Democracia, corrupcin y supervisin en Amrica Latina

Julin Alfredo de la Cruz Rijo

ndice

Pginas
I Introduccin 1
II Antecedentes................................................................... 1
III La persistencia de la corrupcin.... 2
IV La corrupcin de la mano del intervencionismo....... 4
V Incentivos a la corrupcin....... 6
VI El legislativo y su funcin de supervisin ........ 7
VII A modo de conclusin .. 8
VIII Bibliografa .... 9
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Julin Alfredo de la Cruz Rijo

I. Introduccin
La corrupcin se ha ido abriendo espacio en la agenda pblica global debido a la magnitud del
fenmeno, el parecido de las conductas en los diferentes pases y por el carcter transnacional
que ha adquirido. La importancia del tema queda evidenciada con el surgimiento de
la Organizacin Mundial de Parlamentarios Contra la Corrupcin (GOPAC). La red
internacional de parlamentarios dedicados a la buena gobernabilidad y a combatir la corrupcin
en todo el mundo.

La estrategia para enfrentar la corrupcin est en una poltica criminal agresiva y la introduccin
de mayores controles a las actividades de los servidores pblicos y contratistas del Estado. La
supervisin, como estrategia, cumple un rol de prevencin ya que los mecanismos que se
establecen ayudan a disuadir al corrupto al hacer cada vez ms complejo y costoso el acto de
corrupcin.

Cumple tambin una funcin de deteccin de las operaciones, al identificar seales de alerta que
llevan a suponer la existencia de un acto de corrupcin, lo que permite iniciar investigaciones
judiciales con mayor eficiencia. En este contexto esbozaremos nuestra idea sobre la corrupcin
en Amrica Latina, presentaremos algunos incentivos para la corrupcin y una breve descripcin
del estado de la supervisin parlamentaria en la regin.

II. Antecedentes
El acelerado proceso de democratizacin iniciado en Amrica Latina hace unos treinta aos ha
producido resultados sorprendentes, en la regin todos los pases (excepto Cuba) tienen
gobiernos elegidos libremente. Los acostumbrados gobiernos militares, han cedido el paso a
gobiernos civiles que han asumido la tarea de fortalecer las instituciones polticas de en cada uno
de estos pases. Este proceso, ha seguido la tendencia iniciada en Europa por pases como,
Espaa, Grecia y Portugal. Tal como como lo dijo el escritor estadounidense Francis Fukuyama,
el sistema de democracia liberal se ha impuesto, por lo menos en lo que respecta a modelo de
organizacin poltica, de modo casi universal. Fukuyama, F. (1992) El fin de la historia y el
ltimo hombre. Editora Planeta.

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Las democracias latinoamericanas han enfrentado, una situacin delicada en lo econmico y muy
confusa en lo poltico. A pesar de la grave situacin econmica que produjo la crisis del
endeudamiento externo de 1982, hacia el final de esa dcada, estos pases comenzaron a
desarrollar reformas que abrieron las economas al exterior, disminuyendo el papel del Estado e
integrando nueva vez la regin a la economa mundial, lo que ayudo a restablecer el crecimiento
y le dio una dimensin ms importante a los mercados.

Este proceso favoreci la consolidacin de un tipo de democracia que tuvieron que responder a
reclamos sociales de larga data, desde las econmicas hasta las referidas a las libertades y los
derechos civiles y polticos. Buscando la consolidacin del sistema y las reformas econmicas,
se prest poca atencin, al tema de la corrupcin. En los gobiernos de fuerza anteriores aunque
todos suponan que se cometan frecuentes y graves actos de corrupcin, no haban permitido un
debate sobre este tema.

Empero, en los aos siguientes, la percepcin sobre la corrupcin, cambi rpidamente al irse
consolidando un ambiente de libertad y en la presencia de las dificultades econmicas que se le
presentaron a muchos de estos pases, la corrupcin vino a convertirse en un tema muy
importante, en algunas naciones de la regin.

III. La Persistencia de la corrupcin

Hablar de personas o instituciones corruptas es suponer indirectamente la existencia de un
anterior estado de ms honestidad y pulcritud en el manejo de los fondos pblicos. El concepto
mismo de corrupcin implica la idea de algo que se daa y pierde sus calidades.

El registro histrico muestra la pervivencia, de una serie de fenmenos que hoy agrupamos bajo
el nombre de corrupcin, a saber: enriquecimiento de funcionarios, apropiacin de dineros
pblicos, distraccin de fondos pblicos, sobornos, pagos al margen de la ley y toda una gama de
delitos que dan al empleado del Estado la posibilidad de lucrar con las funciones inherentes a su
cargo.

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Algunas caractersticas peculiares de los delitos de corrupcin los llevan a ser, ms complejos
que cualquier otro tipo de delito, involucran la concurrencia de dos voluntades, la de quien se
corrompe y la del corruptor. Si un funcionario se apropia de dineros pblicos, est atentando
contra la propiedad de la institucin que le ha entregado sus fondos y traicionando a la vez la
confianza depositada en l por quienes lo han investido de poderes. Si un empleado pblico
acepta un soborno para inscribir a una empresa sin llenar los requisitos legales, realiza una
contratacin deshonesta, igual si permite que alguien viole la ley en su provecho, aceptando parte
de los beneficios, esta situacin destaca la complicidad entre las partes.

Quien exige el soborno tiene por un lado una responsabilidad, conferida de manera indirecta por
la colectividad, para que cuide los dineros pblicos y el cumplimiento de la ley. El corrupto,
tiene detrs de s algo muy particular, goza del poder del Estado, de su respaldo, de la capacidad
para hasta por la fuerza condicionar nuestra conducta. Aprovecha su poder, para pedir de manera
imperativa lo que la ley no lo faculta a reclamar. Esta es la razn por lo que no slo viola la
norma en su provecho personal, como lo hace el corruptor, sino que ms bien, viola el pacto que
le permite cumplir ciertas funciones pblicas. De ah que su delito es, abuso de poder, aprovecha
dichas funciones para sus propios fines, es un lugar que existir de un modo inevitable mientras
exista poder poltico y la fuerza que lo haga prevalecer.

En muchos casos de corrupcin, se presenta otra cuestin que contribuye a problematizar el

anlisis. Cuando la ley establece impuestos draconianos, controles al cambio de moneda o
aranceles prohibitivos, la corrupcin, queda engendrada por la misma ley, son las acciones de un
Estado que ms parece empeado en destruir no solo el patrimonio sino tambin la libertad de las
personas. Se entiende, en estas situaciones, que el ciudadano torne a la evasin impositiva, el
contrabando o la fuga de divisas, ya que de otra forma se ver enfrentado a significativas
prdidas. La norma legal entra en conflicto con los intereses legtimos, en un ambiente en que
todos prcticamente se ven obligados a ser corruptos, porque desde el propio poder poltico se ha
creado una situacin insostenible. En este caso la ley condiciona una profunda inmoralidad que
habr de corromper todo el tejido social.

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IV. La corrupcin de la mano del intervencionismo

La pregunta en este punto no es si existe o no corrupcin en un gobierno en un instante dado,
pues asumimos que, de alguna manera, la corrupcin siempre existir. La cuestin es en qu
condiciones la corrupcin es ms o es menos, y por qu a veces este tema es tomado por la
opinin pblica con unos mpetus a que lo coloca en el centro de la preocupacin de la
ciudadana.

La respuesta a la primera pregunta, para el liberalismo, tiene estrecha relacin con una sentencia
de Mises: la corrupcin es directamente proporcional a las oportunidades que se brindan al
funcionario para que abuse de su poder. Cuantos ms controles y regulaciones haya sobre la
actividad econmica, cuantas ms leyes y decretos se impongan a sta, ms fcil resultar crear
situaciones en que los particulares y las empresas, para proseguir con sus negocios, tengan que
buscar el favor de los funcionarios a travs de algn tipo de ddiva o soborno.

Al exponer la economa al mbito de la poltica, el intervencionismo, crea de manera inevitable

situaciones en las cuales los representantes del poder pblico pueden actuar a su discrecin,
propiciando as el aumento de la corrupcin. De manera que, un gobierno limitado y sujeto a
leyes claras, generar menos ocasiones para que los actos de corrupcin se produzcan.

En una dictadura donde el gobernante asigna contratos millonarios a sus adeptos, las aduanas,
rentas internas y otras dependencias slo pueden pasarse a travs del favor del funcionario de
turno, donde se toman decisiones sobre precios que pueden afectar a casi todos los que se ocupan
de la produccin y el comercio, se contrapone a pases donde las normas son pocas y estables,
donde el acceso a los mercados no est limitado por el favor poltico, los precios son libres y la
intervencin estatal es mnima. Como vemos la diferencia es muy clara y nos llevar a una
conclusin categrica: la corrupcin germina en las economas intervenidas, queda oculta cuando
no hay administracin responsable de sus actos, y nos compromete a todos cuando la sociedad
queda a merced de gobiernos que pretenden el control de todo.

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En Amrica Latina todas estas situaciones se dieron durante el perodo de intervencionismo

estatal que antecedi las reformas en direccin hacia la economa de mercado. As la corrupcin
rein sin lmites durante las dictaduras y las democracias que sucedieron a estas, y no se redujo
cuando empezaron a venderse empresas pblicas y reducirse las regulaciones, como tampoco
con la apertura de estos pases al exterior o con las reducciones de las funciones del Estado.
Empero hoy da, la opinin pblica reclama contra ella, elevando el tono de un debate que
anteriormente no despertaba mucho inters.

En algunos pases, en este caso Venezuela, la corrupcin apareci peligrosamente como la

explicacin ms fcil del estancamiento econmico en un pas que solo pudo realizar ajustes
parciales y no una reforma estructural. La gente rechaz las reformas, pero se volvi tambin
contra los partidos y los lderes que se aceptaban de buen gusto, si bien se conocan todos sus
manejos poco escrupulosos de los fondos pblicos. Al hacer de la corrupcin la causa ltima de
todos los males, y acusando de corruptos a todos los polticos, se cre una atmsfera anti-
partidos que proyect a una figura como Hugo Chvez al poder, un militar de carrera y golpista.
Los deseos de una solucin rpida, y hasta milagrosa confluyeron en la bsqueda de un lder
mesinico que por la concentracin de poder, en realidad ofrece, menos obstculos y garantas
contra la corrupcin.

En Argentina o en Mxico tambin las dificultades de la crisis, y los continuos ajustes,

sensibilizaron a la opinin pblica respecto a los abusos del poder en momentos en que se
padecan crisis econmicas muy serias. Es cierto que el fin de la dictadura argentina o la gradual
apertura mexicana hacia formas ms democrticas permitieron hablar de lo que antes no se
poda. Pero la mejora de la situacin que produjeron estas reformas no fue suficiente para
disminuir la corrupcin. Una conciencia democrtica ms aguda, as como una nueva percepcin
del rol del Estado, han llevado a los ciudadanos de estos pases a exigir mayor transparencia y
responsabilidad a quienes ejercen el poder.

Hoy tenemos en todas partes, una opinin pblica ms sensible y menos pasiva contra los abusos
de poder que soporta. No se trata tal vez de que hayan aumentado o no los casos de corrupcin,

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algo difcil o casi imposible de determinar, sino que una ciudadana est ms alerta, menos
conforme, pagando ms impuestos y sufriendo ms los errores de la polticas econmicas que se
cometen, est menos dispuesta a tolerar las faltas de sus gobernantes.

Sin embargo, es evidente que la lucha contra la corrupcin ha entrado en una fase de madurez
que puede dar mejores y ms duraderos frutos. Se debe comprender que este mal no se enfrenta
con consejos moralistas ni con leyes ms severas, pues estas son medidas dbiles frente a la
magnitud de la tentacin, es preciso que se entienda que el mismo ordenamiento legal debe estar
construido para que sean menos frecuentes los casos de corrupcin, que debe estar diseado de
manera que se exija en todo momento la transparencia y responsabilidad al funcionario pblico.
Esto conlleva reducir a su mnima expresin las funciones del Estado y los campos en que
interviene.

V. Incentivos a la corrupcin.
El problema de la corrupcin en la regin es de suma gravedad dada su extensin y el carcter
sistmico de la misma. Desde esta perspectiva los anlisis identifican debilidades del entorno que
constituyen incentivos para los actos de corrupcin. En el informe de Casals & Associates 1 un
diagnstico sobre corrupcin en Latinoamrica elaborado para USAID por la firma consultora
Casals & Associates, con el fin de ofrecer un panorama que permitiera el diseo de una
estrategia de cooperacin en esta materia con un horizonte de cinco aos, se listan las siguientes
debilidades:

Servicio civil en proceso de transicin a la profesionalizacin y a la meritocracia.

Sistema legal y administrativo confuso y en ocasiones redundante.
Procedimientos y regulaciones complejas y burocrticas.
Debilidades en la supervisin y control.
Control inefectivo por parte de la Rama Legislativa.
Sistema judicial disfuncional.
1
Los autores citan a diversas agencias y expertos al analizar cada una de ellas. Entre las referencias estn el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, el Banco Mundial, USAID, Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo - CLAD y Centro de Estudios de Justicia de las Amricas CEJA.

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Debilidad del control social.

Consciencia sobre la problemtica acompaada de actitudes y opiniones que no reflejan la
magnitud del problema.
Ausencia de suficiente voluntad poltica.

VI. El legislativo y su funcin de supervisin.

Si efectuamos una breve revisin de las constituciones de los pases latinoamericanos,
identificaremos los tipos de supervisin congresual ms extendidos en la regin:

Ejercicio de la funcin de control poltico. Acorde a la legislacin de Colombia es aquella que

se ejerce para emplazar a los ministros del despacho y dems autoridades y conocer de las
acusaciones que se formulen contra altos funcionarios del Estado.
Ejercicio de la funcin de control pblico. Es aquella que se ejerce para emplazar a cualquier
persona, natural o jurdica, a efecto de que rinda declaraciones, orales o escritas, sobre hechos
relacionados con las indagaciones que la comisin adelante.
Discusin y aprobacin de las leyes de presupuesto, en ejercicio de la funcin legislativa.
Aprobacin del fenecimiento de la cuenta general del presupuesto (con base en el informe de
una auditora que puede ser una institucin vinculada con el Congreso como la Auditora
Superior de la Federacin en Mxico o independiente como la Contralora General de la
Repblica en Colombia).

No obstante la existencia de estos mecanismos hay sin duda una crisis del control congresual
en la regin. En el estudio de Casals, antes mencionado, se afirma que la debilidad del
Legislativo obedece a que normalmente los congresos se encuentran en una posicin de
debilidad frente al Ejecutivo que hace difcil el ejercicio de la labor de supervisin,
especialmente en cuanto a la discusin de temas presupuestales dada la superioridad tcnica del
legislativo entre otros variados aspectos.

As mismo, algunos Congresos se encuentran en exceso subordinados al Ejecutivo, o estn

dominados por intereses particulares que favorecen el statu quo. Conviene conocer algunas

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conclusiones del tratadista argentino Eduardo Fernando Luna2 sobre el estado de la funcin de
control en Argentina que podran ser aplicables a la regin:

Multiplicidad de comisiones a las que pertenece un Congresista por lo que no cuenta con la
dedicacin suficiente para atender y profundizar en las diferentes temticas.
Dificultades en el acceso y anlisis de la informacin: bien porque no existe suficiente
publicidad de los actos de las autoridades pblicas o bien porque no cuenta con los medios
tcnicos y humanos para analizar la cantidad de datos e informacin relacionadas.
Indefinicin del ejercicio de las funciones del Congreso hacia afuera: cmo hacer el
seguimiento de las leyes en oportunidad de ser ejecutadas.

VII. A modo de conclusin

La situacin antes descrita presenta una serie de desafos para quienes desde los Congresos
aspiran a contribuir en la lucha contra la corrupcin. Siendo los ms relevantes los siguientes:

Cmo ejercer la supervisin en un contexto de deslegitimacin.

Qu incentivos tiene el Congreso para ejercer una supervisin eficaz y superar el carcter
sistmico de la corrupcin.
Superar el estado de sospecha: hay un mayor conocimiento de la percepcin de corrupcin
que de los hechos de corrupcin (cantidad, tipologas, incentivos y costos etc.). Son
indispensables mayores trabajos de campo.
El surgimiento de doctrinas jurdicas sobre la responsabilidad patrimonial del legislador a partir
de los deberes de previsin, actuacin conforme al inters general, seguimiento de la ley y
motivacin de la ley.3

2
LUNA, Eduardo Fernando. Congreso y Control: hacienda pblica, responsabilidad poltica, estados de emergencia,
relaciones internacionales y acuerdos. 1 Ed. Mendoza: Ediciones Jurdicas Cuyo, 2007.
3
BOTERO ARISTIZBAL, Luis Felipe. Responsabilidad Patrimonial del Legilador. 1 Ed. Bogot: Legis, 2007.

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VIII. Bibliografa
Buchanan, James, The Limits of Liberty, University of Chicago Press, 1975.
Fukuyama, Francis, El Fin de la Historia y el Ultimo Hombre, Ed. Planeta, Barcelona, 1992.
Hayek, Friedrich A., Derecho, Legislacin y Libertad, Unin Editorial, Madrid, 1982 (en
especial T. III, caps. XII, XIII y XVIII).
Levine, Barry B. (comp.), El Desafo Neoliberal. El Fin del Tercermundismo en Amrica Latina,
Ed. Norma, Bogot, 1992.
Mises, Ludwig von, La Accin Humana, Unin Ed., Madrid, 1986.
Sabino, Carlos A., El Fracaso del Intervencionismo. Apertura y Libre Mercado en Amrica
Latina, Ed. Panapo, Caracas, 1999.
BOTERO ARISTIZBAL, Luis Felipe. Responsabilidad Patrimonial del Legilador. 1 Ed.
Bogot: Legis, 2007.
LUNA, Eduardo Fernando. Congreso y Control: hacienda pblica, responsabilidad poltica,
estados de emergencia, relaciones internacionales y acuerdos. 1 Ed. Mendoza: Ediciones
Jurdicas Cuyo, 2007.