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FINANCES PUBLIQUES
RGION GRAND EST
ET DPARTEMENT DU BAS-RHIN
Cyril SCHREINER
Responsable de la Mission
03 88 25 37 98
cyril.schreiner@dgfip.finances.gouv.fr
Amlie MARCHAL
Charge de mission
03 88 25 37 65
amelie.marchal@dgfip.finances.gouv.fr
RAPPORT DEXPERTISE
CONOMIQUE ET FINANCIRE :
DLGATION DE SERVICE PUBLIC RELATIVE A LUSINE DINCINRATION DES
ORDURES MNAGRES DE STRASBOURG
MEEF Grand Est Expertise 2016/124/01 UIOM de Strasbourg
PRSENTATION.............................................................................................................................................5
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SYNTHSE DE LEXPERTISE
Depuis juillet 2010, lusine d'incinration des ordures mnagres (UIOM), proprit de
l'Euromtropole de Strasbourg (EMS), est exploite par la socit SENERVAL (filiale du groupe
SECHE Environnement) dans le cadre dun contrat de dlgation de service public (DSP) dune dure
de 20 ans.
Outre lincinration des ordures issues de l'EMS, le contrat sign en 2010 prvoyait de dvelopper la
valorisation des dchets et la production dnergie au travers dun programme de travaux de plus de
41 M.
Les conditions et quilibre de ce contrat de DSP ont substantiellement t altrs depuis la dtection
d'amiante dans l'usine. En effet, la dcouverte de fibres de ce matriau a oblig l'EMS prendre de
nombreuses mesures particulires, telles que la suspension totale de l'activit de l'usine partir de
septembre 2016.
Le dlgataire pouvait esprer tirer bnfice de son activit en percevant une redevance
proportionnelle aux tonnages incinrs de l'EMS, mais surtout en traitant des dchets complmentaires
et en valorisant la chaleur cre.
Sur ces bases, le contrat initial justifiait d'un bon quilibre financier bas sur des avantages mutuels,
tout en faisant porter un rel risque d'exploitation sur le dlgataire.
La dcouverte d'amiante sur le site de l'UIOM et les interruptions d'activit induites ont ncessit
d'importants amnagements au contrat initial, matrialiss par la signature de 6 avenants (le 7me est en
cours de ngociation). Ces modifications ont eu pour effet de pnaliser l'EMS qui, en sa qualit de
propritaire, devra prendre en charge des surcots significatifs. Le dlgataire sera quant lui
contraint de voir sa rentabilit relle rduite sur la dure de la DSP, du fait de l'absence d'activit sur
plusieurs mois.
L'quilibre conomique vertueux du contrat initial s'en est trouv fortement altr.
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Au 30 novembre 2016, le cot global de la gestion de l'amiante peut tre valu 180 M, du fait :
des travaux de dsamiantage : 27 M ;
de l'indemnisation des pertes d'exploitation de SENERVAL pendant la priode de novembre
2014 aot 2016 : 58 M ;
de la rmunration forfaitaire de SENERVAL pendant la suspension totale de l'activit de
l'usine de septembre 2016 fvrier 2019 : 79 M ;
du cot du lissage de l'indemnisation : 16 M.
Pour viter le dblocage immdiat des fonds dus SENERVAL, l'EMS a ngoci la possibilit de
l'indemniser progressivement par l'intgration d'une quote-part dans la rmunration verse par tonne
incinre. Cette dmarche gnre un cot supplmentaire induit par une actualisation des flux de
trsorerie destine atteindre un taux de rentabilit interne thorique.
Si les sommes en jeu sont significatives, il ressort des analyses ralises que les services de l'EMS, par
leur matrise des processus techniques de l'usine et des mcanismes financiers, utilisent toutes les
marges de manuvre existantes pour rduire le cot la charge de la collectivit, en ralisant
notamment une analyse fine des cots qui seront rellement supports par SENERVAL et en veillant
tenir compte de toutes les sources d'conomies potentielles pour le dlgataire.
Il est noter que ces estimations sont tablies en novembre 2016 et que les surcots totaux lis la
gestion de la problmatique amiante sont susceptibles d'voluer jusqu' la fin de la suspension de
l'activit, soit fvrier 2019.
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PRSENTATION
LEuromtropole de Strasbourg (EMS) assure la collecte, le traitement et la valorisation des dchets
produits par les 483 194 habitants de ses 28 communes.
Lusine dincinration des ordures mnagres (UIOM), proprit de lEMS, est implante dans la zone
industrielle du Rohrschollen. Depuis 1974, elle permet de traiter les ordures mnagres rsiduelles
(OMR) de lEMS et dautres tablissements publics de coopration intercommunale du Bas-Rhin.
Depuis juillet 2010, lusine est exploite par la socit SENERVAL, filiale du groupe SECHE
Environnement, dans le cadre dun contrat de dlgation de service public (DSP)1 dune dure de 20
ans. Outre lincinration des OMR, le contrat prvoit de dvelopper la valorisation des dchets et la
production dnergie au travers dun programme de travaux, initialement chiffr plus de 41 M,
comprenant notamment la cration dun rseau de chaleur urbain et industriel.
En 2014, la suite dun conflit social, dimportantes oprations de maintenance ont rvl la prsence
partielle damiante dans les lignes de fours. Cette situation a conduit une interruption dactivit de
novembre 2014 mai 2015. Cette phase a ensuite t suivie d'une priode de coactivit, regroupant
sur le site des travaux de dsamiantage et la poursuite de lexploitation. Des reprages
complmentaires ont par la suite mis en vidence la prsence damiante dans les faades et dans les
poussires accumules dans le hall.
Face cette situation, lEMS a prfr dsamianter et conserver son outil de production, plutt que de
s'orienter vers la construction d'une nouvelle usine. Cette dcision tait motive par :
des aspects conomiques avec un cot global d'une construction neuve chiffr 421,3 M ;
Au cours d'changes postrieurs la saisine, l'EMS a annonc ne plus travailler sur l'hypothse d'une
suspension du contrat de DSP pour se concentrer sur la mise en uvre d'une suspension de l'activit
sur 2,5 annes. La Mission a ainsi rorient son analyse sur le cot d'une suspension de l'activit.
1 Les dlgations de service public sont intgres dans la catgorie des contrats de concessions par le dcret
n 2016-86 du 1er fvrier 2016 relatif aux contrats de concessions.
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Lquilibre conomique du dispositif est examin au regard du contrat initial et de ses avenants
successifs signs au 30 novembre 2016 (avenants 1 6).
2 Revamping = ensemble dinterventions sur une installation industrielle existante en vue de modifier et/ou
accrotre sa capacit de production ou de ladapter de nouvelles contraintes ou exigences techniques ou
rglementaires.
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La commercialisation du vide de fours aux industriels, pour leurs apports de DICB, estims 60 000
tonnes annuelles, est facture au prix unitaire moyen de 96,36 /t3.
3 Prix unitaires moyens issus du rapport annuel de contrle technique et financier dexploitation Exercice 2014.
4 Prix unitaires moyens issus du rapport annuel de contrle technique et financier dexploitation Exercice 2014
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Ce mode de calcul de la redevance prend donc en compte lensemble des charges et gains du
dlgataire. Toutefois, si le dlgataire se rmunre sur les rsultats de son exploitation, ces
derniers ne sont pas garantis, faisant peser sur lui un rel risque dexploitation.
En effet, la redevance verse par lEMS est proportionne aux tonnes rellement apportes. Or, les
charges et recettes prises en compte dans le calcul de la Rpp sont normatives et fixes dans le contrat
initial. Selon les informations communiques par lEMS, les charges relles engages par le
dlgataire sont suprieures aux charges normatives, gnrant une perte par rapport aux prvisions.
De plus, la Rpp ne reprsente quune part de la rmunration du dlgataire. Par exemple, sur
lexercice 2014, 5,1 M ont t verss au titre de la Rpp, sur un chiffre daffaires de 22,2 M.
Ainsi, SENERVAL se rmunre principalement sur les recettes tires de ses activits accessoires
(recettes lies au traitement des dchets des EPCI et des industriels, recettes de valorisation
nergtique), dpendant de sa capacit commercialiser son vide four et la valorisation nergtique.
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TRAVAUX DE DESAMIANTAGE ET
20 376 20 376
REFECTION ASSOCIEES
MONTANT HORS TAXES DES
41 086 15 452 20 376 76 904
TRAVAUX
* Report des travaux de lunit de mthanisation et de dmantlement dune ligne pour financer le
dsamiantage.
Lavenant 2 au contrat de DSP, sign en juin 2012, a intgr des investissements complmentaires de
15,4 M, lis des volutions techniques du programme initial (injection de biomthane dans le
rseau de gaz naturel, extension du rseau de chaleur l'Elsau).
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Avec :
J(c) : annuit financire lie aux travaux complmentaires prvu par lavenant 2 ;
Ce(c) : charges intgres au titre des travaux complmentaires prvu par lavenant 2 ;
De(d) : somme des impacts lis aux surcots de dtournements, pertes dexploitations, etc.
pendant la priode de coactivit ;
275 000 : tonnage que SENERVAL sengage traiter compter du 1er juillet 2012.
Au total, la Rpp subit une hausse de 22,26 /t au fil des avenants 4, 5 et 6 (cf. annexe) pour atteindre
56,55 /t en octobre 2016 (aprs actualisation). Si cet ajustement reprsente une hausse considrable
(+75%) pour lEMS, le cot de traitement reste nanmoins infrieur au cot moyen de lincinration.
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Depuis la premire anne complte dexploitation et jusquen 2015, SENERVAL a enregistr des
pertes cumules de 14,4 M, soit -18,8 M par rapport aux comptes prvisionnels.
Une partie de ces pertes est imputable la grve ayant entran un arrt de lusine du 21 mars au 12
juin 2014. Cependant limpossibilit de faire fonctionner plein rgime les installations en raison des
travaux de dsamiantage des fours chaudires est galement lorigine de ces pertes.
Sur la dure du contrat, SENERVAL prvoyait un taux de rentabilit interne normatif (TRI) de 6,2 %
(fix par lavenant 2). Face aux difficults lies l'amiante, le TRI normatif devrait tre diminu
5,3 %.
Ce taux retenu reste un taux thorique bas sur les hypothses de produits et de charges du contrat
initial. Selon les informations transmises par lEMS, le TRI rel devrait tre infrieur.
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La dcouverte de la prsence damiante dans lusine en novembre 2014 et les ncessaires travaux de
dsamiantage ont amen les cocontractants organiser une coactivit . Il sagissait de poursuivre
lexploitation d'une partie de lusine tout en conduisant les travaux de dsamiantage des lignes de
fours-chaudires.
Considrant que ces circonstances mettaient en pril lquilibre conomique du contrat, les avenants
4, 5 et 6 la DSP prennent en compte les surcots et pertes dexploitation du dlgataire sur cette
phase transitoire.
Les donnes chiffres sont extraites du fichier de calcul des cots communiqu par lEMS5.
Les indisponibilits de lusine sur la priode allant de novembre 2014 aot 2016 tant imputables
la prsence damiante, il a t dcid que les surcots seraient pris en charge par le propritaire des
installations, cest--dire lEMS.
Pour prserver lquilibre gnral de la DSP, le dlgataire est indemnis des surcots suivants :
le dtournement des dchets ;
les pertes dexploitation lies lindisponibilit des installations ;
les pnalits et indemnisations des clients vapeur/chaleur qui nont pu tre fournis ;
les cots annexes.
Le calcul des compensations est tabli lappui des donnes ci-dessous.
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Lorsque les dchets nont pu tre incinrs en raison dune indisponibilit de lusine, ils ont t
dtourns vers dautres sites de traitement. Cette prestation a t ralis au cot moyen 110 /t,
comprenant le transport et le traitement des dchets, et a t prise en charge par SENERVAL.
Du fait des dtournements, le dlgataire peroit une rmunration (Rpp) rduite, du fait dune
moindre incinration sur le site de lUIOM. Il conserve en revanche ses charges de fonctionnement et
de renouvellement des quipements (Gros Entretien et Rparation, des annuits de remboursement de
prts, etc). Seule une conomie sur les charges variables de 20,76 /tonne est ralise du fait de la non
incinration des dchets.
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Un point a notamment attir l'attention de la Mission. Si, les donnes utilises pour dterminer les
tonnes incinres et dtournes sont issues des peses effectues par les services de lEMS sur le site
de lUIOM, les tonnes refuses sont quant elles dduites dune donne normative de 260 000 tonnes
annuelles. Il sagit du tonnage estimatif prvu au contrat de DSP de 2010.
Or, lusine na atteint ce volume de dchets apports quen 2011, comme l'illustre le tableau suivant :
Aussi, une interrogation sur la surestimation ventuelle de cette hypothse semble lgitime.
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Aprs vrification, il ressort que certains vnements permettent dexpliquer ces tonnages infrieurs
aux prvisions partir de 2012 :
2012 : des travaux de revamping des fours 1, 2 et 3, ayant entran de longues priodes
dindisponibilit ;
2013 : 6 jours de grve au mois de mai, un arrt lusine pendant la priode estivale pour la
ralisation de travaux sur les chaudires, ainsi que de nombreux arrts fortuits de lusine ;
2014 : une grve du 21/03 au 12/06 et un arrt de lusine partir de novembre en raison de la
dcouverte damiante ;
2015 : l'arrt de l'usine jusquau 27/05, puis priode de coactivit avec dsamiantage
(fonctionnement discontinu) et un sinistre incendie.
En consquence, une indemnisation du cocontractant sur une base de 260 000 tonnes entrantes semble
justifiable.
2.1.3. Les abandons de parts fixes, pnalits et indemnisations verses aux clients vapeur / chaleur
En raison du faible taux de fonctionnement des fours, les besoins en nergie industrielle et chauffage
urbain des clients nont pu tre pleinement assurs. Dans ce contexte, SENERVAL a t dans
l'obligation de consentir des abandons de parts fixes sur les contrats, a t amen verser des pnalits
contractuelles et indemniser ses clients.
Tableau 7
Cots lis aux contrats vapeur/chaleur
Le montant prvisionnel des frais lis labsence de fourniture des clients vapeur/chaleur sur 2014 et
2015 est de 4,5 M.
Les contrats de fournitures des industriels sont chus au 31/12/2015 et ne seront pas renouvels
jusqu'en 2019.
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Il est noter que des ngociations sont en cours pour les abandons de parts et les pnalits
contractuelles sur le contrat liant SENERVAL Strasbourg nergie.
Les indemnisations au profit de SIL FALA et PUNCH POWERGLIDE (en cours de ngociation) ne
sont pas contractuelles, mais sont concdes par lEMS. Cette dmarche vise prenniser la prsence
de ces entreprises, reprsentant respectivement 200 et 1 000 emplois salaris, malgr la perte de
comptitivit induite par l'achat de consommables sur les marchs classiques.
Il sagit des cots supplmentaires induits par la prsence damiante et gnrs par les oprations de
confinement, l'achat d'quipements de protection individuels et collectifs, les oprations de nettoyage
spcifiques, la formation, etc.
Les cots annexes pour lanne 2015 slvent 1,5 M, soit un surcot de 1,1 M pour lEMS. Les
cots annexes pour le 1er semestre 2016 slvent 1,75 M.
Le montant total des frais engags la charge de lEMS slve 63,8 M de novembre 2014 aot
2016.
Lindemnisation de SENERVAL s'effectue selon les modalits suivantes :
SENERVAL bnficie de paiements directs : le total des dpenses mandates ce jour est de
26,4 M au titre des avenants 4 (7,4 M), 5 (5,5 M) et 6 (13,5 M).
Des rgularisations concernant la priode de coactivit seront encore intgres lavenant 7, en
fonction des cots rellement engags au cours des derniers mois de coactivit (pertes
dexploitation, dtournements sur le 2me semestre 2016).
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Il ressort que prs de 31 M des surcots engendrs sur la priode sont indemniss sous la forme
dune augmentation de la Rpp, lisse sur une dure de 15 ans.
LEMS a en effet opt pour un lissage de cette dette dexploitation, compte tenu des sommes en jeu
et de limpossibilit de procder un paiement comptant au regard de ses ressources en
fonctionnement.
Il ressort nanmoins que l'application du taux dactualisation devant permettre de maintenir le taux
de rentabilit interne normatif de SENERVAL 5,3 % (cf. 1.2.3), ce lissage sur 15 ans gnrera un
cot supplmentaire d'actualisation de prs de 10,2 M. Ce montant est sensiblement suprieur au
cot dun emprunt sur 15 ans aux taux actuels.
Depuis le dmarrage de la coactivit, des systmes de mesure de lair ambiant ont t mis en place
pour la protection des travailleurs. La densit de fibres damiante dtectes dans le cadre de ce
dispositif sest avre plus importante qu'estime. Des reprages complmentaires ont permis de situer
des zones amiantes sur les faades et dans les poussires accumules dans le hall.
Ds lors, il est apparu ncessaire de suspendre lexploitation de lusine ds le 1 er septembre 2016, pour
permettre la ralisation des travaux de dsamiantage, dont la dure est value 2,5 annes. Le contrat
de DSP n'est nanmoins pas suspendu et se poursuit jusqu' sa date d'chance initiale, soit juin 2030.
Un avenant 7 au contrat de DSP est en cours de ngociation entre SENERVAL et lEMS, traitant des
modalits techniques de suspension de lexploitation.
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Ce point est encore en cours de ngociation mais devrait aboutir un prix pivot de 114 /t (fix
la suite de lappel doffres lanc par SENERVAL destination dautres sites de traitement des
dchets), soit un cot global de 44,08 M.
Si le cot de dtournement venait finalement tre suprieur 114 /tonne, la perte serait
partage parts gales entre le dlgataire et lEMS. Une rpartition similaire est prvue pour
les ventuels gains.
Lindemnisation de SENERVAL sur les cots de dtournement de dchets sera calcule sur la
base des OMR rellement apportes.
6 Forfait en cours de ngociation entre lEMS et SENERVAL. Les donnes du rapport sont extraites du fichier
Senerval modle suspension mensuel avenant 7 14 sept. .
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Lautorisation donne par la DIRECCTE est reconductible. Afin de tenir compte des sommes
verses par ltat SENERVAL dans le cadre de lactivit partielle, la Rpp post-suspension
sera diminue de 0,8 .
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Le dernier chiffrage concernant les travaux de dsamiantage sous matrise d'ouvrage de l'EMS slve
15 M HT.
Le montant des investissements complmentaires sous matrise douvrage SENERVAL est valu
8,1 M, dont 1,5M sont dores et dj financs par labandon de travaux initiaux de revamping.
S'il a t convenu que la Rpp soit suspendue durant la priode de suspension, lissue de cette phase
(fvrier 2019), une nouvelle augmentation de la Rpp, fixe ce jour 7,81 , permettra de prendre en
compte ce non versement du surcot de Rpp destin indemniser SENERVAL de ses pertes sur la
priode 2014-2016. Le cumul de la Rpp complmentaire verse dans ce cadre entre fvrier 2019 et la
fin du contrat de DSP s'lve 14,3 M.
Il est noter que le versement d'une Rpp de compensation de 22,26 /t pendant la priode de
suspension aurait reprsent 8,6 M. Ce dcalage supplmentaire dans le versement des sommes
dues entranera donc un surcot de 5,7 M. Cet cart est li lapplication dun taux
dactualisation destin maintenir un TRI normatif 5,3% sur toute la DSP (cf. point 2.1.6).
Au total, les augmentations successives de la Rpp lies la prsence damiante dans lusine
reprsentent un montant de 59,6 M, liss sur la dure restante du contrat. Une ngociation est
nanmoins en cours sur lajustement au rel des pertes dexploitation prvues aux avenants 4 et 6 et
pourrait permettre de limiter cette hausse post-suspension de la Rpp.
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Le montant total des frais engags pendant la priode de suspension la charge de lEMS, en ltat
des informations communiques, slve 100,4 M.
NB : la mise en uvre des chantiers ncessitera galement des frais de police d'assurance, dont
aucune estimation n'a pu encore tre tablie par les services de l'EMS au 30 novembre 2016.
Au regard de tous les lments dtaills dans cette deuxime partie, il ressort que les surcots induits
par la gestion de l'amiante reprsentent 180 M, sur la base des informations fournies au 30 novembre
2016.
Tableau 11
Travaux de dsamiantage 27 509 K
Les estimations dtailles sont tablies en novembre 2016. Les surcots totaux lis la gestion de la
problmatique amiante sont encore susceptibles d'voluer jusqu' la fin de la suspension de l'activit,
soit fvrier 2019.
Ces sommes la charge de l'EMS sont lies ses obligations en tant que propritaire de l'usine.
Les investigations conduites par la MEEF ont permis de relever la matrise des processus
techniques de l'usine et des mcanismes financiers par les services de l'EMS. Ces derniers
semblent avoir pour l'heure utilis toutes les marges de manuvre disponibles pour rduire le
cot global la charge de la collectivit. Ils s'appuient notamment sur une analyse fine des
cots qui seront rellement supports par SENERVAL et sur la dtection de toutes les sources
d'conomies potentielles pour le dlgataire.
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Dans ce contexte, cette partie vise analyser le risque juridique pesant sur la rgularit des avenants
signs et en projet.
3.1.1. La rgularit des avenants conclus avant le 1er avril 2016 pourrait tre conteste
Il est possible de modifier les termes dun contrat de concession sous rserve que son conomie
gnrale ne soit pas bouleverse et que les conditions initiales de mise en concurrence ne soient pas
remises en cause. Lconomie du contrat renvoie non seulement son quilibre conomique, mais
galement son organisation gnrale, administrative et technique.
Par exemple, le bouleversement de lconomie du contrat sapprcie, pour les contrats conclus avant
le 1er avril 2016, au regard du montant cumul des avenants. En lespce, au fil des 5 avenants conclus
entre dcembre 2010 et juin 2016, le montant du contrat et les conditions dexploitation des
installations ont t fortement amends. Ainsi, les modifications ralises peuvent tre considres
comme ayant affect substantiellement les lments essentiels du contrat de concession.
la lecture de ces lments, un risque rel semble exister sur la rgularit des avenants 1 5
signs entre lEMS et la socit SENERVAL.
7Date dentre en vigueur de larticle 36 du dcret n2016-86 du 1er fvrier 2016 relatif aux contrats de
concession.
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3.1.2. Les avenants conclus aprs le 1er avril 2016 prsentent galement des risques
juridiques
Lavenant 6 modifie lui aussi substantiellement les termes de la convention initiale notamment par
lextension du primtre des travaux de dsamiantage et la rvision des modalits de rmunration du
dlgataire. Les mmes rserves peuvent tre releves concernant le projet davenant 7.
Comme pour les avenants prcdents, lexistence de circonstances imprvues ne parat pas pouvoir
tre invoque pour justifier de ces modifications, quand bien mme le seuil de 50 % susmentionn ne
serait pas atteint.
Le code de la sant publique, dans sa version applicable la date de passation du contrat, met la
charge des propritaires des btiments dont le permis de construire avait t tabli avant le 1 er juillet
1997, une obligation gnrale de surveillance du risque amiante.
Un diagnostic technique amiante (DTA) devait cet gard tre tabli avant le 31 dcembre 2005 pour
les immeubles destins lexercice dune activit industrielle ou agricole. Larticle R. 1334-26 du
code de sant publique imposait de procder un reprage de lamiante de certains composants de
limmeuble (murs, poteaux, cloisons, etc.).
3.2.2. Le DTA de 2008 mentionne la prsence damiante dans les installations de lUIOM
Dans le cadre des obligations susmentionnes, lEMS a fait effectuer un DTA en juillet 2008 par la
socit NORISKO sur les btiments communaux et communautaires (recherche de calorifuge,
flocage, faux plafond contenant de lamiante).
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ANNEXE 1 : SAISINE
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ANNEXE 4 : SYNTHSE DES RVALUATIONS DE LA RPP
ANNEXE 5 : LISTE DES CONTRIBUTEURS SOLLICITS PAR LA MISSION