 e 19, as discusses entre
assim, a condio da deliberao poltica partidrios do mandato de contedo amplo
livre das injunes de interesses particulares e do mandato imperativo tiveram um carter
e do esprito de faco. eminentemente normativo. Tratava-se de
No outro extremo, no foram poucos os estabelecer que tipo de mandato era mais
que, desde os primrdios do governo repre- adequado para realizao de um dado ideal
sentativo, defenderam o mandato impera- de democracia.
tivo, ou seja, uma delegao limitada, por Os estudiosos da democracia, no sculo
meio da qual o titular estabelece o modo 19, sem abandonar de todo as preocupaes
pelo qual o mandatrio dever agir em seu normativas, deslocaram a discusso para o
nome. terreno das condies que favorecem o
O governo representativo e, a seguir, a maior ou menor controle dos eleitores sobre
democracia representativa desde o incio foram os representantes eleitos. Os argumentos
perseguidos pela sombra de uma outra idia situam-se em nveis variados de abstrao
de democracia, aquela que postulava a parti- e dizem respeito a duas questes: a inteligi-
cipao direta dos cidados nas decises bilidade da vontade dos eleitores e a capa-
pblicas e negava a legitimidade de uma cidade dos eleitores para efetivamente
organizao poltica assentada no mandato. controlar seus representantes.
O mandato imperativo a revanche da Joseph Schumpeter (1883-1950) ps em
democracia direta sobre o princpio vitorioso dvida a possibilidade de se atribuir um con-
da representao. J que a delegao inevi- tedo preciso escolha dos eleitores. Em
tvel, que seja mnima sua amplitude e m- Capitalismo, socialismo e democracia
ximo o controle do titular sobre o mandatrio. (1942) negou que o povo tivesse uma
O povo deve reter o poder em suas mos, opinio definida e racional sobre todas as
entreg-lo apenas com parcimnia e s sob questes individuais e que objetivasse
a mais estrita superviso, afirmava James essa opinio numa democracia

182
escolhendo representantes que zelariam possibilita a cassao dos eleitos diretamen-

para que essa opinio fosse seguida. Afirmou, te pelos eleitores, por meio da convocao
ao contrrio, que o nvel de informao e o de eleio com esse objetivo especfico.
discernimento dos eleitores eram baixos e, Considerado um instrumento de democra-
em conseqncia, nula a sua capacidade de cia direta, o recall no uma instituio muito
controlar a ao dos eleitos, a no ser recu- difundida fora dos Estados Unidos, onde foi
sando-se a reeleg-los. Dessa forma, todo adotado por 26 estados. Alguns cantes
mandato seria necessariamente delegao suos possuem uma forma de recall, o aber-
ampla e vazia de contedo. rufungrecht, que possibilita a revogao do
Em outro registro, a discusso sobre a mandato de toda a assemblia legislativa.
natureza e a amplitude do mandato explora A constituio venezuelana de 1999 adotou
os problemas inerentes a toda delegao de o procedimento, que possibilitou o referen-
poderes e atribuies. do sobre o governo Chavez em 2004.
Assim, a teoria do titular-agente, desen- Entretanto, tanto o poder de punir o man-
volvida por economistas, assenta-se na idia datrio no o reelegendo quanto o de revo-
de que a contratao de um agente sempre gar seu mandato por meio do recall, onde
ocorre em circunstncias de informao incom- ele existe, dependem da quantidade e da
pleta e assimtrica, que beneficiam o agente qualidade de informaes de que o eleitor
em detrimento do controle do titular sobre disponha e de sua capacidade de proces-
seu desempenho. O mandatrio sempre s-la para formar um juzo sobre o desem-
sabe algo que o titular desconhece e que penho de seu representante.
lhe permite agir em benefcio prprio s
expensas dos interesses ou expectativas
Referncias
do titular.
Aplicada relao especfica entre eleitor BURGH, J. 1975. Political disquisitions or an Enquiry into public errors,
e mandatrio eleito, essa teoria afirma que o defects and abuses. Filadelfia, v. II, p. 36, apud MAIN, J. T. Anti-
representante tem interesses prprios no federalists critics of the Constitution 1781-1788. New York: W.W.
Norton & Co., 1974. p. 9.
necessariamente coincidentes com os dos
MADISON J. ; HAMILTON A.; JAY, J. Os artigos federalistas 1787-
eleitores e que ele sempre goza de signi- 1788. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1987. p. 137.
ficativa liberdade de ao em relao queles MAIN, J. T. Anti-federalists critics of the Constitution 1781-1788.
que lhe conferiram o mandato. Isto porque o New York: W.W.Norton & Co., 1974. p. 9.
mandatrio conhece mais do que o eleitor SARTORI, G. The theory of democracy revisited. Trad. da autora. New
as alternativas efetivamente disponveis e as Jersey: Chatham House Publ. Part one, 1987. p. 29.
condies em que as decises so tomadas. SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. 3. ed. Rio de
Janeiro: Zahar Editores, 1984. p. 336.
Como lembra Giovanni Sartori a distino
crucial quando se trata de poder entre os
titulares que o detm e os que na realidade
o exercem, pois o poder , em ltima ins-
tncia, exercitium: exerccio do poder. Em
outros termos, o mandatrio tem sempre a
possibilidade de exercer os poderes que lhe
foram delegados sem muita considerao
pelas expectativas dos eleitores que lhes
outorgam a delegao.
Titular do mandato, o eleitor, em uma
democracia representativa, de fato tem pouco
controle sobre como ele efetivamente exer-
cido. Mantm o poder de punir o mandatrio,
ex post, votando pela no renovao de seu
mandato.
Alguns sistemas democrticos dispem
do mecanismo constitucional do recall, que

Migrao Partidria
Andr Marenco
Migrao partidria corresponde estra-

tgia individual de troca de partido, adotada
por candidatos ou parlamentares, buscan-
do incrementar suas oportunidades de car-
reira poltica. Pode ocorrer durante o mandato
para o qual o representante tenha sido eleito
ou, ainda, como infidelidade partidria re-
gistrada em algum ponto ao longo de sua
carreira. Pelo menos um em cada quatro
deputados federais eleitos no Brasil, entre
1986 e 2002, abandonou o partido respon-
svel por sua eleio para a Cmara dos
Deputados (Melo, 2004). Considerando-se a
fidelidade partidria registrada ao longo da
carreira poltica, 53% dos deputados fede-
rais eleitos em 2002 possuam registro de
filiao a mais de um partido durante sua
trajetria pblica. A proporo de deputados
que mudam de legenda alguns, vrias
vezes na mesma legislatura tem contri-
budo para o reforo de uma imagem nega-
tiva do Legislativo brasileiro, relacionada
fragilidade dos partidos, ao governismo e
ao predomnio de ambies particulares e
comportamento antitico.
Referncias migrao partidria em
outras instituies, como o Congresso ame-
ricano (Grose, 2003), o Parlamento europeu
(McElroy, 2003) e Legislativos da Itlia
(Heller; Mershon, 2005) e do leste da Europa
(Kreuzer, 2004; Thames, 2005) indicam que
sua ocorrncia nesses casos se verifica em
escala residual. Este tambm foi o caso do
Brasil, nas legislaturas eleitas entre 1946 e
1962, quando as raras ocorrncias de mu-
dana de sigla no chegaram a afetar signi-
ficativamente a composio das bancadas
partidrias no Congresso Nacional (Nicolau,
1996; Marenco dos Santos, 2001). Da mesma
forma, uma rgida legislao em vigor du-
rante o regime autoritrio (1964/1985) estabe-
lecia penas severas para a infidelidade

184
partidria, inibindo a adoo dessa estra- partidria (Santos, 2003). Assim, mesmo
tgia. Contudo, a expanso do multipartida- que afirme que sua eleio deveu-se sua
rismo e a crise do PMDB e, em menor reputao individual e ao voto pessoal de
medida, do PFL, durante a legislatura eleita seus eleitores, esses votos foram insufi-
em 1986, contriburam para incrementar a cientes para assegurar a eleio da maioria
freqncia nas trocas de legenda, conver- dos deputados eleitos. Mais uma vez, vale
tendo esse comportamento em um fen- repetir: o xito eleitoral de um candidato a
meno endmico na dinmica legislativa e mandato legislativo depende do desempe-
nas carreiras polticas no Brasil. Isso significa nho de seu partido e da cota de vagas que
que os altos ndices de migrao no esto este ter direito com base na soma dos vo-
relacionados apenas a processos de reali- tos de todos os seus candidatos. Por outro
nhamento poltico, como a criao do PSDB, lado, a regra de voto preferencial, operando
em 1988, ou o colapso do PRN, aps o pro- no Brasil, permite que o eleitor, com um ni-
cesso de impeachment do ex-presidente co voto, interfira sobre a distribuio de po-
Collor de Mello. Mesmo com a estabilidade der em dois planos: 1) escolhendo o
do sistema partidrio verificada a partir de candidato de sua preferncia e definindo a
1994, sem cises nos principais partidos, a ordem dos eleitos; e 2) determinando o ta-
freqncia das trocas de legenda manteve-se manho de cada bancada partidria nas C-
elevada, revelando no se tratar de fenmeno maras Legislativas. Quando troca de legenda,
de reacomodao de identidades ideolgicas, o parlamentar despreza os votos respons-
mas comportamento individual visando maxi- veis por sua eleio e viola a distribuio de
mizar oportunidades de carreira poltica. poder poltico entre os partidos, tal como
determinada originalmente pelos eleitores.
Considerando a observao de uma tendn-
Conseqncias cia governista presente na migrao partid-
ria, especialmente em contextos de governos
Quando a defeco partidria ocorre du- de coalizo e com alta popularidade presiden-
rante o mandato parlamentar, a principal cial (Melo, 2004), pode-se concluir que este
conseqncia institucional desse comporta- processo interfira, ainda, sobre a disposio
mento implica uma alterao na correspon- e a capacidade do Legislativo em adotar com-
dncia entre votos e cadeiras, violando uma portamento pr-ativo, na produo legislativa
regra bsica da representao poltica, de e no monitoramento e controle sobre agncias
que a distribuio de preferncias dos elei- governamentais, inibindo processos de ac-
tores constitua a condio e medida para countability horizontal.
definir as oportunidades de acesso a postos Duas outras conseqncias negativas
pblicos. Para entendermos isso, devemos podem ser associadas migrao partid-
lembrar que apenas um pequeno nmero ria, seja quando ocorre durante o mandato
de candidatos s cadeiras legislativas obtm ou ao longo da carreira poltica. Infidelidade
sufrgios nominais em nmero igual ou su- partidria revela que os partidos no so
perior ao quociente eleitoral (a relao entre ao menos para os deputados que trocam
o nmero de votos vlidos e as vagas em de legenda condies indispensveis
disputa), assegurando sua eleio com os para a gerao de oportunidades de carreira
seus prprios votos. A grande maioria dos poltica. Quando se pode trocar de partido e
eleitos, embora tendo obtido votos nominais ainda assim assegurar uma reeleio, ou,
em proporo inferior ao quociente, conquista ainda, a mobilidade nos cargos polticos,
sua vaga beneficiando-se dos votos parti- indica que a fidelidade partidria possui pou-
drios: os votos excedentes dos deputados co valor na definio das estratgias da elite
que alcanaram o quociente eleitoral, os poltica. Ou, ainda, que os insumos para a
votos dos candidatos partidrios que no so maximizao de carreiras so obtidos junto a
eleitos e os votos conferidos legenda outras agncias (como acesso patronagem

e a recursos distributivos alocados pelo Assim, para Mainwaring (1991), a regra

Poder Executivo, vnculos com organizaes eleitoral de lista aberta, ao no promover uma
sociais ou meios de comunicao), s quais ordem prvia dos candidatos partidrios a
asseguram-se lealdades preferenciais. Em postos legislativos, teria estimulado a auto-
contraste, a durabilidade temporal nos vn- nomia dos candidatos em relao a seus
culos de fidelidade partidria representa partidos, uma vez que sua eleio no de-
uma situao em que a filiao partidria penderia da indicao partidria, mas da
prov meios relevantes para a manuteno quantidade de votos personalizados que cada
do posto poltico, implicando custos maiores postulante seja capaz de conquistar, condi-
para sua ruptura, sendo racional para o parla- o para o ranqueamento dos candidatos,
mentar cultiv-la. uma vez conhecida a cota proporcional de
Outra conseqncia associada ao fen- cada partido. A partir de um estudo compa-
meno da troca de legendas pode ser identi- rativo buscando medir o efeito de diferentes
ficada no incremento do custo da informao modelos de listas eleitorais sobre a robustez
para os eleitores sobre reputaes partid- dos sistemas partidrios, Carey e Shugart
rias. Repetidamente, ouve-se a frase que, (1996) propuseram um escore para mensurar
no Brasil, os eleitores votam na pessoa e os meios de controle disposio da lide-
no no partido. O que pode ser vlido, rana partidria: controle das nominaes e
sobretudo, quando se considera o volume da ordem dos eleitos, transferncia de vo-
de informao necessria para que o eleitor tos, restries competio intrapartidria
possa estabelecer as diferenas entre cada e existncia de barreiras formao de no-
legenda, dificuldade potencializada pelo n- vos partidos, promovida pela magnitude dos
mero de partidos e candidatos que incre- distritos eleitorais. Nesta direo, a combi-
menta os custos de monitoramento dos nao lista aberta com elevada magnitude
eleitos pelos eleitores (Nicolau, 2002). A das circunscries eleitorais (tal como obser-
estabilidade eleitoral associada fidelidade vado no Brasil) incrementaria o potencial de
partidria pode, em longo prazo, gerar a competio intrapartidria, reduzindo, simul-
informao necessria para a produo de taneamente, o controle da liderana partid-
reputaes partidrias medida que ao ria sobre seus membros e candidatos, com
votar uma eleio aps a outra, em seu candi- conseqncias presumveis sobre a infideli-
dato preferido, o eleitor resulte por associ-lo dade partidria.
legenda, e com isso, termine por constituir Analisando as trocas de partidos na C-
identidade partidria. Ao mudar de partido, mara dos Deputados, Melo (2004) observou
o representante introduz custo adicional para que este fenmeno apresenta regularidades,
a gerao de identidades partidrias, uma associadas: 1) ao ciclo eleitoral, sendo mais
vez que torna mais difcil a converso de sua provveis no primeiro e terceiro ano de cada
reputao pessoal em reputao partidria. legislatura; 2) a ocorrncia entre parlamen-
tares com menor acesso aos recursos de
Poder Legislativo (Mesa, liderana partid-
Causas ria, presidncia de comisso ou cargos no
Executivo); e 3) a uma direo que varia con-
Explicaes para a infidelidade partid- forme a natureza e a popularidade do gover-
ria entre os polticos brasileiros costumam no: migrao governista, quando de governo
identificar como causas para tal comporta- de coalizo e com popularidade presidencial
mento a reduo da incerteza associada em alta, ou migrao no-governista, em
manuteno da carreira poltica e os incenti- governos de cooptao ou apartidrios e,
vos oferecidos pelas regras eleitorais e os ainda, baixa popularidade.
procedimentos que regulamentam o funcio- Analisando os registros de migrao par-
namento interno das Casas Legislativas. tidria com base em variveis de recruta-
mento eleitoral (Marenco dos Santos, 2003,

186
2006), pode-se verificar que a adoo de sentao poltica enfrenta o desafio eleitoral
estratgias de infidelidade no constitui fen- atravs de esforos e estratgias individu-
meno homogneo, variando segundo: 1) ais, inclusive no financiamento de campa-
caractersticas da circunscrio eleitoral de nhas, certamente, seu comportamento em
cada candidato (os estados), positivamente relao ao partido no ter as mesmas carac-
relacionadas com as taxas estaduais de vola- tersticas que teria, caso o partido fosse rele-
tilidade eleitoral (a flutuao partidria do elei- vante para a escolha dos eleitores. (Projeto
de Lei 2.679, Comisso Especial de Reforma
torado entre uma eleio e a anterior), sendo
Poltica, 2003.)
irrelevante o efeito provocado pela magnitude
eleitoral; 2) o tempo de filiao partidria Paralelamente, propostas de reformas
prvio conquista da cadeira legislativa. incrementais supem que medidas focali-
Maior probabilidade de defeco partidria zadas que ampliem o custo para a infideli-
pode ser verificada entre deputados filiados dade, como o aumento do tempo mnimo
a menos de quatro anos no partido respon- de filiao partidria, poderiam inibir estra-
svel pela vaga, e, quando a troca de parti- tgias de migrao, sem os efeitos perversos
do seguida pela tentativa de reeleio para eventualmente associados ao reforo de
a legislatura seguinte, so observadas me- mquinas partidrias.
nores taxas de reeleio entre os infiis e
pior desempenho eleitoral (votos e posio
na ordem final) entre aqueles que trocaram Referncias
de legenda aps perodos de filiao parti-
dria prvia mais longos (acima de quatro CAIADO, Ronaldo (2005). Reforma para consolidar a democracia.
Folha de S.Paulo, 05 jul., p. A3.
anos).
CAREY, John; SHUGART, Matthew (1996). Incentives to cultivate
a personal vote: a rank ordering of electoral formulas. Electoral
Studies, v. 13, n. 4, p. 417-439.
Alternativas
COMISSO DE REFORMA POLTICA DA CMARA DOS DEPUTADOS
(2003). Projeto de Lei 2.679. Braslia: Cmara dos Deputados.
As proposies de reformas polticas vi- GROSE, Cristian (2003). Is it rational to switch parties? Long-term
versus short-term electoral effects of legislative party switching.
sando neutralizar os incentivos migrao
Paper presented at the 2003 meeting of the Midwest Political
partidria obedecem a escopos distintos Science Association, Chicago, Illinois.
quanto sua amplitude e seguem os diag- KREUZER, Marcus (2004). Political parties and the study of political
nsticos sobre as causas responsveis pela development: new insights from the postcommunist democracies.
World Politics, v. 56, n. 4.
adoo desta estratgia. A exposio de
HELLER, William; MERSHON, Carol (2005). Party switching in the
motivos do Projeto de Lei 2.679 correlaciona Italian Chamber of Deputies. The Journal of Politics, 67, n. 2.
voto preferencial com precrio controle exer- MAINWARING, Scott (1991). Polticos, partidos e sistemas elei-
cido pela liderana dos partidos sobre as torais: o Brasil numa perspectiva comparada. Novos Estudos Cebrap,
So Paulo, n.29, p. 34-58.
carreiras polticas de seus membros e ado-
MARENCO DOS SANTOS, Andr (2001). Sedimentao de lealda-
ta uma proposta de reforma poltica mais
des partidrias no Brasil: tendncias e descompassos. Revista
radical, com a introduo de procedimento Brasileira de Cincias Sociais, v. 16, n. 45, p. 69-83.
de listas fechadas, nas quais o ordenamento MARENCO DOS SANTOS, Andr (2003). Partidos em carne e osso:
dos candidatos a ocupar a cota proporcional votos e deputados nas eleies de 2002. Cadernos Adenauer, Rio de
Janeiro, v. IV, n. 1, p. 21-37.
de cadeiras partidrias ocorre antes da eleio
MARENCO DOS SANTOS, Andr (2006). Regras eleitorais, depu-
e com base em decises tomadas pelos tados e fidelidade partidria. In: SOARES, Glucio Dillon; RENN,
rgos partidrios: Lcio. Reforma poltica. Lies da histria recente. Rio de Janeiro:
O voto em candidato, em vez de em partido, Fundao Getlio Vargas. p. 176-192.
tem sido diagnosticado, de longa data, inclu- McELROY, Gail (2003). Party Switching in the European Parliament:
Why bother? Paper prepared for presentation at the 2003 meeting of
sive por eminentes lderes polticos, como the European Consortium for Political Research, Marburg, Germany.
nocivo disciplina e coeso partidrias. Na
MELO, Carlos Ranulfo (2004). Retirando as cadeiras do lugar. Migrao
medida em que boa parcela de nossa repre- partidria na Cmara dos Deputados. Belo Horizonte: Editora UFMG.

NICOLAU, Jairo (2002). Como controlar o representante? Conside-

raes sobre as eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil.
Dados, Rio de Janeiro, v. 45, n. 2.
NICOLAU, Jairo (1996). Multipartidarismo e democracia. Rio de Janeiro:
Fundao Getlio Vargas.
SANTOS, Fabiano (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de
coalizo. Belo Horizonte: Editora UFMG.
THAMES, Frank (2005). Parliamentary party switching in the Ukrainian
Rada, 1998-2002. Paper presented at the Annual Meeting of the
Midwest Political Science Association, Chicago, IL.

188
Clusula de Barreira
Mnica Mata
Machado de Castro
A clusula de barreira , hoje, um dos

elementos da Lei Eleitoral brasileira. O Cdi-
go Eleitoral estabelece que os partidos pol-
ticos alcancem certo patamar de votos, alm
do j exigido pelo quociente eleitoral, para
ter direito ao funcionamento parlamentar.
Esse instituto , at certo ponto, diferen-
te da clusula de excluso, adotada em al-
guns sistemas eleitorais do mundo, como
os da Alemanha, Grcia e Argentina, onde
um partido excludo da competio por
cadeiras nos parlamentos e no elege repre-
sentantes se no superar determinado limiar
de votao em termos nacionais. Esse me-
canismo foi concebido como um antdoto
contra a tendncia de fracionamento do sis-
tema partidrio, caracterstica dos sistemas
eleitorais de representao proporcional:
impede-se, por meio da clusula de excluso,
a possibilidade da existncia de diversos
partidos pequenos com representao nos
parlamentos, o que dificultaria a formao
de governos de maioria estvel e prejudicaria,
conseqentemente, a chamada governabili-
dade ou estabilidade do sistema poltico.
Nos pases em que essa norma foi adota-
da, como a Alemanha, impediu-se, de fato,
a proliferao de partidos pequenos ao longo
do tempo, promovendo-se a concentrao
partidria.
No Brasil, no fim do regime militar (1964-
1985), tentou-se instituir a clusula de exclu-
so, por meio da Emenda Constitucional 25,
de 27 de novembro de 1985, que, modifi-
cando o artigo 152, pargrafo 1 da Consti-
tuio de 1967, estabeleceu que no teria
direito a representao no Senado Federal e
na Cmara dos Deputados o partido que no
obtivesse o apoio, expresso em votos, de
3% do eleitorado, apurados em eleio geral

para a Cmara dos Deputados e distribu- No perodo entre o incio da prxima

dos em, pelo menos, cinco estados, com o Legislatura [a de 1999] e a proclamao
mnimo de 2% do eleitorado de cada um dos resultados da segunda eleio geral
deles. subse-qente para a Cmara dos Depu-
No pargrafo seguinte, entretanto, acres- tados, ser observado o seguinte:
centou-se: Os eleitos por partidos que no 1 direito a funcionamento parlamentar ao
obtivessem os percentuais exigidos pelo partido com registro definitivo de seus
pargrafo anterior tero seus mandatos pre- estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at
servados, desde que optem, no prazo de a data da publicao desta Lei que, a partir
de sua fundao tenha concorrido ou venha
sessenta dias, por qualquer dos partidos
a concorrer s eleies gerais para a Cmara
remanescentes.
dos Deputados, elegendo representante
Mais ainda, de acordo com o artigo 5
em duas eleies consecutivas:
da mesma Emenda, esse dispositivo no
a) na Cmara dos Deputados, toda vez que
se aplicaria s eleies de 15 de novembro
eleger representante em, no mnimo, cinco
de 1986, quando foi escolhida a Assemblia
Estados e obtiver um por cento dos votos
Nacional Constituinte.
apurados no Pas, no computados os brancos
Essas normas nunca entraram em vigor, e nulos.
porque a Constituio promulgada em 1988
nada disps sobre votao mnima em par- Para ter funcionamento nas Assemblias
tidos polticos para obterem representao Legislativas e nas Cmaras de Vereadores,
parlamentar, impedindo, dessa forma, a ins- durante o mesmo perodo, as exigncias,
tituio da clusula de excluso por meio de em geral, eram as mesmas: o partido devia
lei ordinria. Assegurou-se, no texto consti- obter 1% dos votos apurados na Circuns-
tucional, o funcionamento parlamentar dos crio, no computados os brancos e nulos.
partidos polticos, a ser estabelecido em lei, Assim, a clusula de barreira, tal como
de acordo com o inciso IV do artigo 17. instituda na Lei 9.096, somente entra em
Foi a Lei 9.096, de 19 de setembro de vigor a partir da eleio de 2006: na prxima
1995, que, ao regulamentar o artigo 17 da legislatura, apenas os partidos que alcana-
Constituio Federal de 1988, estabeleceu a rem, no mnimo, 5% dos votos vlidos para
chamada clusula de barreira, ao dispor, no deputado federal, em pelo menos nove esta-
captulo II, artigo 13, que: dos, com pelo menos 2% do total de votos
em cada um, tero direito ao funcionamento
Tem direito a funcionamento parlamentar, parlamentar nas Casas Legislativas (Senado,
em todas as Casas Legislativas para as quais Cmara dos Deputados, Assemblias Legis-
tenha elegido representante, o partido que, lativas e Cmara dos Vereadores).
em cada eleio para a Cmara dos Deputa- Ter funcionamento parlamentar exigncia,
dos obtenha o apoio de, no mnimo, cinco estabelecida na mesma lei, para participar
por cento dos votos apurados, no compu- da distribuio de 99% do Fundo Partidrio,
tados os brancos e os nulos, distribudos em, na proporo dos votos obtidos pela sigla
pelo menos, um tero dos Estados, com um para deputado federal (art. 41, inciso II da
mnimo de dois por cento do total de cada
Lei 9.096). Alm disso, somente partidos
um deles.
com funcionamento parlamentar tero asse-
Entretanto, nas Disposies Finais e Tran- gurado o acesso gratuito ao rdio e tele-
sitrias, a mesma lei, no artigo 57, abran- viso: podero realizar um programa
dou as exigncias para o funcionamento nacional e um em cadeia estadual e no
parlamentar dos partidos polticos na Cma- Distrito Federal em cada semestre, com
vinte minutos de durao e utilizar quarenta
ra dos Deputados, Assemblias Legislati-
minutos, por semestre, para inseres de
vas e Cmara dos Vereadores, nas duas
trinta segundos ou um minuto nas redes
legislaturas subseqentes, ou seja, at 2007,
nacionais e emissoras estaduais (art. 49).
ao dispor que:

190
Somente os partidos que atingirem a clu- forma isolada e sem visibilidade. A tendn-
sula de barreira tero direito a uma bancada cia, com o tempo, que esses partidos
no legislativo federal, com estrutura de lide- deixem de existir, incorporando-se ou fundin-
rana, salas e assessores. E somente os do-se com outros partidos. Especialmente
partidos com liderana podem pedir a para os pequenos partidos ideolgicos tra-
palavra a qualquer tempo em sesses do dicionais no Brasil, a clusula de barreira
Congresso e escolher representantes para pode significar uma sentena de morte. J
presidir as comisses de trabalho. os membros dos partidos nanicos, de alu-
Os partidos que no atingirem a clusula guel, se eleitos, provavelmente se adapta-
de barreira participaro da distribuio de ro mais facilmente s novas circunstncias,
somente 1% do Fundo Partidrio e tero di- inscrevendo-se em partidos mdios e gran-
reito a apenas um programa gratuito de dois des.
minutos por semestre, em rede nacional. Diversos projetos em tramitao na C-
Esses partidos pequenos elegero deputados mara dos Deputados modificam as exign-
se alcanarem o quociente eleitoral, mas cias da clusula de barreira: h propostas
seus parlamentares no tero direito a toda de reduo do percentual de votos exigidos
a infra-estrutura existente nas Casas Legisla- para o funcionamento parlamentar dos par-
tivas para garantir o funcionamento partid- tidos dos atuais 5% para 2% ou mesmo 1%
rio. Sem acesso aos recursos assegurados dos votos nacionais para a Cmara dos De-
na Cmara dos Deputados aos partidos m- putados; h projeto que garante funciona-
dios e grandes, os congressistas eleitos por mento parlamentar ao partido que tenha
partidos pequenos que no tenham atingido elegido pelo menos um deputado em cinco
a clusula de barreira vo trabalhar quase estados da Federao; outro revoga os dis-
como se fossem avulsos. positivos da clusula de barreira; h, ainda,
A assessoria da Cmara dos Deputados a proposta de se considerar superada a clu-
calcula que, se a clusula de barreira tivesse sula de barreira quando o partido preencher
sido adotada para a legislatura de 2003, con- uma ou outra das duas exigncias: 5% dos
siderados os votos da eleio de 2002, votos nacionais ou 2% dos votos em 1/3 dos
somente sete partidos teriam garantido seu Estados. Esses projetos foram elaborados
funcionamento parlamentar: PT, PSDB, PFL, por deputados do PCdoB e do PL, mas tam-
PMDB, PP, PSB e PDT. Depois da eleio, bm tramita na Cmara um projeto de de-
tambm PL e PTB incorporaram deputados putado do PSDB que reduz de 5% para 2%
eleitos por outros partidos e atingiram as exi- dos votos vlidos nacionais a exigncia da
gncias da clusula de barreira. clusula de barreira para o partido ter funcio-
Pode-se afirmar que a clusula de barrei- namento parlamentar.
ra, como instituda na lei brasileira, funciona- Esses projetos, se levados votao e
r como verdadeira clusula de excluso, na aprovados ainda em 2006, supostamente
melhor das hipteses, no mdio prazo. No no afetaro o funcionamento parlamentar
afetar diretamente a representao poltica tal como previsto na lei de 1995, cujas exi-
num primeiro momento, j que os parlamen- gncias passam a vigorar somente agora.
tares eleitos pelos partidos pequenos que Dessa forma, tudo indica que ser experi-
alcanarem o quociente eleitoral podero mentada, pela primeira vez na democracia
assumir seus cargos. Mas, sem acesso a brasileira, a chamada clusula de barreira.
recursos, esses polticos s tero provavel-
mente duas alternativas: mudar de partido,
o que afeta a representao poltica e au-
menta a desproporcionalidade da distribui- Agradeo a Felipe Nunes dos Santos, aluno do Curso
o das cadeiras nos parlamentos, ou de Cincias Sociais, que recolheu informaes para
este verbete, em pesquisa no stio da Cmara dos
trabalhar com uma srie de limitaes, de Deputados.

Referncias
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco.

Dicionrio de Poltica. Braslia: UnB, 1986.
LIMA, Eduardo Martins. Sistemas multipartidrios e eleitorais brasi-
leiros em perspectiva comparada (1945-1964 e 1985-1998). So Paulo:
Annablume; Belo Horizonte: Fumec, 2004.
PORTO, Walter Costa. Dicionrio do voto. Braslia: Universidade de
Braslia; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000.
SILVA, Jos Nepomuceno (Org.). Cdigo Eleitoral. 12. ed. So Paulo:
Rideel, 2006.
TAVARES, Jos Antnio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias
contemporneas: teoria, instituies, estratgia. Rio de Janeiro:
Relume-Dumar, 1994.

192
Reforma
Constitucional
Glucio Soares
As posies relativas reforma constitu-

cional formam um contnuo desde as que
nos dizem que a Constituio de 1988 no
precisa de reformas e sim de tempo; pas-
sando pelas que preconizam mudanas
pontuais, pequenos ajustes, mantendo a atual
estrutura e at as que afirmam que a Cons-
tituio reflete uma concepo errada do Es-
tado e das suas relaes com a cidadania,
devendo ser amplamente reformada ou
substituda. Este texto usa a experincia de
outros pases para analisar a questo da re-
forma constitucional a partir de trs consi-
deraes:
A extenso da Constituio
O carter da Constituio
A representao dos partidos no Congresso
O tamanho das Constituies varia, e

muito. A do Brasil das maiores, como o
so a da Argentina, a da ndia e a do Mxi-
co. Do lado curto, esto as constituies
de pases como a Frana (1958; 1982), a
Coria do Sul, a Indonsia e a de Hong Kong
(de 1990). Algumas so breves, mas de co-
bertura ampla, como as do Canad, da Aus-
trlia, e de Singapura. Muitos acham que
uma constituio deve ser breve e direta,
usando como exemplo a Constituio dos
Estados Unidos, que se destaca pela sua
durao e brevidade, tem sete artigos e vin-
a
te e sete emendas. A XXVII emenda foi pro-
posta em 25 de setembro de 1789 e ratificada
em 7 de maio de 1992, mais de dois scu-
los depois. Nos ltimos cinqenta anos ape-
nas quatro emendas, de nmeros XXIII a
XXVI, foram propostas e aprovadas; do lado
oposto, a da ndia, com 395 artigos, j teve
93 emendas (at 14 de fevereiro de 2006).

Historicamente, as constituies tende- sendo incorporadas por outros estados. A

ram a crescer. Sartori, comentando a Cons- crise financeira dos estados trouxe baila a
tituio da ndia, que tem 395 artigos, e a necessidade de moderar alguns desses di-
nossa, com 245 artigos, afirmou que existe reitos. Uma linha recente de pensamento in-
uma tendncia ao crescimento das consti- corpora a noo de equilbrio entre direitos
tuies desde o fim da Segunda Guerra Mun- e deveres. possvel ter uma idia de se o
1
dial. O nmero das constituies funo equilbrio existe numa Constituio simples-
do surgimento de novas naes: mais da mente contando artigos ou palavras relacio-
metade das constituies existentes so pos- nados com os direitos e os deveres.
teriores a 1974. H mais constituies, mas Os direitos e os deveres esto desigual-
elas tambm so maiores. A tendncia ao mente representados na Constituio de
crescimento das constituies tambm se 1988 por esse critrio. Os deveres apa-
observa no nvel estadual. Robert Luce, um recem apenas nove vezes, e destas, os
importante poltico que era um estudioso das deveres esto imediatamente precedidos
constituies estaduais americanas, concluiu por direitos em sete; as outras duas se
que na primeira dcada elas tinham, na m- referem ao Poder Judicirio e ao Ministrio
dia, dez pginas e meia; nas trs dcadas Pblico. J direitos (no plural) aparecem
seguintes, 12 pginas, e de 1815 a 1845, 16 93 vezes. Outras presenas freqentes so
pginas. Outros estados aumentaram o ta- garantia (ias, etc.), que surge 85 vezes,
manho das suas constituies: Pensilvnia aposentadorias, etc. surge 65 vezes; sua
de 11 para 31 e Delaware de 6 para 36. parenta prxima, penses (incluindo penso
A brevidade depende da cobertura, de e pensionistas) outras 41; os benefcios tm
quantos temas diferentes esto na Consti- forte presena, 81 vezes; a proteo e seme-
tuio. Uma, bem escrita, direta, com am- lhantes outras 48 vezes, e assim por diante.
pla cobertura ser maior do que outra, A forte presena de direitos, combinada com
igualmente bem escrita e direta, mas de co- a escassez de deveres, sugere que pode
bertura estreita. Uma deciso crucial, que haver um desequilbrio na concepo da
afeta o tamanho das constituies, o que Constituio. No uma imagem de ns, o
incluir e o que deixar de fora, para leis me- povo, mas de uma instituio externa que
nores. est l para servir a quem tem direitos sobre
As primeiras constituies eram polticas ela. Vrios itens que, em muitos pases, so
e dispunham sobre como deveria ser o Es- objeto de lei ordinria esto presentes na
tado, suas divises e seus poderes. Em Constituio de 1988.
muitos casos, foram seguidas por emendas
e disposies sobre os direitos e liberdades Figura 1
Direitos e Deveres na Constituio de 1988
individuais. A americana introduziu o famo-
so Bill of Rights. Muitas constituies poste-
riores adotaram essa modificao. Porm,
como notaram Sicat e Sicat, analisando as
Constituies tomando a americana como
ponto de partida, a extensa presena de
direitos econmicos e sociais e garantias
nas constituies mais recentes, demons-
tra que a nfase nas liberdades individuais
no era mais suficiente. Direitos sociais e
econmicos foram introduzidos. Essas incor-
poraes, de inspirao progressista, cres- O equilbrio entre direitos e deveres
ceram com as vrias formas de estados uma ampliao da posio de Hayek de que
socialistas e social-democratas, mas foram a criao de direitos acarreta, simultanea-
mente, a criao de deveres e que os que

194
tero esses novos deveres precisam dos pases com alta renda per capita. A previ-
meios para cumpri-los. Com meios adequa- dncia do setor pblico causa um desequil-
dos, os direitos constitucionais tm um im- brio maior do que a privada, que se refere a
pacto positivo, como demonstraram Lorenz um nmero muito maior de pessoas. Essa
Blume e Stefan Voigt da Universidade de discriminao um dos fatores que levam a
2
Kassel . Blume e Voigt analisaram muitos cidadania a um afastamento em relao ao
indicadores de direitos humanos, polticos e ideal de ver no Estado e na Constituio ns,
sociais, chegando a quatro fatores, um dos o povo. Estado, Constituio, polticos e po-
quais tem que ver com direitos de proprie- der integram a alteridade. A falta de identi-
dade, outro com direitos especficos, eman- dade com eles gerou uma espcie de lei
cipatrios (de mulheres e de trabalhadores) de Gerson em relao a eles e as conse-
e dois que se relacionam com direitos polticos qentes atitudes reivindicatrias. O corporati-
e com estruturas democrticas. Todos se rela- vismo impede que o Estado e suas instituies
cionam com a renda per capita em 2000 (log), sejam percebidos como nossos; a Nao,
mas os direitos de propriedade foram os que sim, o Estado, no.
mais se correlacionaram; foram, tambm,
os nicos que se correlacionaram significa-
tivamente com outros indicadores, como o Como saber se uma constituio
crescimento da renda per capita entre 1993 boa ou no?
e 2000. Contrariamente ao mito, as ditaduras
e regimes opressivos so economicamente O teste do tempo tem sido enfatizado
ineficientes. como critrio para avaliar a qualidade das
O carter paternalista, protecionista e Constituies. Hague, Harrop e Breslin, em
assistencialista do Estado se revela na fre- 2001, reforam a imagem das constituies
qncia com que certos temas aparecem como produtos da engenharia poltica, que
na Constituio. devem ser julgadas por quo bem resistem
ao teste do tempo. Esses autores acham
Figura 2 que freqentes emendas constitucionais in-
Outros tipos de Protecionismo e
Assistencialismo na Constituio
dicam um sistema poltico sob presso. No
devemos esquecer que h dois parmetros
importantes na anlise das emendas (e re-
formas) constitucionais, o tempo e a dimen-
so. H mais o que emendar e reformar em
Constituies de ampla cobertura, e se es-
pera que as emendas diminuam depois de
certo tempo. A maneira de emendar as cons-
tituies varia muito.
No Brasil, as emendas constitucionais
exigem maioria de 60% em cada Casa:
Art. 60, III - 2 - A proposta ser discutida e

votada em cada Casa do Congresso Nacional,
em dois turnos, considerando-se aprovada
se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos
dos respectivos membros.
No Brasil, a herana corporativista pesou Esta maioria nas duas casas no fcil
muito sobre os gastos do Estado, concede ser obtida em temas que separem go-
dendo ao funcionalismo privilgios e prerro- verno e oposio devido pulverizao parti-
gativas no encontrveis na maioria dos dria. Os dados referentes Cmara dos

4
Deputados mostram que, em 1990, era neces- Carlos Ranulfo. Antes mesmo de iniciadas
srio que os cinco maiores partidos se unis- as sesses, assim como nos primeiros
sem para garantir a aprovao de emendas meses de cada legislatura, observa-se uma
constitucionais e quatro para obter maioria sim- debandada de deputados de vrios partidos
ples; em 1994, eram necessrias as cadeiras na direo de partidos da base governista.
dos trs maiores partidos para a maioria sim- Esse movimento s existe porque as cadei-
ples e quatro para obter os 60%; situao que ras so consideradas como pertencentes ao
se repetiu em 1998. Em 2002, tanto a maioria deputado e no ao partido e porque as tro-
simples quanto as emendas necessitavam de cas so permitidas.
todos os votos dos quatro maiores partidos. Pensar a formao de maiorias governis-
tas estveis com base em partidos , ape-
Figura 3 - Nmero de partidos necessrios para nas, a primeira aproximao. Os arranjos
obter maioria simples e para Emendas Constitu-
cionais na Cmara dos Deputados institucionais brasileiros estimulam outra
caracterstica, a infidelidade partidria, que
pulveriza as negociaes para a formao
de maiorias estveis com que governar. Alm
de negociar com partidos e grupos, o gover-
no forado a negociar individualmente com
os parlamentares.
Reformas constitucionais de interesse do
governo podem, com relativa facilidade, ser
bloqueadas pela oposio; no obstante, as
mais necessrias so as relativas crise fi-
nanceira do Estado, porque tocam no seu
carter assistencialista, as que eliminem
privilgios e as que corrijam o desequilbrio
entre direitos e deveres.
Um ponto importante de uma reforma
No obstante, esse apenas um exer-
constitucional seria aumentar o controle dos
ccio ilustrativo. Em 2002, a segunda maior
eleitores sobre os eleitos. Lars P. Feld e Marcel
bancada, a do PFL, e a quarta, do PSDB,
R. Savioz (1997) estudaram os efeitos da
eram da oposio. Situao semelhante se
democracia direta e do maior controle sobre
configurou nas legislaturas que se iniciaram
o desempenho econmico na Sua, con-
em 1998, 1994 e 1990. Com base, apenas,
cluindo que existe uma associao robusta
nos partidos, este exerccio analtico sugere
entre os dois.
que a distribuio de cadeiras na Cmara
Num sistema eleitoral em que alguns inte-
dos Deputados tornou difcil governar e mais
resses corporativos e particulares garantem
fcil fazer bloquear a ao do governo e que
a eleio de parlamentares, difcil alterar a
apenas as mudanas constitucionais quase
concepo do Estado, tal qual refletida na
consensuais so aprovadas. No obstante, a
Constituio, de representao muito desi-
Constituio trazia embutida a necessidade
gual de interesses, com privilgios e prerro-
de muitas emendas, haja vista a que a pa-
gativas espalhados no seu texto, a um
lavra emenda aparece nada menos do que
Estado onde todos sejam, efetivamente,
759 vezes no seu texto. As emendas e refor-
iguais perante a Lei e onde direitos e deve-
mas constitucionais podem ter um impacto
res, gastos e receitas, se equilibrem. E, mais
sobre o crescimento econmico como argu-
3 importante, que tenhamos uma atitude de
mentam Sicat e Sicat.
paternidade e responsabilidade pelo Estado
A tentativa de obter maioria para poder
e no uma atitude exclusivamente reivindi-
governar se reflete nos dados sobre a mu-
catria. Ns, o povo...
dana de partidos, muito bem estudada por

196
Notas
1
No obstante, h vrias revises que reduziram o
nmero de artigos, como a da Somlia de 156 para
130, e a da Coria do Sul de 171 para 166.
2
The Economic Effects of Human Rights, Paper N
66/04.
3 Ver, da mesma srie, The Constitution and economic
progress: when more is less and less is more.
Discussion Paper No. 0413, September 2004.
4
Ver Retirando as cadeiras do lugar: migrao partidria
na Cmara dos Deputados (1985/2002). Belo
Horizonte: Editora UFMG, 2004. 212 p.
Referncias
ANCKAR, Dag; KARVONEN, Lauri. Constitutional amendment

methods in the democracies of the world. Paper delivered at the
XIIIth Nordic Political Science Congress, Aalborg, Denmark,
August 15-17, 2002.
FELD, Lars P.; SAVIOZ, Marcel R. Direct democracy matters for economic
performance: an empirical investigation. Kyklos, 50, 4, p. 507-538, 1997.
HAGUE, R.; HARROP, M; BRESLIN, S. Comparative government
and politics. 5. ed. New York: Palgrave Macmillan, 2001.
HAYEK, F. (1976). Law, legislation and liberty. The mirage of social
justice. Chicago: University of Chicago Press. v. 2.
SARTORI, Giovanni. Comparative Constitutional Engineering. 2.
ed. 1997.
SICAT, Gerardo P.; SICAT, Loretta Makasiar. An international
comparison of constitutional style: implications for economic
progress, university of the philippines school of economics.
Discussion Paper No. 0412, September 2004.

Emendas
Parlamentares
Marcus Melo
Juntamente com o trabalho em comis-

ses, a apresentao de emendas parlamen-
tares representa parte essencial do trabalho
legislativo. Uma emenda qualquer propo-
sio apresentada como acessria a pro-
posta de emenda Constituio, a Projeto
de Lei ordinria, de lei complementar, de
decreto legislativo ou de resoluo (estes
ltimos se referem a competncias privati-
vas do Legislativo, e tm pouca relevncia
poltica em sentido mais amplo). As emen-
das apresentadas visam influenciar as deci-
ses de poltica pblica e, como tal, so
iniciativas legtimas no processo legislativo.
No Brasil, no entanto, as emendas ao ora-
mento passaram a ser vistas como meca-
nismos ilegtimos e escusos de barganha
poltica em virtude de sua estreita vincula-
o com jogos de patronagem e corrupo.
Em sistemas presidencialistas, principal-
mente os multipartidrios, como o caso
brasileiro, em que so freqentes os gover-
nos de coalizo, as emendas e sua eventual
incorporao representam, potencialmente,
mecanismos importantes de negociao en-
tre os membros da coalizo. O desenho ins-
titucional hbrido do pas em que traos
proporcionalistas (por exemplo, sistema elei-
toral proporcional) coexistem com caracte-
rsticas majoritrias (presidentes com amplos
poderes) implica maior espao para o tra-
balho das oposies ou para a barganha que
ocorre durante a tramitao legislativa de
uma proposio no seio da prpria coalizo
de governo. O espao privilegiado para o
emendamento so as comisses congres-
suais, embora as emendas tambm pos-
sam ser apresentadas no plenrio das Casas
Legislativas, seja a de origem da emenda
ou a revisora, conforme o caso.

198
Em pases cujos sistemas polticos apre- confiana (seis pases em conjunto de 37

sentam corte majoritrio h pouca atividade pases do survey OECD/World Bank). Em
de emendamento. Isso se deve, fundamen- alguns pases permitida a apresentao
talmente, a trs fatores. Em primeiro lugar, de emendas, mas se isso no ocorrer, a pro-
nesses sistemas so freqentes os gover- posta do Executivo aprovada por decurso
nos majoritrios de partido nico, em que de prazo (por exemplo, Chile). Em pases
os partidos tambm so fortes e disciplina- como a Colmbia e o Brasil, as emendas
dos (por exemplo, Reino Unido ou Frana). parlamentares devem ser aprovadas pelo
Em segundo lugar, o(s) partido(s) de oposi- Executivo para terem efeito legal (no caso
o interfere(m) muito pouco na atividade brasileiro esto sujeitas ao veto presidencial,
legislativa e governativa, seja porque as re- sendo passveis, portanto, de serem ainda
gras de organizao dos trabalhos legislati- derrubadas). H variaes tambm quanto
vos conferem grande poder ao partido no ao grau de agregao do oramento. Em
governo, convertendo os partidos de oposi- muitos casos, permitem-se emendas apenas
o em expectadores da atividade governa- no que se refere a agregados, e no no nvel
tiva, ou em virtude de o trabalho das programtico e setorial (idem).
comisses ser inexpressivo. Em terceiro lu- Com as mudanas introduzidas desde a
gar, nos sistemas majoritrios de tipo parla- Constituio de 1988, o Brasil tornou-se par-
mentarista, h pouco incentivo para o ticularmente permissivo no que se refere ao
emendamento, o qual, em muitos casos, se ativismo parlamentar na rea do oramento
confunde com o voto de desconfiana do cerca de 70 mil emendas foram apresen-
Legislativo. Em muitos pases que adotaram tadas ao oramento em 1993 (em franco
as instituies parlamentaristas britnicas a contraste com a Constituio de 1967 que,
prtica de apresentao de emendas a Pro- em seu artigo 65, vedava a apresentao de
jetos de Lei ou ao oramento virtualmente emendas parlamentares). Aps sucessivas
desconhecida. Ela substituda por nego- medidas restritivas, adotadas depois do
ciao no plano intrapartidrio entre lide- escndalo do oramento, os parlamentares
ranas partidrias e suas bases. podem apresentar emendas limitadas quanto
Esse padro de baixa atividade de emen- ao valor total da apropriao, ao nmero e
damento ainda mais expressivo no caso ao tipo de emenda (individual, coletiva e de
de emendas ao oramento. A despeito de relatoria), e com elevado nvel de desagre-
alguns traos que so universais como, nos gao (em nvel de projeto). No entanto, essa
casos onde h a possibilidade de apresen- relativa liberalidade compensada pelo fato
tao de emendas, a exigncia de no se de que o oramento apenas autorizativo e,
exceder o teto fixado na lei do Executivo, h no, mandatrio (caso dos EUA, entre ou-
grande variao quanto ao papel do legisla- tros). O Executivo tem o poder negativo de
dor no processo oramentrio (OECD/World deixar de executar emendas, o que lhe per-
Bank, 2003). Em alguns pases de claro de- mite selecionar o oramento a ser executa-
senho majoritrio como Austrlia, Irlanda, do conforme suas preferncias (Alston et al.,
Japo, Grcia e Nova Zelndia (alm de ou- 2005).
tros, como Israel e Uruguai), vedado ao As emendas parlamentares adquiriram
Legislativo alterar ou emendar o oramento, grande centralidade no debate pblico re-
cabendo-lhe apenas rejeit-lo ou aprov-lo cente, e na literatura de cincia poltica bra-
na ntegra. Em outros casos, embora no sileira, em trs contextos distintos, dois dos
haja vedao, os parlamentares nunca intro- quais marcados por forte crise institucional.
duzem mudanas no oramento (por exem- Em primeiro lugar, durante o processo de
plo, Reino Unido, Sucia, Blgica). H ainda reforma constitucional na dcada de 90,
casos em que a proposio de uma emen- quando a questo do suposto abuso do
da ao oramento equivale a um voto de des- processo de emendamento por parte dos

partidos de oposio foi colocada na agenda. eleitorais que produzem incentivos para o
A principal questo, neste contexto, refere- comportamento individualista dos parlamen-
se ao impacto do processo de emendamento tares, como o voto proporcional com lista
sobre a capacidade governativa, especial- aberta adotado no pas (idem). Esses incen-
mente no que se diz respeito aprovao e tivos minariam, segundo essa perspectiva
implementao da agenda de reformas do analtica, a coeso e a disciplina partidrias.
governo. Neste contexto, o atribulado pro- A regra proporcional com clusulas de bar-
cesso de tramitao de emendas constitu- reira excessivamente permissivas tambm
cionais na rea da previdncia social, da impactaria a governabilidade por produzir um
administrao pblica e da reforma tribut- quadro de fragmentao partidria, expres-
ria, pelo seu passo relativamente errtico e so em um elevado nmero de partidos efeti-
sua extenso no tempo, levou a crticas e vos, exacerbando os problemas de formao
propostas de reforma institucional. Essas cr- de base de apoio para o governo. O federa-
ticas tambm estavam vinculadas ao rito pro- lismo, por sua vez, contribuiria para a ingo-
cessual de aprovao de emendas, que vernabilidade por fortalecer as lealdades
incluam dispositivos sobre a apresentao polticas de carter local e regional. Nessa
de destaques para votao em separado perspectiva, portanto, executivos dbeis se-
(DVS) as quais favoreciam a obstruo por riam refns de um congresso fragmentado
parte da oposio ao governo. e voltado para questes de carter localista
O segundo contexto foi o do escndalo e paroquial. As emendas parlamentares
do oramento no incio da dcada de 90, seriam, ainda, nessa perspectiva analtica,
que revelou os mecanismos de corrupo os exemplos paradigmticos de compor-
na apresentao de emendas. Finalmente, tamento de tipo localista.
os escndalos ocorridos durante o governo Na perspectiva rival, argumenta-se que
Luiz Incio Lula da Silva, a chamada crise os executivos dispem de um conjunto de
do mensalo e a crise da mfia dos instrumentos institucionais que garantem ao
sanguessugas envolvendo a execuo de Executivo preponderncia nas relaes com
emendas ao oramento na rea da sade. o Congresso (Figueiredo; Limongi, 2002).
O debate na cincia poltica brasileira e Dentre esses, destacam-se as medidas pro-
internacional em torno dessas questes teve visrias, as competncias privativas na rea
como eixo articulador as relaes Executivo- administrativa financeira e oramentria, e o
Legislativo e o papel das emendas ao ora- controle da agenda dos trabalhos congres-
mento na formao da base de apoio suais. Segundo tal perspectiva analtica, os
parlamentar ao Executivo. Esse debate se incentivos existentes na arena extracongres-
inscreve em uma discusso mais ampla sual arena eleitoral, por exemplo tm
sobre as instituies polticas e seus efeitos pouca influncia no comportamento parla-
sobre a governabilidade. Duas perspectivas mentar no Congresso. Nesta ltima arena,
rivais podem ser identificadas. O argumen- as regras de funcionamento do Congresso
to geral que conclui que as instituies pol- conferem forte primazia ao Executivo e aos
ticas produzem ingovernabilidade focaliza os lderes partidrios, possibilitando previsibili-
seguintes aspectos e relaes de causalidade ao resultado da interao entre o Exe-
dade: acredita-se que o presidencialismo cutivo e o Legislativo: poder-se-ia prever
produz ingovernabilidade devido s origens efetivamente grande sucesso do Executivo
separadas dos mandatos do Executivo e na aprovao de sua agenda.
Legislativo, abrindo-se, dessa forma, a pos- Como a questo das emendas parlamen-
sibilidade de existncia de executivos sem tares pode ser analisada nessas distintas
sustentao parlamentar (Ames, 1995). linhas argumentativas? Trs aspectos po-
Argumenta-se, tambm, que esses efei- dem ser destacados. O primeiro refere-se
tos so potencializados pelo uso de regras relao entre execuo de emendas e apoio

200
ao Executivo. A questo fundamental se desse jogo que os parlamentares tentam

h efetivamente uma correlao entre essas maximizar suas chances de reeleio e, para
duas variveis e qual o mecanismo causal tanto, buscam fundamentalmente apre-
envolvido. Os parlamentares so premiados sentar emendas que maximizem essas
com a execuo de suas emendas pelo seu chances. Essa premissa comportamental
apoio ao Executivo ou passam a apoiar o tem como implicao que as agendas do
Executivo porque tm suas emendas exe- Executivo Federal e dos parlamentares indi-
cutadas? Mueller e Pereira (2002) encontram viduais so distintas em virtude do impera-
evidncias para ambas as hipteses, elimi- tivo da chamada conexo eleitoral. Como a
nando os problemas de endogeneidade nes- base eleitoral do presidente abrange o pas
sa correlao com o uso de variveis como um todo, o Executivo Federal busca
instrumentais. Limongi e Figueiredo (2005) maximizar seu desempenho nas questes
contestam a plausibilidade dessas hipte- para as quais responsabilizado nas elei-
ses, argumentando que a filiao partidria es: questes fiscais, desempenho macro-
seria um preditor mais importante do com- econmico e nvel de desemprego (e,
portamento de apoio do parlamentar, embo- crescentemente, tambm para programas
ra o modelo estatstico que testam seja de transferncia de renda). Os parlamen-
inconclusivo sobre o papel isolado da vari- tares individuais concentram seus esforos
vel apoio ao Executivo na explicao. Como em patrocinar emendas que atraiam bene-
as duas variveis esto correlacionadas, fcios tangveis para as suas bases (micror-
permanecem problemas metodolgicos regies ou estados, ou setores). Essas
para a explicao. A questo tambm no transferncias freqentemente representam
pode ser adequadamente discutida consi- um custo para o governo federal (ou um des-
derando-se o comportamento de parlamen- vio em relao ao ponto que expressa me-
tares da oposio (que, supostamente, lhor sua preferncia em uma representao
seriam aqueles propensos a serem coopta- espacial de alternativas de polticas). Crti-
dos pela execuo estratgica de suas cos dessa viso sustentam no haver uma
emendas). Afinal, grande parte do jogo ora- agenda parlamentar e outra do Executivo
mentrio envolve parlamentares da prpria Federal, mas, sim, uma agenda de gover-
base do governo. Ou seja, no h incon- no e uma da oposio. No limite, argu-
gruncia entre a correlao entre apoio ao menta-se que o Executivo Federal domina
governo e partido, por um lado, e premiao o processo oramentrio e ele prprio, atra-
ao parlamentar com base no seu comporta- vs de suas lideranas (no caso do ora-
mento. mento, os relatores da comisso), define
Algumas questes ainda no esto ade- parte importante do contedo das emendas
quadamente respondidas pela literatura, parlamentares que j so parte da agenda
como, por exemplo, a existncia de parla- poltica (e por extenso eleitoral) do Execu-
mentares que no apresentam emendas ao tivo (Limongi; Figueiredo, 2005).
oramento, mas apiam o governo. No O terceiro aspecto refere-se ao papel das
possvel concluir, com base no conheci- emendas individuais no comportamento
mento existente, que o governo depende parlamentar. Aps as mudanas voltadas
exclusivamente da liberao de verbas para para racionalizar o processo oramentrio e
governar. A refutao dessa tese tambm que foram introduzidas desde 1996, as
exigiria, obviamente, a considerao de emendas individuais diminuram sua impor-
outras variveis para mensurar o efeito iso- tncia no conjunto das emendas. Sua pouca
lado desta varivel. expresso em termos de valores quantitativos
O segundo aspecto da discusso refere- alocados e em termos relativos vis--vis as
se interpretao da natureza do jogo poltico emendas coletivas (cerca de 20% do total)
em torno do oramento. Uma interpretao e de relatoria tem levado a crticas sobre seu

papel no jogo entre o Executivo e o Legis- governos, ao produzir uma demora indese-
lativo. No entanto, permanece o enigma de jvel no processo de tomada de decises,
por que tantos parlamentares se envolvem sobretudo em contexto de choques adver-
ativamente com o emendamento e a cons- sos ou crises, e ao afetar a racionalidade na
tatao de que, embora diminutas em va- alocao de recursos. Contudo, como assi-
lores, as emendas influenciam as chances nalado, as emendas parlamentares passaram
de reeleio. a representar, simbolicamente, as distores
A agenda de pesquisas sobre essa ques- e as mazelas da democracia brasileira e as
to deve considerar outros aspectos em an- vicissitudes de governos de coalizo.
lises que controlem o efeito potencial de um
amplo nmero de variveis explicativas do Referncias
apoio parlamentar ao Executivo. Dentre esses
se destacam a distribuio de portflios ALSTON, Lee et al. (2005). Who decides on public expenditures: the
ministeriais, de postos de comando nas political economy of the budgetary process in Brazil. Washington,
Inter-American Development Bank. Economic and Social Studies
empresas estatais e cargos na administra-
Series, RE1-05-006.
o pblica federal, nos fundos de penso
AMES, Barry (1995). Electoral rules, constituency ressures, and
das empresas, como tambm alocao de pork barrel: bases of voting in the Brazilian Congress. The Journal of
contratos e concesso de crdito. Uma an- Politics, v. 57, n. 2.
lise mais fina deveria desagregar os parla- FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando (2002). Incentivos elei-
torais, partidos polticos e poltica oramentria. Dados. Revista de
mentares por categorias, uma vez que Cincias Sociais, v. 32, n. 2.
razovel supor que o jogo das emendas in- LIMONGI, Fernando; FIGUEIREDO, Argelina (2005). Processo ora-
dividuais ao oramento envolve um conjunto mentrio e comportamento legislativo. Dados. Revista de Cincias
Sociais, v. 48, n. 4.
especfico de parlamentares provavelmente
OECD/World Bank (2003). Results of the survey on budget practices
os que no tm acesso a outros recursos
and procedures, Paris.
polticos, tais como os citados acima. Outra
PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo (2002). Comportamento
varivel que deve ser considerada a dis- estratgico em presidencialismo de coalizo. Dados. Revista de
tncia ideolgica entre os membros da coa- Cincias Sociais, v. 45, n. 2.
lizo pode-se hipotetizar que os membros

mais distantes do partido hegemnico seriam
mais propensos a trocar apoio por votos. Por
sua vez, a operacionalizao dos testes para
confirmao dessas hipteses freqente-
mente envolve o uso dos registros de vota-
es nominais para matrias em que haja
encaminhamento conhecido do Executivo
sobre a matria. O uso de votaes nomi-
nais tambm apresenta problemas metodo-
lgicos conhecidos, de forma que o debate
em torno dessas questes dever perdurar.
Em sntese, possvel identificar poten-
cialmente um trade off entre eficincia go-
vernativa e extenso da atividade de
emendamento. Se, por um lado, o processo
de emendamento pode levar ao aprimora-
mento tcnico de propostas e, conseqen-
temente, a um maior alinhamento ou
consistncia entre as preferncias da socie-
dade (ou do chamado eleitor mediano), ele
tambm pode comprometer a eficcia de

202
Emendas
Constitucionais
Cludio Gonalves Couto
Sucintamente, emendas constitucionais

so mudanas pontuais do texto constitu-
cional, efetuadas de acordo com procedi-
mentos especficos, que so, eles mesmos,
fixados na Constituio. Em regra, tais pro-
cedimentos so mais exigentes do que os
necessrios aprovao de leis, deman-
dando consensos polticos mais amplos do
que os que propiciam a formao de maiorias
parlamentares estritas (50% + 1), requeridas
para que leis sejam aprovadas pelo Legisla-
tivo. Isso ocorre por ser a Constituio mais
importante do que as demais normas legais
que a ela se subordinam , pois serve
de base vida poltica. Por isso, entende-se
que deva possuir maior permanncia, razo
pela qual se dificulta sua modificao, con-
ferindo-lhe estabilidade e preservando-a de
alteraes freqentes, suscetveis de ocor-
rer no calor das disputas polticas momen-
tneas. Sua condio de mudanas pontuais
distingue as emendas de processos espe-
ciais chamados de Reviso Constitucional,
que por vezes tm carter mais abrangente
e so capazes de alterar mais profundamente
a Constituio.
Tanto as emendas como a reviso podem
servir, em princpio, para corrigir imperfeies
do texto constitucional (Levinson, 1995), se-
jam elas decorrentes da perda de atualida-
de diante das mudanas sociais, seja em
virtude do que possa ser considerado a pos-
teriori um erro dos constituintes. De qualquer
modo, tanto a importncia da distino entre
emenda e reviso, quanto os procedimen-
tos exigidos para o emendamento constitu-
cional variam muito entre os pases, sendo
impossvel estabelecer um modelo nico,
vlido para todos os casos. Tal variao de-
corre dos diversos entendimentos sobre o

significado da prpria Constituio para o Entretanto, empiricamente uma Consti-

regime poltico que embasa. tuio pode se afastar desse modelo ideal
Podemos considerar uma Constituio de de duas formas distintas. Na primeira, alm
duas perspectivas, uma ideal, outra empri- do ordenamento jurdico primrio, uma Cons-
ca. Do ponto de vista ideal, Constituio o tituio pode conter normas de carter secun-
ordenamento jurdico supremo e primrio do drio, tercirio, etc., com isso: a) adentrando
Estado, determinando (1) suas estruturas ao detalhamento dos elementos fundamen-
fundamentais, (2) as regras bsicas de seu tais da organizao de um Estado; b) tratan-
funcionamento e (3) os direitos essenciais de do de matrias referidas a esses elementos
seus cidados. Logo, normas que no cor- fundamentais de um modo sujeito a contro-
respondam a esses trs elementos no so vrsias partidrias contnuas; ou c) normati-
constitucionais e ficam foram do texto da zando assuntos estranhos aos elementos
Constituio, sendo remetidas s leis. este fundamentais da organizao estatal. Neste
o caso de normas que: (a) entrando em mi- caso, o critrio de contedo para distinguir o
ncias, no contemplam exclusivamente o que diz ou no respeito Constituio perde
que fundamental, essencial ou bsico nos importncia, e resta apenas verificar qual
trs elementos tipicamente constitucionais, texto legal formalmente designado como
mas especificam seu funcionamento; ou (b) sendo a Constituio, independentemente
simplesmente no tratam desses trs as- do que possa conter (Couto; Arantes, 2006).
pectos, referindo-se a outros assuntos. Tam- A segunda maneira pela qual uma Cons-
bm no so constitucionais as normas que tituio realmente existente se afasta do
regulamentam de forma partidariamente modelo ideal quando ela no , na prtica,
controversa aspectos dos trs elementos o ordenamento jurdico supremo do Estado,
constitucionais mencionados. Ao deixar de no ocupando efetivamente uma posio
estipular normas bsicas, as leis estabele- superior na hierarquia das normas (Kelsen,
cem, ao invs disso, normas de carter se- 1990). Isso ocorre caso a normatividade cons-
cundrio, tercirio, etc. Estas devem ser, titucional no estabelea limites ao que pode
contudo, logicamente compatveis com as ser feito nas arenas legislativa ou executiva,
normas fundamentais que compem a Cons- deixando legisladores ou membros do Exe-
tituio. cutivo livres para decidir normas que contra-
A importncia da compatibilidade decorre riam a Constituio e mesmo assim so
da supremacia da Constituio sobre as vlidas. Embora em democracias tal latitu-
demais normas: estando hierarquicamente de decisria dificilmente seja desfrutada
submetidas Constituio, podem variar pelo Executivo, ela em vrios casos o pelo
apenas dentro dos limites que a normativi- Parlamento, considerado soberano e, portan-
dade constitucional admite. Por exemplo, se to, habilitado a modificar ilimitadamente todo
a Constituio fixa que X > Y, a normativida- o direito em vigor.
de infraconstitucional pode variar infinitamen- Em tais casos, sendo a Constituio equi-
te na sua regulamentao de X, fixando X, parada legislao comum, no mais se
X, X, etc., mas sempre sob a condio verifica uma hierarquia de normas ao me-
de que todo X > Y. Se alguma norma infra- nos na prtica , e a modificao das deter-
constitucional uma lei, um decreto minaes constitucionais ocorre facilmente.
implicar que X < Y, ento ela ser conside- A facilidade se deve possibilidade de: a)
rada inconstitucional. Desse modo, se os criar normas que contrariam a Constituio
atores polticos desejarem que X < Y, eles sem a exigncia de que esta seja emendada
no podero faz-lo por meio de leis ou atos ou revisada; b) passar emendas cuja dificul-
administrativos, que so hierarquicamente dade de aprovao a mesma da aprova-
inferiores Constituio, precisando mud-la, o de leis; c) aprovar leis que contrariam a
emendando-a ou revisando-a. Constituio, mas no so derrogadas em

204
funo disso. A primeira situao vale na- que quanto mais difcil for mudar uma Cons-
queles pases que no tm uma Constitui- tituio por meio de emendas, mais prov-
o escrita, sendo o direito constitucional vel ser a interveno dos juzes na poltica
costumeiro renovvel e revogvel por deci- cotidiana. O Judicirio torna-se uma vlvula
ses parlamentares comuns (Reino Unido, de escape para mudanas constitucionais
Nova Zelndia); a segunda, naqueles casos desejadas por setores da populao, porm
que, mesmo dispondo de uma constituio difceis de realizar pelos trmites polticos
escrita, exigem-se para sua modificao normais. Levando para os tribunais a redefi-
procedimentos equivalentes aos da aprova- nio dos limites constitucionais legisla-
o de leis (ustria); a terceira se verifica o transforma-se a interpretao judicial
onde uma lei que contrarie a Constituio num atalho para mudanas: constitucionali-
no possa ser derrogada seno pela vonta- zam-se ou inconstitucionalizam-se judicial-
de do mesmo Parlamento que a aprovou mente normas vigentes que permaneceriam
(Frana). inalteradas at que se conseguisse modifi-
Outra conseqncia da soberania do Par- car o prprio texto da constituio mediante
lamento nos pases sem supremacia cons- emendamento. Cria-se, porm, um srio
titucional que no haver outro rgo capaz problema de legitimidade democrtica, j
de derrogar leis inconstitucionais. Porm, que juzes no tm representatividade, pois
onde a Constituio for soberana, a derro- no so eleitos. Esse quadro caracteriza a
gao da legislao e de outras normas jur- situao dos Estados Unidos, onde a Cons-
dicas ocorrer pela interveno dos tribunais. tituio pouqussimo emendada, e a Su-
Esta pode ocorrer: a) apenas de forma loca- prema Corte possui papel importantssimo
lizada, para o caso concreto, quando algum na poltica cotidiana.
requer o direito de no cumprir leis inconsti- engano supor que o ativismo judicial
tucionais, sem, contudo, implicar a anulao nos EUA decorra de ser a Constituio desse
da lei, que continua valendo para os demais; pas muito sucinta e genrica, tornando-se
ou b) de forma geral, abstrata, por meio de alvo fcil da interpretao das cortes e facili-
um tribunal constitucional ou de uma corte tando sua intromisso na vida poltica. O
suprema, que se torna instrumento-chave problema no est no carter genrico do
para assegurar sua prevalncia sobre as texto, mas na dificuldade de emend-lo. As
demais normas, anulando decises parla- exigncias para modificar formalmente o
mentares majoritrias que porventura estejam texto constitucional nos EUA so rigoross-
em desacordo com disposies constitu- simas: requer-se o apoio de 2/3 de cada uma
cionais. Portanto, o controle judicial da cons- das cmaras do Congresso (Casa de Repre-
titucionalidade das leis impede que decises sentantes e Senado) para se iniciar uma pro-
legislativas contrariem preceitos constitu- posta que, depois disso, deve ser aprovada
cionais, requerendo a aprovao de emen- por trs quartos dos estados da Federao
das constitucionais. Da que, na tentativa de nas Assemblias Legislativas ou em con-
explicar os processos de mudana consti- venes convocadas somente para isso. No
tucional, costume-se relacionar estreitamente casual que se aprovaram apenas 27 emen-
as regras de emendamento forma como das em 220 anos; ou 17 emendas em 215
as cortes controlam (ou no) a constitucio- anos, desconsiderando-se as 10 primeiras,
nalidade da legislao. aprovadas num nico pacote negociado
Todavia, essa relao complicada para quatro anos antes, quando da aprovao do
o funcionamento da democracia, pois o texto original. Noutro extremo est o Brasil:
Judicirio pode agir no apenas como um em apenas 18 anos a Constituio foi emen-
protetor da Constituio contra normas incons- dada 58 vezes. O que explica essa diferena?
titucionais, mas tambm como um ator cons- O Brasil apresenta uma situao peculiar,
tituinte no-eleito. Donald Lutz (1995) observa comparado a outros pases. A Constituio

de 1988 no contm apenas normas funda- tal situao foi gerada por uma Assemblia
mentais, mas uma srie de disposies, que Nacional Constituinte que decidiu com base
so: a) detalhamentos de normas funda- numa regra de maioria estrita (50% + 1) em
mentais; b) regulamentaes partidaria- sesso unicameral, mas que determinou a
mente controversas delas; ou c) normas necessidade de 3/5 dos votos em duas c-
completamente estranhas s fundamentais. maras para alterar suas decises no futuro.
Nos trs casos, a Carta brasileira, em vez Portanto, criou-se no Brasil um problema de
de estabelecer apenas disposies consti- legitimidade intertemporal: uma maioria
tucionais propriamente ditas, estipula pol- estrita constitucionalizou matrias de natu-
ticas pblicas. Isto traz duas conseqncias, reza infraconstitucional, permitindo que no
uma prtica, outra de princpio. futuro apenas maiorias ampliadas pudessem
Conseqncia prtica: a constitucionali- modific-las, onerando governos e maiorias
zao de polticas pblicas restringe a liber- legislativas com o nus de construir con-
dade de governos e maiorias parlamentares sensos ampliados, caso desejassem imple-
estritas para implementar suas agendas. A mentar agendas conflitantes com as polticas
modificao de qualquer dispositivo da Carta herdadas.
exige maiorias ampliadas de 3/5 dos legis- De fato, os governos brasileiros empe-
ladores na Cmara dos Deputados e no Se- nharam-se em construir supermaiorias para
nado Federal, em duas votaes em cada governar mudando a Constituio. Fernando
Casa, sendo que qualquer modificao efe- Henrique Cardoso construiu coalizes que lhe
tuada por uma delas naquilo decidido pela deram cerca de 75% das cadeiras nas duas
outra obriga a uma nova apreciao do pon- casas do Congresso; aprovaram-se 35
to alterado, at haver concordncia. Isto re- emendas. Luiz Incio Lula da Silva chegou a
quer coalizes parlamentares ampliadas, deter apoio semelhante na Cmara, mas jamais
bem mais onerosas do que as normalmente ultrapassou 60% dos votos no Senado; apro-
necessrias para que partidos eleitoralmente varam-se 13 emendas. As 48 emendas apro-
vencedores sustentem seus governos e im- vadas durante os mandatos desses dois
plementem suas agendas. Porm, como presidentes do uma mdia de quatro por
as exigncias para o emendamento consti- ano, idntica do perodo Itamar Franco,
tucional no Brasil so relativamente menores quando oito emendas passaram em pouco
do que em outros pases, verifica-se um ele- mais de dois anos, seis delas (Emendas
vado ndice de emendamento constitucional Constitucionais de Reviso) durante a Revi-
em termos comparativos cerca de 3,13 so Constitucional agendada no prprio tex-
emendas por ano. Assim, nossa Constituio to da Carta de 1988 para ocorrer cinco anos
apresenta grande volatilidade formal, embora aps sua promulgao, indicando que os
o grosso das modificaes incida no sobre prprios constituintes anteviam que dispo-
provises verdadeiramente constitucionais, sies como as da Constituio brasileira
mas sobre polticas pblicas constituciona- necessitariam de mudanas, mesmo que
lizadas (Couto; Arantes, 2003). pouco tempo aps sua aprovao.
Conseqncia de princpio: a constitucio- Como negociaes para a aprovao de
nalizao de polticas pblicas antidemo- mudanas sobre disposies de teor parti-
crtica. Em decorrncia dos trmites mais drio geram muita barganha, essas emen-
exigentes para o emendamento constitudas freqentemente inseriram ainda mais
cional em relao aprovao de leis, a polticas pblicas na Carta, sendo raras as
constitucionalizao de matrias que so alvo emendas que desconstitucionalizaram pol-
da controvrsia cotidiana dos partidos na ticas. Durante o perodo FHC a Constituio
poltica competitiva obstaculiza a alterao brasileira cresceu 15,3%, e a maior parte
do status quo por governos e maiorias parla- dessa taxa decorre de novos dispositivos de
mentares eleitas para faz-lo. Curiosamente, polticas pblicas (Couto; Arantes, 2003).

206
Essa dinmica engendrar novas tentativas

de modificao no futuro, e, conseqente-
mente, permaneceremos longamente presos
a uma agenda constituinte. A hiptese inversa,
da desconstitucionalizao de polticas p-
blicas, parece bastante improvvel.
Referncias
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constitucin o polticas

pblicas? Una evaluacin de los aos FHC. In: PALERMO; Vicente
(Comp.). Poltica brasilea contempornea: de Collor a Lula en aos de
transformacin. Buenos Aires: Siglo Veintiuno, 2003. p. 95-154.
COUTO, Claudio; ARANTES, Rogrio Bastos. Constituio, governo
e democracia no Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So
Paulo, v. 21, n. 61, 2006. No prelo.
KELSEN, Hans. Teoria geral do Direito e do Estado. So Paulo: Martins
Fontes; Braslia: Editora UnB, 1990.
LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and
practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton
LUTZ, Donald. Toward a theory of constitutional amendment. In:
LEVINSON, Sanford. Responding to imperfection: the theory and
practice of constitutional amendment. Princeton: Princeton

Oramento Pblico no
Brasil Democrtico
Paulo Calmon
O oramento pblico o documento que

consolida as estimativas das receitas e des-
pesas do governo. Nesse sentido, o ora-
mento pode ser considerado como um plano
que orienta as decises do governo sobre
mobilizao e o destino a ser dado aos re-
cursos a serem extrados da sociedade.
O oramento pblico resolve um proble-
ma recorrente no governo, isto , a definio
do perfil de alocao de seus recursos. Pro-
blemas recorrentes no governo tendem a
gerar solues institucionalizadas. Esse pro-
cesso institucionalizado de alocao de re-
cursos pblicos chamado de processo
oramentrio. Cabe enfatizar que alm da
fase de elaborao das estimativas de re-
ceitas e despesas, o processo orament-
rio inclui tambm as fases de execuo e
avaliao da alocao desses recursos.
O estudo da evoluo dos processos ora-
mentrios no tarefa simples. Ele vai alm
da anlise centrada apenas na evoluo das
tcnicas de gesto das finanas pblicas.
Isso porque o processo oramentrio revela
muito sobre a natureza do Estado e do regime
poltico existente. Algumas das perguntas
mais interessantes desse estudo dizem res-
peito evoluo das regras que regem as
diferentes formas de organizao desse pro-
cesso. Esse conjunto de regras tambm
chamado de estrutura de governana do
processo oramentrio. As caractersticas
gerais da estrutura de governana do pro-
cesso oramentrio so normalmente espe-
cificadas na Constituio de um pas, sendo
posteriormente complementadas por um
conjunto de normas adicionais.
A estrutura de governana do processo
oramentrio tem vrias funes, das quais
se destacam: a) a definio das arenas

208
decisrias; b) a certificao dos atores que Ela se fundamentava no princpio de que sem
participaro dessas arenas; e c) a estrutura- representao no haveria taxao. Esse
o das normas e procedimentos que orien- princpio se consolidou e passou a estabe-
taro a negociao entre esses atores. lecer um dos pilares dos sistemas polticos
Os processos oramentrios tm um de vrios outros pases. O oramento enten-
papel muito importante na sociedade. Em dido como budget fundamentalmente um
ltima instncia, eles geram decises que ato de natureza poltica, refletindo a natureza
iro definir os ganhadores e perdedores da e a dinmica das instituies democrticas
ao do Estado. No por acaso que al- nesses pases.
gumas das grandes revolues na histria E no Brasil? Que estrutura de governana
tiveram, entre suas principais causas, o adotada no processo oramentrio brasi-
descontentamento com os tributos e o perfil leiro? Como essa estrutura evoluiu ao longo
do gasto pblico. Como bem afirmou Joseph do tempo? Qual a relao entre a evoluo
Schumpeter, um dos grandes pensadores do processo oramentrio e a trajetria da
do sculo XX e pai da sociologia fiscal, democracia representativa no pas?
O processo oramentrio no Brasil tem
O esprito de um povo, seu nvel cultural, peculiaridades que esto diretamente rela-
sua estrutura social, o resultado das suas cionadas sua estrutura social, econmica
polticas tudo isso e muito mais est re- e poltica. Primeiramente, h que se consi-
fletido em sua histria fiscal, desnudada de derar a evoluo do Estado e como ela afe-
todas as frases. Aquele que consegue ouvir tou a capacidade de programar e controlar
sua mensagem tambm capaz de discernir, as finanas do governo. Ao longo dos anos,
com maior clareza, os troves da histria. o setor pblico brasileiro foi se tornando maior
e mais complexo. Em funo disso, os con-
Considere, por exemplo, as duas diferen-
flitos dentro do Estado se multiplicaram e
tes origens da palavra que usualmente uti-
tornou-se cada vez mais difcil estabelecer
lizada para denominar o oramento pblico mecanismos eficazes para a coordenao
e como estas refletem, em grande medida, da ao pblica. Apesar dos avanos nas
diferentes percepes do que deveria ser a tecnologias de gesto do setor pblico, a
estrutura de governana do processo ora- tarefa de elaborar e executar o oramento
mentrio. Na lngua portuguesa, a palavra hoje muito mais difcil e complexa do que
orar um termo originalmente relacionado era h dcadas.
tentativa de direcionar uma embarcao, Em segundo lugar, mas igualmente im-
estimando onde se encontra a linha do vento. portante, h que se considerar tambm as
Nesse sentido, orar uma atividade voltada condies socioeconmicas do pas. O Bra-
para a resoluo de um problema tcnico. sil um pas em desenvolvimento cujo pro-
No entanto, em grande parte dos pases cesso de crescimento foi marcado pela
europeus o termo mais utilizado para se refe- gerao de externalidades sociais importan-
rir ao oramento pblico a palavra budget. tes que aprofundaram um perfil desigual de
Trata-se de palavra com origem curiosa: distribuio de renda e riqueza, somado a
budget era a pasta de couro que o Chanceler uma trajetria da atividade produtiva caracte-
do Errio ingls levava ao Parlamento con- rizada por perodos de grande instabilidade
tendo a estimativa das receitas e despesas macroeconmica. Tais condies impem ao
do Rei. O Parlamento ento requeria que o governo uma enorme presso. H sempre a
Chanceler abrisse sua pasta (open the expectativa de que este seja capaz de preco-
budget) revelando as intenes do Rei e sub- nizar e implementar aes que resolvam os
metendo-as ao crivo dos representantes elei- problemas sociais e econmicos do pas. Essas
tos pelo povo. A prtica de submeter o presses afetam as condies de governa-
oramento pblico ao Legislativo prevaleceu bilidade democrtica e criam constante incer-
na Inglaterra desde o incio do sculo 13. teza na gesto dos recursos pblicos.

Finalmente, pode-se examinar as parti- O veto presidencial proposta orament-

cularidades da trajetria do sistema poltico ria aprovada pelo Legislativo em 1922, em
e como estas reverberaram na evoluo da funo do uso abusivo das emendas parla-
estrutura de governana do oramento p- mentares, no episdio que marcaria o fim
blico. De maneira geral, pode-se constatar a das chamadas caudas oramentrias e se
existncia de um movimento pendular nessa constitui na primeira tentativa de disciplinar
estrutura, cuja dinmica regida pela tenta- sistematicamente a interveno do Legislativo
tiva de elevar a participao do Legislativo em matria oramentria.
nas decises sobre alocao de recursos e A tentativa de concentrar o poder decisrio
pelas frustraes que esse processo gerou, nas mos do Executivo ao longo do Estado
resultando em um movimento oposto, de Novo e a iniciativa frustrada de transferir a
centralizao de poder no mbito do Execu- funo de elaborar o oramento do Minist-
tivo. No entanto, o que se constata que rio da Fazenda para o DASP.
esse movimento pendular afetou mais os
aspectos instrumentais da estrutura de go- A recuperao da influncia do Legislativo
no perodo de vigncia da Constituio de
vernana do processo oramentrio do que
1946 e as dificuldades de ordenar o proces-
sua substncia.
so oramentrio em funo da sucesso de
Em outras palavras, o processo de cons-
conflitos envolvendo partidos polticos, con-
truo da estrutura de governana do pro-
gressistas e burocratas.
cesso oramentrio tem ocorrido em dois
nveis. Em um primeiro nvel, que define a A reforma oramentria instaurada pela
distribuio de poder decisrio entre o Exe- Constituio de 1967 e a Emenda 01/69, que
cutivo e o Legislativo, h um movimento pen- preconizava um papel meramente cerimo-
dular que reflete a trajetria do sistema nial ao Legislativo, estabelecia a Comisso
poltico brasileiro. Em um segundo nvel, h Mista de Oramento, com poder terminativo
restries de carter estrutural, associadas para aprovar o oramento e criava o ora-
dinmica do Estado brasileiro e evolu- mento plurianual de investimentos (OPI). Pa-
o da democracia no pas. Nesse segundo ralelamente, se transferiu para Secretaria de
nvel manifesta-se, de forma consistente ao Planejamento da Presidncia da Repblica,
longo do tempo, a existncia de um profundo hoje Ministrio do Oramento, Planejamento
hiato de capacidade no setor pblico, eviden- e Gesto a responsabilidade de elaborar a
ciando as dificuldades enfrentadas pelo Es- proposta oramentria.
tado brasileiro em mobilizar e programar
recursos, assim como em coordenar, con- De maneira geral, a centralizao preco-
trolar e avaliar adequadamente suas aes nizada pela reforma oramentria de 1967
no sentido de atender s expectativas e de- teve pouco sucesso. Na verdade, as esti-
mandas da sociedade. mativas contidas na dobradinha formada
Se considerarmos apenas o primeiro nvel, pelo Oramento Geral da Unio e pelo OPI
isto , o movimento pendular de concentrao se tornavam rapidamente obsoletas em fun-
ou desconcentrao do poder decisrio, o das altas taxas de inflao que prevale-
nota-se que ele ocorre de maneira no harm- ceram nos anos 70 e 80. Com isso, o
nica. De forma muito sumria, poderamos oramento era continuamente redesenhado
destacar os seguintes marcos principais ao longo do ano a partir de reestimativas da
nesse movimento: receita e da concesso de crditos suple-
mentares. Alm disso, o oramento tinha
A aprovao das Constituies de 1824 e abrangncia muito limitada, ficando de fora
1891, que estruturam o processo oramen- uma srie de despesas e receitas importan-
trio brasileiro, dando papel de destaque ao tes para o governo. Em suma, a despeito
Legislativo, mas concedendo ao Ministrio da existncia de um regime autoritrio e, su-
da Fazenda a iniciativa de elaborar a proposta postamente, gerido de forma hierrquica, a
oramentria. capacidade do governo de programar suas

210
despesas era pequena e sujeita a diferentes Em 2006 a estrutura de governana do

tipos de manipulao e manobras. processo oramentrio completar 18 anos
A Assemblia Constituinte de 1987 al- de vigncia. Ao atingir a maioridade, eviden-
mejou modificar a estrutura de governana cia-se a frustrao daqueles que esperavam
do processo oramentrio, com intuito de que as reformas implementadas pela Cons-
tornar esse processo mais transparente e tituio de 1988 proporcionariam uma ma-
democrtico. Com esse intuito objetivou-se neira mais eficiente e democrtica de
restaurar a influncia do Legislativo nas de- planejar, executar e avaliar os gastos gover-
cises e deliberaes sobre o oramento namentais. No entanto, ao longo desses anos
pblico. Ao mesmo tempo, se intentou au- foram inmeros os escndalos envolvendo
mentar a abrangncia do oramento, que a m alocao de recursos pblicos, muitos
passaria a incluir as receitas e despesas com desses tendo atores no Legislativo como
a previdncia social e os investimentos das principais protagonistas. Esses escndalos
empresas estatais. Por outro lado, mantive- tm afetado no apenas a imagem do Le-
ram-se vrios dos elementos estabelecidos gislativo, mas a prpria crena nas institui-
anteriormente, tais como uma Comisso es democrticas. Portanto, urgente e
Mista de Oramento separada das demais fundamental que se faa uma reflexo crti-
comisses permanentes do Legislativo, que ca sobre a atual estrutura de governana do
teve seus poderes ampliados. Embora tivesse processo oramentrio. Dentre as muitas
perdido seu poder terminativo, a Comisso questes que poderiam pautar essa refle-
Mista de Oramento passou a centralizar xo, cabe citar as seguintes:
todas as decises sobre matria oramen-
tria, constituindo, na prtica, quase como a) Como estabelecer mecanismos transpa-
uma terceira casa no Congresso Nacional. rentes e democrticos para negociao do
Em termos de instrumentos, conforme j ajuste fiscal, reduzindo a rigidez oramen-
mencionado, a Lei Oramentria Anual (LOA) tria hoje existente, manifesta em um gran-
teve seu escopo ampliado e o OPI foi subs- de nmero de vinculaes e despesas
titudo pelo PPA (Lei do Plano Plurianual), que mandatrias, mas ao mesmo tempo garan-
proporcionava uma perspectiva de mdio tindo um perfil de gastos pblicos que seja
prazo (quatro anos) sobre os investimentos politicamente sustentvel, economicamente
governamentais. Esses instrumentos foram coerente e justo do ponto de vista social?
complementados pela Lei de Diretrizes Ora- b) Como integrar melhor as funes de
mentrias (LDO). A funo da LDO era fixar planejamento e oramento, gerando uma
metas e prioridades da administrao p- programao de gastos que verdadeira-
blica federal, incluindo a meta para o supe- mente reflita as prioridades definidas no
rvit primrio e orientando a elaborao da Congresso Nacional e que seja factvel de
LOA e do PPA. ser implementada, tanto do ponto de vista
Havia grande esperana de que a nova da administrao financeira, quanto do ponto
estrutura de governana pudesse tambm de vista da anlise e avaliao das polticas
inaugurar uma nova fase no processo ora- pblicas? Como criar condies para o esta-
mentrio. No entanto, a prpria Assemblia belecimento de um oramento impositivo,
Constituinte de 1987 reconheceu a necessi- e no apenas autorizativo como existe hoje,
dade da elaborao de uma lei complemen- mas que ao mesmo tempo gere um perfil
tar, que complementasse e especificasse os de gastos coerente com os recursos dispo-
vrios dispositivos fixados na Constituio. nveis e as prioridades elegidas?
At o momento, tal lei ainda no foi subme- c) Como fortalecer o controle e a avaliao
tida ao Congresso Nacional. Isso significa da ao governamental, reduzindo a oportu-
que a reforma oramentria de 1988 perma- nidade de ocorrncia de desvios ou o uso
nece at hoje fundamentalmente incompleta. inapropriado dos recursos pblicos, mas
tambm evitando o surgimento de um estilo

de auditoria ineficiente ou predatria, que BIDERMAN, Ciro; ARVATE, Paulo. Economia do setor pblico no Brasil.
So Paulo: Campus, 2005.
consuma tempo e recursos disponveis, mas
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. Executivo e Legislativo
que gere pouco impacto substantivo em
na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
termos de efetividade das polticas pblicas? Vargas, 1999.
d) Como estruturar cronogramas, procedi- GIACOMONI, James. Oramento pblico. 13. ed. So Paulo: Atlas,
2005.
mentos, regras e arenas decisrias do pro-
LOPREATO, Francisco Luiz. O colapso das finanas e a crise da fede-
cesso oramentrio que viabilizem uma rao. So Paulo: UNESP, 2003.
participao substantiva, e no apenas ceri-
MONTEIRO, Jorge Vianna. Lies de economia constitucional brasi-
monial, do Congresso Nacional nas decises? leira. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004.
E, de semelhante forma, como estruturar OLIVEIRA, Fabrcio Augusto. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil.
canais de deliberao e participao direta So Paulo: Hucitec, 1995.
da sociedade nas discusses e debates sobre REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando. O oramento pblico e a
os vrios aspectos do oramento pblico? transio de poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2004.
SENADO FEDERAL. Planos e oramentos pblicos: conceitos, ele-
e) Como estabelecer uma trajetria coerente mentos bsicos e resumos dos projetos de leis do Plano Plurianual
e sustentvel para criao de capacidade no 2004-2007 e do Oramento 2004. Editado pela Consultoria de Ora-
mentos, Fiscalizao e Controle CONORF do Senado Federal.
setor pblico federal, estadual e municipal
Obtida, por meio eletrnico, em 9 de Junho de 2006 no endereo:
para elaborao, implementao e avaliao <http://www.senado.gov.br/sf/orcamento/sistema/CARTILHA2004.pdf.>.
das aes preconizadas no apenas nos seus
oramentos? Como capacitar a sociedade
para participar desse processo de uma forma
construtiva?
Tais questes exigiro mudanas que no

podero ser geradas apenas pela adaptao
do processo oramentrio hoje existente.
Elas requerem transformaes estruturais,
que esto diretamente associadas s mu-
danas no sistema poltico do pas. Portanto,
as discusses sobre a reforma oramentria
e a reforma poltica deveriam caminhar lado
a lado. Elas se complementam e se reforam.
O xito ou o fracasso dessas reformas afetar,
de maneira muito importante, os limites e as
possibilidades da governabilidade democr-
tica do pas.
Referncia
SCHUMPETER, J.A. 1918. The crisis of the tax state. In: SWEDBERG,
R.A. (Ed.). Joseph A. Schumpeter: the economics and sociology of
capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1991.
Sugesto de 10 textos para serem

consultados sobre o tema
AZEVEDO, Sergio; FERNANDES, Rodrigo. Oramento Participativo:

construindo a democracia. Rio de Janeiro: Revan, 2005.
BEZERRA, Marcos Otavio. Em nome das bases: poltica, favor e
dependncia pessoal. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1999.

212
Autonomia/
Independncia dos
Bancos Centrais
William Ricardo de S
O estado-da-arte do debate normativo

sobre o desenho e a implementao da
poltica monetria indica como recomendvel
um alto grau de autonomia dos bancos cen-
trais, por razes tericas e pela evidncia
emprica disponvel. Conceitualmente, a auto-
ridade monetria dita independente quando
autnoma na definio de seus objetivos e
instrumentos de atuao. Se sua liberdade
restrita escolha desses instrumentos,
trata-se de um banco central com autonomia
operacional ou com independncia de instru-
mentos (Fischer, 1994; Maziero; Werlang,
2004).
Como indicadores de independncia ou
autonomia so usualmente considerados os
processos de indicao das diretorias dos
bancos centrais e a eventual existncia de
mandatos para os seus membros, bem
como o seu tempo de permanncia no car-
go. Tambm importam os objetivos e a for-
mulao da poltica monetria, assim como
as definies quanto concesso de crdi-
tos pelo banco.
Mandatos mais longos e legalmente de-
finidos de modo a impedir ou dificultar a
demisso dos seus diretores sinalizam
maior autonomia, assim como a eleio da
defesa da estabilidade de preos como o
objetivo exclusivo do Banco Central, que te-
ria a palavra final quando este conflitasse com
outras preferncias do governo. Outros ob-
jetivos ou a incapacidade de decidir entre
prioridades concorrentes implicariam menor
autoridade. Por fim, a maior restrio ao
papel de emprestador do Banco Central o
tornaria mais autnomo. Se o acesso aos
seus recursos restrito ao governo central,
menos mal. Caso se estenda a outros nveis

de governo, a empresas pblicas e ao setor aps as eleies sempre impe custos sobre
privado, perde-se no quesito autonomia os investimentos, a renda real e o emprego,
(Cukierman et al., 1992; Grilli et al., 1991). como no Brasil em 2002-2003, quando da
Contudo, a diversidade de atribuies e eleio e do primeiro ano do governo Lula.
arcabouos legais entre Bancos Centrais no Assim, um guardio da moeda com auto-
d conta das variaes na sua autoridade nomia ou independncia tambm seria um
de facto. Tal fica evidente, por exemplo, bom antdoto para os excessos dos merca-
quando se constata que mesmo sem alte- dos!
raes no indicador de independncia legal Alm disso, destaque-se o argumento
do Banco Central brasileiro entre 1964 e sobre o vis inflacionrio dos governos que
1989, tenha cado tanto a sua autoridade se preocupam tanto com a estabilidade de
de facto a partir de 1967 (Maxfield, 1997). preos quanto com a taxa de desemprego,
H, pois, que tambm ter em conta indicado que resultaria um nvel pretendido de
dores informais. Nessa linha, Cukierman e emprego maior do que o que se considera a
Webb (1995) desenvolvem um ndice de sua taxa natural aqui entendida como o
vulnerabilidade poltica dos Bancos Centrais limite a partir do qual mais emprego acarre-
que indica que parcela das transies pol- taria presses inflacionrias. Essa discrepn-
ticas implica a troca da direo da autori- cia entre taxa natural e pretendida resultaria
dade monetria em um prazo de at seis do peso morto (custo social) da tributao
meses. Quanto maior aquela, maior a vulne- (Barro; Gordon, 1983) ou da obteno pelos
rabilidade. sindicatos de salrios reais maiores do que
Em termos tericos, um primeiro argu- os que permitiriam ajustar o mercado de
mento a favor da maior autonomia destaca trabalho, gerando desemprego excessivo
os prazos para que se manifestem os efei- (Cukierman, 1992, cap. 3). A busca de sua
tos da poltica monetria, primeiro sobre o
diminuio pela expanso monetria que
crescimento da renda ou produto e, depois,
daria vis inflacionrio poltica econmica.
sobre os nveis de inflao. A no visualizao
Sabe-se, contudo, que s uma inflao
dos benefcios de mdio e longo prazo da
inesperada teria impacto sobre o nvel do
poltica, aliada evidncia de seus custos
emprego ou da renda real, e uma vez reconhe-
mais imediatos ainda que passageiros
cido que os agentes econmicos tm ampla
sobre os nveis de renda e emprego, poria
capacidade de prever as aes do governo,
em risco a sua continuidade. Um risco maior
daquela expanso monetria apenas resul-
em conjunturas eleitorais, quando mais im-
taria, ao fim e ao cabo, a manuteno da
portaria angariar suporte poltico j (Blinder,
taxa natural de desemprego combinada com
1999). Alm disso, a desinflao tende a im-
um mais alto nvel de preos.
plicar custos concentrados e benefcios difu-
Porm, a expanso monetria motivada
sos, propensos a angariar apoios menos
pela busca de alta do nvel de emprego seria
decididos e oposio mais acirrada, tanto mais
mais tpica de pases desenvolvidos. Nos
se considerada a sua incidncia temporal.
outros, em especial pela pequena dimenso
Mas a maior autoridade dos Bancos Cen-
de seus mercados de capitais, seria outra a
trais no seria um bom antdoto apenas para
razo mais provvel das expanses mone-
os excessos dos polticos: sem barreiras ao
trias e do vis inflacionrio dos governos: a
uso eleitoral da poltica monetria, abre-se
monetizao de seus dficits, dada a impos-
nos mercados a possibilidade do ganho
especulativo em um ambiente de incertezas. sibilidade de se financi-los a custos razo-
Fugas de capitais, desvalorizao cambial veis, sem uma alta concomitante e significativa
e mais inflao so os problemas que se dos juros (Cukierman, 2006, p. 4).
evitam se esvaziadas essas incertezas por Tambm se tem boa evidncia emprica
um Banco Central comprometido com a esta- de suporte defesa da autoridade dos
bilidade dos preos. Afinal, a sua correo Bancos Centrais. Alesina e Summers (1993);

214
Cukierman et al. (1992); Eijffinger e Hann inflao e independncia da autoridade mo-

(1996) e Fischer (1994) deixam claro que netria, nesses casos garantida por provi-
pases desenvolvidos com Bancos Centrais so constitucional (Gutirrez, 2003, p.1 e 24).
com maior independncia de jure convivem No que respeita relao entre status do
com ndices mdios de inflao mais baixos, Banco Central e crescimento econmico nos
sendo que em Alesina e Summers (1993) pases em desenvolvimento, Cukierman et
tambm se demonstra que tal no implica al. (1993) apontam duas evidncias: se consi-
menores ndices de crescimento econmico. derada a autonomia legal (infraconstitucional),
Alis, a evidncia de que a ao dos Bancos no se verifica qualquer relao, como no
Centrais no tem impacto sobre o crescimento caso dos pases desenvolvidos; se a varivel
real da economia tambm corroborada por a autonomia de facto do Banco Central,
Grilli et al. (1991) e Cukierman et al. (1993). constata-se que a vulnerabilidade da sua
Porm, a correlao negativa entre a auto- direo bem como a freqncia da sua subs-
nomia legal do Banco Central e a inflao tituio esto negativamente associadas ao
no prevalecia quando tambm considera- crescimento da renda per capita. Ou seja,
dos os pases em desenvolvimento. Nesses, quanto maiores aquelas e menor a auto-
contudo, mais precria a justaposio en- nomia da autoridade monetria , menor o
tre indicadores de facto e de jure da autono- crescimento per capita. Mais ainda, em alguns
mia dos Bancos Centrais, o que sugeriu duas casos verifica-se tambm um impacto nega-
qualificaes abordagem inicial: por um tivo similar sobre a parcela do investimento
lado ter-se em conta indicadores informais no total do PIB.
relevantes e, por outro, a eventual constitucio- Destaque-se que tais resultados esvaziam
nalizao do status da autoridade monet- uma das mais eloqentes e pouco funda-
ria, de modo a reduzir-se a distncia entre mentadas crticas autonomia dos Bancos
suas dimenses legal e real. Centrais, a de que esta comprometeria o cres-
Quando indicadores como a rotatividade cimento econmico, por seu foco na estabi-
das direes dos Bancos Centrais e a sua lidade de preos. Ou no h evidncia nesse
vulnerabilidade poltica foram considerados, sentido ou existe evidncia contrria, ainda
tambm para os pases em desenvolvi- que no generalizvel para todos os pases
mento reapareceu a correlao negativa entre e variveis consideradas. Uma constatao
inflao e autonomia da autoridade mone- alinhada com o consenso macroeconmico
tria (Cukierman, 1992, cap. 19; Cukierman a respeito de que a poltica monetria no
et al., 1992; Cukierman; Webb, 1995). afeta, no longo prazo, as variveis reais da
Na linha da segunda qualificao acima economia, como o crescimento do produto
referida, Gutirrez (2003) e da renda, que devem ser (...) o objetivo
da poltica econmica como um todo. (...) A
considera no ndice de independncia as maior contribuio da poltica monetria aos
medidas constitucionais com relao aos objetivos de crescimento sustentado de
objetivos (...), formulao da poltica, autono- longo prazo a estabilidade do nvel de
mia econmica e poltica e prestao de con- preos da economia (Maziero; Werlang,
tas da autoridade monetria, sob a alegao
1994, p. 326).
de que para pases em desenvolvimento,
Outra crtica usual ao aumento da autori-
mudanas constitucionais refletem melhor
dade dos Bancos Centrais destaca o seu
a independncia de fato do Banco Central
carter supostamente antidemocrtico.
do que leis ordinrias (Maziero; Werlang,
Mas, ainda quando da referncia ao prop-
2004, p. 330).
sito de independncia que implicaria dar
Isso feito, tambm para o conjunto con- autoridade monetria inclusive a definio
siderado de pases da Amrica Latina e do dos seus objetivos , cabe reconhecer que
Caribe obtm-se a correlao negativa entre sua adoo em qualquer democracia teria

de cumprir todo um rito prvio de legitimao Referncias

poltica no Executivo e no Legislativo, por
representantes eleitos. Em se tratando de ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and
economic performance: some comparative evidence. Journal of
autonomia do Banco Central, permanece a
Money, Credit and Banking, 25, p. 151-162.
aprovao prvia por polticos eleitos e ainda
BARRO, R.; GORDON, R. (1983). A positive theory of monetary policy
se restringe a sua autoridade mera escolha in a natural rate model. Journal of Political Economy, 91, p. 589-610.
dos instrumentos para perseguir objetivos BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prtica. So Paulo:
definidos por governos tambm eleitos. Editora 34.
Alm disso, h que considerar a fartura CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and
independence: theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press.
de mecanismos de informao e prestao
_______. (2006). Central bank independence and policy results: theory
de contas tpica da atuao da autoridade and evidence. Lecture prepared for the International Conference on
monetria independente ou autnoma nas Stability and Growth: The role of the Central Bank. Mexico City,
modernas democracias. Em especial com November, 14-15.
a difuso do uso das chamadas metas de _______. et al. (1992). Measuring the independence of central banks
and its effect on policy outcomes. The World Bank Economic Review,
inflao, a partir dos anos 90, criou-se um 6, p. 353-398, September.
indicador facilmente monitorvel do desem- _______. et al. (1993). Central bank independence, growth,
penho dos Bancos Centrais. No caso brasi- investment and real rates. Carnegie-Rochester Conference Series
on Public Policy, 39, 95-145, Autumn.
leiro, por exemplo, a grande disponibilidade
_______ ; WEBB, S. (1995). Political influence on the central bank:
de informaes e a periodicidade da presta-
international evidence. The World Bank Economic Review, 9, 3, p.
o de contas sobre a atuao do Banco 397-423, September.
Central uma exceo em um universo de EIJFFINGER, S.; HAAN, J. (1996). The political economy of central
grande opacidade decisria. Assim, cabe bank independence. Princeton Studies in International Economics,
19, International Finance Section, Princeton University.
reconhecer na autonomia do Banco Central a
FISCHER, S. (1994). Modern central banking. In: CAPIE, F. et al. The
real possibilidade de representao priori- future of central banking. New York: Cambridge University Press.
tria das preferncias mais permanentes da GRILLI, V. et al. (1991). Political and monetary institutions and public
sociedade sobre o controle da inflao frente financial policies in the industrial countries. Economic Policy, v. 6,
n. 13, p. 341-392.
s dos governos, eventualmente mais orien-
GUTIRREZ, E. (2003). Inflation performance and constitutional
tadas pela busca do sucesso eleitoral de
central bank independence: evidence from Latin America and the
curto prazo. Caribbean. Washington: IMF Working Paper 03/53.
Por fim, cabe lembrar as palavras de Lijphart LIJPHART, A. (2003). Modelos de democracia. Rio de Janeiro: Civi-
(2003): lizao Brasileira.
MAXFIELD, S. (1997). Gatekeepers of Growth. Princeton: Princeton
Dar poder independente aos Bancos Centrais University Press.
tambm outra forma de dividir o poder, e se MAZIERO, P.; WERLANG, S. (2004). Poltica monetria e autonomia
do Banco Central. In: GIAMBIAGI et al. Reformas no Brasil: balano
enquadra no grupo de caractersticas da di- e agenda. Rio de Janeiro: Nova Fronteira.
viso do poder (a segunda dimenso) do
modelo consensual de democracia. Os
Bancos Centrais subservientes ao Executivo
se enquadram na lgica do poder concen-
trado da democracia majoritria (p. 265, 266).
Por tudo isso, tambm a crtica ao carter

supostamente antidemocrtico da maior
autonomia dos Bancos Centrais deve ser
vista com reservas.

216
Independncia do
Banco Central
Incompatibilidade
entre Teoria e Prtica
Frederico G. Jayme Jr.

Marco Aurlio Crocco
A teoria
O tema da independncia do Banco

Central ganhou corpo no final dos anos 70,
aps a publicao de um importante artigo
sobre a questo da inabilidade dos policy
makers em lidar com o problema do trade-
off entre inflao e desemprego (Kydland;
Prescott, 1977). Conhecido como o problema
de inconsistncia dinmica, o argumento
central o de que se a inflao esperada
baixa, de modo que o custo marginal de uma
inflao adicional seja baixo, os policy makers
estaro estimulados a produzir polticas que
aumentem o produto temporariamente alm
de seu nvel de equilbrio de longo prazo. O
problema que o pblico conhece esse
incentivo e no ir esperar inflao mais baixa.
O resultado que haver mais inflao sem
crescimento do produto. A soluo para essa
inconsistncia dinmica a delegao da
poltica monetria para algum ou alguma
instituio extragoverno, no caso, um currency
board ou um Banco Central Independente.
Posteriormente, Barro e Gordon (1983) sofis-
ticaram o modelo ao incluir o problema da
credibilidade da poltica monetria.
Do ponto de vista terico, um primeiro
aspecto que merece uma anlise mais de-
talhada a hiptese da existncia de uma
taxa natural de desemprego para a qual a
economia tende no longo prazo. Admitir essa
hiptese significa admitir que os diversos
mercados de bens, servios, crdito e
de trabalho se ajustam automaticamente,

fazendo com que a economia caminhe para cometem erros sistemticos, o Banco Central
seu ponto de equilbrio natural. perde credibilidade, e a tentativa de aumentar
Um segundo pressuposto terico est emprego e renda via poltica monetria no
relacionado ao comportamento dos agentes tem nenhum efeito, causando apenas au-
econmicos, que formariam suas previses mento da inflao. Essa a essncia do argu-
acerca do futuro de acordo com a teoria das mento. A reputao e a credibilidade para
expectativas racionais. Desse modo, qual- se manter uma poltica monetria crvel, e
quer atitude discricionria do Banco Central que no produza vis inflacionrio, central
produz rudos que podem levar os agen- para o argumento aqui apresentado (Barro;
tes formadores de preos a errar. Os erros Gordon, 1983).
diminuem a credibilidade do Banco Central, Para lidar com o problema da reputao e
ao mesmo tempo em que produzem efeitos da credibilidade dos formuladores de pol-
sobre o nvel de produto e emprego somente tica, trs seriam as possibilidades, quais
no curto prazo. No longo prazo, no entanto, a sejam, regra fixa de poltica monetria;
moeda neutra, ou seja, no capaz de Currency Board (o Banco Central se com-
afetar os nveis de emprego e renda, mas promete a manter o cmbio fixo, e a poltica
somente o nvel de preos. Esse argumento, monetria toda ela dependente do volume
portanto, justifica eventuais polticas de juros de reservas internacionais disponveis) ou
altos porque a taxa de juros, que a contra- Banco Central Independente. Neste caso, o
partida de uma poltica monetria, deve servir presidente do Banco Central deve ser esco-
aos objetivos de manter a inflao baixa. Os lhido entre pessoas de reconhecida capaci-
efeitos de curto prazo sobre emprego e renda, dade tcnica e que seja avesso inflao. A
no entanto, tendem a se dissipar no longo suposio implcita que este critrio de
prazo. Este um ponto central na argumen- escolha seja dado, ou seja, no se discute
quem e o porqu dessa escolha.
tao e que ser retomado adiante.
Segundo Cukierman (1992), ao apresentar
Segundo Kydland e Prescott (1977), sen-
os argumentos tericos que sustentam a
do a moeda neutra no longo prazo, a poltica
tese de independncia, um Banco Central
monetria deve se submeter ao objetivo pre-
que esteja comprometido com a inflao
cpuo de garantir inflao constante e baixa.
baixa acabaria atuando positivamente sobre
Com efeito, a inabilidade dos formuladores
os agentes privados, via credibilidade e repu-
de poltica econmica em se comprometerem
tao. Esses efeitos positivos na performance
com uma poltica econmica de inflao
econmica ocorreriam devido ao fato de que
baixa conduzir a um crescimento excessivo
estando livre de presses polticas, o Banco
da inflao. Segundo esses autores, os pol-
Central pode promover a estabilidade, prin-
ticos so incentivados, sistematicamente, a
cipalmente devido ao isolamento da poltica
produzir mais inflao atravs de uma pol-
monetria dos ciclos polticos eleitorais. Veja
tica monetria mais expansiva (com taxas
que aqui tambm est implcita a suposio,
de juros abaixo da taxa de equilbrio). Em
com limitados resultados empricos, de que
geral, tendem a fazer isso principalmente em
baixa inflao garante maior estabilidade do
perodos pr-eleitorais. No obstante possam
crescimento.
ter sucesso em algum momento, como o
Importante observar que toda a construo
aumento do emprego e da renda, porque os
terica acima apresentada pressupe, impl-
agentes no esperariam esta atitude do go- cita ou explicitamente, que a interferncia da
verno, este sucesso ocorre apenas no curto autoridade monetria para aumentar o nvel
prazo. Como visto, no longo prazo, a poltica de produto e emprego necessariamente
monetria expansionista produziria apenas deletria no curto ou no longo prazos. Mais
aumento de preos sem efeito sobre em- do que isso, pressupe um sistema de domi-
prego e renda. medida que o governo vai nncia monetria, ou seja, que a poltica
repetindo esta estratgia, e os agentes no fiscal dependente da poltica monetria.

218
Neste caso, a poltica fiscal expansionista do mercado de trabalho, amplamente

gera, cedo ou tarde, a necessidade de conhecido o fato de que no existe um me-
aumentar a oferta monetria para financiar canismo automtico de ajuste que reduza,
gastos, ou mesmo para monetizar a dvida. ou aumente, os salrios reais de acordo com
O corolrio do fundamento terico que d a oferta e procura por mo-de-obra. possvel
sustentao tese da Independncia (bem observar em vrios pases, em diversos mo-
como da autonomia) do Banco Central que mentos, a existncia de trabalhadores desem-
o Estado deve evitar intervir na atividade eco- pregados que esto dispostos a trabalhar
nmica, principalmente atravs da poltica por salrios mais baixos do que os vigentes.
monetria, pois no ter qualquer efeito Esto desempregados no porque exista
sobre produto e renda. As evidncias emp- uma suposta falha de mercado, mas sim
ricas no demonstram que a independncia porque os empresrios no esto dispostos
do Banco Central seja a panacia para se a contratar, mesmo com salrios rebaixados.
obter crescimento virtuoso via mercado. No o fazem porque contratam em funo
Essas evidncias so ainda mais problem- de sua expectativa de demanda de seus
ticas em pases em desenvolvimento, que produtos e no em funo do custo de sua
em sua maioria sofrem de restries produo. O importante aqui ter claro que
estruturais de divisas. De fato, pases que trabalhadores e empresrios no se confron-
possuem Bancos Centrais mais ou menos tam com a mesma correlao de foras. Em
independentes, EUA e o Banco Central ltima instncia, quem define quando e
Europeu so os exemplos mais tpicos, pos- quanto contratar so os empresrios.
suem moedas conversveis e com liquidez Isto nos leva ao questionamento de um
internacional. segundo aspecto do ponto de vista terico:
o de que a poltica monetria s afetaria as
variveis monetrias no longo prazo. A acei-
Crticas proposta de Banco tao dessa hiptese implica utilizar a poltica
Central independente monetria, e principalmente a taxa de juros,
com o nico objetivo de controlar a inflao.
Sem esgotar as diversas vises crticas Alm disso, em conjuno com a primeira
sobre independncia do Banco Central, po- hiptese, isto supe admitir que a utilizao
demos levantar dois grupos, quais sejam: da poltica monetria para tentar alterar o
crtica aos pressupostos tericos e crtica ao nvel de atividade econmica seria incua,
conceito de credibilidade e insuficincia de uma vez que a economia sempre tenderia a
evidncias empricas. voltar a operar no nvel de sua taxa natural
de desemprego, apenas agora com nveis
de inflao mais elevados.
Pressupostos tericos Se entendermos a economia capitalista
como sendo aquela em que capitalistas
O primeiro aspecto terico a ser anali- buscam preservar, e aumentar, sua riqueza
sado a suposio da existncia de uma atravs da posse de ativos diversos, como
taxa natural de desemprego. Vrios questio- bens de capital, ativos financeiros, ativos fixos
namentos podem ser feitos a esta hiptese. e, at mesmo, a posse de moeda, a poltica
Em primeiro lugar, esto os fatos empricos. monetria teria o poder de alterar a rentabili-
Na histria do capitalismo so raros para dade de diversos ativos. Dependendo do
no dizer inexistentes os perodos em que resultado dessa poltica, expresso na renta-
a economia operou na sua respectiva taxa bilidade comparada da posse de cada um
1
natural de desemprego. Em segundo lugar, destes ativos, possvel existir situaes que
h a discusso sobre em que medida os faam com que os capitalistas prefiram
diversos mercados funcionam da forma valorizar sua riqueza em ativos cuja ampliao
supracitada. Limitando-se apenas ao caso de sua oferta no implique na gerao de

emprego, como o caso dos ativos finan- monetria, facilitando, assim, o combate
ceiros. Ou seja, a poltica monetria tem o inflao. Sem dvida, uma poltica governa-
poder de permitir que a valorizao do capital mental confivel, qualquer que seja ela, faci-
ocorra no chamado circuito financeiro e no lita a sua implementao e a obteno de
no circuito produtivo (produo de bens e seus objetivos. No entanto, o que deve ser
servios). Alm disso, no existiria meca- discutido como esta credibilidade obtida
nismo algum em uma sociedade capitalista e o que ela significa. Existem vrios proble-
que garantisse, naturalmente, a alterao mas com esta interpretao que merecem
desse quadro. A poltica monetria poderia, uma anlise mais detalhada.
indefinidamente, possibilitar aos capitalistas Inicialmente necessrio reconhecer que
a ampliao de sua riqueza demandando o conceito de poltica econmica que tenha
ativos cuja oferta no implicasse na contra- credibilidade incorre em um problema de
tao de mo-de-obra. circularidade. Uma poltica para ter credibili-
Aceitar que a poltica monetria possa dade deve atingir seus objetivos. No entanto,
afetar permanentemente o nvel de atividade segundo os adeptos do Banco Central Inde-
econmica implica tambm aceitar que pendente, para atingir seus objetivos, a auto-
necessria uma coordenao entre esta e a ridade monetria deve possuir credibilidade.
poltica fiscal. A no coordenao pode deter- Ou seja, credibilidade condio e resultado
minar o surgimento de duas situaes alta- de uma poltica monetria. A necessidade
mente prejudiciais ao desempenho da de se implementar polticas confiveis para
economia. Em primeiro lugar, poderia surgir a obteno dos resultados desejados faz
uma situao de conflito entre a poltica mo- com que polticas alternativas dominante
netria e a fiscal. Por exemplo, poderia ocorrer sejam excludas a priori. A possibilidade de
de o Executivo estar conduzindo uma poltica se testar outras polticas descartada por
fiscal expansionista, enquanto, no mesmo
definio. Ou seja, a prpria reao de setores
momento, o Banco Central estaria implemen-
2 da sociedade faz com que alternativas no
tando uma poltica monetria contracionista.
possam ter o tempo necessrio para atingir
Finalmente, do ponto de vista terico,
seus objetivos, no conseguindo, assim, a
faltaria discutir os determinantes da inflao.
credibilidade necessria para se sustentarem
A proposta do BCI pressupe que a inflao
no decorrer do tempo.
seja um fenmeno puramente monetrio,
O comportamento de setores da socie-
onde a quantidade de moeda na economia
dade anteriormente descrito nos leva ao se-
determinaria o nvel geral de preos. Essa
gundo ponto a ser destacado, vale dizer, a
hiptese questionvel. Aceitando esse
credibilidade de uma poltica econmica
questionamento, a explicao sobre os de-
determinada por fatores endgenos socie-
terminantes da inflao deve ser buscada
dade onde implementada, e no determi-
em outra matriz terica. Entre as diversas
nada, exogenamente, por um manual de
explicaes para este fenmeno se destaca
economia qualquer. No atual mundo de libe-
aquela que trata a inflao como resultado
ralizao financeira e globalizao, a credibi-
de um conflito distributivo, principalmente
lidade de polticas econmicas assegurada
entre capital e trabalho, sobre o excedente
pela mobilizao de poderes polticos e
produzido na sociedade.
econmicos. Como salienta Grabel (1998),
programas econmicos no neoliberais se
A fragilidade do tornam endogenamente no confiveis uma
conceito de credibilidade vez que aqueles governos que os pem em
prtica, normalmente, so incapazes de
Um dos argumentos fundamentais para impedir que o capital, tanto domstico, quanto
a tese de independncia a suposta credi- internacional, se engaje em atividades que
bilidade que esta deciso daria poltica minem tais programas, como, por exemplo,

220
fuga de capital, suspenso de linhas de cr-

dito ou ajudas financeiras. Uma ressalva
importante: no se est afirmando aqui que
apenas as polticas neoliberais possam ter
sucesso no atual contexto, mas, sim, que o
critrio de credibilidade no econmico,
mas poltico. (Blinder, 1997).
Notas
1
A dificuldade em encontrar qual seria a taxa natural
de desemprego motivou pesquisadores a utilizar um
conceito mais moderno de NAIRU (Non accelerating
inflationary rate of unemployment), que consiste na
taxa de desemprego compatvel com a no acelerao
da inflao.
2
Esse um problema recorrente na relao entre o
Banco Central e o Tesouro Nacional. No caso do
Brasil, a dificuldade em coordenar a poltica fiscal e a
poltica monetria visvel. Mas mesmo Alan Blinder,
um observador acima de qualquer suspeita com
relao sua vinculao terica, aponta que um Banco
Central independente no conseguiria lograr xito
em sua poltica monetria sem a coordenao com o
Tesouro. Neste caso, sua proposta seria uma poltica
fiscal sempre equilibrada intertemporalmente, o que,
em ltima instncia, impediria o governo de fazer
poltica econmica no curto prazo (Blinder, 1997).
Referncias
ALESINA, A.; SUMMERS, L. (1993). Central bank independence and

macroeconomic performance: some comparative evidence. Journal of
Money, Credit and Banking, 25: 151-162.
ALESINA, A.; ROUBINI, N.; COHEN, G. (1997). Political cycles and the
macroeconomy. Cambridge: MIT Press.
BARRO, R.; GORDON, D. (1983). A positive theory of monetary police
in a natural rate model. Journal of Political Economy, 9, Ago.
BIBW (2004). Reflections on the current fashion for central bank
independence. Cambridge Journal of Economics, v. 28(4), p. 549-76.
BLINDER, A. (1999). Bancos centrais: teoria e prtica. So Paulo:
Editora 34.
CUKIERMAN, A. (1992). Central bank strategy, credibility and
independence: theory and evidence. Cambridge, MA: MIT Press.
CUKIERMAN, A.; WEBB, S.; NEYAPIT, B. (1992). Measuring the
independence of central banks and its effects on policy outcomes. The
World Bank Economic Review, 6: 353-398.
GRABEL, I. (1998). Coercing Credibility: neoliberal policies and monetary
institutions in developing and transitional economies. In: ARESTIS, P.;
SAWYER, M. (Ed.). The political economy of central banking. Aldershot:
Edward Elgar.
KYDLAND, F.; PRESCOTT, E. (1977). Rules rather than discretion:
the inconsistency of optimal plans. Journal of Political Economy,
85: 473-446.
NORDHAUS, W. (1975). The political business cycle. Review of
Economic Studies, April.

Parte
III
O Presidencialismo de
Coalizo Precisa Ser
Mudado?

Governos de Coalizo
no Sistema Presidencial
O Caso do Brasil sob a gide
da Constituio de 1988
Fabiano Santos
1. Introduo
A reforma poltica no Brasil se tornou uma espcie de superstio

modificaes, de preferncia radicais, so vistas como capazes
de grandes e revolucionrias transformaes na cultura cvica de
candidatos e eleitores. Recentemente, volta s colunas dos jornais
e discursos de polticos a questo do sistema de governo. No
basta a populao ter se pronunciado duas vezes e com ampla
maioria a favor do atual modelo colocam-se os presidencialistas,
mais uma vez, na defensiva. Ora, qual a grande diferena entre
os dois sistemas? De imediato, importante assinalar aquilo que
no os distingue: estudos recentes e rigorosos sobre o assunto,
bem como, atenta observao da histria recente dos pases de-
mocrticos comprova que no existem vantagens de um sistema
sobre o outro quanto aos quesitos transparncia e honestidade.
Ademais, tambm verdade que a suposta superioridade do parla-
mentarismo, no que concerne a estabilidade do regime, foi contes-
tada de maneira vigorosa pelas anlises do cientista poltico Jos
Antonio Cheibub, da Universidade de Yale (2005): a aparente insta-
bilidade dos regimes presidenciais no passa de uma correlao
espria, iluso alimentada pelo fato de serem os pases presiden-
cialistas, em sua maioria, membros do continente sul-americano e
naes vtimas de ditaduras militares, estas sim, as naes her-
deiras de ditaduras militares, parlamentaristas ou presidencialistas,
mais propensas a enfrentar crises e retrocessos em sua trajetria
de redemocratizao.
Mas, ento, a pergunta retorna: qual a diferena entre os siste-
mas de governo? Vale a pena, ainda, explorar aquilo que, embora
aparea como diferena, no distingue os dois sistemas em sua
essncia. Diz-se que os sistemas parlamentares garantem a emer-
gncia de governos majoritrios, ao passo que os presidenciais
permitiriam a formao de governos minoritrios. Nada mais longe
da verdade em torno de 40% dos governos formados nos pases
parlamentaristas da Europa Ocidental do ps-guerra no eram com-
postos por partidos que controlavam a maioria das cadeiras no

224
1
Legislativo. Em uma palavra, a incidncia de mesmo enfrentando uma oposio majori-
governos de minoria to comum no parla- tria no Legislativo outra no a experin-
mentarismo, quanto no presidencialismo. cia predominante nos EUA do ps-guerra,
Argumenta-se, alm disso, que os sistemas os chamados governos divididos, nos quais
presidenciais no geram incentivos para a a maioria que controla o Congresso no
formao de governos de coalizo, o que, formada pelo partido ao qual filiada e pelo
mais uma vez, longe est de corresponder qual se elegeu o presidente. Do ponto de
aos fatos da vida. S para ficarmos em vista da conduo do processo poltico e de
nosso continente, desde a ltima onda de negociao da agenda, governos divididos
redemocratizao, o modelo institucional so certamente marcados por idas e vindas,
por excelncia na Amrica do Sul o presi- negociaes e, s vezes, conflitos abertos,
dencialismo de coalizo, experincia rica na todavia, isto em nada autoriza a concluso
qual se observam exemplos de slida esta- segundo a qual as chances de estabiliza-
bilidade com a Concertacin no Chile, convi- o do processo democrtico, de sucesso
vendo com momentos fugazes e turbulentos, econmico dos governos, da capacidade
como foi o caso, indito na Argentina, de maior ou menor de aprovar agendas sejam
governo de coalizo com os radicais e a maiores no parlamentarismo. De novo, to-
FREPASO. dos os fenmenos que tornam o processo
Voltemos, ento, ao tema das diferenas. governativo mais lento e negociado, como,
Uma pergunta talvez elucide a dvida fun- por exemplo, governos de minoria, de coali-
damental: Como possvel a formao de zo, ou os dois, ocorrem com a mesma fre-
governos de minoria em sistemas parlamen- qncia num e noutro sistema. O que os
taristas, se a confiana da maioria do Parla- diferencia, sim, que no parlamentarismo o
mento necessria para a sustentao do Executivo possui a prerrogativa de dissolver
governo? A explicao simples: ter a con- o Parlamento quando lhe parecer de conve-
fiana do Parlamento significa basicamente nincia poltica, na expectativa de aumentar
existir uma maioria partidria que pelo me- seu poder de barganha no Legislativo. Ade-
nos tolera o governo. Ora, tolerar um gover- mais, nesse sistema, uma maioria parlamen-
no no o mesmo que dele participar. tar tem o poder de derrubar os mandatrios
Portanto, freqentemente, governos se for- do Executivo, nas ocasies em que a mes-
mam sem que do gabinete faam parte par- ma decide no tolerar a situao. No presi-
tidos cuja soma das bancadas alcance a dencialismo, por seu turno, a nica forma
maioria das cadeiras. assim a prtica mais de interrupo de mandatos parlamentares
comum na Escandinvia, em algumas oca- e do chefe do Executivo, guardados casos
sies na Frana, na Espanha e em vrios ou- extremos de m conduta que levam ao im-
tros pases da Europa. Contudo, quando uma pedimento ou cassao, o velho e bom
oposio no tolera o governo, derrotando-o voto popular.
em algum ponto importante de sua agenda A partir destas consideraes, toda uma
ou, mais explicitamente, votando uma mo- agenda de pesquisa surge em torno das
o de desconfiana, a, sim, novas eleies experincias presidencialistas com foco na
so convocadas ou nova coalizo de gover- dinmica de montagem e manuteno de
no se forma e aqui que reside diferena apoios no Legislativo ao chefe do Executivo.
fundamental entre um e outro sistema. Basicamente, duas prticas institucionais no
Quando em um sistema parlamentar a contexto desse sistema de governo tm cha-
maioria legislativa formada por partidos mado a ateno dos analistas: os governos
que fazem oposio, o Parlamento pode vo- divididos e o presidencialismo de coalizo.
tar uma moo de desconfiana e haver a Neste texto, a nfase recair sobre a segun-
convocao de novas eleies, ao passo que
da prtica institucional.
esta possibilidade no existe no sistema pre-
sidencial, isto , o governo pode sobreviver,
1
O estudo clssico sobre o tema de STROM (1990).

Governos de Coalizo no Sistema Presidencial ... | Fabiano Santos 225
2. Definio e prtica do quase consensual, no Uruguai a prtica est

presidencialismo de coalizo bem distribuda entre os diversos formatos.
na Amrica do Sul Ainda segundo Anastasia, Melo e Santos
(2004), as condies estruturais para uma
O que o presidencialismo de coalizo? relao conflituosa entre presidente e Assem-
O termo, que aparece no ano de 1988 em blia esto dadas em poucos casos, mais
artigo clssico de Srgio Abranches (1988), especificamente, Equador e Peru nos
descreve o modelo institucional tpico da quais existem presidentes com escasso
Amrica do Sul: o presidente constri base apoio no Legislativo, mas dotados de consi-
de apoio concedendo postos ministeriais a derveis poderes de agenda, como, por
membros dos partidos com representao exemplo, o poder de decreto. Em menor
no Congresso, e estes, em troca, fornecem medida, algo semelhante aconteceu no
os votos necessrios para aprovar sua agen- Brasil de 1991 a 1992, perodo durante o qual
da no Legislativo. o pas foi governado de maneira claramente
Assim definido, de fato, a prtica do pre- apartidria, o que contribuiu decisivamente
sidencialismo de coalizo bastante difun- para o impedimento do presidente Collor.
dida em nosso continente. Evidncias Nas prximas sees, o objetivo ser,
coletadas e analisadas por Anastasia, Melo num primeiro momento, o de examinar o
e Santos (2004) revelam que, durante a d- perfil das coalizes partidrias de apoio ao
cada de 90, apenas a Argentina no montou Presidente no Brasil, assim como os meca-
governos desse tipo. Bolvia, Brasil e Chile, nismos auxiliares de governabilidade cons-
por outro lado, somente conheceram gover- tantes da Carta de 1988. Num segundo
nos com apoio multipartidrio no Legislati- momento, detectar as conseqncias do
vo. Colmbia e Uruguai tambm podem ser presidencialismo de coalizo no Brasil no
contabilizados como pases com prtica pre- que concerne ao comportamento dos par-
dominante de gabinetes de coalizo. A inci- tidos no Legislativo. Cumpre notar ainda que
dncia de governos minoritrios no o intuito da anlise , basicamente, o de
desprezvel: nada menos do que 42 gabi- descrever processos, apoiada em dados
netes contaram com partidos cujo nmero agregados e na literatura contempornea
de cadeiras ficou abaixo dos 50% da cmara sobre relaes entre Executivo e Legislati-
baixa. Destes, 19 foram gabinetes uniparti- vo em nosso pas.
drios (alm da Argentina, com a participao
da Colmbia, Equador, Peru e Uruguai).
3. Coalizes parlamentares e
Equador e Venezuela sempre foram gover-
a montagem de ministrios no
nados por presidentes com apoio minori-
presidencialismo brasileiro
trio no Parlamento.
Alguns pases, como Brasil, Bolvia, Chile,
Colmbia e Uruguai praticam de forma bas- Vrios estudiosos criticam os efeitos da
tante consolidada a poltica de montagem combinao entre presidencialismo e multi-
de governos majoritrios ou supermajoritrios partidarismo sobre a governabilidade. Se-
de coalizo. Nesse aspecto, as experincias gundo Mainwaring, o sistema partidrio
so dspares: enquanto o Brasil navega prefe- brasileiro devido ao alto grau de fragmen-
rencialmente entre coalizes com maiorias tao e indisciplina no consegue com-
amplas e alguns poucos experimentos mino- pensar os poderes institucionais conferidos
ritrios (caso isolado do governo Collor), os ao presidente se este tenta estabelecer uma
presidentes chilenos no montaram governos base estvel de apoio: De forma resumida,
minoritrios, oscilando entre maioria estrita a combinao de presidencialismo, sistema
e maiorias amplas, sendo tambm rara esta multipartidrio fragmentado e federalismo
experincia na Bolvia. De outra forma, en- robusto , na maioria das vezes, difcil.
quanto na Colmbia prepondera o formato (1997, p. 56). Outra predio corrente na

226
literatura que o parlamentarismo forneceria forte incentivo for-

mao de coalizes majoritrias (somada ao fato de que os partidos
representados nos gabinetes agiriam de forma disciplinada no ple-
nrio), enquanto que nos regimes de separao de poderes o resul-
tado mais provvel seria a formao de bases de apoio instveis e
dependentes da formao de coalizes ad hoc.
Pois bem, no caso brasileiro possvel demonstrar que nos
dois perodos democrticos os governos se empenharam em maior
ou menor grau em formar ministrios levando em conta a fora e
o peso relativo dos partidos no Parlamento (Abranches, 1988;
Meneguello, 1998; Amorim Neto, 2000). Apesar de no dispor da
ameaa de dissoluo do gabinete tal como no parlamentarismo,
os presidentes podem promover mudanas ministeriais para
2
recompor suas bases de apoio.
Tabela 1 Gabinetes presidenciais
Tamanho (%) % ministros

Presidente Durao Partidos representados Taxa de nominal do sem filiao
3
e Gabinete do governo no ministrio coalescncia gabinete - CD partidria
Sarney I 03/85 - 02/86 PMDB-PFL-PTB-PDS 0,66 93,5 18

Sarney II 02/86 - 01/89 PMDB-PFL 0,64 69,3 14
Sarney III 01/89 - 03/90 PMDB-PFL 0,41 53,3 35
Collor I 03/90 - 10/90 PMDB-PFL-PRN 0,40 50,3 60
Collor II 10/90 - 01/92 PFL-PDS-PRN 0,40 29,6 60
Collor III 01/92 - 04/92 PFL-PDS 0,30 26,2 60
Collor IV 04/92 - 10/92 PFL-PDS-PSDB-PTB-PL 0,46 43,7 45
Itamar I 10/92 - 01/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB (s/partido) 0,62 61,6 20
Itamar II 01/93 - 05/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB-PDT-PSB-PT 0,59 67,4 38
Itamar III 05/93 - 09/93 PMDB-PFL-PSDB-PTB -PSB 0,51 53,3 38
Itamar IV 09/93 - 01/94 PMDB-PFL-PSDB-PTB -PP 0,48 58,6 52
Itamar V 01/94 - 01/95 PMDB-PFL-PSDB -PP 0,22 55,3 76
FHC I (1) 01/95 - 04/96 PSDB-PMDB-PFL-PTB 0,57 56,3 32
FHC I (2) 04/96 - 12/98 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 0,60 76,6 32
FHC II (1) 01/99 - 03/99 PSDB-PMDB-PFL-PTB-PPB-PPS 0,70 74,3 23,8
FHC II (2) 03/99 - 10/01 PSDB-PMDB-PFL-PPB-PPS 0,59 68,2 37,5
FHC II (3) 10/01 - 03/02 PSDB-PMDB-PFL-PPB 0,68 62,0 31,6
FHC II (4) 03/02 - 12/02 PSDB-PMDB-PPB 0,37 45,1 63,2
Lula I 01/03 - 12/03 PT-PSB-PDT-PPS-PCdoB-PV-PL-PTB 0,64 49,3 17,2
Fonte: Amorim Neto (2004).
2
Segundo MENEGUELLO (1998) a necessidade de adequar a formao
ministerial heterogeneidade de interesses conduz os governos a modificarem,
com certa freqncia, a estrutura organizacional dos rgos ministeriais
aumentando o seu nmero, desmembrando ministrios, fato que visa muito
mais presso da diversidade de interesses do que propriamente critrios
tcnicos.
3
AMORIM NETO (2000) usa o indicador taxa de coalescncia para indicar o
desvio de proporcionalidade da relao entre postos ministeriais e o tamanho
das diversas bancadas na Cmara. O ndice varia de 0 indicando nenhuma
correspondncia entre as variveis a 1, indicando uma alocao
perfeitamente proporcional. Ver a coluna taxa de coalescncia da Tabela 4. A
ltima coluna da tabela indica a porcentagem de ministrios em que os
ocupantes no esto filiados a nenhum partido poltico.

A Tabela 1 fornece dados sobre as coali- do PMDB e do PP agenda presidencial nos

zes formadas entre 1985 e 2003. Nela po- dois primeiros anos de governo.
demos observar o empenho da maioria dos Ademais, alm dos critrios partidrios
governos em formar gabinetes com fora os governos tambm se empenham em res-
parlamentar suficiente para a futura apro- ponder diversidade federativa (Abranches,
vao de suas agendas tal fato pode ser 1988; Meneguello, 1998). Tanto no meio jor-
notado na percentagem total de cadeiras nalstico como no acadmico so comuns
controladas (nominal) pelos partidos perten- as referncias relativas influncia dos go-
centes coalizo governamental. No Senado vernadores sobre as bancadas parlamenta-
estas porcentagens so mais significativas; res na Cmara. Segundo Meneguello, no que
para se ter uma idia, nas formaes minis- tange a formao ministerial, pode-se ob-
teriais de incio de mandato as coalizes servar que a composio partidria das co-
governamentais no governo Sarney, Collor e alizes governamentais federais acompanha
FHC detinham o controle de cerca de 81,7%, o controle partidrio dos governos estaduais
58,1% e 68,6% das cadeiras respectiva- no perodo (Meneguello, 1998, p. 77). Os
mente. subsistemas partidrios regionais so, por-
Mesmo o governo Collor que tentou se tanto, outro parmetro relevante para a cons-
afastar da referida estratgia, com sua pos- truo de maiorias governativas. A regio
tura antipartidria, num momento seguinte Sudeste tem sido de forma crescente, ao
foi obrigado a se render a ela, e isto pode longo do perodo, a maior beneficiria no
ser observado pela sua tentativa final de for- processo de formao ministerial no go-
mar um gabinete mais inclusivo. Tanto o governo FHC a regio chegou a ocupar 67%
verno FHC quanto o governo Lula se dos ministrios seguida em menor medi-
empenharam em tornar correspondentes a da pela regio Nordeste (Meneguello, 1998).
distribuio de ministrios com o peso dos Tal fato tambm deveria ser considerado
partidos na coalizo, embora o tamanho da relevante para aqueles que insistem no de-
bancada parlamentar de apoio montada por bate sobre a desproporcionalidade represen-
FHC fosse bem superior. O indito governo tativa dos estados e regies no Parlamento.
de esquerda eleito em 2002 detinha 49,5% No caso brasileiro evidencia-se, ento,
das cadeiras na Cmara, mas j no incio de que quase todos os gabinetes comandam
governo negociava a entrada do PMDB na uma maioria nominal na Cmara; mas o que
coalizo, o que aumentaria a bancada em dizer dos nveis de disciplina partidria? Nas
mais 14,4%, quase alcanando o requerimento diversas coalizes analisadas por Amorim
de 3/5 para mudanas no texto constitucional. Neto (2000) a disciplina partidria foi funo
A participao formal atravs da ocupao de principalmente do grau de coalescncia do
pastas ministeriais no se consumou, mas, ministrio e do desenrolar do mandato pre-
mesmo assim, o governo contou com o apoio sidencial e, dependendo do partido, da dis-
4
tncia ideolgica em relao ao Executivo.
4
H algumas premissas subjacentes s hipteses que bom esclarecer. A
O resultado final indica que uma maior pro-
hiptese principal quanto maior o grau de coalescncia, mais disciplinado porcionalidade entre o peso dos partidos no
o comportamento dos partidos pertencentes coalizo governante implica
motivaes office-seeking. No entanto, partidos tambm tm outras
ministrio e sua contribuio em cadeiras
motivaes: maximizao de votos e/ou de polticas. A primeira checada para a coalizo governamental no Legislati-
pela hiptese 2: medida que avana o mandato, a disciplina diminui (devido
vo tem efeitos positivos sobre a disciplina
a consideraes eleitorais futuras formam-se faces de oposio), e a outra,
pela hiptese 3: quanto mais ideologicamente diversa a composio da dos partidos governantes, mas a disciplina
coalizo, mais baixa a disciplina.
decresce durante o mandato presidencial.
5 5
A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas Alm da distribuio de ministrios, o pre-
torna a participao no governo ainda mais importante para os parlamentares
interessados em garantir retornos eleitorais. Sendo assim, o controle de sidente e os lderes partidrios possuem
cargos fornece mecanismos que permitem cobrar disciplina partidria. Os prerrogativas em suas esferas de atuao
parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas
contrrias aos seus interesses imediatos, em funo dos ganhos que podem que induzem os parlamentares a coopera-
auferir como membros da coalizo de governo (FIGUEIREDO; LIMONGI, rem. Este ser o tema da prxima seo.
1999, p. 38).

228
4. Poderes de agenda Figueiredo e Limongi (1999) fornecem

do Presidente evidncias de que a taxa de aprovao de
legislao em que o Executivo detm mono-
Na Repblica de 46 o principal recurso plio de iniciativa altssima apenas qua-
de poder disponvel ao presidente era a utili- tro leis referentes a matrias oramentrias
zao da patronagem num ambiente em que (pedido de abertura de crdito) foram rejei-
o Legislativo possua importantes prerroga- tadas em 10 anos na Cmara! Por sua vez, o
tivas decisrias e, por isso, compartilhava a direito de requerer urgncia confere outras
agenda com o Executivo (Santos, 1997). vantagens estratgicas ao presidente e
Comparativamente, a Constituio de 1988 altamente correlacionada com as taxas de
alterou drasticamente o equilbrio entre os aprovao das leis, pois: 1) estipula prazos
poderes atravs de vrias prerrogativas de para apreciao da matria, independente-
agenda concedidas ao governo. Como pro- mente da complexidade do assunto e dos
vam os indicadores referentes propor- interesses envolvidos (a apreciao deve ser
o de leis iniciadas e aprovadas na mesma feita em 45 dias em cada uma das Cmaras;
administrao no perodo pr-64 o Exe- no havendo manifestao sobre a matria
cutivo apresentava taxas de sucesso em tor- ela vai imediatamente para a ordem do dia);
no de 30% e no perodo ps-88 esse ndice 2) altera o fluxo Legislativo ordinrio ao retirar
se inverte. Mais impressionante ainda a a matria das comisses, onde vinham sen-
grande variao no primeiro perodo dos per- do apreciadas, e remet-las diretamente ao
centuais entre diferentes governos (entre plenrio; 3) quanto maior o nmero e o tempo
9,8% e 45%); enquanto que no perodo ps- gasto para apreciar matrias oriundas do
88, ao contrrio, observa-se uma maior es- Executivo, menor o tempo para a Cmara
tabilidade ou uma menor variao nas taxas discutir e votar seus prprios projetos. Por-
6
de sucesso (entre 65,4% e 72%); indican- tanto, o requerimento de urgncia permite a
do que esses novos fatores institucionais tm interveno na agenda do plenrio, indepen-
exercido um importante peso, a despeito de dentemente da vontade dos parlamentares
fatores circunstanciais e da variao do ta- (j que o mesmo no submetido votao),
manho dos partidos dos diversos presiden- contrariamente ao caso norte-americano em
tes (Figueiredo, 2000). que o Legislativo controla a agenda autono-
O perodo atual se diferencia tambm mamente (Amorim Neto; Cox; McCubbins,
pelo maior grau de disciplina dos partidos 2003).
que pertencem coalizo de governo. Parte
da explicao encontrada no fato de a
agenda ser quase toda originada no Execu-
tivo e, geralmente, aprovada em regime de 6
Essa menor taxa ocorreu durante o governo Collor.
urgncia o que a qualifica como uma agen- 7
Para a comparao entre os perodos atual e o de 1946-1964, ver SANTOS
7
da imposta. A grande diferena, entre os (2003). Uma boa definio de poder de agenda: definio dos temas
substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia
dois perodos democrticos, que a patro-
de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio
nagem acompanhada de poder de agenda (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1999, p. 69).
8
fornece uma base mais segura de apoio 8
lcito supor, ento, que a dinmica da interao Executivo-Legislativo assumir
parlamentar do que o recurso isolado pri- feio inteiramente distinta na ausncia do poder de agenda em favor do
presidente. Sem que seja possvel ao governo manipular estrategicamente a
meira. Os atuais poderes de agenda do pre- distribuio de preferncias dos deputados e ocupar a agenda do plenrio,
sidente derivam do monoplio do Executivo retirando tempo para a tramitao de matrias originadas no Legislativo, pode-
se imaginar um cenrio de extrema incerteza para as pretenses do presidente.
na iniciao de projetos (na rea oramen- No s os deputados adquirem maior influncia legislativa, como tambm a
tria e administrativa), no recurso a requeri- taxa de cooperao com o presidente tende a ser sistematicamente menor
(SANTOS, 1997, p. 477).
mentos de urgncia e, principalmente, na
9
possibilidade de emitir medidas provisrias O presidente tem tambm o poder de veto total ou parcial em relao s leis
aprovadas pelo Congresso, que podem ser derrubados por uma maioria
com vigncia imediata a partir de sua publi- absoluta.
9
cao.

Medidas Provisrias. Os poderes de As medidas provisrias tinham, por outro

agenda anteriores tm efeitos modestos se lado, o efeito de proteger os membros da
comparados com aqueles provenientes das coalizo da repercusso de medidas impo-
medidas provisrias (MP), ou seja, referen- pulares. Segundo Figueiredo (2000), com as
tes capacidade do Executivo de emitir reedies, os lderes partidrios no assumi-
decretos com fora de lei imediata e sem am diretamente a responsabilidade pblica
consulta ao Legislativo. O seu uso, a princ- pela aprovao das MPs, embora participas-
pio, seria limitado a questes de urgncia e sem das modificaes feitas no texto legal.
relevncia, mas com o tempo passou a en- Por isso, as freqentes reedies no po-
globar inclusive problemas administrativos dem, por outro lado, ser consideradas como
e rotineiros. Segundo a Constituio de 1988, abdicao por parte do Legislativo.
a MP teria vigncia a partir da data de sua
publicao e deveria ser apreciada pelo Con- Poder de agenda e controle sobre o processo
gresso em trinta dias, caso contrrio perde- legislativo so instrumentos dos governos
ria sua validade. Na prtica, no entanto, o para a proteo de sua maioria de apoio de
Executivo freqentemente reeditava as me- decises impopulares e preservao de acor-
didas e, por meio disso, obtinha sucesso ao dos em torno de polticas. Neste sentido, for-
contornar a necessidade de submet-las a jam aes concertadas entre o governo e a
votao. A edio e as freqentes reedies maioria que o apia, elevando, conseqente-
evitavam que o Executivo incorresse nos mente, a cooperao (Figueiredo, 2000, p. 12).
custos de formao de maiorias, ao contr- Em 2001, contudo, o Congresso Nacional
rio, estes encargos da ao coletiva eram aprova o projeto de Emenda Constitucional
repassados ao Legislativo. N 32, conferindo nova regulamentao ao
Compreendidos estes aspectos bsicos uso das medidas provisrias. Sob a nova
das MPs, abre-se o debate sobre suas conse- metodologia, a MP passou a ter validade de
qncias no padro de relao entre o Exe- 60 dias, prorrogveis por mais 60, findos os
cutivo e o Legislativo. Tal padro depende quais o Congresso obrigado a se manifestar
muito das estratgias escolhidas pelos presi- em at 45 dias, sob pena de ter sua pauta
dentes; se ele opta por montar um governo trancada. O intuito da PEC 32 era mitigar o
de coalizo concedendo postos ministeriais mpeto do Executivo em legislar via MPs.
em proporo fora dos partidos no Parla- Pressupunha-se que os governos selecio-
mento, provavelmente ao emitir MPs ele ten- nariam medidas relevantes e urgentes de
tar observar o interesse da maioria governativa modo a no paralisar os trabalhos legisla-
que lhe d sustentao (e tentar governar tivos. A realidade, como comumente ocorre
por meios ordinrios). O caso do governo FHC com matrias relacionadas a reformas pol-
emblemtico, pois alm de montar um ticas, mostrou-se bem diferente. A nova
gabinete com razovel grau de coalescncia, regra, ao invs de inibir, produziu um nmero
permitiu que os textos legais de diversas ree- maior de emisses tanto no final do go-
dies sofressem alteraes negociadas verno FHC como no atual governo Lula. Ao
(Amorim Neto; Tafner, 2002). Collor deu o mesmo tempo, fato de certa forma raro sob
exemplo oposto ao formar, no primeiro ano a antiga regra, foram rejeitadas 14 MPs no
de governo, um ministrio no inclusivo e governo FHC e, at agora, sete no governo
ao abusar da edio de MPs originais. O Lula o que corrobora o ponto a respeito do
Congresso, por sua vez, reagiu ao colocar manto protetor do mecanismo das reedies.
em discusso uma lei com o objetivo de re-
Em suma, a eliminao da possibilidade de
gular a utilizao dessa forma de poder de
reedio, assim como a obrigatoriedade da
agenda, fato que repercutiu de maneira di-
manifestao do plenrio, traz tona a possi-
dtica sobre o presidente, diminuindo seu
bilidade de conflito aberto e pblico.
mpeto de tentar governar unilateralmente
(Power, 1998).

230
A Tabela 2 apresenta as MPs emitidas em cada governo com as

respectivas mdias mensais, e revela, de outro lado, o contraste entre a
emisso das MPs sob a antiga regulamentao e a atual a PEC 32.
Tabela 2 - Medidas Provisrias Originais por Governo
Fernando Collor Itamar Franco Fernando H. Cardoso
1990 1991 1992 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
mar./dez. jan./dez. jan./out. out./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez. jan./dez.
N 76 9 4 4 47 91 30 41 34 55
Mdia
mensal 8 0,75 0,44 1,33 3,92 7,58 2,5 3,42 2,83 4,58
Total 89 142 160
Mdia por
governo 2,92 5,26 3,33
FHC II FHC II - aps PEC 32/2001 Lula Sob regras da PEC 32/2001
1999 2000 2001 2001/2002 2003 2004 2005 2006
jan./dez. jan./dez. jan./set. (15 meses) jan./dez. jan./dez. jan./dez. 2 meses
N 47 23 33 102 56 73 42 4
Mdia
mensal 3,92 1,92 3,67 6,8 4,7 6,1 3,5 X
Total 103 102 175

Mdia por
governo 3,12 6,8 4,6
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica.
Se tomarmos como base os dois primeiros anos do mandato, o

10
governo Lula, em mdia, emitiu muito mais MPs do que os gover-
nos anteriores. Os dados so mais impressionantes se levarmos
em conta a excepcionalidade dos anos de implantao dos planos
de estabilizao em 1990 e 1994, que empurraram as mdias dos
governos Collor e Itamar para cima. Neste sentido, os nmeros
absolutos nesses anos poderiam ser justificavis sob a tica da
relevncia e urgncia. No entanto, uma anlise cuidadosa da Tabe-
la 2, nos revela que tal fato pode ter a ver mais com o novo tipo de
regulamentao das MPs do que com o particular ocupante da
presidncia. Ou seja, ocorreu um maior nmero de emisses sob
as regras da PEC 32, no final do mandato de FHC e incio do gover-
no Lula. Este aspecto, os efeitos no antecipados da PEC 32, me-
receria anlise mais detida em outra oportunidade.
Devido ao renovado mpeto de Lula em continuar emitindo gran-
de nmero de MPs, sob o funcionamento das regras da PEC 32, os
parlamentares agitam-se de novo para propor um novo freio institu-
cional. Estas propostas de uma nova PEC, para regular o instituto
das MPs, vm de deputados tanto de fora como de dentro da base
de governo. No de se admirar, j que Lula no s manteve o
mesmo padro de governos anteriores, qual seja, de usar as MPs
para legislar tambm sobre matrias no relevantes e urgentes,
11
como tambm os excedeu em nmero.
10
A partir do terceiro ano o governo tem sua agenda emperrada devido s
acusaes de corrupo e s investigaes das Comisses Parlamentares de
Inqurito.
11
Devemos reiterar, inclusive pela anlise feita do contedo das proposies,
que no haveria motivos justificveis para o excessivo nmero de emisses
de MPs no governo Lula.

5. Centralizao decisria de uma comisso ou da Mesa Diretora. Na

no Legislativo prtica, essa prerrogativa acaba se restrin-
gindo aos lderes, pois h bvios problemas
Outro fator, que ajuda a tornar concentra- de coordenao e formao de maioria, o
do o processo de formulao de polticas tempo reduzido e difcil reunir o contin-
pblicas a centralizao do processo le- gente necessrio antes que o assunto seja
gislativo ordenado pelo Regimento Interno dado por encerrado. Dessa forma, os parla-
da Cmara dos Deputados. Na Cmara dos mentares individuais tm capacidade muito
Deputados, a distribuio de direitos parla- reduzida de direcionar os trabalhos legisla-
mentares feita sob critrios partidrios: o tivos, o que contrasta com a assinatura do
princpio da proporcionalidade partidria lder, que representativa, ou seja, sufici-
determina a composio da Mesa Diretora ente para expressar a vontade do partido
e a distribuio dos parlamentares pelas co- (Figueiredo; Limongi, 1999). O requerimento
misses. O regimento reconhece a existn- de urgncia limita, ainda, o direito de propor
12
cia do Colgio de Lderes, instncia emendas em plenrio: necessrio 1/5 dos
decisria, que atua de forma centralizada na membros para garanti-lo. A maioria dos pe-
determinao da pauta dos trabalhos legis- didos de urgncia feita no interesse do
lativos juntamente com o presidente da Mesa Executivo, sendo que cerca de 70% deles
Diretora. so feitos pelo prprio Congresso (Pereira;
13
Os lderes, na prtica, controlam o fluxo Mueller, 2000). Outro fato interessante, avali-
de trabalhos legislativos e os direcionam ao zando o papel das lideranas no perodo
plenrio, que passa a ser o principal locus 1995-1998, que quanto mais extrema foi a
decisrio, neutralizando, assim, as comisses preferncia mediana da comisso em rela-
como locus de poder descentralizado. Isto o s preferncias do plenrio, maior foi
feito atravs do requerimento de urgncia (tem probabilidade da utilizao do requerimento
que ser votado e aprovado, ao contrrio da de urgncia (Pereira; Renn, 2001).
urgncia constitucional; mas, em compen- A nomeao de parlamentares para as
sao, seus prazos so bem menores), que comisses feita pela Mesa Diretora de
retira a lei da comisso competente e a envia acordo com a indicao dos lderes partid-
14
imediatamente ao plenrio. Para o requeri- rios. Segundo Santos (2003), a seleo da-
mento so necessrios 1/3 dos membros
queles que vo compor as comisses
da Cmara ou o apoio dos lderes que repre-
baseada na lealdade dos membros posio
sentem esse nmero ou 2/3 dos membros
do partido nas votaes em plenrio. Esse, no
entanto, no o nico critrio, pois os lderes
12
O Colgio de Lderes um rgo decisrio composto pelas lideranas se preocupam com a qualidade informacional
partidrias e pelo lder do governo. Suas decises devem se dar por consenso.
Se isto no ocorre, os votos dos lderes passam a ter o peso proporcional
das leis, principalmente em relao s
sua bancada, sendo sob esse critrio obtida a maioria absoluta (PACHECO; comisses-chave. Ento, a par da lealdade
MENDES, 1998).
partidria, entra tambm no clculo dos l-
13 15
Segundo o Regimento Interno, os lderes podem usar a palavra nas sesses deres a questo da policy expertise, ou
durante um tempo proporcional ao tamanho de sua bancada; podem sem
direito a voto participar dos trabalhos de qualquer comisso; encaminhar seja, leva-se em conta a especializao
votaes em plenrio; indicar os membros a compor as comisses; registrar prvia dos parlamentares.
os candidatos do partido aptos a concorrerem aos cargos da Mesa; inscrever
membros para as comunicaes parlamentares antes da ordem do dia e Na Cmara, as duas comisses que
podem, ainda, indicar os vice-lderes da sua bancada (PACHECO; MENDES, preenchem este requisito (e so de extrema
1998).
importncia tanto para a agenda presidencial
14
Para os lderes, h a preocupao com a reputao coletiva do partido. Assim, como para os membros da coalizo gover-
nomeaes para comisses com amplas jurisdies quelas cujo impacto
afeta a imagem pblica do partido e altas externalidades (suas decises namental) so as comisses de Constituio
afetam membros que no participam da comisso) so objeto de interesse e Justia e de Redao, que so respon-
primordial para os lderes.
sveis pela constitucionalidade das leis apro-
15
As comisses apresentam significativas taxas de rotatividade, o que dificulta
vadas; e a Comisso de Finanas e Tributao
o desenvolvimento endgeno de expertise.
responsvel pelas leis que tm impacto fiscal

232
(que afetam as polticas distributivas); ambas 6. Os partidos polticos

com poder de veto sobre a apreciao de na Cmara dos Deputados
leis (Santos, 2003). Para os partidos, a preo-
cupao, em virtude de sua posio estra- As duas prximas sees sero dedica-
tgica, de indicar para a presidncia das ao estudo das conseqncias do presi-
dessas comisses lderes cujas prefernci- dencialismo de coalizo em termos de
as sejam representativas do partido. No tra- comportamento partidrio. Dois temas, em
balho de Pereira e Mueller (2000) verificou-se particular, interessam na anlise a seguir: a
que, na composio da maioria das comis- disciplina partidria e a indicao das lide-
ses no perodo entre 1995 e 1998, o mem- ranas partidrias em votaes em plenrio.
bro mediano apresentava altos ndices de Figueiredo e Limongi (1999) observaram
lealdade ao Executivo. Isso implica que a ser possvel, seguindo a indicao dos lde-
coalizo governante dispe de timo meca- res partidrios no perodo 1989-1998, dispor
nismo para barrar leis contrrias aos seus os partidos num continuum ideolgico como
interesses e, ainda, de forma complemen- se segue: PPB, PFL, PTB na direita, PMDB
tar, evitar confrontos no plenrio. Esses no e PSDB como partidos de centro, e PDT e
so os nicos mecanismos de que dispem PT como partidos de esquerda dispo-
os lderes partidrios vis--vis s comisses, sio esta consistente com outros estudos.
pois os lderes podem a qualquer momento A idia sugerida por esta ordenao que
substituir seus membros ou ainda mitigar partidos adjacentes tm maior probabili-
as comisses permanentes atravs da cria- dade de encaminharem votos semelhantes;
16
o de comisses especiais (Pereira; Mue- e essa probabilidade decresce medida que
ller, 2000). aumenta a distncia entre eles conside-
17
As comisses e o plenrio so esvazia- rando aquela ordenao como a disposio
dos como instncias decisrias na medida ideolgica dos partidos num espao unidi-
em que as discusses substantivas so mensional. Em linhas gerais, considerando
deliberadas no Colgio de Lderes. A parti- o contraste entre a coalizo de governo de
cipao dos parlamentares , ento, restrita centro-direita e a oposio, podemos acei-
fase final do processo, quando a lei sub- tar esta hiptese, adicionando o fato de que
metida votao. A centralizao decisria os partidos referidos respondiam por quase
no Colgio de Lderes favorece o Executivo 90% das cadeiras da Cmara.
ao diminuir as incertezas prprias de um pro-
cesso de negociao descentralizado (Figuei-
redo; Limongi, 1999). 16
As comisses especiais so obrigatrias quando se sobrepem jurisdies
Outro bom indicador do reduzido direito ou estiverem em tramitao projetos de emendas constitucionais.
dos parlamentares o curtssimo tempo de 17
S para enfatizar: o papel de destaque dos lderes partidrios no depende
tramitao das matrias aprovadas, o que exclusivamente do Colgio de Lderes; depende do peso ponderado de
suas assinaturas para requerimentos, destaques de votao, apresentao
indicaria que os parlamentares se limitam a de emendas, mas, principalmente, atravs dos requerimentos de urgncia
votar matrias previamente acordadas entre (acordados antes de ir a plenrio) que alteram o fluxo normal de tramitao
das matrias, retirando-as das comisses e incluindo-as na ordem do dia; o
os lderes e o Executivo. Alm disso, as leis que dificulta a apreciao crtica de seu contedo pelo plenrio (retira das
introduzidas pelo Legislativo, geralmente por comisses sua prerrogativa decisria). Vale notar que, por outro lado, os
constituintes tinham dotado as comisses com poder terminativo ou seja,
parlamentares individuais, demoram trs com o poder de aprovar projetos em carter final sem passar pelo plenrio
vezes mais tempo para serem aprovadas do (que evitaria a centralizao dos trabalhos no plenrio, ocasionaria ganhos de
qualidade por meio de especializao e desafogaria a pauta), exceto se
que as do Executivo: h problemas de sele- houvesse recurso contra. As comisses como instncia primeira e obrigatria
o e apreciao devido quantidade e ao de passagem dos projetos, onde se emitem pareceres e se selecionam
aqueles aptos considerao do plenrio, no deixam de ter sua funo
tempo a organizao legislativa no foi tcnica. Mas os dados evidenciam que apenas 29% das leis passam pelo
otimizada para tratar as demandas dos fluxo ordinrio (at chegar ao plenrio) e apenas 16% so aprovadas em
carter terminativo. A imensa maioria tramita em regime de urgncia (entre
parlamentares individualmente (Figueiredo; 1988-1994, cerca de 55%) e, em sua maioria, urgncia urgentssima;
Limongi, 1999). desconsiderando o trabalho das comisses e esvaziando-as (FIGUEIREDO;
LIMONGI, 1999).

18
Pode-se replicar este mtodo para o segundo mandato de FHC
e para os dois primeiros anos do governo Lula, com a diferena de
que inclumos dois partidos o PL e o PSB. Esses partidos repre-
sentavam menos de 6% das cadeiras na Cmara no perodo 1994-
2001, logrando, todavia, uma ampliao nesta participao para
10% no governo Lula. Ou seja, a incluso dos dois partidos se deve
importncia que adquiriram recentemente.
O padro de contraste entre a centro-direita e a esquerda, consi-
derando a indicao de voto das lideranas semelhante nos dois
mandatos de FHC. O exame da Tabela 3 confirma a hiptese da
consistncia ideolgica no segundo mandato do presidente FHC,
mas no no governo Lula. A liderana do PL, no perodo 1999-2002,
na maior parte das vezes, indicou votos conjuntamente com a es-
querda, entretanto, neste nterim era um partido irrelevante que re-
presentava, em mdia, 2,4% das cadeiras na Cmara (e que alm
disso sofreu um esvaziamento devido migrao partidria, ao
contrrio do que ocorreu quando se tornou o parceiro eleitoral prefe-
rencial de Lula).
Tabela 3 - Indicaes Semelhantes de Voto pelas Lideranas Partidrias (%)

Governo FHC II (1999-2002) Governo Lula (2003-2004)
PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT PFL PTB PL PSDB PMDB PDT PSB PT
PPB 93 82 39 95 94 16 13 21 27 90 88 32 88 78 86 87
PFL 79 40 94 92 18 16 22 22 23 74 26 27 18 19
PTB 42 83 81 32 23 31 95 25 92 85 94 94
PL 39 41 69 69 65 27 92 87 92 93
PSDB 97 20 17 25 30 28 22 23
PMDB 21 17 26 82 89 90
PDT 82 82 87 88
PSB 85 98
Fonte: Banco de dados NECON.
Este padro de consistncia se desfaz justamente com a as-

censo presidncia de um partido fortemente estruturado e ideo-
lgico o PT , ao incorporar dois partidos de direita coalizo
de governo, o PL e o PTB. Alm disso, outro partido de direita, o
PPB, tambm se alinha com o governo nas votaes, mesmo sem
participao em ministrios. O PMDB, como de praxe, segue a
reboque do governo. A popularidade do governo e a atratividade
exercida pelo Executivo podem ser a explicao desse alinhamento
informal dos dois ltimos partidos. Por sua vez, PSDB e PFL apre-
sentaram baixo nvel de coordenao no primeiro ano, indicando
encaminhamentos semelhantes em apenas 61% das votaes (e
86% no segundo).
18
A amostra utiliza as votaes que apresentam algum nvel de conflito em plenrio, eliminando aquelas
consensuais. Uma votao definida como consensual se os lderes dos maiores partidos PT, PFL, PMDB,
PSDB, PP, PTB, PL, PSB e PDT sinalizam a mesma indicao de voto e, ao mesmo tempo, quando no
ocorre a oposio de pelo menos 10% do plenrio. No entanto, bom advertir o leitor de que foram
necessrias algumas adaptaes. Por isso, so seguras as observaes das tendncias gerais dentro de cada
mandato, mas no to rigoroso quando se comparam governos diferentes. Por exemplo, seguro observar
que o PL, no segundo mandato FHC II, votou a maior parte das vezes com a esquerda, mas no to
aconselhvel comparar a diferena numrica entre esse mandato e o de Lula. Neste ltimo, os partidos de
oposio entraram constantemente em obstruo.

234
De imediato percebe-se que um fenmeno muito interessante

ocorre no governo Lula: se durante todo o perodo de redemocrati-
zao, passando pelos governos Sarney, Collor, Itamar Franco e
FHC, predominou um claro padro ideolgico no modo pelo qual
os lderes se posicionavam diante das questes postas votao,
isto no mais se verifica no perodo que se inicia em janeiro de
2003. O padro atual sofre alterao significativa, pois o tom do
posicionamento dos partidos deixa de ser ideolgico, tornando-se
mais propriamente governo (com partidos de esquerda e direita) e
independentes (PMDB e PPB) versus oposio. Aqui, j podemos
observar uma mudana significativa na operao do presidencia-
lismo de coalizo.
7. Disciplina partidria
Segundo Ames (2001), o sistema eleitoral brasileiro de repre-

sentao proporcional com lista aberta produz o custo de gerar
partidos fracos e uma poltica personalizada, que se reflete em
indisciplina generalizada dentro da arena legislativa. O PR brasileiro
enfraqueceria, ento, o controle partidrio no momento eleitoral
durante a campanha e posteriormente no controle do comporta-
mento dos deputados no Legislativo e impediria a emergncia de
uma agregao de interesses coerentes. Uma outra vertente, en-
campada inicialmente por autores como Figueiredo e Limongi (1999),
insiste na tese de que a impossibilidade de punio aos membros
indisciplinados no Congresso no implica na irrelevncia do parti-
do. Como vimos, o presidente e os lderes partidrios possuem
uma srie de prerrogativas decisrias que induzem os parlamenta-
res a um comportamento cooperativo.
A Tabela 4 apresenta a percentagem mdia de deputados que
declararam o mesmo voto que a liderana partidria. H diversas
formas de interpretar estes dados, uma delas afirmando de que
os ndices de disciplina so maiores do que aqueles encontrados
19
Tabela 4 - Disciplina Partidria por Governo %
Sarney Collor Itamar FHC I FHC II Lula
1986-1989 1990-1992 1993 1994-1998 1999-2002 2003-2004
PT 98,8 96,7 97,8 97,1 98,9 95,8
PDT 93,5 92,9 91 91,5 94,3 86,4
PSDB 86,8 88,3 87 92,9 96,4 84,6
PFL 88,2 90,3 87,4 95,1 95 84,3
PPB 85,2 90,9 87,4 84,3 91,2 83,7
PTB 79,5 84,6 83,9 89,7 87 91,3
PMDB 83,7 87,5 91,2 82,3 86,8 83,1
Mdia 88,0 90,2 89,4 90,4 92,8 90,0
Fonte: Figueiredo e Limongi (1999), com exceo dos dados referentes FHC II e Lula (Banco de dados Necon).
19
Na seleo das votaes, optei pelo mtodo sugerido por FIGUEIREDO e LIMONGI (1999) de considerar
como expressando algum grau de conflito as votaes onde pelo menos um partido dos sete maiores colocar
uma posio contrria aos outros, e quando ocorrer a oposio de pelo menos 10% no plenrio. No entanto,
algumas adaptaes se fizeram necessrias a fim de incluir outros partidos menores.

no perodo 1946-1964. Santos (1997) afirma Ou seja, o argumento de Ames no ajuda a

que uma diferena fundamental entre os explicitar a variao entre os perodos. A
perodos que a partir da Constituio de levar em conta, principalmente, os trabalhos
1988, a patronagem conjugada com os pode Figueiredo e Limongi (1999) e Santos
deres de agenda ajudara a construir uma (2003) a explicao residiria na centralizao
base mais segura de apoio parlamentar e do processo decisrio na presidncia e nas
incidiram de forma mais incisiva sobre a dis- lideranas partidrias.
ciplina partidria. Contrasta tambm a mu-
dana de uma agenda partilhada na primeira
experincia democrtica para uma agenda 8. Concluso
imposta, quase toda originada no Executivo
e, em sua maioria, aprovada em regime de A anlise at o momento pode transmitir
urgncia. a impresso de acordo com a qual no exis-
Por outro lado, podemos analisar os da- tem riscos de instabilidade no sistema pre-
dos em si mesmos. Para todo o perodo sidencial baseado em coalizes. Uma
1986-2004 a mdia de disciplina ficou em questo que vem imediatamente tona diz
torno de 90%. Considerando apenas o per- respeito crise aguda no relacionamento do
odo mais recente, observamos que nos dois Executivo com o Legislativo, a partir de me-
mandatos de FHC o padro de disciplina dos ados do mandato do presidente Luiz Incio
partidos muito semelhante, exceo do Lula da Silva. O atual quadro de instabilida-
PPB, que aumentou seu nvel de adeso no de possui pelo menos duas dimenses fun-
segundo mandato de FHC. Nos dois primei- damentais: 1) em primeiro lugar, o conflito
ros anos do governo Lula a queda da mdia poltico-partidrio que se desenvolve no Con-
de disciplina foi causada pelo aumento da gresso; 2) em segundo lugar, o conflito no
indisciplina no PPB e no PDT, e em maior interior da base de apoio ao governo.
grau nos dois principais parceiros da ex-co- A observao do processo poltico em
alizo no governo FHC, agora na oposio. outras partes do mundo indica, ao contrrio
Dito de outra forma, h evidncias de que a do que supuseram, durante boa parte da
presena no governo dos partidos de esquer- dcada de 1990, os tericos liberais e de
da pode produzir quedas nos indicadores esquerda encantados alguns, desani-
de disciplina; nos partidos de direita, ao mados outros, pelo fenmeno da globali-
contrrio, seria a no-participao formal no zao econmica uma acentuao da
governo o fator que causaria impacto nega- clivagem entre conservadores e trabalhistas,
tivo sobre a disciplina. Entretanto, ainda liberais e social-democratas, direita e esquer-
cedo para afirmarmos isto com segurana. da. Seja nos EUA, com a polarizao entre
As duas vertentes apresentam elemen- republicanos e democratas, seja no Parla-
tos importantes ao debate sobre o carter e mento Europeu, com a diviso dos grupos
intensidade da disciplina partidria. Por um partidrios entre liberais e social-demo-
lado, os ndices de disciplina calculados em cratas, seja na Amrica do Sul, com a emer-
relao s votaes nominais podem repre- gncia dos socialistas no Chile, com o Frente
sentar a ltima fase de um processo intenso Amplio no Uruguai e o PT no Brasil, o fato
de barganha, como aponta Ames (2001), e que as divergncias no que tange base
este fato no irrelevante, pois os ndices social, aos interesses e s idias dos parti-
podem no revelar os custos de transao dos posicionados direita e esquerda do
incorridos. No entanto, de outro lado, funda- espectro poltico s tm se aprofundado. In-
mental considerar que os ndices do perodo meros analistas e polticos brasileiros insis-
ps-Constituio de 1988 so consistente- tem em olhar apenas para a poltica monetria
mente mais elevados do que no perodo e, a partir da, verificando a convergncia no
democrtico anterior (que tambm era um tratamento da poltica cambial e de juros,
regime presidencialista, federal e com concluir que no existem diferenas signi-
representao proporcional de lista aberta). ficativas entre os interesses e a coalizo

236
social dos que apiam o governo Lula e contribuio ao processo governativo, toda-
dos que lhe fazem oposio. Entretanto, via, alternativas podem e devem ser bus-
sem considerar tais diferenas no conse- cadas quando o contexto no to propcio
guimos entender as motivaes e as estra- para a montagem de ministrios to am-
tgias dos partidos de oposio, notadamente, plos. A experincia europia de governos
PSDB e PFL. CPIs, para a oposio, so de minoria e a norte-americana de gover-
um instrumento de combate poltico, com- nos divididos esto a para provar que a
bate que tem em sua raiz uma disputa pelo participao no Executivo no condio
poder de definir as polticas de distribui- necessria para a viabilizao da agenda go-
o e redistribuio de recursos e incenti- vernamental no Legislativo.
vos administrados pelo Estado.
O segundo tpico refere-se aos conflitos
no interior da base de sustentao do governo
Lula administra um conjunto grande e
Referncias
heterogneo de atores partidrios. Alm
disso, herda uma agenda de problemas cujo
ABRANCHES, Srgio (1988). Presidencialismo de coalizo: O dilema institucional brasileiro. Dados,
enfrentamento divide aliados e seu prprio v. 31, n. 1, p. 5-33.
partido. Partidos como PL, PTB e PP, de
AMES, Barry (2001). The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: University of Michigan Press.
fora intermediria e lutando com todos os
AMORIM NETO, Octavio (2000). Gabinetes residenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no
meios para sobreviver, dado o espectro da Brasil. Dados, v. 43, n. 3, p. 479-519.
reforma poltica, acabaram disputando AMORIM NETO, O.; COX, G.; McCUBBINS, M. (2003). Agenda Power in Brazils Cmara dos Deputados,
espao no esplio ministerial com atores to 1989-98. World Politics, v. 55, n. 4, p. 550-578.
diversos quanto o PT, o PSB, PCdoB e, num AMORIM NETO, Octavio; SANTOS, Fabiano (2001). The Executive connection: presidentially-defined
primeiro momento, PDT, PPS e PV. Mtodos factions and party discipline in Brazil. Party Politics, v. 7, n. 2, p. 213-234.
e concepes to diversos acabaram por AMORIM NETO, Octavio; TAFNER, P. (2002). Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio
no controle legislativo das medidas provisrias. Dados, v. 45, n. 1, p. 5-37.
dificultar o trabalho de coordenao da
ANASTASIA, Ftima; MELO, Carlos Ranulfo F. de; SANTOS, Fabiano (2004). Governabilidade e repre-
base, surpreendido sistematicamente com sentao poltica na Amrica do Sul. So Paulo: UNESP; Fundao Konrad-Adenauer.
denncias, fogo amigo e derrotas no ple-
CHEIBUB, Jos Antonio (2005). Why are presidential democracies so fragile? New Haven. Mimeographed.
nrio e nas comisses congressuais.
FIGUEIREDO, Argelina C. (2000). Government performance in multiparty presidential systems: the
O atual quadro de instabilidade nos ensina experiences of Brazil. Paper prepared for the XVIIIth World Congress of Political Science, International
o quanto o contexto em que se desenrola o Political Science Association. Qubec City, August.
conflito partidrio importante. Boa parte das FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. (1999). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas; Fapesp.
dificuldades pelas quais passa o governo
decorre do manejo de uma coalizo com MAINWARING, Scott (1997). Multipartism, robust federalism, and presidentialism in Brazil. In:
MAINWARING, Scott; SHUGART, Matthew (Org.). Presidentialism and democracy in Latin America.
parceiros muito distantes em termos de in- Cambrige: Cambridge University Press. p. 55-109.
sero social, trajetria poltica e viso de MENEGUELLO, Rachel (1998). Partidos e governos no Brasil contemporneo (1985-1997). So Paulo: Paz e
mundo. O preo que partidos como PP e PL Terra.
cobram para se associar a um partido com PACHECO, Luciana B.; MENDES, Paula R. (1998). Questes sobre o processo Legislativo e Regimento Interno.
o perfil do PT parece alto demais aos olhos Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados.
do presidente. O ideal, nestas situaes, PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo (2000). Uma teoria da preponderncia do Poder Executivo: o sistema
de comisses no Legislativo brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v.15, n. 43, p. 45-67, junho.
que o governo organize um ministrio mais
PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio (2001). O que que o reeleito tem? Dinmicas poltico-institucionais
homogneo e negocie a aprovao de sua locais e nacionais nas eleies de 1998 para a Cmara dos Deputados. Dados, v. 44, n. 2, p.133-172.
agenda com os partidos de oposio nas
POWER, Timothy J. (1998). The Pen is Mightier than the Congress: Presidential Decree Power in
comisses do Congresso. Nestas condies, Brazil. In: CAREY; SHUGART (Org.). Executive decree authority. New York: Cambridge University Press.
o ganho em termos de transparncia das REGIMENTO INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS (2000). Braslia: Centro de Documentao e
negociaes e coordenao intragoverna- Informao, Cmara dos Deputados.
mental superar, certamente, os custos em SANTOS, Fabiano (1997). Patronagem e poder de agenda na poltica brasileira. Rio de Janeiro, Dados,
v. 40, n. 3, p. 465-491.
termos de conflitos intrabase no Legislativo
e das disputas por espao de poder no SANTOS, Fabiano (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizo. Belo Horizonte: Editora
UFMG.
Executivo. Em outras palavras, a prtica
STROM, Kaare (1990). Minority government and majority rule. New York: Cambridge University Press.
de coalizes no Brasil tem dado enorme

Presidencialismo e
Governo de Coalizo
Fernando Limongi
De uns tempos para c, referir-se ao sistema poltico brasileiro

nomeando-o como presidencialismo de coalizo se tornou comum.
A adjetivao que passou a acompanhar nosso presidencialismo
deixa subentendido que este tem algo de peculiar, de especial.
No praticaramos um presidencialismo qualquer, vulgar. Teramos
um regime com caractersticas prprias. Para o bem ou para o mal,
o presidencialismo brasileiro funcionaria dessa forma particular;
como um presidencialismo de coalizo.
E esse modo peculiar de operar do sistema poltico invocado
tanto em tempos de calmaria quanto de turbulncia. Se o cenrio
de tranqilidade e o governo tem sucesso em suas iniciativas, o
presidencialismo de coalizo convocado para dar conta do que se
passa. Em momentos de crise, recorre-se a ele para explicar os
acontecimentos pouco abonadores que se l nas pginas dos jor-
nais e/ou dificuldades enfrentadas pelo governo para aprovar esta
ou aquela medida.
A entrada em voga do termo, seu uso generalizado no interior da
literatura acadmica e entre jornalistas, relativamente recente, le-
vando-nos a concluir que esse formato peculiar de operar teria to-
mado corpo h pouco. Uma nova denominao que se prestaria a
uma nova realidade, ou mais precisamente, para dar conta de uma
mutao ocorrida nos ltimos anos.
No to claro, no entanto, o que est por detrs dessa conver-
gncia terminolgica. O que afinal seria um presidencialismo de
coalizo? Qual sua forma peculiar de operao? Os dois termos
que compem a expresso, presidencialismo e coalizo, so bem
conhecidos e de uso generalizado. Sabemos ou deveramos saber
o que um sistema de governo presidencialista. Sabemos ou
tambm deveramos saber como operam os governos basea-
dos em coalizes partidrias. No h nada de especial em um
sistema presidencialista e em governos mantidos por coalizes
partidrias. Mas, ento, cabe se indagar por que a juno dos ter-
mos seria capaz de nomear algo novo?
A primeira parte deste artigo dedicada a investigar as razes
que poderiam explicar esta aspirao originalidade, isto , s
possveis especificidades do sistema poltico brasileiro que justifi-
cariam tom-lo como um novo tipo de regime, como um presiden-
cialismo de coalizo com direito a grifo e itlico. A segunda parte
trata do funcionamento do sistema poltico brasileiro, de sua estru-
tura, procurando mostrar como o sistema presidencial brasileiro

238
opera de forma similar a regimes parlamen- O fato de o governo aprovar a maioria das
taristas. A produo legal em um e outro alteraes do status quo legal ocorridas des-
regime controlada pelo Executivo a partir de a promulgao da Constituio de 1988
de seu controle sobre o processo decisrio. e de sofrer poucas derrotas na arena legisla-
O exame da produo legal mostra que o tiva tendem a ser minimizados. As objees
presidente brasileiro no apenas controla a usuais, a de que a anlise no considera as
produo legal como tambm tem altas ta- alteraes impostas pelos legisladores e
xas de sucesso em suas proposies. Esses tampouco leva em conta a parcela da agen-
traos, usualmente associados a governos da do governo no submetida em funo da
parlamentaristas, desmentem boa parte dos antecipao da derrota, so consideradas e
diagnsticos existentes acerca da paralisia discutidas a fundo. Retoma-se tambm nes-
governamental. No h evidncias de que o ta seo o debate acerca das bases do apoio
governo brasileiro se veja paralisado em fun- consistente s propostas governamentais
o dos obstculos que o Congresso ante- em votaes nominais. Qual o preo pago
poria s suas pretenses. Se algo, o pelo presidente para manter unida a sua base
verdadeiro, oposto: o Congresso coopera de governo? Pode-se dizer que as negocia-
com o Executivo. es polticas so levadas a cabo por parti-
A dominncia e o sucesso legislativo do dos?
governo se devem ao apoio consistente dos Por fim, a ltima seo oferece conclu-
partidos que participam do governo. Em sis- ses a partir da reconstituio do argumen-
temas multipartidrios como o brasileiro, to desenvolvido. O presidencialismo de
quando o Executivo no controla a maioria coalizo no deve tomar foro de mais uma
das cadeiras, recorrer formao de uma destas realidades que s teriam lugar no Bra-
coalizo partidria para governar uma op- sil. Governos de coalizo so ocorrncias
1
o usual. No h nada de excepcional nes- normais onde nenhum partido controla a
ta estratgia. Governos de coalizo um maioria das cadeiras no Legislativo. O po-
resultado corriqueiro onde no existe um der de agenda com que Executivos tendem
partido majoritrio tanto em regimes presi- a ser dotados, seja em sistemas presiden-
dencialistas como em parlamentaristas. As cialistas, seja em parlamentaristas, reverte
suspeitas de que governos de coalizo seri- em controle sobre o processo decisrio. Este
am inviveis no presidencialismo no resis- mesmo controle, permite a estruturao e a
tiram ao exame emprico e terico. Ainda proteo da base legislativa de apoio ao
assim a possibilidade de que partidos atu- governo que se expressa no suporte dos
em e o faam de forma consistente, votan- parlamentares em votaes das matrias de
do de forma coesa e seguindo as orientaes interesse do Executivo. A coeso da base
do governo, desafia a credulidade da maioria do governo explica o sucesso e o domnio
dos observadores da cena poltica brasileira. do Executivo na arena legislativa.
A despeito destas convices arraigadas,
isto que se passa. Ou seja, a concluso a que
se chega, portanto, que no precisamos Parte 1:
recorrer a especificidades ou caractersticas Da denominao
singulares para explicar o funcionamento do
governo brasileiro. Quando o General Ernesto Geisel desen-
A terceira parte examina as objees cadeou o processo de distenso, as expec-
usualmente levantadas caracterizao e tativas entre os acadmicos quanto ao futuro
explicao oferecida na segunda parte. Sus- poltico de um possvel regime civil eram fran-
peita-se que o governo brasileiro carece das camente pessimistas. As chances de que
bases mnimas para operar recorrendo ao
1
apoio consistente de uma coalizo partidria. Outras possibilidades devem ser consideradas, por exemplo um governo de
minoria comandado pelo presidente ou, em um caso extremo, a formao de
uma coalizo legislativa majoritria por partidos de oposio.

Presidencialismo e Governo de Coalizo | Fernando Limongi 239
aquele processo culminasse em uma demo- Para fins da discusso desse texto, impor-
cracia estvel, de acordo com a maioria dos tante salientar que o exame aprofundado das
analistas, eram diminutas. As razes invo- condies apontadas revela que estas s se
cadas para prognsticos to negativos eram sustentam se for verdade que presidentes
as mais variadas. Esta certeza da inviabili- no podem ser apoiados por uma coalizo
dade de uma ordem democrtica plena ten- partidria no Congresso. Dito de maneira
deu a crescer ao longo do penoso e tortuoso inversa: se presidentes, maneira dos pri-
processo. Com a proximidade do retorno dos meiros-ministros em governos parlamenta-
militares aos quartis, ganhou importncia ristas multipartidrios, puderem contar com
crescente o diagnstico institucional, segun- o apoio de uma maioria formada a partir de
do o qual a combinao do presidencialismo uma coalizo de partidos, se isso for possvel
e do multipartidarismo condenaria a demo- ento, no h razo para supor que a sepa-
cracia instabilidade e ao fracasso. rao de poderes leve, necessariamente, a
Quando da convocao da Constituinte, conflitos insuperveis entre o Executivo e o
isto , quando a distenso j havia desem- Legislativo (ver Figueiredo; Limongi, 1999
bocado em uma democracia, parece-me e Cheibub e Limongi, 2000 para a reconsti-
correto afirmar que havia se formado um tuio desse argumento).
consenso no interior das elites intelectuais e O ponto de partida do raciocnio de Linz
polticas do pas. Reformas polticas seriam conhecido. O presidencialismo um regi-
condies sine qua non para a consolidao me baseado no princpio da separao dos
2
da democracia. Tais reformas pediriam dois poderes e, portanto, o Executivo e o Legisla-
passos essenciais e fundamentais, a saber, tivo devem concordar para que alteraes
o abandono do sistema de governo presi- do status quo legal venham a ocorrer. No
dencialista e a revogao da representao h garantias de que a maioria dos legislado-
proporcional. O mantra repetido por todos res esteja em acordo com a vontade do Exe-
era: a consolidao da democracia requer cutivo. Mais do que isso, no h incentivos
partidos fortes e estes so inviveis sob presi- gerados pelo prprio sistema para que a
dencialismo e representao proporcional cooperao entre os poderes ocorra. Isto se
com lista aberta. A insistncia nas velhas deve, fundamentalmente, ao fato de os man-
frmulas levaria o pas a conviver permanen- datos serem obtidos e mantidos de forma
temente com a crise de governabilidade. No independentes. Assim, esta a concluso,
havia consenso quanto frmula alternativa salvo condies excepcionais, o presidenci-
a abraar se o melhor seria adotar o parla- alismo tende a gerar conflitos insolveis en-
mentarismo puro ou semipresidencialismo, tre os poderes. A separao de poderes
se o sistema eleitoral misto ou o majoritrio igualada, assim, a conflito entre poderes com
mas havia convico de que mudar era vontades e pretenses polticas diversas,
vital. Qualquer outro modelo institucional seria conflito este que no pode ser arbitrado por
melhor do que o adotado pela Constituio nenhum frum legtimo. Ambos os poderes
de 1946. tm origem na vontade popular e no esto
No mais das vezes, a condenao do submetidos a qualquer outro poder.
presidencialismo seguiu as pegadas do tra- H situaes em que tal conflito no deve
balho clssico de Juan Linz (1990 e 1994). emergir. Se o partido do presidente contro-
Como fartamente sabido, o cientista poltico lar a maioria das cadeiras no Legislativo,
espanhol oferece uma pletora de razes e espera-se que ambos os poderes sejam
argumentos em favor do parlamentarismo. capazes de adotar uma agenda poltica co-
mum. Quando esta feliz coincidncia no
2
Outro ponto consensual era o de que a democracia sem avanos substantivos ocorrer, argumenta Linz, o chefe do Executivo
imediatos, isto , sem ganhos concretos em termos sociais para a populao estar condenado ao fracasso legislativo, e
mais carente tambm seria invivel, no sobreviveria. Em boa parte das anlises,
estes dois pontos estavam intimamente relacionados. o pas, paralisia decisria. No caso de

240
pases que adotam a representao propor- Retornando ao tema deste artigo: o uso
cional, como o nosso caso, a possibilidade corrente da expresso presidencialismo de
de presidentes cujos partidos sejam majori- coalizo pode ser interpretado como o reco-
trios, para todos os efeitos, pode ser des- nhecimento de que o Brasil teria superado
cartada. os obstculos vislumbrados por Linz. Da a
Para fins de argumentao, no entanto, necessidade de qualificar o presidencialis-
preciso reter esta possibilidade. Partidos mo brasileiro, de tom-lo como especial.
polticos podem estabelecer o elo entre os Combinar presidencialismo e coalizes no
poderes, a razo para que a ao dos pode- o normal, o esperado.
res seja coordenada. certo que nestes ar- Na realidade, a expresso Presidencia-
gumentos, mesmo esta possibilidade lismo de Coalizo foi cunhada por Srgio
qualificada ou minimizada na medida em que Abranches em artigo que hoje um verda-
se postula que o presidencialismo no favo- deiro clssico da literatura poltica nacional.
rece a emergncia de partidos disciplinados. Para Abranches, a estrutura institucional bra-
Deixando esta objeo para considerao sileira seria problemtica e tendente a gerar
posterior, cabe ento indagar por que presi- crises no pelo fato de combinar presiden-
dentes minoritrios no recorreriam forma- cialismo e multipartidarismo, como argu-
o de uma coalizo partidria para obter o mentavam os adeptos das proposies de
apoio da maioria dos legisladores? Afinal, Linz, mas sim da adio de um terceiro ele-
governos apoiados por coalizes partidrias mento a esta frmula, a saber, o federalismo.
so algo normal e corriqueiro em pases Da presena do federalismo, cuja anli-
parlamentaristas multipartidrios. Por que se pelo autor no se limita a seus aspectos
presidentes no lanariam mo do expe- puramente institucionais, cobrindo tambm
diente a que recorrem primeiros-ministros? a diversidade e heterogeneidade socioeco-
nmica, Abranches deriva que as coalizes
Linz e seguidores oferecem duas razes,
para apoiar o chefe do Executivo teriam que
ambas singelas e diretas, para rejeitar esta
atender a critrios extrapartidrios. Isto , ao
possibilidade. Primeira: presidentes no o
construir sua base de apoio parlamentar, o
faro porque no querem. Simplesmente,
presidente teria que combinar critrios parti-
relutaro em dividir o poder aps terem con-
drios e federativos, levando em conta, so-
quistado o grande prmio. Assim, inebria-
bretudo, o poder dos governadores. A
dos pelo poder obtido nas urnas, em lugar
conseqncia deste recurso a composi-
de buscar apoio partidrio no Congresso,
o de uma coalizo de apoio que, do ponto
presidentes preferiro apelar diretamente aos
de vista socioeconmico e poltico, ser
eleitores, ou melhor, s massas, para recu-
marcada pela heterogeneidade.
perar o tom do argumento, para pressionar
Para que sejam capazes de atender este
o Legislativo e impor sua agenda.
duplo critrio o partidrio e o federal as
A segunda razo oferecida por Linz que
coalizes sero necessariamente, sobredi-
se por ventura o fizerem, isto , se buscarem
mensionadas e, mais importante, dada a
formar uma coalizo, os presidentes ouviro
diversidade dos interesses sociais que abar-
respostas negativas de todos os partidos
cam, fadadas ineficincia governamental.
convidados. Estes preferiro apostar no
Ou seja, ainda que as coalizes sejam con-
fracasso do governo, esperando assim con-
cebidas com o objetivo de superar o conflito
quistar o grande prmio, o cargo de presi- entre os Poderes Executivo e Legislativo, a
dente, nas eleies vindouras. Logo, buscar grande coalizo partidria-regional acabar
o apoio do povo, usando-o para pressionar o
Congresso, seria a nica alternativa poltica 3
Note que o argumento depende fortemente de que os atores polticos
vivel deixada a presidentes em exerccio. relevantes mantenham sua crena de que s h um prmio a disputar e
Presidencialismo, portanto, levaria a um tipo obter: a presidncia. Se presidentes souberem que dependem da cooperao
3 do Congresso e congressistas souberem que podem influenciar a poltica
de poltica plebiscitria. participando do governo, torna-se impossvel sustentar que o presidencialismo
seja um jogo de soma zero. Para o desenvolvimento desse argumento,
consultar LIMONGI, 2003.

reduzida impotncia. Muito dificilmente ela via poucas chances de sucesso do presi-
ser capaz de garantir a aprovao de uma dencialismo de coalizo. Ao recorrer a coali-
agenda presidencial consistente. zes heterogneas, o presidente se tornaria
Assim, na viso de Abranches, o presi- prisioneiro de compromissos mltiplos, par-
dencialismo de coalizo seria uma forma tidrios e regionais, situao em que sua
peculiar de funcionamento de governos pre- autoridade pode ser contrastada por lideran-
4
sidencialistas encontrado apenas no Brasil, as dos outros partidos e por lideranas re-
ainda que a amostra de regimes presiden- gionais, sobretudo os governadores (1988,
cialistas com que trabalhe seja reconheci- p. 26). A outra opo, uma coalizo con-
damente limitada. O fundamental, no centrada, tambm no seria a soluo, pos-
entanto, notar que o presidencialismo de to que esta se, por um lado, lhe confere
coalizo, dada a natureza heterognea das maior autonomia em relao aos parceiros
coalizes formadas, seria de um regime com menores, por outro, obriga o presidente a
alta propenso a se defrontar com crises manter mais estreita sintonia com seu pr-
polticas. Nas palavras do prprio autor, o prio partido. Se o partido majoritrio hete-
presidencialismo de coalizo seria rogneo interna e regionalmente, obtm-se
o mesmo efeito: a autoridade presidencial
um sistema caracterizado pela instabilidade,
confrontada pelas lideranas regionais e fac-
de alto risco e cuja sustentao baseia-se
es intrapartidrias (1988, p. 26). Em lti-
quase exclusivamente no desempenho cor-
ma anlise, a leitura destes excertos revela
rente do governo e de respeitar estritamente
os pontos ideolgicos ou programticos con- que, qualquer seja o curso adotado, presi-
siderados inegociveis, os quais nem sem- dentes no contam com a possibilidade de
pre so explcita e coerentemente fixados na obter apoio partidrio. Partidos so sempre
fase da formao da coalizo (1988, p. 27). caracterizados por sua heterogeneidade e
pelas consideraes regionais.
O texto original repleto de referncias Linz e Abranches, portanto, discordam
impossibilidade de funcionamento normal e quanto possibilidade da formao de coa-
corriqueiro desta forma peculiar de regime lizes sob presidencialismo. Pouco provvel
poltico. Na raiz dos problemas enfrentados, para o primeiro, inevitvel para o segundo.
estaria a falta de mecanismos ou instncias A despeito dessa discordncia de fundo, h
para superar os provveis conflitos entre o pontos comuns a notar. Ambos partem da
Executivo e o Legislativo: mesma suposio, a de que a separao
Governos de coalizo tm como requisito
de poderes pode ser equiparada a conflito
funcional indispensvel uma instncia, com entre poderes. As relaes entre o Poder Exe-
fora constitucional, que possa intervir nos cutivo e o Legislativo so pensadas a partir
momentos de tenso entre o Executivo e o de uma perspectiva vertical, assumindo-se
Legislativo, definindo parmetros polticos que estes poderes tm vontades divergen-
para resoluo de impasses e impedindo que tes e, em ltima instncia, inconciliveis.
as contrariedades polticas de conjuntura le- Um segundo aspecto comum deve ser
vem ruptura do regime (1988, p. 31). notado: a ausncia da considerao da hi-
ptese de que partidos possam oferecer
Abranches escrevendo antes da elabo-
bases suficientes para a constituio de co-
rao da Constituio de 1988, tomando a
alizes legislativas. Afinal, por que as coali-
experincia da Repblica de 46 e os anos
5 zes consideradas por Abranches devem ter
iniciais do governo Sarney como exemplos,
como eixo consideraes federativas? Por
que o simples critrio partidrio no seria
4
O autor reconhece ao longo do texto a existncia de outros dois tipos de suficiente? A razo para tanto decorre da r-
presidencialismos, o bipartidrio e o de gabinete.
5
gida linha demarcatria traada para distin-
Abranches recorre ao seu modelo para explicar as dificuldades do segundo
governo Fernando Henrique Cardoso. Ver ABRANCHES, 2001, p. 263 et seq.
guir os regimes parlamentaristas dos
Uma discusso sobre o termo pode ser encontrada em Insight/Inteligncia
VII (8), 2005.

242
presidencialistas. Neste caso, em verdade, Parte 2:

h sobredeterminao, isto , duas razes Da estrutura e funcionamento
para que essa hiptese sequer seja cogita-
da. De um lado, a suposta incompatibilida- A distino entre as lgicas de funcio-
de entre presidencialismo e partidos fortes. namento dos regimes em que h fuso dos
De outra, a fragilidade notria dos partidos Poderes Executivo e Legislativo (parlamen-
polticos no Brasil, decorrncia no apenas tarismo) e aqueles em que vigora a sepa-
do sistema de governo, mas tambm da rao de poderes (presidencialismo) est
legislao eleitoral e da, no caso de Abran- no cerne dos argumentos poltico-institu-
ches, heterogeneidade social. A possibilida- cionais correntes. No entanto, cabe per-
de de que partidos brasileiros possam ser guntar se a distino entre estes dois
plos a organizar e estruturar o apoio polti- sistemas de governo , de fato, to radical
co ao presidente parece ser inimaginvel. A quanto normalmente se apregoa. Sobre-
hiptese no sequer cogitada, quanto mais, tudo, para o caso em discusso, preciso
testada. No entanto, se no chega a ser ob- reconsiderar os efeitos e significado que a
jeto de anlise sistemtica, cabe perguntar, separao de poderes tm nos atuais sis-
de onde vem tamanha certeza? temas presidencialistas.
Pesquisas recentes mostram que no h Executivo e Legislativo tm origem dis-
razes para descartar a viabilidade de coali- tintas sob o presidencialismo. No segue
zes partidrias sob o presidencialismo. Em que sejam dois poderes a operar de forma
primeiro lugar, do ponto de vista emprico, totalmente independente. A definio de pre-
Linz estava redondamente enganado. Presi- sidencialismo oferecida por Shugart e Carey
dentes minoritrios formam coalizes para (1992) aponta nesta direo. Segundo es-
governar (Deheza, 1998; Amorim Neto, 1995, ses autores, o presidencialismo seria defini-
Chasquetti, 1998). Em segundo lugar, do pela independncia dos mandatos do
Cheibub, Przeworski e Saiegh (2004) mos- presidente e dos legisladores, pela durao
traram que a lgica que regula a formao predeterminada e fixa desses mesmos man-
de governos em uma e outra forma de go- datos e, este o ponto a ressaltar, pelo fato
verno no radicalmente diversa. No funda- de o chefe do Poder Executivo possuir con-
mental, o modelo usado para dar conta do siderveis poderes legislativos.
processo que organiza a distribuio de Considerveis poderes legislativos um
pastas ministeriais e obteno de apoio tanto impreciso para figurar como critrio em
legislativo no parlamentarismo pode ser uma definio. Ainda assim, o fato que,
estendido ao presidencialismo. Em sendo em regimes presidencialistas, presidentes
assim, resta indagar se permanece algo que so, por definio, dotados de poderes le-
poderia justificar o tom especial com que o gislativos. No tm assento na Legislatura
termo presidencialismo de coalizo vem mas so legisladores. O qualificativo consi-
sendo empregado no Brasil. derveis necessrio para dar conta da va-
Se coalizes so normais sob presiden- riao destes poderes. O mnimo garantido
cialismo por que usar o termo presidencia- pela Constituio norte-americana, que re-
lismo de coalizo como se ele denotasse serva ao presidente apenas o poder de veto.
algo muito especial? Resta examinar o fun- Em geral, esta opo minimalista no foi se-
cionamento, a operao cotidiana do governo guida pelos demais regimes presidenciais.
brasileiro. Seguindo as pistas oferecidas por Do ponto de vista de seus poderes legislati-
Abranches, preciso investigar a natureza vos, quando comparados ao presidente nor-
das coalizes formadas. Estas so as tarefas te-americano, os demais presidentes tendem
a que se volta a seo seguinte. a ser consideravelmente mais poderosos.
Na realidade, as constituies recentes tm
ampliado, e muito, os poderes legislativos

presidenciais, conferindo ao chefe do Exe- encontra desses regimes. Espera-se que

cutivo a prerrogativa exclusiva de iniciativa governos parlamentaristas controlem a pro-
das propostas legislativas nas reas mais duo legislativa. Esse controle demons-
importantes, como tributao e proposio trado computando-se dois ndices, o de
do oramento. Alm disso, presidentes pas- sucesso e o de dominncia das iniciativas
saram a deter meios para forar a incluso legislativas do Executivo. Os dois ndices so
de suas propostas na agenda do Poder Le- simples de ser construdos e sua interpreta-
gislativo, por meio, por exemplo, da solicita- o imediata. Quanto ao primeiro, mede-
o de apreciao sob regime de urgncia se basicamente a capacidade do Executivo
ou em casos extremos, por recurso ao pode aprovar as propostas que envia ao Legis-
der de decreto. lativo. A maneira bvia de medir o sucesso
Assim, onde o presidente dotado de do governo dada pela razo entre o que
considerveis poderes legislativos, o sig- logra aprovar sobre o total que envia. A do-
nificado e as conseqncias da separao minncia mede o controle exercido pelo exe-
precisam ser considerados. Presidentes, por cutivo sobre a produo de novas normas
fora dos textos constitucionais vigentes em legais, o que pode ser mostrado dividindo
boa parte dos pases presidencialistas, tm as leis aprovadas cuja proposio se deve
presena garantida no interior do Poder Le- ao Executivo pelo total de leis aprovadas.
gislativo. Ao lhe conferir prerrogativas exclu-
sivas de iniciar legislao nas reas mais Tabela 1 - Successo e Dominncia do Executivo
importantes, estas constituies acabam por na Produo Legislativa
lhe reservar o papel de principal legislador Democracias Parlamentares (1971-1976)

Sucesso * Dominncia **
do pas.
Alemanha 69,2 81,1
A prerrogativa exclusiva para iniciar legis-
Austrlia 90,6 100,0
lao confere ao chefe do Executivo vanta-
ustria 86,7 84,1
gens estratgicas que podem ser usadas Bahamas 97,6 100,0
para estruturar o apoio s suas medidas no Canad 71,0 83,0
interior do Poder Legislativo. Isto , podem Dinamarca 89,4 99,4
ser usados da mesma forma que se supe Finlndia 84,3 84,3
sejam usados por primeiros-ministros. No Inglaterra 93,2 83,1
h boas razes para supor que estes pode- Irlanda 90,1 88,2
res sero usados de forma diversa em um e Israel 76,4 94,4
outro regime. A suposio de que sero usa- Japo 80,0 83,2
dos para confrontar e submeter a oposio Malta 90,0 100,0
do Legislativo parte de uma leitura equivo- Nova Zelndia 84,6 88,3
cada do significado da separao de pode- * Proporo dos Projetos de Lei do Executivo aprovados.
res. Nestas, o Legislativo sempre pensado ** Proporo de leis propostas pelo executivo sobre o
como um ator nico, dotado de um interesse total de leis.
comum cuja realizao o coloca em confronto Fonte: Brasil: Banco de Dados Legislativos, Cebrap;
outros pases: Inter-Parliamentary Union, Parliaments
com o Executivo. No entanto, legisladores of the World, 1976.
tm interesses polticos diversos e conflitan-
tes entre si, expressos em sua filiao parti- O sucesso e a dominncia do Executivo so
dria. Alguns se beneficiam do sucesso do tanto maiores quanto mais estes ndices se
Executivo, outros de seu fracasso. Logo, para aproximam de 100. As expectativas de que
os primeiros, os poderes de agenda do Exe- o Executivo tenha altos ndices de sucesso
cutivo so bem-vindos. e de dominncia em regimes parlamenta-
A comparao entre a estrutura da pro- ristas, como mostra a Tabela 1, so ampla-
duo legislativa brasileira com a que tem mente confirmadas pelos dados. Estes
lugar em pases parlamentaristas mostra ndices so resultados da inter-relao entre
quo prximo o nosso presidencialismo se o monoplio exercido pelo governo sobre a

244
agenda dos trabalhos legislativos, e o comportamento disciplinado

do(s) partido(s) que apoia(m) o governo.
Passemos ao Brasil. Os dados, como mostram a Tabela 2, no
so radicalmente diferentes. Antes o contrrio. Aqui, como nas
demais democracias consideradas anteriormente, cabe ao Execu-
6
tivo legislar. Do total de 3.165 leis ordinrias aprovadas entre a
promulgao do novo texto constitucional em outubro de 1988 e
dezembro de 2004, o Executivo foi responsvel pela iniciativa de
nada mais nada menos que 2.710 delas, isto , o ndice de domi-
nncia aplicado ao Brasil chega a 85,6%. Dito de maneira direta: do
ponto de vista legal, o que muda no pas, muda por iniciativa do
7
Executivo.
Mas no apenas isto. O Executivo raramente derrotado. A taxa
de sucesso das iniciativas do Executivo de 70,7% para as leis
ordinrias. Isto , sete em dez projetos submetidos so aprovados
durante o termo do presidente que fez a proposta. Rejeies expl-
citas so raras: apenas 25 projetos do Executivo foram rejeitados
em todo o perodo. Ou seja, a maioria dos projetos no aprovados
no foi rejeitada. Obviamente, o Congresso no precisa rejeitar uma
proposta para barrar as pretenses do Executivo. Projetos podem
ser engavetados ou barrados em pontos estratgicos de sua trami-
tao por minorias ativas sem que seja necessrio votar o projeto.
No entanto, o oposto tambm verdadeiro: no segue que todo
projeto no aprovado do Executivo tenha sido barrado. Por vezes, o
Executivo lana bales de ensaios, trata de uma mesma matria
em dois projetos paralelamente, retirando um deles quando o outro
aprovado. H ainda projetos retirados pelo prprio autor, isto ,
projetos apresentados por presidentes no final de seus mandatos e
retirados pelos seus sucessores. Alm disso, entre os projetos no
aprovados encontram-se ainda os que estavam tramitando no mo-
mento da coleta dos dados.
Tabela 2 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo

Brasil (1989-2004)
Partido do Presidente Coalizo de Governo
na Cmara dos na Cmara dos
Deputados Deputados Sucesso do Dominncia do
Governo (% Cadeiras) (% Cadeiras) Executivo (%) Executivo (%)
Sarney 36,8 64,4 71,3 77,9
Collor 8,0 34,8 65,0 76,5
Franco 0,0 58,7 66,0 91,0
Cardoso I 15,3 73,4 73,0 84,6
Cardoso II 18,5 72,8 70,4 84,4
Lula 17,5 50,4 79,8 95,6
Total 14,7 59,1 70,7 85,6
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
6
Excluindo as 206 leis de origem do Judicirio.
7
A dominncia, em realidade, se estende a produo de outras normas como
Leis Complementares e Emendas Constitucionais.

A anlise detida dos projetos de lei propostos pelo Executivo e

que no foram aprovados revela que, em geral, no possvel
creditar esse resultado ao dos congressistas. O Legislativo
est longe de ser um obstculo s pretenses manifestas pelo
Executivo. (Para uma anlise detalhada destes casos, consultar
Figueiredo e Limongi, 1996. Para uma anlise cuidadosa da legisla-
o referente rea de trabalho e sindical, ver Diniz, 2005).
Possveis objees ao significado destes dados sero tratadas
adiante. H dois pontos cruciais a frisar no momento. A dominn-
cia e o sucesso do Executivo na arena legislativa so traos estrutu-
rais do atual sistema poltico brasileiro. Se assim no fossem, se
dependessem do tipo de coalizo formada pelo presidente ou de
suas qualidades pessoais como negociador, como querem alguns,
apresentariam maior variao governo a governo. Deve-se ressaltar
que estes so traos do nosso sistema atual, posto que no era
assim sob o regime de 1946, como mostra a Tabela 3. Ou seja, h
diferenas significativas entre os dois textos constitucionais no
percebidas pela maioria dos analistas. O sistema de governo e a
legislao partidria e eleitoral no foram mudados. No entanto, o
texto de 1988 trouxe consigo modificaes de fundo na estrutura e
na relao entre os poderes. O poder presidencial foi enormemente
reforado, mantendo-se o esprito e as alteraes impostas pelo
regime militar para fortalecer o Poder Executivo (ver Figueiredo;
Limongi, 1995).
Tabela 3 - Legislao Ordinria. Produo Legislativa por Governo

Brasil (1949-1964*)
Partido do Presidente Coalizo de Governo
na Cmara dos na Cmara dos
Deputados Deputados Sucesso do Dominncia do
Governo (% Cadeiras) (% Cadeiras) Executivo (%) Executivo (%)
Dutra 52,8 74,0 30,0 34,5
Vargas 16,8 88,0 45,9 42,8
Caf Filho 7,9 84,0 10,0 41,0
Nereu
Ramos 33,9 66,0 9,8 39,2
Kubitschek 33,9 66,0 29,0 35,0
Quadros 2,1 93,0 0,80 48,4
Goulart* 23,5 72,0 19,4 40,8
Total 24,3 77,1 29,5 38,5
* At 31 de maro de 1964. Os trs primeiros anos da administrao Dutra (1946-1948) foram
excludos por falta de informao sobre a origem das leis.
Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Os poderes de agenda que a Constituio de 1988 confere ao

presidente no so, em si mesmos, suficientes para garantir sua
predominncia e sucesso legislativo, mesmo na sua verso mais
extrema, o poder de alterar unilateralmente o status quo legal via
Medida provisria. O chefe do Executivo no pode legislar sem o
apoio da maioria. Medidas Provisrias, por exemplo, s se tornam
leis se aprovadas pelo plenrio. O mesmo se d em reas de inicia-
tiva exclusiva, como taxao e leis relativas ao oramento. Sem o
apoio da maioria, presidentes, simplesmente, no governam.

246
A observao pode parecer bvia, mas necessria diante de

duas objees comuns, ainda que conflitantes. Primeiro, no se
pode equiparar ou confundir o recurso a poderes de agenda com
expedientes antidemocrticos. Ou seja, os dados apresentados no
indicam que estaramos diante da reedio de algum tipo de cau-
dilhismo ou autoritarismo disfarado. Tampouco se justifica falar
em um novo tipo de regime, a democracia delegativa, por exem-
plo. Poderes de agenda incidem sobre a capacidade do presidente
de formar e manter unida a coalizo partidria que o apia.
Segundo: a referncia para medir se o governo ou no capaz
de governar no pode ser a vontade do Executivo. Isto , se em
determinada matria no prevalecer a vontade do Executivo, no se
pode inferir da que tenhamos mau funcionamento do governo ou
qualquer tipo de obstculo estrutural governabilidade. Se a vonta-
de do Executivo prevalecesse, a despeito da preferncia da maio-
ria, ento, a sim, poderamos definir o governo brasileiro como
uma ditadura disfarada. No este o caso, o governo depende da
maioria, isto , governa porque esta lhe apia.
O fato que os dados relativos ao sucesso e dominncia do
governo apontam para uma grande proximidade entre a forma de
operar do presidencialismo brasileiro e os governos parlamenta-
ristas. A presuno usual a de que a dominncia e sucesso
legislativo dos governos parlamentaristas dependem do apoio
disciplinado dos partidos que sustentam o governo. Podemos
estender esta presuno ao governo brasileiro? Esta possibili-
dade pede, ao menos, considerao. Vejamos.
O objetivo identificar qual a base e a natureza do apoio poltico
com que conta o Executivo para aprovar sua agenda legislativa, o
que pode ser feito recorrendo a dados relativos s votaes nomi-
8
nais que tiveram lugar na Cmara dos Deputados. Se o apoio po-
ltico ao governo brasileiro segue os padres usuais em sistemas
parlamentaristas, ento presidentes distribuem posies no minis-
trio aos partidos polticos para obter apoio no Legislativo. Presi-
dentes, ento, devem formar governos, montar sua base de apoio
congressual. Se as coisas se passarem dessa forma, ento parti-
dos que recebem postos ministeriais passam a fazer parte do go-
verno e, como conseqncia, passam a apoiar as suas propostas.
Faz-se necessrio, portanto, identificar a coalizo formada e testar
se esta, de fato, d suporte ao governo nas votaes nominais.
A Tabela 4 traz informaes relevantes sobre as coalizes de
governo formadas pelos presidentes no perodo ps-1988. A nor-
ma tem sido a de formar coalizes majoritrias. Somente Fernando
Collor no o fez, j que em nenhum momento chegou a contar com
uma maioria na Cmara dos Deputados. Fernando Henrique e Lula,
de outra parte, buscaram formar governos que lhes assegurassem
8
Inclui as votaes dos deputados nas Sees Conjuntas do Congresso Nacional.
A quase totalidade dessas votaes se refere a medidas provisrias que
tramitavam pelo Congresso Nacional at setembro de 2001.

super maiorias em razo da importncia que reformas constitucio-

nais tiveram em seus governos. Note-se, por fim, que apenas o
primeiro governo civil formou uma coalizo composta por apenas
dois partidos, os demais formaram coalizes multipartidrias.
Tabela 4 - Coalizes de Governo no Brasil 1988-2004

Durao da % Cadeiras
Presidente Partido do Partidos nas Incio da Fim da Coalizo na Cmara
Presidente Coalizes de Governo Coalizo Coalizo Dias Meses (na data de incio)
Sarney 2 PMDB PMDB-PFL 06/10/1988 14/03/1990 529 17,5 64,40
Collor 1 PRN PRN-PDS-PFL 15/03/1990 31/01/1991 322 10,5 29,70
Collor 2 PRN PRN-PDS-PFL (BLOCO1)* 01/02/1991 14/04/1992 438 14,5 34,59
Collor 3 PRN PDS-PTB-PL-PFL (BLOCO2)* 15/04/1992 30/09/1992 168 5,5 43,54
Itamar 1 Sem Partido PSDB-PTB-PMDB-PSB- PFL 01/10/1992 30/08/1993 333 11 60,04
(BLOCO3)*
Itamar 2 Sem Partido PSDB-PTB-PMDB-PP- PFL 31/08/1993 24/01/1994 146 5 55,64
(BLOCO3)*
Itamar 3 Sem Partido PSDB-PP-PMDB-PFL 25/01/1994 31/12/1994 340 11 55,27
(BLOCO4)*
FHC I 1 PSDB PSDB-PTB-PMDB-PFL 01/01/1995 25/04/1996 449 16 57,26
FHC I 2 PSDB PSDB-PTB-PMDB-PFL-PPB 26/04/1996 31/12/1998 979 32 77,19
(BLOCO5)*
FHC II 1 PSDB PSDB-PMDB-PPB-PTB-PFL 01/01/1999 05/03/2002 1.159 38 76,61
(BLOCO6)*
FHC II 2 PSDB PMDB-PSDB-PPB 06/03/2002 31/12/2002 300 10 45,22
Lula 1 PT PT-PL-PCdoB-PDT 01/01/2003 22/01/2004** 355 12,5 41,91
PPS-PSB-PTB-PV
Lula 2 PT PT-PL-PCdoB-PPS-PSB 23/12/2004 31/12/2004 343 11,5 61,21
PTB-PV-PMDB
(BLOCO7)*
* Composio dos Blocos Parlamentares:
BLOCO 1 = PFL, PRN, PMN, PSC e PST;
BLOCO 2 = PFL, PSC, PRN e PL;
BLOCO 3 = PFL, PSC e PRN;
BLOCO 4 = PFL, PSC e PRS;
BLOCO 5 = PPB, PL, PMDB, PMN, PSC, PSD e PSL;
BLOCO 6 = PFL, PL, PMN, PSC, PSD, PSL e PST;
BLOCO 7 = PL e PSL.
As cadeiras dos membros dos partidos componentes do bloco s so contabilizadas quando os partidos permanecem no
bloco por todo o perodo da coalizo.
** O PDT rompe oficialmente com o governo Lula e deixa a base aliada em 12/12/2003. No entanto, mantivemos o critrio
de mudana ministerial com a sada do ministro Miro Teixeira em 23/01/2004.
Fonte: www.planalto.gov.br; Meneguello, 1998; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
Elaborao: Argelina Figueiredo e Fernando Limongi.
Critrios: 1. mudana de mandato e mudana na composio partidria do ministrio (sada ou entrada de ministro de um
novo partido formalmente membro da coalizo); 2. incio de nova legislatura ou de bloco parlamentar, alterando, portanto, a
porcentagem de cadeiras da coalizo no Congresso.
Uma vez definidas as coalizes de apoio ao governo, o segundo

passo testar empiricamente sua fora no plenrio. O teste faci-
litado pelo fato de os lderes do governo e dos grandes partidos
encaminharem votos antes das votaes nominais. Assim, sabe-
se como votam o governo e os principais partidos, sejam eles
membros da coalizo do governo ou no. Dessa forma, pode-se
analisar o comportamento tanto das bancadas partidrias como da
coalizo do governo.

248
Evidentemente, nem todas as votaes nominais envolveram

matrias de interesse do Executivo. S so consideradas na anli-
se as votaes em que houve manifestao explcita do lder do
governo. Estas formam a agenda legislativa do Executivo. Pode-
mos verificar o funcionamento da base do governo examinando a
relao entre a posio do lder do governo e a dos partidos que
9
integram a base de apoio ao governo. importante ressaltar que
no h uma correspondncia unvoca entre os projetos aprovados e
as votaes nominais. Leis ordinrias podem ser aprovadas por
votao simblica. Alm disso, uma mesma matria pode ser ob-
jeto de mais de uma votao, uma vez que, por exemplo, emendas
s proposies apresentadas podem ser objeto de votao nomi-
nal. Alm disso, definies da pauta e do prprio processo delibe-
rativo solicitaes de urgncia, encerramento de discusso, etc.
tambm podem provocar votaes nominais.
As decises mais importantes e controversas do ponto de vista
poltico tendem a provocar votaes nominais. Isto porque esse
modo de votao obrigatrio em matrias cuja aprovao exige
qurum qualificado, como o caso das emendas constitucionais e
das leis complementares. Quando a aprovao da matria depen-
de de apoio de maioria simples, votaes nominais ocorrem so-
mente quando solicitadas pelos lderes partidrios. Nestes casos,
como o Regimento Interno estabelece um prazo mnimo de uma
hora entre o trmino de uma votao nominal e a apresentao de
um novo requerimento, lderes devem usar estratgica e comedi-
damente este recurso escasso, isto , reservam seus requerimentos
s matrias mais importantes e politicamente sensveis.
Vejamos, ento, se de fato, a coalizo partidria formada pela
distribuio de pastas ministeriais age no interior do Legislativo.
Para tanto, a Tabela 5 distingue duas situaes: quando todos os
lderes dos partidos da coalizo indicam posio similar do lder
do governo e quando ao menos um dos lderes de um dos partidos
que faz parte da coalizo anuncia posio contrria do governo. O
primeiro caso classificado como uma votao em que a coalizo
age unida, e a segunda, como um caso de diviso na coalizo.
Como se v, em poucas ocasies, 142 em 786 votaes, h confli-
tos entre os partidos da coalizo do governo, mesmo se utilizando
um critrio deveras exigente para tomar a coalizo como unida. Ou
seja, pode-se concluir que, ao menos do ponto de vista das lideran-
as e das posies pblicas dos partidos, a coalizo ministerial
corresponde a uma coalizo legislativa. Resta analisar como se
comportam os parlamentares.
9
Para evitar distores na composio da amostra, foram usadas duas regras
adicionais para compor a agenda legislativa do Executivo. Em primeiro lugar,
foram includas as votaes de matrias introduzidas pelo governo mesmo
quando o lder do governo no encaminha voto. Nestes casos possvel
deduzir a posio do governo. Com isso, procura-se sanar dois problemas:
omisses estratgicas, isto , o lder do governo no indicaria voto ao antecipar
derrotas e perodos em que o governo no conta com um lder em plenrio.
Alm disso, foram excludas as votaes em que no h conflito partidrio,
isto , as votaes consensuais ou unnimes, evitando no inflar artificialmente
as taxas de apoio ao governo. Operacionalmente, uma votao classificada
como unnime se h consenso na orientao dos lderes dos sete grandes
partidos e a minoria representa menos do que 10% dos votos vlidos.

Tabela 5 - Apoio da Coalizo de Governo Agenda Legislativa do Executivo, Segundo a Indicao dos Lderes e os Votos
das Bancadas
Coalizo de Governo Coalizo Unida* Coalizo Dividida** Total
N votaes N votaes N votaes
Projetos do % de Projetos do % de Projetos do % de
Governo Disciplina*** Governo Disciplina*** Governo Disciplina***
Sarney 2 6 90,7 2 41,57 8 78,4
Collor 1 22 95,0 1 40,21 23 92,6
Collor 2 24 93,1 17 55,1 41 77,4
Collor 3 9 94,6 1 77,3 10 92,9
Itamar 1 9 90,7 23 72,3 32 77,5
Itamar 2 2 93,9 1 78,3 3 88,7
Itamar 3 3 95,9 1 69,6 4 89,4
FHC I 1 81 90,0 13 62,0 94 86,2
FHC I 2 209 87,8 22 69,9 231 86,1
FHC II 1 159 93,8 46 79,6 205 90,7
FHC II 2 14 92,4 1 64,8 15 90,5
Lula 1 77 95,6 7 67,4 84 93,2
Lula 2 29 90,1 7 67,3 36 85,7
Total 644 91,4 142 70,1 786 87,6
* Todos os lderes dos partidos da coalizo de governo indicam de acordo com a indicao de voto do lder do governo. (Inclui casos em
que pelo menos um lder libera a bancada.
** Pelo menos um lder dos partidos da coalizo de governo se ope indicao de voto do lder do governo.
*** % de votos dos membros dos partidos da coalizo de governo.

Fonte: PRODASEN, Cmara dos Deputados. Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados
Legislativos do Cebrap.
A resposta est nos dados contidos na Tabela 5. Parlamentares

filiados a partidos formalmente vinculados ao governo votam com
seus lderes. Em mdia, 90,8% dos parlamentares votam favora-
velmente agenda do governo, quando a coalizo est unida sem
que se verifiquem variaes significativas sob diferentes presidn-
cias. Quando a coalizo est dividida, a disciplina dos parlamenta-
10
res em relao ao governo cai para 66,8%. Isto sugere que o
apoio dado ao governo pelos membros dos partidos da coalizo
no incondicional. Quando lderes partidrios se colocam contra o
governo, parte dos parlamentares vota com seus partidos. Segue a
concluso: o apoio ao governo tem bases partidrias. Em outras
palavras, o governo negocia apoio com os partidos, e no individu-
almente. O apoio do partido, em geral, garante o voto da bancada.
Partidos polticos so atores decisivos no interior do processo
legislativo brasileiro. O processo decisrio est longe de ser cati-
co ou ser governado por interesses individuais. O plenrio alta-
mente previsvel. Se as posies dos lderes partidrios so
conhecidas, possvel antecipar os resultados das votaes nomi-
nais. O governo no derrotado por revoltas do plenrio ou pela
indisciplina da sua base. Derrotas tendem a ocorrer quando o go-
verno no conta com o apoio da maioria, quando acordos no so
fechados partidariamente. Por exemplo, o maior nmero de derro-
tas do governo em votaes nominais ocorreu sob a presidncia de
10
Notem que esta mdia no pondera o tamanho da bancada do partido
dissidente.

250
Fernando Collor: 14 derrotas em 58 votaes Executivo. Este no prisioneiro ou refm

em que a maioria simples era exigida. Como da sua base. Negociaes polticas garan-
vimos, Collor no formou uma coalizo majo- tem a aprovao da agenda legislativa defi-
ritria e, em muitas votaes, apostou na nida pelo governo.
vitria contando com a indisciplina da ban-
cada do PMDB. Assim, das derrotas que
sofreu, 12 eram previsveis, isto , o governo Parte 3:
no tinha apoio dos partidos que controla- Das objees
vam a maioria das cadeiras. Quando Collor
negociou e obteve o apoio do PMDB, no foi Pode-se argumentar que os dados apre-
derrotado. O contraste com a performance sentados no so suficientes para compro-
de Fernando Henrique Cardoso no poderia var a capacidade do governo implementar
ser maior. Em seus oito anos de presidn- sua agenda. H inmeras qualificaes a
cia, o governo FHC amargou 11 derrotas em fazer que permitem suspeitar do alcance dos
191 votaes de matrias que dependiam dados apresentados e das interpretaes
de qurum simples para sua aprovao. A avanadas. A dominncia do Executivo so-
base do governo foi testada em 221 ocasi- bre a produo legislativa contaria apenas
es em votaes constitucionais, colhendo parte da histria, uma vez que nada se dis-
11
apenas 17 derrotas. E preciso entender o se sobre possveis alteraes feitas por par-
significado de derrotas quando estamos fa- lamentares por meio de emendas.
lando das matrias constitucionais: signifi- Como emendas podem representar des-
ca, na verdade, incapacidade para aprovar de pequenas modificaes e ajustes at a
uma alterao do status quo constitucional. completa desfigurao da proposta original,
Isto , o governo no conseguiu reunir os 3/5 o mero cmputo do nmero de emendas
dos votos necessrios para aprovar uma pro- aprovadas por projeto no basta para res-
posta. Derrotado, derrotado mesmo, no sen- ponder questo.
tido da oposio lograr impor uma alterao Cabe observar que no seria de se espe-
da constituio contrria aos seus interes- rar ou mesmo desejvel que os projetos en-
ses, o Executivo no foi uma vez sequer. viados pelo Executivo passassem inclumes
Em anlises recentes, tem sido comum pelo Congresso. O Legislativo tem autorida-
reconhecer que o governo FHC se mostrou de e legitimidade para participar da elabo-
bem sucedido na arena legislativa ao ser rao das polticas pblicas. Ou seja, a
capaz de introduzir modificaes profundas anlise da objeo pede mais do que a iden-
no quadro legal do pas. No entanto, man- tificao imediata de qualquer interveno
tm-se o diagnstico de que as instituies dos legisladores como um obstculo s pre-
vigentes tornariam o pas ingovernvel, atri- tenses do Executivo. A questo de fundo,
buindo o sucesso do presidente s suas portanto, no se emendas so ou no apro-
qualidades pessoais, quando no sua virt vadas, mas sim como so, isto , qual o
para dar tons mais elevados explicao. processo que leva aprovao de uma
O sucesso legislativo do governo FHC no emenda.
tem nada de especial. Sarney, Itamar e Lula A forma como os trabalhos legislativos
colheram resultados similares. so organizados, mais especificamente,
Em resumo, no h razes para tratar o como so regulados o direito a apresen-
presidencialismo de coalizo como signifi- tao e apreciao de emendas crucial
cativamente diverso dos governos de coali- para entender a questo. A grande maioria
zo praticados sob regimes parlamentaristas.
Estamos diante de um governo de coalizo
em seus moldes clssicos, isto , em que 11
Para evitar confuses: uma emenda constitucional envolve um sem-nmero
partidos organizam e garantem o apoio ao de votaes. Derrota no o mesmo que rejeio da PEC proposta, mas sim
no aprovao de um de seus pontos especficos.

das propostas ordinrias apresentadas pelo O significado dos vetos no interior das
governo aprovada sob regime de tramita- relaes Executivo-Legislativo vai alm dos
o urgente. Isso implica a retirada do pro- aspectos notados acima. Isso porque, em
jeto da comisso, diminuio dos prazos de geral, os vetos presidenciais raramente
apreciao e, este o ponto a frisar, imposio chegam a ser considerados formalmente
de restries para considerao das emendas pelo Congresso Nacional. Isto , no h um
apresentadas. Nestes casos, em ltima an- esforo visvel para reverter a deciso presi-
lise, so apreciadas apenas as emendas que dencial. Se, de fato, tivessem expectativas
contam com apoio dos lderes partidrios. de ver as propostas que aprovaram sancio-
O fato que o processo decisrio no in- nadas, por que no procurar derrubar o veto?
terior do Poder Legislativo se organiza em Uma possvel explicao que parlamen-
torno das instncias partidrias. A possibili- tares sabem que a proposta ser vetada,
dade de participao individual na definio mas deixam ao Executivo o custo de faz-lo.
do contedo das proposies legislativas Outra possibilidade de que os custos para
limitada. O Regimento Interno da Cmara aprovar uma medida sejam sensivelmente
dos Deputados favorece os lderes partid- menores dos que os envolvidos para a consi-
rios cuja assinatura em questes procedi- derao de um veto, afinal, vetos so anali-
mentais tem o peso proporcional sua sados pelo Congresso Nacional em Sesses
bancada, ou seja, lderes so tomados como Conjuntas, cuja convocao pede procedi-
agentes perfeitos das bancadas que repre- mentos prprios. Consideraes estratgicas
sentam, minimizando os custos da ao que envolvem a antecipao da ao do outro
coletiva dos partidos. Nestes termos, par- ator, que, obviamente, no se encerram na
tidos, representados por suas lideranas questo do veto, sero discutidas a seguir.
formais, so peas centrais para qualquer Seja como for, o fato que a taxa de domi-
negociao poltica envolvendo os interesses nncia do Executivo sobre a produo legis-
do Executivo. lativa e o amplo uso que o presidente faz do
Note-se ainda que o Executivo conta com veto sem que este seja contestado mostra
uma poderosa arma para lidar com emen- que o Legislativo no capaz de aprovar uma
das indesejveis ou contrrias ao seu inte- agenda alternativa do Executivo. O nme-
resse: o veto parcial e o total. Caso o projeto ro de projetos aprovados cuja iniciativa se
seja subvertido por meio da aprovao de deve a legisladores pequeno. Estudos de
emendas, o presidente pode simplesmente caso e eles existem em bom nmero
no promulg-lo, vetando-o na ntegra. Em mostram que as leis aprovadas a partir de
casos menos dramticos, em que legisla- propostas dos legisladores visam atender
dores alteram aspectos especficos do pro- interesses midos e paroquiais (Almeida;
jeto ou aproveitam para us-lo para pegar Moya, 1997; Lemos, 2001; Ricci, 2003; Diniz,
carona, o Executivo pode recorrer ao veto 2005; Amorim Neto; Santos, 2003). Como
parcial. O presidente faz amplo uso de am- j foi dito anteriormente, esta assimetria
bos os recursos. O veto parcial presidencial um produto direto das prescries constitu-
usado, sobretudo, em suas prprias pro- cionais que garantem ao Executivo a prerro-
postas, indicando que o presidente capaz gativa exclusiva de iniciar a legislao nas
de impedir mudanas indesejadas. Do total reas de maior importncia. A vedao cons-
de projetos aprovados de iniciativa do Exe- titucional para a aprovao de legislao que
cutivo, 9,6% foram objeto de veto parcial. envolva gastos sem a previso de seus
Quanto aos projetos propostos por legisla- recursos neutraliza os incentivos com que
dores submetidos sano presidencial, contariam deputados para propor medidas
nada mais nada menos que 31,4% foram que beneficiem diretamente suas clientelas
objeto de veto total (Moya, 2006). eleitorais. Os direitos legislativos para tanto
foram subtrados dos parlamentares.

252
O significado das taxas de sucesso das Seu mandato, diferentemente do que se

iniciativas presidenciais tambm pode ser passa com primeiros-ministros, no est em
objeto de questionamento. perfeitamente jogo. Ou seja, presidentes podem arriscar
possvel observar um presidente que rara- (Cheibub; Przeworski; Saiegh, 2004, p. 577).
mente derrotado e, ao mesmo tempo, que O jogo no se encerra na arena legislativa.
encontre no Congresso um obstculo intrans- Tanto o presidente quanto os legisladores
ponvel para sua verdadeira agenda. Basta esto de olho nas repercusses eleitorais de
que o presidente reconhea quais so as seus atos e decises. Neste campo, uma
objees do Congresso s suas pretenses vez mais, o presidente conta com incentivos
e no o desafie. Isto , se o presidente ante- para tomar a dianteira e colocar o Congresso
cipar corretamente quais as preferncias do em posio desvantajosa. Presidentes po-
Congresso, s enviar as propostas que dem apelar com maior facilidade opinio
sabe, de antemo, sero aceitas. Seriam pblica, invocando o interesse nacional de
aprovadas apenas medidas andinas, sem longo prazo, para obter concesses do Con-
maior importncia. gresso.
A objeo, uma vez mais, pede conside- Logo, a taxa de sucesso do Executivo
rao aprofundada e, em ltima anlise, no um indicador limitado de uma realidade mais
pode ser respondida satisfatoriamente. Se complexa. Ainda assim, quando estes fato-
atores forem capazes de antecipar correta- res so considerados, eles no justificariam
mente, se as relaes forem modeladas a impotncia do Executivo em virtude de uma
como um jogo em que atores tm informa- antecipao de uma oposio renhida e cr-
o completa e perfeita, em equilbrio, o pre- vel do Congresso. Para que essa resistncia
sidente s enviaria as propostas que sabe seja invocada, preciso que sejamos capa-
sero aprovadas (ver, por exemplo, Cameron, zes de identificar sinais da sua existncia.
2000). Rejeies no deveriam ocorrer. Mas
At onde eu saiba, isto nunca foi mostrado
tambm no deveriam ocorrer vetos, o Con-
de maneira convincente.
gresso tambm deveria ser capaz de ante-
Recorrer a juzos e opinies de membros
cipar as preferncias do Executivo, no 12
do governo e/ou inventariar as propostas
aprovando as emendas que sabe sero ve- 13
do Executivo veiculados pela imprensa no
tadas. No entanto, tanto rejeies das pro-
suficiente para comprovar a existncia de
postas enviadas pelo Executivo quanto vetos
ocorrem. Portanto, um modelo de informao
completa e perfeita no capaz de captar
as relaes envolvidas. Algumas possibili-
12
dades podem ser consideradas. STEPAN (1992, p. 242) pergunta o que mais importante, se a aprovao da
maioria das propostas enviadas pelo presidente ao Congresso, ou a deciso
Considere-se, por exemplo, que a infor- presidencial de no submeter formalmente ao Congresso a maior parte das
mao seja gerada pela prpria repetio medidas que deseja aprovar porque enxerga a existncia de grupos de
obstruo?. A resposta a seguinte: Com base nas entrevistas que realizei
das relaes travadas no passado. A cada com ministros do governo Cardoso, no incio de seu mandato e dois anos
proposta enviada e apreciada pelo Congres- depois, acho que a ltima opo politicamente mais significativa.
so, o presidente recebe uma nova informa- 13
AMES (2003, p. 242) procura identificar a verdadeira agenda legislativa do
o sobre as preferncias dos legisladores. presidente para, assim, estudar o problema da no-deciso. Ames se pergunta
Como saber que proposies os presidentes iriam mandar ao Congresso se
Se o presidente usar a experincia anterior a aprovao lhes parece uma hiptese remota? O autor argumenta que a
como guia, isto , o resultado das propos- maioria das propostas razoveis [do Executivo] pelo menos ventilada na
imprensa. Em flagrante contradio com os supostos que informam sua
tas submetidas no passado, h poucas ra- anlise, o autor afirma em nota que a agenda compilada por este mtodo
zes para suspeitar que ele seja levado a parte da hiptese de que as proposies originais do Executivo so sinceras,
e no estratgicas. Para alm desses problemas, difcil entender o mtodo
refrear significativamente suas pretenses. de coleta de dados do autor. Ames chega a avaliar o sucesso de declaraes
Para definir a estratgia do Presidente, pre- de ministros. Por exemplo, o que fazer com a seguinte proposta (Tabela 16,
25/11/1993): FHC diz que quer acelerar as privatizaes e os cortes dos
ciso levar em conta ainda o fato de que o
gastos do governo. Mais difcil, ainda, saber qual o critrio para avaliar o
custo em que incorre em funo de uma sucesso dessa proposta, quanto mais quando o contedo da deciso
derrota legislativa relativamente pequeno. correspondente : Estoura o escndalo do oramento, enfraquecendo a
capacidade de o Congresso impor obstculos s proposies do Executivo.

uma agenda no submetida pela antecipa- A tese de que o pas viveria imerso em
o da obstruo do Congresso. Este recur- permanente crise de governabilidade pos-
so desconsidera os aspectos estratgicos tula que o Congresso barrar as propostas
invocados para justificar a antecipao de feitas pelos presidentes. As evidncias
reaes. O anncio de propostas e, mesmo, empricas nos mostram que tal obstculo
seu envio ao Congresso, parte da estra- simplesmente no existe. Somente diante
tgia do Executivo. O Executivo pode radica- dessa constatao que os analistas pro-
lizar na proposta para depois ceder, recorrer curaram identificar uma agenda no apre-
a bales de ensaio, ameaar mexer aqui sentada. Na realidade, muitas vezes, a
para obter vantagens acol, etc. (ver Diniz, agenda no apresentada inferida a partir
2005, para uma anlise desse ponto). Em dos resultados no obtidos. Por exemplo,
resumo, preferncias so reveladas ao p- Ames invoca a persistncia da inflao,
blico como parte da relao estratgica em pobreza e desigualdade de renda como indi-
que os atores esto envolvidos. cadores dos obstculos postos pelo Con-
Do ponto de vista metodolgico, fica cla- gresso aos projetos presidenciais. O mnimo
ro que identificar a verdadeira agenda do que se pede a identificao de projetos
Executivo no uma tarefa fcil. A identifi- efetivos com este fim no aprovados pelo
14
cao da segunda face do poder h muito Congresso.
desafia os cientistas polticos. Alguns pon- Na verdade, o exemplo do combate
tos, no entanto, podem ser estabelecidos. inflao deve nos alertar para os equvocos
Revelar uma suposta verdadeira ou sin- contidos neste tipo de raciocnio. O Plano
cera preferncia dos atores polticos, ex- Real foi aprovado sob a mesma estrutura
pressa privadamente, no de qualquer institucional que explicaria o fracasso dos
interesse. Interessa estudar as propostas que Planos Vero e Collor. Logo, o problema do
fracasso do combate inflao deve ser
de fato integram o mundo poltico. Polticos
creditado a outros fatores. No foi neces-
atuam em um mundo repleto de restries
srio reformar o sistema poltico para dar
postas pelo aparato institucional e pelas pre-
fim hiperinflao.
ferncias dos demais atores. Para que uma
Custa a crer que projetos consistentes
proposta seja considerada como parte da
e apoiados pela maioria da populao no
agenda do Executivo deve-se requerer um
sejam submetidos ao Congresso porque sua
mnimo de formalizao. Objetivos e inten-
rejeio seja antecipada com certeza. Sobre-
es no significam o mesmo que uma
tudo porque o presidente no pode ter suas
agenda. Por ltimo, deve-se notar que pro-
pretenses barradas por minorias. Seu poder
posies devem ser testadas tendo em vista
de agenda, expresso, no caso, na prerroga-
sua prpria formulao.
tiva de editar medidas provisrias e de soli-
citar urgncia para apreciao dos projetos,
impede que sua agenda legislativa seja
engavetada. Isto , o presidente est em
condies de forar o Congresso a rejeitar
explicitamente a sua proposta. Por que o pre-
14
Ames inicia seu livro propondo a seguinte reflexo: Imaginemos o seguinte sidente deveria ceder s ameaas veladas
enigma: um pas formalmente democrtico enfrenta durante anos crises de
inflao, desperdcio e corrupo no governo, dficits no sistema de congressistas? Por que no transferir o nus
previdencirio, servios sociais de m qualidade, violncia e desigualdade da rejeio de uma proposta ao Congresso?
social. Parcelas importantes da populao apiam os projetos destinados a
combater estas crises. No Congresso, poucos parlamentares se opem s Em ltima anlise, no h boas razes
propostas por razes programticas ou por presso do eleitorado. E, apesar para supor que as taxas de sucesso e domi-
disso, os projetos raramente saem inclumes do processo legislativo. Muitos
sem qualquer chance de aprovao, jamais chegam s portas do Congresso. nncia legislativa dos presidentes brasileiros
Outros morrem nas comisses. Alguns acabam sendo aprovados, mas a escondam um governo acuado e paralisado.
demora na deciso e concesses de substncia minam seu impacto.
Raramente o Executivo pode evitar o alto preo a pagar, em benefcios O significado destes ndices no diverso
clientelistas e patronagem, para obter apoio parlamentar (2003, p. 15). daquele que normalmente lhe atribudo em

254
regimes parlamentaristas. Do ponto de vista As denncias feitas por Roberto Jefferson

analtico, as objees discutidas acima se acerca da existncia de pagamentos men-
aplicam igualmente Inglaterra, Frana, sais para azeitar o funcionamento da base
Dinamarca, etc. do governo teriam apenas provado o que
A mera possibilidade de que o funciona- todos j saberiam. Sem vantagens diretas e
mento dos governos citados acima seja equi- palpveis para os membros da base de
parado ao do brasileiro desafia a credulidade apoio do governo, os parlamentares no
de grande parte dos analistas. Existira uma votariam com o governo. O mensalo veio
diferena radical entre estes dois mundos, ocupar o papel que se atribua liberao
um mundo em que h partidos digno deste de verbas para a execuo de emendas dos
nome e outro em que estes, simplesmente, parlamentares. Ambos os expedientes reve-
inexistem. Dito de outra forma, a diferena lariam um governo frgil, sempre pronto a
de fundo estaria na forma como as taxas de ceder s ameaas dos parlamentares.
dominncia e sucesso legislativo so obti- Mas por que o Presidente seria forado
das. Na Inglaterra e demais pases citados a ceder? Seria, de fato, o Presidente o lado
acima, o primeiro-ministro teria como ante- mais fraco nesta negociao? Custa crer.
cipar a reao do Legislativo, uma vez que o Est claro que o Presidente no far con-
Parlamento povoado por partidos discipli- cesses de substncia ou pagar um pre-
nados. J foi mostrado acima que no tocan- o em benefcios clientelistas e patronagem
te sua manifestao emprica, isto , aos para obter apoio parlamentar que excedam
ndices de coeso dos partidos, os presi- o valor esperado do projeto. Se o Presidente
dentes brasileiros contam com o mesmo tipo sabe calcular, est claro que no far con-
de apoio. O funcionamento da base do go- cesses que inviabilizem ou contrariem o
verno, sua capacidade de garantir a aprova- projeto.
o das matrias de interesse presidencial Mesmo que se assuma que os parlamen-
est acima de qualquer disputa. Em haven- tares no tenham qualquer interesse real
do acordo com os partidos, a expectativa pelas polticas pblicas, que s lhes inte-
ressa obter vantagens, sejam elas eleitorais
de voto da base presidencial da ordem de
ou mesmo diretas para seus bolsos, a reali-
90% dos presentes. Ou seja, o plenrio
zao desses interesses passa pelo aces-
perfeitamente previsvel. As margens de in-
so aos recursos controlados pelo Executivo.
certeza quanto ao resultado da votao so
Logo, na oposio, parlamentares no rece-
mnimas, e isto que importa para o Presi-
bem nenhum desses benficos e devem
dente. Anlises feitas com as mais diversas
aguardar a prxima eleio. Esta a nica
metodologias e seleo de casos revelam o
15 ameaa real que podem fazer, juntar-se
mesmo cenrio: partidos so coesos.
oposio e esperar a prxima eleio. Logo,
O que est aberto discusso o modo
se so to interessados em benefcios, se
como este apoio obtido. A base funciona,
estes so to necessrios para sua sobrevi-
mas o que a move? Qual o combustvel usa-
vncia poltica, basta ao governo oferecer
do? Que o Presidente, ou melhor, que o par-
tido presidencial seja forado a fazer
concesses para a montagem da sua coali-
zo no motivo de alarme. da ordem
das coisas em governos democrticos. Para 15
A no ser que se recorra a raciocnios dbios como a classificao proposta
obter apoio, o governo cede pastas minis- por AMES (2003, p. 262, nota 269) para votaes contestadas e
teriais e movimenta as polticas no espao incontestadas. difcil entender por que quando o PMDB, PFL e PSDB,
membros da coalizo do governo FHC, votam, da mesma maneira o voto
decisrio na direo dos parceiros que atrai. dos lderes definido como incontestado e, dessa forma, passa a ter menor
assim que a se formam coalizes em qual- peso na anlise dos coeficientes. Mais difcil ainda saber qual critrio que
o levou a tomar o PDT e o PFL por referncias para definir os votos
quer parte do mundo (Austen-Smith; Banks, incontestados do PPB. J para o PDT, indicao similar ao PFL, representou
1988; Cheibub; Saiegh; Przeworski, 2004). ausncia de contestao. Note-se que as votaes unnimes so excludas
da anlise que adota o corte usual, isto , maioria menor que 90%.

qualquer valor maior que zero para obter co- iniciativas do governo. Este tem o direito de
operao. Deputados competem pelos re- propor e, com isso, capaz de estabelecer
cursos escassos controlados por uma nica os termos da barganha com sua base de
fonte, o Executivo, este que fica em condi- sustentao.
es de explorar esta situao em seu favor. Em resumo, a concluso a mesma a
Tratar os parlamentares dotados de um que se chega ao se examinar as objees
mesmo interesse, mesmo que seja o da relativas s taxas de sucesso e dominncia
reeleio, desafia os fatos. Parlamentares legislativa. Em geral, salvo os preconceitos,
competem por votos e, por isso mesmo, os argumentos normalmente apresentados
esto divididos em partidos. O poder de bar- para questionar o significado real das taxas
ganha dos partidos cresce com o tamanho de apoio agenda legislativa do Presidente
da sua bancada e com suas perspectivas brasileiro so igualmente aplicveis aos de-
eleitorais futuras, isto , com a possibilida- mais pases parlamentaristas.
de de ganhar as prximas eleies presi- O Executivo brasileiro est longe de es-
denciais. Logo, pequenos partidos no tar paralisado. descabido insistir na tese
constituem um problema para a construo da crise de governabilidade aps o governo
da base do governo. Antes o contrrio. Por ter se mostrado capaz de aprovar tantas
definio, tm poucos votos a dar para o Emendas Constitucionais. Resta se apelar
Presidente, e suas perspectivas eleitorais para o carter inconcluso ou incompleto das
futuras no so propriamente auspiciosas. reformas como prova das dificuldades do
Partidos maiores tm que pesar os prs governo. As reformas aprovadas, tornou-se
e contras de fazer parte do governo. O aces- usual argumentar, foram parciais e, prova-
so mquina do governo e a formulao de velmente, as menos importantes. H sem-
polticas traz dividendos, mas tambm en-
pre uma reforma que poderia ter sido
volve custos eleitorais. Partidos com chan-
aprovada. A agenda de reformas, no entan-
ces de vitria em eleies futuras podem
to, no tem fim. A cada reforma feita, uma
preferir aguardar. Ou, de outra parte, para
nova agenda de reformas proposta pelas
que os ganhos compensem os custos, po-
agncias multilaterais. Segundo a ltima con-
dem no interessar ao governo, que conta
tabilidade, o desafio atual promover com
com melhores opes para formar sua base.
sucesso a terceira gerao de reformas (ver
Por isso mesmo, pequenos e mdios parti-
Melo, 2005). E novas geraes de reformas
dos so mais facilmente atrados para a base
nascem do reconhecimento das falhas das
do governo do que os partidos grandes.
propostas anteriores. Ou seja, o sucesso na
Na realidade, a experincia brasileira
implementao da segunda gerao no nos
mostra que fazer oposio ao governo uma
livra da necessidade de passar pela gera-
opo que se reserva a poucos partidos,
o seguinte. A concluso bvia: o proble-
restrita aos partidos que podem aspirar diri-
ma pode estar na formulao das propostas.
gir o governo em futuro prximo. Este foi o
Dito de outra maneira, o resultado das polti-
caso do PT sob FHC e do PSDB/PFL sob
cas aprovadas e, mesmo, a sua qualidade,
Lula. O PMDB, em ambos os perodos,
no pode ser o critrio para mensurar o de-
ficou a meio caminho. A possibilidade de
sempenho do governo. Estas so discusses
viabilizar uma candidatura presidencial pr-
pria foi sempre o argumento dos que defende outra ordem, isto , que independem da
deram que o partido fizesse oposio ao estrutura do sistema poltico.
governo. O reconhecimento da inviabilidade
dessa alternativa alimentava os que propu-
nham a adeso.
O combustvel que sustenta a coalizo
de governo no Brasil no diverso do en-
contrado em outros pases. O processo de-
cisrio desenhado de forma a favorecer as

256
Parte 4: da legislao nas reas mais importantes,

Das concluses como oramento, taxao e modificao da
burocracia pblica. Por isso, 85,6% das leis
O que tomamos hoje como a definio aprovadas aps a promulgao da Consti-
do parlamentarismo, a saber, a fuso e intuio de 1988 foram apresentadas pelo pre-
terdependncia dos poderes Executivo e sidente da Repblica. Alm disso, 71% de
Legislativo uma evoluo no esperada e todos os Projetos de Lei submetidos ao Con-
no teorizada de formas de governos mo- gresso pelos diferentes presidentes foram
aprovados durante o seu mandato, a gran-
nrquicos. Para que o ponto fique claro, vale
de maioria deles no mesmo ano em que foi
a pena recorrer caracterizao do governo
enviado. ndices semelhantes de domnio e
ingls de meados do sculo XIX oferecida
sucesso so encontrados nas democracias
por Bagehot:
parlamentaristas.
A breve descrio dos mritos caractersti- A aprovao dos projetos presidenciais
cos da Constituio Inglesa reside no fato fruto do apoio sistemtico e disciplinado
de que suas partes relevantes so muito de uma coalizo partidria. Em contraposi-
complicadas, antigas, venerveis e, de certa o s vises folclricas vigentes, parlamen-
forma, impositivas; enquanto sua parte efi- tares seguem as orientaes de seus lderes.
ciente, pelo menos enquanto grandes e cr- O governo governa com apoio parlamentar
ticas aes, decididamente simples e estruturado e disciplinado. As votaes no-
moderna. () O segredo da eficincia da minais do perodo 1989-2004 mostram que
Constituio Inglesa encontra-se na proximi- os partidos da coalizo do governo, ou seja,
dade, na fuso quase completa dos poderes os que tm pastas ministeriais, apoiaram
Executivo e Legislativo. Segundo a teoria traos projetos do governo. A disciplina mdia
dicional, a qualidade da nossa Constituio das bancadas que compem a coalizo que
consiste na completa separao das autori- apia o governo foi de 90% ao longo do pe-
dades executiva e legislativa, mas, na verda- rodo, isto , em uma votao qualquer, nove
de, seu mrito consiste na sua aproximao
em dez deputados da base do governo se-
singular. O elo que conecta o gabinete. Esta
guem a indicao de voto do lder do gover-
nova palavra significa, segundo nosso en-
no. As coalizes de governo no Brasil so
tendimento, um comit do corpo legislativo
formadas e obedecem a uma lgica que no
selecionado para ser o corpo executivo. ()
difere da que se verifica em sistemas parla-
A legislatura escolhida para, em tese, elabo-
mentaristas multipartidrios.
rar a lei considera, de fato, como sua princi-
pal funo construir e manter o Executivo. O presidencialismo de coalizo, portanto,
no assim to especial. O sistema poltico
O presidencialismo tradicionalmente brasileiro produz decises de acordo com a
caracterizado como um sistema em que pre- mesma lgica que rege os demais sistemas
valeceria a separao de poderes. A nfase polticos. O Executivo tem a prerrogativa da
nessa caracterstica leva a que se desconsi- proposio, e suas iniciativas so aprova-
derem as conseqncias dos poderes le- das se apoiadas pela maioria. O presidente
gislativos com que contam os chefes do no pode ir contra a vontade do Congresso.
Executivo nos regimes presidenciais. No Por isso, precisa formar uma coalizo legis-
entanto, quando estes so considerados, lativa que lhe garanta a maioria necessria.
desaparece a rgida linha que dividiria o par- Como lhe cabe se movimentar primeiro, o
lamentarismo do presidencialismo. Executivo pode explorar ao mximo as van-
Como mostrado nas sees anteriores, tagens estratgicas que tal prerrogativa lhe
o Presidente brasileiro , de jure e de fato, o confere. Sobretudo, o Presidente pode usar
principal legislador do pas. De jure, porque a o seu poder de agenda para formar e man-
Constituio de 1988 confere ao Presidente a ter unida a sua base de apoio.
prerrogativa exclusiva de propor a alterao

O debate sobre a necessidade de reformas Seja como for, o fato que os governos
polticas no Brasil tem tonalidades surrealistas. brasileiros ainda tero que se haver com in-
Baseado em um diagnstico institucional, meras geraes e ondas de reformas. At o
ainda que consideraes acerca da estrutura momento, para as geraes e ondas j pro-
social do pas no fossem descartadas, postas, o sistema poltico brasileiro no foi
advogou-se que reformas seriam necessrias um empecilho. No frigir dos ovos, h de se
para obter governabilidade. Presidencialismo convir, o que constava no manual, foi apro-
combinado representao proporcional vado. Se as reformas, as j aprovadas e as
com lista aberta seria uma frmula explosiva, futuras, traro os benefcios prometidos
destinada a gerar partidos fracos e um Exe- uma outra questo. Uma questo que, com
cutivo impotente. Os defensores dessa fr- base nas evidncias disponveis, no passa
mula no se deram conta dos efeitos das pela estrutura institucional adotada. Nem
modificaes que a Constituio de 1988 todos os resultados de polticas podem ser
adotou em relao ao quadro vigente sob a derivados das instituies. A poltica no se
experincia democrtica anterior. O Poder resume escolha das instituies. H mais,
Executivo foi reforado, dotando-o do poder muito mais, em jogo.
de agenda necessrio para estruturar o pro-
cesso decisrio. O Poder Legislativo no fi- (Este texto retoma temas desenvolvidos em trabalhos
cou imune a essas transformaes, passando anteriores em co-autoria com Argelina Figueiredo. Sou
responsvel pela redao deste texto particular e,
tambm por uma redefinio de sua estru- portanto, dos equvocos existentes.)
tura organizacional e institucional que reco-
locou a participao dos partidos no seu
Referncias
interior. Sobretudo, o Regimento Interno da
Cmara e do Senado tomam os partidos
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares; MOYA, Maurcio. A reforma nego-
polticos como as peas centrais em torno ciada: o Congresso e a poltica de privatizao. Revista Brasileira de
das quais o processo decisrio organiza- Cincias Sociais, 12(34), p. 119-32, 1997.
do. Ou seja, do ponto de vista dos resulta- BAGEHOT, Walter. The English Constitution. Cambridge: Cambridge
University Press, 2001, p. 8, 9. Edio original de 1867.
dos, o Brasil tem o que as reformas
preconizadas pretendem obter. O governo CHEIBUB, J. A.; PRZEWORSKI, A.; SAIEGH, S. Government coalition
and legislative success under presidentialism and parliamentrism.
conta com as armas institucionais necess- British Journal of Political Science, v. 34, p. 565-587.
rias para governar. Nada que se assemelhe DINIZ, Simone. Interaes entre o Executivo e o Legislativo no pro-
crise de governabilidade pode ser detec- cesso decisrio: avaliando o sucesso e o fracasso presidencial. Da-
dos, v. 48(2), p. 333-369, 2005.
tado pelas evidncias empricas disponveis.
FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na nova ordem
Se democracias pedem partidos fortes, nos
constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999.
termos dessa formulao, os partidos bra-
FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. O Legislativo e a ncora fiscal. In:
sileiros atendem esta exigncia. REZENDE, Fernando; CUNHA, Armando (Ed.). O oramento pblico e a
O Brasil, por certo, no um pas desen- transio do poder. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2002a. p.
55-92.
volvido ou em que a pobreza e a desigual-
FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. Incentivos eleitorais, partidos e poltica
dade tenham sido erradicadas, ou mesmo,
oramentria. Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro,
talvez, enfrentadas com a seriedade e a fir- IUPERJ, v. 45, n. 2, p. 303-344, 2002b.
meza esperadas. Na verdade, as reformas HUBER, John D. Rationalizing parliament. Cambridge: Cambridge
polticas permanecem na agenda na medi- University Press, 1996.
da em que seus objetivos se transformam LEMOS, Leany Barreiro. O Congresso Brasileiro e a distribuio de
benefcios sociais no perodo 1988-1994. Dados, v. 46(4), p. 699-734,
na velocidade dos acontecimentos. As mes- 2001.
mas medidas so propostas para sanar
LAMOUNIER, Bolvar. A democracia brasileira de 1985 dcada de
qualquer problema, dos riscos da radicali- 1990: a sndorme da paralisia hiperativa. In: VELLOSO, Joo Paulo dos
zao poltica paralisia governamental, do Reis (Org.). Governabilidade, sistema poltico e violncia urbana. Rio
de Janeiro: Jos Olympio, 1994. p. 25-64.
combate inflao erradicao da pobre-
PRZEWORSKI, A.; CHEIBUB, J.; ALVAREZ, M.; LIMONGI, F. Democracy
za, dos problemas da previdncia ao com- and development: political institutions and well-being in the world,
bate violncia urbana. 1950-1990. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. 312 p.

Crticas ao Presidencialismo
de Coalizo no Brasil
Processos Institucionalmente Constritos

ou Individualmente Dirigidos?
Lucio R. Renn
1. Introduo
O termo presidencialismo de coalizo foi cunhado por Srgio

Abranches, em artigo publicado em 1988, e redescoberto recente-
mente por vrios autores que se debruam sobre o tema da rela-
o Executivo/Legislativo e a questo da governabilidade no Brasil.
Segundo Abranches, o sistema poltico brasileiro tem caractersticas
hbridas (1988). A fim de evitar o trauma da paralisia decisria que,
segundo interpretao dominante da crise de 1964 (Santos, 1986),
em grande medida, resultou no golpe de Estado liderado por mili-
tares, o sistema poltico brasileiro na Nova Repblica tem um presi-
dencialismo forte. Contudo, combina-se a isso uma maior capacidade
de veto, de investigao e de influncia na formulao de leis do
Poder Legislativo.
Estabelece-se um sistema que prev um Executivo com vrios
recursos de poder, como controle sobre o oramento, uma burocra-
cia repleta de cargos comissionados e mecanismos legislativos
que facilitam o controle da agenda do legislativo, mas que define o
Poder Legislativo como o local de negociao poltica ltima para a
1
aprovao de leis. Esses recursos facilitam que o Executivo seja o
iniciador das propostas legislativas e de formulao de polticas
pblicas. Mas, as novas regras deixam claro que o Executivo ne-
cessita do apoio do Legislativo para governar. O Legislativo volta a
ser a arena de debate poltico por excelncia e o lcus onde se d
a palavra final sobre as propostas legislativas. O Executivo precisa
negociar com o Legislativo para ter sua agenda aprovada. O eixo
da questo, portanto, passa a ser a formao de maiorias no Con-
gresso.
Um fator a mais, que a construo de apoio legislativo se d
em um ambiente de mltiplos partidos polticos. Essa a grande
diferena no funcionamento da relao Executivo/Legislativo no pe-
rodo democrtico atual em contraste com o regime autoritrio an-
terior. Durante a ditadura militar, a dominncia do Legislativo pelo
1
No irei aqui discutir a relao Executivo-Legislativo nos estados da Unio.
Para esse fim, ver SANTOS (2001). Para uma discusso sobre o
hiperpresidencialismo brasileiro no nvel estadual, ver ABRUCIO (1998).

260
partido que apoiava o regime autoritrio era no atual arcabouo institucional e espao
praticamente completa. Hoje, nenhum par- para reformas polticas.
tido do Presidente, aps as eleies presi- As vises crticas podem ser divididas
denciais de 1989, isoladamente obteve em trs perspectivas: a primeira afirma que
maioria dos assentos no Congresso. Isso o sistema no permite a governabilidade.
significa que o Executivo precisa de coliga- Os incentivos institucionais simplesmente
es com diversos partidos para poder apro- levam paralisia decisria ou ao alto custo
var seus projetos de interesse no Legislativo. de negociao entre Executivo e Legislativo,
Surge justamente da o carter de coalizo negociao essa que se d de forma indi-
do presidencialismo brasileiro. O jogo pas- vidualizada entre deputados e Presidente.
sa a ser centrado na negociao entre Exe- A segunda no nega que o sistema funcio-
cutivo e partidos polticos para construo ne com base na troca de recursos (cargos,
de apoio legislativo. Uma relao que antes emendas oramentrias) e no apenas na
era de apoio incondicional, aps a redemo- discusso programtica entre partidos, mas
cratizao passa a ser de apoio negociado. que essa troca intermediada por lideranas
A questo-chave do debate atual sobre o fun- partidrias. Ou seja, lideranas partidrias
cionamento do presidencialismo de coalizo da base aliada e o Executivo discutem os
justamente sobre os termos em que se d aspectos programticos das propostas legis-
a negociao entre Executivo e Legislativo e lativas e utilizam recursos financeiros legais
se os parmetros da negociao variam a fim de criar um incentivo a mais para a
pelas diversas administraes, desde 1988, obteno de cooperao dos deputados.
ou se so constantes, constritos institucio- Essas duas vises tm em comum o enfo-
nalmente. Na verdade, esse debate talvez que na construo de maiorias dentro do
um dos mais interessantes e sofisticados Legislativo. Discutem os mecanismos usados
da literatura sobre poltica brasileira e tem pelo Executivo para obter cooperao dos
prestado contribuio significativa para a deputados federais.
discusso sobre poltica comparada na A terceira viso crtica enfoca principal-
Amrica Latina. mente a discusso sobre qual a natureza
O enfoque deste trabalho ser discutir as da relao entre Executivo e Legislativo, se
crticas acerca do funcionamento do presi- uma de delegao ou de ao unilateral, e
dencialismo de coalizo no Brasil. A nfase, se h variao no tempo nos termos dessa
portanto, recai nas limitaes, entraves e relao. O ponto central, nesse caso, que
possveis implicaes negativas que o de- o presidencialismo de coalizo no funciona
senho institucional presente possa ter para de forma uniforme atravs das distintas
a democracia no Brasil. Isso no quer dizer administraes que governaram o pas. O
que no haja aspectos positivos no funcio- desenho institucional no condiciona de
namento do sistema atual. H, na verdade, forma fixa o comportamento dos atores, ge-
um esforo por parte de alguns de demons- rando incentivos contraditrios que ampliam
trar os lados positivos do presidencialismo em demasia a margem de manobra de go-
de coalizo. Tais argumentos fundamentam, vernantes e do muito espao para que a
inclusive, um ponto de vista desfavorvel capacidade individual dos governantes tenha
necessidade de reformas no sistema poltico papel central no gerenciamento da base
brasileiro (Santos; 2006, Cheibub; Limongi; de apoio no Congresso e na formao de
2006). Os aspectos positivos no sero maiorias. Cada uma dessas vises ser
exaustivamente discutidos aqui, pois so explorada em seqncia no texto. Mas, antes,
explorados em outros artigos deste volume. cabe uma rpida reviso da viso mais favo-
Contudo, h diversos autores que apontam rvel ao presidencialismo de coalizo.
para problemas no presidencialismo de
coalizo. Segundo essa viso, h limitaes

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo no Brasil ... | Lucio R. Renn 261
2. As vantagens de coordenao do Executivo
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi desenvolveram em sua

pioneira e vasta obra um argumento muito forte favorvel ao funcio-
namento do atual sistema poltico brasileiro (1995; 1999; 2000). A
idia central que a predominncia do Executivo prov ordem ao
funcionamento do sistema poltico e garante a governabilidade. Tal
predominncia deve-se, principalmente, s regras de funcionamento
interno da Cmara, que geram incentivos para a atuao legislativa
ativa do Executivo. Os incentivos institucionais existentes dentro da
Cmara so o principal determinante da relao Executivo/Legisla-
tivo, na viso desses autores.
O Executivo tem direito a apresentar medidas provisrias e a
pedir urgncia, dois mecanismos que facilitam o controle da agen-
da legislativa. Alm disso, o processo decisrio dentro da Cmara
dos Deputados muito centrado nas lideranas partidrias e na
mesa diretora. Comisses Permanentes da Casa tm poderes de-
cisrios e de alocao de recursos bem mais restritos do que no
perodo de 1946 a 1964 (Santos; Renn, 2004). Deputados que no
exercem uma das poucas posies de poder na hierarquia da Casa
2
no tm influncia sobre o processo de tomada de deciso. Por-
tanto, o arcabouo existente favorece a predominncia legislativa
do Executivo.
A Figura 1 no deixa margem para dvidas de que o processo
de produo de leis no Brasil liderado pelo Executivo. No perodo
de 1946 a 1964, o Poder Legislativo era o principal legislador no
pas. O Legislativo tinha mais instrumentos de poder, como aloca-
o de mais recursos oramentrios e maior capacidade decisria
Figura 1 - Produo Legislativa no Brasil por Instituio Iniciadora
Executivo
Legislativo
Judicirio
2
Dentre as posies de poder no Legislativo, a Presidncia da Mesa Diretora
ganha relevncia maior, pois esse posto que controla a agenda da Casa. Por
isso, no surpreende que o Executivo se preocupe tanto em ter um aliado,
preferencialmente de seu partido ou um elemento de confiana de outro
partido, mas da base governista, na presidncia das duas Casas. Tambm
no surpreende as constantes tentativas de revolta do baixo clero, os
deputados que no tm posies de influncia no Congresso e que se
sentem excludos do processo decisrio. A vitria surpreendente do Deputado
Severino Cavalcante para a Presidncia da Cmara dos deputados foi, em
grande parte, um sinal claro da insatisfao de um grande nmero de deputados
que se sentem mudos no processo decisrio.

262
das comisses permanentes. Prevalecia um padro muito mais

claro de fragmentao do poder dentro do Poder Legislativo e de
limitao da capacidade do Executivo de liderar o processo legisla-
tivo. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos a fragmentao
do poder dentro do Congresso, naquele perodo, que est na es-
sncia da existncia de impasses sobre polticas necessrias e da
paralisia decisria que contribuiu decisivamente para o golpe (1986).
O que se v, durante o regime militar, uma centralizao muito
grande de poder nas mos do Executivo e a completa usurpao
de poder do Legislativo. O Legislativo passa a ser figura decorativa
no Brasil e existe apenas para dar aparncia democrtica ao que,
de fato, era um regime de excluso poltica, social e econmica.
Com o retorno de governos civis ao poder e com a Constituio de
1988, mantm-se vrios instrumentos de poder nas mos do Exe-
cutivo, mas se d maior capacidade de influncia legislativa e de
investigao ao Congresso que no regime militar. o arcabouo do
presidencialismo de coalizo.
Uma diferena tambm significativa entre o perodo democrti-
co atual e o anterior, que indica a maior centralizao de recursos
de poder nas mos do Executivo e de lideranas partidrias, diz
respeito ao funcionamento interno dos partidos polticos. O grau de
lealdade partidria, de deputados votarem de forma idntica aos
seus companheiros de legenda e de seguirem as indicaes dos
lderes, muito maior no perodo atual. As Figuras 2 e 3, original-
mente apresentadas em Santos e Renn (2004), mostram que, no
plenrio como um todo, a mdia dos deputados que votam junto
com a linha partidria de 1991 a 1998 bastante superior mdia
do perodo de 1946-1964. Alm disso, no perodo mais recente,
uma grande parte dos deputados se encontra acima da mdia
(Santos; Renn, 2004).
Figura 2 - Lealdade Partidria, 1951-1963

Figura 3 - Lealdade Partidria, 1991-1998
Alm disso, h uma grande previsibilidade no comportamento de

partidos polticos dentro da Cmara. Segundo Figueiredo e Limongi
(1995), os partidos polticos se alinham em um espectro ideolgico
claro que distingue uma coalizo de apoio ao Presidente e um con-
junto de partidos de oposio. Saber o partido de um deputado,
segundo essa perspectiva, permite prever as escolhas que o depu-
tado far frente s propostas em discusso na Casa.
Por ltimo, uma crtica comum que se faz aos partidos dentro
da Cmara refere-se s constantes mudanas partidrias de seus
membros. Muda-se de partidos com muita freqncia, o que tido
por alguns como um sinal de fragilidade das lideranas partidrias
em controlar os membros do partido (Mainwaring, 1999). Scott
Desposato, contudo, demonstrou recentemente que as mudanas
so, de fato, indicaes de depurao dos partidos polticos (2006).
Os polticos que mudam de partido j tendiam antes da mudana
a votar de forma mais similar aos membros do partido para o qual
eles/elas se transferiram do que o partido de origem (Desposato,
2006). Portanto, partidos passam a ser vistos como atores-chaves
no processo legislativo que tem como ator principal o Poder Execu-
tivo. A centralizao gerada pelos mecanismos institucionais que
existem dentro do Congresso que impede a paralisia decisria e
que fica como um contraponto a outras dinmicas institucionais
que estimulam a fragmentao de poder, tambm existentes no
Brasil.
Contudo, a pergunta que fica no ar o que, de fato, gera a
cooperao de membros do partido (backbenchers) com as lide-
ranas partidrias, e, em ltima anlise, com o Executivo? essa
pergunta que se fazem os principais crticos do funcionamento do
presidencialismo de coalizo no Brasil.

264
3. Os entraves Barry Ames, os sucessivos fracassos na

democracia no Brasil aprovao de reformas necessrias duran-
te o governo FHC, a despeito de uma coali-
Os crticos mais cidos do funcionamento zo de apoio bastante grande e consistente,
sinal que o apoio no era automtico e
do sistema descrito acima argumentam que
orientado pelas lideranas partidrias.
ele gera incentivos para a descentralizao
A pergunta que Ames coloca o que
de poder dentro da Cmara e fragiliza a ca-
explica a cooperao de deputados s lide-
pacidade de coordenao e agregao das
ranas partidrias. A resposta simples:
preferncias, reduzindo a capacidade de for-
pork barrel. Pork barrel o termo utilizado
mao de maiorias e gerando paralisia deci-
pela literatura americana para se referir, de
sria (Lamounier, 1994; Novaes, 1994; Ames,
forma pejorativa, a polticas distributivistas,
1995, 2001; Mainwaring, 1999; Samuels,
que Theodore Lowi define como tendo be-
2003). Segundo essa viso, o Congresso o nefcios concentrados e custos difusos
universo do parlamentar individualizado. Os 4
(1963). So as trocas de apoio por polticas
incentivos eleitorais gerados pelo sistema pro- distributivistas, na forma de emendas ora-
porcional de lista aberta reduzem os incenti- mentrias, que fazem com que o sistema
vos para a cooperao de deputados frente poltico brasileiro funcione, mas esse funci-
s lideranas partidrias e engendra uma onamento subtimo, ineficiente. Pior, o
negociao direta entre deputados e Presi- Legislativo, principalmente pelos incentivos
dente. Por que o Executivo controla o ora- de carter personalista e descentralizador do
mento da Unio, que autorizativo ao invs sistema eleitoral, foca muito mais na formu-
de mandatrio, e por que o encaminhamento lao de polticas localistas, de carter cli-
de recursos oramentrios tem papel impor- entelista, do que de polticas nacionais. As
tante no sucesso eleitoral de deputados, implicaes, portanto, da troca de apoio
deputados trocam apoio s propostas legis- entre o Legislativo e o Executivo bastante
lativas do Presidente por liberao de recur- prejudicial democracia brasileira. Essas
sos oramentrios pelo Executivo que sero trocas favorecem a continuidade de prticas
destinados s bases eleitorais dos deputados antigas, mas ainda arraigadas, de cliente-
(Pereira; Mueller, 2002, 2003; Pereira; Renn lismo, fisiologismo e patrimonialismo, que
2001, 2003). Segundo essa viso, a troca podem, em ltimo caso, estar na base de
de recursos pblicos por apoio que permite prticas corruptas. Para Ames, um dos pro-
que o sistema funcione. blemas centrais do arcabouo institucional
Provavelmente, o crtico mais veemente brasileiro que ele no restringe suficiente-
do funcionamento da relao Executivo/Le- mente essas prticas que podem resultar
gislativo no Brasil Barry Ames (1995; em perdas coletivas graves e que um pas
1995a; 2001). Para ele, o que define essa em desenvolvimento e necessitando drama-
ticamente de reformas estruturais no se
relao a tentativa exaustiva do Executivo
pode dar ao luxo.
e dos lderes partidrios em obter a coope-
Diferentemente de Limongi e Figueiredo,
rao dos membros do partido nas votaes
que do maior importncia para os compo-
de propostas do Executivo. Para Ames, o
nentes centralizadores do sistema poltico
sistema ineficiente porque gera incentivos
brasileiro e enfatizam a predominncia do
para a no-cooperao e para a proliferao
3 Executivo, Barry Ames enfoca muito mais
de atores polticos com capacidade de veto.
os componentes de descentralizao de
A negociao, ento, passa a ser cara e ine-
ficiente, levando, se no paralisia decisria,
pelo menos ao atraso na aprovao de refor- 3
A interpretao de Ames bastante influenciada pela discusso terica de
mas necessrias e modificao das pro- TSEBELIS (2002).
postas originais, s vezes alterando de forma 4
Para uma discusso sobre o impacto de polticas de pork barrel nos Estados
radical seu contedo e seu efeito prtico. Para Unidos, veja STEIN e BICKERS (1994).

poder, atravs do destaque dado ao impacto mecanismos de centralizao de poder.

do sistema eleitoral. Fica claro, portanto, Barry Ames os desconsidera em sua anli-
que o arcabouo poltico brasileiro gera incen- se, argumentando que mecanismos com o
tivos contraditrios para os atores polticos. Colgio de Lderes no tm autonomia deci-
Elementos de centralizao coexistem com sria dentro da Cmara dos Deputados.
dinmicas que descentralizam o poder. De forma similar a Barry Ames, no en-
justamente nesse ponto, a existncia de din- tanto, Pereira e Mueller (2002; 2003) argu-
micas institucionais contraditrias, que se mentam que dentro do Legislativo, a relao
embasa a segunda viso crtica sobre o funcio- entre lideranas partidrias e o chamado
namento do presidencialismo de coalizo. baixo clero se d com base na redistri-
buio de polticas distributivas e cargos em
troca de apoio s propostas acordadas entre
4. Incentivos institucionais as lideranas partidrias da base governista
contraditrios e o Presidente. A diferena principal dessa
viso em relao posio de Ames que
Para Pereira e Mueller (2003), o sistema a troca de recursos pblicos controlados pelo
poltico brasileiro tem dimenses contradi- Executivo por apoio no Legislativo no se d
trias. H elementos que descentralizam o de forma descentralizada, mas interme-
poder e h outros que centralizam o proces- diada pelas lideranas partidrias. O Exe-
so de tomada de deciso nas mos de pou- cutivo discute com as lideranas partidrias
cas lideranas. O sistema eleitoral, a estrutura o contedo programtico das propostas
federativa e o sistema pluripartidrio, sem encaminhadas ao Legislativo, fornece os re-
dvida, aumentam o nmero de atores pol- cursos pblicos que iro facilitar aos lderes
ticos com poder de veto e dificultam a cons- partidrios a obteno de apoio e, posterior-
truo de apoio legislativo ao Presidente. J mente, premia os deputados que, de fato,
as regras internas da Cmara dos Deputa- votaram favoravelmente ao Executivo seguindo
dos e as prerrogativas legislativas do Presi- a indicao dos lderes partidrios.
dente centralizam o processo decisrio nas O mais importante na argumentao de
lideranas partidrias e no Executivo. Essa Pereira e Mueller (2002) que o custo de se
dinmica contraditria, por exemplo, leva governar baseado na distribuio de recur-
Pereira e Mueller a argumentarem que os sos pblicos baixa. Embora o sistema pri-
partidos polticos so fortes na arena legis- vilegie as trocas localistas e clientelistas, isso
lativa e, simultaneamente fracos, na arena no significa que o Legislativo no participe
eleitoral. na discusso sobre temas nacionais e no
Dentro do Legislativo, partidos polticos acarreta custos altos ao Executivo, tendo em
coordenam a negociao pelo apoio s pro- vista que o gasto com emendas orament-
postas do Executivo e influenciam o conte- rias individuais de deputados federais pe-
do programtico dessas decises. Fora do queno, comparado com outros gastos do
Poder Legislativo, quando da competio em governo. Mais ainda, Pereira e Renn (2001;
eleies, partidos no funcionam claramen- 2003) argumentam que o fato de emendas
te como mecanismos de orientao do voto oramentrias terem papel central nas chan-
e no afetam determinantemente a sorte elei- ces de sobrevivncia eleitoral de deputados
toral de seus membros. Essa dualidade federais no indica que no haja algum tipo
possvel porque as leis que regulam eleies de controle dos eleitores sobre seus repre-
e que levam fragilidade eleitoral de parti- sentantes. Esse controle existe e enfoca o
dos so contrabalanadas pelas leis que papel do deputado na alocao de recursos
regulam a interao entre partidos e Execu- que melhoram a qualidade de vida de loca-
tivo dentro do Legislativo. Diferentemente de lidades que no receberiam esses recursos
Barry Ames, essa viso reconhece que h por outro meio. Em um pas que necessita

266
de melhoras infra-estruturais urgentes, o Na verdade, a discusso sobre delegao e

papel de deputados federais em trazer ben- ao unilateral problematiza o papel das MPs
feitorias para localidades sem recursos deve na relao Executivo/Legislativo e se preo-
ser visto de forma positiva. cupa menos com a formao de maiorias
Segundo essa viso, como concluso, o dentro da Casa, que o foco dos debates
sistema se encontra em um equilbrio que resumidos nas sees anteriores.
permite a governabilidade e que d aos par- Amorim Neto e Tafner (2002), seguindo
tidos polticos na esfera legislativa espao Figueiredo e Limongi (1999), argumentam
para negociar com o Executivo o contedo e que o uso de medidas provisrias no signi-
o timing das propostas apresentadas. A fica necessariamente uma usurpao de
viso, portanto, tenta combinar a anlise poder por parte do Executivo, mas indica sim
de Figueiredo e Limongi, que enfoca as uma relao onde o Legislativo delega ao
instituies internas da Cmara e seus in- Executivo o papel de iniciador das propos-
centivos centralizadores, com a viso de tas legislativas. Ou seja, o Legislativo no
Ames que enfatiza os incentivos descentra- abdica de seu papel no processo legislativo,
lizadores gerados pelo sistema eleitoral. A mas assume uma posio onde os custos
combinao dessas duas perspectivas da negociao de propostas e de aprovao
resulta em uma viso menos negativa do que de projetos passam a ser incumbncia do
a de Ames sobre o funcionamento do sis- Executivo. Ainda mais, a base de apoio do
tema brasileiro, mas uma que ainda res- presidente no Congresso participa ativamente
salta de forma contundente que uma das da formulao de propostas e assume res-
moedas centrais de troca entre o Executivo ponsabilidade por garantir o apoio dos mem-
e o Legislativo so cargos na burocracia e bros de seus partidos aos projetos propostos.
a execuo de emendas oramentrias. Obviamente, o apoio s garantido quando
a proposta no vai de encontro aos interesses
dos membros do Legislativo. Ou seja, trata-se
5. Delegao, ao unilateral de um apoio do Legislativo condicional no
e processos individualmente apenas troca de esplios do poder, mas
orientados tambm ao fato do contedo programtico
da proposta satisfazer as preferncias dos
Por ltimo, uma terceira viso crtica ao partidos da base de apoio ao governo.
funcionamento do presidencialismo de coa- O ponto mais importante da discusso
lizo enfoca a natureza da relao entre Exe- de Amorim Neto e Tafner, onde eles acres-
cutivo e Legislativo no Brasil. A pergunta que centam ao argumento de Figueiredo e Limon-
se coloca se o Executivo age ao largo dos gi, a idia de que o Legislativo controla o
interesses do Legislativo ou se h uma co- uso de medidas provisrias. Na essncia da
munho de preferncias entre os dois pode- idia de delegao est a presena de algum
res que resulta no Legislativo delegando ao controle por parte de quem delega sobre a
Executivo a tarefa e os custos de apresentar ao do agente que recebe a delegao.
propostas legislativas que so do interesse de Pois bem, o Legislativo controla o uso de
ambos. A idia que o Executivo, por conta medidas provisrias, segundo Amorim Neto
de seus recursos de poder, como cargos e e Tafner (2002), atravs de mecanismos de
controle do oramento, tem mais facilidade alarme de incndio e no atravs de
para resolver problemas de coordenao den- monitoramento constante. A reedio de
tro do Legislativo. Alm disso, o Executivo medidas provisrias funciona como uma
tem instrumentos legislativos que o prprio postura de espera por parte do legislativo
Legislativo no dispe como medidas provi- para avaliar a reao da sociedade civil ao
srias (MPs) e pedidos de urgncia, que impacto da medida provisria. Caso algum
aceleram o processo de tomada de deciso. grupo social seja negativamente afetado

pela medida e se manifesta contrrio, isso que seus projetos legislativos sejam apro-
funciona como o acionamento de um alar- vados. Para permitir que decises sejam
me de incndio, que leva o Congresso a tomadas, o Executivo, ento, apela para o
reexaminar a medida. As reedies, na uso de medidas provisrias para reduzir a
viso desses autores, so sempre alteraes influncia do Legislativo no processo deci-
de curso da proposta inicial levando em srio. A reedio de MPs, nessa viso,
considerao as objees de grupos da apenas um mecanismo de perpetuao das
sociedade civil captados pelo Congresso e propostas tomadas a fim de evitar a partici-
acrescentados s novas verses das MPs. pao do Legislativo.
Dessa forma, o Congresso Nacional delega A perspectiva da ao unilateral con-
ao Executivo os custos de propor a poltica, traposta por Pereira, Power e Renn viso
mas monitora seu funcionamento e realiza de que o Legislativo delega ao Executivo o
ajustes de curso. papel de propor polticas e de negociar seu
At a, no h crtica nenhuma ao funcio- sucesso. Nesse ltimo caso, o uso de MPs
namento da relao Executivo/Legislativo no se daria em um ambiente de concordncia
Brasil. A crtica, no entanto, vem em um ou- e de cooperao entre Executivo e Legislativo
tro momento do argumento de Amorim Neto e um instrumento para tornar o processo
e Tafner. Um ponto que os autores trazem legislativo mais rpido e eficiente. O uso de
que o presidencialismo de coalizo, confor- MPs no vem de encontro ao uso de outros
me a descrio feita por Abranches, s existe mecanismos de legislar, como Projetos de
mesmo no Brasil durante a primeira admi- Lei (PLs). O executivo usa diversos instrumen-
nistrao de Fernando Henrique Cardoso. tos para governar, sejam eles legislao ordi-
Para esses autores, em perodos anteriores nria (PLs, PLPs, etc.) ou extraordinria (MPs),
o sistema no funcionava de acordo com a sem visar com isso usurpar poder do Legis-
premissa de que o Legislativo exercia con-
lativo. Muito pelo contrrio, toma as iniciati-
troles claros sobre o Executivo e que este
vas contando com o apoio do Legislativo.
ltimo conseguia construir maiorias consis-
Estes autores concluem que no perodo
tentes e cooperativas. Portanto, o presiden-
de 1988 a 1998 h uma variao por admi-
cialismo de coalizo no um resultado claro
nistrao no uso de medidas provisrias.
do arcabouo institucional brasileiro, como
Essa variao no se d quanto ao nmero
defendem Figueiredo e Limongi, mas sim
absoluto de medidas provisrias editadas.
um momento, possivelmente de exceo,
Outrosim, se d quanto ao padro de rela-
durante uma administrao que soube recom-
cionamento entre Executivo e Legislativo nas
pensar seus aliados e lhes dar voz no pro-
administraes de Sarney, Collor, Itamar
cesso de formulao legislativa. Nos perodos
Franco e Fernando Henrique Cardoso, todas
de Sarney, Collor e Itamar Franco, no se pode
deveras condicionadas pelas diferenciadas
falar de uma relao Executivo-Legislativo nos
habilidades dos distintos presidentes da re-
moldes em que ela se d na administrao
pblica e suas administraes de construir
de Fernando Henrique Cardoso.
maiorias no Congresso. O argumento que
Pereira, Power e Renn (2005; 2005a)
essas variaes contextuais impactaram as
fazem argumento semelhante. Esses autores
estratgias do Executivo sobre qual meca-
contrastam duas vises distintas sobre como
nismo de formulao legislativa empregar e
se d a relao entre Executivo e Legislativo.
A primeira a viso de que o Executivo age impactaram a reao do Congresso frente
unilateralmente, passando ao largo do Legis- s medidas provisrias. Ou seja, prevalecia
lativo em suas decises. O Executivo assume uma relao de ao unilateral por parte
essa postura principalmente porque encon- do Executivo. J no perodo FHC, quando o
tra um ambiente de conflito e pouca coope- Presidente gerenciava sua coalizo de forma
rao dentro do Legislativo e no consegue bastante proporcional e contava com apoio
construir maiorias de apoio que permitam maior dentro do Legislativo, prevalecia uma

268
relao de delegao do Legislativo para o As mdias mensais de uso de MPs e

5
Executivo. O impacto do ambiente interno PLs nos 18 meses da administrao Sarney,
da Cmara, nas administraes de Sarney, contidas no banco de dados de Pereira, Po-
Collor e Itamar Franco, quanto mais negativa wer e Renn (2005), so de sete e cinco com
em relao ao Executivo, mais levava ao uso um desvio padro de aproximadamente cin-
de medidas provisrias. J no governo de co unidades para cada caso. Para os 31
FHC, quanto menos conflituosa e mais coo- meses do governo Collor, as mdias so
perativa a relao entre Executivo e Legisla- respectivamente trs MPs por ms e seis
tivo, mais MPs o governo usava. Esses PLs por ms, com desvios padro de aproxi-
achados levam os autores a argumentar que madamente cinco unidades em ambos os
o uso de MPs em um momento de conflito casos. Nos 27 meses de administrao de
uma forma de evitar que o Congresso blo- Itamar Franco, as mdias de ambos os ti-
queie a proposta do Executivo; , portanto, pos de legislao giram em torno de cinco
uma tentativa de usurpao do poder do Con- com desvios padro de aproximadamente
gresso. Por outro lado, o uso de MPs em seis. Nos 48 meses do primeiro mandato
um momento de cooperao entre Executi- de FHC, as mdias so em torno de trs
vo e Legislativo sinal de que o Legislativo MPs e quatro PLs, e o desvio padro de
concorda com a MP. Nesse ltimo caso, MPs ambas aproximadamente de dois.
passam a ser apenas um mecanismo de A primeira hiptese levantada acima no
eficincia legislativa, pois aceleram a trami- favorece o argumento que h muita variao
tao de propostas que so do interesse tan- no uso de uma estratgia mista. Todas as
to do Executivo quanto do Legislativo. administraes usam, com freqncia si-
Uma comparao no uso de MPs, me- milar, MPs e PLs. A exceo Collor, que
didas extraordinrias de legislar, e PLs, legis- tende a usar mais PLs do que MPs, o que
lao ordinria, nas diferentes administraes pode vir como uma surpresa para muitos,
permite a anlise da variao no uso de pro- haja vista sua conflituosa relao com o Con-
postas distintas pelas diferentes administra- gresso. Isso favorece a idia de Figueiredo
es. Sero examinadas, de forma bastante e Limongi de que o impacto do presidencia-
simples e apenas ilustrativa, duas hipteses. lismo de coalizo constante nas estratgias
A primeira que o uso de estratgias mistas, legislativas do Executivo. Contudo, a avaliao
combinando MPs e PLs, sinal de dele- da mdia no suficiente. A mdia mascara
gao. O uso exagerado de MPs em compa- o padro em que se deram as escolhas no
rao PLs uma indicao de ao tempo e sensvel aos valores extremos da
unilateral. J o Presidente que alterna o uso distribuio. Por isso, tambm necessrio
de ambos os tipos de legislao as utiliza avaliar uma medida de disperso, e no s
para avanar sua agenda governativa, sem de tendncia central.
necessariamente usar medidas extraordin- Quando investigamos a variao na es-
rias para limitar a participao do Congresso. colha do Executivo do tipo de legislao por
A segunda hiptese que a variao, por ms, fica claro que o desvio padro no go-
ms, nas estratgias de uso dos diferentes verno FHC, onde h uma relao mais coo-
tipos de proposta legislativa, medida pelo perativa com o Congresso, bem menor do
desvio padro, deve ser menor em ambientes que em administraes anteriores. FHC uti-
mais estveis, onde h maior apoio legisla- lizou os dois mecanismos de forma bastante
tivo e menos imprevisibilidade no comporta- constante e com poucas alteraes de um
mento do Legislativo. Ou seja, em ambientes
menos conflituosos e onde prevalece uma
relao de delegao, o Presidente usa de 5
AMORIM NETO prope o ndice de coalescncia para me medir a
forma consistente e previsvel todos os me- proporcionalidade da representao dos partidos da base aliada no gabinete
ministerial. O ndice leva em considerao o nmero de cadeiras que cada
canismos de legislar de que dispe. partido tem na cmara e o nmero de ministrios que cada partido controla,
gerando um indicador do equilbrio da distribuio de esplios do poder com
base na capacidade de influncia dos partidos dentro do Congresso (2002).

ms para o outro. Nos governos anteriores, 6. Concluso

a variao nas estratgias de escolha de
mecanismos de formulao legislativa foi Este artigo apresentou trs vises crti-
muito maior e mais instvel. A variao me- cas com relao ao funcionamento do pre-
nor , acima de tudo, indicao da previsibi- sidencialismo de coalizo no Brasil. As
lidade das escolhas do Presidente, que s crticas so basicamente de dois tipos: 1) a
possvel em um ambiente onde h uma construo de maiorias legislativas tarefa
noo clara das preferncias do Congresso difcil no Brasil e passa, necessariamente,
e da capacidade de formao de maiorias. pela troca de recursos econmicos, como
Onde s h conflito e desordem, prevalece emendas oramentrias e cargos na buro-
a lgica do oportunismo e reina a instabili- cracia, por apoio poltico. Pior, o sistema,
dade, o que se reflete em variao maior como argumenta Ames, cria estmulos a
dos indicadores de escolha do Executivo dos prticas corruptas, ilegais, que se confun-
mecanismos de formulao de leis. exata- dem com clientelismo, nepotismo e outras
mente isso que acontece nas administraes variaes de patrimonialismo, muitas j in-
6
anteriores Fernando Henrique Cardoso. corporadas estrutura legal do pas. 2) a
Esses nmeros indicam uma margem ra- natureza da relao entre Executivo e Legis-
zovel de manobra para as distintas admi- lativo no constante no tempo, dando
nistraes nas formas em que escolhem margem para a influncia da habilidade do
interagir com o Legislativo. Reflete um pa- governo em gerenciar sua base de apoio.
dro que no constante e que sensvel Essa variabilidade de habilidades leva a pa-
ao ambiente legislativo. O problema dessa dres de maior ou menor incerteza em mo-
variao para o sistema poltico que o pre- mentos diferentes, o que leva a crer que o
sidencialismo de coalizo oferece grande arcabouo institucional do presidencialismo
amplitude de ao para presidentes e no de coalizo d excessiva margem de mano-
padroniza seus padres de comportamento bra para atores polticos e reduz a previsibi-
de forma a torn-los mais previsveis. Insti- lidade do sistema. Ou seja, o processo
tuies devem aumentar a previsibilidade de poltico muito mais individualmente dirigi-
comportamentos e reduzir o espao para do do institucionalmente constrito.
variaes comportamentais individuais. Ao Recentemente, vrios autores, citados
se examinar principalmente a variao nas acima, escreveram diretamente sobre a ne-
escolhas dos presidentes no novo perodo cessidade de reforma poltica no Brasil (So-
democrtico, fica claro que esses compor- ares; Renn, 2006). O conjunto de vises
tamentos so bastante instveis, principal- sobre reformas polticas vai dos mais con-
mente em momentos quando a relao entre servadores, como Figueiredo e Limongi
Congresso e Executivo conflituosa. (2006) e Fabiano Santos (2006), que pregam
que mudanas institucionais seriam teme-
rrias neste momento, aos mais reformis-
tas, como Carlos Pereira (2006) e Octavio
Amorim Neto (2006), que propem mu-
danas no sistema de governo, aumentando
as caractersticas parlamentaristas do regime.
Entre essas vises, h vrias outras que su-
gerem alteraes menores de curso, como
reformas pontuais na lei eleitoral a fim de
6
O uso legal da alocao de recursos pblicos para localidades especficas diminuir o nmero de candidatos compe-
atravs de emendas oramentrias de parlamentares e o controle sobre uma
enormidade de cargos pblicos so sinais da legalizao do uso de recursos tindo em eleies (Renn, 2006; Almeida,
pblicos para a obteno de apoio poltico, que est na essncia de definies 2006) e defensores de mudanas em regras
de patronagem e clientelismo (GAY, 1994; FOX, 1997; AMES, 1995; AMES
et al., 2003).

270
de lealdade partidria (Marenco, 2006). O

que fica claro que no h consenso entre
analistas sobre a necessidade de reformas.
Mas, tambm deixa claro que nem todos
esto satisfeitos com o funcionamento do
presidencialismo de coalizo no Brasil. O
sistema atual no uma unanimidade entre
os especialistas que o avaliam. Essa au-
sncia de consenso sinal claro de que
h, pelo menos, alguns problemas com o
seu funcionamento e que, portanto, ajustes
de curso poderiam ser considerados.
Referncias
ABRANCHES, Srgio Hudson de. 1988. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro.
Dados, 31:1, p. 5-38.
ABRUCIO, Fernando. 1998. Os bares da Federao. So Paulo: Hucitec.
ALMEIDA, Alberto. 2006. Amnsia eleitoral: Em quem voc votou para deputado em 2002? E em 1998?
In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro:
AMES, Barry. 1995. Electoral strategy under open-list proportional representation. American Journal of
Political Science, (May), p. 406-433.
________. 2001. The deadlock of democracy in Brazil. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
AMES, Barry; HIROI, Taeko; RENN, Lcio. 2005. The political economy of personnel expenditures: Brazilian
states, 1965-1994. Brazilian Journal of Political Economy, 25:1.
AMORIM NETO, Octavio. 2002. Presidential cabinets, electoral cycles, and coalition discipline in Brazil.
In: SCOTT, Morgenstern; BENITO, Nacif (Ed.). Legislative Politics in Latin America. New York: Cambridge
University Press.
________. 2006. A reforma do sistema de governo: rumo ao parlamentarismo ou ao semipresidencialismo?
In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro:
AMORIM NETO, Octavio; TAFNER, Paulo. 2002. Governos de coalizo e mecanismos de alarme de incndio
no controle legislativo das Medidas Provisrias. Dados, 45: 5-58.
DESPOSATO, Scott. 2006. Parties for Rent? Ambition, ideology, and party switching in Brazils Chamber of
Deputies. American Journal of Political Science, 50:1.
FIGUEIREDO, Argelina; LIMONGI, Fernando. 1995. Mudana constitucional, desempenho do Legislativo e
consolidao institucional. 1995. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo: Anpocs, n. 29, p. 175-200.
________. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
________. 2000. Presidential power, Legislative organization, and party behavior in Brazil. Comparative
Politics, 32, 2.
________. 2006. Poder de agenda na democracia brasileira: desempenho do governo no presidencialismo
pluripartidrio. In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
FOX, Jonathan. 1997. The difficult transition from clientelism to citizenship: Lessons from Mexico. In:
DOUGLAS, Chalmers et al. (Ed.). The new politics of inequality in Latin America: Rethinking participation
and representation. Oxford: Oxford University Press.
GAY, Robert. 1994. Popular organization and democracy in Rio de Janeiro: a tale of two favelas. Philadelphia:
Temple University Press.
LAMOUNIER, Bolvar. 1994. Brazil at an impasse. Journal of Democracy, 5:3, p. 72-87.
LOWI, Theodore. 1963. American business, public policy, case studies and political theory. World Politics, XVI,
4, p. 677-715.
MAINWARING, Scott. 1993. Presidentialism, multipartism, and democracy: The difficult combination.
Comparative Political Studies, 26: 198-228.

________. 1999. Rethinking party systems in the third wave of democratization. The case of Brazil. Stanford:
Stanford University Press, 1999.
MARENCO, Andr. 2006. Regras eleitorais, deputados e fidelidade partidria. In: SOARES, Glucio; RENN,
Lucio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. 2002. Comportamento estratgico no presidencialismo de coalizo: as
relaes Entre Executivo e Legislativo na elaborao do oramento brasileiro. Dados, 45:2, p. 265-301.
________. 2003. Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na arena legislativa: a conexo eleitoral
no Brasil. Dados, 46:4, p. 735-771.
________. 2006. Regras eleitorais e poderes do presidente no Congresso: duas dimenses complementa-
res da capacidade governativa. In: SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Ed.). Reforma poltica: lies da histria
recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. 2001. O que que o reeleito tem? Dinmicas poltico-institucionais locais
e nacionais nas eleies de 1998 para a Cmara dos Deputados. Dados, v. 44, n. 2, p.133-172.
PEREIRA, Carlos; RENN, Lucio. 2003. Successful Re-Election Strategies in Brazil: The Electoral Impact of
Distinct Institutional Incentives. Electoral Studies, 22, n. 3: 425-448.
PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RENN, Lucio. 2005. Under what conditions do Presidents Resort to
decree power: theory and evidence from the Brazilian Case. Journal of Politics, 67:1.
PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RENN, Lucio. 2005a. Opinio pblica, estratgia presidencial e ao do
congresso no Brasil: quem manda? Opinio Pblica, v. 11:2, p. 401-421.
POWER, Timothy J. 1998. The pen is mightier than the Congress: Presidential decree authority in Brazil. In:
CAREY, John; SHUGART, Matthew Soberg. (Ed.). Executive decree authority: calling out the tanks or filling out
the forms? New York: Cambridge University Press.
RENN, Lucio. 2006. O dilema do rico: Nmero de candidatos, identificao partidria e accountability
nas eleies de 2002 para a Cmara dos Deputados. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.). Reforma
poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
SAMUELS, David. 2003. Ambition, federalism, and Legislative Politics in Brazil. Cambridge: Cambridge
University Press.
SANTOS, Fabiano (Ed.). 2001. O Poder Legislativo nos estados: diversidade e convergncia. Rio de Janeiro:
________. 2006. Em defesa do presidencialismo de coalizo. In: SOARES, Glucio; RENN, Lucio (Ed.).
Reforma poltica: lies da histria recente. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
SANTOS, Fabiano; RENN, Lucio. 2004. The selection of committee leadership in the Brazilian Chamber of
Deputies. The Journal of Legislative Studies, v. 10, n. 1: 50-70.
SANTOS, Wanderley G. dos. 1986. Sessenta e quatro: anatomia da crise. So Paulo: Vrtice.
SOARES, Glucio; RENN, Lucio. 2006. Reforma poltica: lies da histria contempornea. Co-edited with
Glucio Ary Dillon Soares. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas.
STEIN, Robert; BICKERS, Kenneth. 1994. Congressional elections and the Pork Barrel. The Journal of
Politics, 56:2, p. 377-399.
TSEBELIS, George. 2002. Veto players: How political institutions work. New York: Russel Sage Foundation.

A presente edio foi composta pela Editora UFMG em
caracteres Zurich e impressa pela Label Artes Grficas,
em sistema off-set, papel off-set 90 g (miolo) e carto duo
design 350 g (capa), em agosto de 2006.

AVRITZER, Leonardo & ANASTASIA, Fátima. Reforma Política No Brasil PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

AVRITZER, Leonardo & ANASTASIA, Fátima. Reforma Política No Brasil PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Reforma Poltica no Brasil_01_272.

p65 1 01/08/06, 17:27

Reitor: Ronaldo Tadu Pena

Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente)

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 2 01/08/06, 17:27

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 3 01/08/06, 17:27

R322 Reforma poltica no Brasil / Leonardo Avritzer, Ftima Anastasia

1. Brasil Poltica e Governo. 2. Brasil Histria. I. Avritzer, Leonardo.

Coordenao Tcnica: Francisco Gaetani (PNUD)

Editora UFMG Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 4 01/08/06, 17:27

O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 5 01/08/06, 17:27

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 6 01/08/06, 17:27

Reforma Poltica e Participao no Brasil 35

Reforma Poltica em Perspectiva

Corrupo e Estado de Direito 82

CPIs e Investigao Poltica 90

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 7 01/08/06, 17:27

Poltica de Cotas 103

Regulao das Pesquisas 107

Regulao da Mdia 111

Sistema Eleitoral 128

Lista Aberta Lista Fechada 133

Nmero e Distribuio de Cadeiras

Coligaes Eleitorais 142

Justia Eleitoral 147

O Financiamento de Campanhas Eleitorais 153

O Bicameralismo em Perspectiva Comparada 159

Suplentes de Parlamentares 165

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 8 01/08/06, 17:27

Poderes de Agenda do Presidente 170

Modalidades e Procedimentos de Votao

Pertencimento do Mandato 180

Migrao Partidria 183

Clusula de Barreira 188

Reforma Constitucional 192

Emendas Parlamentares 197

Emendas Constitucionais 202

Oramento Pblico no Brasil Democrtico 207

Independncia do Banco Central:

Governos de Coalizo no Sistema

Presidencialismo e Governo de Coalizo 237

Crticas ao Presidencialismo de Coalizo

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 9 01/08/06, 17:27

A reforma poltica pode ser entendida, de forma mais restrita,

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 11 01/08/06, 17:27

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 12 01/08/06, 17:27

Os verbetes sobre o republicanismo, tal nmero de parlamentares no Congresso

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 13 01/08/06, 17:27

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 15 01/08/06, 17:27

Neste artigo se discutir a reforma da representao poltica.

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 17 01/08/06, 17:27

eleies presidenciais em um pas como o sobre as capacidades dos cidados e dos

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 18 01/08/06, 17:27

expressivo da dimenso federalismo/unitarismo e distribui entre

O modelo majoritrio concentra o poder poltico nas mos de uma

O Quadro I sintetiza o esquema analtico de Lijphart:

Quadro I - Modelos Consensual e Majoritrio (Lijphart, 2003)

Executivo / Partidos Federalismo / Unitarismo

Fonte: Elaborao prpria a partir de Modelos de Democracia de Lijphart, 2003.

Segundo Lijphart, o contraste entre os dois modelos permite

Reforma Poltica no Brasil_01_272.p65 19 01/08/06, 17:27