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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

Brasil, Desde los tiempos de la

monarqua, Brasil nunca aspir
Estados Unidos a tener injerencia en los pases
y los procesos latinos de Amrica del Norte,
que siempre consider rea de
de integracin influencia de Estados Unidos.
Empero, Brasil siempre estuvo
regional dispuesto a tener una relacin
especial con EEUU en la
medida exacta en que ste
La lgica de los deseara lo mismo con Brasil.
pragmatismos Esa direccin es todava vlida
en la poltica exterior brasilea.
Visto de cerca, un buen
entendimiento entre los dos
pases tambin conviene por
igual a ambos presidentes. Se
trata, ante todo, de un dato
cartogrfico: son dos masas
territoriales con enormes
dimensiones y grandes
contingentes poblacionales que
necesitan mantener lazos
estrechos, a pesar de las
Luiz Alberto Moniz Bandeira divergencias.

T al como la secular rivalidad con la Argentina, la tradicional amistad

de Brasil con Estados Unidos constituye, en gran medida, un estereotipo
ideolgico manipulado las ms de las veces con el objetivo de influir en la po-
ltica exterior y pautar, de acuerdo con determinados intereses, la marcha de
las relaciones internacionales dentro del hemisferio. En realidad, las relaciones

Luiz Alberto Moniz Bandeira: politlogo e historiador brasileo, ha sido catedrtico de la Univer-
sidad de Brasilia y visitante en las universidades de Heidelberg y Colonia. Autor de ms de 20 obras
sobre relaciones econmicas e internacionales, entre ellas: Presena dos Estados Unidos no Brasil. Dois
Sculos de Histria; Brasil-Estados Unidos: A Rivalidade Emergente; Conflito e Integrao na Amrica do
Sul. Brasil, Argentina e Estados Unidos (Da Trplice Aliana ao Mercosul).
Palabras clave: integracin, ALCA, Mercosur, Estados Unidos, Brasil.
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Luiz Alberto Moniz Bandeira

entre Brasil y EEUU no fueron siempre tan amistosas, ni las relaciones con la
Argentina tan speras. En el siglo XIX, el gobierno brasileo suspendi tres ve-
ces (1827, 1847 y 1869) las relaciones diplomticas con EEUU pese a que desde
1848 ya destinara a ese mercado la mayor parte de sus exportaciones, princi-
palmente de caf. Las relaciones entre ambos pases mejoraron despus de 1870,
y el alineamiento con EEUU durante la primera mitad del siglo XX fue reflejo de
una complementariedad econmica en la que las ventas de Brasil dependan
entre 60% y 70% de las exportaciones de caf y, en igual proporcin, del merca-
do norteamericano. Sin embargo, as como en el siglo XIX Brasil reaccion frente
al predominio de Gran Bretaa, con la que entr en conflicto desde 1844 al
rechazar las presiones para reanudar el Tratado de Comercio de 1827, tampoco
acept pasivamente la hegemona de EEUU, sobre todo a partir de 1951 cuan-
do Getlio Vargas, al volver al poder, intent completar su tarea previa conso-
lidando el proceso de industrializacin promovido desde 1930 como un pro-
yecto de Estado.

Geografa y polticas de Estado

Acertadamente, el periodista argentino Mariano Grondona1 observ que no

puede hablarse de una poltica externa de Fernando Henrique Cardoso u otra
de Luiz Incio Lula da Silva, puesto que Brasil, cualquiera sea su gobierno, de-
sarrolla sus relaciones exteriores como poltica de Estado, manteniendo una
lnea de continuidad aun dentro de los cambios que puedan producirse. Por
cierto, el pas pone nfasis en Amrica del Sur, aunque no a causa de dar por
perdido su proyecto hegemnico en Amrica Latina del Norte (Mxico),
Amrica Central y el Caribe con excepcin de Cuba, en manos de EEUU,
como sugiere Grondona aadiendo que, fuera de Colombia, Amrica del Sur
es el rea donde Brasil puede aspirar an a un papel hegemnico, dividindose
de este modo el hemisferio occidental en dos porciones: el Norte norteameri-
cano, y el Sur brasileo. Ms bien, Brasil no da por perdido su proyecto
hegemnico en Amrica Latina del Norte, porque, desde el tiempo de la mo-
narqua, en el siglo XIX, nunca aspir a tener injerencia en esa regin, siempre
considerada rea de influencia de EEUU. El concepto de Amrica del Sur estu-
vo latente en todo momento en la poltica exterior brasilea, al contrario de la
nocin de Amrica Latina, demasiado genrica y sin consistencia respecto de
los reales intereses econmicos y polticos brasileos, que siempre se restrin-
gieron, particularmente, a los pases de la Cuenca del Plata, o sea Argentina,

1. M. Grondona: Kirchner, entre Lula, Chvez, Powell y Lagos en La Nacin, 15/6/03, Buenos
Aires.

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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

Uruguay y Paraguay. Conforme ha sealado Joo Augusto de Arajo Castro,

embajador en Washington (1971-1975), Brasil jams consider sus relaciones
con EEUU como un captulo de las relaciones entre EEUU y Amrica Latina.
Brasil desea cooperar con todos los pases del hemisferio, pero no quiere ser
confundido con ninguno de ellos, ni siquiera admitira ser confundido con la
totalidad del hemisferio2. Esto reflejaba no solo la re-
sistencia brasilea a diluirse dentro de Amrica Latina, Pese a las
sino tambin el rechazo a tal concepto, difundido por diferencias
otra parte durante la ocupacin de Mxico (1862-1867) o dificultades,
por las tropas de Napolen III, cuando instalaron y sos- la idea de
tuvieron a Maximiliano de Austria. integracin
econmica
La percepcin de dos Amricas, distintas no por sus or-
entre Brasil
genes tnicos o diferencia de idiomas sino por la geo-
y Argentina
grafa, fue lo que siempre model la poltica exterior de
Brasil, que desde el siglo XIX se abstena de cualquier in-
siempre se ha
volucramiento en Amrica del Norte, Amrica Central y reanudado
el Caribe mientras resguardaba a Amrica del Sur como su rea de influencia.
En 1849, cuando Inglaterra anex la Costa de Mosquitos, en Nicaragua, Brasil
apoy la protesta estadounidense, pero dejando en claro que no participara en
una guerra y reservando su facultad de obrar conforme a sus intereses y a la
dignidad de la Corona Imperial3. Tambin en 1861 no acept la invitacin del
secretario de Estado norteamericano, W.H. Seward, para intervenir junto con
EEUU contra la ocupacin de Mxico por las fuerzas de Napolen III, aunque
el emperador Don Pedro II personalmente no aprobase la instalacin de un
rgimen monrquico bajo la dominacin de Francia4; se aleg que no haba
mayor inters en la cuestin. De manera que los intereses de Brasil se restrin-
gan primordialmente a la Cuenca del Plata y, en cierta medida, a los dems
pases de Amrica del Sur.

La poltica exterior del barn de Rio Branco (1903-1912), continuando la ten-

dencia de la diplomacia del Imperio (1822-1889), sigui orientaciones simila-
res, al considerar las Amricas como una especie de condominio en el que Bra-
sil ejercera libremente su influencia sobre el Sur, mientras EEUU mantendra

2. Exposio aos Estagirios da Escola Superior de Guerra, Washington, 22/6/1974; Exposio aos
Estagirios da Escola Superior de Guerra, Washington, 17/6/1975, en J.A. Arajo Castro: Arajo Cas-
tro (Coletnea de Discursos), Editora da Universidade de Braslia, Brasilia, 1982, pp. 283-284 y 315-316.
3. Despacho, Soares de Sousa a Teixeira de Macedo, AHI - MDB - 235/1/17.
4. Oficio, Lisboa a Taques, Washington, 20/10/1861, AHI-MDB - 23/3/11; Despacho, Taques a Lis-
boa, Ro de Janeiro, 7/11/1861, AHI - MDB - 235/2/1.
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bajo su tutela el Norte, el Centro y el Caribe. Cuando en 1903 Panam se separ

de Colombia con el apoyo estadounidense, Rio Branco, no obstante lamentar el
acontecimiento, en lugar de protestar reconoci la nueva Repblica, en acuer-
do con la Argentina y Chile, para mantener la unidad con los cuales pretendi
establecer un pacto de cordial inteligencia, conocido por las iniciales de stos
como ABC. En 1910, Brasil no atendi a un pedido de buenos oficios de Nica-
ragua para impedir que un barco de guerra norteamericano continuara apo-
yando una insurreccin local5. Pero en 1908 reaccion enrgicamente contra la
actitud de EEUU, que estaba a punto de favorecer a Per en el litigio sobre los
territorios de Purus y Juru. En esa oportunidad afirm el derecho nuestro (brasi-
leo) a operar en poltica en esta rea sin tener que pedir licencia o dar explica-
ciones al gobierno norteamericano, que no deba involucrarse para aumentar
desacuerdos nuestros, en las cuestiones en que estamos empeados6. En 1909
Brasil estaba dispuesto a romper relaciones con EEUU si el presidente William
Howard Taft ejecutaba el ultimtum dado a Chile para el pago de un milln de
dlares, reclamado por la empresa norteamericana Alsop & Co.7

En 1935, al constatar que Brasil era excluido de una conferencia econmica so-
bre la cuestin del Chaco, Oswaldo Aranha, entonces embajador en Washington,
advirti al secretario de Estado que nada explica nuestro (brasileo) apoyo a
EEUU en las cuestiones de Amrica Central, sin una actitud recproca de apoyo
al Brasil en la Amrica del Sur8. Posteriormente, como canciller de Getlio
Vargas (1930-1945) firm con Enrique Ruiz-Guiaz, par de la Argentina, el
Tratado del 21 de noviembre de 1941, con el objetivo de establecer en forma
progresiva un rgimen de intercambio libre, que permita llegar a una unin
aduanera ... abierta a la adhesin de los pases limtrofes; o sea, a la adhesin
de los pases de Amrica del Sur. Ese Tratado no se concret porque pocas se-
manas despus, en diciembre de 1941, Japn atac la base norteamericana en
Pearl Harbor, dando al presidente Roosevelt el pretexto para vencer las tenden-
cias aislacionistas e involucrar a EEUU en la guerra contra el Eje, como una
cruzada, con el lema de que Amrica ir a liberar a Europa del yugo alemn9.

5. Telegrama de Rio Branco a la embajada de Brasil en Washington, 16/6/1910, Telegramas expedi-

dos - AHI - 235/4/1.
6. Telegrama de Rio Branco a Joaquim Nabuco, embajador de Brasil en Washington, 10/11/1908, ibd.
7. Entrevista con el embajador Jos Joaquim de Lima e Silva Moniz de Arago, que fue secretario
particular del barn de Rio Branco, Ro de Janeiro, 1971.
8. Carta de Oswaldo Aranha a Getlio Vargas, Washington, 9/4/1935, AGV - doc. 18, vol. 18.
9. Carta de Carlos Martins, embajador de Brasil en Washington, a Getlio Vargas, Washington, 18/
6/1940, doc. 97, vol. 33, AGV.

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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

Intentos de integracin

Pese a las diferencias o dificul-

tades, la idea de integracin
econmica entre Brasil y Ar-
gentina siempre se ha reanuda-
do. En la primera mitad de los
aos 50, el presidente Pern in-
tent negociar con el presidente Vargas el Pacto ABC, para la creacin de una
unin aduanera entre Argentina, Brasil y Chile, lo que fue obstaculizado por
factores polticos. Y en 1967, por encargo del presidente Humberto Castelo
Branco, el ministro de Planeamiento, Roberto Campos, propuso a Adalbert
Krieger Vasena, ministro de Economa argentino bajo el gobierno del general
Juan Carlos Ongana, que Brasil y Argentina formaran una unin aduanera10,
que incluyera separadamente a los sectores siderrgico, petroqumico y agr-

10. Roberto Campos: A Lanterna na Popa: Memrias, Topbooks, Ro de Janeiro, 1994, p. 749.
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cola, a concretarse en un plazo de cinco aos (con una reduccin anual de 20%
en los aranceles hasta llegar a cero) y abierta a la adhesin de otros pases, con
diferentes calendarios de integracin11.

Los factores polticos y econmicos de nuevo impidieron que ese entendimien-

to avanzara. Pero en 1986 los presidentes Ral Alfonsn (1983-1989) y Jos Sarney
(1985-1990) decidieron integrar los dos pases en un mercado comn abierto a
otras naciones de la regin12, renovando, sin conocerlo, la iniciativa de 1941.
Ese objetivo fue cimentado, en noviembre de 1988, por el Tratado de Integra-
cin, Cooperacin y Desarrollo, por medio del cual ambos pases se compro-
metieron a formar un espacio econmico comn, en el plazo de 10 aos, que los
presidentes Carlos Menem (1989-1990) y Fernando Collor de Melo (1990-1992)
decidieron reducir a 5, hasta diciembre de 1994, adaptando los objetivos del
Tratado de 1988 a las polticas de apertura econmica y reforma arancelaria, de
modo de acelerar en ambos pases la liberalizacin comercial. El proceso de
integracin, hasta entonces ms o menos adelantado por medio de protocolos
sectoriales, asumi un carcter librecambista, de apertura general, sin protec-
cin sectorial y sin comercio administrado (salvo el automotriz), aunque con
excepciones. Uruguay y Paraguay, en marzo de 1991, se unieron con la celebra-
cin del Tratado de Asuncin, que determin la constitucin del Mercado Co-
mn del Sur (Mercosur), mediante la eliminacin automtica de los gravmenes
y dems restricciones al comercio, y el establecimiento de un arancel comn a
ms tardar el 31 de diciembre de 1994. El proyecto no era formar una simple
rea de libre comercio, sino constituir la raz de un futuro mercado comn,
base de un Estado supranacional como la Unin Europea. De ah que Brasil,
bajo la conduccin del canciller Celso Amorim, en 1993 iniciara negociaciones
para armar una red de acuerdos de libre comercio con los pases de la Comuni-
dad Andina de Naciones (CAN) y crear en un plazo de 10 aos el rea de Libre
Comercio Sudamericana (Alcsa). Este proyecto desarroll y ampli la Iniciati-
va Amaznica, que Brasil lanzara en 1992, tras la celebracin del Tratado de
Libre Comercio de Amrica del Norte (Tlcan). Y probablemente el anuncio del
presidente Itamar Franco (1992-1995), en octubre de 1993, haya incidido, entre
otros factores, para que el presidente Bill Clinton (1993-2001) procurase re-
vitalizar la Iniciativa para las Amricas lanzada por George Bush (1989-1993)
en 1990, proponiendo a fines de 1994 la formacin del rea de Libre Comercio
de las Amricas (ALCA), de hecho una ampliacin del Tlcan que abarcara todo
el hemisferio para 2005.

11. Entrevista de Roberto Campos con el autor, Brasilia, 10/3/1990.

12. Comunicado conjunto de prensa, 30/7/1986, ibd., pp. 65-68.

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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

La cuestin ALCA/Mercosur se torn as el principal ner- El esfuerzo

vio de la rivalidad entre Brasil y EEUU, por involucrar de integracin
profundas contradicciones y entrelazamientos de intere- con Argentina
ses econmicos, polticos y estratgicos. El establecimien- apunta a
to del Alcsa, teniendo como ncleo el Mercosur, no conve-
la ampliacin
na a EEUU, representaba un gran obstculo a su proyecto
de su espacio
de integracin hemisfrica subordinada y otorgara ms
bargain power a Brasil y los dems Estados de la regin del
econmico
que tendran individualmente en cualquier negociacin que fuesen a encarar hacia
el ALCA13, en el cual por otro lado Brasil no tena inters, ya que no poda permi-
tir, como lo hizo Argentina, que su parque industrial se desmantelara y quedara
convertido en chatarra bajo una devastadora reduccin de aranceles y soportan-
do crecientes saldos negativos en su balanza comercial. El embajador Samuel
Pinheiro Guimares, uno de los encargados de las negociaciones de los acuerdos
de integracin Brasil-Argentina, en 1986-1987, cuando an era consejero-jefe de
la Divisin Econmica de Itamaraty, denunci el ALCA como parte de la estrate-
gia de mantenimiento de la hegemona poltica y econmica de EEUU, que rea-
lizara su designio histrico de incorporacin subordinada de Amrica Latina a
su territorio econmico y a su rea de influencia poltico-militar14, e insisti en
que Brasil deba abandonar los entendimientos para su implementacin: El ALCA
llevar a la desaparicin del Mercosur, advirti.

Dada la preocupacin de gran parte del empresariado brasileo frente a los

riesgos de la propuesta norteamericana y las crecientes dificultades del Mercosur,
desencadenadas por la devaluacin del real en 1999, el presidente Cardoso co-
menz a hacer nfasis en la idea de Amrica del Sur y en el proyecto del Alcsa,
promoviendo una reunin de los jefes de Estado, a realizarse en Brasilia en
septiembre de 2000. Antes del encuentro, lo defini como una reafirmacin de
la propia identidad de la Amrica del Sur como regin, donde la democracia y
la paz permitiran una integracin cada vez ms intensa entre pases que convi-
ven en vecindad. Y realz: La vocacin de la Amrica del Sur es la de ser un
espacio econmico integrado, un mercado ampliado por la reduccin o elimi-
nacin de trabas y obstculos al comercio, y por el perfeccionamiento de las
conexiones fsicas en transportes y comunicaciones15.

13. Declaracin del embajador Celso Amorim, ministro de Relaciones Exteriores de Itamar Franco,
publicadas por Business Week ao II N 18, en Fundao Alexandre de Gusmo: Poltica Externa. De-
mocracia. Desenvolvimento. Gesto do Ministro Celso Amorim no Itamaraty (agosto 93 a dezembro 94),
Brasilia, 1995, p. 297.
14. Entrevista del embajador Samuel Pinheiro Guimares a Valor Econmico, 2/2/2001.
15. Fernando Henrique Cardoso: O Brasil e uma nova Amrica do Sul en Valor Econmico, 30/8/
2000.
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El fundamento para esa integracin econmica sera el Mercosur, y dentro de

ste el Brasil, que lo impulsaba no solamente por motivos econmicos y comer-
ciales sino tambin por razones polticas y geopolticas. Mercosur es ms que
un mercado; es, para Brasil, un destino, dijo Cardoso en 200116. Y esta frase,
expresando la continuidad esencial de la poltica exterior brasilea, repercuti
en EEUU17, lo que llev a Henry Kissinger a constatar que el Mercosur tenda a
presentar los mismos rasgos de la UE, que buscaba definir una identidad pol-
tica distinta de EEUU, si no una manifiesta oposicin. Especialmente en Brasil
hay lderes atrados por la perspectiva de una Amrica Latina polticamente
unificada que choca con EEUU y con el Tlcan, observ Kissinger. Segn perci-
bi, mientras se conceba el ALCA como un rea de libre comercio, el Mercosur
representaba una unin aduanera, que por su naturaleza tendra un arancel
externo comn ms alto que el vigente entre los Estados asociados, buscando
evolucionar hacia un mercado comn; sealaba que ello no sera conveniente,
porque probablemente afirmara la identidad latinoamericana como separada
y, de ser necesario, opuesta a EEUU y al Tlcan. ... Todo esto ha creado un po-
tencial de disputas entre Brasil y EEUU sobre el futuro del Cono Sur del hemis-
ferio occidental, reconoci Kissinger18.

Brasil posee uno de los 10 mayores parques industriales del mundo, relativa-
mente eficiente y diversificado en sus exportaciones, compuestas en ms de
50% por manufacturas y productos de tecnologa avanzada, que suplantaron al
azcar, el caf, el cacao y otros commodities de escasa elaboracin. El esfuerzo
de integracin con Argentina, teniendo como base el Mercosur, apunta a la am-
pliacin de su espacio econmico, favorecido por la contigidad geogrfica, a
lo largo de la plataforma continental, cuyo eje Ro de Janeiro-San Pablo-Crdo-
ba-Rosario-Buenos Aires, constituye la regin de mayor desarrollo del subcon-
tinente. La perspectiva brasilea es que la unin aduanera evolucione hacia un
mercado comn, unificando las polticas macroeconmicas y articulando las
bases de un Estado supranacional, como la UE. Esto permitira a Brasil concre-
tar su destino de potencia mundial, no aisladamente sino integrado con los
dems pases de Amrica del Sur. Es un proyecto distinto del ALCA, dentro del
cual circularan solamente mercancas y capitales, no la fuerza de trabajo, y por
consiguiente se contrapone a los propsitos tanto econmicos como polticos
de EEUU.
16. Discurso del presidente Cardoso en la Reunin de la Cumbre del Mercosur, en ocasin de la Reu-
nin del Consejo del Mercado Comn, Asuncin, 22 de junio de 2001.
17. Larry Rohter: South American Trade Bloc Called Mercosur Under Siege en The New York Times,
Nueva York, 24/3/01.
18. Henry Kissinger: Does America need a Foreign Policy? (Toward a Diplomacy for the 21st Century), Si-
mon & Shuster, Nueva York, 2001, pp. 152-163.


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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

La crisis que se abati sobre Brasil, Argentina y otros pases de la regin a fines
de los aos 90, afect la consolidacin del Mercosur. Fue una crisis preexistente
a la ejecucin del programa neoliberal del Consenso de Washington. Pero las
condiciones econmicas, sociales y polticas que en los aos 60 y 70 haban
derivado en los movimientos de insurgencia, se agravaron al final de una dca-
da de polticas neoliberales, ejecutadas por gobiernos democrticamente elec-
tos. La deuda externa continu siendo un problema para toda Amrica Latina.
Al finalizar 2001, segn un informe del SELA, la deuda alcanz la alarmante
cifra de 784.000 millones de dlares, cerca de 30.000 millones ms que en 2000,
con tendencia al crecimiento, acercndose a los 800.000 millones, dependiendo
del aumento que tuviera la deuda argentina19. A lo largo de los aos 90, casi
todos los pases de Sudamrica (Argentina desde 1992, Brasil a partir de 1994)
convivieron con el dficit de la balanza comercial como consecuencia, sobre
todo, de la desregulacin econmica y la apertura unilateral de los mercados,
intensificada mediante los acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT, sin que las
barreras para-arancelarias (cuotas, tcnicas, sanitarias, etc.) fuesen instituidas
dificultando las importaciones, como haca EEUU y otros integrantes de la OCDE.
Sin contar a Venezuela y Ecuador20, nicos con supervit debido a las exporta-
ciones petroleras hacia EEUU, el saldo negativo acumulado de todos los dems
pases de Amrica del Sur, entre 1995 y 2002 (cuatro meses21), alcanz el total de
68.100 millones de dlares. Solamente el dficit acumulado de los cuatro socios
del Mercosur, en su comercio con los pases del Tlcan fue de 44.540 millones, en
el mismo periodo. Por otro lado, las remesas de intereses, regalas y transferen-
cias clandestinas aumentaron como consecuencia de la desnacionalizacin de las
empresas, sobre todo estatales, cuyo control fue a manos de capitales extranje-
ros. Dado que pasaron a tener dficit comercial y las inversiones directas prc-
ticamente cesaron despus de las privatizaciones, se hizo cada vez ms difcil
para los pases del Cono Sur, en tales circunstancias, cumplir con el servicio de
la deuda externa hasta entonces alcanzado, cubierto en parte con el saldo posi-
tivo de la balanza comercial, con inversiones directas y crditos externos.

Brasil y el ALCA

Si se implantara el ALCA esta situacin se agravara an ms, pues el principio

subyacente de la poltica comercial de Washington siempre fue apoyar la pros-

19. Secretara Permanente del SELA (Sistema Econmico Latinoamericano): Informe de coyuntura
Amrica Latina y el Caribe: cmo cierra la economa en 2001, Caracas, 2001.
20. Venezuela tuvo un supervit acumulado de cerca de 46.810 millones de dlares, y Ecuador, de
2.450 millones; <www.aladi.org/inicio.htm>.
21. Los datos de Bolivia, cuyo dficit acumulado en el periodo fue de 1.370 millones de dlares, no
incluyen los primeros cuatro meses de 2002.
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peridad y los puestos de trabajo de EEUU y la riqueza de las empresas estado-

unidenses, conforme las propias palabras de la embajadora Charlene Barshe-
fsky, representante comercial en el segundo gobierno de Bill Clinton22. En su
opinin, con el fin de la Guerra Fra las alianzas comerciales tendran en el siglo
XXI un papel crecientemente importante en la definicin de las relaciones entre
los Estados; y del mismo modo que los pactos militares en el siglo XX, modelarn
el sentido esencial de las relaciones globales23. Al pedir a la Cmara de Repre-
sentantes, en 1997, una rpida aprobacin del fast track, dijo que gobiernos de
pases con mercados en rpido crecimiento de Asia y Amrica Latina acorda-
ban entendimientos y establecan nuevas y exclusivas alianzas comerciales en
potencial detrimento de la prosperidad y del liderazgo de EEUU24. La enton-
ces secretaria de Estado, Madeleine Albright, dej tambin en claro que el obje-
tivo expreso del ALCA y de la APEC (Asociacin de Cooperacin Econmica
de Asia y del Pacfico), como de la red de ms de 200 acuerdos comerciales, en-
tre ellos la Ronda Uruguay, era modelar el sistema econmico global de mane-
ra que funcione en beneficio de EEUU. Tales acuerdos permitieron un aumento
de 34% en la exportaciones norteamericanas y la creacin de 1,6 milln de pues-
tos trabajo, desde 1993 (ibd.). Segn Albright reafirm en el Senado, la primera
obligacin (primary obligation) del gobierno norteamericano era para con sus
propios ciudadanos25. De donde se concluye que el proyecto del ALCA no apunta
a beneficiar a otros pases del Hemisferio, sino sobre todo a EEUU.

Brasil siempre tuvo conciencia de las prdidas que podra sufrir con la implan-
tacin del ALCA, de ah su resistencia a seguir con las negociaciones. El Mercosur
representa 10% del comercio de la regin y, dentro del Mercosur, Brasil respon-
de con cerca de las dos terceras partes26. A pesar de la gran asimetra, en el sur
del hemisferio occidental Brasil es el nico pas en condiciones de rivalizar con
EEUU, debido a su extensin territorial, masa demogrfica, parque industrial
diversificado (el ms grande del as llamado Tercer Mundo), volumen del PIB,
posicin estratgica en la subregin, fronterizo con todos los pases excepto

22. To support U.S. prosperity, U.S. jobs and the health of the U.S. companies, Barshefsky sta-
tement before House Trade Panel, 3/18, U.S. Information and Texts N 011, USIS, 20/3/1997, p. 42.
23. Barshefsky testimony to Senate Finance Committee, U.S. Information and Texts N 5, 5/2/1997, p. 8.
24. Barshefsky statement before House Trade Panel, 3/18, U.S. Information and Texts N 011, 20/3/
1997, p. 38. La parte del debate con los senadores, en la cual se refiri al Mercosur como ejemplo de
little units or system of rules and obligations no fue divulgada por la USIS en el sitio de la USTR
en internet.
25. ... We must continue shaping a global economic system that works for America, Secretary of
State - Designate Madeleine K. Albright. Prepared statement before the Senate Foreign Relations
Committee, as released by the Office of the Spokesman, Department of State, Washington, D.C., 8/
1/1997; <www.secretary.state.gov/statements/970108a.html>.
26. Jos Serra: ALCA, Mercosul e Abertura Externa en Poltica Externa vol. 7 N 1, 6-7/1998, p. 18.

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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

Chile y Ecuador, y su confrontacin con la costa

occidental de frica27. Brasil es, tambin, el pas
con estructura econmica menos com-
plementaria con la de EEUU, Canad y
Mxico. Los productos manufacturados
constituyen cerca de 80% de lo exporta-
do a los pases sudamericanos28. Por otro lado, con excep-
cin de Argentina, de donde importa 50% de productos
industrializados29, como autopartes y material de transporte,
Brasil compra, principalmente, granos, carne y otros commo-
dities de Uruguay y Paraguay, minerales de Chile, Per,
Bolivia y Colombia, petrleo de Venezuela y Ecuador, al mismo tiempo que ven-
de a ellos equipos de transporte, maquinaria y varios tipos de manufacturas30. Es
decir, este cuadro comercial dentro de la subregin es similar al intercambio en-
tre potencias industriales y pases en va de desarrollo, cuyas economas se asien-
tan predominantemente en la produccin primaria. En tales circunstancias, los
intereses de Brasil vis--vis EEUU, en las negociaciones del ALCA, se diferencian
de los de otros Estados sudamericanos, aunque sean tambin coincidentes como
en la oposicin a los subsidios agrcolas y trabas no arancelarias.

Un estudio de mayo de 2002, elaborado por la Secretara Federal de Impuestos

y Aduanas (Secretaria da Receita Federal), seala que EEUU, Mxico y Canad
seran los pases ms beneficiados con la formacin del ALCA, cuyo comercio
estara concentrado en empresas multinacionales, que modifican los precios las
ms de las veces para transferir ganancias o prdidas de un pas para otro. La
Federacin de Industrias del Estado de San Pablo (Fiesp), a su vez, demostr que
Brasil perdera 1.000 millones de dlares por ao en su comercio exterior, des-
de el 1 de enero de 2006, fecha prevista para la implantacin del ALCA31. Tam-
bin la Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi) ha concluido que el
ALCA trae ms amenazas que oportunidades para Brasil, con una prdida de
mercado dentro del hemisferio para 176 productos exportados por sus empre-
sas, principalmente en los sectores manufactureros (mquinas y equipos, au-

27. Samuel Pinheiro Guimares: Quinhentos Anos de Periferia, Editora da Universidade do Rio Gran-
de do Sul / Editora Contraponto, Porto Alegre-Ro de Janeiro, 1999, p. 101.
28. Ibd., pp. 101-121; J. Serra: ob. cit., p. 18.
29. Rubens Antnio Barbosa: Amrica Latina em Perspectiva: A Integrao Regional da Retrica Realidade,
Aduaneiras, San Pablo, 1991, p. 102.
30. Samuel Pinheiro Guimares: Market Access in a ALCA, paper presentado en el Fifth Colloquium
of the Project IDB / Eclac (BID / Cepal), Support to the Process of Hemispheric Trade Liberalization,
28-29 de septiembre de 1992.
31. Folha de So Paulo, 26/7/02.
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A Brasil tos, papel y celulosa, y productos qumicos) en virtud de

no le interesa la concurrencia de EEUU y Canad32. Y un estudio reali-
participar zado por investigadores de la Universidad de Campinas,
de reas de a pedido del Ministerio de Desarrollo, Industria y Comer-
libre comercio cio Exterior durante la gestin de Cardoso, lleg a la mis-
ma conclusin: tras analizar 18 cadenas productivas los
con potencias
sectores que dan cuenta de 53,1% de la produccin in-
mucho ms
dustrial, 57% de las exportaciones y 68,4% de las impor-
desarrolladas taciones totales del pas, la implantacin del ALCA
y poderosas incrementara las importaciones brasileas e inhibira las
exportaciones hacia Amrica Latina, adems de alejar las
inversiones extranjeras, de promover la desindustrializacin y desnacionali-
zacin econmica, y de aumentar el desempleo y la demanda de dlares33.

Los objetivos de Estados Unidos con el ALCA no se reducen solamente a la

remocin de aranceles y trabas no arancelarias al comercio dentro de las Am-
ricas, sino que abarca entre otros temas los servicios, inversiones, compras gu-
bernamentales y propiedad intelectual. Las propuestas buscan defender los
sectores poco competitivos de la economa norteamericana, razn por la cual
no quieren colocar en la agenda sus instrumentos proteccionistas, como la ley
antidmping y los subsidios agrcolas. Lo puso en evidencia el Congreso al
aprobar, en agosto de 2002, la Trade Promotion Authority (Ley de Promocin
Comercial), concediendo al presidente Bush un mandato restringido para ne-
gociar acuerdos comerciales, limitando las negociaciones sobre el ALCA fun-
damentalmente a los temas de inters estadounidense. El Congreso norteame-
ricano mantuvo los subsidios a la agricultura y la legislacin antidmping, que
tanto afecta las ventas de productos manufacturados, entre ellos los siderrgi-
cos brasileos, que a su vez fueron obstaculizados por los aumentos arancela-
rios aprobados por Bush. No sin razn el presidente Cardoso declar que si
las condicionantes fueran implementadas al pie de la letra, ello significara la
inexistencia del ALCA.

En realidad, a Brasil no le interesa participar de reas de libre comercio con

potencias mucho ms desarrolladas y poderosas que presentan ventajas estruc-
turales, como EEUU, cuyas empresas multinacionales y megaempresas son las
ms fuertes del mundo y a favor de las cuales funcionara el proceso de concen-
tracin de la riqueza. La coincidencia producira efectos destructivos en la in-

32. O Estado de So Paulo, 13/8/02.

33. Estudo da Competitividade de Cadeias Integradas no Brasil: Impacto das Zonas de Livre Comr-
cio en Jornal do Brasil, Ro de Janeiro, 11/12/02.

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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

dustria brasilea, especialmente en los sectores ms sofisticados, como bienes

de capital, componentes electrnicos, qumica, electrnica de consumo, soft-
ware y computadoras, y tendera a desarticular su economa y retrotraerla a
una condicin agrcola o agroindustrial, productora de bienes industriales li-
vianos o tradicionales. El presidente Cardoso declar en la 3a Cumbre de las
Amricas, en Qubec (abril de 2001), que el ALCA sera bienvenido si su
creacin fuese un paso para dar acceso a los mercados ms dinmicos; si efecti-
vamente fuese el camino para normas compartidas sobre antidmping; si re-
dujera las trabas no arancelarias; si evitara la distorsin proteccionista de las
buenas normas sanitarias; si, al proteger la propiedad intelectual, promoviese,
al mismo tiempo, la capacidad tecnolgica de los pueblos; y si fuese ms all de
la Ronda Uruguay corrigiendo las asimetras entonces cristalizadas, sobre todo
en el rea agrcola. Si no fuera as, sera irrelevante o, en la peor de las hipte-
sis, indeseable34. Algunos meses despus, durante un evento sobre Desafos,
oportunidades y riesgos de la globalizacin para el pas, promovido en Ro de
Janeiro por el Colegio de Abogados brasileo, Cardoso reconoci que era ms
fcil, ideolgica y polticamente, negociar acuerdos comerciales con la UE
que con EEUU, pues el poder norteamericano representaba un riesgo mayor a
la soberana de los otros pases35. En la ltima campaa presidencial de 2002,
Luiz Incio Lula da Silva, entonces candidato del Partido de los Trabajadores
(PT), no solo critic la poltica externa de estadounidense diciendo que de cada
diez palabras de Bush, nueve se refieren a la guerra; dijo tambin que la pro-
puesta del ALCA, como est formulada por EEUU, no es una propuesta de
integracin sino una poltica de anexin, y nuestro pas no ser anexado36.

Sin embargo, ms por conveniencias polticas que por intereses comerciales,

Brasil sigui con las negociaciones sobre la implantacin del ALCA. De acuer-
do con ello el presidente Lula, si bien tuvo duras crticas a la propuesta estado-
unidense durante la campaa electoral, todo indica que, como ha declarado,
defender con mayor firmeza los intereses brasileos. El nfasis ha sido puesto
en la consolidacin y profundizacin del Mercosur, mientras ha tratado de des-
plegar esfuerzos agresivos para la construccin de alianzas con pases vecinos,
mediante la concesin de lneas de crdito para exportacin a la Argentina,
Venezuela y otros. La prioridad es formar una unin poltica asentada en el
Mercosur, que hacia fines de 2003 debe firmar un acuerdo bilateral con la CAN,
para la formacin de una zona de libre comercio. Esa unidad empieza por la

34. Discurso del presidente Cardoso en la apertura de la 3a Reunin Cumbre de las Amricas, Qubec,
20 de abril de 2001.
35. Gazeta Mercantil, San Pablo, 25/10/01.
36. Folha de So Paulo, 24/9/02.
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convergencia, con una perspectiva de integracin, de esos dos grandes agrupa-

mientos comerciales de la subregin el Mercosur ampliado y la CAN, con un
acercamiento creciente a la Guyana y Surinam, y se hace necesaria para refor-
zar el poder negociador no solo de Brasil, sino sobre todo de los dems pases
de la regin, que tienen an menor peso econmico y poltico vis--vis EEUU,
Canad y Mxico.

El mencionado embajador Arajo Castro, dijo en su momento que Brasil estaba

dispuesto a ir hacia una relacin especial con EEUU en la medida exacta en
que EEUU deseara una relacin especial con Brasil37. Esa direccin es todava
vlida en la poltica exterior brasilea. Una buena relacin entre ambos pases
conviene no solo a Lula sino tambin a Bush. As como Richard Nixon (1969-
1974) percibi que su pas estaba con las manos atadas, excluyendo sus opcio-
nes diplomticas, frente a un pas de la magnitud de China, parece que la admi-
nistracin Bush entendi que no puede prescindir de Brasil, pese a todas las
divergencias, en sus relaciones con Amrica del Sur. La cooperacin entre los
dos pases no es slo una necesidad econmica, poltica o diplomtica; antes
que todo, como subrayara Arajo Castro, es un dato cartogrfico. El mapa del
hemisferio muestra la enorme dimensin de esas dos masas territoriales, con
grandes contingentes poblacionales y que necesitan mantener lazos estrechos,
a pesar de las divergencias. En 1962, Kennedy mostr el mapa de Amrica del
Sur a los periodistas, al advertirles del error de hostilizar a Brasil cuando el
gobernador de Rio Grande do Sul, Leonel Brizola, nacionaliz la ITT38. Es nece-
sario mantener el sentido de las proporciones, dijo. Lo que le importaba era
toda la nacin brasilea, que era una llave vital y con la cual EEUU deba tener
las ms ntimas relaciones. Su asesor Arthur Schlesinger Jr., seal que as
como el futuro de la democracia en Asia depende considerablemente del ejem-
plo de India, el futuro de la democracia en la Amrica Latina depende conside-
rablemente del ejemplo de Brasil39. En 1971, Nixon declar que el resto de
Amrica Latina ira adonde fuese Brasil40; y en 1976, Kissinger, entonces secre-

37. Exposio aos Estagirios da Escola Superior de Guerra, Washington, 22/6/1974; Exposio
aos Estagirios da Escola Superior de Guerra, Washington, 17/6/1975, en J.A. Arajo Castro: Arajo
Castro (Coletnea de Discursos), Editora da Universidade de Braslia, Brasilia, 1982, p. 285.
38. Look at the map and realize the vitality of Brazil. I think that we ought to keep the sense of
proportion en Public Papers of the President of the United States - John F. Kennedy, 1962 (Jan. 1 to Dec. 31,
1962), U.S. Government Printing Office, p. 203.
39. Just as the future of democracy in Asia depends considerably on the example of India, so the
future of democracy in Latin America depends on the example of Brazil en Memorandum for the
President - Subject: Brazil. Briefing Book, A Schlesinger Jr., Washington, Mar. 31, 1962, Confidential. John
F. Kennedy Library.
40. We know that as Brazil goes, so will go the rest of that Latin American continent en Jan K. Black:
United States Penetration of Brazil, University of Pennsylvania Press, 1977, p. 55.

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Brasil, Estados Unidos y los procesos de integracin regional

tario de Estado, interrogado en el Congreso sobre si no estaba dando a Brasil

estatus de potencia por haber firmado un memorando consultivo con el canci-
ller brasileo, contest: Brasil tiene una poblacin de 100 millones de habitan-
tes, vastas fuentes de recursos econmicos, un rpido ndice de crecimiento
econmico. Brasil se est volviendo una potencia mundial y no necesita apro-
bacin de nadie, y es nuestra obligacin en la conduccin de la poltica exterior
trabajar con las realidades que existen41. Los americanos son muy pragmti-
cos. Si no consiguen evitar que Amrica del Sur se unifique bajo el liderazgo de
Brasil y adquiera su propia identidad, tienden a aceptar la realidad. El mismo
Kissinger escribi que no hay razn para que EEUU se oponga al Mercosur, en
la medida en que funcione parejo al ALCA.

El ALCA sin el Mercosur, y especialmente sin Brasil, es irrelevante para EEUU.

Brasil es el dcimotercer destino de las exportaciones de EEUU, y ste el segun-
do comprador de Brasil, despus de la UE. Tras el fracaso de los programas
neoliberales aplicados durante los aos 90, las polticas en la regin tienden
hacia la izquierda, a favor de un Estado ms fuerte e intervencionista. En tales
circunstancias, EEUU necesita tener un mejor entendimiento con Brasil, apo-
yando al gobierno de Lula en su intento de aliviar la pobreza, con el objetivo de
evitar una crisis profunda que daara las perspectivas de recuperacin de toda
la regin y afectara, incluso, a la superpotencia. El encuentro de tres horas en-
tre los presidentes Bush y Lula, el 20 de junio de 2003, no fue meramente pro-
tocolar y usual, como lo demostr el hecho de que estuvieran acompaados
por 10 ministros, para examinar y discutir los problemas que afectan las rela-
ciones entre los dos pases y hacer un balance maduro de sus divergencias y
convergencias, en la bsqueda de soluciones consensuadas. Pero existen pro-
fundas diferencias entre los dos pases en el trato comercial, difciles de resol-
ver porque no dependen de la voluntad de Bush. Las concesiones hechas hasta
ahora por EEUU respecto del acceso al mercado en igualdad de condiciones no
son consideradas suficientes por el gobierno brasileo. De cualquier modo, ese
encuentro demostr que para ser prestigiado por EEUU, un pas no necesita
mantener relaciones carnales ni renunciar a su poltica externa, uno de los
atributos de la soberana, como lo hizo la Argentina bajo el gobierno de Carlos
Menem.

41. Brazil has a population of 100 million, vast economic resources, a very rapid rate of economic
development. Brazil is become a world power, and it does not need our approval to become one,
and it is our obligation in the conduct of foreign policy to deal with the realities that exist en Henry
Kissinger: Does America need a Foreign Policy? (Toward a Diplomacy for the 21st Century), Simon & Shuster,
Nueva York, 2001, pp. 159-161.