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EDUCAO E CIDADANIA: questes contemporneas

Paulo S. C. Neves (Org.)

Capa: aeroestdio
Preparao de originais: Ana Paula Luccisano
Reviso: Maria de Lourdes de Almeida
Composio: Linea Editora Ltda.
Coordenao editorial: Danilo A. Q. Morales

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Educao e cidadania : questes contemporneas / Paulo S. C. Neves


(org.). - So Paulo: Cortez, 2009.

Vrios autores.
Bibliografia.
ISBN 978-85-249-1543-7

1. Cidadania 2. Direito educao 3. Educao 4. Educao-Brasil


5. Educao- Finalidades e objetivos 6. Educao profissional L Neves,
Paulo S. C.

09-09968 CDD-370.115

ndices para catlogo sistemtico:


1. Cidadania e educao 370.115
2. Educao e cidadania 370.115
3. Educao para a cidadania 370.115

Nenhuma parte desta obra pode ser reproduzida ou duplicada sem autorizao expressa do
organizador e dos editores.

2009 by Organizador, Autores e Editores

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Impresso no Brasil - outubro de 2009


37

2
Os limites da cidadania clssica:
as coordenadas do debate
contemporneo*

Letcia Caldern Chelius**

Um dos debates polticos e filosficos de maior intensidade na ltima


dcada do sculo XX e incios do XXI o questionamento noo clssica
de cidadania. O argumento consiste em sugerir que os direitos polticos
foram definidos, desde a constituio dos Estados-naes, a partir de cri-
trios territoriais e geogrficos. Considera-se cidado e, portanto, portador
de direitos aquela pessoa que nasce em um pas e estrangeiro aquele que
se incorpora a uma nao. Esta equao deu as pautas para estabelecer
as leis nacionais e internacionais durante um longo perodo, dando ao
Estado a exclusividade para definir os direitos de seus cidados e marcar
seus prprios limites para incluir ou excluir os estrangeiros. A complexi-
dade da realidade contempornea fez com que esse princpio bsico da

Traduo de Gleise Rocha Passos.


** Pesquisadora e atual coordenadora da rea de Cincias Sociais do Instituto Mora, no Mxico.
38 PAULOS. C. NEVES

Os dois elementos
ordem poltica mundialmente aceita fosse ultrapassado por dois elementos
centrais que
coloca em cheque
centrais: a emergncia e extenso da ideia de direitos humanos como um
a noo clssica
de cidadania elemento inerente toda pessoa e a mobilidade humana sem precedentes
que se tem vivido em nvel global desde os anos 80 do sculo XX. Estes dois
elementos, a expanso dos direitos humanos e a crescente migrao, so os
processos que tm permitido o desenvolvimento do profundo debate que
questiona que os direitos das pessoas fortemente ligados sua condio de
cidads possam continuar ligadas exclusivamente a um Estado-nao ou
que possam se restringir a uma fronteira geogrfica. Este , em essncia, o
argumento que sustenta esse debate e o fio condutor deste texto.
Como veremos ao longo destas pginas, o argumento alcanou um
nvel de legitimidade que o toma eticamente inquestionvel-pelo menos
no rvel pblico num mbito democrtico poucos se atrevem a negar os
direitos das pessoas para alm de sua cidadania. por isso que, de fato,
o prprio debate j deu lugar a um novo cenrio poltico que permitiu a
criao de formas jurdicas renovadas. Existem, para mencionar alguns
exemplos, novos direitos polticos, impensveis at alguns anos atrs,
como, por exemplo, novas leis de estrangeiros, a aceitao de figuras jur-
dicas como a extenso de leis de nacionalidades mltiplas e novas formas
de participao poltica transnacional, dentre muitas outras. Para situar o
desenvolvimento desse debate e caracterizar o impacto concreto que teve
na vida das naes e dos indivduos, primeiro, vamos situar historicamente
o processo de redefinio da noo de cidado e, posteriormente, vamos
mostrar os elementos do debate contemporneo que fazem com que este
se mantenha vigente como um debate pblico e ao mesmo tempo como
um ideal por alcanar.

Cidadania e Nao: a origem do debate

Durante a dcada dos anos 90 do sculo XX, autores como Tommas


Hammar, Rainer Baubck1 e Rainer Brubaker, cada um por sua conta,

1. Transnational Citizenship. Membership and Rights in International Migration (1994).


EDUCAO E CIDADANIA 39

propuseram um debate que imediatamente se nutriu de outros trabalhos


que apontavam na mesma direo, que partia do questionamento da noo
clssica de cidadania (ver, por exemplo, Soysal, 1994). Todos os autores
que coincidiram neste debate (uma lista extensa e a partir de diversas
disciplinas) partiam do reconhecimento da fora da trajetria histrica
da cidadania como a forma de pertencimento dos sujeitos a uma comu-
nidade poltica. Entretanto, questionavam que se podia manter vigente
o fato de que os direitos se outorgam apenas queles que nasceram num
determinado Estado-nao ou queles que adotam a nacionalidade cor-
respondente (por naturalizao). Evidentemente, existe uma explicao
para esta restrio geogrfica dos direitos atribudos aos cidados, a qual
Explicao para se sustenta no fato de que, desde seu surgimento, a condio de cidado
limitao
geogrfica da esteve jurdica e politicamente ligada ao Estado-nao, o que implicou
cidadania
que a cidadania emergira como a forma de identidade poltica moderna
na qual a nacionalidade (a adstrio a um pas) fora a condio sne qua
non para ser membro poltico de uma comunidade.
Trazendo um pouco de histria, preciso mencionar que o profundo
desta relao entre cidadania e nao que ambas as noes so resultado
A limitao da
cidadania do processo politicamente mais emblemtico da era moderna com que
nacionalidade
se marcou o fim do Estado absolutista (a Revoluo Francesa, 1789). Tal
processo trouxe consigo o reconhecimento dos direitos civis, produto das
convices liberais que enfatizavam o aspecto pessoal ou individualista
dos sujeitos frente s formas tradicionais como as comunidades, grmios
Os atributos da e primogenituras. Tambm codificou os direitos humanos e as liberdades
cidadania
nacional individuais como os atributos da cidadania nacional que permitiram fazer
uma ponte entre o indivduo e o Estado nacional. As barreiras que isto
imps definiram limites psicolgicos, ideolgicos, da mesma maneira, que
idiomas nacionais e obrigaes ao Estado, de tal forma que para prinpios
do sculo XX, o passaporte e a identidade nacional se introduziram como
instrumentos para formalizar o estatuto da cidadania nacional e para de-
finir em contraposio a qualidade dos estrangeiros (Anderson, 1993).
O processo que desencadeou a Revoluo Francesa fez da cidadania
uma nova noo poltica baseada no indivduo, o que a converteu na
cristalizao dos movimentos polticos que deram incio era da revolu-
40 PAULOS. C. NEVES

o democrtica e, portanto, diviso entre a comunidade poltica pr-


-moderna e a moderna (Bendix, 1964). Contudo, mais alm de sua origem
antimonrquica, a luta pela cidadania constituiu, e o continua fazendo,
uma luta contra a excluso. Isto explica por que o processo que consoli-
dou esta figura jurdico-poltica significou que pouco a pouco as massas
do povo, que num primeiro momento estavam totalmente impedidas de
exercer seus direitos pblicos, ao ir se politizando iniciaram um processo
P/ dialogar com
txt do Charlot,
acerca da noo
de protesto contra sua "cidadania de segunda categoria", exigindo parti-
de cidadania
como forma de
ciparem e ser includos em termos de igualdade na comunidade poltica
apaziguao
do Estado nacional (Bendix, 1964). Atravs deste processo, podemos dotar
a cidadania de toda a fora histrica que contm e entender que o passo
seguinte, o da ampliao a todos os membros da nao, os no propriet-
rios, os escravos e as mulheres, que durante os sculos estiveram alheios
dita condio de membros da comunidade, constituiu uma mudana
definitiva na relao dos indivduos frente ao poder. A luta pela cidadania
representa, portanto, o processo poltico mais vigoroso da era poltica
moderna por parte dos sujeitos pelo reconhecimento de seus direitos.
Mas, mesmo com sua ampliao a segmentos marginalizados da so-
ciedade, os estrangeiros ficaram irremediavelmente excludos de ter acesso
a direitos polticos (cidadania plena). E, ainda que outros segmentos sociais
tenham podido adquirir a cidadania, os estrangeiros se mantiveram abso-
lutamente excludos devido ao fato de que historicamente representam a
essncia da nao em seu sentido mais fundamental. Vejamos: os Estados
nacionais se formaram a partir da delimitao de fronteiras rgidas e fe-
chadas, produto de guerras, sangue e dor, o que reforou a ideia de que
os direitos polticos plenos foram outorgados apenas aos nativos do lugar,
os quais, supostamente, compartiam a mesma cultura e uma identidade
tnico-nacional - idioma, raa, religio (elementos por demais ultra-
passados dado o reconhecimento da diversidade cultural das naes).
neste contexto histrico e social que os migrantes no foram considerados
como potenciais membros da comunidade poltica simplesmente porque
eram vistos como "forasteiros", o que mantinha (e mantm na maioria
dos pases) sua condio de "alheios" vida social compartida e ao futuro
dela. Se nos dermos conta, trata-se de um debate que se remonta anti-
guidade j que, para os gregos, um dos grupos excludos para participar
EDUCAO E CIDADANIA 41

das decises da plis era o de estrangeiros" .2 Este elemento preservou a


II

ideia de permitir direitos polticos unicamente aos membros da parquia


em franca aluso vida comunitria mais imediata, o que reforou uma
"viso paroquial da cidadania" (Rosanvallon, 1999) contrria a uma viso
cosmopolita. assim que, como assinalamos, ainda quando se deu uma
ampliao histrica de direitos a diferentes membros da comunidade
poltica (1nulheres, por exemplot a ideia de manter a excluso daqueles
que no nasceram no lugar e que mantm sua condio de estrangeiros
apenas se tornou um desafio terico e poltico de maior transcendncia a
partir das ltimas duas dcadas do sculo XX.

Onde situar este debate? O cenrio do debate terico e poltico da


cidadania

As ltimas dcadas do sculo XX so centrais neste debate porque


de maneira paralela se desenvolveram vrios processos que imprimiram
Em que
contexto
fora e transcendncia ao questionamento da cidadania clssica. Por um
poltico a
noo de lado, temos mencionado a crescente migrao internacional como um
cidadania
volta a dos processos irrefutveis que consolidou a presena de estrangeiros em
ocupar um
lugar central cada pas. A partir desses anos o patrimnio humano de pases de sul a
no debate
terico?
norte se intensificou, o trnsito entre pases se ampliou e se fortaleceu uma
migrao sul-sul (Zufuga, 2006). Pases com uma histria de imigrao,
mas se uma experincia internacional como Brasil, inserira1n-se num fluxo
migratrio internacional principalmente a partir da dcada de 90 do sculo
XX, enquanto pases que haviam vivido por dcadas a experincia de ter
uma populao vivendo no exterior tornaram-se naes de recepo de
estrangeiros em nmeros impressionantes (Espanha, Portugal e Itlia). Por
outro lado, em nvel terico, mas nesse mesmo contexto, acrescentou-se
um debate sobre '' o retorno da cidadania" ,3 o qual tem a ver, entre outras

2. O mesmo que os escravos, mulheres e no proprietrios.


3. A esse respeito ver o artigo de Will Kymlicka e Wayne Norman, Reh1rn of the citizen: a survey
of recent work of citizenship theory, EUA, 1992.
42 PAULOS. C. NEVES

coisas, com os resultados do avano da noo de democracia que, a partir


de 1989, junto com o princpio do fim do totalitarismo, ganhou terreno
sobre o modelo de democracia das maiorias. Vale a pena recordar que, se
bem que a democracia como ideia abstrata havia gozado de popularidade
ainda nos pases comunistas que invocavam seu nome apesar das prticas
polticas internas (URSS, Checoslovquia, Romnia, Alemanha Federal),
com o fim da Guerra Fria a noo de democracia obteve uma legitimi-
dade avassaladora. 4 Um elemento fundamental deste processo poltico
que como a democracia pluralista se sustenta no processo eleitoral, a
existncia do pluripartidarismo, a revitalizao dos parlamentos, o direito
das minorias e, de maneira importante, os direitos humanos atribudos
ao indivduo para alm de sua condio jurdica-poltica (cidadania)
so elementos que permitiram que se desse um retorno essncia da
democracia que pe o acento no sujeito, no indivduo, o qual constitui o
sustento principal de todo processo poltico de acordo com este modelo.
A partir deste contexto poltico a noo de cidadania voltou a ocupar um
lugar central no debate terico.
Neste contexto, a noo clssica de cidadania foi ultrapassada pelo
novo cenrio mundial de maior mobilidade, onde o grande cimento da
globalizao serviu de pano de fundo. Assim, muitos dos grandes deba-
tes do fim do sculo se entrelaaram para trazer elementos ao limite das
formas jurdico-polticas, como a cidadania clssica, e avanar em novas
propostas de direitos polticos que no estejam restritos ao pertencimento
nao. Se bem que a identidade dos sujeitos continua profundamente
arragaida a um territrio, ao mesmo tempo se toma mais flexvel diante
das possibilidades reais de mobilidade. Isto tem feito com que a cidadania
clssica venha perdendo fora como referncia jurdico-poltica nica da
nao, precisamente porque se est minando a fora da pertena territo-
rial nacional para definir a identidade, a essncia da cidadania e a nao.
Isto est levando a que se desvaneam as identidades concebidas como
expresso de um ser coletivo, uma idiossincrasia e uma comunidade ima-

4. A discusso abordada amplamente em, LOAEZA, Soledad. Oposicin y democracia. Mxico:


Instituto Federal Electoral, Cuademos de Divulgacin de la Cultura Democrtica, 1996.
EDUCAO E CIDADANIA 43

ginadas, de uma vez por todas, a partir da terra e do sangue. Desta forma
"embora a cultura nacional no se extinga, converte-se numa frmula para
designar a continuidade de uma memria histrica instvel, que vai se
reconstruindo na interaco
, com referncias de culturas transnacionais. Por
isso, os passaportes e os documentos nacionais de identidade se transfor-
mam em multinacionais ou coexistentes com outros; milhes de habitantes
deste fim do sculo tm vrios passaportes de distintas nacionalidades ou
usam mais o documento que os credencia como migrantes do que o que
os vincula ao seu territrio natal, ou so simplesmente sem documentos,
como vo achar-se, ento, cidados de um s pas?" (Canclini, 1995).

Coordenadas do debate terico sobre cidadania global

DIREITOS
HUMANOS GLOBALIZAO
LEALDADE E

NOVAS FORMAS
PATRIOTISMO

DE PARTICIPAO
\ l ./
FRONTEIRAS

DEMOCRACIA
POLTICA ~ MIGRAO LIBERAL
contempornea
A partir das ltimas duas
CIDADANIA dcadas do sculo XX
~ COMUNIDADES
CLSSICA TRANSACIONAIS

~
SOBERANIA
l \
REDEFINIO DO
DESNACIONALIZAO

DESTERRITORIALIZAO
ESTADO-NAO

Assim, pois, no contexto poltico atual tem se dado uma srie de


mudanas que tm contribudo para pensar a noo clssica de cidadania
de maneira diferente. Um elemento substancial que h pouco tempo o
44 PAULO S. C. NEVES

predomnio do Estado-nao nas atividades econmicas e polticas no era


questionvet mas agora, ao mesmo tempo que h uma economia cada vez
mais globalizada, a noo de Estado-nao faz-se menos bvia. Tanto na es-
fera poltica como econmica j existem instituies supranacionais como,
por exemplo, a Unio Europeia, que tem obrigado a uma reformulao
dos alcances da soberania contempornea, o que tem feito com que tanto o
Estado-nao e a soberania, como o princpio que outorga o poder supremo
dos estados, estejam sendo questionados em sua forma tradicional. Desta
forma, a ideia de naes fechadas onde h regras soberanas, nas quais
somente aqueles que pertencem nao tm direito a participar, afasta-se
cada vez mais do novo cenrio mundial em que os mercados financeiros
e os organismos no governamentais competem pelo poder dos Estados
nacionais. Um mundo cada vez mais relacionado e interdependente,
onde o livre comrcio, junto com o rpido e eficaz desenvolvimento das
telecomunicaes, a eletrnica, a informtica e a tecnologia para permitir
enlaar e articular operaes financeiras e decises produtivas em grande
escala mundial, mais a regra do que a exceo.
Outro elemento substancial neste debate porque cristaliza as contra-
dies inerentes noo de soberania, nao e cidadania em suas formas
atuais o de direitos humanos, conceito que representa uma abstrao do
sentido da pessoa humana e que se tomou um elemento inerente cultura
mundial contempornea. A relevncia deste conceito que legitima as
reivindicaes por direitos e identidades da pessoa alm dos limites que
impe a nao, o que implica que os direitos dos indivduos deveriam ser
situados acima das consideraes gerais de uma nao. Isto faz com que
algumas expresses fundamentais de alta mobilidade humana atravs da
migrao enfraqueam concepes como a de soberania, pois impe-se
uma espcie de "desterritorializao dos direitos", que supe uma prtica
e respeito das naes e dos atores transnacionais ao indivduo, acima de
seu status legal e condio migratria. Nesta dimenso transnacional se
prope que os direitos polticos bsicos dos imigrantes devem ser outor-
gados mais por sua qualidade de pessoas do que de cidados no sentido
clssico, pois a dimenso transnacional nos obriga a pensar numa dinmica
mais mvel em que a cidadania tambm tem essas caractersticas.
EDUCAO ECIDADANIA 45

Desse modo, podemos dizer que, embora o Estado-nao persista


nas suas formas tradicionais que se manifestam atravs do controle das
fronteiras e na regulao dos fluxos migratrios, simultaneamente, as
mudanas profundas que ocorreram com o estabelecimento da demo-
cracia pluralista, os direitos humanos, a identidade, o pertencimento e
a cultura e o sistema econmico mundial so os parmetros a partir dos
quais tem se estabelecido um debate terico e poltico para pensar que
a cidadania pode estar mais alm do Estado Nacional ou, como diria
Marco Martinello, em pensar a cidadania comum com a diversidade
cultural seria como "reconciliar universalismo e particularismo ao invs
de consider-los como dois sistemas de valorao e legitimao irrecon-
ciliveis" (Martinello, 1995).

Cidados do mundo?

O debate terico e poltico em torno da cidadania clssica que temos


tratado aqui tem mltiplas perspectivas tericas que do uma singula-
ridade de nomes ao processo que se descreve. Embora cada maneira de
definir as novas formas de cidadania que o mundo contemporneo ex-
plora seja resultado de um debate especfico e com propostas em ocasies
muito diversas, interessante reconhecer a variedade das novas formas
de nomear a cidadania como reconhecimento da necessidade de pens-la
diferentemente. Algumas delas podem ser vistas no seguinte esquema:

CIDADANIA CLSSICA
versus
Cidadania BINACIONAL
Cidadania TRANSNACIONAL
Cidadania PS-NACIONAL
Cidadania COSMOPOLITA
Cidadania FLEXVEL
46 PAULOS. C. NEVES

Em todos estes casos, e os que podem ser acrescentados, o interessante


que h uma reflexo a partir da necessidade de ajustar a forma jurdico-
-poltica mais elementar e ampla da nossa poca s novas condies dos
processos mundiais, que, como mencionamos, tm na migrao uma de
suas principais expresses. Em todos os casos, a cidadania pensada
como dual ou adaptvel circunstncia em que o sujeito se encontre em
contraposio ao corse( que significa manter um vnculo permanente,
estvel e insubstituvel na forma da cidadania clssica.
Algumas destas noes transpassam o umbral das estruturas existen-
tes porque supem repensar os marcos em que se conduzem atualmente
as naes, reconhecendo que existe uma onda de atrincheiramento dos
Estados nacionais diante do "perigo" que alguns setores da cada sociedade
sustentam ente a migrao massiva, seja regular ou clandestina. No se
trata, por outro lado, de "pecar" de idealistas no sentido de supor que
h uma "desterritorializao das fronteiras" como se sustentou h algum
tempo, devido a que o que observamos so seno reaes bem estabeleci-
das e consequentes com os tempos modernos nas quais o prprio Estado
gerou um srie de respostas interessantes (nunca suficientes) para adaptar
a demanda poltica e tica e manter o controle de suas aes como ente
soberano. Existem, portanto, alguns instrumentos jurdico-polticos que
do corpo a este debate e que so uma realidade de nossos dias; para
mencionar alguns importante ressaltar a ampliao de leis de naciona-
lidade mais flexveis que do lugar a possveis nacionalidades mltiplas
sem que o sujeito perca sua nacionalidade original, o que d um sentido
completamente distinto das decises de vida de cada um. Outro ponto
a ampliao de direitos civis e sociais nos pas de destino dos imigrantes
internacionais como um reconhecimento de sua presena e de seu aporte
(sem que isto no conviva com a forte postura anti-imigrante de muitas
sociedades) e finalmente, um item novo sobre os direitos dos prprios
migrantes com relao aos seus pases de origem, o que tem propiciado
uma dinmica nova, inexistente h uma dcada, criando uma nova re-
lao poltica (no apenas diplomtica ou cultural) dos estados frente s
suas disporas.
EDUCAO ECIDADANIA 47

Instrumentos jurdico-polticos que do corpo ao debate sobre cidadania:


Leis de nacionalidade (no perda de nacionalidade. Dupla ou mltipla nacio-
nalidade)
Ampliao de direitos civis e polticos alm das fronteiras.
Direitos eleitorais no exterior com relao ao pas de origem

Cidadania e migrao: um debate dos pases democrticos?

Um ponto central deste debate que se tem concentrado avassala-


doramente nos pases receptores de imigrantes, em sua maioria demo-
cracias industriais, e apenas de maneira incipiente um tema de debate
nos pases de origem dos migrantes internacionais. O que vale a pena
ressaltar que, em que pese as contradies que cada pas manifesta
frente ao fenmeno migratrio, em termos gerais podemos localizar um
processo histrico de ampliao de direitos sociais para os estrangeiros
at chegar s formas jurdico-polticos mais atuais que, em termos de
um cenrio global, nos oferecem uma ideia de resultados do debate
que temos resenhado aqui. Vamos por partes. Primeiro, interessante
situar que tanto em alguns pases da Europa como nos Estados Unidos
(principais pases de recepo de migrantes) deu-se um processo gra-
dual de reconhecimento da presena de comunidades permanentes de
estrangeiros que chegaram a esses pases a partir de meados do sculo
XX, fruto dos programas de trabalhadores hspedes (na Europa) e do
programa Bracero nos Estados Unidos (conhecido como nova onda
migratria). Diante desta realidade e no sem contradies e debates
polticos intensos em cada locat foram-se outorgando direitos sociais e
civis aos estrangeiros que j haviam sido alcanados pela maioria das
sociedades, sobretudo porque este tipo de direitos o que est direta-
mente vinculado condio de pessoa, tais como liberdades individuais
ou um nvel de vida mnimo.
Podemos dizer que, exceto no caso dos Estados Unidos que aprova-
ram uma srie de leis cada vez mais restritivas a partir da lei migratria
48 PAULOS. C. NEVES

de 19965 - o caso do Arizona o mais extremista pela dureza de suas


leis anti-imigrantes-, em praticamente todos os pas existe uma srie de
diretos extensivos a todo aquele que vive num pas, independentemente
de ser estrangeiro ou nativo do lugar. Alm do mais, praticamente todas
as Constituies polticas dos pases-membros da Comunidade Econmica
Europa contm regulamentaes sobre direitos humanos e sobre liberda-
des civis, o que implica que, teoricamente, no se pode discriminar sobre
credo, idioma, gnero ou raa e o Estado se torna o garantidor destes
direitos. Isto nos permite ver que embora o tratamento aos migrantes
varie de pas para pas, o central que a outorga de direitos civis e sociais
bsicos tem sido uma norma da migrao contempornea nos pases de
alta recepo de estrangeiros que cria um marco jurdico bsico a partir
d o qual se pode avanar.
Um fato central deste processo que geralmente - salvo as condies
humanitrias - os direitos dos migrantes dependem do tipo de residncia
e permisso de trabalho que conseguem, por isso h uma clara distino
entre os direitos que adquirem aqueles que gozam de uma condio de
residncia legal, aqueles que so imigrantes sem permisso de trabalho e
permanecem sem documentos. por isso que o status legal define muitos
dos direitos aos quais os estrangeiros podem ter acesso e cria uma espcie
de migrantes de primeira classe (com documentos) e de segunda (sem
documentos). Levando em conta este matiz que faz toda a diferena na
vida dos imigrantes e que representa atualmente o maior elemento de
marginalidade no processo migratrio, podemos dizer que atualmente
pases como Alemanha, Frana, Inglaterra, Espanha, Portugal e, do lado
americano, Estados Unidos e Canad, permitem aos estrangeiros: sindi-
calizar-se, gozar de liberdade de emprego e residncia, ter acesso a um
seguro-desemprego e a um seguro-sade, ter benefcios sociais (welfare
benefits) e, alm disso, poder ser empregador. Podemos adicionar a esta
lista de direitos sociais e civis o fato de que, em praticamente todos os

5. Nos ltimos dez anos tem havido um crescente endurecimento das leis com relao aos
migrantes nos Estados Unidos, no somente em nvel federal, mas sobretudo, em nvel dos estados,
a exemplo do Arizona.
EDUCAO ECIDADANIA 49

pases, existem bolsas e benefcios para estudantes que no requerem ser


cidados - que parte do que tem limitado as novas leis a migrao nos
Estados Unidos, por exemplo. Apesar da ampla gama de direitos sociais
e civis, h restries em empregos do servio pblico que somente os
cidados podem ter, por exemplo, o de ser professor de educao bsica
nos Estados Unidos ou testemunha num julgamento criminal.
Devemos enfatizar que embora os logros sociais e civis para os estran-
geiros sejam indiscutveis, sobretudo se considerarmos que at os anos 70
estava proibido todo tipo de organizao de imigrantes, na maioria dos
pases da Europa, os direitos alcanados continuam limitados. Ao no
poder participar plenamente no sistema poltico no qual vivem, mantm-
-se sua marginalidade econmica e poltica convertendo-os em alvo das
mobilizaes dos extremistas de direita de cada pas, tal como ocorre em
pases como Alemanha, onde apesar de existirem leis antidiscriminat-
rias, os estrangeiros tm sofrido a hostilidade e a perseguio de grupos
neonazistas, ou como nos Estados Unidos, onde apesar de representarem
9% da populao total, no esto em condies de manifestar-se ou se
oporem pela via eleitoral a leis que os afetam de n1aneira direta.
Apesar destas restries em alguns pases de migrao ativa tem-se
institucionalizado prticas, instrumentos polticos e acordos internacionais
para incorporar os trabalhadores estrangeiros e lhes outorgar certos direi-
tos polticos que permitam em alguns casos votar em eleies municipais
(Brubacker, 1994), ainda que isto no seja suficiente porque as medidas
que afetam aos imigrantes, geralmente, so decididas em eleies nacio-
nais (como as reformas migrao). Entretanto, resulta interessante que
a maioria dos pases europeus, principalmente, mantm um permanente
debate sobre como permitir uma maior incluso dos estrangeros na vida
pblica, que se cristalizaria "hipoteticamente" no exerccio cidado de
poder votar.
Este fato muito importante porque demonstra que para os pases
receptores, democracias consolidadas em todos os casos, o voto simboliza
a mxima expresso de participao cvica e ao mesmo tempo se considera
um instrumento inigualvel para que os cidados influam nos processos
polticos. Da que a preocupao por encontrar formas para integrar aos
50 PAULOS. C. NEVES

estrangeiros vida poltica dos pases hspedes atravs do processo


eleitoral seja urna questo genuna. Desta forma, se considerarmos que
muitos dos benefcios sociais que os migrantes adquirem no pas no qual
se inserem geralmente oferecem condies sociais e econmicas muito
acima do que poderiam ter alcanado em seu pas de origem, o problema
de no ter acesso a direitos polticos plenos um terna que adquire tal
transcendncia porque sugere um desafio terico, filosfico e, por isso,
tambm de viabilidade poltica ao pensar nos alcances da democracia.
Por isso, ao falar dos imigrantes, o problema continua sendo seus di-
reitos polticos (liberdade de expresso, de assembleia, de voto) e a
onde se mantm o debate atualmente. Basta ver o exemplo das eleies
municipais espanholas de maro de 2008, onde urna das demandas de
grupos de defesa dos imigrantes era a de incorporar ao processo eleitoral
os estrangeiros legalizados (se calcula j 9% da populao deste pas), ou
de Portugal, onde atualmente se discute a viabilidade de legislar sobre
novas leis para outorgar direitos polticos aos estrangeiros. Novamente,
trata-se de um tema que suscita debate, mas que est na mesa de discusso
e em alguns casos mostra experincias que servem de exemplo (o caso
da Blgica e da Frana).

O outro lado da moeda

Outra expresso das novas formas de "cidadania" que se experimen-


ta atravs dos migrantes internacionais se encontra num processo que
relativamente recente, pois se expandiu na dcada dos anos 90 do sculo
XX e j se situa corno um referente central das novas formas de cidadania
que ultrapassa o contexto da geografia nacional. Trata-se dos direitos dos
migrantes de manter direitos polticos em seu pas de origem, fato que se
cristaliza de urna maneira muito concreta no direito ao voto no exterior.
Durante dcadas de migrao internacional contempornea6, tem se dado

6. Ocorrida aps a Segunda Guerra Mundial quando se deu um incremento da migrao


aos pases da Europa em pleno processo de reconstruo, enquanto nos Estados Unidos, em pleno
EDUCAO E CIDADANIA 51

um paulatino processo de participao dos migrantes com relao a sua


sociedade de origem. Primeiro, atravs da formao de organizaes so-
ciais mais conhecidas como clubes de compatriotas que buscam apoiar
os laos afetivos, identitrios e solidrios de maneira direta com seus
povos. Posteriormente, atravs das mesmas organizaes, as de maneira
mais decidida com projetos de apoio, investimento e participao no que
se tem chamado de filantropia migrante. Finalmente, convertendo-se em
agentes polticos ao serem intermedirios entre as classes polticas de seus
lugares de origem e a comunidade que representam no exterior. Nesta
ltima etapa, a capacidade de influir na poltica local do pov o de origem
um dos processos que se repetem na maioria das comunidades de mi-
grantes do mundo" sejam mexicanos" coreanos" turcos, argelinos" salva-
dorenhos" para citar alguns exemplos. Um passo seguinte neste processo
e de acordo com os tempos de mudana poltica nos pases de onde se
origina a imensa maioria dos migrantes internacionais do mundo, pases
pobres ou em processo de desenvolvimento, o da participao poltica
eleitorat ou seja" o direito de votar tornou-se uma demanda repetida e
uma bandeira de luta transnacional na lgica em que localizamos a nova
cidadania transgeogrfica. Este processo uma das formas mais visveis
(e contveis) da participao poltica dos migrantes em suas sociedades
de origem, no porque o voto seja a nica expresso de participao po-
ltica, mas porque o voto a forma mais simples e direta que no implica
um exerccio poltico permanente, , portanto, mais universal e menos
exigente. No caso dos migrantes, alm das cifras de reparticipao elei-
toral transacional que, na maioria dos casos so notavelmente baixas, o
simples direito constitui um mero referendo da condio de cidado, isto
, ao manter o vnculo poltico com a comunidade de origem, o qual lhe
d um sentido que sobrepe o prprio ato de votar.7

processo de expanso industrial, se acelerou o processo de migrao a partir do Terceiro Mundo,


principalmente do Mxico.
7. A esse respeito h uma variedade de anlises sobre a participao de uma multido de la-
tinos nas marchas por uma reforma migratria nos Estados Unidos em 2006. Desafortunadamente,
o impacto miditico destas manifestaes no est de acordo com o peso poltico que tem o voto
nas eleies.
52 PAULOS. C. NEVES

Historicamente, este processo se iniciou como um reconhecimento aos


militares que se encontravam na frente militar durante as eleies em pases
como Estados Unidos ou Inglaterra e no por essa razo, considerava-se,
deveriam perder seus direitos polticos. Pouco a pouco se ampliou esta
possibilidade aos civis que serviam a seus governos no exterior, tais como o
corpo diplomtico e representantes governamentais radicados no exterior.
A ampliao deste direito e em seu caso, a universalizao do debate se deu
na dcada dos anos 90 do fim do sculo XX, quando se acelerou a aprovao
do direito de todos os cidados (civis) de votarem nas eleies de seu pas
de origem, sem restrio por encontrar-se no exterior, ou seja, deu-se uma
ampliao da cidadania para alm das consideraes geogrficas.
Atualmente, em 92 pases est permitida e regulamentada a forma
de votar de alguns cidados que, por alguma razo (emprego, estudos,
questes pessoais), no esto radicados em seu pas de origem. Tal processo
pode ser gradualmente inclusivo, mas tambm restritivo (permite votar
para presidente, mas exclui outras formas de participao cidad). Mesmo
aprovado este direito, h pases onde o tema suscita suspeitas e dvidas
(Mxico, Espanha), e outros onde ele est interiorizado na con1l.midade
poltica como um direito inquestionvel (Frana). Tecnicamente falando,
existe uma ampla variedade de formas de participao eleitoral no exterior.
A mais recorrente por via postal e sua origem tem a ver como o "voto em
ausncia" que em alguns pases muito comum, pois permite a qualquer
cidado (no somente queles que vivem no exterior), emitir seu voto
pelo correio quando no lhes possvel comparecer s umas diretamente,
por enfermidade ou ausncia temporal e, inclusive, em alguns casos, por
recluso carcerria, o que os afasta da localidade onde vivem e votam.
Como resultado da dinmica deste processo, chegou-se a estabelecer
uma nova relao destes cidados no exterior com os grupos e partidos
polticos de seu pas de origem, que tem visto cada vez mais os migran-
tes como potenciais votantes, o que implica um reconhecimento como
sujeitos polticos, que dizer, como cidados - status que praticamente
se perde ao migrar.8 Alm de seu interesse manifesto no debate poltico

8. A esse respeito ver o caso do voto galego, em O voto emigrante, viaxe pola zona escura da demo-
cracia espafzola, Galicia, Editorial Galaxia, 2007.
EDUCAO E CIDADANIA 53

nas comunidades onde se congregam compatriotas de um mesmo lugar,9


sua influncia sobre suas mesmas comunidades de origem onde sua ca-
pacidade econmica lhes permite contribuir com somas econmicas nada
depreciveis de apoio a uma candidatura. 10 Diante do crescente ativismo
poltico dos migrantes internacionais, seja no pas de destino ou diante do
pas de origem, o substancial que se verifica um processo completamente
novo que em alguns casos mostra formas cada vez mais sofisticadas de
incluso poltica (novas formas de representao); o mesmo que novas
expresses que abrem um cenrio indito em termos da histria da cida-
dania e sua expresso mais imediata, o voto.
Em que pese a sua novidade histrica, o voto dos migrantes tem
aberto um amplo debate sobre a necessidade de regular seus procedi-
mentos e alcances. Tudo depende do caso em questo, mas o central deste
debate que chama a ateno sobre a velha dicotomia entre cidados e
estrangeiros, j no tanto pela considerao de pertena ao lugar (por n as-
cimento), para ter acesso cidadania, mas pela da residncia para valid-
-la. Ou seja, o debate contemporneo se pergunta sobre os limites do que
alguns chamam de cidadania mundial como um direito que evidencia a
necessidade de referendar a lealdade patritica (Baubck, 2003), ou sobre
a necessidade de regular a extenso do direito cidado a uma primeira
gerao de migrantes e no, como ocorre em algumas experincias, de
preserv-lo at uma terceira ou quarta gerao de filhos de emigrantes
(por exemplo, o caso espanhol ou italiano), com resultados complicados
para a comunidade de origem pelo efeito potencial de votos do exterior
(caso galego).

9. Para ler sobre o caso da dispora brasileira sugiro meu texto: CALDERN CHELIUS, Leti-
cia. Redefinindo a geografia poltica nacional: sobre a participao poltica dos cidados brasileiros
no exterior. ln: MALHEIROS, Jorge. Imigraco brasileira em Portugal, Serie de Publicaciones del Alto
Comisionado para la Migracin y Minoras tnicas, Portugal, cap. 10, p. 205-216, 2007.
10. No caso mexicano notrio o crescente interesse dos partidos polticos no voto dos migrantes,
tanto que mesmo com uma baixa participao eleitoral em 2006 - primeira eleio mexicana no
exterior -, o partido conservador (Partido Ao Nacional) se apressou em abrir escritrios em Madrid,
Espanha, no incio de 2007, alm das sedes que j tem em cidades da Unio Americana. A mesma
coisa fez o Partido da Revoluo Democrtica nos estados onde governa, atravs de seus escritrios de
representao com os migrantes; tanto Michoacn como o Distrito Federal tem fortalecido e ampliado
suas redes de presena e participao direta com as comunidades de mexicanos no exterior.
54 PAULOS. C. NEVES

guisa de concluso ou as notas que sempre faltam incluir

Este captulo mostra as linhas centrais que entrelaam o debate em


torno do repensar a forma tradicional de cidadania. A migrao crescente,
a globalizao com seu novos cenrios, os novos modelos polticos como
a democracia e os direitos humanos, bem como os novos processos que
surgem deste cenrio no qual a prpria participao poltica dos imigrantes
e a resposta dos estados de origem atravs de programas de aproximao
de suas comunidades no exterior, novas leis e modificao de prticas de
excluso daqueles que deixavam anteriormente o pas, so alguns dos
elementos que entrecruzam este cenrio complexo. A cidadania em suas
mltiplas acepes, seja pensada como binacional quando compartilha uma
experincia de dois pases, transacional quando se faz possvel o multiper-
tencimento (seja pela razo que for), a que se menciona como cosmopolita,
que apela para um sentido humanitrio do pertencimento e dos direitos,
a flexvel, que supe que na vida social compartilhada onde os distintos
passaportes so mais uma constante do que uma exceo, so todas formas
de descrever um processo e de apelar a uma mesma questo: a criao de
instncias de justia num mundo que mundo seus esquemas.
Num cenrio de mobilidade humana tm se gerado novas classes
sociais que redefinem os sujeitos j no apenas por sua condio social de
origem, mas agora por seu status jurdico que exarceba as condies de
pobreza e marginalidade daqueles que, neste esquema, so clandestinos,,
sem documentos, sem direito a existir. 11 neste esquema que o debate e
execuo de novas formas de cidadania no tm ficado como uma ideia
abstrata que fala de um realojamento do Estado-nao em sua forma mais
renovada, mas sim que se trata da operacionalizao de um debate que tem
adquirido forma na criao de novas figuras que podem lhe dar novas vias
de pertencimento queles que, por alguma razo, vivem num pas diferente

11. Os cidados por naturalizao representam uma minoria diante do total de estrangeiros
documentados ou sem documentos em todos os casos e em todos os pases. Deve-se considerar que
para se ter acesso naturalizao preciso ser aprovado numa srie de exames e trmites, alm de
ter residncia legal no pas em que est radicado, o que exclui, de fato, a maioria dos migrantes sem
documentos, os majs pobres, os mais vulnerveis.
EDUCAO E CIDADANIA 55

do que nasceram. Certamente neste captulo estamos muito longe do que


consideramos uma crena romntica, mas distante da realidade de supor
que se desenvolve uma fragmentao e porosidade das fronteiras e se d
um desvanecimento do Estado Nacional. Muito pelo contrrio, o que ve-
mos uma renovao interessante desta figura jurdico-poltica que define
a modernidade - o Estado -, atravs de mecanismos que so produto
dos tempos da globalizao, tais como as novas leis de nacionalidade em
praticamente a maioria dos pases do mundo, onde se abre a possibilidade
da dupla ou mltipla nacionalidade, o que tem consequncia direta na
participao poltica eleitoral, como documentamos nestas pginas. Assiln,
podemos mencionar que, ao mesmo tempo que a flexibilizao implica as
novas pertenas nacionais plasmadas nas leis - quando se consegue ter
acesso a elas-, est presente o debate terico sobre a ampliao de direitos
e obrigaes para alm da condio jurdica dos sujeitos - migrao no
documentada - , pois estes so os mais vulnerveis e os que carecem de
todo tipo de apoio e reconhecimento, a que se localiza a parte medular
da gerao seguinte de reformas ainda pendentes.
O debate plasmado aqui se insere na linha de questionamento do
que Martha Nussbaum chama de "loteria do nascimento",, no sentido das
possibilidades to distintas que temos como os cidados deste planeta,
dependendo do lugar onde nascemos. Essa desigualdade fruto da geo-
grafia insustentvel. Como o debate tico uma das linhas a discutir
com maior profundidade, mas no nvel poltico, absolutamente factvel
gerar planos, programas, leis de compensao. Este texto fornece alguns
elementos, historiciza o debate e resenha o cenrio do que sem dvida
um tema do presente, um pendente do futuro imediato.

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