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Ttulo original: The Challenges ifEducation in Brazil

Centre for BraziUan Studies, University of Oxford

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NOVA FRONTEIRA S.A. Todos os direitos reservados. Nenhwna parte desta
obra pode ser apropriada e estocada em sistema de banco de dados ou
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Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.

D484 Os desafios da educao no Brasil/organizao de Simon


Schwartzman e Colin Brock ; traduo de Ricardo Silveira. - Rio
de janeiro: Nova Fronteira, 2005

Traduo de: The challenges of education in Brazil


Inclui bibliografia
ISBN 85-209-1705-4

1. Educao-Brasil. 2. Educao e Estado - Brasil. 3. Reforma


doensino -- Brasil. I. Schwartzman, Simon. II. Brock, CoUn.

CDD 370.981
CDU 37(81)
Sumrio

Apresentao ......................................................................... ....... 7


Os desafios da educao no Brasil .. .... ........ ......................... ................ 9
Simon Schwartzman
Desigualdade e polticas compensatrias ............................................ 53
Joo Batista de Arajo e Oliveira
Qualidade e eqidade na educao bsica brasileira: fatos e possibilidades ... 91
Jos Francisco Soares
A reforma do ensino mdio e a implantao do Enem no Brasil .... ... .... . .. 119
Maria Helena Guimares de Castro
Sergio Tiezzi
Educao tcnica: a crnica de um casamento turbulento .... . ....... ........ .. 153
Cludio de Moura Castro
Modelos de cursos de formao de professores e mudanas em polticas:
um estudo sobre o Brasil ............................................................... 181
Maria C.M. Figueiredo
Robert Cowen
Educao superior, pblica e privada (1808-2000) ................................ 197
Eunice R. Durham
Estado e mercado na regulao da educao superior ...... .... ................. 241
Maria Helena de Magalhes Castro
A ps-graduao no Brasil: novos desafios para uma poltica
bem-sucedida ........ ......... ..... ....... ..... ......... ... ..... ...... ... .......... ....... 285
Elizabeth Balbachevsky

Sobre os autores ..................... . .................................... ............... 315


Apresentao

Este livro fruto de uma srie de seminrios realizados na Universidade de


Oxford entre janeiro e maro de 2003, sob os auspcios do Centro de Estudos
Brasileiros e do Centro de Estudos sobre Educao Internacional e Comparada
daquela universidade. Ele est sendo publicado simultaneamente com a
Symposium Books, Oxford, como parte da srie Oxford Studies in Comparative
Education (vol. 13, 2, 2004), sob a direo de David Phillips. Os seminrios fo-
ram realizados no Departamento de Estudos Educacionais da Universidade de
Oxford e, embora abertos a todos, constituram um importante componente do
programa de mestrado em Educao Internacional e Comparada que, juntamen-
te com o programa de doutorado, compe uma rea essencial de desenvolvi-
mento desse campo na Inglaterra.
Esta , seguramente, a primeira publicao em lngua inglesa que proporci-
ona uma viso abrangente da educao brasileira em todos os seus nveis, e
provavelmente no Brasil tambm, onde os temas da educao tendem a ser
tratados de forma fragmentada.
Os organizadores gostariam de agradecer o apoio pessoal, institucional e
financeiro recebido do Centro de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford,
na pessoa de seu diretor, Leslie Bethel, assim como o de Margareth Hancox, ex-
coordenadora administrativa do Centro; e ainda a Kimberly Ochs, assistente
editorial, pelo trabalho meticuloso de editar os manuscritos originais em lngua
inglesa. Agradecemos tambm, sobretudo, aos autores dos diversos captulos,
que, sem exceo, participaram com grande envolvimento e entusiasmo dos
seminrios, e dedicaram tempo e ateno considerveis nos preparativos e su-

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8 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

cessivas revises de seus textos. Todos so profissionais bastante ocupados e ex-


perimentados, profundamente envolvidos com a melhoria da educao brasilei-
ra, e foi um privilgio para ns poder contar com sua participao neste projeto,
que acreditamos ser uma contribuio importante para o entendimento e
melhoria das condies da educao brasileira.

Colin Brock
Centro de Estudos sobre Educao Internacional e Comparada
Universidade de Oxford

Simon Schwartzman
Instituto de Estudos doTrabalho e Sociedade, Rio de Janeiro
Pesquisador visitante do Centro de Estudos Brasileiros,
Oxford janeiro/maro de 2003

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Os desafios da educao no Brasil

Simon Schwartzman

A educao no Brasil mudou bastante nos ltimos anos, mas ainda est longe de ser
satisfatria. Neste texto introdutrio, apresentamos uma viso ampla das origens
do ensino brasileiro e, a partir da, tentamos identificar algumas de suas caracte-
rsticas fundamentais. Assim, poderemos compreender melhor as condies vi-
gentes e abrir caminho para a discusso de algumas das polticas pblicas que esto
em teste ou j disponveis. As questes do ensino so sempre polmicas e o obje-
tivo deste trabalho aprimorar e esclarecer alguns dos temas em debate.

Os temas centrais

At bem pouco tempo atrs, parecia existir consenso quanto ao fato de que os
problemas do ensino brasileiro eram a falta de escolas, a evaso escolar de mui-
tas crianas em idade precoce e a carncia de verbas governamentais para a
educao. Considerava-se necessrio construir mais escolas, pagar melhores sa-
lrios aos professores e convencer as famlias a mandarem seus filhos escola.
Foram precisos alguns anos para convencer polticos e a opinio pblica de que,
na verdade, no so significativas as quantidades de crianas que abandonam a
escola antes dos 15 anos de idade. Os problemas principais eram qualidade e
repetncia, ou seja, a tradio de manter na escola os alunos que no se saam
conforme o esperado nas provas, prtica amplamente disseminada no Brasil
(Fletcher, 1984; Klein & Ribeiro, 1991). Com a diminuio da expanso
demogrfica e da migrao interna na dcada de 1980, o pas comeou a enfren-
tar pela primeira vez problemas de salas de aula vazias. H hoje 43,8 milhes de

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10 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

alunos matriculados no ensino bsico1, para uma populao total de 36,5 milhes
na faixa etria de sete a 17 anos, um injustificado excedente de mais de sete
milhes de vagas.2

Figura 1 Matrcula em escola ou creche por idade e gnero,


2002

25
22
19
16
Idade

13
10
7
4
1
-100 -80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100
Porcentagem

masculino feminino

1
Uma questo de terminologia: o ensino brasileiro hoje est organizado em dois blocos principais.
O primeiro o ensino bsico, composto de oito anos de ensino fundamental, para crianas na
faixa dos sete aos 14 anos de idade, e trs anos de ensino secundrio, oficialmente chamado de
ensino mdio, para jovens entre os 15 e os 17. s vezes se usa o termo ensino elementar para se
referir aos primeiros quatro anos do ensino fundamental. O bloco seguinte o ensino superior,
dividido num primeiro nvel profissional, de graduao, com um programa que dura de trs a seis
anos, conferindo graus de bacharel; e um nvel de ps-graduao para alunos em busca dos graus de
mestre ou doutor (na terminologia norte-americana, o primeiro nvel do ensino superior
undergraduate [subgraduado] e o segundo graduate [graduado]). Alm disso, h um nvel pr-escolar,
para crianas abaixo dos sete anos de idade, e uma grande variedade de especializaes, os cursos
de ps-graduao sem colao de grau com durao de um ano. Tambm existem cursos de nvel
ps-secundrio, sem formao universitria, mas em menor quantidade.
2
Existe, porm, uma grande discrepncia entre as informaes tiradas do censo de 2002, realizado
pelo Ministrio da Educao, e a pesquisa por domiclio realizada em 2001 pelo Instituto Brasilei-

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 11

Conforme podemos ver na figura 1, praticamente todas as crianas na faixa


dos sete aos dez anos de idade esto na escola. Portanto, o acesso no mais
problema. Mas, conforme aparece nas figuras subseqentes, muitos alunos no
esto no nvel em que deveriam estar e h uma quantidade muito grande de
adultos ocupando as vagas dos jovens desistentes. Vemos na figura 2 que muitos

Figura 2 Matrculas escolares, por faixa etria

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
at 6 7 a 14 15 a 17 18 a 24 mais de 24
anos anos anos anos anos

no nvel adequado em outro nvel no estudando

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2002

ro de Geografia e Estatstica (IBGE). Os nmeros para o ensino fundamental so, respectivamente,


35,1 milhes e 31,8 milhes; e, para o ensino secundrio, 8,7 milhes e 7,6 milhes. Essas
discrepncias podem ser explicadas, pelo menos em parte, pelo fato de que o censo escolar
realizado no incio do ano, enquanto a pesquisa por domiclio s em setembro ou depois, quando
muitos alunos j abandonaram a escola; e pelo fato de que algumas administraes escolares
(provavelmente) exageram em seus relatrios e/ou algumas famlias no revelam todos os dados
(menos provvel).

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12 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

jovens entre 15 e 17 anos no esto na escola secundria, como deveriam, mas


sim atrasados. Por causa da repetncia, h cerca de sete milhes de alunos no
ensino fundamental com mais idade do que o grupo de referncia que no deveri-
am estar l (gerando uma taxa bruta de matrculas de 121%) (figura 3). No ensino
secundrio, cerca de metade dos alunos tem 18 anos de idade ou mais e j deveria
ter sado da escola. No ensino superior, que ainda matricula apenas 9% dentro da
faixa etria (18 a 24), cerca de metade dos alunos est com 25 anos ou mais.
Tais distores esto relacionadas a uma tradio de m qualidade do ensino,
que limita a capacidade de aprendizagem do aluno, conforme revela a Avaliao
Nacional do Ensino Bsico no Brasil (Crespo, Soares & Mello e Souza, 2000;
Programa da OECD para Avaliao Internacional de Alunos, 2001), e s elevadas
taxas de evaso escolar que ocorrem quando os jovens chegam adolescncia.
Em 2001, aos 16 anos de idade, 19% dos brasileiros j se encontravam fora da
escola; aos 18, 43%. Dito de maneira simplificada, uma grande quantidade de

Figura 3 Taxas brutas e lquidas de matrcula no Brasil,


2002

140%

120%

100%
% cobertura

80%

60%

40%

20%

0%
2)

7)

)
-6

14

4
0-

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l(

18
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-

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da
pr

su
n
fu

Nveis
bruta lquida

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2002

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 13

estudantes passa pela escola sem aprender a ler e escrever adequadamente.


Existe um problema muito srio de ensinar aos professores como ensinar (Oli-
veira & Schwartzman, 2002) e de atingir aqueles que ficaram para trs, de
forma a recuperar o tempo perdido e possibilitar que cheguem ao nvel dos
demais colegas da mesma faixa etria.
H tambm um problema de relevncia de contedo, que afeta segmentos
substanciais do ensino superior, mas acima de tudo os alunos da escola secund-
ria. Ser que o aluno est aprendendo o que precisa para aprimorar sua persona-
lidade e entrar no mercado de trabalho? O Brasil est formando os especialistas,
pesquisadores e inovadores de que precisa para fazer parte da moderna econo-
mia do conhecimento?
A primeira pergunta tange ao clssico dilema de escolha entre a formao
geral e a profissionalizante. uma questo difcil, porque envolve tanto a discrimi-
nao social, quando os alunos ficam confinados a um caminho de formao espe-
cfico que os limita a empregos de menor status, quanto a capacitao efetiva de
pessoas que, de outra forma, no conseguiriam encontrar empregos. A experin-
cia internacional mostra que uma simples diferenciao de contedo no ir capa-
citar ningum caso inexista um elo claro entre as escolas tcnicas e os futuros
trabalhadores. Por outro lado, quando h tais elos, o ensino profissionalizante pode
propiciar melhores oportunidades num mercado de empregos estratificado, mes-
mo ao custo de uma segmentao de longo prazo (Shavit & Mller, 2000). O Brasil
tem se sado razoavelmente bem no ensino profissionalizante para alguns segmen-
tos pequenos da populao, com acesso s escolas tcnicas da indstria e do comr-
cio, mas no conseguiu dar maior amplitude a essas experincias. Surge uma difi-
culdade parecida com a do ensino superior, no qual a falta de alternativas de curto
prazo ps-ensino secundrio acaba gerando um desperdcio muito grande de gente
que resolve tentar mas acaba abandonando uma carreira universitria. Mais uma
vez, o caso em que a criao de cursos de curta durao, como alternativa pobre
aos diplomas de nvel superior, tende a ser rejeitada e no vai para frente.
De quanto ensino o Brasil precisa e com que propsito? Podemos pronta-
mente concordar com que o ensino bsico universal de qualidade um requisito
e uma exigncia moral de todas as sociedades modernas, pelo bem da eqidade
social, dos valores culturais e da funcionalidade econmica. Tambm podemos
concordar com que os governos deveriam se envolver no apoio educao de

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14 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

nvel superior, como fonte de conhecimento e competncia para a sociedade


como um todo. Entretanto, mesmo nas economias avanadas, somente um seg-
mento do mercado de trabalho requer competncias especializadas e a maior
parte da educao de nvel superior est relacionada a um conjunto de posturas
e prticas gerais. Parecem no ter fim as demandas de educadores e acadmicos
por mais cursos, melhores salrios e mais subsdios pblicos em todos os nveis,
e tanto os governos quanto o poder decisrio precisam conhecer os limites e
saber em que ponto se deve parar.3
Os problemas de eqidade merecem ateno especial. O Brasil conhecido
por ter um dos mais elevados nveis de desigualdade no mundo e isso est inti-
mamente ligado educao (Ferreira & Paes de Barros, 2000). O Brasil tam-
bm uma sociedade multirracial, na qual metade da populao classificada
como no branca e h fortes correlaes entre origens tnicas, renda e oportu-
nidades de instruo. No todo, em 2001, a populao branca tinha 5,75 anos de
escolaridade e a no branca tinha 4,04; a mdia de renda das pessoas brancas era
duas vezes superior das no brancas.4 Atualmente, para a gerao mais jovem,
as chances de brancos e no brancos estarem na escola so praticamente as mes-
mas para todas as faixas etrias (figura 4). Mas isso no quer dizer que deixem de
existir as diferenas tnicas. Os no brancos so mais pobres, moram em bairros
mais pobres e so filhos de pais com menor nvel de escolaridade. As diferenas

3
Para se obter uma avaliao dos elos entre a oferta de cursos superiores e as demandas do mercado
de trabalho na Amrica Latina nos ltimos anos, consulte Schwartzman (2002). Para a inflao
dos cursos superiores na Inglaterra e suas implicaes negativas, consulte Wolf (2002). Para as
mltiplas funes e diferenciao do ensino superior na Amrica Latina e no Brasil, consulte
Castro & Levy (2000), Schwartzman (2001).
4
A classificao tnica ou racial no Brasil obtida, nos censos e nas pesquisas nacionais por
domiclio, pedindo-se s pessoas que se classifiquem conforme as categorias branco, negro,
mestio (pardo), nativo e oriental. Esta pergunta visa classificar a populao conforme a cor
de pele que as pessoas atribuem a si mesmas, como substituto para raa ou etnia (em que os nativos
brasileiros e orientais so subgrupos dentro da categoria amarelos). Para esta tabulao, acres-
centamos os negros, cerca de 5,6% dos pesquisados, junto com os pardos, 40,4%, para criar a
categoria dos no brancos. Os nativos correspondem a 0,1% da populao e os orientais, na
maioria descendentes de japoneses, 0,5%. Na pesquisa de 2001, 53,4% dos pesquisados se
definiram como brancos. Para ver uma discusso dessa classificao, consulte Telles (1998) e
Schwartzman (1999).

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 15

regionais so ainda maiores, variando de 5,59 anos de escolaridade no Sudeste


(que inclui So Paulo e Rio de Janeiro) at 3,71 anos no Nordeste. Aos 11 anos
de idade, as chances de estar numa escola so praticamente as mesmas no Nor-
deste e no Sudoeste: 97,3% e 98%. Aos 16, porm, a diferena j importante:
77,7% em comparao com 86,0%.
Via de regra, as escolas pblicas nas regies, cidades e bairros mais pobres costu-
mam ser de pior qualidade e o rendimento escolar depende bastante do padro
econmico, social e cultural da famlia. As famlias das classes mdia e alta colocam
seus filhos para cursarem o ensino bsico e o secundrio em escolas particulares, que
so de melhor qualidade, e os preparam para passar para as instituies de ensino
superior de maior prestgio, pblicas e gratuitas. Estudantes de famlias mais pobres,
quando chegam ao curso superior, s conseguem entrar para os cursos menos
prestigiados das universidades pblicas ou vo para as particulares, onde os cursos
tambm so de baixo prestgio e qualidade, e pelos quais tm de pagar.
Podemos resumir este apanhado geral declarando que os principais proble-
mas do ensino no Brasil so aqueles ligados qualidade e repetncia de alunos

Figura 4 Acesso escola por idade e raa ou cor


120%

100%

80%
% na escola

60%

40%

20%

0%
1 3 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23
Idade

brancos pretos pardos

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16 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

nos sistemas pblicos. Uma das principais conseqncias desses problemas a


desigualdade de acesso ao ensino de boa qualidade, o que afeta acima de tudo os
segmentos mais pobres da populao; outra o grande nmero de pessoas que
abandonam a escola antes de obterem seus certificados, sem adquirirem o conhe-
cimento e a capacitao que deveriam ter. Por fim, as distores criadas pela m
qualidade e pela repetncia levam a um desperdcio imenso de recursos gastos
para manter nas escolas alunos mais velhos que no deveriam mais estar l.

As origens

Como o ensino no Brasil chegou situao atual?

No incio do sculo XX, a maioria da populao na Europa Ocidental, Nova


Inglaterra e Japo j era alfabetizada, enquanto no Brasil e em quase todos os
outros pases do mundo o ensino s chegava para uma minoria nfima.5 A con-
quista da alfabetizao em massa pode ser explicada pela combinao de ele-
mentos distintos. As religies ocidentais judasmo, cristianismo e islamismo
pem a leitura de livros sagrados no cerne da educao infantil. Nas transi-
es judaicas e nas do incio do protestantismo, o aprendizado acontecia no seio
da famlia ou em pequenas escolas comunitrias e fazia parte da construo e
manuteno da identidade cultural ante um ambiente desconhecido ou hostil.
Em todo o mundo muulmano, a leitura do Alcoro era e ainda um componen-
te essencial da formao religiosa e moral das pessoas. Mas nem todas essas
religies conseguiram converter a leitura religiosa numa habilidade que pudes-
se ser usada fora do universo religioso e ritualstico.6 Para tanto, faziam-se ne-
cessrias outras condies, inclusive a disponibilidade de materiais impressos,

5
Para Europa, consultar Vincent (2000) e Venezky (1991). Para Frana, Furet & Ozouf (1977). Para
Japo, consulte, dentre outros, Godo & Hayami (2000). Para os Estados Unidos, Lockridge
(1974), Monaghan (1988) e Stevens (1990).
6
Nos pases muulmanos, bastante comum algum ser versado no Quran Sharif, ensinado nas
escolas indgenas religiosas chamadas madrasas. Infelizmente, esse aprendizado pura decoreba.
Portanto, embora parea que os alunos conseguem ler o Alcoro com fluncia, em geral eles no
conseguem ler a escrita rabe fora desse contexto. Esse aprendizado no pode ser transferido para
a leitura de outros livros ou para resolver questes de matemtica (Samant, 1996).

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 17

como tambm o uso de escrituras e figuras para comunicar, registrar fatos, fazer
negcios e trabalhar.
E mais: no bastava a organizao da comunidade e das bases. A disseminao
de escolas de ensino bsico e de alfabetizao na Europa foi, a princpio, obra das
igrejas estabelecidas, a protestante e a catlica, como parte dos movimentos de
Reforma e Contra-reforma, tornando-se mais tarde tarefa e responsabilidade
dos nascentes Estados Nacionais. A Frana de Napoleo sintetiza o modelo que
tantos pases tentaram imitar: uma nao coordenada por um governo central
forte que criou instituies complexas para envolver e mobilizar todos os cida-
dos numa sociedade integrada e coesiva. Em suas origens, uma das instituies
centrais do moderno Estado Nacional foi o recrutamento militar; foram tam-
bm importantes uma lngua nacional homognea e instituies educacionais
capazes de ensinar a todos no s a leitura e a escrita, mas tambm os valores
considerados necessrios para a nao.7
Mas no havia Estado Nacional que pudesse comear esse trabalho do zero.
Na Frana, o Estado napolenico construiu suas instituies educacionais sobre
uma complexa rede de escolas criadas e mantidas pela Igreja durante o Antigo
Regime e sobre tradies de educao popular que existiam em muitos lugares
(Furet & Ozouf, 1977). Cada Estado Nacional lidava com a Igreja e as divergen-
tes tradies lingsticas e de educao popular sua maneira, s vezes em con-
flito, s vezes em cooperao, normalmente atravs de cooptao. Parte impor-
tante dessa histria o desenvolvimento da profisso do magistrio, que ajudou
a fazer das formas de ensino e aprendizagem mais espontneas e tradicionais
uma rede de escolas organizadas e padronizadas.8 A industrializao e o desen-
volvimento das cidades modernas tambm tiveram seu papel, mas um papel que
no foi to bvio. David Vincent argumenta, por exemplo, que a alfabetizao de
crianas era um luxo que se tornou possvel por causa do progresso econmico,

7
Quanto da imagstica do antigo Estado Nacional fica, ou deveria ser mantida, nestes tempos de
globalizao, uma questo que merece uma discusso especfica, j que suas implicaes para o
ensino contemporneo podem ser significativas. Consultar, dentre outros, Archibugi & Lundvall
(2001), Lenn & Moll (2000) e Carnoy (1999).
8
A referncia clssica para anlise dessa inter-relao entre Estado, Igreja e a profisso do magistrio
na formao dos sistemas nacionais de ensino na Europa Archer (1979).

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18 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

que foi mais do que condio para isso, embora, uma vez existindo, ela tenha
ajudado no crescimento da indstria e do comrcio (Vincent, 2000). De fato,
existem algumas provas de que, na Inglaterra e na Frana, a industrializao e a
concentrao urbana levaram deteriorao temporria dos padres educacio-
nais. O ensino no podia se desenvolver em condies de pobreza extrema, mas,
uma vez iniciado, ele se tornou um ingrediente central no tecido das sociedades
modernas.
Portugal, potncia colonialista no Brasil, qual a Espanha, no foi atingido
pelo movimento da Reforma. A Igreja Catlica, que exercia forte controle so-
bre as universidades do pas atravs da Ordem dos Jesutas, no teve de respon-
der ameaa do protestantismo criando escolas para o povo, e isso talvez ajude
a explicar por que a alfabetizao no se espalhou tanto em Portugal como nos
outros pases europeus.
Em meados do sculo XVIII, sob o comando do marqus de Pombal, os jesu-
tas foram expulsos de Portugal e do Brasil, num esforo de colocar a metrpole
na linha do iluminismo europeu. Em Portugal, a reforma trouxe os primeiros
esforos de criar um sistema nacional para o ensino elementar, o que marcou
tambm o incio da profisso do magistrio naquele pas (Nvoa, 1987). No
aconteceu nada parecido no Brasil, onde a conseqncia no intencional da Re-
forma foi o desmantelamento quase total do ensino catlico que existia na poca.9
No incio do sculo XIX, a corte portuguesa se mudou para o Rio de Janeiro,
fugindo de Napoleo, e em 1822 o Brasil se tornou independente com um rei
portugus. As primeiras instituies de ensino superior no pas datam daqueles
anos uma academia militar no Rio de Janeiro, duas escolas de direito em So
Paulo e Recife, duas escolas de medicina no Rio de Janeiro e na Bahia. Em 1838,
foi fundada no Rio de Janeiro a primeira escola pblica secundria, o Colgio

9
Entretanto, no existe informao sobre quanto ensino havia no Brasil naquele tempo. Uma
resposta simplista seria: No havia muito. Segundo uma fonte, cerca de quinhentos padres jesutas
deixaram o pas em 1759, fechando 17 escolas, 36 misses e vrios seminrios para jovens e escolas
elementares (Bello, 2003). Mas ficaram outras ordens religiosas e sacerdotes seculares. Mais tarde
os jesutas puderam voltar e a Igreja continuou a desempenhar um papel importante na sociedade
brasileira, inclusive no ensino, apesar dos conflitos constantes com a elite poltica do pas. Sobre a
reforma de Pombal e seu impacto no ensino no Brasil, consulte Maxwell (1995), Paim & Crippa
(1982) e Andrade (1978).

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 19

Pedro II.10 O ensino fundamental, quando existia, ficava a cargo dos governos
das provncias, de tutores particulares e padres das parquias, exceto na capital
do pas, onde comearam a tomar forma os rudimentos de um sistema de ensino
pblico. A Igreja tambm foi responsvel por vrios estabelecimentos religio-
sos, inclusive a famosa escola na serra do Caraa em Minas Gerais, mantida
pelos padres lazaristas, que durante muitos anos foi uma das poucas alternativas
para os jovens que desejavam estudar mas no podiam ir para o Rio de Janeiro
ou para o exterior.
No sculo XIX, o Brasil era uma sociedade predominantemente rural, sob o
domnio de um imprio centralizado que tentava adotar a pompa dos Estados
Nacionais europeus, mas sem os recursos para atingir a populao empobrecida
das provncias distantes, onde os ciclos econmicos do acar e do ouro havia
muito tinham-se acabado. A sociedade brasileira compunha-se de uma pequena
elite de brancos descendentes de portugueses, escravos negros, o que restava da

Colgio Pedro II, Rio de Janeiro, 1861

Fonte: <http://www.rio.rj.gov.br/multirio/historia/modulo02/criacao_pedroii.html>.

10
Sobre instituies de ensino superior, Schwartzman (1991); sobre o Colgio Pedro II, Prefeitura do
Rio de Janeiro (2003).

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20 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Escola do Caraa, em Minas Gerais

Fonte: <http://www.viajar.de/pages/minas/sg_minas45.html>.

populao indgena e grandes quantidades de mestios, ex-escravos e homens


livres pauperizados que viviam da agricultura de subsistncia ou se ajeitavam
para morar nas vizinhanas dos principais portos e cidades de Salvador, Rio de
Janeiro e Recife (Franco, 1969; Mattoso, 1988). Esse quadro demogrfico e cul-
tural havia comeado a mudar em fins do sculo XIX com a chegada de imigran-
tes europeus e japoneses a So Paulo, Rio de Janeiro e outros estados do Sul,
primeiramente para substituir a mo-de-obra escrava nas rentveis colheitas de
caf, e depois para habitar as grandes cidades do pas. J em 1900, um tero da
populao do Rio de Janeiro e de So Paulo havia nascido fora do Brasil. Na
poca, cerca de um tero dos jovens no Rio de Janeiro freqentava algum tipo
de escola primria ou elementar, sendo um em cada quatro numa instituio
particular.
Nessa poca, o Imprio j havia sido substitudo por um regime republicano
e novas elites bem formadas comeavam a agitar em prol de um Estado Nacio-
nal moderno que no se limitasse apenas a imitar as instituies europias, mas
que fosse realmente capaz de incorporar a populao numa comunidade nacional

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 21

Escola Modelo da Luz (Grupo Escolar Prudente de Morais), fundada em So Paulo


em 1895

Fonte: <http://www.crmariocovas.sp.gov.br/pdf/neh/1825-1896/1895_Escola_Modelo_da_Luz.pdf>.

coerente e integrada. No estado de So Paulo, pela primeira vez, comeou a se


arraigar um novo conceito de educao pblica. Na dcada de 1890, como parte
de um notvel esforo de modernizao do estado, unidades de ensino que esta-
vam espalhadas foram reunidas nos grupos escolares, construdos segundo os
projetos arquitetnicos mais avanados da poca. Os alunos foram organizados
conforme a idade e proficincia e organizou-se, pela primeira vez, um progra-
ma seqencial de estudos dividido em vrias sries (Souza, 1998).11 Foram cria-
das novas escolas normais, que passaram por transformaes no sentido de intro-
duzir melhores mtodos de ensino e um contedo moderno (Nagle, 1974;Tanuri,
1979). Houve tentativas de reformas semelhantes na Bahia, em Minas Gerais e
na capital, na poca o Rio de Janeiro.

11
At hoje, a expresso grupo escolar usada no Brasil como referncia a escolas elementares que
fornecem os quatro primeiros anos de ensino bsico. Dentre outras iniciativas tomadas no perodo,
existe a criao de vrias escolas de ensino superior e institutos de pesquisa. Na poca, So Paulo
j era o maior produtor de caf do mundo e a regio mais rica do pas.

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22 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Em 1906, o governo federal aprovou uma lei para o ensino primrio, reor-
ganizando as escolas e proclamando as virtudes da caligrafia vertical, considera-
da muito mais eficiente, racional e adequada para se ensinar em larga escala a
escrita (Faria Filho & Galvo, 1998). Entretanto, durante toda a Primeira Rep-
blica (1889-1930), os ensinos primrio e secundrio continuaram sendo respon-
sabilidade dos governos local e estadual, e somente cerca de 25% da populao,
no mximo, era alfabetizada.12 Os imigrantes alemes, italianos e japoneses cri-
aram suas prprias escolas, s vezes com o apoio dos governos de seus pases, ou
de padres estrangeiros.13 Em 1924, foi fundada no Rio de Janeiro a Associao
Brasileira de Educao, com participantes de vrios estados, e essa associao foi
muito importante no processo de trazer a educao para a ordem do dia no pas
(Paim, 1981).
Somente com a chamada Revoluo de 1930, que trouxe Getlio Vargas ao
poder e deu incio a um novo perodo de centralizao poltica, a educao final-
mente surgiu como prioridade nacional. O novo governo formou o primeiro
Ministrio da Educao e Cultura14, e intelectuais que estiveram envolvidos com
as campanhas regionais de educao e reforma do ensino publicaram um famoso
Manifesto dos Pioneiros da Nova Educao (Azevedo, 1932), que ditaria as
prioridades para o ensino nos anos vindouros. J havia movimentos em prol de
uma nova educao e uma nova escola nos crculos da educao h algumas
dcadas, com idias tiradas das obras de Wilhelm Dilthey, douard Claparde,
Adolphe Ferriere e outros, e divulgadas por instituies como a Ligue Interna-
tionale pour lducation Nouvelle. Na dcada de 1920, essas idias dominaram
os debates em torno da educao em Portugal (Nvoa, 1987). As propostas pio-

12
Esta informao oriunda de um censo municipal no Rio de Janeiro em 1906 e do censo nacional
de 1900, conforme relatado pela Directoria Geral de Estatstica (1916).
13
Antes da guerra, havia cerca de cinco mil professores alemes trabalhando num sistema escolar
bem integrado que se espalhava pelos estados do Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina. Em
So Paulo, em 1917, havia 37 escolas alems e 51 italianas. Os japoneses comearam a chegar
mesmo em meados da dcada de 1920, e j em 1936 havia 310 escolas estrangeiras no estado de
So Paulo, das quais 215 eram japonesas (Bittencourt, 1990).
14
No sculo XIX, a educao era responsabilidade do Ministrio do Interior, ou do Imprio. No
primeiro governo republicano houve, durante pouco tempo, o Ministrio da Instruo Pblica,
Servio Postal e Telgrafos.

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 23

neiras tratavam tanto da maneira como deveria ser o ensino, atravs da partici-
pao ativa do aluno no processo de aprendizagem, quanto da maneira de orga-
nizar o ensino brasileiro, atravs da abertura de universidades pblicas e do
ensino bsico gratuito, universal e obrigatrio, e da formao de professores em
instituies de nvel universitrio.
Existe muita literatura sobre as idias e a obra desses pioneiros e sobre o
que o governo de Getlio Vargas e seus ministros, Francisco Campos e Gustavo
Capanema, conquistaram ou deixaram de conquistar no mbito da educao.15
Os proponentes da reforma educacional se dividiam profundamente, com base
em princpios ideolgicos e doutrinrios, indo desde os fascistas autoritrios (Fran-
cisco Campos) e os catlicos ultramontanos (Alceu Amoroso Lima) at os
pragmatistas do tipo americano (Ansio Teixeira) e os que acreditavam nos po-
deres cientficos da nova pedagogia (Loureno Filho e Fernando de Azevedo),
chegando aos marxistas (Paschoal Lemme). Uma parte dos conflitos em questo
estava ligada ao pacto assinado entre Vargas e a Igreja Catlica conservadora,
segundo o qual o ensino brasileiro seria reorganizado sob a superviso e direo
da Igreja16 e ao qual se opunham ferrenhamente os reformistas mais liberais
esquerda.
No fim, o que prevaleceu no foram essas doutrinas de princpios, mas sim
os instintos burocrticos e administrativos do ministro Capanema, imbudo dos
valores nacionalistas e conservadores da poca. O governo Vargas criou uma
burocracia muito centralizada para o ensino superior e se empenhou em confor-
mar e controlar o ensino bsico e secundrio a partir de cima, mas sem assumir
a responsabilidade de gerenciar e administrar as escolas, que continuaram por
conta das autoridades municipais e estaduais, ou nas mos da iniciativa privada.
Duas realizaes marcantes do perodo foram o primeiro centro brasileiro de
pesquisa sobre a educao, o Inep Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos

15
Veja o que foi dito pelos prprios pioneiros, Azevedo (1932), Teixeira (1968), Loureno Filho
(1967), Azevedo (1971). Para obter um apanhado geral, Schwartzman, Bomeny & Costa (2000).
Consulte tambm Brando (1999), Bomeny (2001).
16
O pacto assinado entre Getlio Vargas e a Igreja Catlica pelo controle das instituies de ensino
est documentado em Schwartzman, Bomeny & Costa (2000). Quanto ao resgate conservador da
Igreja Catlica brasileira naqueles anos e ao seu papel na educao, consulte Salem (1982).

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24 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

(Mariani, 1982; Xavier, 2000); e a reforma de atualizao da antiga escola nor-


mal, que se transformou no novo Instituto de Educao no Rio de Janeiro, na
expectativa de se tornar a verso brasileira da cole Normale francesa e um mo-
delo para o pas. Mais polmicas ainda foram as iniciativas de mobilizao dos
jovens e de incutir-lhes os ideais patriticos nacionalistas atravs da educao
religiosa, de ler e cantar o hino nacional e os demais hinos patriticos,17 e, mais
tarde, de mandar fechar as escolas de imigrantes e perseguir aqueles que davam
aulas para as crianas em sua lngua materna (Bittencourt, 1990).
Nesse perodo, o ensino primrio ou elementar, que deveria ser obrigatrio
e universal, durava quatro anos, dos sete aos dez anos de idade. Era seguido do
ginsio, considerado como ensino secundrio na poca e que tambm durava
quatro anos. Chegava-se, por fim, ao nvel colegial, que durava de dois a trs
anos, concebido como curso preparatrio para as universidades. O ministro
Capanema se empenhou bastante na elaborao de um contedo para o ensino
secundrio nos moldes de um ginsio ou liceu europeu, que daria uma formao
humanstica e cientfica aos jovens que quisessem cursar as universidades. Mas a
expectativa era que a maioria dos alunos tivesse uma formao mais prtica em
atividades agrcolas, industriais e comerciais sem entrar nos estudos superiores.
Entretanto, no havia onde formar os professores para esses cursos. Os
industrialistas criaram suas prprias escolas tcnicas, com boa qualidade, que se
ajustavam s suas necessidades e ficavam fora do controle das autoridades
educacionais;18 o ensino comercial cresceu no seio da iniciativa privada como a
segunda melhor alternativa para as crianas oriundas das camadas sociais mais
baixas; e o ensino agrcola jamais se desenvolveu.
No ensino superior, a primeira legislao universitria foi aprovada em 1931,
determinando uma combinao das escolas profissionais ao estilo francs com as

17
Isso foi um projeto especial do compositor Heitor Villa-Lobos, que formava imensos corais de
crianas em estdios pblicos para cantar hinos e msica popular nacional.
18
As primeiras tentativas, e fracassos, do Ministrio da Educao de trazer professores suos para
criar escolas tcnicas segundo as tradies europias esto descritas em Schwartzman, Bomeny &
Costa (2000), captulo 8. At hoje, as federaes de empresas mantm seus prprios sistemas de
ensino tcnico (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, Senai, e Servio Nacional de Apren-
dizagem do Comrcio, Senac).

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 25

italianas do tipo Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, que deveriam ser


lugar de pesquisa e conhecimento e tambm de formao de professores para as
escolas secundrias. Novamente o governo federal tentava um sistema bastante
centralizado, com leis definindo o contedo dos cursos e carreiras, uma Univer-
sidade Nacional servindo de modelo para todo o pas e um sistema rgido de
controle e superviso das instituies locais e particulares. Entretanto, a nica
universidade nacional a ser criada antes da Segunda Guerra Mundial foi a do Rio
de Janeiro, agregando as antigas escolas profissionalizantes da cidade com uma
nova Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras. O estado de So Paulo, compe-
tindo com o governo federal, criou sua prpria universidade primeiro, confor-
me o mesmo modelo, mas com um contedo cientfico e acadmico muito mais
forte. Para sua Faculdade de Filosofia, foram recrutados professores europeus na
Frana para as cincias sociais, na Itlia para fsica e matemtica, e na Alemanha
para qumica e cincias biolgicas. Com seu trabalho, a Universidade de So
Paulo deu origem s mais importantes tradies de pesquisa cientfica e
tecnolgica no pas, e continua sendo a principal instituio acadmica do Brasil
(Schwartzman, 1991).
As concepes, os arcabouos e as prticas institucionais estabelecidos du-
rante aqueles 15 anos do regime Vargas, de 1930 a 1945, iriam moldar o ensino
brasileiro por muitas dcadas. Depois da guerra, o pas adentrou um perodo de
modernizao rpida, crescimento econmico e urbanizao que trouxe consigo
uma demanda cada vez maior pela educao. O governo federal respondeu criando
uma rede de universidades federais, pelo menos uma em cada estado, e os go-
vernos estaduais e municipais expandiram seus sistemas escolares de ensino ele-
mentar e secundrio. O ensino particular tambm se expandiu, atendendo tanto
s elites, com escolas elementares e secundrias seletivas, quanto s classes mdias
baixas, abrindo alternativas baratas para aqueles que no conseguiam passar nos
vestibulares para as universidades pblicas ou precisavam combinar estudo com
trabalho.
Levaria meio sculo desde o Manifesto dos Pioneiros da Nova Educao,
datado de 1932, at que o marco institucional do ensino brasileiro comeasse a
mudar novamente. Durante esse perodo, o Brasil se tornou uma sociedade ur-
bana, com comunicaes interligando o pas inteiro e um setor industrial bastan-
te grande. Apesar dessa expanso, o ensino ficou sendo uma preocupao menor

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26 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

nas dcadas de 1950 e 1960 do que em dcadas anteriores. Antes, havia a cren-
a de que a educao seria capaz de mudar a mentalidade e a alma das pessoas,
sendo o caminho para uma melhoria social. Depois, o crescimento econmico,
as condies sociais e a poltica assumiram a primazia; a educao, de uma
condio prvia para a mudana social, passou a ser vista como um efeito pos-
terior. Na dcada de 1950, o presidente Juscelino Kubitschek conduziu um
ambicioso programa de metas para fazer do Brasil um pas moderno, mon-
tando uma indstria moderna, abrindo estradas, construindo represas e uma
nova capital em Braslia. Entretanto, s havia uma meta ligada educao: o
ensino tcnico, com menos de 4% do oramento de investimentos (Bomeny,
2002). No mesmo perodo, graas ao apoio internacional da Unesco e de ou-
tras fontes, foi fundado no Rio de Janeiro um ambicioso centro nacional de
pesquisas educacionais, o CBPE, vinculado ao antigo instituto de estudos peda-
ggicos. Desta instituio surgiram muitos estudos interessantes sobre urba-
nizao, estratificao social e mobilidade social, mas pouqussima coisa em
termos de educao (Xavier, 2000).
Mas houve algumas reformas interessantes, nas dcadas de 1960 e 1970. Em
fins dos anos 1960, o ensino superior foi transformado, com a introduo de
inovaes ao estilo estadunidense, como o sistema de crditos, os departamen-
tos acadmicos e os programas de ps-graduao. Em 1971, seguindo as tendn-
cias internacionais, a educao obrigatria passou de quatro para oito anos, com
o acrscimo dos quatro anos do antigo ginsio ao ensino elementar. O ensino
secundrio, agora limitado da 1 3 srie do ensino mdio, experimentou al-
guns modelos e ensaiou alguns elos entre o contedo acadmico e o profissional,
sem muito xito. Em 1988, depois de vinte anos de ditadura militar, foi elabora-
da uma nova Constituio, que declarava a educao obrigatria um direito sub-
jetivo de cada indivduo (querendo dizer que se tratava de um direito que pode-
ria ser reclamado num tribunal, caso necessrio), estabelecendo que todas as
universidades deveriam ser autnomas, que a pesquisa, o ensino e a extenso
seriam trabalhos inseparveis e que todo o ensino pblico, do bsico ao superi-
or, deveria ser fornecido gratuitamente. Durante os muitos anos que se segui-
ram, o Congresso e os grupos interessados discutiram uma nova Lei da Educa-
o, que acabou sendo aprovada em 1996, dando, em princpio, muito mais
liberdade e flexibilidade para as instituies educacionais em todos os nveis

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 27

para montarem seus prprios contedos programticos e para gerenciarem seus


prprios assuntos.19

Elos perdidos: o ensino e as profisses acadmicas

A partir desse histrico, podemos tentar compreender por que a educao no


Brasil no se desenvolveu como nos outros pases. Para encurtar a histria, dir-
amos que em geral a sociedade brasileira no tinha elementos que levassem a
populao a organizar e desenvolver suas prprias instituies de ensino, e o
Estado brasileiro, tanto no nvel nacional quanto no regional, no tinha os recur-
sos financeiros e humanos, tampouco a motivao, para trazer a populao para
um sistema educacional centralizado e vertical. Mais especificamente, faltavam
dois elos cruciais entre essas duas esferas: uma slida estruturao e organizao
do magistrio para o ensino bsico e uma profissionalizao para o ensino supe-
rior, o que poderia divulgar, implementar e incentivar os valores da educao.
Na Europa, as profisses liberais modernas evoluram a partir das antigas
agremiaes de classe e se tornaram entidades auto-reguladoras de grande esca-
la, o que colocou limites para os poderes absolutistas dos governos e para o
comportamento errtico do povo, e realizou as atividades cotidianas da raciona-
lizao que eram a pedra angular das sociedades modernas.20 As profisses libe-
rais clssicas eram o direito, a medicina e, na Frana, a engenharia, mas a profis-
so acadmica e a do magistrio tambm eram muito importantes e foram
objeto de intensas anlises nos ltimos anos (Mller, Ringer & Simon, 1987). Na
Frana, que sempre foi considerada modelo a ser seguido, o ensino superior de
elite continuou limitado s Grande coles profissionais, enquanto a universidade
antiga, fechada pela Revoluo, foi restaurada para tratar da capacitao de pro-
fessores e da educao geral. Conforme descrito por Randal Collins, a universi-
dade reconstituda era de fato uma repartio do Estado central fazendo indica-

19
Foi a Lei de Diretrizes e Bases, nmero 9.394, de 20 de dezembro de 1996, tambm conhecida
como Lei Darcy Ribeiro.
20
Essa interpretao do papel desempenhado pelas profisses e organizaes intermedirias vem de
Max Weber, mas tambm guarda coerncia com a interpretao de De Tocqueville, em Democracia
na Amrica, e suas armadilhas em potencial.

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28 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

es para escolas secundrias e controlando um contedo uniforme em todo o


pas (Collins, 2000, p. 234). Na Prssia, a fora da profisso acadmica conse-
guiu dar ao pas o melhor ensino em todos os nveis no sculo XIX e contribuir
para o desastre da dcada de 1930 (Ringer, 1990).
Em Portugal, Nvoa mostra como o magistrio, distintamente da profisso
acadmica, j se encontrava em formao no fim do sculo XVIII, quando seus
componentes principais estavam sendo incorporados: um status social bem defi-
nido, um savoir-faire especfico, instituies de capacitao, valores comuns, um
arcabouo legal e institucional. Em 1794, havia 748 professores profissionais
designados pela realeza (Mestres Reais de Leitura e Escrita) em Portugal; no
Brasil, pelo menos no papel, o total era de apenas 179. Mais importante do que
essa diferena numrica foi que, em todo o sculo XIX e no incio do XX, a
profisso do magistrio iria se expandir em Portugal mas no no Brasil. Isso, por
sua vez, est ligado ao fato de que o Brasil continuou sendo uma economia
escravagista e no passou por uma revoluo liberal como a que aconteceu em
Portugal depois da independncia, eco das mudanas que varriam outros pases
europeus de forma to dramtica.
possvel rastrear at o sculo XIX as primeiras tentativas de trazer ao
Brasil a noo de que as sociedades modernas deveriam ter frente profisses
liberais iluminadas. Pequenos grupos de mdicos, advogados e engenheiros ten-
taram convencer a sociedade de que tinham a soluo para os problemas do pas
e buscaram garantir, ao mesmo tempo, os privilgios e a autonomia profissio-
nais que achavam necessrios para seu trabalho (Schwartzman, 1991; Coelho,
1999). A regulao dos direitos e privilgios profissionais no foi como na Euro-
pa; aqui ela se deu muito mais rapidamente que a criao e o fortalecimento das
prprias profisses. Na dcada de 1930, o regime Vargas adotou uma noo de
que a sociedade deveria ser organizada em pessoas jurdicas bem reguladas e
hierrquicas, que incluam os sindicatos de classe, as associaes de empresas e
as profisses liberais. Cada profisso teria seus prprios pr-requisitos educaci-
onais, a serem providos ou atestados pelo Estado, e todos os trabalhadores, em-
presrios e profissionais teriam de pertencer a uma entidade especfica, super-
visionada pelo Estado (Schmitter, 1974; Schwartzman, 1977).
Na prtica, a tentativa de organizar a sociedade de cima para baixo ia contra
os movimentos de organizao da sociedade de baixo para cima e levava for-

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 29

mao de instituies fracas bem como a uma ampla cooptao dos indivduos
com algum potencial de liderana para ocuparem as posies polticas e as de
poder burocrtico. Para o ensino, as conseqncias foram um gio elevado para
essas credenciais de formao, criando um interminvel cabo-de-guerra entre
os que tentavam obt-las com um mnimo de custos e investimentos e o gover-
no e as entidades profissionais, que tentavam controlar e limitar a distribuio
desses credenciamentos.
J vimos como houve propostas para desenvolver a profisso do magistrio
na dcada de 1930 dentro das instituies de ensino superior, tanto pelas faculda-
des de filosofia, cincias e letras quanto pela atualizao acadmica das antigas
escolas normais. Mas essa integrao no teve xito. Surgiram alguns compo-
nentes de um professorado com as primeiras iniciativas de modernizar a educa-
o em So Paulo e no Rio de Janeiro. Entre elas esto a gerao de professores
de prestgio, oriundos das escolas secundrias mais conhecidas, alm de direto-
res e pedagogos formados nas novas escolas normais do Rio de Janeiro, So
Paulo, Minas Gerais e alguns outros estados; de padres e freiras qualificados para
ensinar nas instituies catlicas; e, claro, dos intelectuais que assinaram o Mani-
festo dos Pioneiros da Nova Educao. Mas estas so as excees que apenas
confirmam a regra, que foi a ausncia, at bem pouco tempo atrs, de uma bem
definida e ampla profisso do magistrio.
Duas tendncias paralelas acabaram levando criao da profisso do magis-
trio no Brasil: a disseminao do ensino bsico e secundrio e o desenvolvimen-
to de instituies que o propiciassem com qualificaes profissionais e uma
certificao legal. Em 2002, havia 2,4 milhes de funes de ensino21 no ciclo
bsico no Brasil, das quais cerca de um milho em redes estaduais, mais um
milho em escolas municipais e meio milho em estabelecimentos particulares.
Alm disso, havia cerca de meio milho de funes de ensino no ciclo secund-
rio (9-11). Antigamente, a maioria dos professores do chamado grupo escolar

21
No ensino bsico, possvel um professor ter mais de um contrato de trabalho, ou mais de uma
funo. Isso significa que no se conhece o nmero verdadeiro de professores atravs dessas
estatsticas, coletadas pelo Ministrio da Educao. A Pesquisa Nacional por Domiclio, entretan-
to, fornece confirmao independente: foram encontrados 2.378.000 professores no ensino bsico
em 2001, 1,1 milho trabalhando como funcionrios pblicos, num resultado muito semelhante.

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30 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

(os quatro primeiros anos do ensino fundamental de hoje) tinha no mximo um


diploma do ensino secundrio obtido numa escola normal. Atualmente, 25%
tm um diploma de curso superior e existe uma lei exigindo que todos tenham
tal graduao no prazo de alguns anos. Resulta disso uma proliferao de todos os
tipos de programas de graduao no ensino, a maioria com aulas noite ou
distncia, de qualidade questionvel.22
A instituio onde o professor primrio vai buscar seu diploma de nvel supe-
rior depende da srie em que ele pretende lecionar. Para o pr-escolar e para os
primeiros quatro anos de escolaridade, o caminho uma faculdade de educao ou
pedagogia; para os outros quatros anos subseqentes do bsico e para o ensino
secundrio, exigido um diploma da matria a ser lecionada, que dever ser
obtido numa das antigas faculdades de filosofia, cincias e letras ou num departa-
mento de cincias. Antigamente, essas faculdades eram consideradas locais de pes-
quisa, conhecimento e formao de professores, combinao que se mostrou im-
possvel de atingir. Com o tempo, as cincias naturais, bem como a maioria das
cincias sociais empricas nas universidades pblicas, criaram seus prprios depar-
tamentos e programas voltados para a pesquisa, nos quais a formao do professor
no considerada uma atividade de prestgio. A formao do professor continuou
sendo uma atividade importante nas escolas, faculdades ou departamentos de en-
sino tradicional das cincias sociais histria e geografia e nas escolas de
educao e pedagogia, das instituies tanto pblicas quanto particulares. Esses
cursos atraem alunos de nveis de renda mais baixos que tm dificuldade para
entrar nas reas mais concorridas, ou antigos professores que voltam aos estudos,
em horrio noturno, para obterem as credenciais que agora lhes so exigidas. So
poucos os que esto se preparando para lecionar as cincias naturais, ou as discipli-
nas sociais modernas como economia ou cincia poltica.

22
Esta afirmativa deveria ser corroborada por uma anlise dos dados obtidos atravs das avaliaes
feitas pelo Ministrio da Educao em nvel nacional. As universidades federais tendem a reprovar
90% de seus alunos em algumas reas, o que os leva a buscar instituies particulares, pelas quais
tm de pagar e nas quais no encontraro problemas para obter seus diplomas. H outras reas,
contudo, para as quais existem padres ajustados segundo as baixas qualificaes dos alunos, que
so tratados caridosamente como pessoas tentando dar os primeiros passos para sair da pobreza.
(Agradeo a Graziella Moraes Dias da Silva por compartilhar essas observaes feitas em seu
trabalho de campo.)

Desafios.p65 30 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 31

Em suma, o Brasil no elaborou um sistema separado para a formao do


professor e a tentativa de desenvolv-lo como parte do sistema universitrio
regular no funcionou muito bem. A formao do professor ficou relegada aos
segmentos de menor prestgio das instituies de ensino superior e iniciativa
privada, sem a elaborao de slidos programas de ps-graduao e pesquisa,
como os existentes para as cincias naturais e as sociais mais acadmicas (econo-
mia, sociologia e cincias polticas). Uma das conseqncias desse isolamento da
formao do professor e do ensino tradicional das cincias sociais que os
membros nessa nova profisso do magistrio ficaram, ao mesmo tempo, alta-
mente organizados e politicamente motivados, mas destitudos das competncias
e do conhecimento didtico adequado s suas reas de concentrao.23 Conforme
as exigncias destes tempos modernos, os estudantes de ps-graduao precisam
freqentar congressos, conferncias e associaes acadmicas, e precisam publi-
car seus trabalhos, nos quais devem predominar distintas abordagens marxistas
e de teoria crtica. A viso da educao como instrumento para a revoluo
poltica faz de Paulo Freire uma das referncias preferidas. Outros nomes im-
portantes so Pierre Bourdieu e, dentre os brasileiros, Octvio Ianni, Florestan
Fernandes e Milton Santos. Eles no sabem muito bem como ensinar, nem o que
ensinar, e em geral no acham que isso seja importante. Em seu entender, a
sociedade injusta, as pessoas so exploradas, os governos no ligam para os
professores ou para o ensino e no h muito que se possa fazer sem que ocorra
uma transformao social verdadeira e profunda, ou mesmo uma revoluo.24
O desenvolvimento de uma profisso acadmica para o ensino superior teve
incio em fins da dcada de 1960, com a criao dos departamentos acadmicos

23
Para obter um apanhado histrico do movimento que separou a educao do filo principal das
cincias sociais, consulte Dias da Silva (2002). Sobre o surgimento e as caractersticas das escolas
de educao, Bomeny (1994). Sobre a questo mais ampla da participao e mobilizao poltica
de intelectuais e profissionais no Brasil, consulte Schwartzman (1991) e Miceli (1979).
24
Para obter um apanhado geral do campo da sociologia da educao conforme ela praticada por
especialistas da educao no Brasil, o que confirma estas observaes, consulte Dias da Silva e
Costa (2002). Sobre Paulo Freire, consulte Paiva (2000). Sobre a percepo que os professores tm
da alfabetizao e da sua prpria responsabilidade, Oliveira & Schwartzman (2002). Para obter
amostras do contedo ideolgico do gabarito do ensino no Brasil, Gadotti (1996), Saviani &
Mendes (1983)

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32 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

e a expanso das universidades pblicas ocorrida nos anos que se sucederam.


Antes disso, dar aulas no ensino superior era uma atividade menor porm de
prestgio para pessoas que trabalhavam acima de tudo em suas prprias profis-
ses, como advogados, mdicos, dentistas ou engenheiros. Excetuando-se algu-
mas escolas de medicina e setores da Universidade de So Paulo, no havia
pesquisa nem recursos ou instalaes para o trabalho acadmico de dedicao
exclusiva nas universidades.
Mas, no final da dcada de 1960, comearam a surgir milhares de vagas para
professores do ensino superior nas instituies que estavam sendo criadas, de
forma a atender demanda crescente de matrculas no seio da classe mdia. A
iniciativa privada preferia trabalhar primordialmente com professores de meio
expediente; no setor pblico, entretanto, o emprego com dedicao exclusiva
passou a ser a regra (figura 8). Desde o fim da dcada, ento, foram recrutados
setenta mil professores do ensino mdio e superior para as universidades fede-
rais; j em 2001, cerca de um tero estava aposentado depois de uma mdia de
22 anos na ativa (figura 9).25
Essa expanso rpida e descontrolada, somada s aposentadorias precoces,
teve vrias conseqncias importantes. Primeiro, o custo financeiro da educa-
o pblica de nvel superior disparou, limitando seriamente a capacidade do
governo de atender s demandas do ensino superior e manter os salrios acima
da inflao. Segundo, somente um pequeno percentual dos contratados tinha a
formao e o preparo necessrios para um trabalho acadmico de alto nvel.
Para aumentar a qualidade, foram baixadas novas leis vinculando promoes e
aumentos salariais a uma graduao acadmica mais elevada, o que resultou
numa expanso inflacionria de cursos de especializao e mestrado.
Por causa desses desdobramentos, a profisso acadmica brasileira se encon-
tra agora altamente estratificada. H um nmero pequeno, porm significativo,
de professores que foram bem treinados em universidades brasileiras e estran-
geiras, esto devidamente credenciados para exercer sua profisso e se encon-
tram frente dos principais departamentos de ps-graduao e centros de pes-

25
O aumento drstico no nmero de aposentadorias precoces em torno de 1995 pode ser explicado
pelo temor de que o governo cerceasse as penses do funcionalismo pblico, o que no ocorreu na
ocasio, embora o item tenha retornado pauta.

Desafios.p65 32 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 33

Figura 8 A profisso acadmica no Brasil, 2001

140.000

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

Federal Estadual Particular
Tempo de instituio (propriedade)

tempo integral tempo parcial

Figura 9 Universidade federais: contrataes e aposentadorias de pessoal


acadmico
16.000
14.000
12.000
1.0000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1
55

65

75

85

95
50

00
97
96

98

99
19

19

19

19

19
19

-2
-1
-1

-1

-1
-

96

66
51

61

71

81

91
56

76

86
at

19
19
19

19

19

19
19
19

19

19

contrataes aposentadorias

Desafios.p65 33 29/11/04, 11:45


34 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

quisa das melhores universidades pblicas. Existe uma grande quantidade de


professores que trabalham em meio expediente nas universidades particulares,
mais identificados com suas profisses especializadas do que com a vida acadmi-
ca. No meio, h um considervel grupo de acadmicos trabalhando em tempo
integral em instituies pblicas sem habilitao plena para desfrutar do prest-
gio e dos recursos da pesquisa avanada e sem elos fortes com profisses exter-
nas. As tendncias entre os integrantes deste segmento so a de se sentirem
frustrados pelas limitaes de suas carreiras, a de se organizarem fortemente
em sindicatos e associaes de professores e a de assumirem papis importantes
na vida poltica de suas instituies e no mbito geral do ensino superior
(Schwartzman & Balbachevsky, 1996).
As implicaes desses desdobramentos so paradoxais. Com o retardo de
um sculo ou mais, o Brasil agora tem um contingente aprecivel de professores
do ensino mdio e superior, o que poderia ter bastante peso na construo de
instituies de ensino bem estruturadas e competentes em todos os nveis. Mas
este novo ator social costuma se sentir alienado e desanimado. Seria possvel
argumentar que, sem seu apoio, no se consegue melhorar o ensino. Ao mesmo
tempo, considera-se a questo de ser ainda possvel, em pleno sculo XXI, ten-
tar reconstruir as velhas profisses acadmicas que serviram to bem ao desen-
volvimento da educao nos Estados Nacionais da Europa.

Polticas recentes

Entre 1995 e 2002, pela primeira vez desde Gustavo Capanema, na dcada de
1930, o Brasil teve um ministro da Educao, Paulo Renato de Souza, que no
era poltico mas sim economista e ex-reitor da Universidade de Campinas, uma
das principais do pas, e que ocupou o cargo durante dois mandatos inteiros.
Algumas das inovaes nesse perodo foram a reabilitao do velho Instituto
Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep) como uma repartio para estatsticas e
avaliao do ensino, e a formao de um Fundo Nacional para a Educao Funda-
mental (Fundef), para reduzir as diferenas regionais e estabelecer um piso para
os gastos estaduais e municipais com o ensino fundamental.
O Inep ficou responsvel pela reorganizao das estatsticas da educao no
Brasil e pela implementao de trs grandes sistemas de avaliao do ensino: o

Desafios.p65 34 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 35

Saeb, sistema de avaliao para o ensino bsico; o Enem, exame nacional para
estudantes que concluem o ensino mdio; e os exames nacionais para os programas
de graduao, conhecidos como Provo. Parte desse desdobramento foi o
surgimento de uma nova gerao de especialistas em educao, formados em
estatstica e psicometria, que esto dando aos educadores e polticos brasileiros
novos e melhores instrumentos e informaes para a formulao de suas polticas.
A Constituio Brasileira de 1988 determina que o governo federal gaste 18%
de seus recursos com educao, e os governos estadual e local, 25%. O Fundef foi
formado para garantir que esse dinheiro seja de fato gasto com educao e para
estabelecer um piso, atravs de compensaes, para os gastos pblicos por aluno e
por professor para todo o pas. Um dos efeitos do Fundef foi estimular o envolvimento
das prefeituras com a educao fundamental, reduzindo o tamanho e a burocracia
das administraes estaduais do ensino (Castro, 1998; Koslinsksi, 2000).
H outras polticas oriundas desse perodo, dentre as quais a formulao de
novas diretrizes curriculares para o ensino bsico e secundrio e vrios programas
para prover as escolas de recursos gerenciais, pedaggicos e materiais que melho-
rem seu desempenho livros didticos, almoo e dinheiro.26 O perodo tam-
bm foi inigualvel em termos de expanso do ensino secundrio, causada pelo
menos em parte pelos esforos orquestrados para reduzir a reprovao dos alu-
nos que no atingiam o desempenho devido nos primeiros anos de vida escolar.
Para os segmentos mais pobres, o governo criou um grande programa atravs
do qual se paga s famlias para mandarem e manterem seus filhos na escola. 27
Em combinao com programas implementados pelas secretarias estaduais
de Educao em muitas regies, essas providncias levaram: a um aumento das
matrculas na pr-escola, no ensino fundamental e no secundrio; a mais recur-
sos para o aperfeioamento dos professores e uma melhoria salarial; e tambm
a mais recursos e equipamentos para as escolas. O fluxo de alunos melhorou
devido a polticas controversas de promoo escolar, s vezes acompanhadas de

26
Para um apanhado oficial do assunto, consulte Secretaria de Educao Fundamental (2002).
27
No existem provas de que os pais no queiram mandar seus filhos se estiverem disponveis e
receptivos; neste sentido, o programa Bolsa Escola talvez no seja muito eficaz. De qualquer
forma, ele pode ser justificado como maneira de repassar algum dinheiro a famlias com filhos. Para
obter um apanhado geral e uma avaliao de um programa desse tipo em Recife, consulte Lavinas,
Barbosa & Tourinho (2001).

Desafios.p65 35 29/11/04, 11:45


36 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

programas para ajudar os alunos com menor desempenho a alcanarem os de-


mais de sua faixa etria (as chamadas classes de acelerao). No fim da dcada,
o governo conseguiu anunciar que, pela primeira vez, praticamente toda criana
no Brasil tinha uma vaga e estava matriculada no ensino fundamental.
As conquistas no ensino superior foram menos significativas, exceto pela
retomada do crescimento das matrculas, aps a estagnao da dcada de 1980.
O governo federal responsvel agora por uma dispendiosa rede de 39 univer-
sidades e 18 outras instituies de ensino superior, que matriculam cerca de
20% da populao estudantil. Tambm h universidades pblicas que pertencem
a governos estaduais, o que eleva o total de matrculas para 35% do corpo dis-
cente. Os custos elevados das instituies pblicas se devem, acima de tudo, aos
salrios, aos pagamentos previdencirios do pessoal acadmico e administrativo,
dos funcionrios pblicos que gozam da estabilidade no emprego e de uma apo-
sentadoria plena e precoce, e aos custos de manuteno de todos os hospitais
universitrios, que na prtica preenchem as lacunas deixadas pela carncia de
hospitais pblicos adequados em muitos lugares.28
Este quadro no estaria completo sem referncia s conquistas no ensino de
ps-graduao e s muitas escolas profissionais de qualidade, particularmente
dentro de algumas das principais universidades federais e estaduais. O ensino de
ps-graduao se desenvolveu de fato no Brasil aps a adoo do modelo ameri-
cano na dcada de 1960 e a implantao de fontes independentes de apoio e
controle de qualidade para a pesquisa e o ensino de ps-graduao nos anos sub-
seqentes. Em 2001, havia cerca de sessenta mil alunos em programas de
mestrado e 32 mil em programas de doutorado; cerca de dez mil alunos rece-
bem diplomas de ps-graduao todo ano. Mesmo descontando algum nvel de
inflao de diplomas, devido aos requisitos para a promoo nas universidades
pblicas, trata-se de uma conquista impressionante, sem igual em outros pases
da regio. A persistncia e a melhoria do ensino profissional de boa qualidade em

28
Os custos se elevam ainda mais com a falta de critrios ou incentivos para reduzir os gastos por
aluno e a relao aluno/professor nas universidades, que varia de uma instituio para outra
conforme um fator equivalente a cinco ou mais. Por causa disso e das escalas salariais e planos de
carreira uniformes em todo o pas, os custos do governo so altos, mas os salrios pagos aos
profissionais de melhor qualificao esto muito abaixo das expectativas, gerando frustrao e
insatisfao em ambos os lados.

Desafios.p65 36 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 37

muitas instituies podem ser explicadas por ter sido logo adotada a poltica de
no se abrirem as universidades pblicas para um nmero ilimitado de matrcu-
las, conforme aconteceu em pases como a Argentina, o Uruguai e o Mxico.
Os bons resultados que existem no ensino bsico e secundrio so mais dif-
ceis de descrever, por causa, simplesmente, do tamanho e da complexidade
desses setores. Existe uma correlao forte que se pode esperar entre as boas
escolas e a disponibilidade de recursos, e entre as condies socioeconmicas dos
alunos e seu progresso escolar. Os melhores segmentos do ensino pblico se
encontram mais provavelmente em So Paulo e nos estados do Sul Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul , que combinam nveis razoveis de de-
senvolvimento socioeconmico com tradies administrativas e pedaggicas ra-
zoveis. Em outro extremo, o pior segmento da educao fundamental no Brasil
est composto provavelmente pelas cem mil ou mais escolas rurais mantidas
por prefeituras que somam 5,5 milhes de matrculas, de um total de 35 mi-
lhes no ensino bsico. So, quando muito, escolas de uma turma s e apenas
uma professora, com pouqussimos recursos.29
Esses segmentos saudveis da educao no Brasil no contradizem o fato de
que o sistema como um todo esteja sob forte tenso, tanto financeira quanto
institucionalmente, e precisa se modificar e se ajustar para aumentar em quali-
dade, eficincia e relevncia. O lado bom que, para tais reformas, o montante
de recursos j comprometidos para a educao substancial; sabemos muito
mais sobre educao do que sabamos antigamente; a sociedade est mais ciosa
da educao do que j esteve at bem pouco tempo atrs; e h segmentos impor-
tantes dos professores do ensino mdio e secundrio e do nvel superior que
podem partic ipar do debate e acabar assumindo lideranas.

Polticas futuras

Da vasta gama de problemas e questes que se podem levantar, alguns ganharam


mais notoriedade nos ltimos anos, o que no necessariamente significa que abor-
dem questes fundamentais. Discutindo-os, podemos tirar algumas concluses.

29
Dados do censo escolar de 2002. H alguns anos que essas escolas vm recebendo apoio substancial
de um projeto apoiado pelo Banco Mundial, o Fundo Escola, cujos resultados ainda no so claros.

Desafios.p65 37 29/11/04, 11:45


38 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Um tema que se repete o dos recursos. Segundo a experincia de qualifi-


cados administradores estatais, impossvel fornecer um ensino de qualidade no
Brasil por menos de mil reais por aluno ao ano o equivalente a cerca de
trezentos dlares no incio do ano de 2003.30 De outro lado, h o fato de o ltimo
piso estabelecido pelo governo brasileiro para gastos com o ensino bsico, utili-
zando-se o Fundo Nacional para a Educao (Fundef), ter sido de 446 reais por
aluno para os quatro primeiros anos do ensino fundamental e 468,3 para os qua-
tro anos seguintes (O Estado de S. Paulo, 2003).
O Brasil j gasta cerca de 5% do PIB com educao, o que o coloca no mes-
mo nvel de Espanha, Itlia e Japo, e acima do Chile e da Argentina. Entretanto,
esse gasto est fortemente inclinado no sentido do ensino superior. A estimati-
va, feita pelo Inep para 1996, foi que o custo para um aluno do ensino superior
era 12,8 vezes maior do que para um aluno do ensino bsico e 9,9 vezes maior
do que para o do ensino secundrio.31 Para mudar essa situao sem reduzir os
gastos com o ensino superior seria necessrio um aumento substancial dos gastos
pblicos, trazendo-os para o patamar de 7%, semelhante ao de pases como
Canad e Estados Unidos. Poderia ser uma meta digna, mas improvvel de ser
levada a cabo num futuro prximo, dados o aperto oramentrio do pas e a
insolvncia no resolvida do sistema previdencirio, dentre outros fatores.
Entrementes, necessrio usar os recursos existentes, ajustando o tamanho do
sistema necessidade atual e introduzindo melhores prticas gerenciais e
contbeis.
O outro recurso importante o comprometimento. No pode haver
melhoria significativa no ensino em qualquer nvel sem a participao ativa e a
emancipao dos professores dos nveis fundamental, secundrio e superior. O
ensino algo que se d na interao cotidiana entre professor e aluno ou no se
d de forma alguma, no obstante os avanos recentes da educao atravs da
informtica, do ensino distncia e assemelhados. Uma pesquisa feita recente-
mente por especialistas em educao na Amrica Latina mostrou que, pensando
no futuro, eles no esto otimistas quanto s chances de obterem mais recursos
para a educao, mas esperam que a situao melhore atravs de um compro-

30
Alcyone Saliba, ex-secretria estadual de Educao do Paran, comunicado pessoal.
31
Ver <http://www.inep.gov.br/imprensa/noticias/outras/news00_20.htm>.

Desafios.p65 38 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 39

Figura 10 Gastos com educao, como percentagem do PIB, em diversos pases

USA

Canad

Frana

Brasil

Itlia

Gr-Bretanha

Alemanha

Mxico

Japo

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0

metimento cada vez maior com a educao que as comunidades locais e as orga-
nizaes sociais vm assumindo (Schwartzman, 2001).
Parece haver trs condies necessrias para que se d esse comprometi-
mento. A primeira que professores e acadmicos devem receber salrios ade-
quados e trabalhar com recursos adequados, dentro de um sistema adequado de
incentivos e recompensas. A segunda que eles percebam que as autoridades
educacionais e os governos esto trabalhando em favor deles e no contra. A
terceira que eles sejam competentes e comprometidos com suas tarefas aca-
dmicas e intelectuais. As duas primeiras condies esto intimamente ligadas e
o Brasil tem se sado particularmente mal em ambas. Os salrios no tm se
mantido dentro das expectativas e, quando existem, so poucos os sistemas de
recompensas por merecimento no ensino pblico tanto bsico quanto superior.32

32
Ao contrrio do que se costuma acreditar, os salrios dos professores na administrao estatal e dos
professores e acadmicos do ensino superior no esto abaixo da renda mdia das pessoas com
nveis semelhantes de formao. As expectativas, no entanto, so mais importantes do que meros
nmeros.

Desafios.p65 39 29/11/04, 11:45


40 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

At a recente eleio presidencial de 2002, os relacionamentos entre o governo


federal e os sindicatos de professores em todos os nveis eram hostis. Isso pode
mudar agora, mas no provvel que haja recursos para aumentos salariais no
nvel nacional ou estadual.
A terceira condio pode ser a mais difcil de todas. Sem fortes comprome-
timentos profissionais, existe uma tendncia de que as questes polticas e sindi-
cais assumam primazia sobre as cientficas, pedaggicas e acadmicas, levando as
autoridades educacionais a tentar aumentar o controle e a superviso, sem dei-
xar que os professores dos diversos nveis do ensino participem do gerenciamento
de suas instituies o que gera ainda mais conflitos e alienao. A soluo no
parece ser simplesmente transferir poder aos sindicatos ligados educao ou
desistir da necessidade de engajar os professores em seu trabalho. O problema
no uma peculiaridade do Brasil, mas isso no o torna menos relevante.
Outra estratgia criar programas emergenciais para lidar com formas
extremadas de analfabetismo e m qualidade do ensino, passando ao largo ou
deixando de esperar pelos problemas complexos do ensino formal que precisam

Figura 11 Analfabetismo, por idade


50% 1.200.000

45%
1.000.000
40%
Nmero de analfabetos

35%
800.000
% analfabetos

30%
25% 600.000

20%
400.000
15%
10%
200.000
5%
0% 0
7 12 17 22 27 32 37 42 47 52 57 62 67 72 77
Idade
percentagem nmero de pessoas

Desafios.p65 40 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 41

ser resolvidos. Segundo a ltima pesquisa por domiclio (Pnad, 2001), 11,4% dos
brasileiros com dez ou mais anos de idade declararam-se incapazes de ler e
escrever. Acabar com o analfabetismo adulto uma meta digna, mas difcil de
atingir, e provavelmente no se trata de uma prioridade mxima. A maioria dos
analfabetos no Brasil composta de pessoas idosas que vivem nas regies mais
pobres, e no so muitos os que iro aprender com as campanhas de alfabetiza-
o de forma a incorporar hbitos de leitura e escrita s suas vidas cotidianas. O
outro grande segmento de analfabetos composto de crianas que no apren-
dem quando vo escola logo de incio e efetivamente s aprendem depois de
alguns anos. Aos 14 anos, o analfabetismo no Brasil se limita a 2,5% da faixa
etria e cai naturalmente medida que vo minguando as geraes mais antigas.
Muitos esforos so feitos na iniciativa privada, nas organizaes no-gover-
namentais e nos grupos voluntrios para lidar com os problemas de ensino de
baixa qualidade, alguns com grande xito.33 A principal dificuldade transferir a
experincia das iniciativas de pequena escala para o sistema escolar regular.

Concluso

Conforme declarado logo de incio, os problemas fundamentais para o ensino


bsico no Brasil so: melhorar a qualidade do ensino pblico para as crianas que
j esto na escola e propiciar ensino de recuperao para os adolescentes e adul-
tos jovens que largaram a escola ou se atrasaram. O ensino secundrio, que se
expandiu enormemente nos ltimos anos, uma rea desastrosa, segundo a
maioria. Metade do alunato freqenta o supletivo, muitos trabalham e esto
acima da idade apropriada, e normalmente o contedo que estudam no tem
relevncia e ministrado por professores mal preparados e desmotivados. Para
a maioria, a nica meta conseguir o diploma escolar necessrio ao mercado de
trabalho ou chegar a alguma oportunidade de estudos em nvel superior. So-
mente a iniciativa privada manteve alguma qualidade, mas mesmo l se encon-
tra amplamente disseminada a prtica de aprender de cor para se ter acesso s
carreiras universitrias de maior prestgio.

33
Dentre os quais, a Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana, a Fundao Ayrton Senna e a
Fundao Bradesco.

Desafios.p65 41 29/11/04, 11:45


42 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

O ensino bsico e secundrio no est nas mos do governo federal e at as


melhores polticas para melhorar as escolas do pas precisam de anos para se
concretizar. E elas devem contemplar o trabalho intenso de preparo dos profes-
sores para lidar com o analfabetismo; para fazer as escolas levarem qualidade e
resultados mais em considerao; para propiciar mais recursos, sempre que pos-
svel; e para assegurar que os recursos existentes sejam utilizados sempre da
melhor forma. H que se fazer escolhas difceis, concentrando mais recursos em
alguns setores e menos em outros por exemplo, mais no ensino fundamental
do que na pr-escola ou no nvel secundrio e pedindo comunidade que se
envolva mais e ajude a pagar a conta.
No ensino superior, a iniciativa privada j responde por dois teros das ma-
trculas e seria impossvel fazer qualquer previso para mudar essa situao. O
ensino superior no Brasil deveria se expandir muito mais do que o atual nvel de
menos de 10% de participao da faixa etria pertinente e isso s se atinge
atravs de uma diversificao contnua, do pluralismo, da desregulamentao e
da criao de mecanismos para conter a disseminao de diplomas e estimular a
qualidade e a pertinncia.34 Existem srios problemas de eqidade no ensino
superior, criados pela seletividade das instituies pblicas de maior prestgio e
pela gratuidade do estudo e outros benefcios concedidos aos escolhidos. A pol-
tica mais fcil, porm errada, nesse sentido, seria tornar as instituies mais
abertas baixando a qualidade e os padres, ou estabelecendo cotas para os seg-
mentos sub-representados. A melhor poltica seria manter e aumentar os pa-
dres sempre que possvel, abrir diferentes caminhos e oportunidades para os
alunos de origens e condies distintas e, repito, pedir queles que se beneficia-
ro desse ensino que ajudem a pagar a conta. A poltica mais eqitativa de todas,
entretanto, seria fornecer boas oportunidades de formao bsica para todos.
A ordem do dia no fcil, mas no impossvel. O quadro da educao no
Brasil ainda no bom, apesar de alguns pontos altos; mas a seqncia de ima-

34
Pode-se argumentar que a disseminao indiscriminada de diplomas no mais um problema, j
que uma grande proporo de alunos parte hoje em dia para campos generalistas como a adminis-
trao de empresas e, posteriormente, para empregos que no requerem um diploma especfico.
Entretanto, o gio que se paga por um diploma de nvel superior no mercado de trabalho no Brasil
ainda muito alto, sugerindo que os diplomas ainda tm um valor importante. (Agradeo a
Cludio de Moura Castro por trazer esse assunto baila.)

Desafios.p65 42 29/11/04, 11:45


OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL 43

gens aponta para algum progresso, que est longe de ser uniforme e encontra-se
ainda repleto de armadilhas e falsas indicaes. Mas, pelo menos, h um movi-
mento na direo correta.

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Desafios.p65 50 29/11/04, 11:45
Desigualdade e polticas
compensatrias

Joo Batista de Arajo e Oliveira

Expanso

Nunca inoportuno lembrar que o Brasil uma terra de contrastes e que esses
contrastes esto intimamente associados s polticas e prticas educacionais. O
pas combina um sistema de ensino particular comparvel, grosso modo, aos dos
pases industrializados, que atende a pouco mais de 10% da populao, com um
sistema de ensino pblico de baixo desempenho oferecido maioria. Detm o
sistema de ensino de ps-graduao e pesquisa acadmica mais produtivo dentre
as economias emergentes;1 contudo, numa populao adulta de cem milhes, h
vinte milhes de analfabetos e mais de 75% de analfabetos funcionais. Desenvol-
veu um sistema de estatstica e testagem educacional que se equipara aos dos
pases industrializados; contudo, seu sistema de ensino primrio com oito sries
no tem conseguido alfabetizar direito a maioria das crianas.
A expanso foi e ainda a marca registrada do ensino no Brasil. No incio da
dcada de 1950, a populao era de cinqenta milhes, 70% dos quais moravam
nas reas rurais. Naquela poca, a populao total era comparvel da Frana ou
Inglaterra, mas pouqussimos brasileiros, cerca de 30% da populao, estavam
matriculados em qualquer tipo de escola. Entrementes, os pases europeus j
haviam atingido cobertura total da educao primria e estavam prestes a ter-
minar de expandir e universalizar a educao secundria.

1
Ver artigo de Elizabeth Balbachevsky neste volume.

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52 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

No incio da dcada de 1950, o Brasil aumentava o atendimento educacional


a taxas extraordinrias. Enquanto a populao cresceu 3,3 vezes, chegando a 170
milhes em 2000, as matrculas no ensino formal chegaram a 57,9 milhes, o
que correspondia a 34% do total de habitantes. Isso equivale a matricular 19
coortes um recorde mundial! Nos ltimos cinqenta anos, o pas aumentou o
sistema educacional a uma mdia de um milho de alunos por ano. A tabela 1
apresenta a evoluo das matrculas no perodo de 1996 a 2002. Conforme acon-
teceu nos ltimos cinqenta anos, o crescimento foi estvel, com algumas que-
das devidas a mudanas de prioridades:
Observar na tabela 1:
O ensino cresceu em todos os nveis, mas o secundrio e o superior
cresceram em maiores propores, como resultado natural da expanso
nos nveis inferiores.
O ensino primrio2 atingiu seu apogeu em 1999 e comeou a declinar
lentamente depois.
As aulas de alfabetizao foram sendo gradativamente absorvidas pelo
ensino primrio, dado o estmulo do Fundef um fundo de redistribuio
de recursos para estimular as matrculas no ensino primrio.
As classes de acelerao comearam em 1998, atingiram um pico em
1999 e comearam a decair em seguida.

Alm de um nmero maior de matrculas, outros sinais de crescimento e


expanso podem ser detectados nas seguintes polticas e iniciativas implementadas
desde a dcada de 1960:
A escola primria passou de quatro para oito anos no fim da dcada de 1960.
O ano letivo aumentou de 180 para duzentos dias em 1997.
A formao tcnica foi adiada para o fim do ensino secundrio em 1998.
Os professores do ensino primrio passaram a ter de concluir uma for-
mao em nvel superior (15 anos), no servindo mais apenas a formao
nas escolas normais (11 anos).

2
Ensino primrio usado neste artigo para se referir aos primeiros oito anos de escolaridade. Classes
de acelerao se referem a programas especiais voltados para alunos mais velhos que costumam
repetir de ano.

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Desafios.p65

Tabela 1 - Evoluo das matrculas no Brasil entre 1996 e 2002


Nivel 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Crescimento'
Beb 348.Q12 381.804 831.978 916.864 1.093.347 1.152.511 231,17%
Pr-escola 4.270.208 4.292.208 4.111.120 4.235.278 4.421.332 4.818.803 4.977.891 16,57%
Alfabetizao 1.443.927 1.426.694 806.288 666.017 674.044 652.866 607.815 - 57,91%
53

Primrio 33.131.270 34.229.388 35.792.554 36.059.742 35.717.948 35.298.089 35.258.089 6,42%


Secundrio 5.739.077 6.405.057 6.968.531 7.769.199 8.192.948 8.398.008 8.710.584 51,78%
Ensino especial 201.142 334.507 293.403 311.354 300.520 323.399 337.897 67,99%
Equivalncia 2.752.214 2.881.770 2.881.231 3.071.906 3.401.830 3.777.989 3.779.593 31,16%
Profissionalizante/Tcnico 462.258 565.046
Superior 1.759.703 3.070.774 74,51%

DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS


Total 57.895.154
Classes de acelerao 1.189.998 1.207.593 1.203.506 1.125.665 1.072.648 - 9,86%
Fonte: MEC/lne:p: ~nso Escolar, Sinopse Estatistica.
1% de' crtSCimento: 2002 - primeiro ano para o qual houve dados.
29/11/04, 11:45

53
54 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

As oportunidades de freqentar uma escola foram ampliadas para os pr-


escolares e para os mais de 3,7 milhes de adultos.
Vrias escolas de bairro tentaram ampliar o dia de aula (horrio inte-
gral).
Desde a dcada de 1960, foram lanadas vrias campanhas de alfabetiza-
o de adultos. A ltima delas, Alfabetizao Solidria, alega ter atingido
3,6 milhes de analfabetos.3

O governo que assumiu o mandato em janeiro de 2003 deu continuidade


retrica da expanso e prometeu:
Oferecer cobertura universal do ano zero at a escola primria.
Expandir o ensino primrio e secundrio para expediente integral e no
mais meio expediente.
Aumentar as matrculas no ensino secundrio.
Duplicar as matrculas nas universidades.
Erradicar o analfabetismo adulto, que atinge oficialmente vinte milhes
de brasileiros.

A expanso sempre foi a poltica adotada como resposta ao que os governos


percebem como demanda, independente da idade ou nvel de capacitao dos
alunos. O ttulo da tabela 2 sugere como o fornecimento governamental corres-
ponde a um conceito idiossincrtico de demanda.

3
Segundo o Instituto Montenegro (Instituto Paulo Montenegro, 2001), somente 33% dos adultos
brasileiros conseguem ler textos normais do cotidiano. Esse nmero colocaria a populao de
analfabetos funcionais num patamar acima de cem milhes de brasileiros. possvel obter informa-
es sobre a campanha Educao Solidria no site da instituio na internet.

Desafios.p65 54 29/11/04, 11:45


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 55

A tabela 2 mostra alguns exemplos de sobrematrcula resultantes do mode-


lo de expanso inflacionria do planejamento e gerenciamento educacional ca-
ractersticos do Brasil. No caso da 5 srie e da 1 srie do ensino mdio, esse
excedente de matrculas se deve s altas taxas de reprovao, mas tambm
entrada de alunos com mais idade. No caso das faculdades, a quantidade de alu-
nos novos composta primordialmente do acmulo de mais de quatro milhes
de candidatos retidos pelos exames vestibulares. A expanso, nesse caso, no se
deve falta de vagas para alunos dentro da faixa etria. Desde meados da dcada
de 1970, o nmero total de vagas oferecidas no ensino primrio era superior ao
tamanho do contingente na faixa dos sete aos 14 anos de idade (Fletcher, 1975;
Klein, 2003).
A tabela 3 apresenta evidncia inequvoca da inflao educacional, compa-
rando fluxos escolares em 1996 e 2002. Como referncia, a tabela tambm
inclui informaes sobre a coorte de idade em 2000, com base no Censo Nacio-
nal. As coortes etrias vieram aumentando lentamente na dcada de 1990 e
comearam a decair depois de 2000, ano em que as trs primeiras coortes etrias
se estabilizaram em torno de 3,2 milhes por ano.

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56 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

A tabela 3 ilustra que:


As cortes de idade escolar se estabilizaram em torno de 3,3 milhes de
crianas, mas as matrculas continuaram aumentando.
Tem havido um aumento marcante nas sries mais adiantadas mais
alunos esto concluindo a 8 srie. Embora os que chegam a essa srie
sejam muito mais velhos que o esperado, o total de matrculas equiva-
lente a toda uma coorte. No obstante, apenas 1,8 milho de alunos se
formaram na 8 srie em 2002.
Parte da lacuna que existe entre as matrculas da 1 e da 2 sries se deve
a matrculas de crianas com menos de sete anos de idade. Entretanto, a
maior parte se deve s altas taxas de repetncia.
As matrculas na escola secundria equivalem a quase o mesmo tamanho
de trs coortes.
Acima de tudo, a tabela 3 ilustra a pirmide educacional da escolaridade no
Brasil. Admitindo-se uma distribuio estvel da coorte de mesma idade duran-
te esse perodo, havia cerca de 6,3 milhes de alunos acima da faixa etria de
suas turmas em 1996 e quase dez milhes de alunos acima da faixa etria de suas
turmas em 2002. Foram tomadas providncias de vulto em fins da dcada de
1990 para universalizar o ensino primrio de forma a assegurar que todas as
crianas de sete a 14 anos de idade estivessem freqentando a escola. Na verda-
de, o aumento de matrculas no atraiu muitos alunos dessa faixa etria. Os
dados do Censo do Inep mostram que, de fato, as novas polticas atraram acima
de tudo alunos com mais idade, o que contribuiu para aumentar os nmeros
absolutos e relativos de alunos acima da idade. Os novos alunos dessa faixa etria
vieram, em sua maioria, das classes letradas, atrados pelas verbas do Fundef.4
Assim sendo, praticamente 100% das novas matrculas foram por causa dos no-
vos alunos com mais idade que a faixa etria de suas turmas.
Em termos gerais, os dados mencionados acima sugerem que o excedente
de oferta no se deve demanda de alunos na idade certa mas em geral a:

4
O Fundef um fundo criado com o propsito de melhorar a eficincia e a igualdade da distribuio
de recursos para o ensino primrio. Os recursos so distribudos para estados e prefeituras confor-
me o nmero de alunos. Na falta de um limite de idade, os sistemas escolares inflaram as matrculas
atraindo alunos mais velhos.

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DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 57

Elevadas taxas de repetncia, dado que ser discutido mais adiante.


Nmero excessivo de alunos abandonando a escola durante o ano letivo e
regressando no ano seguinte.
Admisso de alunos acima da faixa etria nas escolas primrias, por falta
de foco do Fundef e por falta de polticas que limitem a idade de ingresso.

Segundo estimativas oficiais, os alunos do ensino primrio ficam na escola


em mdia 8,5 anos. So necessrios pouco mais de 11 anos para concluir esse
ciclo, e um pouco mais de 50% dos que comeam na primeira srie conseguiro
concluir todo o ciclo escolar primrio.
Est claro que a cultura da expanso se encontra profundamente arraigada na
poltica e nas normas educacionais brasileiras. Em lugar de se concentrarem nos
aspectos de qualidade e ineficincia do problema, praticamente todos os polti-
cos e administradores educacionais, e ainda uma grande parte dos pesquisado-
res, acreditam e alegam que ainda existem demanda, necessidade e espao para
expanso educacional no Brasil.
As trs sees que se seguem analisam as implicaes em termos de quali-
dade, eficincia e eqidade das polticas educacionais baseadas numa expanso
sem fim e num excesso de matrculas.

Os custos da inflao educacional: quantidade versus qualidade

praticamente impossvel falar do impacto da quantidade sobre a qualidade


devido ao fato de que somente no incio da dcada de 1990 as autoridades educa-
cionais comearam a recolher informaes sobre a aprendizagem dos alunos.
Alm do mais, os programas e as condies das escolas mudaram, impedindo
qualquer medio direta do impacto da expanso sobre a qualidade.
No obstante, h vrias fontes de informao sobre a qualidade da educao
no Brasil. Existe o Saeb Sistema de Avaliao Bsica para 4 e 8 srie do
ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio, o Enem Exame Nacional do
Ensino Mdio para as escolas secundrias, e o ENC Exame Nacional de
Cursos para o ensino superior. O Brasil tambm participou de avaliaes
internacionais como as patrocinadas pela Unesco/Orealc e a OECD.
A tabela 4 apresenta os resultados da avaliao do ensino bsico em lngua
portuguesa e matemtica, para 4 e 8 srie do ensino fundamental e 3 srie do

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58 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

ensino mdio Os nmeros do alto de cada coluna correspondem aos padres


mnimos esperados para cada matria e srie. Comparados com esse mnimo, os
resultados mostram um padro muito baixo de qualidade.
Em geral, os resultados do Saeb mostram que:
A maioria dos alunos de escola pblica no atingem os padres mnimos.
Separados por srie e matria, entre 60% e 80% no os atingem.
A aprendizagem nas escolas estaduais e municipais praticamente a
mesma.
A aprendizagem nas escolas particulares sempre significativamente
superior que se atinge nas escolas pblicas.
Existe uma leve diminuio na pontuao geral nas duas ltimas rodadas
de testes do Saeb (1999 e 2001, sendo que 2001 no aparece na tabela 4),
sugerindo uma tendncia de queda na aprendizagem.
Existe uma grande diferena entre as regies. A aprendizagem mdia de
um aluno da 8 srie nos estados do Nordeste se compara com a aprendi-
zagem de um aluno da 4 srie nos estados do Sul.
Em suma, o ensino pblico no est conseguindo contribuir para uma
diminuio das desigualdades fora da escola. Ao mesmo tempo, confor-
me mostrado por Soares (2003), as escolas particulares agregam mais
valor para alunos vindos de nveis socioeconmicos mais altos, e menos
valor para alunos vindos de nveis socioeconmicos mais baixos, contri-
buindo assim para aumentar o abismo social.

Alguns analistas alegam que os padres estabelecidos pelos especialistas do


Saeb esto elevados demais para nossa realidade. Comparaes internacionais

Desafios.p65 58 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 59

sugerem o oposto. A avaliao feita pelo Escritrio da Unesco para a Educao na


Amrica Latina e no Caribe da aprendizagem dos alunos na regio da Amrica
Latina mostra que a aprendizagem mdia dos alunos no Brasil se compara com a
dos alunos na Argentina e no Chile, porm est mais de um desvio padro abaixo
do desempenho dos alunos em Cuba (Unesco, 2000). Se alunos cubanos conse-
guem atingir pontuaes muito mais elevadas, no parece provvel que alunos
brasileiros ou argentinos no consigam. A avaliao Pisa da OECD (OECD, 2001)
mostrou que mais de 56% dos brasileiros com 15 anos de idade na 7 ou 8 srie
apresentavam desempenho no nvel 1 ou abaixo no teste de linguagem. O nvel
1 o mnimo numa escala de 5. Esses resultados sugerem que os brasileiros
precisam de sete a oito anos de escolaridade para mal conseguirem decodificar
o que lem, mas sem entender. Os resultados em matemtica foram ainda
mais baixos. Em geral, os resultados dos testes de aprendizagem de brasileiros
em avaliaes nacionais e internacionais sugerem que o sistema educacional
no tem conseguido preparar a maioria dos alunos para a vida ou para futuros
estudos.
Alguns analistas alegam que os testes de aprendizagem podem refletir vi-
ses distorcidas do ensino acerca da capacitao dos alunos nas escolas. Alguns
chegam a argumentar que mais anos de escolaridade conforme apiam as
polticas expansionistas inflacionrias importam mais que a qualidade. Na
verdade, os dados do mercado de trabalho tendem a sugerir o contrrio. As
figuras 1 e 2 apresentam dados sobre o relacionamento entre a educao e a
renda nos anos de 1992 e 2002.
A figura 1 mostra as variaes salariais conforme os anos de escolaridade e a
figura 2 compara a distribuio de renda em torno da mdia em 1992 e 2002. A
figura 2 mostra que, enquanto em 1992 eram necessrios sete ou oito anos de
escolaridade para se atingir a mdia salarial no pas, em 2002 eram necessrios
dez ou 11 para tanto. Como o valor mdio no mudou muito durante o perodo,
isso significa que os trabalhadores precisam estudar alguns anos a mais para
auferirem os mesmos salrios.
A tabela 5 apresenta dados sobre os nveis de escolaridade da mo-de-obra.
Ela mostra que os brasileiros comeam a trabalhar numa idade relativamente
precoce quase um tero da coorte de 15 anos de idade j est na ativa.
Entretanto, ela tambm mostra que a participao na mo-de-obra interfere

Desafios.p65 59 29/11/04, 11:46


60 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Figura 1 Renda mensal de todos os trabalhos, por ano de educao,


2002
2.500
Renda mensal em reais (2002)

2.000

1500

1.000

500

0
a

ais
1

11
2
3

12
13
4

14
8
5

9
6

10
7
um

m
nh

ou
Ne

Anos de educao
15

Figura 2 Renda relativa por anos de estudo,


1992-2002
1.000

100

10
e
1

11
3
2

9
8
5
6
4

13
12

sd
10

14

ais

o
m

en
ou

M Anos de estudo
15

1992 2002

Desafios.p65 60 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 61

significativamente nos anos de estudo somente para aqueles que esto na faixa
etria dos dez aos 14. As razes so duas. Primeiro, a maioria dos empregos
incidental e de meio expediente, e a participao ativa no necessariamente
quer dizer um emprego. Segundo, um nmero significativo de alunos com 15
anos de idade ou mais freqenta o supletivo.
A figura 3 apresenta dados sobre educao e desemprego entre 1992 e 2002.
Esses anos foram os escolhidos porque a maior parte do ajuste estrutural da
economia brasileira para fazer frente concorrncia internacional e globaliza-
o se concluiu no incio da dcada de 1990. Para compreender essas tabelas e o
que elas significam, importante saber que mais de 60% dos assalariados brasi-
leiros tm oito anos de escolaridade ou menos, cerca de 20% tm entre nove e
11 anos e menos de 20% tm diplomas de nvel superior.
A tabela 6 apresenta os anos de escolaridade e o nmero de trabalhadores na
ativa em 1992 e 1999. Esta tabela mostra:

Desafios.p65 61 29/11/04, 11:46


62 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Figura 3 desemprego por anos de educao,


1992-2002
18

16

14
Taxa de desemprego

12

10

ais
1
1

11
3

13
4

14
2

12
8
5
6

9
10
7
de

m
os

ou
Anos de educao
en

15
M

1992 2002

Desafios.p65 62 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 63

Uma queda no nmero de trabalhadores com quatro anos de escolarida-


de ou menos e um aumento constante depois. Isso pode refletir tanto
uma substituio dos trabalhadores com menos escolaridade por traba-
lhadores com mais escolaridade quanto o impacto dos novos que entram
no mercado de trabalho.
O grupo com 11 anos de escolaridade (formao secundria completa)
obteve a maior taxa de crescimento no perodo, seguido daqueles com
diploma universitrio.
Em geral, mais de 66% das vagas oferecidas no mercado de trabalho no
exigem mais de oito anos de escolaridade o que contraria o entendi-
mento da maioria de que somente aqueles com formao secundria con-
seguem encontrar empregos.

De fato, os diplomados pela escola secundria constituem apenas 16% do


total da mo-de-obra. Conforme mostrado na figura 3, o desemprego cresce de
6% a 10% para este grupo de trabalhadores.
Vistas em conjunto, estas quatro tabelas mostram que:
A correlao entre educao e renda positiva, conforme previsto pela
tradicional Teoria do Capital Humano.
No Brasil, os diferenciais salariais so bastante grandes, desproporcional-
mente maiores para os portadores de diploma de curso superior.
Os salrios relativos vm caindo para todos, menos para os portadores
de diplomas de curso superior. Essa queda tem afetado acima de tudo
aqueles com nvel de escolaridade na faixa dos cinco aos 11 anos. Isso
provavelmente quer dizer que faz diferena ser alfabetizado (quatro anos
de escolaridade, a antiga escola primria).
Concluir a 8 srie do ensino fundamental e a 3 srie do ensino mdio
ainda atrai salrios mais altos, mas isso acontece cada vez menos. Os
mercados de trabalho aproveitam os efeitos de triagem que o ensino
proporciona, mas parecem compensar por um suprimento maior de for-
mados e, possivelmente, de menor capacitao. O mercado de trabalho
pode valorizar outras habilidades no cognitivas (Autor, Levy & Murnane,
2001) que a escola no tem conseguido desenvolver.

Desafios.p65 63 29/11/04, 11:46


64 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Portadores de diplomas de educao secundria incompleta se saem pior


no mercado de trabalho do que aqueles que concluem o ensino primrio.
O vencedor fica com tudo. Concluir uma faculdade atrai um gio elevado.5

Contrariamente ao que se costuma acreditar, parece que os mercados de


trabalho no esto particularmente interessados em alunos com formao se-
cundria completa ou incompleta de baixa qualidade. Esse grupo o que tem
maiores perdas salariais relativas e maiores taxas de desemprego. O mito de
que a globalizao funciona de forma igual em todos os pases e exige de todos
um diploma de escola secundria s isso: um mito pelo menos no que tange
aos mercados de trabalho da nona economia do mundo.
Em geral, as polticas educacionais baseadas numa expanso indiscriminada
no contribuem para estabelecer um sistema de educao com padres mnimos
de qualidade seja ela medida em termos de capacitao acadmica ou de
capacitao para o mercado de trabalho. Mais anos de uma educao ruim no
melhoram a situao acadmica nem a do mercado de trabalho dos mais carentes.

Os custos da inflao: qualidade versus eficincia

A expanso educacional inflacionria estimula a eficincia? Se forem considera-


dos os conceitos convencionais de eficincia (produo/insumo), a resposta ser
obviamente negativa. Entretanto, a ineficincia das polticas educacionais basea-
das numa expanso incontida pode ser at pior do que os economistas convenci-
onais queiram sugerir.
H vrias fontes de ineficincia no modelo brasileiro de educao baseado
em expanso ilimitada. J consideramos os efeitos de uma quantidade de alunos
a mais por srie e o tempo necessrio para um aluno concluir o ensino primrio
ou secundrio. A tabela 7 resume o que ocorre num ano letivo tpico no Brasil.
Esta tabela apresenta dois indicadores de ineficincia: quantidade de alunos
reprovados e perda total. A diferena entre perda total e alunos reprovados se

5
Contudo, h grandes diferenciais salariais conforme o tipo de diploma. Alm disso, tambm h
grandes diferenas nos candidatos que possuem diferentes diplomas os diplomas que trazem os
melhores salrios esto associados aos alunos de maior desempenho e s maiores exigncias para
entrar nos respectivos cursos universitrios.

Desafios.p65 64 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 65

d por conta dos alunos que se matriculam no incio do ano, abandonam a escola
durante o ano letivo por alguma razo e voltam no ano seguinte. A evidncia de
que a maioria dos alunos fica na escola se baseia no relacionamento entre o
nmero total de matrculas e o tamanho das coortes de idade praticamente
100% dos alunos na faixa etria dos sete aos 14 esto matriculados e mais de 85%
daqueles na faixa dos 15 aos 17 tambm esto matriculados.
Os resultados do Saeb e os resultados das avaliaes comparativas internaci-
onais sugerem que a repetncia e as perdas esto intimamente associadas a um
baixo desempenho do aluno e no a um rigor excessivo do professor. Se os
professores aplicassem os mesmos critrios dos especialistas responsveis pelas
avaliaes externas, as taxas de repetncia estariam nos nveis de 60% a 80%
em cada srie.

Desafios.p65 65 29/11/04, 11:46


66 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

As perdas so maiores em certas sries 1 e 5 srie do ensino fundamen-


tal e 1 do ensino mdio , refletindo dificuldades especficas que as escolas
tm para alfabetizar as crianas na 1 srie e em outros anos de transio. A perda
total na 1 srie do ensino mdio tambm pode sugerir a inadequao de um
sistema escolar secundrio unificado que no deixa opes para os alunos.6
Outra fonte importante de ineficincia a existncia de dois grandes siste-
mas de ensino pblico em praticamente todas as prefeituras, o que cria dificul-
dades para fazer o zoneamento escolar e tambm para determinar o tamanho e
guarnecer essas escolas. Matrculas em nmero maior que o necessrio criam
uma necessidade de mais escolas e mais pessoal. Atualmente, no Brasil, existem
(dados dos questionrios do Saeb de 2001):
214.188 escolas.
1.581.044 equivalentes a professores de escola primria.
1.189.650 salas de aula para o ensino primrio (suficientes para mais de
sessenta milhes de alunos em dois turnos).
Quase quinhentos mil professores de escola secundria.

Outro importante indicador de ineficincia o salrio do professor. Se os


salrios dos professores estiverem abaixo dos nveis de mercado, ser difcil
recrutar gente qualificada para o emprego. A legislao do Fundef no Brasil
exige que os sistemas escolares gastem pelo menos 60% do total dos gastos
educacionais com os salrios dos professores. Com esse piso, so competitivos os
salrios para professores com diplomas de escola secundria, mas no os salrios
para professores com diplomas de curso superior, exigido pela nova legislao,
conforme mostrado na tabela 8. Ali se v que os professores com 11 anos de
escolaridade, lecionando nas quatro primeiras sries, em geral percebem sal-
rios parecidos com os da mdia de empregados com nveis semelhantes de for-

6
O Brasil o nico pas conhecido pelo autor onde no h diferenciao curricular dentro ou dentre
escolas. Forar os alunos a maioria dos quais com um histrico acadmico fraco a seguirem
o mesmo contedo voltado para a faculdade pode resultar no apenas em elevada ineficincia
como tambm em ineqidade ainda maior (Oliveira, 1998). Conforme mostrado na seo anterior,
os mercados de trabalho brasileiros no parecem pagar gio por formao de extenso, baixa
qualidade e baixa capacitao.

Desafios.p65 66 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 67

mao escolar. Esses salrios podem ser adequados para atrair alunos de nvel
mediano para o exerccio do magistrio.7
No caso do ensino primrio, levando-se em conta as limitaes orament-
rias, polticas adicionais contribuem para a reduo da quantidade total de recur-
sos disponveis para pagar os professores, o que baixa seus nveis salariais: redu-
o da carga horria dos professores, aumento do ensino primrio de oito para
nove sries ou aumento do nmero de horas que os alunos passam nas escolas.
Em muitas prefeituras, a expanso da pr-escola coloca mais um fardo no ora-
mento para a educao, o que baixa a quantidade de recursos disponveis para
pagar os professores das escolas primrias. Por outro lado, polticas no expan-
sionistas, como as de reduzir o nmero total de 35,3 para 26,7 alunos com
menos de 14 anos, poderiam melhorar os salrios dos professores em torno de
50% a 100%, dependendo de outras medidas de eficincia.
Os dados e a discusso acima demonstram que polticas educacionais
expansionistas inflacionrias no contribuem para a eficincia. Essas polticas no
contribuem para elevar os padres acadmicos, nem para aumentar as taxas de
retorno social ou individual, e no atraem nem mantm uma mo-de-obra qua-
lificada no exerccio do magistrio.

7
A legislao aprovada na dcada de 1990 exige que todos os professores concluam um curso
superior. Resulta da que esses professores que atualmente percebem salrios no nvel do mercado
iro se dedicar a outros quatro anos de formao e diminuir seus salrios relativos numa faixa de
30% a 50%.

Desafios.p65 67 29/11/04, 11:46


68 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

O custo da inflao: quantidade versus eqidade

A expanso dos sistemas de ensino justificada pelas autoridades pblicas como


algo que ir beneficiar os pobres. A maioria da populao acredita nisso, dada sua
vivncia com o fato de que gente com maiores nveis de escolaridade tende a
ganhar salrios mais altos e, portanto, a igualdade de acesso se torna um sinni-
mo da igualdade de oportunidades.
Entretanto, conforme destaca a clssica economia poltica, existe uma dife-
rena entre la volont gnrale e la volont de tous: o que bom para cada um no
necessariamente bom para todos. A expanso do ensino oferece mais oportu-
nidades para os pobres. Os pobres agora podem freqentar as pr-escolas e as
escolas primrias, e tm quase acesso universal s escolas secundrias. No h
dvida de que a expanso favorece a incluso. Mas os benefcios lquidos da inclu-
so sem qualidade precisam ser examinados. Como os recursos so escassos,
falta analisar quais investimentos iriam estimular mais a eqidade.8
Em termos histricos, os investimentos pblicos em educao no Brasil cres-
ceram at se estabilizarem em torno de 5% do PIB. Uma publicao oficial,
Geografia da educao brasileira (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educaci-
onais, 2001), estima que o total dos investimentos pblicos em educao em
1998 chegou a 47 bilhes de reais, um equivalente aproximado a 5,2% do PIB.
Em 2002, isso corresponderia a cerca de vinte bilhes de dlares, que foram
distribudos mais ou menos como indica a tabela 9. O montante desproporcional
de recursos per capita dedicados ao ensino superior faz parte do quadro geral das
desigualdades educacionais.9

8
Uma das dificuldades de se discutirem as questes de eqidade no Brasil que a maioria das
pessoas no acredita no simples fato de que os recursos so escassos. Muita gente acredita que o
governo dispe de tantos recursos quantos sejam necessrios e que falta apenas a vontade polti-
ca. Com relao ao nvel de investimento pblico na educao, as melhores estimativas da
Secretaria do Tesouro Nacional tm variado de 5,1% a 5,5% do PIB. Isso correspondia a cerca de
vinte bilhes de dlares em 2002.
9
O ensino pblico de nvel superior gratuito no Brasil. Mais de 70% dos alunos nessas instituies
vm da rede particular do ensino secundrio. Considerando-se as elevadas taxas de retorno do
ensino superior, talvez esta seja a contribuio mais importante para a concentrao de renda no
pas.

Desafios.p65 68 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 69

Nas circunstncias predominantes, expandir a pr-escola sistematicamente


nas prefeituras implica uma diluio de recursos que normalmente seriam in-
vestidos no ensino primrio. No existem evidncias de que as oportunidades do
pr-escolar sejam voltadas para os mais carentes. Tambm no existem evidn-
cias de que alunos que freqentam o pr-escolar no Brasil tenham qualquer tipo
de ganho, tanto de curto quanto de longo prazo, em termos de evaso, aprendi-
zagem ou outros.10
A maior parte do impacto das polticas de expanso inflacionria para o
ensino primrio sobre a eqidade j foi mostrada:
O aluno mais pobre leva mais tempo para concluir uma srie e tem
menos probabilidades de largar os estudos depois de 8,5 anos de escolari-
dade em mdia, o aluno sai da escola formado depois de 11 anos.
O aluno mais velho tira notas mais baixas nos exames do Saeb em todos
os nveis e matrias. Relacionar alunos meramente no contribui para a
melhoria do aprendizado. Entretanto, polticas de promoo automtica

10
H algumas evidncias oriundas dos Estados Unidos de que um pr-escolar de excelente qualidade
pode propiciar um impulso inicial para alunos que estariam em desvantagem se no fosse por isso.
As vantagens so menos acadmicas e mais comportamentais: maior probabilidade de permanecer na
escola, menores taxas de criminalidade etc. (Carneiro, Heckman & Manoli, 2002; Krueger, 2002).

Desafios.p65 69 29/11/04, 11:46


70 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

no tm contribudo para melhorar o aprendizado ou os ganhos, embora


possam melhorar as chances de obter um diploma.
Mais anos de um ensino precrio levam a salrios relativamente mais
baixos.

J vimos que, ao atingirem a idade de 14 anos, os alunos em geral os mais


pobres comeam a atuar no mercado de trabalho. Um tero dos jovens com
15 anos de idade e quase dois teros dos jovens com 17 esto trabalhando ou
procurando emprego. A maioria desses jovens continua na escola as escolas
no Brasil so em meio expediente e 50% do ensino secundrio supletivo. En-
tretanto, eles entram no mercado de trabalho com menos anos de escolaridade
e, portanto, com menores salrios e capacitao inadequada. Os programas de
estgio no so valorizados no pas e o ensino tcnico reservado aos que con-
cluem o ensino secundrio.
Em termos gerais, as polticas de expanso inflacionria prejudicam clara-
mente a qualidade, a eficincia e a eqidade. O trecho a seguir examina o que
acontece com as polticas educacionais que assumem uma postura diferente.

Tentativas de melhorar qualidade, eficincia e eqidade

Em meio a um arcabouo temtico que fomenta uma expanso sem fim e ignora
as implicaes de qualidade, eficincia e eqidade, foram feitas vrias tentativas
de melhoria nos nveis federal, estadual e municipal.
Com relao qualidade, a reforma educacional do sistema estadual de ensi-
no de Minas Gerais no incio da dcada de 1990 um caso que vem bem a calhar.
A reforma se baseou em evidncias nacionais e internacionais e na experincia
com o que funciona e incluiu simultaneamente reformas pedaggicas, gerenciais
e financeiras no nvel da escola. Ao longo de aproximadamente oito anos de
esforos ininterruptos, foi conseguida uma melhoria na aprendizagem dos alu-
nos, conforme mostrado nos resultados do Saeb ao longo da dcada de 1990.
Entretanto, trata-se do nico caso documentado no qual reformas educacionais
contriburam para melhorar a qualidade, mas at mesmo essa iniciativa no se
mostrou sustentvel a longo prazo (Oliveira, 1998; 2002). Apesar dos muitos
esforos, no existem evidncias pblicas de outros estados ou prefeituras com

Desafios.p65 70 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 71

relao a ganhos de qualidade efetivos, significativos e sustentveis. Nenhum


sistema estadual ou municipal de educao no Brasil pode apresentar provas de
que oferece educao com um mnimo de qualidade para a maioria de seus
alunos de uma maneira ou de outra, muito menos de uma maneira sustentvel.
Foram empreendidas vrias estratgias para tratar da eficincia. Na maioria
dos casos, as tentativas se concentraram em tpicos especficos, sem impacto
geral algum. O Fundef (Fundo Nacional para o Ensino Primrio), por exemplo,
contribuiu significativamente para a transparncia do uso e provavelmente para
um aumento inicial na quantidade de recursos dedicados ao ensino primrio.
Entretanto, muitos de seus efeitos foram suplantados por medidas contraprodu-
centes, das quais a mais importante foi o crescimento contnuo da oferta, apesar
das mudanas demogrficas: mais de dois milhes de alunos acima da idade se
matricularam, diluindo assim os possveis ganhos de eficincia do Fundef.
A tabela 10 ilustra como o Fundef contribuiu para aumentar o nmero de
alunos alm e aqum da faixa etria, em lugar de alunos na faixa dos sete aos 14
anos de idade, no sistema de ensino primrio.11

11
O aumento no nmero de alunos mais jovens se deve, em grande parte, incluso das antigas
classes de alfabetizao na primeira srie do ensino primrio. Ver tabela 1.

Desafios.p65 71 29/11/04, 11:46


72 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

A tabela mostra que, para um aumento total de dois milhes de alunos entre
1996 e 2002, houve um aumento de 1,6 milho de alunos na faixa dos sete aos 14
anos de idade que, presume-se, estavam fora do alcance das escolas. Mas a mai-
oria desses cerca de um milho de alunos entre os sete e os 14 anos de idade
estava matriculada antes nas chamadas classes de alfabetizao eles s passa-
ram de uma classificao para outra; eles no estavam fora da escola. Em geral,
somente cerca de seiscentos mil indivduos na faixa etria dos sete aos 14 anos
vieram para a escola pela primeira vez; a maioria dos alunos novos j estava com
mais de 15 anos. Em muitos estados, houve distores. No estado da Bahia, por
exemplo, o nmero real de alunos na faixa dos sete aos 14 anos de idade dimi-
nuiu, enquanto o nmero de alunos com idade superior, na verdade, aumentou.
O Fundef tambm visava melhorar a eficincia atravs de um aumento nos
salrios dos professores. Mas seu maior impacto se deu na melhoria dos salrios
dos professores leigos nas regies onde os salrios eram muito baixos. Pode-se
demonstrar facilmente que isso uma conseqncia do fato de que o Fundef
tornou obrigatrio o gasto de 60% de todas as verbas com os professores. Na
maioria dos estados, esses gastos j estavam acima dos 60% dos gastos totais com
educao. De fato, o Fundef contribuiu para aumentar os salrios de professores
no qualificados. Entretanto, mesmo que os salrios aumentassem, conforme
alegam algumas autoridades governamentais, no se demonstrou nenhum rela-
cionamento entre melhores salrios e melhor desempenho dos alunos.
Um grande obstculo melhoria da eficincia era e continua sendo a existn-
cia de dois sistemas pblicos, o estadual e o municipal. Uma ordem dupla dilui a
responsabilidade e dificulta ainda mais o planejamento educacional local, e ainda
gera uma oferta excessiva de escolas e professores. O Fundef deveria servir de
instrumento para promover a municipalizao, alocando verbas para onde se
encontram os alunos.
A tabela 11 mostra a evoluo das matrculas do estado versus as do munic-
pio nesse perodo. O resultado final das transferncias de estados para municpi-
os foi de 3,9 milhes de alunos, cerca de 20% do total das matrculas estaduais.
Na prtica, quase metade desse total, 1,8 milho, se deu no estado de So Paulo,
onde no havia nenhuma iniciativa prvia de municipalizao. Em 2002, So
Paulo ainda detinha a maior rede (77%) de escolas estaduais do pas. A participa-
o relativa dos municpios, de 10,9 para 17,6, se deve na maioria dos casos a
novas matrculas de alunos com idade acima da faixa e mudana do status das

Desafios.p65 72 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 73

classes de alfabetizao, que foram para a primeira srie. Excetuando-se o esta-


do de So Paulo, somente dois milhes de alunos, no mximo, foram de fato
transferidos de sistemas estaduais para municipais nesse perodo de oito anos.
Foram tomadas outras providncias para melhorar a eficincia nos nveis do
estado, do municpio e da escola: vrias autoridades e organizaes implemen-
taram vrios tipos de programas de gerncia e treinamento. Organizaes como
o Consed, Conselho de Secretarias Estaduais de Educao, e a Fundao Ford
implementaram programas como esses. O estado da Bahia implementou um
imenso programa para ajudar os municpios a melhorar suas prticas gerenciais,
associado a um programa para aumentar a autoridade escolar (Fundao Lus
Eduardo Magalhes, 2000). Esse programa foi implementado posteriormente
em 54 municpios do pas inteiro sob os auspcios do Instituto Ayrton Senna e da
Fundao Banco do Brasil.12 Mas, em termos gerais, a maioria das tentativas de

12
Esse programa se chama Escola Campe, teve incio em 2001 e a previso que dure at o fim de
2004. Foram estabelecidas metas especficas de eficincia que esto sendo monitoradas e avaliadas,
tais como: redues nos custos de transportes, otimizao dos prdios das escolas, melhoria dos
salrios dos professores como resultado de melhores prticas gerenciais etc. At o presente, no se
publicou nenhum relatrio, mas a abordagem se mostra promissora, pois integra vrias aes de
forma consistente, ao contrrio da tpica abordagem do estilo rvore de Natal que se aplica s
inovaes educacionais, caracterstica do Brasil e de muitos outros pases.

Desafios.p65 73 29/11/04, 11:46


74 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

melhorar a eficincia passou sem ser documentada ou no conseguiu publicar ou


sequer produzir ganhos significativos.
O restante deste artigo lida com uma questo especfica diretamente ligada
ao trato do modelo inflacionrio e de como tratar dos fluxos escolares.

Lidando com fluxos escolares

Muito embora a expanso tenha sido e ainda seja a tendncia dominante, foram
feitas vrias tentativas de lidar com o problema dos fluxos escolares desde me-
ados da dcada de 1990, dentre as quais: promoo automtica, ciclos mais lon-
gos e programas de acelerao. Em alguns sistemas, foi implementada mais de
uma estratgia ao mesmo tempo. As tabelas 12, 13 e 14 apresentam alguns
dados sobre essas questes.
Em geral, essas tabelas mostram que:
Houve uma queda marcante na taxa de reprovao entre 1996 e 2002. As
taxas nacionais caram de 22,2% para 13,8% para o ensino primrio e de
14,8% para 10,5% para o ensino secundrio. A reprovao na primeira
srie caiu de 30,5% para 20,4%.

Desafios.p65 74 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 75

Tabela 13 - Taxas de aprovao e reprovao, 1995-2001, So Paulo


R.pe~ncia R.pe~ncia
Aprovallo Reprovallo Aprovallo Reprovallo
stri. (%) (%)
1995 2001
I' 756.569 21.228 2,7 724.534 24.422 3,3
2' 765.884 207.250 21.3 711.441 29.836 4.0
3' 697.388 103.045 12,9 701.025 15.354 2,1
4' 688.411 52.419 7,1 677.391 66.103 8,9
5' 681.483 147.689 17.8 652.620 37.468 5,4
6' 637.609 113.327 15,1 709.516 39.380 5,3
7' 569.753 61.256 9,7 701.008 39.429 5,3
8' 511.225 31.831 5,9 668.035 60.233 8,3
Tolall-8 5.308.482 738.045 12,2 5.545.570 312.225 5,3
I' 446.112 87.003 16.3 609.428 69.622 10.3
2' 360.198 36.433 9,2 544.672 47.097 8,0
3' 359.689 13.375 3,6 503.683 28.696 5,4
Tolal'-3 1.165.995 136.811 10.5 1.657.783 145.415 8.1
Fonk:: MEC/lnc:p: Sinopse: Estatistica. 1996 e 2002.

Tabela 14 - Evoluo de repetncia e perda, 1996 e 2001


'996
AprovoIo R<proyaIo fmi.
~triallas AprovoIo Pmla total
""..... io (""j (""j (""j
Brasil 33.131.270 24.069.956. 4.639.990 72,7 14,0 9.065.314 27,4
Bahia 2.887.940 1.851.475 481.994 64.1 16,7 1.036.461 35,9
Cear 1.641.289 1.089.793 191.081 66,4 11,6 551.496 33,6
Gois 1.086.875 725.488 142.706 66,7 13,1 361.387 33,3
Paran 1.781.853 1.337.334 253.667 75,1 14,2 444.519 24,9
5ao Paulo 6.572.322 5.578.746 568.595 84.9 8,7 991.576 15,1

200'
A~ R<proyaIo fmi
Matriculas AprovoIo ....... io Pmia total
(""j (""j (""j
Brasil 35.258.089 27.909.995 3.666.564 79,2 10,3 7.384.094 20,9
Bahia 3.706.887 2.475.575 567.828 66,8 15,3 1.231.312 33,2
Cc:ar 1.855.939 1.512.666 167.432 8',5 9.0 343.323 18.5
Gois 1.099.982 845.608 142.706 76,9 12,9 254.374 23,1
Paran 1.691.131 1.403.359 163.443 83.0 9 287.772 17,0
So Paulo 6.092.455 5.545.570 312.225 91,0 5.1 546.885 9.0
(-) reprova30 mais evasao
Fonte:: Para matriculas, C~nso da Educa1io d~ 1995; para taxas dt: aprova1io ~ reprovaao, Ct:nso da Educaao d~ 1996.

Desafios.p65 75 29/11/04, 11:46


76 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

As quedas foram ainda mais significativas no estado de So Paulo, onde


foram adotadas prticas de promoo automtica: de 13,9% para menos
de 1% para o ensino primrio e de 11,7% para 8,7% para o ensino secun-
drio.
Apesar das taxas de reprovao menores, a perda geral (reprovao mais
evaso) continuou muito alta. Para o Brasil como um todo, ela caiu de
27,1% para 20% entre 1996 e 2001. Em estados como o Cear e Gois,
houve uma reduo marcante nas taxas de evaso, mesmo que as taxas de
reprovao no tenham cado to significativamente.

Nos pargrafos seguintes, analisamos os efeitos de polticas especficas.

Promoo automtica

A evidncia mais marcante das polticas de promoo automtica vem do estado


de So Paulo, conforme mostra a tabela 13. A promoo automtica foi larga-
mente implementada no sistema estadual e, em menores propores, nos siste-
mas municipais. Em menos de dez anos, a perda total havia sido reduzida para
menos de 9% e as matrculas nas diferentes sries ficaram uniformes, conforme
mostra a tabela 15. Pelo menos no sistema estadual, a introduo da promoo
automtica foi acompanhada de polticas e portarias ligadas maneira de lidar
com os alunos que se atrasavam nos programas letivos. No existem provas da
real implementao dessas portarias.

Desafios.p65 76 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 77

Contudo, nas primeiras quatro sries, as matrculas esto 20% ou mais aci-
ma do tamanho da coorte de idade, como de costume. No mesmo perodo, o
Saeb e os exames estaduais chamados Saresp no mostram melhorias ou quedas
maiores.
O impacto das polticas de promoo automtica num caso como So Paulo
ilustra que:
Mesmo no caso da promoo automtica, ajustar os fluxos escolares no
gera resultados imediatos; podem ser necessrios mais alguns anos at
que o sistema se ajeite e passe a funcionar melhor.
A promoo automtica no melhora a qualidade do sistema educacional,
conforme se reflete nos exames externos estadual e nacional (Saresp e
Saeb).
Os alunos mais jovens esto chegando 4 e 8 sries em maiores
propores do que antes. Antigamente, mdias mais baixas na 4 e na 8
sries eram atribudas aos alunos mais velhos, repetentes contumazes.
Os resultados atuais sugerem que os alunos mais novos, promovidos au-
tomaticamente, substituram aqueles mais velhos nos nveis mais baixos
de desempenho. Se a promoo automtica no diminui as mdias, ela
certamente diminui os nveis dos alunos na 4 srie. Isso sugere que a
promoo automtica traz a reboque implicaes significativas de eqi-
dade.

O caso de So Paulo provavelmente a tentativa mais cuidadosa e elaborada


de introduzir a promoo automtica no Brasil. Muito embora seja talvez ainda
cedo demais para avaliar seu impacto, pois ela rompe com comportamentos
tradicionais, no h provas de que a promoo automtica faa bem aos alunos
dos sistemas educacionais. Os ganhos de eficincia, se obtidos por causa de me-
lhores fluxos escolares, no se converteram em ganhos de qualidade.

Ciclos

Foram introduzidos ciclos acadmicos de dois, trs ou quatro anos em vrios


sistemas educacionais municipais ou estaduais no Brasil. Existem duas diferenas
bsicas entre os ciclos e a promoo automtica. Primeiro, o contedo geral-

Desafios.p65 77 29/11/04, 11:46


78 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

mente elaborado para ser ministrado durante o ciclo, no necessariamente den-


tro de uma certa srie. Segundo, a promoo ao fim do ciclo depende de os
alunos atingirem certos padres.
Estudar o efeito dos ciclos sobre a promoo muito difcil, pois no h
estatsticas oficiais disponveis para os pesquisadores no Brasil.13 Seria necessrio
obter dados caso a caso. A observao individual de dados de municpios indica
claramente que, ao final do ciclo, as taxas de reprovao tendem a aumentar.
Normalmente, conforme mostrado na comparao de 1996 a 2001, as taxas ge-
rais de reprovao diminuram, sugerindo assim que os ciclos (e a promoo
automtica) esto associados a uma diminuio nas taxas de reprovao e
repetncia.
Tal como no caso da promoo automtica, no existem provas de que os
ciclos melhorem o aprendizado do aluno. Uma anlise completa da literatura
existente sobre ciclos e promoo automtica no Brasil (Souza, Alavarse,
Steinvasher & Arcas, 2003) ou livros como o que foi publicado por Franco (Fran-
co, 2001) ou ainda a srie de discusses sobre o tpico publicada pelo Congresso
Brasileiro (Cmara dos Deputados e Comisso de Educao, Cultura e Despor-
to, 2002) no conseguiram gerar um nico estudo coerente, emprico e muito
menos definitivo sobre essas questes.
Os ciclos diferem da promoo automtica pois se baseiam na premissa de
que os professores tero mais tempo para trabalhar com as especificidades
dos alunos e que os alunos tero mais tempo para aprender o contedo obriga-
trio para o ciclo. A falta de contedos especficos, de estratgias de ensino e
de outros recursos para diferenciar ou individualizar a instruo torna difcil
acreditar que essas prticas, por si s, possam contribuir para o aprendizado
do aluno. O aumento das taxas de reprovao ao fim do ciclo sugere o contr-
rio: que essas prticas possam ter implicaes negativas de eficincia e eqi-
dade, pois levaria mais tempo para que se percebesse que os alunos no esta-
vam aprendendo.

13
Um relatrio do Banco Mundial de 2002 observou que dados confidenciais coletados pelo Banco
no Brasil haviam sido fornecidos ao governo brasileiro, mas no seriam liberados para outros
pesquisadores no pas. A falta de acesso pblico a esses dados uma barreira significativa melhoria
da qualidade da pesquisa e do debate sobre polticas educacionais no Brasil.

Desafios.p65 78 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 79

Programas de acelerao

Desde meados da dcada de 1990, foram tomadas vrias providncias em siste-


mas estaduais e municipais. Elas variam desde mudanas puramente nominais
at tentativas cuidadosamente elaboradas para tratar do problema do fluxo esco-
lar. A maioria delas se concentra numa oferta de programas especiais que per-
mitiriam que os alunos pulassem sries. Alguns programas incluam materiais
pedaggicos especiais e estratgias. Alm disso, alguns deles se concentravam
claramente no uso de programas de acelerao como forma de suavizar os fluxos
escolares. Em outras palavras, alguns programas eram meramente nominais,
outros eram inovaes pedaggicas para lidar com alunos problemticos e ou-
tros mais estavam estrategicamente concentrados na questo dos fluxos escola-
res. Conforme mostrado na tabela 1, entre 1998 e 2002 mais de um milho de
alunos foram matriculados em vrios tipos de programas de acelerao. Dada a
variedade de estratgias e intervenes, possvel comparar o diferencial ou os
efeitos gerais desses programas.
Alguns deles foram submetidos a uma avaliao externa, como no caso do
Acelera Brasil no estado da Bahia e no estado do Tocantins (Oliveira, 2001;
Fundao Carlos Chagas, 2002; Fundao Cesgranrio, 2003).14 Em conjunto,
esses programas atingiram vrios milhes de alunos e so responsveis por
mais de 60% do nmero total de alunos matriculados em programas de acele-
rao no Brasil; o estado da Bahia registrou mais de 50% do total de iniciativas
nacionais depois do ano 2000. Esses programas tm vrias caractersticas em
comum:
Fazem parte de um programa maior de reforma educacional e de um
compromisso poltico de normalizar o fluxo escolar.
Usam materiais especialmente elaborados para os alunos.
Os professores recebem superviso direta ao longo de todo o ano letivo.
Os programas so monitorados de perto e avaliados externamente.
Os alunos so promovidos por seus prprios professores, com base no
desempenho.

14
Os estados de So Paulo e Paran tambm encomendaram, mas nunca publicaram, as avaliaes
externas de seus programas.

Desafios.p65 79 29/11/04, 11:46


80 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Esses programas representam um grande compromisso financeiro e cus-


tam um acrscimo de 20% a 25% sobre os custos anuais normais com os
alunos.
O propsito desses programas ajudar alunos da 1 4 sries a atingi-
rem o nvel da 4 e prosseguirem para a 5 srie; no caso do programa de
5 a 8, os alunos tm dois anos para atingir o nvel da 8 srie.

Em todos os relatrios publicados que foram mencionados acima e em abso-


lutamente todos os anos da implementao, a mdia dos alunos nos programas
de acelerao foi mais ou menos equivalente mdia de alunos regulares da 4
8 srie no mesmo sistema escolar. Na avaliao de 2002, no estado do Tocantins,
por exemplo, as mdias em portugus para a 4 srie foram 145 e 153 para o
grupo regular e de acelerao, respectivamente, usando uma escala igualada
do Saeb. A qualidade e o ano de implementao podem ser responsveis por
variao local dos resultados em geral, a pontuao maior nos primeiros
anos e tende a diminuir medida que os programas de acelerao vo se tornan-
do rotina e passam a buscar os alunos mais difceis.
Outros programas de acelerao tambm foram implementados em vrios
sistemas escolares municipais e estaduais o estado do Cear, por exemplo, tem
participado de maneira particularmente ativa na implementao desses programas.
As evidncias existentes sugerem que, dadas certas circunstncias, os progra-
mas de acelerao contribuem para a qualidade: pelo menos no sentido de assegurar
que os alunos mais velhos, repetentes contumazes, possam atingir mdias compa-
tveis com as dos alunos regulares. Em circunstncias normais, conforme demons-
trado repetidamente pelos resultados do Saeb, so estes os alunos que atingem os
piores resultados. Esses ganhos de qualidade tambm significam importantes gan-
hos de eqidade. Primeiro, porque esses alunos puderam receber uma educao
de melhor qualidade. Segundo, porque, ao pular sries, eles ficam numa posio de
poderem passar mais anos na escola e acabar concluindo o ensino primrio em vez
de abandonar os estudos depois de alguns anos de repetncia nas sries inferiores.
Quanto eficincia, estudos da relao custo-benefcio de alguns desses pro-
gramas demonstraram os ganhos econmicos de sries concludas com sucesso,
em oposio promoo automtica (Oliveira, 2001). A tabela 16 mostra que a
acelerao de alunos com mais de 15 anos em 23 municpios envolvidos em

Desafios.p65 80 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 81

programas do Acelera Brasil corresponde a 2,8% do total de matrculas, em


comparao ao total de 7,8% para o pas como um todo.
Em geral, e com poucas excees, os programas de acelerao no conse-
guem mudanas drsticas no perfil de fluxo escolar. Uma anlise completa da
literatura sobre ciclos e promoes automticas (Gomes, 2003) no sugere evi-
dncias conclusivas sobre os possveis benefcios dos ciclos ou das promoes
automticas no Brasil. Conforme mencionado pelo autor, em pases onde essas
prticas so adotadas h vrias outras que podem assegurar que o aluno aprenda
pelo menos os requisitos mnimos associados a cada srie.
E mais, na maioria dos pases onde so adotadas essas prticas, existe um acom-
panhamento implcito ou explcito, mas precoce, dos alunos: j na 5 srie, na
maioria dos pases. No fim das contas, os alunos desses pases podem simplesmente
conquistar um certificado de concluso de estudos. No Brasil, todos os certificados
so formalmente equivalentes. Portanto, em muitos casos, ou at na maioria, a
promoo automtica pode acabar sendo facilmente associada a diplomas falsos.
Os casos da Bahia e de Gois so elucidativos, j que foram dois estados com
fortssimas taxas de participao em programas de acelerao. Os dados da ta-
bela 10 mostram que, no caso do estado da Bahia, o nmero verdadeiro de
alunos aumentou e o nmero de alunos com mais de 15 anos tambm aumentou.
No caso de Gois, a queda do nmero total foi modesta, mas a queda de alunos
mais velhos foi relativamente grande. Estados que adotaram outras polticas,
como a dos ciclos e a da promoo automtica, e que empreenderam muito
menos classes de acelerao, como o Cear, o Paran e So Paulo, atingiram
resultados mais marcantes na reduo do nmero total de matrculas e do n-
mero de alunos mais velhos.
A explicao provavelmente se encontra no fato de que, particularmente no
estado da Bahia, o poder pblico no conseguiu limitar a entrada de alunos mais
velhos, contribuindo assim para piorar e no melhorar a correlao entre idade
e srie. No caso de Gois, uma explicao possvel que os municpios reluta-
ram para envolver mais alunos nos programas de acelerao.
Em geral, a anlise das trs estratgias promoo automtica, ciclos e
programas de acelerao parece demonstrar que:
Por si s, nenhuma dessas providncias basta para tratar corretamente do
problema de fluxo escolar.

Desafios.p65 81 29/11/04, 11:46


82 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Os ciclos e a promoo automtica no contribuem para a qualidade, mas


provavelmente aumentam a desigualdade.
Programas de acelerao bem elaborados e implementados podem re-
sultar em ganhos de qualidade, eficincia e eqidade, mas, pelo menos
at o momento, no conseguiram, por si s, trazer uma soluo para o
problema do fluxo escolar.

Desafios.p65 82 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 83

No caso dos municpios, uma das razes pode ser a coexistncia de siste-
mas estaduais e municipais de ensino os alunos passam de um sistema
para outro, comprometendo assim o esforo.
Em outros casos, e especialmente na Bahia, a falta de regras fortes para
limitar a admisso de alunos mais velhos responsvel pelas maiores
distores entre idade e srie.

Em todos os casos, persistem trs problemas comuns:


Primeiro, lidar com a distoro entre idade e srie requer uma forte
colaborao entre os sistemas de ensino estadual e municipal. Talvez o
problema s seja resolvido quando toda a educao for municipal, j que
as prefeituras tero controle total do Fundef e recebero os benefcios de
um capital maior por aluno matriculado.
Segundo, as distores entre idade e srie fazem parte de um complexo
mais amplo de questes, dentre as quais a definio de programas escola-
res, expectativas e responsabilidades das escolas e dos diretores, estrutu-
ra de incentivos etc. A menos que essas questes sejam tratadas simulta-
neamente, as tentativas diretas de lidar com o fluxo escolar s iro gerar
resultados limitados. Enquanto a expanso predominar como lema da
poltica educacional, as escolas e os professores no se sentiro incentiva-
dos a melhorar ou assegurar a qualidade.
Terceiro, reconhecer que o mais importante o aprendizado do aluno.
Nas escolas pblicas do Brasil, esse aprendizado fica seriamente limitado
pela incapacidade de alfabetizar o aluno da 1 srie. Sem uma base slida
e uma fluncia dessas habilidades iniciais, os alunos tero dificuldades
para prosseguir com sua escolaridade independentemente das polti-
cas de repetncia ou promoo automtica. A menos que todas as escolas
garantam que todos os alunos saiam alfabetizados com fluncia adequada
ao fim do primeiro grau, a educao no Brasil ver aumentar o abismo
entre os alunos mais ricos e os mais pobres.

As experincias recentes em pases como os Estados Unidos (National


Reading Panel, 1998; Snow, Burns & Griffin, 1998) e a Inglaterra (REF) ilustram
a necessidade e as possibilidades de mudana. Nesses pases, particularmente na

Desafios.p65 83 29/11/04, 11:46


84 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Inglaterra, a pontuao mdia para leitura no mudou muito nos ltimos cin-
qenta anos, mas o percentual de alunos que no conseguem atingir os padres
mnimos chegava a apenas 45% em meados da dcada de 1990.
Iniciativas governamentais, como a Estratgia Nacional de Alfabetizao na
Inglaterra (OSE, 1996; Beard, 2000; DEE, 2000b; Riley, 2001; Beard, 2003; Stuart,
2003), contriburam para aumentar a proporo de alunos que atingem o padro
mnimo do nvel 4 de 55% em 1996 para mais de 75%, tanto para a leitura como
para a escrita, e mais de 80% para apenas a leitura. O relatrio Fullan (Fullan,
2000) faz uma anlise particularmente eloqente dos fatores que tornam essas
reformas tanto possveis quanto eficazes. Elas exigem uma compreenso atualizada
da alfabetizao, um conhecimento de ponta acerca das contribuies da psicologia
cognitiva para a alfabetizao, a especificao de diretrizes curriculares adequadas
(DEE, 2000a), programas de estudo, formao de professores, materiais instrucionais,
diagnstico, avaliao externa ligada a metas de desempenho cada vez mais altas.
Se h um propsito nas polticas pblicas, o de atender aos pobres e assegu-
rar oportunidades iguais, ou pelo menos no to desiguais, de acesso, permann-
cia, xito e concluso da escolaridade. As questes de eqidade precisam ser
abordadas por seus prprios mritos, mas no podem ser resolvidas a menos que
as questes de qualidade e eficincia sejam tratadas simultaneamente. Conside-
rando-se a escassez de recursos, a eqidade s ser atendida se forem feitas
opes quanto a prioridades e alocao de recursos polticos, administrativos,
tcnicos e financeiros.
A sociedade brasileira nunca aprendeu a promover a eqidade atravs de
polticas sociais as melhorias que beneficiam os pobres tm sido, at o mo-
mento, conseqncias do crescimento econmico em termos gerais. Em grande
parte, e para a maioria da populao, a educao no conseguiu promover nem
ser usada como um instrumento para promover a mobilidade social ou uma
menor desigualdade. A menos que a sociedade brasileira compreenda que a ex-
panso ilimitada do ensino no fomenta a causa da igualdade, no se modificar
esse quadro de realismo fantstico. Em Cem anos de solido, Gabriel Garca Mrquez
apresenta vrias geraes de Aurelianos, Amarantas, rsulas, Jos Arcadios, gi-
rando em torno da interminvel repetio de uma crua realidade de desespe-
rana. Da mesma forma, o Brasil e os brasileiros tendem a continuar a assistir a
novos ministros da Educao propondo infindveis expanses e extenses que s
iro contribuir para uma perpetuao do estado de coisas predominante.

Desafios.p65 84 29/11/04, 11:46


DESIGUALDADE E POLTICAS COMPENSATRIAS 85

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Desafios.p65 85 29/11/04, 11:46


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Desafios.p65 86 29/11/04, 11:46


Qualidade e eqidade na educao
bsica brasileira: fatos e
possibilidades1
Jos Francisco Soares

Introduo

A educao fundamental no Brasil, principal objeto deste artigo, compulsria


para crianas de sete a 14 anos e gratuita nas instituies pblicas, inclusive para
aqueles que no a freqentaram na idade apropriada. Ainda que o acesso a esse
nvel educacional esteja garantido para quase todos os brasileiros com idade na
faixa de compulsoriedade, as altas taxas de reteno, de falta s aulas e de evaso
escolar, bem como os baixos nveis de desempenho dos alunos, mostram que,
para a maioria da populao, o sistema de educao fundamental no est pro-
vendo a formao necessria nem para a participao crtica na sociedade mo-
derna nem para a insero do educando no mundo do trabalho.
Hoje existem dados de boa qualidade para descrever a estrutura e os resul-
tados de todos os nveis do sistema educacional brasileiro. Quanto aos resultados
escolares, Castro (1999) fornece uma descrio bastante completa dos sistemas
de avaliao sob responsabilidade do Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos
(Inep), de especial interesse para a reflexo apresentada neste texto.
Este artigo utiliza os dados do ciclo de 2001 do Saeb Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica para descrever os resultados cognitivos do sis-

1
Uma primeira verso deste texto foi apresentada no seminrio sobre a educao brasileira organi-
zado pelo Departamento de Estudos Educacionais e pelo Centro de Estudos Brasileiros da Univer-
sidade de Oxford em fevereiro de 2003. O autor registra e agradece o apoio da Fundao Ford para
a realizao da pesquisa que levou a este trabalho.

Desafios.p65 87 29/11/04, 11:46


88 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

tema brasileiro de educao bsica e fornecer evidncias que apiam a introdu-


o de algumas polticas pblicas e escolares para a melhoria da qualidade e da
eqidade do nvel educacional no Brasil.

A escola bsica: seus resultados e problemas

Mesmo antes de a Constituio brasileira de 1988 consagrar o princpio de que o


acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo, tanto o go-
verno federal como os estaduais e municipais vinham construindo escolas e con-
tratando professores para o atendimento escolar de crianas. Com isso, criou-se
no Brasil um grande sistema de ensino fundamental.
A tabela 1 mostra, a partir dos dados do Censo Escolar de 2002, o nmero
de escolas, e a tabela 2, o nmero de matrculas em 2002. Relacionando-se esses
dados com os do censo populacional de 2000, constata-se que a quase totalidade
das crianas brasileiras de sete a 14 anos est matriculada na escola fundamental.
Na realidade, h um nmero muito maior de matrculas na escola bsica do que
de crianas na respectiva faixa etria, 35 milhes contra 28 milhes. Isso reflete
no s as altas taxas de repetncia, mas tambm a entrada tardia, a evaso e o
abandono de estudantes. Note-se que os sistemas pblicos de ensino atendem
maior parte da demanda. O sistema privado, embora atendendo a apenas 9% do
alunado, congrega quase todos os alunos de melhor posio social. Deve-se ob-
servar ainda que o nmero de escolas rurais muito grande. So escolas peque-
nas e com grande disperso geogrfica.

Desafios.p65 88 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 89

O acesso escola, embora essencial, no suficiente para nenhum propsito


educacional. A criana deve no s freqentar uma boa escola como tambm,
dentro dela, ter um fluxo regular. Usualmente caracteriza-se o fluxo por indica-
dores de freqncia s aulas, abandono da escola, promoo srie seguinte e
concluso da educao bsica.
No existem dados que descrevam a situao geral da freqncia s aulas no
conjunto das escolas bsicas, embora a lei estabelea que os estudantes devem
freqentar pelo menos 75% do total de horas letivas para aprovao. No entan-
to, a despeito do contato episdico com professores, sabemos que a ausncia
habitual e endmica, tendo sido agravada pela implementao equivocada de
projetos de reduo da repetncia.
Para as outras caractersticas do fluxo (repetncia, evaso e concluso), exis-
tem informaes fidedignas obtidas do Censo Escolar.2 Por determinao legal,
as escolas so obrigadas a preencher o questionrio do censo. Os dados coletados
so processados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep),

2
O IBGE, atravs da Pnad e do Censo Demogrfico, coleta dados que permitem medir a taxa de
analfabetismo e de anos de estudo da populao. Esses indicadores, embora menos importantes
para descrever o sistema educacional, so os mais conhecidos, principalmente entre os economis-
tas e, por isso, influenciam com freqncia as polticas sociais dos governos.

Desafios.p65 89 29/11/04, 11:46


90 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

autarquia do Ministrio da Educao (MEC), e possibilitam a construo de sn-


teses muito teis, muitas disponveis no stio do Inep. A tabela 3 mostra as taxas
de distoro idade-srie, indicador que pode ser tomado como uma sntese do
fluxo escolar. Nota-se uma melhoria nos ndices, mas seus valores absolutos
indicam a existncia de problemas srios no sistema.
Todos esses indicadores medem condies bsicas de funcionamento de um
sistema educacional, mas no podem ser tomados como indicadores de sua qua-
lidade de ensino. Novamente, a prpria Constituio de 1988, em seu artigo
206, estabelece que o ensino ser ministrado com base no princpio de garantia
de um padro de qualidade, entre outros. A Lei de Diretrizes e Bases da Educa-
o fornece elementos para se entender o que o legislador prope como uma
educao de qualidade. Diz que o ensino fundamental ter por objetivo a forma-
o bsica do cidado mediante:
1) o desenvolvimento da capacidade de aprender, tendo como meios bsicos o
pleno domnio da leitura, da escrita e do clculo;
2) a compreenso do ambiente natural e social, do sistema poltico, da tecnologia,
das artes e dos valores em que se fundamenta a sociedade;
3) o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, tendo em vista a aquisio
de conhecimentos e habilidades e a formao de atitudes e valores;
4) o fortalecimento dos vnculos de famlia, dos laos de solidariedade humana e
de tolerncia recproca em que se assenta a vida social.

O legislador deixa claro que o ensino deve propiciar ao estudante o domnio


de determinados contedos. Quando isso ocorre, assume-se que o aluno teve

Desafios.p65 90 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 91

acesso a uma educao de qualidade. Para verificar a oferta de uma educao


de qualidade em relao ao aspecto cognitivo, o governo federal criou um siste-
ma de avaliao: o Saeb. A questo do sucesso da escola na construo da cidada-
nia no verificada com esse sistema.

Saeb Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica

O Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica uma pesquisa bianual


realizada pelo Inep para monitorar a qualidade da educao bsica brasileira.
Para isso, utiliza cinco instrumentos de coleta de dados: um teste de lngua
portuguesa e de matemtica e quatro questionrios contextuais respondidos pelo
aluno, pelo professor, pelo diretor e pelo responsvel pela coleta dos dados na
escola.
Os testes so desenvolvidos com base em uma matriz de competncias
construda para refletir no s as recomendaes contidas nos Parmetros
Curriculares Nacionais, como tambm as matrizes utilizadas pelos diferentes
sistemas estaduais. Essas matrizes de referncia orientam o processo de cons-
truo das provas e dos itens que as compem. Traduzem a associao entre os
contedos praticados nas escolas de ensino fundamental e as competncias
cognitivas e as habilidades utilizadas pelos alunos no processo de construo do
conhecimento.
Na elaborao das matrizes de referncia do Saeb, optou-se pela estratgia
de definir descritores, concebidos e formulados para identificar os nveis de
desempenho dos alunos por meio dos itens das provas. Para garantir a incluso
de itens referentes a todos os descritores, os testes do Saeb so organizados de
modo que alunos diferentes fazem testes diferentes, mas com itens comuns. A
proficincia dos alunos obtida aps o ajuste de um modelo de trs parmetros
da teoria de resposta ao item. Como o planejamento do teste inclui itens co-
muns entre as diferentes sries testadas e entre os diferentes anos, pode-se
expressar a proficincia dos alunos testados nos diferentes ciclos do Saeb e nas
diferentes sries na mesma escala. Naturalmente, esperam-se valores menores
nessa escala para alunos da 4 srie do ensino fundamental, e maiores para alunos
da 3 srie do ensino mdio. As diferenas observadas ano a ano ou resultam das
intervenes feitas no sistema entre os intervalos de aplicao ou so fruto de

Desafios.p65 91 29/11/04, 11:46


92 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

variao amostral. A metodologia de construo da proficincia est descrita em


Klein & Fontanive (1995). Em termos da medida de proficincia, o Saeb par-
ticularmente competente e, do ponto de vista metodolgico, no h dvidas de
que a proficincia medida pelo Saeb capta de forma adequada o nvel de domnio
das habilidades e competncias cognitivas includas em sua matriz de especificao.
H uma literatura crescente sobre o Saeb. Para se entender os aspectos da
amostra utilizada, pode-se consultar o plano amostral do levantamento em
Andrade, Bussab & Silva (2001). Barbosa & Fernandes (2001) e Soares, Csar &
Mambrini (2001) analisam a influncia de fatores escolares no desempenho dos
alunos brasileiros com dados do Saeb de 1997 e 1999. Bonamino (2002) apresen-
ta uma reflexo sobre as potencialidades, problemas e desafios do Saeb 1999. O
planejamento do Saeb 2001 est descrito em Locatelli (2002) e os principais
resultados no relatrio final divulgado pelo Inep. Os primeiros ciclos do Saeb
foram avaliados por Maluf (1996) e por Crespo, Soares & Souza (2000).
Neste artigo vamos utilizar os dados do Saeb 2001, principalmente os resul-
tados do teste de matemtica da 8 srie do ensino fundamental. Nesse ciclo
foram testados 50.300 alunos em todo o Brasil, organizados em 5.151 turmas,
atendidos por 4.922 professores, em 4.065 escolas.

A qualidade da educao bsica brasileira

A figura 1 mostra os histogramas da proficincia em matemtica para as trs


sries testadas. Primeiramente, deve-se notar a grande interseo entre os trs
grficos, mostrando que em todas as sries existem alunos com nvel de conhe-
cimento compatvel com sries mais avanadas e mais atrasadas. De forma par-
ticular, nota-se a grande interseo entre os resultados da 8 srie do ensino
fundamental e da 3 srie do ensino mdio. Isso mostra que o ensino mdio
agrega pouco, em termos cognitivos, a seus alunos.
A tabela 4, retirada do relatrio oficial do Saeb 1997, apresenta para cada srie
os nveis esperados na escala utilizada. Utilizaremos esses pontos de referncia,
embora a metodologia de sua especificao no tenha sido explicitada. Observan-
do-se novamente a figura 1, o desempenho dos alunos, no geral, fica muito abaixo
dos valores julgados adequados. Ou seja, a grande maioria dos alunos da escola
bsica brasileira no adquiriu as competncias cognitivas esperadas para sua srie.

Desafios.p65 92 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 93

Figura 1 Proficincia em matemtica no Saeb 2001, discriminada por srie


0 4.000 10.000

0 100 200 300 400 500


4 srie (ensino fundamental)
0 4.000 8.000

0 100 200 300 400 500


8 srie (ensino fundamental)
0 4.000 5.000

0 100 200 300 400 500


3 srie (ensino mdio)

Portanto, o sistema educacional brasileiro apresenta no s problemas em seus


indicadores de fluxo, mas tambm srios problemas de qualidade.
No resto deste texto referenciam-se principalmente os resultados de mate-
mtica da 8 srie, apresentados no segundo histograma da figura 1. O valor do
desvio-padro dessa distribuio de cinqenta pontos. Isso nos fornece uma
referncia para medir o efeito de fatores. Ou seja, um efeito de 25 pontos
equivale a um deslocamento na distribuio das proficincias de meio desvio-
padro, valor aproximadamente igual a um ano de escolaridade.

Desafios.p65 93 29/11/04, 11:46


94 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Figura 2 Proficincia em matemtica por sexo e cor da pele dos alunos


500 500

400 400
Proficincia

Proficincia
300 300

200 200

100 100
Masculino Feminino Branco M ulato Negro Amarelo Indgena

Figura 3 Proficincia em matemtica por rede e localizao da escola


500 500

400 400
Proficincia

Proficincia

300 300

200 200

100 100
Municipal Privada Federal Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Muitas diferenas nos resultados devem ser observadas. As figuras 2 e 3


mostram os grficos de caixas3 para os resultados dos alunos discriminados por
sexo, cor, regio e sistema de ensino. So diferenas claras sem nenhuma justifi-
cativa substantiva, apesar de a sociedade ter-se acostumado com elas.
Como em qualquer sociedade, mas especialmente no Brasil, a desigualdade
socioeconmica a geradora remota das dificuldades prximas que afetam o

3
O grfico de caixas consiste em uma caixa e dois suportes. O meio da caixa identificado pela
mediana dos dados e marcado por uma linha horizontal. O extremo inferior identificado pelo
primeiro quartil (Q1); o topo, pelo terceiro quartil (Q3). Os suportes so as linhas que se estendem
do topo e do fundo da caixa at os valores mais baixos e mais altos, na regio definida pelos limites:
inferior Q1 - 1.5 (Q3 - Q1) e superior Q1 + 1.5 (Q3 - Q1).

Desafios.p65 94 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 95

desempenho dos alunos. Assim, no possvel entender o que se passa no sistema


educacional sem a considerao explcita do nvel socioeconmico dos alunos.

Medida do nvel socioeconmico: NSE

No h consenso sobre como medir o nvel socioeconmico para estudos de eficcia


escolar. Se, por um lado, concorda-se que o ndice deve incluir indicadores de renda,
educao e prestgio ocupacional dos pais, no claro como cada um desses indicado-
res deve ser considerado. As informaes necessrias so ainda de difcil coleta no
contexto educacional, pois os alunos, freqentemente, ignoram detalhes da vida de
seus pais. Alm disso, a posio socioeconmica no Brasil est muita associada
posio cultural. Diante disso, neste trabalho desenvolvemos um ndice que, embora
denominado socioeconmico, inclui tambm indicadores culturais. Para sua elabora-
o, usamos a mesma metodologia empregada para anlise dos dados do Pisa.4
Primeiramente, quatro indicadores de posio socioeconmica e cultural
foram construdos: excluso social, escolaridade dos pais, evidncia de riqueza
familiar e bens educacionais da casa. Em seguida, esses indicadores foram agre-
gados, via anlise fatorial, em um nico ndice.
O indicador de excluso social foi construdo a partir da contagem da pre-
sena ou ausncia na residncia do aluno de gua encanada, luz eltrica e pavi-
mentao da rua. O indicador de escolaridade o mximo entre o nmero de
anos de estudos do pai e da me do aluno. O indicador de riqueza familiar foi
construdo com base em trs itens: nmero de pessoas por quarto da residncia
(assumindo-se que as famlias mais ricas tm uma relao menor); existncia de
empregada domstica; e nmero de automveis na residncia do aluno. Para
produzir o indicador de bens educacionais da casa, contaram-se quantos dos se-
guintes itens existem na casa de cada aluno: lugar calmo para estudar, jornal
dirio, revista, enciclopdia, atlas, dicionrio, calculadora e acesso internet.

4
Pisa Project of International Student Achievement um survey educacional que mede o
conhecimento e habilidades em leitura, matemtica e cincias de jovens de 15 anos nos principais
pases industrializados. Os testes so desenvolvidos para medir a capacidade dos jovens de usar seus
conhecimentos e habilidades em suas atividades cotidianas, no refletindo, portanto, domnio de
um currculo escolar.

Desafios.p65 95 29/11/04, 11:46


96 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Gradiente socioeconmico

A relao entre o ndice de posio socioeconmica e a proficincia dos alunos


chamada de gradiente socioeconmico. A figura 4, construda com os dados de
todos os alunos testados no Saeb 2001 em matemtica, na 8 srie do ensino
fundamental, ilustra o conceito. Aumentar os nveis de proficincia e diminuir o
impacto da posio social no sucesso escolar devem ser os principais objetivos de
qualquer sistema educacional, mas de forma especial no Brasil, onde a depen-
dncia da proficincia em relao posio social to grande.
Na sntese apresentada, assume-se que uma diferena no ndice socioeco-
nmico est associada com a mesma diferena de proficincia ao longo de toda a
distribuio. Ou seja, o benefcio marginal da vantagem socioeconmica o
mesmo em qualquer ponto da posio social. Por isso, o gradiente , nesse caso,
uma reta. Naturalmente, uma reta com inclinao positiva, pois estudantes de
estratos socioeconmicos mais favorecidos tm, em geral, melhor desempenho.
Finalmente, inexiste uma relao unvoca entre a proficincia e o ndice de
posio social. Muitos alunos com nveis baixos do ndice tm desempenho mui-
to acima daquele que seria predito pelo gradiente.

Figura 4 Relao entre a proficincia e o nvel socioeconmico


dos alunos de 8 srie includos na amostra do Saeb
400
350
250 300
Proficincia
200
150

2 1 0 1 2 3
NSE

Desafios.p65 96 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 97

As figuras 5, 6 e 7 mostram os gradientes para os alunos discriminados por


sexo, cor, tipo de escola e regio do pas. Pode-se dizer que a proficincia escolar
um atributo que tem gnero, cor e distribudo de forma desigual entre as
regies do pas e as redes de ensino. As alunas apresentam proficincia em ma-
temtica inferior aos alunos, assim como os estudantes no brancos matriculados
na rede pblica dos estados do Norte e Nordeste. Essas disparidades educacio-
nais aparecem de forma recorrente nos vrios ciclos de avaliao, conforme
demonstrado em vrios trabalhos que analisaram os resultados do Saeb (Barbosa
& Fernandes, 2001; Soares et alii, 2001; Soares & Alves, 2003).
Todos esses dados mostram que o sistema brasileiro de escola bsica tem
grandes e graves problemas, seja de nvel de desempenho, seja de eqidade
interna. A qualidade do ensino no se distribui de forma equnime para todos os
estratos da populao, pois variaes no desempenho escolar global nem sempre
ocorrem na mesma direo quando os resultados so discriminados por grupos,
conforme mostrado nos grficos desta seo. Pior, quando se observa alguma
qualidade, o ambiente o de forte desigualdade.
Uma das teses bsicas deste texto que ambos os problemas devem ser
atacados concomitantemente. Na prxima seo, estudamos a contribuio das

Figura 5 Relao entre a proficincia e o nvel socioeconmico


para os alunos discriminados por tipo de escola
400

Privada
Pblica
350
250 300
Proficincia
200
150

2 1 0 1 2 3
NSE

Desafios.p65 97 29/11/04, 11:46


98 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Figura 6 Relao entre a proficincia e o nvel socioeconmico


para os alunos brasileiros discriminados por regio do pas
400

Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
350

Centro-Oeste
250 300
Proficincia
200
150

2 1 0 1 2 3
NSE

Figura 7 Relao entre a proficincia e o nvel socioeconmico


dos alunos brasileiros da 8 por cor da pele
400

Branco
Negro
Mulato
350
250 300
Proficincia
200
150

2 1 0 1 2 3
NSE

Desafios.p65 98 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 99

estruturas sociais, da escola e, em especial, da famlia para a superao desses


problemas. Exemplos internacionais mostram que a superao possvel. Os
recentes resultados do Pisa indicam alto grau de igualdade e alto grau de quali-
dade do sistema educacional de pases como Coria, Canad, Finlndia, Islndia e
Japo. Na Coria, particularmente, a correlao entre a posio socioeconmica
e o desempenho acadmico fraca, dado o grande nmero de filhos de pais de
baixa posio econmica e educacional que apresenta alto desempenho acadmi-
co. O mesmo fenmeno se observa em Cuba, atravs dos dados da Orealc.
Resta perguntar se o Brasil poderia ter conseguido oferecer acesso a uma escola
de boa qualidade a todos sem passar pelo estgio atual de tanta desigualdade.

Melhorar a proficincia e superar as desigualdades

O objetivo desta seo estudar o efeito na produo de eficcia e de eqidade


das trs grandes estruturas sociais que influenciam o desempenho cognitivo de
um aluno: sua condio socioeconmica e cultural, sua famlia e a escola que
freqenta. As questes que queremos estudar podem ser expressas da seguinte
maneira: quais so as polticas e prticas das escolas, medidas nos questionrios
contextuais do Saeb, que, de um lado, impactam positivamente o desempenho
cognitivo de seus alunos e, de outro, diminuem o efeito das desigualdades asso-
ciadas a gnero, raa, cor e nvel socioeconmico no desempenho dos alunos?
Para responder a essas questes, utilizou-se uma classe de modelos estatsticos
apropriada para a pesquisa de efeitos da escola: os modelos hierrquicos de regres-
so. Especialmente adequados anlise de dados educacionais, esses modelos pos-
suem uma evidente estrutura hierrquica: os alunos so agrupados em salas de
aulas, reunidas em escolas que, por sua vez, podem ser agrupadas em sistemas de
ensino ou regies geogrficas. Essa tcnica estatstica muito til, j que permite
captar os relacionamentos complexos entre os fatores de cada um dos nveis e
como os vrios nveis se influenciam mutuamente. Alm disso, permite a utiliza-
o de dados de alunos, quando o interesse analtico , no entanto, a organizao
escolar. Em outras palavras, esses modelos produziram uma soluo para o srio
problema da unidade de anlise, cujo equacionamento limitou durante anos a an-
lise de dados provenientes de organizaes. Os detalhes tcnicos desses modelos
so descritos por Raudenbush & Bryk (2002) e Goldstein (1995).

Desafios.p65 99 29/11/04, 11:46


100 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Nas anlises aqui apresentadas utilizamos modelos hierrquicos de dois nveis,


tendo o aluno no nvel 1 e a escola no nvel 2. Freqentemente, o modelo de nvel
1 chamado de modelo dentro da escola e o de nvel 2, de modelo entre as
escolas. No modelo dentro das escolas expressamos a proficincia de cada aluno
como um valor basal modulado por influncias associadas ao gnero, cor, ao nvel
socioeconmico e ao atraso escolar. No modelo entre as escolas medimos o impac-
to das caractersticas da escola (a rede, o nvel socioeconmico da escola e o nvel
mdio de atraso escolar dos alunos) sobre o nvel basal de desempenho dos alunos
e sobre o tamanho do efeito dos fatores includos no modelo de nvel 1. Para os
leitores interessados, os modelos utilizados esto descritos no apndice.
Seguindo as recomendaes de Willms (2000), inclumos entre as caracte-
rsticas das escolas a mdia do nvel socioeconmico e a mdia do atraso escolar
dos alunos da escola.Willms justifica o uso desses fatores citando estudos realiza-
dos em vrios pases que mostram que escolas e mesmo salas de aula com alunos
de posio social mais alta e/ou de maior nvel de proficincia tendem a desfru-
tar de vrias vantagens associadas ao contexto criado por esses alunos. Em m-
dia, essas escolas tm maior apoio dos pais, menor nmero de problemas disci-
plinares e um clima que valoriza a obteno de melhores resultados. Alm disso,
com mais facilidade, atraem e mantm professores talentosos e motivados. To-
das essas condies caracterizam o que na literatura chamado de efeito dos
pares, observado quando alunos privilegiados social e culturalmente freqen-
tam a mesma escola. Incluindo essas duas caractersticas escolares no modelo de
nvel 2, retiramos seus efeitos ao medir a importncia de outros processos esco-
lares. Esse procedimento produz um teste bastante rigoroso para a importncia
de um fator escolar. No entanto, h controvrsias quanto justeza desse rigor
para todas as escolas (Raudenbush & Bryk, 2002, p. 156).
As inter-relaes entre os fatores associados ao desempenho cognitivo so
complexas. Qualquer interveno em fatores sociais, escolares ou familiares
impacta no s a proficincia do aluno, mas tambm os outros fatores explicativos.
Assim, julgamos mais apropriado responder, atravs da modelagem estatstica,
apenas a questo da existncia ou no do efeito dos diferentes fatores considera-
dos sobre a proficincia dos alunos. No nos preocupamos em produzir estimati-
vas para o efeito de cada varivel e, portanto, trabalhamos com modelos que
incluem o conjunto de variveis de controle e apenas uma varivel de processo

Desafios.p65 100 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 101

escolar de cada vez. Outra justificativa para essa escolha que no sabemos
exatamente o que ocorrer aps uma interveno que produza uma mudana
nos nveis de um dado fator, j que, nos dados coletados, no existe, usualmente,
a variedade de situaes como a que ocorrer aps alguma interveno efetiva.
Por exemplo, uma mudana na conduta da Secretaria de Estado da Educao,
apoiada pela escola, pode gerar um ambiente de satisfao com o trabalho, mai-
or envolvimento dos professores e uma mudana em toda a cadeia de fatores.
Antes de abordar as especificidades das perguntas propostas acima, til veri-
ficar quo grande a fora explicativa da totalidade dos fatores escolares medidos.
Novamente, os modelos hierrquicos de regresso so especialmente ade-
quados para isso, pois dividem a varincia do desempenho dos alunos em dois
componentes, associados aos alunos e s escolas. Como, entretanto, as escolas
particulares no Brasil atendem a um alunado de nvel socioeconmico mais ele-
vado e as escolas pblicas tm alunos de nvel socioeconmico mais baixo, a
partio da varincia que interessa conhecer aquela obtida por um modelo que
controla a influncia das variveis socioeconmicas no desempenho dos alunos.
Se isso no fosse feito, atribuir-se-ia s escolas, principalmente s particulares,
um efeito que no delas, mas da famlia, atravs de seu capital econmico e
cultural. Novamente remetemos o leitor ao apndice, no qual a equao do
modelo bsico expressa matematicamente o que dito aqui.
O resultado que interessa reportar que o conjunto dos fatores escolares
pode explicar 12,3% da varincia total presente nos dados. Esse valor mostra, por
um lado, que, mesmo aps o controle das diferenas socioeconmicas entre o
alunado das diversas escolas, a maior parte da variao da proficincia deve ainda
ser atribuda a variaes intrnsecas aos alunos. No entanto, o valor remanescente,
compatvel com os trabalhos internacionais na rea, suficientemente grande para
reconhecermos que existe variao entre as escolas, de maneira que a escola fre-
qentada faz diferena na vida do aluno. Em outras palavras, possvel melhorar o
desempenho dos alunos atravs da ao sobre as estruturas escolares.

Polticas sociais

O nvel socioeconmico do aluno , sabidamente, o fator de maior impacto nos


resultados escolares de alunos. Esse um constrangimento real, extra-escolar,

Desafios.p65 101 29/11/04, 11:46


102 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

que pode ajudar ou dificultar o aprendizado do aluno e que afeta diretamente o


funcionamento e a organizao das escolas e das salas de aula. Diminuir as dife-
renas entre a condio socioeconmica e cultural dos alunos de um sistema de
ensino, atravs de polticas sociais, tem impacto nos resultados cognitivos dos
alunos, ainda que no imediatamente.
A tabela 5 mostra o resultado do estudo da influncia de fatores sociais no
nvel basal de proficincia e no acirramento ou diminuio das diferenas hoje
existentes associadas cor e ao NSE do aluno. A presena de uma associao
estatisticamente significativa no nvel de 5%, que aumenta a qualidade ou a
desigualdade, apresentada nas tabelas 6 e 7 pelo smbolo F, e pelo smbolo H
se a associao significativa num nvel entre 5 e 10%. Os smbolos G e I so
usados analogamente.
Tanto a posio social do aluno como a de sua escola esto fortemente asso-
ciadas ao nvel de proficincia do aluno. A influncia da posio social individual
no desempenho cognitivo dos alunos reconhecida pelo menos desde a publica-
o do relatrio Coleman (Coleman et alii, 1966). A influncia da mdia do NSE
dos alunos da escola , entretanto, ainda maior. Diante disso, como o Brasil
possui hoje um sistema de educao bsica muito segmentado, com a maioria
das pessoas de nvel socioeconmico mais alto freqentando escolas privadas, o
maior privilgio desses alunos ter colegas de escola to selecionados. Mesmo
no mostrado na tabela, importante registrar que, depois de equalizar
socioeconomicamente o alunado das escolas, o desempenho dos alunos da rede
pblica significativamente menor que o dos alunos das escolas privadas.
As duas ltimas colunas da tabela sintetizam a influncia desses dois fatores
no acirramento ou na diminuio das diferenas de desempenho entre grupos de
alunos formados pela cor e pelo nvel socioeconmico. Observa-se que as esco-

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QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 103

las privadas tm efeito equalizador em relao cor, ou seja, a diferena entre


alunos brancos e no brancos, per tencentes mesma faixa de nvel
socioeconmico, menor na escola privada do que na pblica.
Essas observaes tm, entretanto, relevncia limitada para os formuladores
de polticas educacionais e gestores de redes escolares, j que as condies
socioeconmicas no so afetadas em curto prazo por medidas de poltica educa-
cional.

Polticas escolares

A tabela 6 mostra a sntese dos efeitos dos fatores associados aos professores
tanto no aumento da proficincia como na reduo ou aumento das desigualda-
des, usando as mesmas convenes adotadas na tabela 5. Primeiramente, deve-
se notar que nem todos os fatores associados aos professores e listados na litera-
tura como eficazes esto includos. Isso porque os dados do Saeb so coletados
atravs de um questionrio respondido pelos professores das disciplinas testadas
no dia de aplicao do teste. Por essa via, muitos fatores no podem ser captados.
Para uma reviso das caractersticas e atitudes dos professores associadas a me-
lhor desempenho, pode-se consultar Darling-Hammond (1999). No entanto,
razovel assumir que existe grande associao entre os fatores medidos e os no
medidos e, assim, o quadro construdo com os dados coletados no viesado.
Tal como previsto pela literatura internacional, so muitas as atitudes e ca-
ractersticas dos professores que afetam o desempenho do aluno. Quase todas as
variveis assinaladas na coluna dois da tabela tm efeito positivo no nvel do
desempenho. No entanto, so poucas as caractersticas dos professores que tm
impacto na produo de eqidade. Das cinco situaes em que as caractersticas
do professor impactam o tamanho do coeficiente, que mede o efeito na eqida-
de, em quatro a ao se d na direo de aumentar a desigualdade. Por exemplo,
quando os professores melhoram seu conhecimento tcnico, a diferena entre
alunos brancos e no brancos aumenta, favorecendo os alunos brancos. Uma pos-
svel explicao para a ausncia de efeito na reduo da eqidade talvez seja o
fato de que a reduo das desigualdades no problema colocado na rotina da
escola e isso dificulta a existncia de experincias de sucesso que seriam registradas
nos dados.

Desafios.p65 103 29/11/04, 11:46


104 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

A tabela 6 sugere que muitas atitudes e caractersticas definem um bom


professor. Assim, o efeito desse profissional no est associado presena de
uma ou outra caracterstica que deve ser buscada, mas presena de muitas
qualidades que interagem entre si, criando um bom professor.
Os fatores escolares sintetizados na tabela 7 mostram resultado semelhante
aos observados entre os professores. Cada fator escolar que o questionrio res-
pondido pelo diretor e o questionrio de anlise das condies da escola permi-
tem medir tem individualmente efeito pequeno.
Mesmo aps o rgido controle exercido em relao s caractersticas dos
alunos, observa-se clara evidncia de que investimentos na infra-estrutura esco-
lar ainda produzem efeito nas escolas brasileiras. Ou seja, ainda no superamos
a fase de investimento bsico nas escolas. Ocorre aqui o mesmo fenmeno ob-
servado quanto aos fatores do professor em termos de eqidade. Quando h
melhoria nas condies da escola, a diferena de resultados entre grupos de
alunos considerados pela cor da pele e nvel socioeconmico aumenta. Em ou-
tras palavras, os alunos mais favorecidos apropriam-se de forma mais eficiente
da melhoria das condies da escola, aumentando assim as desigualdades. Para

Desafios.p65 104 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 105

uma descrio mais completa dos fatores escolares, consulte Lee & Bryk (1993)
e o captulo 8 de Sammons (1999).

A escola dos excludos

Nas duas ltimas sees, identificamos caractersticas do professor e da escola


associadas a melhor desempenho acadmico dos alunos. Registramos tambm
que o efeito isolado de cada um desses fatores pequeno. Ou seja, a escola faz
diferena quando possui o conjunto das caractersticas positivas identificadas nas
sees anteriores e no quando apresenta uma ou outra caracterstica especfica.
A fim de trazer essa viso mais global da escola e do professor para a anlise,
construmos dois fatores que sintetizam a eficcia do professor e da escola. Basi-
camente registramos nesses fatores o nmero das caractersticas positivas ex-
tradas das tabelas 6 e 7.
A tabela 8 apresenta a mdia desses dois fatores nos subgrupos de alunos
identificados pelas variveis sexo, cor, posio social e atraso escolar.
A qualidade do professor e da escola que serve aos alunos a mesma que
serve s alunas. Ou seja, a diferena de desempenho entre meninos e meninas
no pode ser atribuda diferena das caractersticas da escola freqentada. No

Desafios.p65 105 29/11/04, 11:46


106 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

entanto, em relao cor, NSE e atraso, v-se que os alunos pertencentes aos
estratos de menor desempenho so tambm aqueles que tm valores menores
no fator professor e no fator escola. Em outras palavras, a escola dos alunos de
pior desempenho pior que a dos alunos de melhor desempenho. Diante disso,
a poltica mais bvia para a superao das diferenas encontradas alocar a alu-
nos no brancos, de baixo nvel socioeconmico e com maior atraso escolar os
melhores professores e as melhores escolas. No objetivo deste texto discutir
a viabilidade de tal proposta, mas nas prximas sees mostramos que apenas
essa poltica no eliminaria as diferenas existentes.

Contribuio da famlia

A famlia compreende o espao das estratgias educativas que impulsionam o


aluno, seja atravs da transmisso do capital cultural, seja do incentivo aos hbi-
tos de estudo ou do estmulo e da manuteno de expectativas educacionais. Os
questionrios contextuais do Saeb coletam informaes sobre alguns fatores fa-
miliares. A tabela 9 mostra seu impacto na proficincia e na eqidade.

Desafios.p65 106 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 107

Esse conjunto de fatores o que possui maiores efeitos no nvel mdio de


proficincia dos alunos. Diante disso, a escola deve fazer o possvel para que os
pais se envolvam na educao de seus filhos, oferecendo-lhes oportunidades de
leitura, garantindo que faam o dever de casa ou criando formas de motivao
para sua dedicao s tarefas escolares. Entretanto, a melhoria de cada fator
familiar est hoje no Brasil associada ao aumento das diferenas entre os grupos
formados pela cor e pelo NSE. Em outras palavras, os dados mostram que, hoje,
apenas reduzindo a proficincia, um evento muito indesejvel, possvel reduzir
as diferenas entre os grupos. razovel pensar, contudo, que quando as famlias
brasileiras tiverem mais recursos econmicos e culturais, a relao entre essas
variveis e a proficincia escolar de seus filhos ser diferente.

Concluso

Recomendaes de polticas pblicas devem ser apoiadas por evidncias slidas.


As evidncias apresentadas neste texto no so definitivas, j que foram obtidas
atravs da anlise dos dados de matemtica da 8 srie do Saeb de 2001. Evidn-
cias mais fortes estaro disponveis quando a anlise dos dados das outras sries,
disciplinas e ciclos do Saeb se completarem. E ainda, necessrio frisar que
todas as concluses apresentadas dependem crucialmente dos modelos estatsti-
cos ajustados.
Alm disso, o desenho do Saeb, que usa uma amostra da populao estudantil
no ano de aplicao, no o mais adequado para a anlise do efeito de fatores

Desafios.p65 107 29/11/04, 11:46


108 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

sociais e escolares. Para isso seria melhor usar dados longitudinais. Sugestes
para tornar o Saeb mais til so apresentadas em Franco (2001).
Mas, produzindo informaes sobre a qualidade do ensino na escola bsica
brasileira, o Saeb fornece tambm informaes muito teis para a melhoria do
sistema. Em particular, as anlises aqui apresentadas e outras j publicadas mos-
tram que a escola bsica brasileira tem determinantes de qualidade similares
aos de outros pases. Ou seja, toda a literatura internacional na rea relevante.
A importncia desse achado singelo no deve ser minimizada em uma rea de
conhecimento como a educao brasileira, to autocentrada.
Como foi dito, a formulao de polticas pblicas ou escolares fundamenta-
das nessas anlises exige ainda um tipo de produo intelectual que ultrapassa o
escopo deste artigo. Outros o faro. No entanto, certo que polticas que de
fato mudem o triste cenrio da qualidade da escola bsica brasileira incluiro a
ao de todos os setores envolvidos. A soluo no vir apenas com polticas
governamentais externas s escolas, como certo tipo de discurso enfatiza. Ser
uma transformao obtida custa de pequenos ganhos. Mas, assim como o acesso
foi obtido, a qualidade pode ser alcanada.

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Apndice

Expresso matemtica do modelo bsico:

Modelo de nvel 1

Y = B0 + B1*(SEXO) + B2*(COR) + B3*(NSE) + B4*(ATRASO) + R

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QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 111

Modelo de nvel 2

B0 = G00 + G01*(REDE) + G02*(NSE MDIO) + G03*(ATRASO M-


DIO) + G04*(REDE * NSE MDIO) + U0
B1 = G10
B2 = G20
B3 = G30
B4 = G40

Expresso matemtica do modelo que verifica a existncia de efeito de um


dado fator escolar na proficincia do aluno. Aqui considera-se o fator existncia
de seleo de alunos.

Modelo de nvel 1

Y = B0 + B1*(SEXO) + B2*(COR) + B3*(NSE) + B4*(ATRASO ESCO-


LAR) + R

Modelo de nvel 2

B0 = G00 + G01*(REDE) + G02*(NSE MDIO) + G03*(ATRASO M-


DIO) + G04*(SELEO) + G05*(REDE * NSE MDIO) + U0
B1 = G10
B2 = G20
B3 = G30
B4 = G40

Expresso matemtica do modelo que verifica se existe impacto de um fator


escolar na eqidade em relao ao gnero.

Modelo de nvel 1

Y = B0 + B1*(SEXO) + B2*(COR) + B3*(NSE) + B4*(ATRASO) + R

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112 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Modelo de nvel 2

B0 = G00 + G01*(REDE) + G02*(NSE MDIO) + G03*(ATRASO M-


DIO) + G04*(SELEO) + G05*(REDE * NSE MDIO) + U0
B1 = G10 + G11*(REDE) + G12*(NSE MDIO) + G13*(SELEO) +
G14*(REDE * NSE MDIO) + U1
B2 = G20
B3 = G30
B4 = G40

Fatores associados ao professor:

1) Licenciatura em matemtica. Varivel indicadora: 0, ausente; 1, presente.


2) Freqncia a cursos de formao continuada nos ltimos dois anos. Vari-
vel indicadora: 0, ausente; 1, presente.
3) Expectativa do professor em relao ao futuro de seus alunos.
4) Contedo j desenvolvido. Porcentagem do programa j desenvolvida at
o momento do teste.
5) Uso de mtodos tradicionais de ensino. Uma escala construda com itens
que captam o uso na instruo de mtodos baseados na memorizao e repetio.
6) Relao com o diretor. Uma escala com itens que captam como o professor
percebe, aceita e valoriza a liderana administrativa e pedaggica do diretor.
7) Relao com a equipe. Escala com itens que captam como o professor se
sente no grupo de professores da escola.
8) Percepo de problemas internos escola. Uma escala construda com itens
que captam a existncia dos seguintes problemas na escola: falta de professores em
algumas disciplinas, interrupo das atividades escolares freqentes, ausncia de
professores, ausncia de alunos, roubos, violncia e problemas disciplinares.
9) Percepo de problemas externos escola. Uma escala que capta se a
escola tem problemas financeiros, falta de pessoal para tarefas de apoio adminis-
trativo e pedaggico e falta de materiais pedaggicos.
10) Comprometimento dos professores. Escala que capta quanto os profes-
sores da escola se sentem coletivamente responsveis pelos resultados de de-
sempenho dos alunos.

Desafios.p65 112 29/11/04, 11:46


QUALIDADE E EQIDADE NA EDUCAO BSICA BRASILEIRA: FATOS E POSSIBILIDADES 113

11) Dedicao. Varivel indicadora que capta se o professor tem ou no outra


atividade alm de ensinar.
12) Salrio. Oito nveis de salrio, medidos em termos de salrios mnimos
na poca.
13) Sexo. Varivel indicadora.
14) Raa. Varivel indicadora, brancos versus no brancos.

Fatores da escola:

1) Rede. Varivel indicadora: 0, escola pblica; 1, escola privada.


2) Nvel socioeconmico da escola. Mdia do indicador de nvel
socioeconmico de seus alunos.
3) Equipamentos. Nmero dos seguintes itens na escola: televiso,
videocassete, fotocopiadora, projetor de slides, mquina de datilografia, impres-
sora e aparelho de som.
4) Segurana. Existncia de itens na escola como: ajuda da polcia, muros e
cercas protetoras, controle de entrada e sada de alunos e de outras pessoas,
sinais de depredao.
5) Limpeza da escola. ndice atribudo pelo aplicador da prova limpeza das
salas de aula, banheiros, reas de recreao e reas externas.
6) Qualidade das salas. Luminosidade, ventilao e barulho externo.
7) Manuteno do prdio da escola. Sistema eltrico, instalaes hidrulicas
nos banheiros.
8) Existncia de processos de seleo de alunos.
9) Viso do diretor sobre o comprometimento dos professores.
10) Percepo do diretor sobre a existncia de problemas externos.
11) Percepo do diretor sobre a existncia de problemas internos.
12) Diretor com diploma de ps-graduao.

Fatores do aluno:

1) Gosta de estudar. Varivel indicadora: 0, se no gosta; 1, se gosta.


2) Livros na residncia. Varivel indicadora: 0, se existem at vinte livros na
residncia do aluno; 1, se existem mais de vinte livros.

Desafios.p65 113 29/11/04, 11:46


114 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

3) Dever de casa. Varivel indicadora: 0, se no faz; 1, se faz dever de casa.


4) Hbitos de leitura. Nmero de instrumentos de leitura que o aluno utili-
zou durante o ano, dentre revistas em quadrinhos, livros, jornais e revistas de
informao geral.
5) Envolvimento dos pais. Nmero de caractersticas positivas presentes
que do informao sobre o envolvimento dos pais.
6) Atraso. Nmero de anos de defasagem idade-srie.

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A reforma do ensino mdio e a
implantao do Enem no Brasil1
Maria Helena Guimares de Castro
Sergio Tiezzi

Introduo

At recentemente a educao secundria era considerada como o nvel de ensi-


no mais esquecido das polticas pblicas educacionais no Brasil. Visto como um
ritual de passagem ao nvel superior, at meados dos anos 1980 o secundrio foi
historicamente um segmento destinado educao das elites. Elevadas taxas de
repetncia e de evaso escolar no ensino fundamental impediam a expanso do
nvel secundrio. O atraso escolar de nosso pas era imenso ainda em 1994.
Apenas pouco mais de 50% dos alunos concluam as oito sries do ensino funda-
mental obrigatrio, levando em mdia 12 anos para faz-lo, devido cultura da
repetncia prevalecente.
Pode-se afirmar que a dcada de 1990 inaugura um novo ciclo da educao
brasileira, com a democratizao do acesso ao ensino fundamental e a extraordi-
nria expanso do nvel mdio. Tal expanso foi acompanhada da implantao de
abrangente sistema de avaliao e de ampla reforma curricular. E, como todo
processo de reforma costuma ser lento e progressivo, no caso brasileiro ainda
cedo para avaliarmos os impactos efetivos das mudanas introduzidas a partir de
1999. Nosso grande desafio a melhoria da qualidade da educao bsica, como

1
Este texto contou com as valiosas sugestes e contribuies do prof. dr. Simon Schwartzman e da
prof. dra. Maria Ins Fini (coordenadora do Enem de 1998-2002). No entanto, a anlise apresen-
tada neste captulo de total responsabilidade dos autores.

Desafios.p65 115 29/11/04, 11:46


116 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

indicam os resultados das avaliaes implantadas no perodo 1995-2002, especi-


almente do Enem, como veremos adiante.
Cabe ressaltar que em 1995, no incio do primeiro mandato do presidente Fer-
nando Henrique Cardoso, mais de 70% dos 4,9 milhes de alunos matriculados no
ensino mdio freqentavam escolas noturnas, porque a oferta era predominante-
mente no perodo da noite, aproveitando espaos ociosos das escolas de ensino fun-
damental. Do total de alunos matriculados, mais de 50% cursavam o ensino mdio
profissionalizante, que, na verdade, no profissionalizava nem tampouco oferecia
boa educao geral.As boas escolas ofereciam como ensino mdio um curso prepara-
trio para os exames de acesso ao ensino superior. O vestibular era o grande exa-
me de avaliao do ensino mdio brasileiro e praticamente restrito s classes mdia
e alta. At ento, esse nvel de ensino no havia sido objeto de qualquer avaliao
externa escola. No sabamos o que nossos alunos aprendiam, o que sabiam fazer.
O que sabamos podia ser assim resumido: nosso currculo era excessiva-
mente enciclopdico e elitista; nossas escolas no estavam preparadas para en-
frentar as novas exigncias do mundo atual; nossos alunos concluintes do ensino
mdio representavam os verdadeiros sobreviventes de um sistema excludente,
totalmente inadequado ao processo de democratizao do conhecimento como
exigem as profundas mudanas em curso na sociedade contempornea.
Inscrever o ensino mdio na agenda dos educadores e formuladores de pol-
ticas pblicas era tarefa inadivel. Democratizar o acesso ao ensino mdio, meta
j alcanada por quase todos os pases da Amrica Latina, transformou-se num
dos principais objetivos da nova agenda do governo. No menos importante era
a urgente necessidade de conceber uma reforma que, alm de repensar o curr-
culo, fosse tambm capaz de propor um novo desenho aos sistemas de ensino sob
a responsabilidade dos estados, em consonncia com os princpios federativos
que regem o Estado brasileiro.
Uma nova Lei de Diretrizes da Educao tramitava no Congresso Nacional
desde a promulgao da Constituio Federal, em 1988. Sua tramitao era len-
ta e suscitava intensos debates e polmicas. Ao final de 1996, depois de um ano
do governo Fernando Henrique, o pas finalmente aprova sua lei geral da educa-
o, aps a redemocratizao.
A Constituio Federal estabelece como preceito a progressiva universali-
zao do acesso ao ensino mdio gratuito, ou seja: o ensino mdio deve ser

Desafios.p65 116 29/11/04, 11:46


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 117

progressivamente estendido a todos aqueles que conclurem o ensino fundamen-


tal, ainda que no haja obrigatoriedade de curs-lo. O ensino mdio passa a
integrar o processo que a nao considera bsico para o exerccio da cidadania,
para o acesso s atividades produtivas, inclusive para o prosseguimento dos estu-
dos em prol do desenvolvimento pessoal. A Lei de Diretrizes e Bases da Educa-
o Nacional (lei 9.394), aprovada em 1996, imprime um novo significado aos
preceitos constitucionais, ao incluir o ensino mdio como etapa final da educao
bsica no Brasil, abrindo aos jovens a possibilidade de acesso a um nvel de esco-
laridade mais elevado. O conceito de educao para todos transbordou do ensi-
no fundamental obrigatrio ou da escola primria, como chamada em muitos
pases, para incluir, num conceito de educao bsica, a educao infantil e o
ensino mdio, conforme compromissos assumidos na Declarao de Jomtiem. A
LDB incorporou os objetivos da Educao para Todos ao texto legal, criando a
Dcada de Educao e tornando o Brasil um dos raros pases do mundo que teve
a ousadia de inscrever em sua lei geral de educao os compromissos de Jomtiem.
Assim, no Brasil, vai-se delineando uma nova paisagem na dcada de 1990:
medida que se universaliza e se consolida o ensino fundamental, grandes contin-
gentes de jovens egressos buscam novos caminhos. Cresce a matrcula do ensino
mdio, aumenta extraordinariamente a oferta de vagas no setor pblico, cai o
nmero de jovens freqentando o perodo noturno, implanta-se um novo curr-
culo, uma nova estrutura organizacional reordena o ensino mdio propedutico
e a educao profissional (que no ser objeto deste ensaio) e, por fim, um novo
sistema de avaliao o Enem passa a induzir o processo de reforma, em
particular no que se refere s novas diretrizes curriculares.
Este artigo trata da implantao da reforma do ensino mdio e se apia nos
resultados do Enem para analisar os limites e enormes desafios a serem enfren-
tados para se atingir a plena universalizao do acesso e a qualidade desejvel ao
trmino da educao bsica.

Contexto

oportuno lembrar que, no incio dos anos 1950, o nmero de matrculas do


secundrio no ultrapassava 650 mil alunos, para uma populao total de mais de
cinqenta milhes de pessoas. Na dcada de 1960, observa-se um tmido movi-

Desafios.p65 117 29/11/04, 11:46


118 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

mento de expanso, em conseqncia da implantao do sistema de equivalncia


dos estudos secundrios de carter profissionalizante aos estudos acadmicos.
No entanto, essa equivalncia era apenas formal, no conferindo as condies
efetivas para a profissionalizao dos alunos que porventura no desejassem pros-
seguir os estudos.
No incio dos anos 1970, a lei de organizao do sistema educacional brasilei-
ro estabeleceu que o ensino obrigatrio passaria a ser de oito anos seqenciais,
incorporando a primeira etapa do nvel secundrio ao antigo ensino primrio.
Com isso melhoraram as oportunidades legais de mais anos de escolaridade a
toda a populao, transformando-se o ensino mdio em curso de segundo ciclo
secundrio obrigatoriamente profissionalizante. Na prtica, a interpretao da
lei e os arranjos que sucederam a sua regulamentao acabaram criando duas
modalidades de ensino mdio: uma profissionalizante e outra propedutica.
Essas mudanas geraram uma primeira onda de crescimento do ensino m-
dio, devido eliminao do exame de passagem entre o antigo primrio e o
primeiro ciclo do secundrio. Assim, entre 1970 e 1980, mais de um milho de
novos alunos se matricularam no ensino mdio. Mas esse crescimento no se
manteve nos anos 1980, observando-se a retomada da expanso das matrculas
apenas nos anos 1990. As principais causas da interrupo do crescimento do
ensino mdio podem ser atribudas ao equivocado modelo implementado e
baixa qualidade da educao obrigatria, resultando em altas taxas de repetncia
e conseqente obstruo do fluxo de alunos. Para os segmentos de baixa renda, o
grande desafio limitava-se concluso do ensino fundamental, e eram poucos os
bem-sucedidos.
A nova onda de expanso da matrcula do mdio em meados dos anos 1990
ultrapassou de longe o ritmo de crescimento observado nos anos 1970. Chega-
mos a 2003 com mais de nove milhes de alunos. No pico da primeira onda de
crescimento nos anos 1970, a participao da escola privada na matrcula atingia
seu ponto mais alto, mais de 46% do total da matrcula. No ano 2000, a partici-
pao da rede privada na oferta cai para menos de 15%, mostrando que a expan-
so se d basicamente pelo esforo do setor pblico.
Dois fatores podem explicar a extraordinria expanso do ensino mdio na
ltima dcada. De um lado, a melhoria do fluxo escolar do ensino fundamental,
com a progressiva queda das elevadas taxas de repetncia, provocou nova de-

Desafios.p65 118 29/11/04, 11:46


Desafios.p65

Tabela 1 - Evoluo da matrcula inicial no ensino mdio por dependncia administrativa,


Brasil, 1971-2003
Pblica
Ano Total Privada %
Total % Federal Estadual Municipal
1971 1.119.421 632.373 56,5 44.604 536.695 51.074 487.048 43,5
119

A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO


1980 2.819.182 1.508.261 53,5 86.125 1.324.682 97.454 1.310.921 46,5
1991 3.772.698 2.753.324 73 103.092 2.472.964 177.268 1.019.374 27
1995 5.374.831 4.210.346 78,3 113.312 3.808.326 288.708 1.164.485 21,7
1998 6.968.531 5.741.890 82,4 122.927 5.301.475 317.488 1.226.641 17,6
1999 7.769.199 6.544.835 84,2 121.673 6.141.907 281.255 1.224.364 15,8
2000 8.192.948 7.039.529 85,9 112.343 6.662.727 264.459 1.153.419 14,1
2001 8.398.008 7.283.528 86,7 88.537 6.962.330 232.661 1.114.480 13,3
2003 9.072.942 7.945.425 87,5 74.344 7.667.713 203.368 1.127.517 12,5
% 1971/2003 710,5 1.156,40 66,7 1.328,70 298,2 131,5
% 1995/2003 68,9 88,7 -34,4 101,3 -29,6 -3,2
29/11/04, 11:46

Fontt:: MEC/lnt:p/Censo Escolar.

ENEM
NO
BRASIL
119
120 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

manda por educao de nvel mdio. De outro, as inovaes tecnolgicas das


ltimas dcadas tm levado a constantes inovaes na produo de bens e servi-
os e ao surgimento de setores produtivos muito avanados em termos
tecnolgicos. Os produtos e processos passaram a ter uma obsolescncia muito
rpida. Criam-se novos desequilbrios vinculados a conhecimentos tcnicos apli-
cados ao processo produtivo, o que altera radicalmente as demandas da socieda-
de sobre o setor educacional.
preciso garantir condies para a educao com constante adaptao r-
pida evoluo tecnolgica. A rearticulao da educao, do trabalho e da tecnologia
constitui um novo desafio que exige mais flexibilidade institucional, parcerias
inovadoras e contedos em permanente atualizao.
A educao mdia torna-se ento uma questo central no debate dos siste-
mas educacionais no mundo hoje, na tentativa de articular os objetivos de prepa-
rao para o prosseguimento de estudos, de preparao para o exerccio da cida-
dania, do trabalho e de desenvolvimento pessoal.
Est ultrapassado o modelo da educao restrita a um certo perodo da vida
das pessoas; hoje a educao deve ser permanente, de modo a permitir freqen-
tes retornos a novos aprendizados. Neste novo paradigma est a educao bsica
de carter geral. Todo jovem deve desenvolver as habilidades e competncias
para aprender a aprender, ou seja, deve desenvolver o raciocnio, o pensamento
crtico e a capacidade de contextualizar os conhecimentos adquiridos.
Nesta nova concepo, a formao profissional deve passar a ser complemen-
tar educao bsica e organizada de forma flexvel, para permitir sua permanen-
te atualizao evoluo tcnica. O ensino no pode continuar a ser puramente
acadmico quando se est lidando com alunos que no pretendem ir ao ensino
superior. A educao permanente que a nova sociedade requer exige, portanto,
que os sistemas educacionais viabilizem duas condies: a universalizao do ensi-
no mdio e a existncia de um amplo e diversificado sistema de educao profissi-
onal ps-mdio flexvel e aberto a todos. Esse foi o sentido da reforma brasileira.
Na ltima dcada, muito foi feito para superar o atraso acumulado por dca-
das de negligncia na educao brasileira. Hoje, 97% das crianas de sete a 14
anos esto na escola, e o analfabetismo vem caindo de forma drstica. Se o ensi-
no fundamental foi praticamente universalizado, o mesmo no se pode dizer do
ensino mdio, como mostram os dados apresentados mais adiante.

Desafios.p65 120 29/11/04, 11:46


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 121

O problema maior est na qualidade do ensino, que no assegura o nvel de


aprendizagem indispensvel. Parte do problema reside na incorporao de novos
grupos sociais escola. Muitas vezes, os professores no so suficientemente trei-
nados para lidar com alunos cujos pais tiveram pouca ou nenhuma escolaridade ou
vindos de famlias desfeitas. Mas parte do problema tambm se deve falta de
incentivos carreira docente e aos programas de formao inicial e continuada dos
professores, muitas vezes inadequados promoo da melhoria da qualidade.
A responsabilidade pela educao, entretanto, no cabe apenas ao governo
federal. Pela Constituio, o ensino bsico atribuio dos estados e municpios,
os quais so obrigados a aplicar 25% de seus oramentos em educao. O conjun-
to desses recursos muito maior do que o que est disponvel para o governo
federal. Uma poltica realista deve prever, portanto, um esforo conjunto das
trs esferas de governo.
No Brasil, o ensino mdio sempre oscilou entre duas alternativas bsicas:
oferecer um ensino profissionalizante com carter de terminalidade ou oferecer
um ensino propedutico voltado ao prosseguimento dos estudos em nvel supe-
rior. Nessa segunda possibilidade, cabe ainda sua segmentao em funo da rea
do curso superior que o aluno pretenda seguir.
A nica via para alcanar um maior nvel de escolaridade por parte dos que
j haviam ultrapassado a idade normal de freqncia escola era por meio dos
esquemas de educao supletiva de ensino fundamental e mdio, o que pratica-
mente lhes fechava a porta para a formao profissional de nvel tcnico.
A reforma comandada pelo Ministrio da Educao, no perodo 1995-2002,
objetivou sua melhoria e expanso sintonizada com as demandas do setor produ-
tivo e com as necessidades de desenvolvimento do pas, da sociedade e dos cida-
dos. Diferentemente da viso predominante na Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional de 1971, a proposta da atual LDB trabalha o conceito de uma
escola de ensino mdio que garanta a continuidade ao ensino fundamental, vei-
culando uma cultura de carter geral voltada compreenso do mundo atual e,
ao mesmo tempo, que mantenha os cursos tcnicos, posterior ou concomitante-
mente ao ensino propedutico, para atender s demandas de uma clientela que,
em grande parte, j de trabalhadores.
A matriz de inspirao da reforma brasileira, concretizada por meio da nova
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), sancionada em 20 de

Desafios.p65 121 29/11/04, 11:46


122 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

dezembro de 1996 e nos decretos posteriores, foi o novo paradigma educacional


que passou a orientar a maioria das reformas educativas de ensino mdio e pro-
fissional no mundo durante os anos 1990. Leis no mudam a realidade, mas ine-
gavelmente funcionam como convocao e orientao da mudana.
No Brasil, o ensino tcnico-profissional, ao longo de sua histria, foi captura-
do por setores da classe mdia com inteno de se preparar para o ingresso no
ensino superior e no para o mercado de trabalho. Como as melhores escolas
tcnicas eram as instituies federais, que ofereciam gratuitamente educao
geral e ensino tcnico, elas acabaram se transformando em cursos preparatrios
ao ensino superior. Com isso perdiam os alunos realmente interessados em apren-
der uma profisso, e o mercado de trabalho tinha dificuldades de encontrar pro-
fissionais qualificados.
Uma mudana extremamente substantiva da reforma foi a desvinculao da
educao profissional do ensino mdio, passando ela a complementar a formao
bsica, isto , a educao profissional no substitui a educao bsica e nem com
ela concorre.2 A LDB tambm estabeleceu que o ensino mdio pode ser cursado
concomitantemente ao ensino tcnico profissional. Isso exigiu e exige um enor-
me esforo do governo e da sociedade para criar cada vez mais opes de estu-
dos no ps-mdio.
Assim, a reforma do ensino mdio que comeou a ser implantada no ano de
1999 est baseada num conjunto de polticas que podem ser resumidas em qua-
tro eixos principais:
1) Expanso do sistema visando a sua progressiva universalizao;
2) Redefinio do papel do ensino mdio no processo educacional;
3) Melhoria das condies de oferta;
4) Melhoria da qualidade do ensino.

O crescimento do ensino mdio

Aps quase duas dcadas de crescimento vegetativo, que acompanhou direta-


mente o crescimento do ensino superior, o ensino mdio brasileiro teve, na

2
Ver o artigo de Cludio de Moura Castro neste volume.

Desafios.p65 122 29/11/04, 11:46


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 123

ltima dcada, uma expanso extraordinria. Foi o nvel de ensino que mais
cresceu, superado apenas pelo supletivo de nvel mdio.
De fato, os nmeros so eloqentes: de acordo com o censo escolar do Minis-
trio da Educao, no ano de 2002, cerca de 8,7 milhes de alunos estavam matri-
culados no ensino mdio, mais que o dobro do nmero de alunos matriculados no
incio da dcada de 1990. Entre 1995 e 2003, o ensino mdio regular incorporou
3,7 milhes de novas matrculas, depois de 14 anos de crescimento vegetativo. No
perodo 1980-1994, o sistema havia acrescido apenas 1,8 milho de matrculas s j
existentes. Tambm o nmero de estudantes que concluem este nvel de ensino
cresceu. De 1991 a 1994, o nmero de concluintes havia aumentado 40%, passan-
do de 660 mil para 917 mil concluintes. A partir de 1994, o sistema promoveu um
melhor fluxo escolar, alcanando em 2001 mais de 1,8 milho de concluintes.
Mas ainda grande o nmero de estudantes que encontra dificuldade em
concluir seus estudos no ensino mdio. Nos ltimos anos, os alunos em atraso
escolar, com idade acima dos 18 anos, e aqueles que precisaram abandonar os
estudos esto buscando cada vez mais a educao de jovens e adultos. De acordo
com a lei, permitida ao jovem a obteno da certificao de concluso de nvel
mdio por meio de cursos preparatrios de forma mais condensada e rpida (o
chamado supletivo) mediante a realizao de exame oficial. Foram organizadas
diferentes ofertas para educao de jovens e adultos, principalmente pela socie-
dade civil, ONGs, comunidades religiosas, empresas.

Desafios.p65 123 29/11/04, 11:46


124 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

A matrcula dessa modalidade de ensino praticamente triplicou de 1995 a


2001. O sucesso em concluir os estudos tambm aumentou. Em 1995, os clcu-
los de fluxo escolar estimavam 71 concluintes para cada cem ingressantes. As
estimativas para o ano de 1999 indicam uma taxa esperada de 78 concluintes
para cada cem ingressantes.
Esse aumento na demanda deve-se, por um lado, progressiva ampliao de
concluintes do ensino fundamental e, por outro, s caractersticas de um mercado
de trabalho que, cada vez mais limitado e exigente quanto s credenciais educacio-
nais requeridas, impulsiona os jovens e suas famlias a prolongarem seu investimento
na escolarizao, especialmente nos grandes centros e estados mais desenvolvidos.
Segundo dados publicados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Inep sobre a educao no Brasil em 2001, j possvel identifi-
car tendncias de melhorias no aproveitamento dos alunos da educao bsica,
incluindo o ensino mdio. Nesse nvel, houve uma evoluo da taxa de aprovao
dos alunos, de 71,6% para 75,8% entre 1996 e 2000, e uma diminuio no n-
mero de reprovaes, de 9,5% para 7,5%, no mesmo perodo. A quantidade de
alunos que abandonam a escola tambm tem diminudo. Nesse mesmo intervalo
de tempo, ela caiu de 18,9% para 16,7%. Embora a melhoria desse indicador
represente um aumento do nmero de concluintes da educao bsica, chegar ao
ensino mdio continua sendo o desafio para grande parte dos jovens (Abramovay
& Castro, 2003, p. 25-26).
Outro aspecto a destacar que o crescimento no atendimento deu-se prin-
cipalmente nas redes pblicas municipais e estaduais. No intervalo 1985-1997, a
taxa de crescimento de ambas foi, respectivamente, 174% e 161%, enquanto na
rede particular essa taxa foi de 26,2%.
Alm da presso do mercado, que passou a exigir o diploma de ensino mdio
como credencial de acesso ao mundo do trabalho, essa expanso pode ser explicada
por quatro fatores principais:
1) Os resultados positivos de um conjunto de polticas ligadas melhoria do
funcionamento do ensino fundamental;
2) A nfase em programas de combate repetncia e melhoria do fluxo escolar;
3) A reforma do ensino mdio e as polticas implementadas com o objetivo de
fortalecer o secundrio como etapa final da educao bsica;
4) O Exame Nacional do Ensino Mdio Enem, implantado a partir de 1998.

Desafios.p65 124 29/11/04, 11:46


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 125

A nova LDB de 1996 projetou o desenvolvimento de novas diretrizes


curriculares e a concepo de um sistema de avaliao do sistema educacional
como instrumentos de auxlio na implementao de um ensino mais rico e ana-
ltico. Isso redundou na definio dos Parmetros Curriculares Nacionais do En-
sino Mdio e na criao do Enem.

As novas diretrizes curriculares

O primeiro passo da reforma foi a integrao do ensino mdio educao bsica,


ou seja, a educao escolar que deveria ser oferecida a todo cidado e ser a base
educacional para o exerccio da cidadania. Para tanto, a educao profissionalizante
deveria ser complementar educao bsica, de forma que a educao para o
trabalho no se confundisse com ensino profissionalizante. Na educao bsica, as
competncias, habilidades e contedos, a serem desenvolvidos de modo
contextualizado, devem ser obrigatoriamente preparao bsica para o traba-
lho, mas no profissionalizao em sentido estrito.
Duas idias-fora passaram a orientar as polticas do governo: a melhoria da
qualidade da educao bsica para todos e a oferta diversificada de educao ps-
bsica. Como etapa final da educao bsica, o ensino mdio deveria apontar
tanto para a insero dos jovens no mercado de trabalho quanto para o prosse-
guimento dos estudos, mas deveria ter como principal objetivo a educao para
a vida cidad.
Para cumprir essa finalidade, a reforma pautou-se pela nfase na
contextualizao da aprendizagem e pertinncia dos contedos e competncias a
serem desenvolvidos pela escola. Um grupo de consultores plural e diversifica-
do, constitudo por especialistas de vrias universidades, professores da rede
pblica, dirigentes de escolas, secretrios de Educao e equipes tcnicas dos
estados, encarregou-se de identificar as boas experincias, articular a concepo
do novo currculo, discutir os entraves ao financiamento da expanso do sistema
e elaborar um planejamento estratgico para melhor equipar as redes de ensino
sob a responsabilidade dos estados da federao.
Um fator relevante no debate que precedeu a reforma foi o envolvimento
dos meios de comunicao no processo. Entrevistas em jornais, rdios e televi-
so, definio de uma agenda de encontros regionais por todo o pas, articulao

Desafios.p65 125 29/11/04, 11:46


126 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

com os sindicatos foram constantes no perodo 1995-1997. No final de 1997,


encaminhou-se ao Conselho Nacional de Educao (CNE) uma proposta de dire-
trizes curriculares para o ensino mdio que, na verdade, extrapolava o que tra-
dicionalmente se entende por reforma curricular, ao incluir aspectos
organizacionais e de gesto da escola. O debate e as audincias pblicas no CNE
se desenrolaram ao longo de 1998 e, finalmente, em 1999 as diretrizes foram
homologadas pelo ministro da Educao.
Em 1998, o CNE estabeleceu, por fora de lei, as Diretrizes Curriculares
Nacionais para o Ensino Mdio (Resoluo CEB/CNE n 03/98), baseadas, por
sua vez, no parecer CEB/CNE n 15/98. Nessas diretrizes baseiam-se os
Parmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Mdio, documento de carter
orientador de contedos bsicos para as disciplinas escolares. Os PCN so uma
referncia comum para todo o pas, mas podem ser adaptados s caractersticas
de cada regio.
Os novos parmetros do ensino mdio, elaborados por um conjunto de especi-
alistas contratados pelo Ministrio da Educao, esto baseados fundamentalmente
nos vnculos com os diversos contextos de vida dos alunos e no domnio de compe-
tncias e habilidades bsicas, e no mais no acmulo de informaes. Entendido
como educao geral, o novo conceito de ensino mdio articula um forte segmen-
to cientfico e tecnolgico ao humanismo, com possibilidade de diversidade de
trajetos na construo do currculo pela escola, o que no se confunde com educa-
o profissional, que pode ser realizada em escolas especializadas ou empresas sem
substituir a educao bsica geral oferecida pelo nvel mdio.
Neste sentido, a reforma assenta-se em trs eixos:
1) A flexibilidade, para atender a diferentes pessoas e situaes de mudana que
caracterizam a sociedade do conhecimento;
2) A diversidade que assegure a devida ateno s necessidades dos diferentes
grupos em diferentes espaos, com idades distintas;
3) A contextualizao que, ao garantir uma base comum ao currculo nacional,
permite tambm a diversificao de trajetos das grades curriculares e a constitui-
o de significados que do sentido ao processo de aprendizagem.
O que isso quer dizer na prtica? At os anos 1970, o ensino mdio profissi-
onal devia preparar pessoas capazes de dominar a utilizao das mquinas e de
dirigir processos de produo. Da surgiu a poltica de transformar parte do

Desafios.p65 126 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 127

ensino mdio em ensino profissionalizante. Na dcada de 1990, a revoluo das


tecnologias da informao fez com que o volume de informaes sofresse um
processo constante de substituio do contedo aprendido, exigindo do aluno a
aquisio de conhecimentos bsicos, a preparao cientfica e a capacidade de
utilizar as diferentes tecnologias relativas rea de atuao3.
As propostas contidas nessa iniciativa partem da anlise do crescimento da
matrcula no ensino mdio, notando que esse crescimento incide, sobretudo, na
escola pblica e no perodo noturno e, portanto, reflete a chegada de novos
atores, inclusive trabalhadores, escola de nvel mdio. Segundo Guiomar Namo
de Mello, relatora do parecer n 15 do Conselho Nacional de Educao:
(...) para acolher esse novo contingente cujo afluxo tende a aumentar ainda
mais nos prximos anos , o ensino mdio no pode ser s passagem para a
educao superior: a concepo da preparao para o trabalho aponta para a supe-
rao da dualidade do ensino mdio: essa preparao ser bsica, ou seja, aquela
que deve ser base para a formao de todos e para todos os tipos de trabalho. Por
ser bsica ter como referncia as mudanas nas demandas do mercado de traba-
lho, da a importncia da capacidade de continuar aprendendo; no se destina
apenas queles que j esto no mercado de trabalho ou que nele ingressaro no
curto prazo (Mello, 1998, p. 15).

Foi preciso ir alm das duas alternativas historicamente colocadas acadmica


ou profissionalizante para gerar um modelo capaz de dar conta das compe-
tncias cognitivas necessrias para seguir aprendendo, conviver, produzir e defi-
nir uma identidade prpria. Como muitas profisses podero deixar de existir
nos prximos anos, e muitas outras podero ser criadas, preciso desenvolver
flexibilidade, criatividade, polivalncia, capacidade de aprendizagem contnua.
Os Parmetros Curriculares destacam em sua introduo que qualquer curr-
culo deve definir contedos e estratgias para capacitar os cidados a desenvol-
ver conhecimentos nos trs domnios da ao humana: a vida em sociedade (re-
laes polticas), a atividade produtiva (relaes de trabalho) e a experincia
subjetiva (simbolizaes). Para isso, parte-se de quatro premissas apontadas

3
PCN Ensino Mdio, p. 15.

Desafios.p65 127 29/11/04, 11:47


128 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

pela Unesco como eixos estruturais da educao na sociedade contempornea:


aprender a conhecer (...) aprender a fazer (...) aprender a viver (...) aprender
a ser4. Com base nessas premissas os Parmetros propem um currculo da
educao mdia que se torne responsvel pela formao geral do aluno, atribua
significado ao conhecimento escolar e estimule o desenvolvimento das compe-
tncias afetivas e cognitivas, como as capacidades de pesquisar, raciocinar, argu-
mentar, trabalhar em grupo, desenvolver valores ticos como a tolerncia, a
generosidade, o respeito ao outro , ser criativo e aprender a aprender conti-
nuamente, por meio de um processo de ensino e de aprendizagem contextualizado,
no compartimentalizado e no baseado na quantidade de informaes e no sim-
ples exerccio de memorizao.
Para atender a essas exigncias, os Parmetros Curriculares Nacionais do
Ensino Mdio propem eixos bsicos que devem ser construdos em torno de
duas bases: a Base Nacional Comum e a Parte Diversificada. A Base Nacional
Comum deve preparar os estudantes para buscar informao, gerar informao
e saber usar essa informao para solucionar problemas concretos na produo
de bens e prestao de servios, pois qualquer competncia requerida no exer-
ccio profissional, seja ela psicomotora, socioafetiva ou cognitiva, um afinamento
das competncias bsicas. Esta educao geral permite a construo de compe-
tncias que se manifestaro em habilidades bsicas, tcnicas ou de gesto5. Ela
est dividida nas seguintes reas: linguagens, cdigos e suas categorias; cincias
da natureza, matemtica e suas tecnologias; cincias humanas e suas tecnologias.
A parte diversificada do currculo deve atender s caractersticas regionais e
locais da sociedade, da cultura, da economia e da clientela. Finalmente, h nos
Parmetros Curriculares uma recomendao muito forte para que todo esse
aprendizado seja norteado pela interdisciplinaridade e contextualizao: assim, as
linguagens, a filosofia, as cincias naturais e humanas e as tecnologias devem ser
tratadas de forma matricial para superar o tratamento estanque e compartimen-
talizado que tanto caracterizam o ensino escolar dominado por especializaes
que no se comunicam. Tambm o contexto em que estes estudantes vivem

4
PCN Ensino Mdio, p. 29-30.
5
PCN Ensino Mdio, p. 30-31.

Desafios.p65 128 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 129

deve ser considerado, no para se restringir a ele, mas sim para gerar a capaci-
dade de compreender e intervir na realidade6.
Para que tais objetivos sejam alcanados, o ensino mdio precisa ser enten-
dido como modalidade unitria que contemple a diversidade e a flexibilidade, de
modo que o novo currculo seja concomitantemente:
1) Diversificado quanto aos contedos e contextos selecionados, com foco em
reas de conhecimento que respondam s necessidades da produo de bens,
servios e conhecimentos da vida cidad e dos indivduos;
2) Unificado quanto s competncias cognitivas, afetivas e sociais que se constitu-
em na base dos contedos diversificados, de modo a garantir educao geral e
comum para todos.
Assim, a educao profissional passa a ser considerada complementar ao en-
sino mdio, porque complementar a toda a educao bsica e exige nveis
diferenciados de escolaridade para os distintos nveis de qualificao. A articula-
o adequada entre a preparao bsica para o trabalho, oferecida pelo ensino
mdio, e a educao profissional, destinada a preparar para o exerccio de fun-
es especficas de trabalho, no nvel tcnico ou superior, deve ser obtida em
estudos posteriores ou diretamente no trabalho.

A busca da qualidade do ensino

Um dos maiores desafios da reforma do ensino mdio no Brasil a adequao


entre a necessria expanso da oferta e os esforos para assegurar a melhoria de
sua qualidade. Vive-se um processo de massificao acelerada da educao m-
dia, que precisa ser acompanhado da melhoria da qualidade em paralelo ao pro-
cesso de incluso social das camadas historicamente excludas. Os indicadores
mostram que a eficincia do sistema tem melhorado: a matrcula cresceu 71%
entre 1994 e 2001; o nmero de concluintes aumentou em 102% no mesmo
perodo; passamos de uma taxa de cobertura lquida da coorte de 15 a 17 anos de
16%, em 1994, para 33%, em 2001. Portanto, dobrou a participao na matrcu-
la dos jovens na faixa etria correta em apenas oito anos.

6
PCN Ensino Mdio, p. 36.

Desafios.p65 129 29/11/04, 11:47


130 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Pases que vm apresentando melhoria crescente no desempenho de seus


alunos no perodo recente, como a Coria, promoveram a expanso do sistema
e a incluso massiva no secundrio nos anos 1970 e posteriormente passaram a
investir pesadamente em melhoria da qualidade. Trata-se, portanto, de um enor-
me desafio assegurar a expanso com qualidade, processo que nos pases desen-
volvidos costuma levar em mdia duas dcadas.
O grande desafio situa-se na melhoria do processo pedaggico dentro das
escolas, cabendo esfera administrativa central uma ao de fomento e assistn-
cia tcnica s escolas. Isso requer a melhoria das prticas pedaggicas na sala de
aula, forte nfase em programas de formao continuada de professores e melhoria
de gesto, no sentido de promover a progressiva autonomia pedaggica, admi-
nistrativa e financeira da escola.
Melhorar a gesto significa inovar na gesto da sala de aula, da escola e dos
rgos intermedirios do sistema. A base da ao pedaggica inovadora est na
formao continuada e em servio dos professores e no desenvolvimento de
recursos e metodologias adequadas nova concepo curricular. Tambm a ges-
to inovadora da escola repousa na formao continuada dos diretores e gestores
da escola, como no desenvolvimento de uma cultura de planejamento escolar,
de avaliao institucional e de aprendizagem dos alunos. E, neste sentido, a esco-
la pblica brasileira ainda est muito distante da reforma proposta.
Nesta perspectiva, o MEC produziu, publicou e distribuiu os Parmetros
Curriculares Nacionais para o Ensino Mdio contendo os textos legais e um
conjunto de referncias de apoio ao professor. Produziu-se uma srie de progra-
mas para as escolas mdias, veiculadas diariamente pela TV-Escola, canal de TV
do Ministrio da Educao, procurando oferecer s escolas uma caixa de ferra-
mentas para a implementao da reforma. Essa programao procurou cumprir
trs objetivos principais: apoiar o trabalho do professor em sala de aula;
disponibilizar materiais e informaes atualizadas que auxiliem na formao em
servio dos professores e gestores de escolas; difundir a concepo da reforma e
sua nfase na interdisciplinaridade e contextualizao da aprendizagem.
A avaliao do ensino mdio, por meio do Enem e do Saeb, tambm aspec-
to central da reforma e da poltica de fomento melhoria da qualidade. O Enem,
como mecanismo de avaliao dos indivduos ao final de sua escolaridade bsica,
busca traduzir, por meio da redao e da prova objetiva, os princpios e diretri-

Desafios.p65 130 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 131

zes da reforma do ensino mdio. O Saeb, como elemento central do Sistema


Nacional de Avaliao da Educao Bsica, promove a avaliao dos sistemas de
ensino e busca identificar os principais entraves que dificultam a implementao
da reforma, com o objetivo de subsidiar polticas de melhoria da qualidade do
ensino. O Enem produz um amplo diagnstico do perfil dos alunos, o Saeb pro-
duz um profundo diagnstico dos sistemas de ensino, da matriz organizacional da
escola e um perfil detalhado dos professores e diretores do sistema.

O Exame Nacional do Ensino Mdio Enem

O Exame Nacional do Ensino Mdio tem sido um valioso instrumento da polti-


ca de implementao da reforma do ensino mdio, difundindo seus objetivos de
forma intensiva para todo o Brasil.
O Enem tem como nfase a avaliao do perfil de sada dos egressos deste
nvel de ensino. Seu objetivo principal proporcionar uma avaliao do desem-
penho dos alunos, ao trmino da escolaridade bsica, segundo uma estrutura de
competncias associadas aos contedos disciplinares, que se espera tenha sido
incorporada pelo aluno, para fazer frente aos crescentes desafios da vida moderna.
O que est presente na concepo do Enem a importncia de uma educa-
o com contedos analiticamente mais ricos, voltados para o desenvolvimento
do raciocnio e a capacidade de aprender a aprender, buscando a eliminao
paulatina dos currculos gigantescos e permitindo que as escolas do ensino mdio
concentrem-se no que importante ensinar. Neste sentido, a escola deve asse-
gurar aos alunos o desenvolvimento das estruturas mais gerais das linguagens,
das cincias, das artes e da filosofia, numa dinmica de ensino que permita ao
jovem mobilizar esses conhecimentos tradicionais na busca de solues criativas
para problemas cotidianos devidamente contextualizados. O valor da formao
no reside no armazenamento de muitas informaes ou memorizao de mui-
tos fatos, mas no desenvolvimento das estruturas mentais que permitem ao
jovem e ao adulto enfrentar problemas novos usando as velhas e boas teorias
cientficas.
Utilizado como auto-avaliao por milhares de jovens estudantes, o Enem
fornece, ao mesmo tempo, uma medida das respostas que a escola apresenta
diante dos mesmos desafios impostos pela sociedade, tanto em relao ao pleno

Desafios.p65 131 29/11/04, 11:47


132 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

exerccio da cidadania, como no sentido de prover uma formao adequada para


o nvel superior de ensino, dentro de uma concepo orientada para a aprendiza-
gem continuada. Ao construir uma matriz de competncias e habilidades que
serviu de referncia para a avaliao, o Enem estabeleceu, pela primeira vez no
Brasil, um padro de referncia (benchmark) para o trmino da escolaridade b-
sica, da mesma forma que o fazem outros exames internacionais, como, por
exemplo, o SAT (Scholastic Aptitude Test) nos Estados Unidos, o Baccalaureate
na Frana, dentre outros.
Neste sentido, o Enem permite ao poder pblico dimensionar e localizar as
lacunas que debilitam o processo de formao dos jovens e dificultam sua reali-
zao pessoal e sua insero no processo de produo da sociedade. De outro
lado, como instrumento de poltica pblica, busca diretamente em seu pblico-
alvo subsdios para avaliao das orientaes a serem seguidas.
A estrutura conceitual de avaliao do Enem vem se aprimorando desde sua
primeira aplicao em 1998, tendo como referncia principal a articulao en-
tre o conceito de educao bsica e o de cidadania. uma nica prova,
multidisciplinar, com uma redao e 63 questes objetivas, baseadas numa ma-
triz de cinco competncias e 21 habilidades, no dividida, portanto, por discipli-
na, como o caso da maioria dos demais exames. O Enem segue as orientaes
da reforma do ensino mdio e contempla as diretrizes dos Parmetros
Curriculares do Ensino Mdio, ao demonstrar, por meio de uma prova, como
possvel trabalhar os diferentes contedos numa perspectiva transdisciplinar,
privilegiando a aprendizagem a partir da resoluo de problemas de temticas
presentes no contexto pessoal dos alunos e social da escola e do meio onde esto
inseridos.
As cinco competncias avaliadas no Enem contemplam:
domnio da lngua portuguesa, domnio das linguagens especficas das
reas matemtica, artstica e cientfica;
aplicao de conceitos para a compreenso de fenmenos naturais, pro-
cessos histrico-geogrficos, produo tecnolgica e manifestaes arts-
ticas;
utilizao de dados e informaes para tomada de decises diante de situ-
aes-problema;
construo de argumentao consistente;

Desafios.p65 132 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 133

capacidade de elaborao de propostas de interveno na realidade, respei-


tando valores humanos e considerando a diversidade sociocultural do pas.

Em sua quinta edio, em 2002, o Exame Nacional do Ensino Mdio atingiu


a marca de 3,3 milhes de alunos avaliados desde 1998. O exame, de carter
voluntrio, cresceu substancialmente a partir de 2001, quando se tornou gratui-
to para alunos egressos de escolas pblicas. Alm disso, foi ampliado para um
nmero cada vez maior de municpios, com vistas a facilitar o acesso a todos os
que esto concluindo o ensino mdio em todo o pas.
O Enem tem possibilitado uma compreenso mais palpvel dos eixos
estruturadores da reforma do ensino mdio: interdisciplinaridade, contextuali-
zao e resoluo de problemas. Tem permitido que professores e especialistas
em educao visualizem o desempenho desejado dos jovens de forma clara, tal
como exigido em cada uma de suas questes. Neste sentido, o Enem um
poderoso instrumento indutor de mudanas, na medida em que expressa no que
avaliado aquilo que deveria ter sido ensinado.
Um de seus principais resultados tem sido a aceitao por parte das escolas,
traduzida pela opinio de professores e alunos. O Enem vem sendo considerado
pea importante para a aferio de competncias dos egressos do ensino mdio,
e, conforme pode ser visto na tabela 3, crescente o nmero de universidades e
outras instituies de ensino superior que utilizam seus resultados como parte
dos critrios de seleo de candidatos aos cursos de graduao.

Desafios.p65 133 29/11/04, 11:47


134 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Essa observao nos remete ento ao problema do ingresso no ensino su-


perior.
Houve uma estratgia explcita do Ministrio da Educao de tentar influir junto
s instituies de ensino superior no sentido de estas reverem o seu vestibular, seja
valorizando a nota do Enem no processo de ingresso, seja elaborando provas mais
prximas ao seu esprito. Nesse sentido, o Exame pretende avanar num ponto
crtico, o fato de o processo de seleo para a educao superior ter enorme
influncia sobre o que realmente desenvolvido no ensino mdio (Abramovay &
Castro, 2002, p. 220).

As pretenses quanto ao potencial democratizador do exame vo alm, como


atesta artigo do pr-reitor de graduao da Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp):
A auto-excluso desses estudantes (egressos das escolas pblicas) notria nos
vestibulares mais concorridos. Na Unicamp, por exemplo, a cada ano se inscre-
vem apenas cerca de 30% dos alunos egressos de escolas pblicas de nvel mdio,
enquanto estas representam mais de 80% das matrculas desse nvel de ensino no
estado de So Paulo. Com o intuito de possibilitar uma diminuio na auto-exclu-
so de candidatos ao vestibular, muitas vezes desconhecedores das competncias
desenvolvidas durante o seu ensino bsico; de contribuir para a melhoria da auto-
estima; de incentivar a realizao de um exame que ocorre em todo o pas e para o
universo muito abrangente de alunos concluintes do ensino bsico; e, finalmente,
pensando na possibilidade de poder contribuir para a melhoria do instrumento de
avaliao utilizado em seu contedo e em sua forma, as trs universidades paulistas
resolveram adotar, a partir de 1999, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem)
como um dos componentes de seu ingresso (Cortelazzo, 2001, p. 7).

Portanto, embora as instituies de ensino superior sejam autnomas para decidir


se iro utilizar os resultados do Enem e de que forma isso ser feito, e embora o
Enem no seja um requisito para a obteno do diploma, ele um exame valoriza-
do pelo Ministrio da Educao e pelos alunos, principalmente na medida em que
passa a ter algum peso no processo de ingresso na educao superior.
Com a abrangncia obtida em 2002, foi possvel captar, em todo o pas, a
percepo dos jovens egressos do ensino mdio sobre sua experincia escolar, a

Desafios.p65 134 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 135

caracterizao das escolas que freqentaram e suas opinies sobre as relaes


intervenientes no processo de aprendizado e convivncia escolar.
O Enem 2002, particularmente, procurou ampliar seu entendimento sobre
os limites e possibilidades do jovem brasileiro por meio do aprofundamento da
identificao de seus valores, opinies e atitudes. Neste sentido, buscou-se mapear
seus interesses e expectativas, o entorno de suas relaes pessoais e as formas de
insero no debate pblico. Um projeto pedaggico que almeja patamares supe-
riores de cidadania precisa ter seu subsdio no conhecimento permanente e atu-
alizado das opinies e reivindicaes das pessoas e, dessa forma, complementar
o crculo virtuoso do trabalho do professor e da escola com seus alunos.

Resultados mais significativos observados no Enem

O desempenho no Enem medido a partir de cinco competncias bsicas: do-


mnio de linguagens, compreenso de fenmenos, enfrentamento de situaes-
problema, construo de argumentaes e elaborao de propostas de interven-
o na realidade.
Desde sua primeira edio, o exame vem destacando a leitura compreensi-
va como uma competncia bsica que permeia todas as demais, tanto na redao
quanto na parte objetiva. A leitura mais elaborada pressupe a mobilizao de
vrios mecanismos psicolingsticos. O principal deles o conhecimento lingstico
o domnio da lngua escrita padro , sem o qual todos os demais ficam
prejudicados, ainda que, isolado, ele no garanta a leitura compreensiva.
Afinal, leitura do mundo exige o domnio de habilidades e estratgias de
processamento de informaes que abrangem a linguagem matemtica e cient-
fica, textos com diagramas, grficos, tabelas, charges, enfim, os vrios tipos de
cdigos sociais complexos que cada vez mais so incorporados e manifestados na
linguagem.
O conhecimento textual complementa o conhecimento lingstico. A reda-
o e a parte objetiva so organizadas a partir de textos expositivos, devendo o
leitor dominar sua organizao e estrutura. O eixo central do texto expositivo
o tema, apresentado por relaes lgicas premissas e concluses, causa e
efeito etc. Provavelmente, a dificuldade dos participantes no manuseio de texto
pode gerar a dificuldade na leitura compreensiva.

Desafios.p65 135 29/11/04, 11:47


136 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

O conhecimento de mundo outro aspecto da leitura compreensiva e


corresponde bagagem trazida pelo leitor para construir um sentido para o
texto lido. Essa bagagem articula conhecimento pessoal, interpessoal e social,
construdo em diversos momentos da vida e, no caso do Enem, principalmente
em situao escolar.
Na proposta de redao, so apresentados vrios textos-estmulo para a re-
flexo, de forma a provocar uma compreenso do tema por meio de um proces-
so de leitura que aciona esse conhecimento de mundo.
Em 2002, os resultados do exame denotam a mesma tendncia observada
nos anos anteriores, justamente a ausncia do domnio de leitura compreensiva
que parece ter sido a causa principal do fraco desempenho dos participantes.
De modo geral, nota-se que os participantes compreendem o tema da reda-
o, mas na maioria das vezes eles no so capazes de transpor as idias centrais
abstradas dos textos-estmulo para seu prprio texto. Observa-se que ocorre
apenas um processo de reescrita dos textos-estmulo sem uma interpretao
temtica prpria, de acordo com sua bagagem pessoal. Isso aconteceu provavel-
mente porque o tema requeria conhecimentos de diferentes reas com linguagens
especficas e a habilidade de estabelecer relao entre elas e o foco principal.
De um lado, a tradicional diviso em disciplinas estanques do currculo esco-
lar deve ter dificultado a compreenso interdisciplinar da proposta de redao
do Enem, o que demonstra que os objetivos da reforma curricular ainda no
foram alcanados. De outro, os participantes demonstraram pouca experincia
de leitura, ou seja, dificuldade em relacionar vrios textos-estmulo.
Aqueles que compreenderam a proposta do tema da redao no ultrapassa-
ram o nvel interpretativo/reprodutivo, pois, ao selecionar as informaes para
defender o tema, realizaram um processo de colagem dos fatos, dados, argu-
mentos ou opinies constantes nos textos-estmulo. Apenas 13%, aproximada-
mente, realizaram o processo compreensivo, tanto no mbito da leitura da pro-
posta quanto na transposio dessa para a produo de seu texto.
Tambm na parte objetiva da prova, a dificuldade de leitura foi, em grande
medida, o principal fator responsvel pelo baixo desempenho dos alunos. Segun-
do o Relatrio pedaggico do Enem 2002:
A ausncia do domnio da leitura compreensiva foi possivelmente a causa do
desempenho apresentado. S a leitura superficial e fragmentada pode explicar a

Desafios.p65 136 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 137

opo por alternativas de resposta que revelam leitura de grficos sem associao
com a proposta, escolha de alternativas dissociadas do contexto, dificuldade de
estabelecer relaes entre linguagens expressas por tabelas, frmulas e grficos,
escolha de afirmaes e argumentos contraditrios e mutuamente excludentes
(MEC/Inep, 2002, p. 192).

A leitura compreensiva requer uma srie de habilidades dos alunos: o reconhe-


cimento das palavras, o entendimento das relaes gramaticais e semnticas
entre as palavras e a integrao das palavras e dos conceitos por meio de
inferncias. Provavelmente, a no-assimilao de contedos bsicos, tpicos do
currculo que deveria ser oferecido no ensino fundamental, associada ausncia
do hbito de leitura, resultou na leitura superficial e fragmentada dos enuncia-
dos das perguntas, o que parece ter acarretado escolhas equivocadas de respostas
na parte objetiva da prova. Na redao, o mesmo tipo de dificuldade resultou na
elaborao de textos que, embora adequados ao tema proposto, apresentam pro-
blemas em sua estruturao.
pertinente lembrar que, em 2002, mais de 73% dos participantes que
aderiram ao Enem cursaram todo o ensino mdio na rede pblica. Em 2001,
esse ndice foi de 66%. Isso significa que o perfil do estudante avaliado aproxi-
ma-se mais do perfil do concluinte do ensino mdio de rede pblica do que do
estudante em preparao para o ingresso no ensino superior.

Resultados do Enem 2002

A mdia global em redao no exame em 2002 foi de 54,31 pontos. A maioria


dos participantes, 72%, obteve notas entre 40 e 70 pontos, e foi classificada de
regular a bom. Outros 16% tiveram notas entre 0 e 40, desempenho considerado
de insuficiente a regular. Na melhor faixa de pontuao, de 70 a 100, esto 12%
dos estudantes, classificados de bom a excelente. Em 2001, a mdia da redao foi
de 52,58.
O tema escolhido pelo Enem 2002 O direito de votar: como fazer dessa con-
quista um meio para promover as transformaes sociais de que o Brasil necessita?
mostrou-se plenamente atual na ocasio e foi bem recebido pelos participantes.
O fato de o Brasil estar em um ano eleitoral, com toda a divulgao e discusso

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138 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

que o tema provoca, permitiu que um maior nmero de participantes apresen-


tasse um desempenho satisfatrio. Para esse tema o participante no precisava
recorrer a contedos especficos das vrias cincias e sentiu-se assim mais
vontade para discuti-lo.
A tabela e o grfico que se seguem apresentam dados sobre o desempenho
dos participantes, considerando a mdia geral na redao e a mdia geral calcu-
lada para cada competncia.
Entre as cinco competncias avaliadas, os participantes se saram melhor,
com mdia de 61,03, na competncia I, que engloba o domnio da norma culta
da lngua escrita (adequao do texto, gramtica e ortografia). Nessa competn-
cia, 50% tiveram desempenho de regular a bom e 38,5% foram classificados de
bom a excelente.
A competncia III (selecionar, relacionar, organizar e interpretar informa-
es, fatos, opinies e argumentos em defesa de um ponto de vista) foi a que
teve menor mdia, de 51,64 pontos, com 60% dos participantes obtendo de-
sempenho de regular a bom e 15,5% classificados de bom a excelente. A anlise
pedaggica dessa competncia demonstra que grande parte dos participantes
limitou-se a reproduzir os argumentos presentes na proposta de redao.
A parte objetiva da prova constituda por 63 questes de igual valor, ava-
liada numa escala de zero a cem pontos, gerando uma nota global que corresponde

Grfico 1 Enem 2002 Distribuio das notas globais na redao

120.000
72,3%
100.000

80.000

60.000
16,1%
40.000
11,7%
20.000


0-40: Insuficiente 40-70: Regular 70-100: Bom a excelente
a regular a bom

Desafios.p65 138 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 139

soma dos pontos atribudos s questes acertadas. Alm disso, atribuda uma
pontuao, tambm na mesma escala de valores, a cada uma das cinco compe-
tncias avaliadas.
Na parte objetiva do Enem, com 34,13 de mdia, 74% dos participantes
tiveram classificao de insuficiente a regular. Outros 23,5% tiveram notas entre
40 e 70, desempenho considerado de regular a bom. Na melhor faixa de pontua-
o, esto 2,5% dos estudantes, classificados de bom a excelente (grfico 2). Em
2001, a mdia global da parte objetiva foi de 40,56, um pouco acima do resulta-
do observado em 2002.
O conhecimento necessrio para que o participante respondesse s 63 ques-
tes de mltipla escolha avaliado a partir das cinco competncias bsicas e 21

Grfico 2 Enem 2002 Distribuio das notas: parte objetiva,


por faixa de desempenho
100.000
90.000 74%

80.000
70.000
60.000
50.000
40.000
30.000
23,5%
20.000
10.000 2,5%

0-40: Insuficiente 40-70: Regular 70-100: Bom a


a regular a bom excelente

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140 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

habilidades. A competncia II (compreender fenmenos) apresentou a mdia


mais alta, de 35,14. A competncia III (enfrentar situaes-problema) foi a de
menor mdia: 32,26. A distribuio das mdias, em cada uma das cinco compe-
tncias, apresenta maior concentrao na faixa de desempenho insuficiente a re-
gular, o mesmo comportamento da mdia geral das notas na parte objetiva,
como mostra o grfico 2. Tanto a prova de redao quanto a de mltipla escolha
so organizadas para atender as mesmas cinco competncias, fazendo com que o
jovem realize duas grandes tarefas de avaliao: uma que se expressa pela escri-
ta e outra pela leitura; ou seja, o participante deve, na primeira parte, dissertar
sobre um tema proposto e, na segunda, ler os enunciados das questes e escolher
uma dentre cinco alternativas de respostas. As prticas de leitura e escrita, como
qualquer prtica, realizam-se graas contribuio de dois sistemas cognitivos:
o que possibilita compreender e o que possibilita realizar tarefas. As competn-
cias de leitura e escrita avaliadas na prova so complementares e indissociveis
e expressam as possibilidades de desempenho das mesmas cinco competncias
estruturais.
Tipo de escola cursada, idade do participante, faixa de renda e escolaridade
dos pais so fatores que condicionam o desempenho dos participantes do Enem.
Esses fatores esto inter-relacionados e devem ser compreendidos dentro de
um contexto amplo. Estudantes de famlias com maior renda normalmente tm
pais com mais escolaridade e, alm disso, possuem acesso facilitado a bens cultu-
rais como livros, computadores, cinema e viagens.
De modo geral, quanto maior a faixa de renda e a escolaridade dos pais,
melhor o resultado dos participantes. Jovens de famlias com renda de at um
salrio mnimo tm desempenho mdio de 26,01 na parte objetiva, enquanto

Desafios.p65 140 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 141

participantes com renda superior a cinqenta salrios tm nota mdia de 52,67,


conforme tabelas 6, 7 e 8. A associao entre baixa escolaridade dos pais e de-
sempenho dos alunos tambm teve destaque na avaliao internacional do Pisa
2000 (ver www.oecd.org/pisa).

Desafios.p65 141 29/11/04, 11:47


142 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

A escola particular apresenta-se melhor do que a escola pblica, tanto na


redao quanto na parte objetiva. Os alunos que estudaram em escolas privadas
obtiveram mdia de 63,03 na redao e de 47,22 na parte objetiva. Na escola
pblica, as mdias foram de 52,10 e 30,39, na produo de texto e na parte
objetiva, respectivamente (tabela 9).
Outro fator que merece destaque a distoro entre a idade do aluno e a
srie escolar.7 Os participantes que realizaram a formao bsica em 11 anos,
sem repetir o ano, obtiveram as melhores mdias na parte objetiva e na reda-
o: 38,85 e 54,57, respectivamente. Do total de participantes, 51% possuem
algum grau de distoro no ensino fundamental, mdio ou nos dois nveis. Esse
problema, por sua abrangncia, causa impacto negativo na mdia de desempe-
nho, tanto entre aqueles que estudaram em escolas pblicas como em particula-
res, conforme mostram tambm os resultados do Pisa e do Saeb (ver
www.inep.gov.br., Saeb, 2001).

7
A respeito da participao do Brasil no Pisa, ver Maria Helena Guimares Castro, 2003.

Desafios.p65 142 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 143

Os resultados do Enem 2002 esto de pleno acordo com o verificado no Pisa


Programa Internacional de Avaliao de Estudantes, coordenado pela OECD
em 32 pases, cujo objetivo avaliar o desempenho educacional em perspectiva
comparada, com base em metodologia que permite a avaliao de habilidades e
conhecimentos de jovens de 15 anos, independentemente da srie cursada pelos
alunos.
No Brasil, participaram do Pisa 2000 4.893 alunos, com idades entre 15 e 16
anos, numa amostra representativa de nosso sistema educacional pblico e pri-
vado. Os alunos submeteram-se a uma prova com uma ampla gama de tarefas
apresentadas em diferentes tipos de textos, abrangendo desde a recuperao de
informaes at a demonstrao de compreenso geral, interpretao de texto
e reflexo sobre seu contedo e suas caractersticas. Os textos utilizados inclu-
ram passagens em prosa e documentos como listas, formulrios, grficos e dia-
gramas.
O quadro terico usado no Pisa parte de um conceito de letramento num
sentido amplo e que embasa a filosofia educacional dos Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN) e de propostas curriculares de estados e municpios brasilei-
ros. O conceito de letramento definido como a capacidade de um indivduo de
se apropriar da escrita, sendo capaz de utiliz-la em diversas situaes exigidas
no cotidiano. Segundo os PCN, a aptido para ler e produzir textos dos mais
variados gneros e temas com proficincia o mais significativo indicador de
um bom desempenho lingstico e, conseqentemente, de letramento.
Os resultados do Brasil no Pisa reafirmam as dificuldades de leitura e de pro-
duo de textos por nossos alunos, fato j comprovado por outras avaliaes brasi-
leiras, no s o Enem, como vimos, mas tambm o Saeb. Esses dois sistemas nacio-
nais de avaliao vm colocando um diagnstico bastante minucioso do desempenho
de seus alunos disposio de Secretarias Estaduais e Municipais de Educao,
tornando-se um valioso instrumento de gesto da poltica educacional brasileira.8
Algumas consideraes merecem destaque, embora nenhuma delas minimize
o fato que a situao precria do trabalho com leitura e produo de texto nas
escolas brasileiras.

8
Sobre o Saeb no Brasil, ver Maria Helena Guimares Castro, 2003.

Desafios.p65 143 29/11/04, 11:47


144 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Primeiro, os resultados do Pisa devem destacar a varivel srie cursada pelo


aluno, que parece ser no caso brasileiro fator determinante do desempenho.
Apenas metade da populao de referncia para a amostra no Brasil cursava o
ensino mdio, enquanto praticamente a totalidade dos jovens de 15 anos dos
outros pases da OCDE j estava no nvel secundrio superior e apresentava, em
mdia, dez anos de escolaridade. Pode-se assim caracterizar o atraso escolar
como uma varivel tipicamente brasileira. Por esse motivo, o Brasil recalculou
as mdias de desempenho desconsiderando o atraso escolar. Constatou-se que o
nvel de proficincia dos jovens de 15 anos cursando a srie correta mais ele-
vado do que aquele que aparece no ranking da OCDE.
Tambm importante o impacto do nvel sociocultural dos alunos na profi-
cincia de leitura, muito embora no seja a nica varivel que explique os resul-
tados. Dentre os pases participantes do Pisa, o Brasil apresenta o menor PIB per
capita e a maior desigualdade de distribuio de renda.
No caso brasileiro, o fator mais importante para explicar o desempenho dos
alunos sem dvida a distoro idade-srie cursada pelos alunos. Nas trs avali-
aes mencionadas Enem, Saeb e Pisa , quanto maior o atraso escolar
causado pela repetncia, tanto pior o desempenho dos alunos, independente-
mente dos contedos e sries avaliadas.

Concluso Novos desafios

Pelo exposto podemos ver que a avaliao da educao no Brasil, tanto a da


educao bsica como a do ensino superior, desempenha papel central na estra-
tgia de reforma de nosso sistema de ensino e no processo de melhoria de sua
qualidade. Ignorar a contribuio dos processos avaliativos para o monitoramento
de polticas representaria um retrocesso incomensurvel. At meados dos anos
1990 sequer conhecamos o tamanho do problema. Os avanos at agora obti-
dos, mesmo sabendo que ainda restam outros tantos desafios a enfrentar, foram
enormemente beneficiados pela nova cultura da avaliao, que comeou a ga-
nhar fora no pas a partir dos anos 1990. A produo de informaes fidedignas,
competentes, transparentes, acessveis a todos e compromissadas com o inte-
resse pblico requisito indispensvel para que o Brasil continue trilhando o
caminho to desejado da educao de qualidade para todos.

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A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 145

As estatsticas e o planejamento devero dar suporte tcnico para viabilizar


esse objetivo. Hoje, no Brasil, existe um enorme volume de informaes confiveis
sobre educao. Mecanismos de avaliao como o Enem e o Saeb so essenciais
para a eficincia e a eqidade no sistema educacional. chegada a hora de us-las
para subsidiar a gesto do percurso escolar, tomando a educao bsica como um
todo e no cada etapa ou nvel isoladamente.
preciso mudar a cultura no uso da informao sobre educao de modo que
decises de polticas pblicas no expressem apenas a vontade poltica do ncleo no
poder. Quanto menos essas polticas pblicas se alimentarem de informaes, mais
vulnerveis estaro s presses de interesses polticos ou corporativos. preciso
tambm disseminar as Diretrizes Curriculares do Ensino Mdio, voltadas for-
mao da pessoa e preparao bsica para sua integrao ao mundo do trabalho.
Diante do avano da universalizao da escola, preciso manter todos os
alunos que hoje esto no fundamental por pelo menos mais trs anos no sistema
educacional aps conclurem a 8 srie. Apenas na antevspera do ano 2000 o
pas conseguiu universalizar o ensino fundamental. A meta mnima agora no
perder nenhum aluno antes que tenha completado a educao de base prevista
na Constituio e na LDB. Nas sociedades contemporneas, sabemos que ne-
cessrio educar-se por toda a vida, mas sabemos tambm ser preciso fixar um
mnimo de escolaridade para toda a populao, independentemente de renda ou
quaisquer outros fatores.
Diante das melhorias apresentadas nos nmeros de acesso educao no
Brasil nos ltimos anos, cabe investigar em que medida eles so acompanhados
por melhorias na qualidade do ensino. O Brasil teve de lidar, no final dos anos
1990, com a questo da quantidade e da qualidade praticamente juntas. Basta
lembrar que, considerando a populao de 18 a 24 anos, o nmero de matrculas
no ensino superior, independentemente da idade, corresponde a apenas 15%, e a
taxa lquida de matrcula no nvel mdio no ultrapassa 33%. Em 1998, o total
do gasto pblico em educao chegou a 5,2% do PIB, bem acima do que se
verifica na Argentina, no Mxico ou na Coria. Portanto, estamos falando de
uma situao em que as necessidades se multiplicam de forma exponencial, para
atender quase sessenta milhes de estudantes, distribudos pelos vrios nveis de
ensino, praticamente uma populao do tamanho da Frana e quase o dobro da
Argentina.

Desafios.p65 145 29/11/04, 11:47


146 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Tal objetivo passa pela capacidade de ler e entender textos. O Relatrio peda-
ggico do Enem recomenda expressamente: os resultados do Enem 2002 eviden-
ciam que dentre os mltiplos desafios apresentados para a escola brasileira, o
acesso ao aprendizado da leitura apresenta-se como o mais valorizado e exigido
pela sociedade (MEC/Inep, 2002, p. 192). Qualquer poltica conseqente deve
ater-se a esse fato.
Sensibilizar os professores das diversas reas para a noo de que o desenvol-
vimento das habilidades de leitura um objetivo a ser atingido pela escola nas
diversas reas curriculares e de que a especificidade de cada rea curricular
oferece oportunidades singulares para o aprimoramento de diferentes habilida-
des de leitura um desafio. Neste sentido, cabe s escolas fazer com que seus
alunos entrem em contato com uma maior variedade de gneros textuais, de
forma criativa, a fim de que adquiram fluncia na leitura e produo dos mais
diversos tipos de textos.
Na medida em que o ensino mdio cada vez mais contribui para os destinos
profissionais dos jovens, a reforma do ensino mdio levada a cabo no Brasil mar-
ca, de agora em diante, os limites e possibilidades com que os alunos constroem
sua futura trajetria pessoal e profissional e, por conseqncia, o futuro do pas.

Referncias bibliogrficas

ABRAMOVAY, Miriam & CASTRO, Mary Garcia. Ensino mdio: mltiplas vozes. Braslia:
Unesco Brasil/MEC, 2003.
CASTRO, Cludio de Moura. O secundrio: esquecido em um desvo do ensino? Braslia: Inep/
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tiva. Paper apresentado no XI Seminrio Nacional do Pitgoras, 7 de maio de 2003.
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J.P. (org.) Um modelo para a educao no sculo XXI. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1999.
CORTELAZZO, ngelo. O Enem e o ensino superior. In: Revista do Enem, n. 1, p. 7.
Braslia: MEC/Inep, 2001.

Desafios.p65 146 29/11/04, 11:47


A REFORMA DO ENSINO MDIO E A IMPLANTAO DO ENEM NO BRASIL 147

MINISTRIO DA EDUCAO. Parmetros curriculares nacionais do ensino mdio. Braslia:


MEC, 2002.
_______. Polticas e resultados: relatrios de gesto 1995-2002. Braslia: MEC, 2002.
MINISTRIO DA EDUCAO/INEP. Geografia da educao brasileira. Braslia: Inep/
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_______. Relatrio pedaggico do Enem 2002. Braslia: MEC/Inep, 2002.
MELLO, Guiomar Namo de. Parecer CEB/CNE n 15/98: diretrizes curriculares nacionais
para o ensino mdio. Braslia: Conselho Nacional de Educao, 1998. Disponvel em: <http:/
/www.mec.gov.br/cne/parecer>.
SOUZA, Paulo Renato. Filme bom, fotografia ruim. In: O Estado de S. Paulo. So Paulo, 11
de maio 2003.

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Desafios.p65 148 29/11/04, 11:47
Educao tcnica: a crnica de
um casamento turbulento

Cludio de Moura Castro

As escolas tcnicas combinam um diploma de nvel secundrio, informaes


tcnicas e experincia prtica profissionalizante. Este captulo narra a turbulen-
ta convivncia entre o contedo acadmico e o profissionalizante nas escolas
tcnicas do Brasil. Na seo final, tambm se discute o equilbrio entre os dife-
rentes nveis e modalidades do ensino tcnico.
No Brasil, como em muitas outras partes do mundo em bom portugus,
os outros pases da Amrica Latina, o mundo rabe e a frica subsaariana , as
escolas tcnicas so uma soluo instvel. Elas deveriam ser uma combinao de
formao acadmica com prtica, e, na maioria dos casos, o equilbrio entre as
partes se perde e acaba se tornando outra coisa que no chega nem a ser
satisfatria. Embora alguns pases europeus tenham conseguido um xito mode-
rado com essa frmula, ela no parece funcionar para a maioria dos pases em
desenvolvimento.
A frmula sobreviveu no Brasil durante vrias dcadas, mas foi abandonada
em meados da dcada de 1990, criando alguma confuso. Passadas as perplexida-
des iniciais, comea a se formar um novo sistema, j mostrando resultados pro-
missores. Entretanto, os novos responsveis pelo Ministrio da Educao, em
seguida mudana de governo em 2002, mostram-se interessados em perturbar
o delicado equilbrio atingido.

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150 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Beco sem sada: quanto mais voc melhora, mais disfuncional a coisa
fica

Em torno de 1971, eu estava em meu escritrio do Ipea1 quando chegou uma


visita do Banco Mundial. O homem estava muito orgulhoso das novas polticas
que o banco traara para investir num ensino tcnico e abrangente (nos moldes
da comprehensive school americana) no Brasil, bem como em outras partes do
mundo. Conforme ele explicou, na combinao de um contedo acadmico com
um profissionalizante, os alunos obteriam ao mesmo tempo uma slida forma-
o acadmica e o que fosse necessrio para prepar-los para um emprego.
Acontece que eu tinha sobre minha mesa vrias tabelas de uma pesquisa
sobre Ginsios Orientados para o Trabalho (GOTs), uma rede de ginsios com-
binando preparao acadmica e profissionalizante (Castro, Assis & Oliveira,
1978). Os dados mostravam o percentual de alunos GOT que queriam seguir as
carreiras oferecidas em suas escolas. Em mdia, somente 2% dos alunos esta-
vam interessados em empregos relacionados profisso que estavam adquirin-
do. Mas ali estavam quase todos interessados em seguir o ensino superior. Mos-
trei-lhe as tabelas e afirmei que iria acontecer a mesma coisa com as escolas do
Banco Mundial. No preciso dizer que o representante no se deixou convencer
pelas minhas tabelas. O banco resolveu ir em frente e investiu pesado em gin-
sios tcnicos nos preceitos da comprehensive school pelo mundo afora.
Em fins da dcada de 1990, John Middleton e Arvil Van Adams encomenda-
ram um grande nmero de pesquisas para descobrir o que estava acontecendo
com as escolas tcnicas e profissionalizantes na face da Terra. Os resultados,
usados no documento de orientao do Banco Mundial (1991), mostraram que as
comprehensive schools eram um fracasso irremedivel e que as escolas tcnicas
chegavam a ser quase to decepcionantes. O banco deu meia-volta e parou de
investir nesses modelos.
No incio da dcada de 1970, quando minha pesquisa supracitada mostrou
que os alunos no estavam interessados em formao profissionalizante, pedi a

1
Instituto de Planejamento Econmico e Social, brao do Ministrio do Planejamento para formu-
lao de polticas e pesquisa.

Desafios.p65 150 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 151

alguns de meus alunos de ps-graduao que escrevessem seus trabalhos finais


com o olhar voltado para o que estava se passando nas escolas tcnicas federais
em cada um dos estados de onde eles vinham. Os nmeros encontrados anteci-
param o que o Banco Mundial encontrou dez anos mais tarde. De fato, as escolas
no estavam produzindo os resultados esperados, ou seja, tcnicos que viessem a
trabalhar como tcnicos.
Num pas com um baixssimo nmero de matrculas e com uma qualidade
precria nas escolas pblicas, as escolas tcnicas estavam oferecendo aos alunos a
frmula da vitria: ensino secundrio gratuito de alta qualidade. Considerando
que a nica alternativa de ensino de qualidade eram as escolas particulares caras,
os alunos no precisaram de muito tempo para se dar conta de que praticamente
as nicas escolas gratuitas que ofereciam uma formao acadmica de elevada
qualidade eram as escolas tcnicas (a maioria federais, mas um estado como So
Paulo tambm tinha uma boa rede de escolas tcnicas pblicas). Com o aumento
da demanda por matrculas nas relativamente poucas escolas do tipo (cerca de
cem no sistema federal e outras cem na rede escolar de So Paulo), aumentaram
bastante os pedidos de admisso e as escolas comearam a cobrar testes (conhe-
cidos como vestibulinhos). As relaes candidato/vaga saltaram para 10:1 ou mais.
Surgiram tambm cursos intensivos para ajudar a passar nessas provas.
Os alunos mais abastados, principalmente os oriundos das escolas primrias
particulares, comearam a se adiantar para as escolas tcnicas. Essas instituies
se tornaram escolas da elite de facto, preparando alunos para os vestibulares mais
concorridos do ensino superior. Uma pesquisa realizada em fins da dcada de
1980 indicou que, entre as dez escolas que haviam colocado o maior nmero de
aprovados nos cursos mais concorridos de So Paulo (por exemplo, medicina,
direito e engenharia da Universidade de So Paulo), a maioria eram escolas
tcnicas federais de artes industriais.
Vultosos recursos foram dispensados para melhor-las ainda mais, inclusive
um emprstimo substancial do Banco Interamericano de Desenvolvimento. En-
tretanto, quanto melhores foram ficando essas escolas, tanto menos tcnicos elas
foram produzindo, pois foram cooptadas pelas elites que conseguiam passar no
vestibulinho.
No importa o grau de sofisticao dos laboratrios e oficinas, os alunos
eram claramente material para formao superior e no levavam muito a srio

Desafios.p65 151 29/11/04, 11:47


152 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

o treinamento para exercerem um ofcio. Na melhor das hipteses, arranjavam


um emprego tcnico durante alguns anos s para ajudar nas despesas pessoais
enquanto freqentavam as universidades da elite.
Era o beco sem sada. Quanto melhor elas foram ficando, em tudo, inclusive
laboratrios e cursos profissionalizantes, menos os alunos se interessavam pela
dimenso tcnica. Isso se deu porque elas tambm foram ficando igualmente
boas na parte acadmica. Eram escolas caras, que custavam de cinco a dez vezes
mais que as escolas secundrias pblicas locais.
Resumindo, cerca de cem escolas federais estavam preparando tcnicos que
rarissimamente se tornavam tcnicos. Eles vinham cada vez mais das classes
mdia e alta, e no pensavam em nada alm dos vestibulares para as melhores
universidades, fossem os de direito ou de medicina. Da que as escolas acabaram
perdendo a batalha da eqidade. Os poucos alunos de origens mais modestas que
conseguiam se matricular eram rapidamente convencidos de que buscar o ensi-
no superior era a melhor opo, depois de terem galgado tantos degraus na
escada da instruo num pas onde eram pouqussimos os que atingiam aquele
nvel. Portanto, a indstria tambm saiu perdendo por no estar conseguindo o
pessoal tcnico de que precisava.
Dadas as devidas diferenas, a situao no estava muito diferente do que foi
descrito por Philip Foster em seu conhecido artigo de 1971 sobre A falcia da
escola profissionalizante no planejamento para o desenvolvimento (Foster, 1971).
As escolas tcnicas na frica no preparavam para empregos tcnicos. De fato,
numa visita de campo a uma escola tcnica na Costa do Marfim, disseram-me
que, na hora que os alunos comearam a enfrentar um mercado de trabalho mais
duro, a soluo foi prepar-los para entrar na universidade.
Essa situao ficou assim durante dcadas no Brasil. Em meados da dcada de
1980, o ministro da Educao designou uma fora-tarefa para discutir as escolas
tcnicas, e eu fui um dos membros desse grupo, que pouco durou. A maioria dos
integrantes, de uma forma ou de outra, era conectada ao Ministrio da Educa-
o. interessante observar que esse grupo no estava nem um pouco preocupa-
do com a distoro em relao ao papel principal das escolas tcnicas, a saber,
preparar quadros tcnicos para a indstria, os servios ou a agricultura. O que
faziam seus integrantes era refletir o estado de esprito geral do corpo docente
das escolas tcnicas. Tinham orgulho da excelncia acadmica de seu corpo dis-

Desafios.p65 152 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 153

cente. O fato de no se tornarem tcnicos era quase um marco de sucesso. Isso


se alinhava bastante com o que Ronald Dore chamou de deriva acadmica
(Dore, 1997).
Naquela poca, sugeri que as escolas se dividissem em dois caminhos distin-
tos. Um ofereceria o contedo acadmico, para atrair as classes mais altas. O
outro ofereceria a formao profissionalizante. Sem interesse na capacitao
profissionalizante, os alunos das classes mais altas no se candidatariam a seguir
o caminho tcnico, deixando as vagas para aqueles que realmente se interessas-
sem pela formao profissionalizante. Talvez os alunos mais modestos no conse-
guissem concorrer pelo currculo acadmico nessas escolas e tivessem que bus-
car sua formao secundria em outras instituies, mas pelo menos encontrariam
vagas na vertente tcnica. sempre bom observar que os membros da fora-
tarefa sequer se deram o tempo para compreender minha proposta. Estavam
totalmente concentrados em outra coisa.
No h nada errado em preparar engenheiros ou mdicos que tenham usado
lixas, feito soldas ou martelado pregos. Usar as mos no uma m idia. Entre-
tanto, num pas com mais de cem milhes de habitantes na poca, duzentas e
poucas escolas tcnicas eram um recurso bastante escasso. Essas escolas so caras
e escassas demais para ensinar um passatempo ou propiciar aos alunos uma fami-
liaridade com o trabalho manual. A mo-de-obra especializada de que a indstria
necessitava no tinha outra alternativa.
Embora o ensino latino-americano compartilhe muitos pontos em comum,
tanto bons quanto ruins, esta rea aquela em que o Brasil e seus vizinhos
divergem. Em quase todo canto do mundo, existe uma correlao ntima entre
o status socioeconmico do aluno e a excelncia das escolas que ele freqenta.
No deveria ser surpresa alguma dizer que os pobres freqentam escolas piores
e menos caras. Acontece que as escolas tcnicas na Amrica Latina so as primas
pobres do ensino acadmico secundrio. Elas oferecem um ensino de menor
qualidade e atendem alunos de menor status. Resulta da que h muito menos
interesse pela instruo de nvel superior. Entretanto, elas tm outros proble-
mas. Seu contedo no est nem de um lado nem de outro. Elas no so boas o
suficiente no nvel acadmico. Costumam ser perfunctrias e ultrapassadas no
nvel tcnico e as atividades prticas no bastam para preparar mo-de-obra
qualificada: quem pau para toda obra no mestre de obra alguma. Ao tenta-

Desafios.p65 153 29/11/04, 11:47


154 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

rem oferecer demais, elas acabam oferecendo um preparo diludo em todas as


trs qualificaes.
Por outro lado, o Brasil investiu pesado em suas relativamente poucas esco-
las tcnicas. Elas so muito boas e muito caras. Entretanto, ao incrementar a
qualidade do lado acadmico, elas viraram m para as elites. Era o beco sem
sada: quanto melhores elas foram ficando, pior foram desempenhando sua tare-
fa original de formar pessoal tcnico qualificado.

Tendncias mundiais do ensino tcnico

Conforme mencionado, as escolas tcnicas estavam passando pelos mesmos pro-


blemas em muitos outros pases. Est certo: a Europa tem escolas tcnicas h
dcadas e elas tm funcionado muito bem, obrigado.
Mas as condies so bastante diferentes. Primeiro, a Europa tem uma pro-
poro muito maior de coortes de idade correspondentes no ensino secundrio ou
alguma outra alternativa no mesmo nvel, tornando o diploma menos escasso.
Segundo, a Europa tem escolas pblicas acadmicas de muito maior qualidade.
No existem incentivos srios para as pessoas freqentarem uma escola tcnica
para ter acesso aos melhores cursos de nvel superior. Terceiro, a Europa tem uma
clara segmentao de escolas tcnicas de nvel secundrio. Conforme as qualifica-
es acadmicas, os alunos so direcionados para cursos de base acadmica mais
forte ou mais fraca e mais ou menos concentrados numa capacitao para o emprego.
Mesmo assim, pases como a Frana, que tem alguma coisa parecida com as
escolas tcnicas, ainda sentem o peso da propenso acadmica em seus cursos
tcnicos. Os contatos com as empresas nem sempre so to fceis. A inrcia
para mudar perfis ocupacionais endmica. Portanto, pode-se discernir uma
tendncia a se afastar das escolas tcnico-acadmicas convencionais at na Euro-
pa. O baccalaureat francs se divide em reas bastante amplas, como comrcio,
cincias biolgicas ou naturais, matemtica e cincias humanas. Mas esse tipo de
curso no deve ser confundido com as escolas tcnicas, apesar do baccalaureat
tcnico, pois ele d apenas um gostinho do que sero aquelas ocupaes, se-
guindo suas linhas correspondentes, mas est muito distante de ser uma capacitao
para o emprego. A Argentina e o Mxico parecem estar seguindo essa linha de
capacitao profissional light.

Desafios.p65 154 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 155

A comprehensive school dos Estados Unidos um caso interessante. Em tese,


ela oferece o melhor de todos os mundos possveis. Conhecimento acadmico,
tecnologia e oficina, tudo sob o mesmo teto. Existe coisa melhor? Mas, na prti-
ca, a fragmentao social ocorre toda sob o teto da mesma escola secundria
embora seja oculta na Europa pela segmentao escolar. Uma prtica ampla-
mente disseminada nas escolas a do tracking, onde cada track (rota ou segmen-
to) costuma ser freqentado por um estrato social diferente. Alunos da classe
trabalhadora, bem como alunos de baixo desempenho, freqentam as aulas de
oficina. E ambos os grupos assistem a aulas diludas de matemtica e cincia. Ser
jogado numa delas pode ser considerado um castigo. Como resultado, fica-se
com status inferior e isso pode significar um rebaixamento. Resumindo, as
comprehensive schools tm, como um todo, um desempenho precrio em termos
de capacitao para o emprego.
Essa precria capacitao para o emprego que as escolas secundrias propici-
am tem gerado uma resposta mais ou menos espontnea, que so as community
colleges. Em outras palavras, a capacitao para o emprego levada para o nvel
ps-secundrio. Mas essa tendncia de empurrar a formao profissional para o
ps-secundrio no s americana. J se tornou universal, com os Lyces Techniques
e os Institutes Universitaires Technologiques da Frana, as Fachhochschulen na Alema-
nha e as Technical Colleges na Inglaterra. E ela j chegou tambm Amrica Lati-
na, pois no Chile, na Argentina e na Venezuela cerca de um tero das matrculas
no ensino superior so feitas em cursos ps-secundrios de curta durao.
Outra forte tendncia oferecer capacitao para o emprego em centros
especializados de treinamento, que no esto relacionados escola acadmica e
no oferecem grau acadmico. O Senai brasileiro foi a instituio pioneira na
Amrica Latina a criar escolas profissionalizantes fora do sistema acadmico e
foi clonada por praticamente todos os pases da regio. O embasamento desse
sistema bastante robusto. Ele oferece capacitao para o emprego depois que o
aluno sai da escola acadmica regular, seja l quando isso ocorrer. Normalmen-
te, matriculavam-se alunos com quatro anos de escolaridade, na dcada de 1940,
quando o Senai foi criado. medida que a mdia da aprendizagem escolar foi
aumentando no Brasil, o Senai foi recebendo alunos mais adiantados, passando a
receber atualmente at alunos com o secundrio completo, nos estados mais
abastados e nas profisses mais complexas (por exemplo, eletrnica). Para que

Desafios.p65 155 29/11/04, 11:47


156 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

fique registrado, por mais que o Senai e o Senac (instituio correspondente


para o setor dos servios) tenham um bom desempenho em seus cursos tradici-
onais de profissionalizao, eles tambm operaram escolas tcnicas nas quais se
depararam com o mesmo apuro da rede federal. Na maioria dos casos, os alunos
ficavam deslumbrados com o segmento acadmico do programa e em geral
partiam direto para o ensino superior, frustrando ostensivamente a inteno
inicial do curso.
Considerando todos os prs e contras, a frmula padro da escola tcnica no
teve um desempenho to bom e est sendo gradativamente substituda por ou-
tras iniciativas. No exatamente o caso da Europa, onde as escolas tcnicas
altamente segmentadas ainda resistem. A Alemanha nem adotou esse modelo,
exceto por umas poucas escolas em Bad Wrttemberg.

Finalmente, o divrcio!

Em meados da dcada de 1990, depois que Paulo Renato de Souza se tornou


ministro da Educao, andava pelo ar a idia de um emprstimo para fomentar
o ensino tcnico. As escolas tcnicas federais haviam perdido a dianteira na
tecnologia e em equipamentos, e havia uma chance de preparar um emprstimo
substancial, usando dinheiro do FAT2 como verba complementar. Mas o BID
relutou em colocar mais dinheiro numa instituio elitista que no havia conse-
guido dar credibilidade a seu produto.
Nessa poca, eu era funcionrio do BID e tambm assessorava o ministro
em questes de polticas educacionais. Para combater a relutncia do BID, foi
desencavada a idia de dividir os segmentos acadmico e tcnico de um curso
tcnico. Era, sem dvida, uma maneira bvia de evitar o problema. Se os alunos
pudessem escolher somente o segmento acadmico ou somente o segmento
tcnico, ou ambos juntos, desapareceriam as razes para os alunos que iriam
seguir um curso superior se matricularem no curso tcnico. Por que um aluno
de status elevado iria querer gastar tempo num laboratrio ou numa oficina,

2
Fundo de Auxlio ao Trabalhador, um fundo que acumula um imposto descontado em folha de
pagamento dos trabalhadores.

Desafios.p65 156 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 157

aprendendo um ofcio que no era desejado? Para esses alunos, seria idia muito
melhor passar mais tempo se preparando para um diploma acadmico, aumen-
tando as chances de passar num vestibular competitivo. Sendo este o caso, eles
deixariam o segmento tcnico livre para alunos mais modestos que estariam
interessados nos ofcios ensinados. E estes eram os alunos que no conseguiam
concorrer com a elite nos vestibulinhos.
Isso foi mais do que um pressentimento. De fato, o Senai de So Paulo havia
feito uma pesquisa entre os alunos de trs de suas escolas tcnicas. Duas delas
eram escolas tcnicas regulares, que ofereciam a cota padro de contedo tcni-
co e acadmico integrado. A terceira se chamava Curso Tcnico Especial, o que
queria dizer que era voltada para clientelas j possuidoras de um diploma do
nvel secundrio. Portanto, eles s faziam as matrias tcnicas, reduzindo bas-
tante o curso (um ano em lugar de trs).
Aconteceu que essa experincia natural criou as evidncias necessrias para
aumentar a confiana no plano. De fato, o Curso Tcnico Especial uma verso
espontnea que antecipava o curso tcnico dividido. Comparando o status
socioeconmico das trs escolas, ficou bvio que os dois cursos convencionais ti-
nham uma clientela substancialmente diferente do terceiro, o Especial. Este lti-
mo tinha alunos de uma origem muito mais modesta. Em outras palavras, retiran-
do-se o segmento acadmico, a porta ficava aberta para que os alunos mais modestos
se matriculassem, pois no mais teriam de concorrer com os outros.
O BID concordou com a poltica, mas quis se assegurar de que as matrculas
nos segmentos acadmicos dentro das escolas federais seriam contidas, para evi-
tar distores ainda maiores de seu papel original de formar tcnicos. Isso criou
uma tenso considervel entre o MEC e o BID. Nancy Birdsall era a vice-presi-
dente executiva e j estivera envolvida numa pesquisa sobre o ensino tcnico e
secundrio no Brasil. Ela foi taxativa para assegurar que o emprstimo no seria
usado para fazer mais daquilo que j existia. A certa altura, quase que o projeto
inteiro desmoronou. Mas, afinal, foi encontrada uma soluo que funcionasse.

Implementao e confrontao

Durante cerca de um quarto de sculo, o ensino tcnico esteve preso no beco


sem sada descrito anteriormente. O fator decisivo para fazer eclodir uma mu-

Desafios.p65 157 29/11/04, 11:47


158 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

dana foi a possibilidade de um emprstimo de 250 milhes de dlares do BID.


Um emprstimo pode ser uma arma poderosssima para acabar com um entrave.
Os emprstimos bancrios multilaterais tm o que se chama uma
condicionalidade: vale dizer que os bancos falam para os pases que eles tm toda a
liberdade de no pegar um emprstimo. Na mesma instncia, os bancos tm o
direito de no oferecer um emprstimo, a menos que o pas esteja disposto a
aceitar certas condies. As condicionalidades so armas poderosssimas. Podem
ser usadas com finalidades positivas ou negativas. Podem ser o catalisador da mu-
dana ou podem criar crises e confrontos medonhos no pas tomador do emprsti-
mo. E comum as conseqncias de se cancelar um emprstimo por falta de
atendimento a uma condicionalidade serem to drsticas que os bancos fingem no
ver que ela no foi cumprida. Em outras palavras, as condies impostas junto com
um emprstimo podem ser coisa boa se bem concebidas e quando tudo corre
dentro dos planos. Podem at ser uma bno para um ministro que tenha de lidar
com recalcitrantes e no consiga pagar o preo poltico de um confronto direto.
Uma condicionalidade positiva reflete os desejos do ministro e, quem sabe, as
necessidades do pas , mas permite que a culpa recaia sobre os bancos.
O Proep foi um caso bastante benigno de condicionalidades sendo usadas
para agilizar uma reforma. Antes de virar ministro da Educao, Paulo Renato
de Souza foi diretor de operaes do BID, estando familiarizado com toda a
pompa dos bancos de desenvolvimento. Acabar com o beco sem sada que pre-
servava o elitismo das escolas tcnicas era sua meta, tanto quanto do pessoal do
BID que estava envolvido com a preparao do emprstimo.
Este autor era, na ocasio, um funcionrio do BID e esteve to envolvido
com esse emprstimo quanto qualquer outra pessoa dentro do banco. Portanto,
este artigo tem todas as vantagens e desvantagens de ser escrito por algum que
esteve por dentro da reforma que se sucedeu.
Uma vez decidido o rompimento entre os segmentos tcnico e acadmico
das escolas tcnicas, o resto foi uma questo de acertar detalhes e encontrar
uma forma legal de execut-lo. A recm-lanada LDB (Lei de Diretrizes e Bases
da Educao), o amplo marco legal para as polticas educacionais, veio simplifi-
car as coisas muito mais do que se pensava antes.
No incio, concordou-se que os alunos iriam fazer o segmento tcnico depois
de concluir o ensino secundrio. Mas em seguida foi decidido que eles tambm

Desafios.p65 158 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 159

poderiam fazer isso enquanto cursavam os dois ltimos anos do ensino secund-
rio. O BID temia que esta ltima alternativa pudesse criar alguns ganchos para a
preservao do sistema antigo. Mas, olhando hoje para trs, esses temores fo-
ram um pouco de exagero.
Questo um pouco mais polmica foi a deciso acerca do que fazer com o
segmento acadmico que seria oferecido dentro das escolas tcnicas federais. As
escolas tcnicas poderiam responder s novas regras expandindo-o e encolhendo
os segmentos tcnicos, deixando-o to afastado da formao tcnica quanto an-
tes. Depois de muitas discusses, concordou-se que as matrculas no segmento
acadmico teriam de ser reduzidas metade do nvel vigente. A deciso poltica
no foi fcil.
Uma das maiores fontes de reaes quando apresentaram os novos planos foi
um aumento na carga total de trabalho dos alunos que faziam tanto o segmento
acadmico quanto o tcnico, em comparao com a carga anterior nos cursos
integrados. Os crticos repreenderam o ministro por impor aos alunos mais
pobres, que s queriam um diploma de nvel tcnico, uma carga de trabalho
maior que a anterior.
verdade que a carga de trabalho aumentou. Mas a razo para o aumento
no teve absolutamente nada a ver com a diviso imposta pela reforma. Foi a
LDB que aumentou a carga de todo o ensino secundrio, tcnico ou qualquer
outro. Se no tivesse sido aplicada a LDB, a carga do ensino tcnico dividido
acrescentada carga do acadmico teria sido exatamente a mesma de antes.
Uma vez que as linhas mais amplas da reforma foram acertadas com o BID,
o ministro convidou vrios diretores de destaque das escolas tcnicas federais
para apresentar o novo planejamento. Este autor esteve presente na reunio e
pde perceber que as reaes deles foram tranqilas e mais solidrias que qual-
quer outra coisa.
A nica reclamao que expressaram foi a perda de contextualizao de
matrias no segmento acadmico. Algumas das melhores escolas tcnicas conse-
guiram aproximar as matrias tcnicas e acadmicas, usando exemplos e ilus-
trando as teorias mais secas e abstratas do mundo acadmico com exemplos
concretos do lado tcnico.
Mas logo a mar mudou para uma posio contrria a do ministro. Os mes-
mos diretores de escola, que estavam to dceis no incio, provavelmente rece-

Desafios.p65 159 29/11/04, 11:47


160 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

beram intenso contra-ataque de seus professores e sindicatos, especialmente dos


mais inclinados para a esquerda. E acabaram se opondo reforma. Argumenta-
ram mais quanto ao processo do que quanto substncia. Alegaram no terem
sido consultados de antemo. Isso s est parcialmente correto. Trata-se de um
ponto a ser discutido: se pedir a um grupo representante para participar de uma
discusso aberta sobre a reforma proposta uma consulta ou no. Entretanto,
todos sabemos que a alternativa de convocar uma consulta ampla, com alunos,
professores e sindicatos, vai levar a um impasse, devido longa tradio de
obstruo da esquerda organizada.
O refro da reforma, a saber, tornar as escolas tcnicas menos elitistas e
mais capazes de cumprir seu papel de prover de tcnicos a indstria, jamais foi
questionado diretamente. Os diretores alegaram, sem serem muito convin-
centes, que as escolas no eram to elitistas e que nem todos os formandos
prosseguiam para cursos superiores, embora os dados subjacentes a esse argu-
mento jamais tenham se materializado. Em outras palavras, as escolas tcnicas
passaram dcadas a fio sem se dar ao trabalho de descobrir quo elitistas seus
alunos de fato eram e a pouca quantidade de formandos que de fato viravam
tcnicos. No fundo, elas gostavam de ser instituies elitistas, atendendo aos
alunos de maior capacidade, que conquistavam sucesso mximo nas universi-
dades mais exclusivas e que vinham, em sua maioria, de famlias das classes
mdia e alta.
Em ltima instncia, o que as convenceu a no levar to a fundo suas obje-
es reforma foram os 250 milhes de dlares que elas poderiam aproveitar.
Um pedido bem preparado ao ministro poderia trazer uma bela soma em di-
nheiro para as escolas, que permitiria reformas, expanses e at novos laborat-
rios e oficinas.
interessante refletir sobre o fato de que os verdadeiros derrotados na
batalha de implementar a reforma jamais participaram das confrontaes que se
seguiram. Se as escolas fossem dividir os dois segmentos e o acadmico precisas-
se cortar metade de suas matrculas, quem sairia perdendo seriam obviamente
as elites que estavam se locupletando com o melhor ensino acadmico oferecido
pelo setor pblico. Por que no se organizaram para obstruir a reforma? A opo-
sio veio, curiosamente, da esquerda, que assina embaixo de uma ideologia em
que privilgio o inimigo.

Desafios.p65 160 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 161

A oposio cerrada reforma veio de um grupo de pesquisadores e profes-


sores esquerdistas do ensino. Eles ignoravam a natureza elitista do ensino tcni-
co que estava sendo oferecido por quase todas as escolas tcnicas. Por que a
esquerda iria preferir ignorar o fato de que uma escola projetada para atender a
jovens modestos querendo virar tcnicos havia se tornado to elitista?
Seus argumentos se concentravam em dois temas. O primeiro era uma
agenda de reforma que, alegava-se, estava sendo imposta por um banco multila-
teral. Accia Kuenzer, conhecida autora de trabalhos nessa rea, dedicou vrios
captulos de seu livro sobre o ensino tcnico chamada influncia malfica do
Banco Mundial nas questes do ensino tcnico brasileiro. Ela discute a fundo
como foi que o banco se descartou de suas frmulas de repeteco no Brasil. Infe-
lizmente para a credibilidade de seus argumentos, ela errou o nome do banco. O
Banco Mundial jamais considerou emprestar dinheiro para o ensino tcnico no
Brasil. Foi o Banco Interamericano de Desenvolvimento que fez todas as negoci-
aes e o emprstimo (Kuenzer, 2001).
Conforme mencionado antes, verdade que o BID queria que a reforma
fosse aprovada, como precondio para fazer o emprstimo. Mas a reforma foi
projetada por brasileiros, dentro e fora do BID, e se originava de tentativas
anteriores de seguir linhas equivalentes. Mas, em ltima instncia, o argumento
se vincula nas justificativas moral e poltica para as condicionalidades que fazem
parte dos emprstimos bancrios multilaterais. Isso envolve juzos de valores.
No h como provar se est certo ou errado.
O segundo argumento muito mais abstrato e remonta ao conceito de edu-
cao deste grupo. Pelo menos uma dcada antes, prestou-se muita ateno a
uma coisa chamada politecnia. Talvez as razes sejam encontradas em Proudhon,
mas o pai verdadeiro da politecnia foi Gramsci, em fins da dcada de 1920, en-
quanto ele estava numa priso italiana. Politecnia um conceito de escola no qual
o acadmico e o profissionalizante, o estudo e o trabalho esto todos combinados
num processo impecvel. Para aqueles que abraam os princpios desta escola de
pensamento, a diviso entre os segmentos acadmico e tcnico era vista como
uma rejeio frontal a este princpio, e, portanto, estava errada.
H muitos problemas com a defesa da politecnia. Antes de tudo, ela foi con-
cebida na dcada de 1920, antes de ocorrerem as revolues tecnolgicas mo-
dernas de significado. Alm disso, praticamente todos os sistemas de ensino tc-

Desafios.p65 161 29/11/04, 11:47


162 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

nico e profissionalizante do mundo se formaram depois disso e todos empreen-


deram tentativas honestas de aproximar mais o mundo do trabalho do mundo
das escolas. Porm, o que mais importante que a politecnia uma utopia, j
que no existe escola alguma no mundo que tenha adotado esse modelo em sua
forma pura. Comparar qualquer sistema existente com uma utopia no gera
uma discusso frutfera porque estaremos comparando uma coisa que traz as
imperfeies do mundo real com a pureza de algo que s existe na imaginao.
Se quisermos dar uma olhada na realizao mais concreta da politecnia na
vida real, nos vem mente a comprehensive school americana, ou as escolas poli-
tcnicas da antiga URSS, onde os alunos passavam as frias trabalhando em fbri-
cas. Mas, nos dois casos, a pesquisa existente no mostra resultados muito ani-
madores. As escolas secundrias americanas decepcionam em sua tentativa de
dar um ofcio aos alunos, e a experincia dos alunos russos em fbricas ainda
pior (Castro, Feonova & Litman, 1997).
Para este autor, que est longe da neutralidade nesta discusso, a oposio do
grupo da politecnia no faz sentido algum. A busca pela integrao intelectual das
matrias acadmicas com as tcnicas verdadeira e importante. Entretanto, ela
no foi automaticamente concluda pelo sistema brasileiro anterior nem im-
pedida pela reforma que dividiu as duas. Na verdade, em algumas escolas tcni-
cas, onde os alunos cursam os segmentos acadmico e tcnico ao mesmo tempo,
os administradores alegam ter atingido um timo grau de integrao.
Alm disso, um bom ensino acadmico uma combinao da teoria e de
suas aplicaes. Os alunos devem praticar a aplicao da teoria como parte do
processo do aprendizado. O bom ensino no precisa de uma meta paralela de
capacitao para o emprego para ter credibilidade e ser til. Usar as mos uma
boa forma de aprender sobre o mundo que inclui todo tipo de teoria. De fato,
j se disse que a teoria vem atravs das mos. Mas para os projetos prticos
bastam laboratrios e oficinas simples. E isso muito diferente de capacitao
para o emprego.

Finalmente, os negcios de sempre e o crescimento

O processo da reforma comeou em 1995, e depois de vrios anos agora um


bom momento para fazer um balano do que transpirou at aqui.

Desafios.p65 162 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 163

H dois temas principais diante de ns. Um tem a ver com os nmeros. O


que aconteceu com as quantidades de matrculas? O segundo tem a ver com a
clientela das escolas tcnicas. Teriam se tornado menos elitistas?
Apesar das melhorias notveis nas estatsticas escolares que ocorreram du-
rante o mandato de Paulo Renato de Souza, as estatsticas que poderiam nos dar
um quadro do ensino tcnico so difceis de interpretar. A primeira complicao
resulta do fato de a capacitao do professor de nvel secundrio ter sido contada
como ensino tcnico. E tambm o foi o antigo curso de contabilidade, um seg-
mento obsoleto nas escolas secundrias tradicionais. Pior ainda, no havia censo
do ensino tcnico e profissionalizante. O primeiro foi realizado no ano de 1999.
Mas, com a reforma, os alunos do ensino tcnico migraram do censo das escolas
regulares para o censo do ensino tcnico e profissionalizante. Os cursos de con-
tabilidade desapareceram, o que no foi l grande perda. Os cursos de capacitao
de professores tambm encolheram, por razes que no esto ligadas reforma.
Conseqentemente, ficou difcil desemaranhar o que estava acontecendo. As
comparaes so difceis porque o antes est num banco de dados que no se
pode comparar com o do depois. Nos ltimos meses do mandato de Paulo
Renato de Souza, tanto o Inep (o brao do Ministrio da Educao para estatsti-
cas e avaliao) quanto o gabinete do ministro tentaram desembaralhar os n-
meros. Mas os resultados so menos satisfatrios do que seria de esperar, consi-
derando-se o quanto melhoraram as estatsticas.
At parece que a reforma fez um estrago nas matrculas logo aps sua
implementao. claro que ela desbastou os cursos integrados, conforme ditava
a lei. Isso tambm provocou uma crise imediata no ensino tcnico particular,
logo aps sua implementao, o que foi confirmado pela administrao de uma
das maiores escolas tcnicas particulares do pas. Na verdade, essa escola teve
de abrir rapidamente os cursos de graduao de quatro anos para conseguir so-
breviver crise. Nas escolas tcnicas pblicas, os resultados no esto to claros.
Mas, no todo, parece ter havido uma queda acentuada nas matrculas, mais uma
vez, logo aps a implementao da reforma.
Entretanto, depois que a poeira baixou, voltou o crescimento. Os nmeros
atuais parecem mostrar um aumento acentuado das matrculas. Em outras pala-
vras, de um ponto de vista puramente quantitativo, a reforma teve xito, ainda
que tardio.

Desafios.p65 163 29/11/04, 11:47


164 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

As matrculas no ensino tcnico entre 2000 e 2001 cresceram 63% e 68%


em instituies federais e particulares, respectivamente. As escolas municipais
e estaduais no cresceram nada. De fato, as secretarias estaduais de Educao
nunca foram muito fs do ensino tcnico e viram na reforma uma boa desculpa
para fugir dele. O Censo de 2002 mostra 560 mil alunos em 2.800 escolas tcnicas.
Os cursos tecnolgicos e seqenciais tambm esto crescendo rpido. Os
seqenciais passaram de 421 para 660 cursos, entre 2000 e 2001 (ver abaixo as
definies desses cursos ps-secundrios). A tabela 2 mostra as matrculas nos
cursos tecnolgicos, atingindo 18 mil alunos.
Quanto ao tema do elitismo, as escolas tcnicas federais nunca tiveram muita
vontade de coletar esses dados. Entretanto, as conversas com o pessoal e os
diretores de vrias escolas dessas nos sugerem que os alunos dos segmentos
tcnicos tenham se tornado de fato menos abastados.
Ao contrrio das escolas tcnicas federais, o sistema pblico de escolas tc-
nicas do estado de So Paulo sempre foi mais acessvel a esses estudos. Recente-
mente, eles liberaram dados bastante informativos.

Desafios.p65 164 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 165

A tabela 3 mostra uma queda bastante acentuada na participao dos alunos


dos patamares mais altos de renda e um aumento igualmente acentuado na par-
cela de alunos de baixa renda. Se trazer a clientela dessas escolas mais para a
linha dos ofcios ensinados era uma das metas da reforma, a tabela prova ineg-
vel do sucesso. Vale dizer que se encerrou a apropriao das escolas tcnicas pela
elite social.
A outra face da reforma o nmero maior de escolas que aproveitaram o
emprstimo do Proep. De fato, at 2002, 331 escolas tinham assinado convnio
para receber verbas para expanso, reformas ou construes. No incio, as esco-
las federais foram as primeiras a usufruir das verbas. Esto mais prximas do
governo em Braslia e compreendem melhor o que necessrio para obter essas
verbas. Ento, as escolas estaduais comearam a apresentar seus pedidos. As
chamadas escolas comunitrias levaram muito mais tempo para entender do que
se tratava. So instituies no governamentais, sem fins lucrativos, espalhadas
pelo pas. Mas assim que descobriram como poderiam entrar na licitao para as
verbas do Proep, apuraram o passo e vieram com tudo.
Est a um novo governo, j h seis meses no momento em que este mate-
rial est sendo preparado. O que podemos dizer de seu encontro com o ensino
tcnico, dentro das quatro paredes do ministrio?
difcil compor o quadro inteiro. O ministro tem mantido silncio quanto
ao assunto. A pessoa encarregada do ensino tcnico no falou muito, exceto pela
proposta de um ano a mais para o ensino secundrio, somente nas instituies
pblicas, e dedicado a matrias profissionalizantes. Em outras palavras, foi pro-
posta exatamente a frmula que j mostrou os resultados mais decepcionantes
mundo afora. Mas essa proposta no parece que vai muito longe. No mnimo,
trata-se de um gasto imenso para os sistemas estaduais de educao que operam
e financiam o ensino secundrio, e o governo federal no teria as verbas neces-
srias para transferir para os estados.
Ao mesmo tempo, os desembolsos do Proep foram interrompidos, muito
embora no tenham sido encontradas irregularidades administrativas. Pararam
de fluir milhes de dlares para escolas e laboratrios semi-acabados. No foi
dada nenhuma boa razo para esse congelamento.
Alguns nomes associados ao movimento politecnia tm se consultado com o
ministrio. Dizem que sua meta reverter o mpeto principal da reforma, ou

Desafios.p65 165 29/11/04, 11:47


166 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

seja, tornar a integrar os segmentos tcnico e acadmico. Se vo conseguir,


ningum sabe.

O equilbrio elusivo: a teoria da escada

Em sistemas educacionais muito tradicionais, como se Deus tivesse determi-


nado que os ofcios requerem uma formao secundria completa ou um curso
de ensino superior com pelo menos quatro anos de durao. No existe nada no
meio.
Em todas as sociedades maduras, os sistemas de ensino respondem aos fatos
bvios de que as dificuldades intrnsecas de cada ofcio so bastante diferentes e
o tempo necessrio para capacitar um profissional srio e depois dispens-lo
pode ser menor do que quatro anos. Portanto, os sistemas se ajustam criando
cursos mais curtos. Os pases normalmente apontam mais de uma alternativa
que dure menos que os clssicos quatro anos. De fato, no h razo plausvel para
se supor que qualquer ofcio intermedirio leve exatamente dois ou trs anos.
Na Frana, existem os Lyces Techniques, mas tambm os Institutes Universitaires
de Technologie, com duraes distintas. Nos Estados Unidos, existem cursos tcni-
cos de um ano e tambm graus associados de dois anos. So variantes interessan-
tes da maneira de se responder a situaes complexas. Entretanto, a presena de
vrias alternativas ps-secundrias em um dado pas traz bvias dificuldades para
estabelecer, para cada uma delas, as regras, os requisitos e os privilgios para os
diplomas e certificados.
Por falta de uma palavra melhor, vou chamar o nmero de malabarismo
necessrio para lidar com tais complexidades de teoria da escada. O cerne
dessa noo que precisamos de escadas compostas de cursos diferentes, onde
cada degrau leva um pouco mais de tempo que o anterior, sem nenhuma falha
grande no meio. Os ofcios mais complexos so ensinados nos degraus mais altos
da escada, que requerem perodos de estudo mais prolongados.
Mas como os mercados do ensino raramente no so regulados at mes-
mo no pas menos regulado, os Estados Unidos , existem regras e leis perti-
nentes a cada degrau da escada. Na maioria dos casos, essas regras ditam um
nmero mnimo de crditos, s vezes o contedo programtico e os direitos e
privilgios que acompanham cada modalidade.

Desafios.p65 166 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 167

O nmero de malabarismo est ligado maneira como as regras de cada


degrau se comparam com as dos outros. Se um degrau que leva menos anos
concede privilgios demais, em comparao com aquele que est logo acima, os
incentivos para matrcula no degrau superior ficam reduzidos. Por exemplo, se
a lei desse aos cursos de dois anos os mesmos privilgios que d aos de quatro, as
razes para passar quatro anos na escola ficariam seriamente reduzidas. Se o
degrau mais baixo tem benefcios de menos, em termos do que se capaz de
fazer com o diploma, ele se debilita e as matrculas diminuem, reduzindo a
gama de alternativas efetivas.
A reforma que criou as escolas tcnicas de nova gerao desatreladas do
ensino secundrio foi implementada ao mesmo tempo em que duas categori-
as adicionais de ensino ps-secundrio tomavam forma e comeavam a crescer.
O Brasil tem, atualmente, trs categorias de cursos ps-secundrios, que duram
menos que os cursos convencionais de quatro anos:

Formao tcnica

Esta a categoria visada por este artigo. Ela pode durar de um a dois anos
(ou at mais), dependendo da complexidade do ofcio. Os cursos na rea do
comrcio podem ser concludos em um ano, e os de automao e robtica, em
dois. Os certificados no so considerados oficialmente como de ensino superi-
or. Alm da perda de status, os formandos no podem levar os crditos para um
curso superior.

Formao seqencial

Esta possibilidade foi aberta pela LDB aprovada em 1995. As instituies


credenciadas para oferecer cursos de quatro anos de durao podem oferecer os
de dois anos em qualquer rea para a qual estejam credenciadas. Elas no preci-
sam pedir permisso para abrir esses cursos e no h contedo programtico
oficial a ser seguido. Trata-se de uma alternativa bastante flexvel. Entretanto, a
lei foi enigmtica ao definir esses cursos, o que gerou muita discusso e discr-
dia. Numa deciso recente e polmica, o Conselho Nacional de Educao resol-
veu que isso no se configura como ensino superior de verdade. Ou talvez pos-

Desafios.p65 167 29/11/04, 11:47


168 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

samos dizer que se trata de ensino superior, sim, mas no equivalente a outras
alternativas, j que os formandos no podem prosseguir com estudos de ps-
graduao (sejam os mestrados e doutorados do tipo padro ou o que se chama
no Brasil de especializao, ou seja, uma verso abreviada dos cursos de ps-
graduao).

Formao tecnolgica

Esta alternativa ps-secundria j existe h anos. Mas seu percurso tem sido
tumultuado, desde o incio precoce na dcada de 1960. O primeiro curso de
engenharia de operaes foi criado semelhana das community colleges norte-
americanas. Recentemente, a iniciativa do Ministrio da Educao de regular,
elaborar currculo e dar sada para esta modalidade resultou num crescimento
explosivo, desde fins da dcada de 1990. Um dos dispositivos legais que estimu-
laram seu crescimento foi o status de ensino superior, o que permitia que os
formandos prosseguissem nos cursos de ps-graduao de qualquer tipo. O lado
negativo so as rgidas exigncias para abrir cursos desse tipo, como o caso dos
cursos de quatro anos de durao patrocinados por instituies que no tm o
status de universidade nem de centro universitrio. Para obter essa permisso, as
instituies precisam apresentar ao Ministrio da Educao projetos complexos
e o tempo para process-los um dos fatores mais crticos que determinam a
expanso de diferentes nveis de ensino e diferentes status das instituies.
Portanto, o malabarismo que as autoridades educacionais precisam fazer
envolve essas trs modalidades. Os alunos podem sair da escola secundria e ir
para o mercado, podem fazer os cursos tcnicos de um ano, podem fazer os
seqenciais de dois anos, podem fazer os tecnolgicos de dois ou trs ou podem se
matricular nos cursos regulares de quatro anos. Os privilgios e as limitaes de
cada nvel precisam ser gerenciados de forma que a escada seja preservada e um
degrau no prejudique nem desestabilize os demais, acima ou abaixo.
Do ponto de vista dos alunos, h elementos de status, as possibilidades de
transferncia para nveis mais elevados, a durao e o mercado de trabalho. Um
diploma depois de um ano , por si s, atraente. Mas seu status no pode ser o
mesmo. A possibilidade de transferncia sempre desejvel, mas a que preo?
Para os alunos mais velhos, vale a pena investir quatro anos para conseguir um

Desafios.p65 168 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 169

diploma? Os seqenciais so mais concentrados e especializados, um estmulo


para quem tem um nicho de mercado claro em mente. Mas eles no permitem
que o aluno se matricule num curso de ps-graduao e podem acabar tendo
menos status.
Para quem opera as escolas, as dificuldades de cada alternativa tambm pre-
cisam crescer degrau por degrau, para que no surjam efeitos mutuamente ne-
gativos. Isso vlido no apenas para as modalidades de ensino consideradas
acima, mas tambm, e muito mais, para os tipos de instituio. Os privilgios
das universidades que podem abrir cursos com toda a liberdade e a buro-
cracia incrvel para tramitar um pedido de curso novo para quem no tem esse
status tm sido uma fonte de profundas distores no quadro atual do ensino
superior. As universidades particulares cresceram 356% entre 1985 e 1998. No
mesmo perodo, os cursos independentes praticamente no cresceram. Essas
regras podem distorcer o padro escalonado em qualquer das trs modalidades
tcnicas.
No quadro atual do Brasil, a expanso das escolas pblicas em qualquer um
desses degraus ou tipos est seriamente restringida. Existe o impasse financeiro
dos oramentos para a educao e os elevados custos por aluno no ensino pblico,
atrelados a inflexveis regras relativas a pessoal, privilgios e muitas outras res-
tries polticas. Portanto, o crescimento est praticamente dominado pelas es-
colas particulares (sejam as que tm fins lucrativos ou as que no os tm, muitas
destas na verdade empresas comerciais disfaradas).
Em grande monta, o crescimento de cada modalidade ser determinado pela
legislao que restringe ou facilita a abertura de escolas ou sua operao. Portanto,
o Conselho Nacional de Educao tem sido palco de ferrenhas batalhas, ainda que
algo disfaradas, para dar forma legislao pertinente a cada caso.
As universidades tm toda a liberdade para criarem cursos de quatro anos e
seqenciais, sem pedir permisso ao governo. A deciso do Conselho Nacional
de Educao de considerar que os seqenciais no so ensino superior de puro
sangue (no do acesso aos cursos de ps-graduao) foi um tnico para os
tecnolgicos, que so ensino superior. Mas a lei exige de toda instituio uma
permisso para abrir um tecnolgico, inclusive das universidades. Isso as deixou
magoadas, pois baixava o valor de mercado dos tecnolgicos, que podem ser
abertos por universidades sem permisso prvia.

Desafios.p65 169 29/11/04, 11:47


170 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Os lobbies universitrios tentaram forar o Conselho Nacional de Educao a


aumentar a carga mnima dos tecnolgicos. Isso aumentaria a durao dos cursos
para trs anos, levando uma modalidade de formao nova e ainda desconhecida
para perto demais dos graus conferidos aps quatro anos de estudo. Seria um
desestmulo forte a seu crescimento.
Tambm existe uma proposta nova para baixar a durao mnima dos cursos
regulares de formao superior para trs anos. Em combinao com a durao
maior dos tecnolgicos, acabaria sendo fatal para estes. Mas a ltima reviravolta
que o conselho agora quer manter o tecnolgico mais curto e tambm reduzir
para trs anos os cursos regulares de bacharelado. Nesta hiptese, os tecnolgicos
ainda podem prosperar.
Embora este artigo trate essencialmente das escolas tcnicas, agora que
elas so instituies ps-secundrias de facto, sua situao no pode ser compre-
endida corretamente a menos que consideremos todo o conjunto de institui-
es ps-secundrias com as quais competem. Qualquer desequilbrio das res-
tries ou privilgios concedidos a cada grau tecnolgico poder prejudic-las
ou at liquid-las. Isso se deve mais natureza relativamente fluida e
imprevisvel da legislao que tange a tais assuntos. A teoria da escada sugere
que a manipulao de incentivos e restries legais a cada modalidade de ensi-
no tcnico um dos fatores mais crticos para determinar seu futuro. medi-
da que haja uma progresso gradativa de dificuldades, prmios e privilgios, o
equilbrio entre cada modalidade pode ser desestabilizado, acabando por inuti-
lizar um degrau ou outro. E, num ambiente escolar altamente regulado, os
mercados de trabalho no so necessariamente os fatores decisivos para deter-
minar o equilbrio entre elas.

O mito da funo da transferncia

Num sistema ideal, depois de uma certa idade, os alunos deveriam poder conti-
nuar com seus estudos ou fazer uma pausa a qualquer instante, depois de j
terem recebido uma slida preparao para o emprego. Portanto, os sistemas
compostos de mdulos esto sempre na lista de desejos de quem faz o planeja-
mento escolar. Na linguagem dos Estados Unidos, as transferncias para degraus
mais altos da escada do ensino so sempre desejveis.

Desafios.p65 170 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 171

Mas existem barreiras reais e administrativas a essa progresso impecvel.


Tomemos engenharia como exemplo: os cursos mais avanados podem exigir
clculo, fsica num nvel mais elevado e outras matrias complexas e difceis. Se
for para elaborar um curso de menor durao, de forma que ele permita as
transferncias para nveis mais altos, os alunos desse curso tambm precisaro
faz-lo. Nos Estados Unidos, a tendncia oferecer cursos de graduao que no
exijam tantos pr-requisitos (a teoria alada ao nvel do mestrado). Alm
disso, os dois primeiros anos so abertos, com muitas matrias de conhecimento
geral. Portanto, aqueles com um grau associado podem passar para os cursos de
bacharelado de engenharia mesmo que seja necessrio fazer algumas matri-
as adicionais.
Mas, quando estudamos o currculo de engenharia das faculdades latino-ame-
ricanas, existem requisitos tericos em demasia. Um curso de dois ou trs anos
que almeja que seus alunos passem para um curso regular de bacharelado precisa
oferecer um currculo que seja praticamente um clone dos primeiros dois anos
do curso. O preo disso bvio. No existe tempo para fazer as matrias prti-
cas que preparam para o mercado de trabalho.
Os primeiros cursos de engenharia operacional foram vtimas desse proble-
ma. Fizeram um srio esforo para permitir que os alunos se transferissem para
cursos regulares de quatro anos, mas dada a rigidez dos currculos desses cursos,
para conseguir as transferncias eles precisavam sacrificar seriamente a parte
da capacitao voltada para o emprego. Conseqentemente, como os formandos
no estavam preparados para empregos de verdade, quase todos migraram para
cursos regulares de engenharia, derrubando o propsito de um curso mais curto.
O problema hoje no diferente do que foi descrito acima. Para permitir as
transferncias, s h dois caminhos. Ou a capacitao para o emprego reduzida
ou o currculo dos cursos de quatro anos precisa sofrer srias modificaes. A
primeira alternativa no vai levar a lugar algum. Por que algum iria fazer um
curso de curta durao que no prepara para o emprego? A segunda possvel,
porm politicamente invivel na maioria dos casos. Cursos de quatro anos de
durao tm status mais alto e seus formandos monopolizam os quadros dos mi-
nistrios de Educao. Na Amrica Latina, os nicos casos de transferncias acon-
tecem em instituies particulares onde o proprietrio do curso de quatro anos
o mesmo do curso de menor durao.

Desafios.p65 171 29/11/04, 11:47


172 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

A situao dos cursos tcnicos em comparao com os diplomas tecnolgicos


no diferente. possvel fazer os dispositivos para as transferncias. Mas, at o
momento, isso no passa de uma promessa.
Portanto, a funo da transferncia, orgulho das community colleges dos Esta-
dos Unidos, continua sendo um sonho intangvel. Na maioria dos casos, muito
mais produtivo abandonar essas esperanas por ora e se concentrar em fornecer
a melhor capacitao para o emprego que seja possvel dentro das atuais limita-
es de prazo.

O caminho turbulento do ensino tcnico

Este captulo analisou a trajetria das escolas tcnicas no Brasil. Ela um pouco
diferente do caminho seguido em outros pases, mas, no fim das contas, igualmente
assolada por problemas crnicos, dos quais os principais esto resumidos a seguir.
Tanto os pais quanto os responsveis pelo planejamento, e ainda os igua-
litrios em geral, todos so seduzidos pela frmula proposta pelas escolas
tcnicas, em que tudo se concentra num curso apenas. Um diploma de
nvel secundrio, junto com uma cultura tcnica e uma capacitao para o
emprego, parecia ser uma proposio imbatvel. Mas esta frmula est
sendo cada vez mais vista como uma soluo sem esperanas exceto
em alguns pases avanados. O equilbrio entre os trs ingredientes
difcil, quando no impossvel, de atingir. Em geral, ambicioso demais:
tenta fazer demais e acaba conseguindo de menos.
Na maioria dos pases em desenvolvimento, as escolas tcnicas costu-
mam ser mais pobres do que suas contrapartidas regulares e acabam
sendo fracas na parte acadmica, obsoletas em tecnologia e insuficientes
na preparao de mo-de-obra qualificada.
O Brasil uma exceo, tendo escolas tcnicas caras e gratuitas que
oferecem ensino de alta qualidade. Isso gerou uma situao do tipo beco
sem sada, na qual quanto melhor a escola fica, mais ela atrai alunos da
elite e, portanto, menos interesse tm seus formandos nos empregos
tcnicos para os quais saem capacitados. Eles acabam indo parar nos me-
lhores cursos universitrios. Sofrem com isso tanto a eqidade quanto a
eficincia.

Desafios.p65 172 29/11/04, 11:47


EDUCAO TCNICA: A CRNICA DE UM CASAMENTO TURBULENTO 173

Com o estmulo poltico oferecido por um emprstimo do BID, foi em-


preendida uma reforma para dividir o ensino tcnico em dois segmentos.
Em outras palavras, as escolas tcnicas deveriam oferecer um curso tc-
nico autnomo para os alunos que j possuam um diploma de segundo
grau ou que estavam cursando outra escola onde poderiam obt-lo. O
segmento puramente acadmico poderia continuar existindo e atraindo
as elites. Mas as elites no iriam querer se matricular num segmento
puramente tcnico, pois no esto interessadas em empregos. Portanto,
os alunos menos afluentes poderiam encontrar vagas.
A reforma sofreu resistncia, a princpio, mas foi implementada com
firmeza. No comeo, houve muita confuso e houve queda nas matrcu-
las. medida que a poeira foi assentando, o crescimento foi voltando
gradativamente. importante observar tambm que o nvel das classes
sociais do segmento tcnico foi caindo substancialmente, o que significa
que os novos alunos tm um perfil social mais alinhado com o status das
profisses oferecidas. Em outras palavras, a reforma conseguiu aumentar
a eqidade e formar jovens interessados nos empregos para os quais esta-
va sendo oferecida a capacitao.
Ao mesmo tempo em que essas mudanas estavam ocorrendo, duas ou-
tras modalidades ps-secundrias estavam sendo criadas e seu status legal
era definido: cursos de tecnologia e seqenciais. Como essas trs linhas
de estudo e seus respectivos diplomas so fortemente regulamentados, a
coexistncia pacfica entre as trs mais o bacharelado tradicional depen-
de do equilbrio entre o tempo que se leva e os privilgios concedidos
em cada curso. Em outras palavras, o futuro do novo ensino tcnico est
vinculado a todos os fatores que regulam seu funcionamento em compa-
rao com outros modos.

Agora que essa reforma difcil e delicada foi feita, existe uma oportunidade
para o Brasil, na condio de economia lder na Amrica Latina, operar um
setor de ensino tcnico que seja benfico tanto para as demandas da indstria
no sentido de aumentar a mo-de-obra qualificada quanto para a populao do
pas em termos de acesso, de maiores oportunidades de capacitao e de uma
renda regular.

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174 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Referncias bibliogrficas

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Modelos de cursos de formao de
professores e mudanas em
polticas: um estudo sobre o Brasil
Maria C.M. Figueiredo e Robert Cowen

O objetivo narrativo deste captulo delinear a evoluo dos modelos dos


cursos de formao de professores no Brasil em diferentes momentos os
quais foram caracterizados por polticas distintas. Portanto, o objetivo analti-
co do captulo ilustrar as relaes entre os padres dos cursos de formao
de professores e a poltica externa e interna no Brasil. Nada h de particular-
mente sutil na anlise ou na realidade: as mudanas em poltica foram extensas
e o impacto na proviso dos cursos de formao de professores foi tipicamente
dramtico, algumas vezes no mbito intencional, mas, freqentemente, na
prtica tambm. A histria, em outros contextos, como, por exemplo, na ex-
Unio Sovitica ou na Alemanha durante o nazismo, ou no Reino Unido recen-
temente, familiar e igualmente dramtica. Mas, nesses pases, as evolues
foram peculiarmente idiossincrticas e autrquicas. O Brasil um caso inte-
ressante, no qual as mudanas internacionais (e tambm as domsticas) em
polticas tornam-se transparentes em sua relao com as reformas dos cursos
de formao de professores.

O primeiro modelo dos cursos de formao de professores

O primeiro modelo foi significativamente colonialista, originando-se diretamente


da experincia de Portugal. Inicialmente, no sculo XVIII, os professores em
Portugal e em todas as suas colnias no eram treinados formalmente. Eram
eles selecionados atravs de exames. O Alvar Portugus de 6 de novembro de
1772 era bem claro e definitivo:

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176 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Ordeno: que os exames dos mestres que forem feitos em Lisboa; quando no
assistir o presidente se faam na presena de um deputado, com dois examinado-
res nomeados pelo dito presidente (...) nas Capitanias do Ultramar se faro exa-
mes na mesma conformidade (Moacyr, 1936, p. 24).

Esse no era ento meramente um modelo centralizado era uma definio


confiante, monopoltica e metropolitana de uma soluo universal para os pro-
blemas dos cursos de formao de professores em todo um imprio. A soluo,
por um lado, ilumina a confiana colonizadora da Europa naquele perodo e, por
outro, a relativa importncia dada aos cursos de formao de professores. Cer-
tamente, uma soluo, de um modo ou de outro, foi encontrada.
Entretanto, uma mudana subseqente na poltica externa brasileira produ-
ziu uma outra compresso extraordinria de poder poltico nas formaes edu-
cacionais: a escolha do modelo metropolitano de um bom sistema educacional
transferiu-se de Portugal para a Frana. O cenrio comeou a se desenvolver no
incio do sculo XVIII, com a transferncia da famlia real portuguesa para o
Brasil. Paradoxalmente, a Frana o pas que havia produzido conturbao na
Europa e uma mudana nas relaes coloniais em todo o mundo foi adotada
como exemplo da boa prtica educacional. Instituies de ensino superior foram
implantadas segundo o modelo napolenico das grandes coles francesas. Sob a
influncia francesa, princpios novos e radicais comearam a fundamentar as dis-
cusses sobre educao. Como se sabe, na Frana, aps a Revoluo de 1789,
surgiram argumentos a favor de um sistema nacional de educao e da proviso
de escolas normais sob a responsabilidade do Estado. No Brasil, acompanhando
esses princpios, argumentava-se que a educao primria deveria ser proporci-
onada a todos e deveria ser secular (uma poltica que Napoleo, dado seu desejo
de trabalhar com a Igreja Catlica na proviso da educao elementar, no havia
adotado).
Como na Frana, tais princpios sobre a expanso da educao levaram
necessidade de prover instituies para o treinamento de professores. Conse-
qentemente, por volta de 1830, foram desenvolvidos esforos para criar esco-
las normais nas diversas provncias. O modelo refletia a agenda cultural e pol-
tica das elites, que, por sua vez, eram influenciadas pela cultura europia, sobretudo
a francesa (Villela, 1992; Tanuri, 2000). A centralizao como no modelo

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MODELOS DE CURSOS DE FORMAO DE PROFESSORES E MUDANAS EM POLTICA 177

francs era um motivo poderoso. A cada provncia na colnia foi dado o poder
de legislar sobre a educao pblica, mas apenas nos nveis primrio e secund-
rio. O governo central era responsvel pela educao em todos os nveis na
capital e pela educao superior em todo o pas. Tal centralizao, que refletia os
pressupostos portugueses iniciais e o exemplo subseqente da Frana, continuou
a caracterizar uma definio bastante permanente da distribuio de poder no
sistema educacional brasileiro. Esse sistema permaneceu fortemente centrali-
zado at recentemente.
Entretanto, mesmo uma forte centralizao no bastante para invalidar
alguns dos princpios da educao comparada de alto nvel, tal como comearam
a ser definidos no final do sculo XIX, particularmente na famosa viso de Sir
Michael Sadler, em 1900. Segundo essa viso, o mundo no um jardim do qual
fragmentos educacionais podem ser retirados para um transplante fcil e de
sucesso. Tornou-se aparente quo frgis as escolas eram. Cerca de 25 anos antes
dessa metfora de Sir Michael Sadler, o presidente da provncia do Paran assi-
nalara, em 1876, que as escolas normais eram plantas exticas: elas nascem e
morrem quase no mesmo dia (Moacyr, 1936, p. 239).
Contudo, o que vinha surgindo era um lcus social claro para os cursos de
formao de professores, os quais refletiam os princpios polticos da formao
de classe no Brasil. O contedo curricular era muito simples: restringia-se
escola primria, com uma nica disciplina dedicada ao treinamento de professor.
Os professores eram muito mal remunerados e em nmero reduzido. Dava-se
preferncia aos homens (somente a partir do final do sculo XIX que as mu-
lheres foram sendo gradualmente aceitas na profisso) e o ensino tinha pouco
prestgio social, mesmo no final do sculo XIX.
Precisou-se de uma nova agenda poltica para revitalizar os cursos de forma-
o de professores um processo que coincidiu com o fim do Imprio e o incio
da Repblica. As lutas e os debates ideolgicos, culturais e polticos que levaram
a essa mudana poltica produziram novas aspiraes para a construo da nao;
nesta construo, a educao passou a ser vista, cada vez mais, como um instru-
mento fundamental de mudana social e econmica. Isso afetou a institucionali-
zao dos cursos de magistrio. O contedo curricular foi reformulado. Embora
houvesse variaes regionais, uma estrutura curricular tpica dos cursos de ma-
gistrio numa escola normal no final do Imprio mostrada no quadro 1.

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178 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Com a Repblica, e durante os trinta anos seguintes, diversos estados brasilei-


ros reformularam suas escolas normais, principalmente de acordo com o modelo
implementado em So Paulo. No houve grandes mudanas, exceto por duas ino-
vaes. Primeiro, sob a influncia da filosofia positivista, o ensino das cincias foi
introduzido no currculo dos cursos de magistrio. Segundo, embora houvesse nor-
malmente uma s disciplina, chamada pedagogia e direo de escolas, dirigida
diretamente ao treinamento pedaggico do professor, outras disciplinas, destinadas
especificamente queles que buscavam o magistrio, passaram a ter uma nfase
cada vez maior: por exemplo, mtodos de observao e mtodos de aprendizagem.
A tentativa seguinte de poltica de grande importncia foi representada pela
Lei da Reforma (educacional) de 1892. Nos cursos de formao de professores,
duas inovaes foram de relevncia especfica. A primeira foi a institucionalizao
de um sistema dual para o treinamento de professores: algumas escolas normais
primrias, localizadas nas escolas complementares, destinavam-se ao treinamento
dos professores primrios; outras, as escolas normais secundrias, localizadas em
nveis mais elevados, destinavam-se ao treinamento de professores para os gin-
sios e para as escolas normais. O segundo resultado da inteno de inovar foi a
criao de uma escola normal em nvel superior novamente, seguindo o
exemplo francs da cole normale suprieure (Tanuri, 2000). Esse modelo era uma
viso de um futuro especfico, mas a base de classe do sistema educacional era j
clara e os sistemas para o treinamento de outras profisses eram j poderosos. A
proposta nunca foi implementada.

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MODELOS DE CURSOS DE FORMAO DE PROFESSORES E MUDANAS EM POLTICA 179

O perodo entre as guerras

Contudo, o momento seguinte de exposio a idias internacionais foi natural-


mente importante em relao a seus efeitos. O Brasil participava da onda de um
novo otimismo que marcou esse perodo a necessidade e o potencial de uma
boa educao. Alm disso, o Brasil estava se urbanizando e, medida que isso
ocorria, seu sistema de classe ia se transformando paradoxalmente, enfatizando
a necessidade de se fazer alguma coisa a respeito da educao rural. Havia clara-
mente uma necessidade poltica e social de dar maior ateno proviso de
educao e sua expanso, de preferncia atravs do uso de novas idias sobre
ensino e aprendizagem.
Aps a Primeira Guerra Mundial, durante o final da dcada de 1920 e incio
da de 1930, uma srie de reformas dos cursos de formao de professores teve
lugar em diferentes estados. Alguns governos estaduais (Minas Gerais, por exem-
plo) tomaram a iniciativa de trazer misses compostas de educadores europeus,
bem como de enviar professores brasileiros em visitas de estudo aos Estados
Unidos (sobretudo para o Teachers College, da Universidade de Columbia, em
Nova York). Uma srie de seminrios, publicaes e debates nacionais sobre
educao fez parte do chamado Movimento da Escola Nova. Os acadmicos que
haviam estado em contato prximo com John Dewey e eram inspirados por sua
filosofia discutiam questes referentes ao tipo de conhecimento que os professo-
res deveriam ter, ao papel do Estado na educao, universalizao da educao
e expanso do sistema educacional pblico (Cury, 1978; Lima, 1978; Mendes,
1986).
Uma parte dessa discusso inclua propostas de mudanas no papel dos pro-
fessores e a criao de novos modelos de formao. Sugeria-se uma reviso dos
padres tradicionais de ensino, que eram considerados inflexveis e divorciados
das necessidades do desenvolvimento das crianas. O debate inclua uma preo-
cupao com detalhes, tais como um enfoque prtico para o ensino das cincias e
da matemtica.
Esse debate ativo e estimulante resultou em novos modelos de cursos de
formao de professores, os quais apareceram em diversos estados, especial-
mente naqueles que tiveram como secretrios de Educao ou assessores gover-
namentais famosos educadores comparados: Ansio Teixeira, na Bahia; Mrio

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180 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Casassanta, em Minas Gerais; Loureno Filho, no Cear; e Fernando de Azeve-


do, no Distrito Federal e em So Paulo. Um aspecto singular e muito interessan-
te foi a criao das escolas normais rurais, destinadas a reforar os valores rurais
e a manter os trabalhadores rurais no campo. Claramente, isso era, em um
sentido, parte de um movimento de democratizao. Mas, naturalmente, a im-
plicao sociolgica, a curto prazo, era que o sistema de classes da educao
brasileira no iria mudar rapidamente.
Embora as novas estruturas institucionais de cursos de formao de profes-
sores tivessem permanecido basicamente as mesmas, houve inovaes, com va-
riaes regionais. O contedo curricular, por exemplo, passou a incluir uma
gama de novas disciplinas pedaggicas e profissionais: alm de didtica, pedago-
gia, psicologia, histria, filosofia e sociologia da educao, havia ainda biologia,
higiene, desenho, artes prticas e prtica de ensino para as diferentes disciplinas
do currculo escolar. Contudo, o currculo tpico de uma escola normal (para
professores do curso primrio no Rio e em So Paulo) ainda era centrado nas
disciplinas pedaggicas, enfatizando as cincias da educao (Villela, 1992;Tanuri,
2000).
Houve tambm duas inovaes institucionais, uma das quais similar s esco-
las normais existentes: os institutos de educao. O contedo curricular perma-
neceu o mesmo, isto , centrado nas disciplinas pedaggicas. A outra inovao
foi a criao do Inep (Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos). O objetivo
inicial do Inep era proporcionar cursos de treinamento para administradores
escolares, diretores e inspetores. Gradualmente, tornou-se um famoso centro
de pesquisa educacional no pas e, recentemente, passou a ser a instituio mais
importante na avaliao educacional no Brasil.
Em conseqncia do desenvolvimento do sistema escolar urbano e de sua
expanso, cursos de pedagogia foram implementados nas faculdades de filosofia,
cincias e letras da Universidade de So Paulo (USP), em 1938, e a Universida-
de do Brasil, em 1939. Esses cursos treinavam, inicialmente, no mbito da gra-
duao, os especialistas em educao inspetores, diretores, orientadores e
supervisores. Os cursos tambm treinavam professores para as escolas normais
(em didtica e fundamentos da educao: psicologia da educao, filosofia da
educao, sociologia da educao). As faculdades tambm treinavam professores
para os cursos ginasial e mdio; esses professores iriam lecionar disciplinas espe-

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MODELOS DE CURSOS DE FORMAO DE PROFESSORES E MUDANAS EM POLTICA 181

cficas como arte, biologia, cincias, fsica, geografia, histria, lnguas, matem-
tica, msica e qumica.
Tais inovaes educacionais e os novos projetos relacionados aos cursos de
formao de professores foram, entretanto, marcados por leis educacionais au-
toritrias, especialmente durante o governo Vargas. A legislao educacional
enfatizava o poder do governo central (federal) na formulao de diretrizes
gerais para a educao, as quais deveriam ser implementadas em cada estado. As
polticas governamentais reforaram a estrutura do poder socioeconmico, com
um impacto direto no controle social da educao (e no ensino superior, particu-
larmente). Em tal contexto, as instituies educacionais tinham pouca autono-
mia. Toda a administrao estadual era altamente centralizada e as instituies
educacionais estavam sujeitas ao controle da lei, incluindo a certificao do ma-
gistrio (Tollini, 2002).

O modelo conservador do ps-guerra

Esse controle poltico estava imbudo de uma marca institucional, de facto e sutil,
da base de classe do sistema educacional. No incio dos anos 1960, aps a lei
4.024 de 1961, o sistema dual das escolas normais foi gradualmente substitudo
por um sistema nico: os professores das escolas primrias eram treinados em
escolas normais, localizadas no nvel mdio. Mas um sistema dual emergente e
diferente j estava em expanso: as faculdades de filosofia, cincias e letras pas-
saram a ser bastante difundidas, uma vez que permitiam a expanso do ensino
superior a baixo custo. Elas eram consideradas um instrumento til e confivel
para a mobilidade social e profissional dos existentes ou potenciais membros da
classe mdia politicamente conservadora (Figueiredo, 1987).
Dentro do setor no universitrio dos cursos de formao de professores
havia a marca da poltica domstica da estratificao de classes e dos cursos de
formao de professores em 1971, com a lei 5.692. A educao secundria foi
dividida em diferentes habilitaes vocacionais que treinariam os jovens para o
mundo do trabalho. Assim, secretrias, tcnicos de laboratrios e professores
primrios, por exemplo, eram treinados em nvel secundrio. Por meio da lei
5.692, o magistrio tornou-se mais uma habilitao profissionalizante na escola
secundria; conseqentemente, perdeu prestgio e status profissional. At mes-

Desafios.p65 181 29/11/04, 11:47


182 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

mo os institutos de educao foram abolidos; em conseqncia, professores para


os cursos de magistrio e os especialistas educacionais passaram a ser treinados
apenas nos cursos de pedagogia, localizados nas faculdades de educao ou nas
faculdades de filosofia, cincias e letras.
A estratificao era transparente: professores de 1 a 4 sries eram treina-
dos na escola secundria (trs anos, no mnimo), embora pouca mudana houves-
se ocorrido no currculo. O ncleo curricular comum de formao geral inclua
portugus, cincias sociais e cincias, o treinamento do professor era centrado
nas disciplinas chamadas fundamentos da educao (biologia, psicologia, sociolo-
gia, histria e filosofia), em administrao escolar e em prtica de ensino. Os
professores de 5 a 8 sries e de ensino mdio eram treinados em nvel superi-
or. O contedo curricular permaneceu o mesmo.
Crticas sobre as conseqncias da nova legislao para os cursos de forma-
o de professores surgiram. Argumentava-se, por exemplo, que os cursos de
magistrio haviam perdido sua especificidade, tendo tornado-se meramente uma
outra habilitao do segundo grau. Uma questo central no debate era relaciona-
da ao tipo de conhecimento que os professores deveriam ter (Santos, 2002).
Esse movimento crtico fazia parte de uma luta poltica. A estratificao
domstica dos cursos de formao de professores estava associada a especficas
fontes e polticas da assessoria educacional que o governo brasileiro buscava no
exterior. Como havia acontecido com a Reforma Universitria de 1968, as crti-
cas lei 5.692 de 1971 originaram-se em reaes ideologia econmica e pol-
tica do governo militar sob a influncia da assistncia tcnica norte-americana.
Aps 1963, desenvolveram-se estreitas relaes entre os governos latino-
americanos e os Estados Unidos, baseadas sobretudo na geopoltica. O Departa-
mento de Estado Americano, atravs da Agncia Americana de Desenvolvimen-
to Internacional (Usaid), reformulou sua poltica para a Amrica Latina,
particularmente em educao. Vrios acordos foram assinados e a assistncia
tcnica norte-americana aumentou. A teoria do capital humano, favorecida e
disseminada por organizaes internacionais, substituiu os conceitos de cidada-
nia e igualdade, desenvolvidos por movimentos polticos liberais e populistas
anteriores. As polticas e as estratgias governamentais eram fortemente base-
adas no planejamento, notadamente do ensino superior, para o mercado de tra-
balho (Figueiredo, 1987).

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MODELOS DE CURSOS DE FORMAO DE PROFESSORES E MUDANAS EM POLTICA 183

As crticas resultantes da lei 5.692 e de outras reformas educacionais impor-


tantes no Brasil e em outros pases da Amrica Latina enfatizavam a forte influ-
ncia dos peritos da Usaid, que favoreciam um modelo especfico de desenvolvi-
mento econmico e social. Dentro desse contexto ideolgico, a educao era
conceituada como um instrumento para o desenvolvimento, e as escolas deveri-
am treinar a fora de trabalho. O governo militar brasileiro havia adotado solu-
es tcnico-burocrticas em todas as polticas pblicas.
Conseqentemente, esperava-se que os professores, num vocabulrio fami-
liar no discurso educacional ingls atual, fossem competentes, uma viso assus-
tadora e limitada. Esperava-se que os professores usassem uma gama de novas
tcnicas e novas tecnologias de ensino, especialmente as tecnologias audiovisuais.
A reorganizao dos cursos de pedagogia, iniciada nos anos 1960, rompeu todas
as verses emancipatrias potenciais do bom conhecimento dos educadores,
conforme tinha sido definido pelos idelogos da Nova Escola. A reorganizao
dos cursos de pedagogia enfatizava o treinamento nas diferentes reas de especi-
alizao superviso escolar, administrao, inspeo e orientao (Silva, 1999;
Santos, 2002). A profisso educacional tornou-se muito fragmentada e os cursos
de formao de professores passaram a ser desprofissionalizantes. Houve uma
perda de qualidade, especialmente no treinamento dos professores do curso pri-
mrio: os cursos de formao de professores eram como qualquer outra habilita-
o do segundo grau e, com sua expanso, principalmente no modelo de turno
noturno, foram afetados por grupos de novos estudantes bastante difusos e desi-
guais, que procuravam trocar as ocupaes que tinham (trabalhos domsticos ou
operrios) pelo funcionalismo pblico.

O debate contemporneo

Esses novos padres de cursos de formao de professores logo tornaram-se o


centro de debates nacionais, nos anos 1980 e 1990. Esses debates, coordenados
nacionalmente pelo Movimento Nacional para a Reformulao dos Cursos de
Formao de Professores, foram muito importantes. Eles representavam uma
luta social e profissional. Com os novos tipos recrutados para o magistrio e com
as novas oportunidades num Brasil recentemente democratizado, havia novas
possibilidades para um protesto efetivo e uma mudana. Em geral, o contexto

Desafios.p65 183 29/11/04, 11:47


184 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

no qual a nova Constituio brasileira foi promulgada e a lei 9.394 foi sancionada
era altamente favorvel a reformas educacionais. No incio dos anos 1990, a
educao ganhou um novo mpeto. Movimentos sociais diversificados tentavam
construir e redefinir espaos sociais e polticos. Alm de vrias associaes pro-
fissionais (professores, acadmicos, cientistas, trabalhadores), outras organiza-
es apareceram: movimentos de favelas (urbanas e rurais), de ocupao de
terras, de consumidores. Gradualmente, esses movimentos e essas associaes
profissionais passaram a ter significado poltico (Figueiredo, 1987).
Os problemas clssicos, entretanto, persistiam. Havia a preocupao com a
perda gradual do prestgio social dos professores, e tambm com a perda da
identidade profissional. De grande preocupao era o declnio no nmero de
candidatos, sobretudo para o magistrio primrio, e a maneira pela qual o trei-
namento intelectual estava se tornando dissociado de parte do conhecimento
prtico e ocupacional necessrio nos contextos escolares. A base da pesquisa dos
estudos educacionais era fraca.
A essa altura, em um contexto poltico domstico novo, o debate era diferen-
te. Em todo lugar havia argumentos a favor de reformas que deveriam ser prece-
didas de discusses sobre a redefinio do papel dos professores (Mello, 1984).
Portanto, o debate nacional sobre os cursos de formao de professores nos con-
gressos mais importantes e nas organizaes que discutiam ps-graduao era
embasado por uma preocupao estratgica e poltica: indagar o que os professores
estavam fazendo num sentido socioeconmico e poltico. O princpio mais impor-
tante que surgiu enfatizava a relao da educao com as classes sociais menos
privilegiadas e com a necessidade de levar esse princpio para as reformas dos
cursos de formao de professores. A partir dos anos 1980, os cursos de pedagogia
por todo o pas comearam a ser mudados em sua estrutura e contedo.
Em paralelo a essas discusses sobre a nova cultura dos cursos de formao
de professores, desde 1995, o sistema educacional como um todo tem passado
por uma srie de mudanas. Uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional foi aprovada em 1996 e produziu uma mudana importante nos cursos
de formao de professores. Em 2007, todos os cursos normais devero ser abo-
lidos. A aspirao atual que, em 2006, todos os professores tenham cursos de
nvel superior, com a criao dos institutos normais superiores para a formao
de professores (Aguiar, 1997).

Desafios.p65 184 29/11/04, 11:47


MODELOS DE CURSOS DE FORMAO DE PROFESSORES E MUDANAS EM POLTICA 185

O que existe agora no Brasil uma proliferao de novas iniciativas em


cursos de formao de professores oferecidos por universidades em parcerias
com as secretarias de estado da Educao ou pelas prprias universidades. H
uma variedade de iniciativas. Por exemplo, no estado do Paran, h um grande
programa para o treinamento, eletronicamente e por videoconferncia, de um
nmero considervel de professores.
Em tais inovaes, a estrutura do curso e o contedo curricular tm de
seguir as diretrizes do Conselho Nacional de Educao e dos Conselhos Estaduais
de Educao. Portanto, embora novos parceiros como as secretarias de Educao
e as instituies de ensino superior (faculdades isoladas ou universidades) sejam
responsveis pelo desenho curricular, os currculos esto sujeitos superviso e
aprovao do Conselho Nacional de Educao. Igualmente, o Conselho Nacional
de Educao aprova as disciplinas pedaggicas oferecidas pelas faculdades de edu-
cao ou instituies de ensino superior similares. Em relao aos cursos de trei-
namento para professores da rede, as disciplinas pedaggicas e a prtica de ensi-
no para as disciplinas da escola fundamental so compulsrias. O estudo de
disciplinas escolares (portugus, histria, geografia, matemtica e cincias) no
legalmente compulsrio, mas a maioria dos programas os tem feito compuls-
rios na prtica.
Desde os anos 1980, tem havido um novo alerta para as polticas dos cursos
de formao de professores e um interesse crescente na anlise sociolgica des-
ses cursos, dentro de uma estrutura de teoria crtica e de teorias de conflito.
Central para o debate sobre os cursos de formao de professores a conscincia
da natureza poltica das prticas do professor e seu engajamento em relao s
classes menos privilegiadas economicamente. Em educao, especialmente nas
universidades com bons programas de ps-graduao, as teorias ps-estrutura-
listas e ps-modernistas (Foucault, Perrenoud, Derrida, Althusser e Lacan) tm
influenciado a produo acadmica de livros e artigos, bem como o enfoque
terico de dissertaes e teses. A pesquisa educacional tem enfatizado questes
como gnero (a feminizao do magistrio), classe, raa, a maneira pela qual o
conhecimento dos professores criado, o papel dos professores como prticos
pensantes, a relao de poder entre o Estado e a educao e o papel das agncias
internacionais em projetos educacionais (como os projetos educacionais em lar-
ga escala no Brasil, em parceria com as secretarias de estado da Educao). Os

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186 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

conceitos do Banco Mundial sobre igualdade de direitos tm sido objeto de an-


lise crtica, como tambm a prioridade dada ao treinamento em servio baseado
na anlise custo-benefcio. Certa preocupao tem sido demonstrada sobre idi-
as que sugerem que o objetivo dos cursos de formao de professores mera-
mente produzir professores tecnicamente competentes, por exemplo, no coti-
diano da sala de aula. nfase tem sido dada ao fortalecimento do conhecimento
da disciplina, e no somente ao conhecimento pedaggico e ao controle da sala
de aula. Entretanto, uma parceria entre a pesquisa educacional e a prtica da
escola ainda est por ser estabelecida. Igualmente, ainda est pouco claro o im-
pacto das anlises crticas da educao (que enfatizam os aspectos polticos, soci-
olgicos e culturais do ensino) nas polticas educacionais.

Concluso

De acordo com a lei 9.394, tambm conhecida como Lei Darcy Ribeiro, em
2007, 768 mil professores primrios e secundrios dos sistemas municipais e
estaduais tm de apresentar qualificao de nvel superior. Naquele mesmo ano,
todas as escolas normais estaro abolidas. O programa macio de treinamento
de professores certamente alcanar suas metas. Em um sentido, isso indica
boas-novas. Tambm boa-nova a idia de que a necessidade de desenvolver
cursos de formao de professores assunto central no debate educacional. En-
tretanto, Santos argumenta que
H uma srie de problemas oriundos desta situao que ir influenciar os pros-
pectos para desenvolver o sistema de cursos de formao de professores para o
futuro no Brasil. Estes problemas incluem a associao entre um melhor desem-
penho e melhores salrios, a reduo de desigualdades educacionais entre as regi-
es urbanas e rurais (atravs da implementao de projetos experimentais que
combinem trabalho e estudo) e tambm a utilizao do ensino distncia. Mudar
as estruturas dos cursos universitrios para os cursos de formao de professores,
mesmo que isto requeira mudanas na estrutura da prpria universidade, um
outro problema. O estabelecimento de polticas educacionais, orientadas mais
para as necessidades prticas, sem perder de vista os problemas polticos, sociais e
culturais, um outro problema. Finalmente, o estabelecimento de uma parceria
mais produtiva entre as teorias educacionais, a pesquisa universitria e as realidades

Desafios.p65 186 29/11/04, 11:47


MODELOS DE CURSOS DE FORMAO DE PROFESSORES E MUDANAS EM POLTICA 187

prticas do ensino tambm um problema crucial que necessita ser resolvido.


Estes so alguns dos desafios e prospectos que os cursos de formao de profes-
sores enfrentam no Brasil, e que, apesar do fato de ocorrerem com grande inten-
sidade e freqncia aqui, so tambm parte da realidade educacional em muitas
partes do mundo (Santos, 2002, p. 88).

O que no transparente so os processos de controle de qualidade. Isso


pode prejudicar a qualidade da educao a longo prazo. Podemos estar falando
aqui de uma nova doena do diploma, principalmente se pensarmos nos tipos dos
cursos de ps-graduao sendo oferecidos em algumas universidades. Um n-
mero razovel de instituies que oferecem programas de cursos de formao
de professores tem status baixo, com pouca experincia em pesquisa ou em ps-
graduao. Esse problema tem de ser considerado seriamente pelos respons-
veis pelas polticas e pelos acadmicos. De um modo geral, os cursos de forma-
o de professores no Brasil vivenciam um momento de grande importncia.
Sua histria no necessariamente um guia para seu futuro.

Certamente, os cursos de formao de professores no Brasil tm alguns


padres distintos e alguns perigos novos:
Eles tm sido afetados por uma influncia internacional (portuguesa, fran-
cesa, americana). Atualmente, um perigo so as influncias internacio-
nais enfatizando eficincia (como, por exemplo, as intervenes de agn-
cias internacionais ou uma admirao excessiva por modelos estrangeiros
de controle de qualidade), que iro perturbar sua trajetria endgena
de reforma.
Os cursos de formao de professores no Brasil tm sido influenciados
por algumas polticas domsticas extremas, sobretudo no perodo mili-
tar. Atualmente, o perigo que a politizao dos estudos educacionais
produza uma crtica politicamente correta e uma inabilidade para
agir.

Entretanto, o espao discursivo agora no Brasil favorvel a um debate


contnuo sobre o futuro dos cursos de formao de professores, no s em rela-
o s estratificaes econmicas do Brasil e suas polticas domsticas emergen-

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188 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

tes. O Brasil, com todas as suas dificuldades, um pas de viso educacional


aberta. Isso provavelmente prefervel s certezas tecnocrticas superconfiantes
de como gerenciar a qualidade do professor (e a qualidade da universidade), que
so to corrosivas em pases como a Inglaterra que agora necessita de um
Paulo Freire, uma contraviso. Como diz Freire:
Quando nossa tarefa comea a se tornar clara, temos que cuidar da nossa praxis de
maneira muito mais clara. Depois, descobrimos a necessidade de nos tornarmos
mais e mais competentes a fim de fazer o que gostaramos de fazer, de construir o
que gostaramos de construir. Seguindo estas diretrizes, h uma Carta na qual
discuto as qualidades ou as virtudes do professor progressista. importante dizer
que, quando falo de qualidades ou virtudes, no estou falando de qualidades com
as quais nascemos. Falo de algo que fazemos, que construmos atravs do fazer,
pela ao. Estou seguro de que pessoa alguma nasceu como ela ou ele ; a pessoa
se torna... Portanto a virtude significa que tenho que criar qualidade colocando
em prtica a qualidade que gostaria de ter (Freire, 1995, p. 19).

Pelo menos, os brasileiros esto tentando formular questes. Desafortunada-


mente, os responsveis pelas polticas na rea dos cursos de formao de profes-
sores na Inglaterra sabem as respostas.

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Educao superior, pblica e
privada1

Eunice R. Durham

Introduo

Duas caractersticas importantes marcam o desenvolvimento do ensino superi-


or no Brasil. A primeira seu carter tardio, pois as primeiras instituies de
ensino superior foram criadas apenas em 1808 e as primeiras universidades so
ainda mais recentes, datando da dcada de 1930. A segunda, que nos interessa de
modo especial neste trabalho, o desenvolvimento precoce de um poderoso
sistema de ensino privado paralelo ao ensino pblico. J na dcada de 1960, este
setor adquire novas caractersticas. No se trata mais, de fato, da coexistncia
de sistemas pblicos e privados com misses e objetivos semelhantes como an-
tes. Trata-se de um outro sistema que subverte a concepo dominante de ensi-
no superior centrada na associao entre ensino e pesquisa, na liberdade acad-
mica e no interesse pblico.
O crescimento desse novo tipo de ensino superior privado um fenmeno
relativamente recente que tem afetado, de modo particular, os pases em de-
senvolvimento. Talvez pelo fato de a expanso deste tipo de ensino privado ser
um fenmeno que no afetou, at pouco tempo atrs, os pases nos quais se

1
Este trabalho foi apresentado no Seminrio sobre Educao no Brasil organizado pelo Centro de
Estudos Brasileiros e pelo Departamento de Estudos Educacionais da Universidade de Oxford em
11 de maro de 2003. O objetivo deste artigo apresentar um panorama geral do ensino superior
brasileiro.

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192 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

concentram as pesquisas sobre ensino superior, a investigao desse fenmeno


despertou pouco interesse. apenas nos ltimos anos que comea a se generali-
zar entre os pesquisadores uma preocupao crescente com o significado e os
efeitos desse novo ensino privado.
A especificidade do caso brasileiro onde esta tendncia se manifestou
muito precocemente fica patente quando ele comparado aos dos demais
pases da Amrica Latina. No conjunto destes pases, da mesma forma que na
Europa, o sistema de ensino superior se concentrava, at o final da dcada de
1980, em universidades de dois tipos: as pblicas estatais, laicas, mantidas pelo
Estado, e as catlicas, pelo menos parte das quais era total ou parcialmente
dependente de recursos pblicos. Outras instituies privadas, de pequeno por-
te e pouca importncia, existiam nas fmbrias de um sistema dominado pelas
universidades.
No Brasil no foi assim. Em primeiro lugar, as universidades constituram,
at a dcada de 1980, uma parte pequena do ensino superior. Em segundo lugar,
porque, alm de instituies confessionais e de escolas superiores sem fins lucra-
tivos criadas por elites locais, proliferou, j a partir da dcada de 1960, um outro
tipo de estabelecimento: no-confessional, no-universitrio e organizado como
empresa que, explcita ou disfaradamente, tinha como objeto principal a obten-
o de lucro tratava-se, portanto, de um negcio.
No caso brasileiro, o que j estava claro e permeou o debate sobre o ensino
superior desde ento foi o carter preocupante da expanso desse tipo de estabe-
lecimento privado. A literatura sobre o ensino superior produzida no Brasil at
hoje consiste, em grande parte, num combate dos intelectuais e estudantes ao
ensino privado e em defesa da universidade pblica.
A anlise desse problema crucial para entender a peculiaridade do ensino
superior brasileiro. Para isso, importante uma pequena introduo histrica
sobre o desenvolvimento do ensino superior do Brasil, que permita entender o
processo de sua constituio, sua complexidade e heterogeneidade.
Nesta histria, podemos distinguir perodos que, em grande parte, acompa-
nham as transformaes polticas que ocorrem no pas. O primeiro, que coinci-
de com o perodo monrquico, vai de 1808 at o incio da Repblica, em 1889.
caracterizado pela implantao de um modelo de escolas autnomas para for-
mao de profissionais liberais, por exclusiva iniciativa da Coroa. No segundo

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 193

perodo, que abrange toda a Primeira Repblica, de 1889 a 1930, o sistema se


descentraliza e, ao lado das escolas federais, surgem outras, tanto pblicas (esta-
duais ou municipais) quanto privadas. At o final desse perodo, no h universi-
dades no Brasil, apenas escolas superiores autnomas centradas em um curso. O
perodo subseqente gestado na dcada de 1920, mas se implanta em 1930 e
coincide com o final da Primeira Repblica e a instalao do governo autoritrio
de Getlio Vargas, o Estado Novo. nessa poca que so criadas as primeiras
universidades do pas. Esse perodo se encerra em 1945, com a queda de Vargas
e a redemocratizao do pas, iniciando um novo perodo que se estende at
1964 e caracterizado pela ampliao do nmero de universidades pblicas. O
perodo seguinte se inicia em 1964, quando se instala um novo perodo autorit-
rio, durante o qual o modelo de universidade reformado e o sistema privado se
desenvolve aceleradamente no sentido da constituio do que Geiger denomina
mass private sector (Geiger, 1986). O perodo mais recente se inicia com o pro-
cesso de redemocratizao gradual do pas, em 1985, e marcado pela Consti-
tuio de 1988, por uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
(LDB) de 1996 e por profundas transformaes polticas, econmicas e educaci-
onais. Distinguimos, nesse perodo, o intervalo que vai de 1995 a 2002, e que
coincide com os dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso. Esse
perodo se encerra em 2003 e h uma profunda incerteza sobre os rumos que o
ensino superior tomar daqui para frente.

Os primrdios

Ao contrrio do que aconteceu na Amrica Hispnica, onde universidades catlicas


foram criadas j no sculo XVI, no incio da colonizao, o Brasil no possuiu uni-
versidades nem outras instituies de ensino superior durante todo o perodo colo-
nial. A poltica da Coroa portuguesa sempre foi a de impedir a formao de qua-
dros intelectuais nas colnias, concentrando na metrpole a formao de nvel
superior. Mesmo a iniciativa jesuta de estabelecer um seminrio que pudesse
formar um clero brasileiro foi destruda, assim como boa parte do pouco ensino
organizado que havia na colnia ento. Isso ocorre com a expulso da Companhia
de Jesus, efetuada pelo marqus de Pombal no final do sculo XVIII. Foi apenas no
incio do sculo seguinte, em 1808, quando a Coroa portuguesa, ameaada pela

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194 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

invaso napolenica na metrpole, se transladou para o Brasil com toda a corte,


que teve incio a histria do ensino superior no pas. Foram fundadas no mesmo
ano da chegada do rei portugus (ento regente do trono) trs escolas, a de Cirur-
gia e Anatomia da Bahia (hoje Faculdade de Medicina da Universidade Federal da
Bahia), a de Anatomia e Cirurgia do Rio de Janeiro (hoje Faculdade de Medicina da
Universidade Federal do Rio de Janeiro) e a Academia de Guarda da Marinha,
tambm no Rio. Dois anos mais tarde, em 1810, foi fundada a Academia Real
Militar, que se transformou em Escola Central, e depois em Escola Politcnica
(hoje Escola Nacional de Engenharia da UFRJ) (Schwartzman, 1991). Em 1927,
foram criadas duas faculdades de direito, uma em So Paulo e outra em Olinda.
No houve ento nenhuma preocupao e nenhum interesse em criar uma
universidade. O que se procurava era formar alguns profissionais necessrios ao
aparelho do Estado e s necessidades da elite local, como advogados, engenheiros e
mdicos. Tambm no se cogitou entregar Igreja Catlica a responsabilidade
pelo ensino superior, como tinha ocorrido nas colnias da Espanha. Nos demais
pases da Amrica Latina, esse mesmo perodo, o incio do sculo XIX, testemu-
nhou uma tendncia a substituir as antigas universidades catlicas da Contra-refor-
ma, ou criar ao lado delas um novo sistema universitrio estatal e leigo, que acom-
panhou o estabelecimento dos governos republicanos nos novos pases independentes.
No Brasil, a histria seguiu um rumo diferente. Com a presena da corte
portuguesa, a independncia no s foi tardia, mas se deu com a preservao da
Monarquia e da prpria dinastia de Bragana, que governou o pas at o final do
sculo. Isso caracterizou um desenvolvimento histrico marcadamente diverso
daquele que foi prprio dos demais pases do continente, nos quais a independn-
cia deu lugar a regimes e ideais republicanos. Na rea educacional, o processo
tambm foi diferente e seguiu o modelo estabelecido em 1808. Embora se te-
nha constitudo como um sistema estatal sob a influncia, mas no sob a gesto
da Igreja Catlica (seguindo uma tradio j existente em Portugal desde o
sculo anterior), no se criaram universidades, mas escolas autnomas para a
formao de profissionais liberais. A criao dessas escolas era de iniciativa ex-
clusiva da Coroa. Este modelo de inspirao napolenica tinha tambm como
base o pragmatismo que havia orientado o projeto de modernizao em Portu-
gal no final do sculo XVIII, cuja expresso mais significativa no campo educaci-
onal foi a reforma da Universidade de Coimbra (Teixeira, 1969).

Desafios.p65 194 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 195

Ao longo do sculo XIX, a Coroa manteve a tradio portuguesa do monoplio


do ensino superior, resistindo presso da Igreja para a criao de estabelecimen-
tos catlicos. O sistema expandiu-se muito lentamente e, no final desse perodo,
que termina com a Proclamao da Repblica, em 1889, no havia mais de 24
dessas escolas de formao profissional (Teixeira, 1969), todas de iniciativa da Co-
roa e independentes da Igreja. Foi a disseminao das idias positivistas entre as
lideranas republicanas que, no final do sculo, contribuiu para abrir o sistema a
outras iniciativas que no as do governo central, inclusive ainda dentro do modelo
de escolas, isoladas com base, destinadas formao de profissionais liberais.
De fato, com a proclamao da Repblica, a nova Constituio descentrali-
zou o ensino superior e permitiu a criao de novas instituies tanto pelas
demais instncias do poder pblico (estaduais e municipais), como pela iniciativa
privada, o que, pela primeira vez, permitiu a criao de estabelecimentos
confessionais no pas. Entre 1889 e 1918, foram criadas 56 novas escolas superi-
ores, em sua maioria privadas. Havia, de um lado, instituies catlicas, empe-
nhadas em oferecer uma alternativa confessional ao ensino pblico e, de outro,
iniciativas de elites locais que buscavam dotar seus estados de estabelecimentos
de ensino superior. Destes, alguns contaram com o apoio dos governos estaduais
ou foram encampados por eles, outros permaneceram essencialmente privados.
Data dessa poca, portanto, a diversificao do sistema que marca at hoje o
ensino superior brasileiro: instituies pblicas e leigas, federais ou estaduais, ao
lado de instituies privadas, confessionais ou no.
Durante toda a Primeira Repblica (1889-1930), continuou a prevalecer o
modelo de escolas autnomas para a formao de profissionais liberais. As tenta-
tivas de criao de universidades foram raras e nenhuma delas se consolidou.2

2
A quase ausncia de manifestaes a favor da criao de universidades durante a Primeira Repblica
contrasta com os perodos colonial e imperial, quando dezenas de projetos apontavam para as
vantagens da criao de uma universidade no Brasil. Ansio Teixeira conta para o perodo de 1808 a
1872, 24 projetos. Souza Campos enumera trinta tentativas, incluindo-se a dos jesutas (1592) e dos
inconfidentes (1789) antes de d. Joo VI e seis ainda depois do Imprio. H uma certa disputa sobre
qual teria sido a primeira universidade brasileira. A primeira universidade federal, no entanto, foi
certamente a Universidade do Rio de Janeiro, criada na dcada de 1920 como uma federao de
estabelecimentos isolados, com o nico propsito, diz a lenda, de outorgar o ttulo de doutor honoris
causa ao rei Alberto da Blgica, em visita oficial ao Brasil. Ver Teixeira (1969) e Cunha (1980).

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196 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

O movimento de modernizao do ensino

A dcada de 1920 presenciou um grande movimento de modernizao do pas.


Ao lado da urbanizao e de transformaes econmicas que decorreram da
industrializao, houve uma verdadeira renovao cultural. Esse movimento
modernizador atingiu tambm a educao, e uma pliade de educadores props,
e em parte realizou, profundas reformas em todos os nveis de ensino. O ensino
primrio pblico, universal e gratuito, foi sua grande bandeira. Foi este mesmo
grupo, associado a um pequeno grupo de cientistas, que props a modernizao
do ensino superior, defendendo a criao de universidades que no fossem meras
instituies de ensino, mas centros de saber desinteressado, como se dizia na-
quela poca. O que se propunha era bem mais que a simples criao de uma
universidade: era a ampla reforma de todo o sistema de ensino superior, substi-
tuindo as escolas autnomas por grandes universidades, com espao para o de-
senvolvimento das cincias bsicas e da pesquisa, alm da formao profissional.
O sistema seria necessariamente pblico e no confessional. O modelo que se
concebia era semelhante ao do sistema italiano, mas modificado por inovaes
de inspirao norte-americana.
A bandeira da reforma educacional foi apropriada e reformulada pelo gover-
no Vargas, que se instalou em 1930, marcando o fim da Primeira Repblica e o
incio do chamado Estado Novo, de inspirao fascista.
A elaborao da reforma foi marcada por uma intensa disputa pela hegemonia
em relao educao, em especial em relao ao ensino superior, que ento se
travava entre as elites catlicas conservadoras e intelectuais liberais (Schwartz-
man, Bomeny & Costa, 2000). A Igreja, de fato, sempre tentara estabelecer no
Brasil uma hegemonia sobre o ensino superior, semelhante que lograra impor
em muitos pases catlicos. O que reivindicava, portanto, era que o governo
federal atribusse Igreja a tarefa de organizar, com fundos pblicos, a primeira
universidade brasileira, em troca de apoio poltico ao novo regime. A Igreja
obteve, de fato, diversas concesses no campo educacional, particularmente a
introduo do ensino religioso nas escolas pblicas, mesmo que de carter facul-
tativo. Entretanto, apesar da forte influncia que exerceu na organizao da
Universidade do Rio de Janeiro, no logrou o que pretendia, que era o direcio-
namento do financiamento pblico para as instituies confessionais. A oposio

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 197

dos intelectuais liberais foi muito forte e a prpria tradio brasileira, tanto a
monrquica quanto a republicana, havia sido diferente, com a predominncia de
uma concepo de ensino pblico no confessional, de inspirao francesa. As
instituies confessionais, que haviam se multiplicado no perodo republicano,
continuaram a constituir um setor do ensino privado. V-se, portanto, que a
oposio entre ensino pblico e privado, em sua origem, estava fortemente
permeada pela oposio pblico versus confessional.
Todo o setor privado, especialmente o confessional, j era bastante forte
quando comea esse perodo. Em 1933, quando se iniciam as primeiras estatsti-
cas educacionais, os dados indicam que as instituies privadas respondiam por
cerca de 44% das matrculas e por 60% dos estabelecimentos de ensino superi-
or. O conjunto do sistema, entretanto, era ainda de propores muito modestas.
O total do alunado compreendia apenas 33.723 estudantes.
A reforma que resultou do processo de negociao do governo Vargas con-
sistiu num compromisso entre foras conservadoras e inovadoras. No ensino
superior, instituiu as universidades e definiu o formato legal ao qual deveriam
obedecer todas as instituies do mesmo tipo que viessem a ser criadas no Bra-
sil. A reforma, entretanto, apesar de estabelecer a universidade como forma
preferencial para a oferta de ensino superior, no eliminou as escolas autno-
mas. Nessa legislao, tambm foi mantida a liberdade da iniciativa privada para
a constituio de estabelecimentos prprios, embora sob superviso governa-
mental.3 A reforma previa, de fato, a regulamentao de todo o ensino superior,
tanto pblico como privado, pelo governo central. Alm disso, a legislao era
extremamente detalhista e dispunha sobre questes como indicao de profes-
sores, currculos e programas, durao dos cursos, sistema disciplinar, cobranas
de taxas e pagamento de mensalidades pelos estudantes. Ocorreu, portanto,
uma retomada da tendncia centralista do perodo monrquico, no mais em
termos de monoplio da criao e manuteno das instituies de ensino, mas de
controle burocrtico pela normatizao e superviso de todo o sistema.

3
Os decretos de nmero 42/83, 2.076/40 e 3.617/31 da reforma estabeleciam que a criao e a
manuteno de cursos de nvel superior eram livres e os poderes pblicos, pessoas naturais e
jurdicas e direito privado poderiam ministr-los, desde que autorizados pelo governo federal
(Mendes & Castro, 1984, p. 33).

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198 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

O carter conservador da reforma do ensino superior fica muito claro quando se


considera a organizao das novas universidades. O modelo de universidade proposto
consistia, em grande parte, numa confederao de escolas que preservaram muito
de sua autonomia anterior. De fato, muitas universidades foram criadas simplesmen-
te reunindo estabelecimentos pr-existentes. Os cursos eram estritamente separa-
dos, organizados em funo de diferentes carreiras, cada uma das quais sob a respon-
sabilidade de uma faculdade, que, inclusive, decidia sobre o ingresso dos alunos para
aquela carreira. Por isso mesmo, os cursos eram semelhantes, quer fossem ofereci-
dos na universidade, quer fora dela, e os diplomas respectivos tinham o mesmo valor,
como ocorre at hoje. No havia, como tambm ainda no h, um nvel de formao
geral pr-profissional, semelhana da tradio anglo-saxnica. Toda a estrutura aca-
dmica estava baseada na figura do catedrtico vitalcio. O poder acadmico, em
cada unidade, era exercido pela congregao de catedrticos, os quais gozavam, in-
clusive, de autonomia tanto para nomear como para demitir seus assistentes.
O elemento inovador do sistema foi a criao de uma Faculdade de Filosofia,
Cincias e Letras, a qual oferecia bacharelados nos diferentes campos das cinci-
as fsicas, exatas e biolgicas, das humanidades e cincias humanas. Pensada ori-
ginalmente como o college norte-americano, oferecendo formao bsica anteri-
or formao profissional, jamais conseguiu desempenhar este papel. A incluso
de um setor de educao permitiu que os bacharis adquirissem tambm uma
qualificao profissional como professores. Com isso, a Faculdade de Filosofia,
Cincias e Letras, em lugar de se constituir como centro da universidade, se
transformou numa escola de formao de profissionais, como as demais. Apesar
disso, foi esta faculdade que abrigou a institucionalizao da pesquisa bsica no
Brasil em algumas poucas universidades. A maioria delas, entretanto, se estabe-
leceu como simples instituies de ensino.
As trs primeiras universidades criadas nesse perodo representam bem os
conflitos que marcaram a reforma. A Universidade Nacional do Rio de Janeiro,
criada pelo governo federal, representou plenamente o carter conservador da
reforma feita pelo governo Vargas, que a instituiu como modelo a ser obrigato-
riamente seguido pelas demais universidades. A outra, a Universidade do Dis-
trito Federal, tambm no Rio de Janeiro, e anterior Universidade Federal, foi
um modelo inovador criado por Ansio Teixeira, o mais importante dos pionei-
ros da educao, ento secretrio de Educao do Distrito Federal. Esta uni-
versidade teve vida curta. Ferozmente combatida pela Igreja Catlica, que a via

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 199

como um centro do liberalismo anticlerical, foi fechada pelo Estado Novo em


1935, por ocasio da represso Intentona Comunista. E finalmente a Universi-
dade de So Paulo, de iniciativa do governo estadual, que fazia oposio ao regi-
me Vargas, logrou manter, apesar do enrijecimento da legislao sobre ensino
superior, em 1937, um carter mais inovador, inclusive pela importncia que
assumiu sua Faculdade de Filosofia, instalada com professores franceses, alemes
e italianos. Foi nesta, inclusive, que se manifestou mais precocemente a
institucionalizao da pesquisa como uma das funes bsicas da universidade.
Todas essas inovaes no significaram um aumento muito grande do siste-
ma. Durante o perodo Vargas, que se estendeu at 1945, o sistema cresceu
lentamente. Nesse ltimo ano, contava com cerca de 42 mil alunos, 48% dos
quais no setor privado. Em 15 anos, o sistema criou apenas trs universidades,
todas pblicas (tabela 1).

A Segunda Repblica

O sistema de ensino superior no Brasil no perodo ps-guerra, que vai de 1945


at a instaurao do regime militar, em 1964, continuou se expandindo de forma

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200 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

lenta at 1960. Nesses 15 anos, o alunado passou de 41 mil para 95 mil estudan-
tes. Tratava-se de um ajustamento demanda crescente dos setores mdios em
expanso, que resultou do processo de desenvolvimento urbano-industrial. Foi
nessa poca que a rede de universidades federais se formou, que foi criada a
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (a primeira de uma srie de
universidades catlicas), que o sistema universitrio estadual paulista se expan-
diu e que surgiram todas as instituies menores, estaduais e municipais, em
todas as regies do pas. Entre 1946 e 1960 foram criadas 18 universidades pbli-
cas e dez particulares.4 A maioria destas era confessional.
Durante todo esse perodo, a criao de universidades pblicas, mantidas
pelo governo federal, constituiu uma reivindicao permanente dos estados,
encaminhada por seus deputados. O processo se dava atravs da encampao ou
fuso de instituies preexistentes, em sua maioria privadas. Era procedimento
comum das elites locais criar algumas escolas e, algum tempo depois, solicitar
ao governo central sua federalizao e a constituio de uma nova universidade.
Universidades criadas desse modo nada tinham a ver com as reivindicaes dos
liberais intelectuais das dcadas de 1920 e 1930. O corpo docente era improvi-
sado a partir de profissionais liberais locais, sem nenhuma prtica nem interesse
pela pesquisa e desinformados sobre as universidades de outros pases. No de
se estranhar, portanto, que essas novas universidades fossem apenas federaes
de escolas, presas a um ensino tradicional e rotineiro, alimentado, quando mui-
to, por uma erudio livresca e provinciana. Apesar disso, essas instituies re-
presentaram uma efetiva ampliao e diversificao dos cursos oferecidos, abran-
gendo novos ramos do conhecimento, especialmente pela obrigatoriedade,
estabelecida por lei, de incluir, na organizao das universidades, uma faculdade
de filosofia, cincias e letras.
No levando em considerao os anos que revelam variaes bruscas e
atpicas, que parecem resultar de acidentes estatsticos e podem ser decorrncia

4
As estatsticas oficiais no discriminam, at 1971, as universidades das demais instituies. Mas
pesquisa de Helena Sampaio revela que, se no perodo Vargas foram criadas apenas trs universida-
des, duas pblicas e uma catlica (a do Rio de Janeiro, fundada em 1944), no perodo seguinte,
entre 1946 e 1960 (antes da grande expanso), foram estabelecidas outras 18 pblicas e dez
privadas (Sampaio, 2000, p. 70).

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 201

das federalizaes, verifica-se uma grande estabilidade na participao relativa


do setor privado em todo esse perodo, a qual se mantm entre 45% e 47% das
matrculas.
Se o simples exame da evoluo dos nmeros cria a impresso de um desen-
volvimento contnuo e pacfico do sistema de ensino superior, de fato no foi
assim. Embora no fosse pequeno em termos percentuais, o crescimento ocorri-
do no conjunto do sistema mostrou-se incapaz de absorver o explosivo aumento
da demanda por ensino superior que caracteriza o final desse perodo, tanto no
Brasil como em outros pases, alimentando a presso por reformas.
No Brasil, as universidades pblicas gratuitas foram o alvo preferido de uma
constante reivindicao de ampliao de vagas. De fato, com o aumento da de-
manda, acumulou-se nelas um contingente de candidatos excedentes, constitu-
do por alunos aprovados nos exames vestibulares que no podiam ser admitidos
por falta de vagas. A admisso desses excedentes tornou-se uma importante
reivindicao do movimento estudantil. Essa presso comeou a dar frutos j no
incio da dcada de 1960, quando o crescimento das matrculas se acelerou.
Se o incio do que chamamos de primeiro perodo moderno (1931-1945) foi
marcado pela luta entre as elites catlicas e laicas, esse outro momento presen-
ciou novas lutas, cujo ator principal no era mais a elite intelectual, mas o movi-
mento estudantil. Tanto quanto o aumento da demanda, a mobilizao estudantil
em prol de uma reforma que democratizasse o acesso e a gesto da universidade
foi tambm um fenmeno mundial. Todos esses movimentos, em maior ou me-
nor grau, no se limitaram questo do ensino, mas contestaram os governos
estabelecidos.
Tambm no Brasil, no se trata apenas de movimentaes em torno de ques-
tes universitrias. Todo esse perodo, especialmente a partir da dcada de 1950,
marcado por intensos conflitos sociais e um crescente envolvimento dos estudan-
tes universitrios em diversas lutas polticas, nas quais forte a presena de dife-
rentes partidos e militncias de orientao marxista. De fato, a modernizao e a
expanso capitalista do perodo agravaram a situao da populao rural nas regi-
es de economia mais tradicional e colocaram em evidncia a profundidade das
desigualdades econmicas, sociais, polticas e educacionais do pas, criando um
clima de agitao social generalizada. Os temas que sensibilizaram e mobilizaram
os estudantes no foram apenas os do ensino superior, mas incluram as lutas contra

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202 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

o imperialismo, o capitalismo e o latifndio; e a favor do nacionalismo, do desen-


volvimento, da erradicao do analfabetismo, da reforma agrria e de tudo que
fosse popular: a democracia popular, a educao popular e a cultura popular. O
marxismo se tornou a ideologia dominante do movimento (Durham, 1994).
O movimento estudantil nesse perodo muito importante e mais precoce
do que no caso europeu e norte-americano. Como em toda a Amrica Latina, a
fora do movimento estudantil brasileiro derivava, em grande parte, de uma
organizao centralizada, a Unio Nacional dos Estudantes (UNE). No Brasil,
essa organizao no se constituiu revelia do Estado, mas foi uma iniciativa do
regime Vargas, que procurou reproduzir no Brasil as organizaes corporativas
do fascismo italiano. Isso garantiu aos estudantes recursos financeiros e poder de
interlocuo com o Estado. Essa estranha relao com o Estado no resultou,
entretanto, na domesticao do movimento. Muito ao contrrio, sua combati-
vidade prpria da tradio latino-americana, e os estudantes brasileiros, como
os dos demais pases do continente, tenderam a se considerar, e em certa medi-
da foram, a vanguarda poltica, social e cultural da nao, vendo a si prprios
como porta-vozes dos interesses populares. No Brasil, o movimento estudantil,
desde o sculo XIX e mesmo antes da criao das universidades, foi uma escola
de formao de lideranas polticas.
Na segunda metade dos anos 1950, o movimento se concentrou na discusso
que ento se travava no Congresso para a votao de uma Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB), prevista na Constituio de 1946, que reorganizou o
sistema poltico aps a derrubada do Estado Novo. Os estudantes, junto aos setores
liberais e de esquerda da intelectualidade, defendiam uma reforma profunda de
todo o sistema educacional, que alterasse toda a estrutura existente e rompesse
com o modelo que resultara dos compromissos do Estado Novo. No ensino superi-
or, o que se pretendia era a expanso das universidades pblicas e gratuitas, que
associassem o ensino pesquisa, as quais deveriam ser um motor para o desenvol-
vimento do pas, aliando-se s classes populares na luta contra a desigualdade soci-
al. Os estudantes reivindicavam, inclusive, a substituio de todo o ensino privado
por instituies pblicas. Essa reivindicao chocava-se frontalmente com os inte-
resses do setor privado, dominado por escolas superiores autnomas de tipo tradi-
cional, que temia um cerceamento em sua liberdade de expanso e se opunha a um
projeto de dominncia das universidades pblicas. Consolidou-se uma oposio

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 203

entre os setores pblico e privado que atravessou as dcadas posteriores, mas que
no mais envolvia uma luta entre setores seculares e laicos.
O setor privado de fato se caracterizava por ser muito pouco progressista
em termos educacionais, apegado a um ensino tradicional e livresco, desinteres-
sado de questes como qualificao de professores e inovao curricular, que
agitavam o setor pblico. Havia excees, mas muito poucas. As mais importan-
tes entre elas eram as Universidades Catlicas do Rio de Janeiro e de So Paulo,
que, posteriormente, apoiaram o movimento estudantil. De fato, mudara muito
a posio da Igreja nesse perodo em que, por influncia do Conclio Vaticano II
e da Teologia da Libertao, criou-se um setor de esquerda catlico, o qual de-
fendia que a salvao das almas devia ser acompanhada ou precedida pela liber-
tao dos pobres e oprimidos de sua condio de misria e marginalidade polti-
ca. A alfabetizao era considerada um instrumento fundamental dessa libertao
e devia ser acompanhada de uma conscientizao poltica. A juventude universi-
tria catlica transformou-se num segmento importante e radical do movimen-
to estudantil e deu origem, no perodo posterior, a um dos segmentos clandesti-
nos da luta armada contra o governo militar.
A LDB, finalmente votada em 1961, foi uma vitria dos setores privatistas e
conservadores, e constituiu, em grande escala, uma preservao do sistema exis-
tente. A lei e suas complementaes praticamente preservaram o status quo e se
preocuparam basicamente em estabelecer mecanismos de controle da expanso
do ensino superior e do contedo do ensino. O Conselho Federal de Educao foi
reformulado, e constituiu-se como o principal mecanismo de controle que atua-
va junto ao Ministrio da Educao e contava com representantes dos setores
pblico e privado. A ele competia, entre outras atribuies, a fixao dos curr-
culos dos cursos superiores para todas as instituies de ensino e a autorizao
para a criao de novos cursos e instituies no setor federal e no setor privado.
Com essas atribuies, o Conselho se transformou rapidamente no objeto prin-
cipal de presses exercidas pelo setor privado, na defesa de seus interesses.5

5
Em 1984, o CFE foi extinto em virtude de fortes suspeitas de corrupo e de constantes atritos
com o ministro da Educao. Dois anos depois, foi criado um novo conselho, o Conselho Nacional
de Educao.

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204 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Derrotados na votao, os estudantes radicalizaram suas posies e transfor-


maram a questo numa bandeira agitada nas ruas contra o governo. As reivindi-
caes foram acrescidas de propostas amplamente consensuais nos movimentos
estudantis latino-americanos da poca tratava-se da concepo de governo
democrtico da universidade, a ser exercido autonomamente por docentes e
estudantes, em condies de igualdade.6

O regime militar e a reforma (1964-1980)

O golpe militar de 1964 alterou inteiramente o quadro poltico. O movimento


estudantil se reorganizou ento como resistncia ao regime e a universidade
pblica foi seu baluarte. Iniciou-se assim um enfrentamento direto entre os
estudantes e o governo.
De incio, houve uma primeira interveno nas universidades pblicas com
o afastamento de docentes considerados marxistas e aliados dos estudantes. De-
pois, um decreto-lei de 1967, do ento presidente Castelo Branco, vedou aos
rgos de representao estudantil qualquer ao, manifestao ou propaganda
de carter poltico-partidrio, racial e religioso, bem como incitar, promover
ou apoiar ausncias coletivas aos trabalhos escolares7. Isso no arrefeceu o mo-
vimento, mas o radicalizou. Da universidade partiram as grandes passeatas de
repdio ao regime. Houve batalhas campais entre estudantes das universidades
pblicas e segmentos do setor privado que apoiavam o governo. A luta entre o
movimento estudantil e o governo militar chegou ao auge em 1968, na esteira
das grandes manifestaes estudantis dessa poca. O movimento de maio, na
Frana, havia reforado a posio dos estudantes brasileiros. Universidades p-
blicas foram ocupadas pelos alunos, que instalaram, ao arrepio da lei, comisses
paritrias de estudantes e professores como os novos rgos de deciso acadmi-
ca. O governo militar endureceu suas posies e o perodo terminou em 1968,
com a destruio do movimento estudantil pela represso militar, a priso de

6
Essa posio remonta ao movimento pela reforma universitria de Crdoba, Argentina de 1918,
que se tornou uma espcie de mito do movimento estudantil latino-americano.
7
Artigo 11 do decreto-lei n 228, de 18 de fevereiro de 1967 (Inep, 1969).

Desafios.p65 204 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 205

suas lideranas e uma nova cassao de docentes. Por mais de uma dcada, as
universidades, consideradas focos de subverso, foram mantidas sob severa vigi-
lncia.
difcil entender o debate permanente sobre o ensino superior que se trava
no Brasil sem entender a importncia desse movimento, do entusiasmo que ele
gerou e de sua fora. A luta contra o regime militar envolveu um grande sacri-
fcio de lideranas, que sofreram prises, torturas e perseguies. Isso fez com
que o ideal de universidade e de ensino superior que se consolidou nesse perodo
fosse considerado como a nica opo justa e politicamente correta, envolta
como estava no manto do herosmo estudantil na luta contra a ditadura. O mo-
delo de ensino superior que se articulou nesse clima de exaltao revolucionria
tem servido de parmetro para todas as lutas polticas que se travaram desde
ento em torno deste problema: ele deve ser ministrado apenas em universida-
des pblicas gratuitas que associam ensino e pesquisa, as quais devem ser auto-
nomamente governadas por representantes eleitos diretamente por professo-
res, alunos e funcionrios. Todos os cursos devem ser de graduao plena, com
direito a bacharelado ou diploma profissional, que do acesso a uma profisso
regulamentada. Todas as demais organizaes institucionais ou curriculares so
consideradas degradaes do modelo e deveriam ser extintas. Dada a rigidez do
modelo, tornou-se quase impossvel uma anlise crtica realista das transforma-
es em curso no ensino superior.
Derrotado o movimento estudantil, o governo militar promoveu uma pro-
funda reforma do ensino superior, num contexto poltico de intensa represso.
Muito dessa reforma, de fato, incorporou aquelas reivindicaes do movimento
estudantil que correspondiam a um consenso dos meios acadmicos do perodo
e, inclusive, de tcnicos do Ministrio da Educao, ento bastante influenciados
pelo modelo norte-americano. Havia, mesmo dentro do governo, um amplo
reconhecimento da necessidade de uma profunda reformulao e modernizao
do ensino superior no Brasil. A ctedra foi abolida e substituda por departamen-
tos. A autonomia das faculdades foi quebrada: a organizao interna foi reformulada
em termos de institutos bsicos, divididos por reas de conhecimento, e de
faculdades ou escolas, que ofereciam a formao profissional. Introduziu-se o
sistema de crditos e foi proposto, inclusive, um ciclo bsico, anterior forma-
o profissional, que oferecesse aos estudantes uma formao geral mais slida.

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206 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Abriu-se espao para uma representao de estudantes e de diferentes categori-


as docentes nos rgos internos de deciso. Entretanto, a lgica da nova estrutu-
ra, que se inspirava no modelo norte-americano, foi truncada na medida em que
as carreiras continuaram estanques e o diploma continuou valorizado na medida
em que se constitua como condio necessria e suficiente para o exerccio
profissional. O ingresso dos estudantes continuou a ser feito por carreira e com
isso a iniciativa do ciclo bsico fracassou. A diferena foi que os estudantes, divi-
didos por cursos ainda rigidamente separados, adquiriam parte de sua formao
fora das escolas profissionais, nos institutos bsicos. A reforma tambm no
flexibilizou os currculos, que continuaram a ser rigidamente definidos pelo
Ministrio da Educao, atravs do Conselho Federal de Educao, como ocorria
antes.
No houve, entretanto, uma verdadeira reforma curricular. A ampliao do
acesso se deu simplesmente multiplicando a matrcula nos mesmos cursos tradi-
cionais, preservando a velha concepo de diploma profissional e conservando o
mesmo tipo de ensino.
Apesar de incompleta, a reforma se orientou claramente no sentido de or-
ganizar todo o sistema de ensino federal em universidades e de promover a
pesquisa, como queriam os estudantes e como constava do iderio modernizador
desde 1930, mas que no lograra ainda se institucionalizar. O mar do ensino
pblico abrigava ento apenas pequenos arquiplagos onde a pesquisa florescia.
As atividades de pesquisa constituam antes um ideal e um objetivo formal do
que uma realidade.
Cabe aqui um parntese sobre o caso paulista e o carter pioneiro do estado
de So Paulo na implantao de medidas modernizantes. De fato, enquanto nos
demais estados brasileiros o sistema de universidades pblicas quase todo fe-
deral, em So Paulo estadual. A primeira das universidades paulistas, a Uni-
versidade de So Paulo, fundada em 1934, antecedeu em muito as demais na
implantao da pesquisa, do tempo integral e na oferta de doutorado. A expan-
so do sistema paulista, com a criao de duas outras universidades, seguiu o
mesmo modelo e a pesquisa foi institucionalizada em todas elas. O estado foi
tambm pioneiro na criao de uma agncia moderna de apoio pesquisa (Fun-
dao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo), independente do governo
federal, a qual consolidou a liderana do estado na pesquisa acadmica.

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 207

O incentivo federal pesquisa para o conjunto do sistema ocorreu atravs


de polticas coordenadas que incidiram principalmente sobre as universidades
pblicas. Duas instituies-chave, criadas na dcada de 1950, ambas voltadas
formao de pesquisadores brasileiros, foram reformuladas e fortalecidas. Um
dos empecilhos fundamentais para o desenvolvimento da pesquisa na universida-
de era a ausncia de nmero suficiente de pesquisadores qualificados no pas. A
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal do Ensino Superior (Capes) orga-
nizou um amplo programa de bolsas que financiou a criao e a expanso da ps-
graduao. O objetivo explcito era formar mestres e doutores para as universi-
dades. O Conselho Nacional de Pesquisa Cientfica e Tecnolgica (CNPq)8 tambm
funcionou com programas de bolsas de mestrado e doutorado para a formao de
pesquisadores, tanto no Brasil como no exterior, e seu programa de financia-
mento s pesquisas foi ampliado e reformulado. A novidade dessas agncias que
no operavam na lgica das leis e regulamentaes que favorecem o controle
burocrtico, mas se apoiavam em avaliaes por pares dos programas e projetos
financiados. Com isso, instituiu-se no Brasil um programa modelar de apoio
ps-graduao e pesquisa universitria. Os resultados, na verdade, no foram
imediatos, mas se fizeram sentir a longo prazo. A curto prazo, foram pouco
visveis, no s porque o projeto era de lenta maturao, mas porque a prpria
expanso acelerada do setor prejudicou um impacto maior dos incentivos pes-
quisa no ethos universitrio. No havia pessoal qualificado em nmero suficiente
para sustentar o aumento das matrculas; ao lado dos poucos novos doutores e
mestres que foram se formando, houve a contratao, em grande nmero, de
docentes sem titulao e sem formao para a pesquisa. Mas, de qualquer forma,
a orientao estava estabelecida, os instrumentos para dirigi-la tinham sido cri-
ados. Institucionalizou-se uma poltica de longo alcance que, em linhas gerais,
perdura at hoje e deu frutos muito positivos.
Outra iniciativa importante foi a introduo e a ampliao de um novo regi-
me de trabalho nas universidades federais, o chamado tempo integral, que
remunerava o tempo que deveria ser dedicado pesquisa, dobrando o salrio.

8
O CNPq, alis, foi fundado por um almirante, com o apoio do setor militar. preciso lembrar que
existiam, entre os militares, setores tcnico-modernizantes que consideravam a capacidade cient-
fica do pas essencial para o desenvolvimento econmico e militar.

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208 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Esse programa, na prtica, foi um incentivo menos eficaz ao desenvolvimento da


pesquisa, porque rapidamente deixou de ser acompanhado por um sistema de
avaliao, transformando-se em mera complementao salarial. Apesar disso,
ele criou condies de trabalho favorveis ao desenvolvimento da pesquisa pelos
novos mestres e doutores que estavam sendo formados. Mas, com isso, a univer-
sidade pblica tendeu a se tornar uma instituio cada vez mais cara, que no
conseguiu, por isso mesmo, se expandir o suficiente para atender a toda a de-
manda. Restringiu-se assim a uma elite de estudantes de melhor formao esco-
lar prvia, isto , nova classe mdia.
A avaliao desse perodo precisa levar em considerao o fato de que o
regime militar logrou promover, na dcada de 1970, um grande desenvolvi-
mento econmico, o chamado milagre brasileiro. Essa prosperidade econmi-
ca beneficiou diretamente a classe mdia, que se expandiram e se enriquece-
ram, alimentando a demanda por ensino superior. Aumentaram os recursos
federais e o oramento destinado educao. As instituies federais gozaram,
nesse perodo, de uma prosperidade que no haviam conhecido antes e que no
tornaram a experimentar depois.
A prosperidade econmica e a relao do regime com a nova classe mdia
que o apoiaram talvez ajudem a entender porque, ao contrrio de outros pases
da Amrica Latina, como Argentina e Chile, onde os regimes autoritrios pro-
vocaram uma queda drstica nas matrculas e, conseqentemente, uma contra-
o de seus sistemas universitrios, no Brasil a represso poltica no sustou o
crescimento do ensino superior, pblico ou privado, mas o promoveu. O ensino
superior universitrio e no universitrio se ampliou de maneira extraordin-
ria, desde o incio do regime, em 1965, at o final da dcada de 1970. Em cerca
de vinte anos, o nmero de matrculas no ensino superior passou de 95.691
(1960) para 1.345.000 (1980), sendo os anos de 1968, 1970 e 1971 os que apre-
sentaram as maiores taxas de crescimento (tabela 1).9
Nos estudos realizados no Brasil nesse perodo, h uma convico bastante
arraigada de que o governo militar estava promovendo a privatizao do ensino.

9
Embora, em termos relativos, o crescimento na dcada de 1960 seja superior, h que se considerar,
neste caso, o patamar baixo do qual se partiu o nmero absoluto de novos estudantes absorvidos:
329.787 alunos entre 1960-1970 e 951.802 na dcada seguinte.

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 209

De fato, no foi bem isso que ocorreu. Em nmeros absolutos, verifica-se um


substancial crescimento do setor pblico, e no apenas do privado. A matrcula
no setor pblico aumentou, nesse perodo, de 182.700 a 492 mil, ou seja, teve
um incremento de cerca de 260%. No houve privatizao do ensino, mas uma
expanso mais rpida no setor privado, que cresceu, nesse mesmo perodo, 512%,
ou seja, de 142.386 para 885.054 estudantes.
Houve, de fato, uma mudana de patamar. O setor privado, cuja participa-
o oscilava em torno dos 45% at 1965, atingiu 50% em 1970, e, a partir dessa
poca, alcanou e manteve uma participao superior a 60%. Quando chegamos
ao final da dcada de 1970, o sistema de ensino superior havia mudado muito e o
desenvolvimento dos setores pblico e privado havia se dado em linhas diver-
gentes.
O aumento da demanda por ensino superior est associado ao crescimento
das camadas mdias e s novas oportunidades de trabalho no setor mais moder-
no da economia e da tecno-burocracia estatal. Para atender demanda massiva
que se instaurara, o setor pblico precisaria criar no apenas outros tipos de
cursos, mas outros tipos de instituio. Nos Estados Unidos, quando se avolumou
a procura por ensino superior, no incio do sculo XX, a democratizao do
acesso se fez atravs da criao de community colleges, que se mostraram muito
eficazes no atendimento a esse tipo de demanda. Como isso no ocorreu, persis-
tiu no Brasil uma demanda que o sistema pblico foi incapaz de absorver. O
setor privado foi capaz de faz-lo porque se concentrou na oferta de cursos de
baixo custo e no estabelecimento de exigncias acadmicas menores tanto para
o ingresso como para o prosseguimento dos estudos at a graduao. A pesquisa
no era um interesse ou um objetivo, mesmo porque no era uma atividade
lucrativa e no podia ser mantida com o pagamento de mensalidades. Apesar da
criao de novas universidades particulares, que j eram vinte em 1975, a ex-
panso de fato se deu atravs da proliferao de escolas isoladas, concentradas na
oferta de cursos de baixo custo e menores exigncias acadmicas, como: admi-
nistrao, economia e formao de professores (tabela 2).
As instituies privadas de ensino superior haviam se tornado, de fato, um
grande negcio. Parte dos novos estabelecimentos de ensino foi criada pela trans-
formao de escolas de ensino mdio. Mas a lucratividade dos empreendimentos
atraiu tambm todo um novo conjunto de empresrios, sem compromissos an-

Desafios.p65 209 29/11/04, 11:47


210 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

teriores com a educao. Direcionados pelo objetivo de ampliar a lucratividade


do empreendimento pela captao da demanda disponvel, o setor privado pas-
sou a ser governado pelo mercado. Criou-se, desta forma, o setor que corresponde
ao que Geiger denomina mass private sector, ao lado de um setor pblico que se
orientou no sentido de atender a uma demanda mais qualificada (Geiger, 1986).
A expanso desse segmento do setor privado, que podemos chamar de em-
presarial, se orientou para a satisfao dos componentes mais imediatos da de-
manda social, que consiste na obteno do diploma. Essa tendncia reforada
por uma longa tradio cartorial da sociedade brasileira, que associa diploma de
ensino superior ao acesso a uma profisso regulamentada e assegura a seus por-
tadores nichos privilegiados no mercado de trabalho. Neste contexto, podem
ser lucrativos estabelecimentos de ensino nos quais a qualidade da formao
oferecida de importncia secundria. O sistema privado dividiu-se interna-
mente entre um segmento comunitrio ou confessional no lucrativo que se
assemelhava ao setor pblico e um segmento empresarial.10

10
impossvel documentar estatisticamente a importncia desse setor porque, at 1996, todos os
estabelecimentos eram formalmente no lucrativos. A afirmao deriva de uma anlise qualitativa
e da familiaridade da autora com o sistema, que deriva de sua participao em rgos governamen-
tais de deciso.

Desafios.p65 210 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 211

Outra transformao importante ocorreu no conjunto do sistema, com a concen-


trao de novas matrculas do ensino privado na regio Sudeste. Isso decorre em
funo da estreita aderncia da expanso do setor privado ao mercado e, portanto,
sua concentrao nas regies de maior desenvolvimento econmico. Nas regies
mais pobres, como Norte e Nordeste, o investimento privado foi pequeno e o
atendimento demanda continuou dependente do ensino pblico, especialmente
das universidades federais. De fato, o ensino pblico responde mais de perto a
interesses sociais e se distribui de forma mais eqitativa no conjunto do pas. A
persistncia desse fenmeno at os dias atuais pode ser verificada na tabela 3.
No final da dcada de 1970, o sistema de ensino superior brasileiro havia se
alterado profundamente com a ampliao das matrculas, os novos estmulos
para a titulao, a pesquisa no setor pblico e a criao de um novo setor privado
empresarial lucrativo, sem grandes compromissos com a pesquisa ou com a
qualidade do ensino, e que coexistia com um setor no lucrativo, o qual seguia
mais de perto o modelo do sistema pblico.

A dcada de 1980

A dcada de 1980 foi um perodo de crise e transio. Politicamente, caracteri-


zada pelo longo e gradual processo de redemocratizao, que se iniciou com um
declnio da represso poltica, prosseguiu com a eleio de um presidente civil
pelo Congresso em 1985 e terminou com uma nova Constituio em 1988, seguida
da primeira eleio direta para a Presidncia da Repblica, no ano seguinte. Eco-
nomicamente, uma dcada de crise econmica e inflao crescente. No ensino

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212 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

superior, uma poca de estagnao. um tanto surpreendente que, aps o perodo


prolongado de crescimento acelerado, o sistema pare abruptamente de crescer. A
estagnao atinge tanto o setor pblico quanto o privado, este mais do que aquele.
A porcentagem de matrculas no ensino privado decresce nesse perodo.
A crise econmica est provavelmente associada a esse fenmeno. Mas h
outros fatores que nos ajudam a entender no s essa estagnao, mas tambm
um outro problema do ensino superior brasileiro. o fato de que ele anoma-
lamente pequeno quando comparado aos de outros pases de nvel equivalente
de desenvolvimento na Amrica Latina. Mesmo no auge de seu crescimento, a
taxa bruta de matrculas no ensino superior, em relao populao de vinte a
24 anos, no foi maior que 12%. Nos anos 1980 e boa parte dos 1990, decresce
para 11% e 10%. apenas em 2000 que atinge os nveis mximos anteriores,
com indicao do incio de uma nova fase de crescimento acelerado. A explica-
o deve ser procurada nos nveis educacionais anteriores.
Se o ensino superior um fenmeno relativamente recente no Brasil, o
estabelecimento de um sistema pblico de educao bsica foi um processo ain-
da mais tardio. Em 1960, em pleno perodo das lutas do movimento estudantil,
quase 40% da populao ainda era analfabeta e menos de 50% das crianas na
faixa etria entre sete e 14 anos estavam matriculadas nas escola.11 Essas taxas
melhoram consistentemente, mas apenas no ano 2000 atingimos uma taxa lqui-
da de 97% de freqncia escola nessa faixa etria (tabela 4).

11
preciso esclarecer, entretanto, que at 1970, a escolaridade obrigatria era de apenas quatro anos,
dos sete aos 11 anos de idade. Em 1971 ela passa a ser de oito anos, dos sete aos 15 anos de idade.

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EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 213

O problema era agravado pelos altssimos ndices de repetncia e evaso no


ensino bsico. Dessa forma, uma poro muito pequena da populao atingia o
nvel mdio e um percentual ainda mais reduzido conseguia complet-lo. Como
resultado desse processo, se a taxa de matrcula no ensino superior muito
pequena, muito elevada a relao entre nmero de vagas no ensino superior e
nmero de egressos do ensino mdio. Em 1980, essa relao era de 1,3 egresso
por vaga, isto , bem acima do que a oferta de ensino podia absorver. Em 2001,
a relao era de 1,5. Verifica-se, portanto, que sempre houve obstculos estru-
turais do prprio sistema de educao ampliao do ensino superior, que esto
associados s enormes desigualdades sociais que caracterizam o pas (tabela 5).
Esses dados nos levam a supor que o crescimento dos anos 1970 s foi poss-
vel pela existncia de uma demanda reprimida de antigos egressos do ensino
mdio e daqueles que o tinham completado em cursos supletivos e que no
tinham podido ingressar no ensino superior na idade adequada: uma populao
mais velha, j inserida no mercado de trabalho.
Esta interpretao fortalecida quando se analisa outro fenmeno que, a
partir dessa poca, caracteriza o ensino superior brasileiro, especialmente o
privado: trata-se da alta porcentagem de cursos noturnos. Os cursos noturnos
criaram uma nova demanda na medida em que possibilitaram o acesso ao ensino
superior do grande contingente de antigos egressos do ensino mdio j integra-
dos ao mercado de trabalho e para os quais o aumento do nvel de escolaridade
continha a promessa de ascenso ocupacional. O fato de o ensino privado notur-

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214 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

no fazer poucas exigncias em termos de rendimento escolar facilitou o ingresso


dessa populao.
Infelizmente, a discriminao das matrculas por turno (diurno ou noturno)
nas estatsticas se inicia apenas em 1986. Nesse ano, j em pleno perodo de
estagnao, 76,5% das matrculas no setor privado ocorriam em cursos notur-
nos. Nas universidades federais, por outro lado, o percentual era de apenas 16%.
E no deixa de ser interessante notar que exatamente nestas universidades, onde
o discurso exaltava a democracia e o compromisso com as classes populares, a
resistncia criao de cursos noturnos foi muito grande. A exceo, entre as
universidades pblicas, foi a Universidade de So Paulo, que havia introduzido
cursos noturnos j em 1952, muito antes, portanto, dos grandes movimentos em
favor da democratizao do acesso ao ensino superior. Nos estabelecimentos
federais, a ampliao dos cursos noturnos se deu lentamente e, em 1999, atingiu
apenas 21,4% dos alunos (tabela 6).
Esgotada a demanda reprimida, e na dependncia do nmero de recm-egres-
sos do ensino mdio, que crescia lentamente, no havia mais candidatos em nme-
ro suficiente para preencher todas as vagas existentes no sistema privado.
Foi apenas muito recentemente que a situao se alterou, com um acelerado
aumento dos alunos do ensino mdio, o qual, por sua vez, decorreu da expanso
e melhoria do ensino fundamental nas dcadas anteriores, como veremos mais
adiante. Mesmo assim, a relao egresso/vaga, aps atingir 1,8 em 1997, tornou
a cair para 1,5 em 2001.
A escassez de candidatos nas dcadas de 1980 e 1990 promoveu um acirramento
da competio entre os estabelecimentos do setor privado. Nessa competio, as

Desafios.p65 214 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 215

universidades levavam vantagem, porque possuam autonomia para criar e extinguir


cursos e vagas, podendo assim responder de modo mais gil s preferncias da clien-
tela. Tambm os estabelecimentos maiores, que agregavam muitos cursos, podiam
enfrentar melhor bruscas alteraes da demanda em um ou outro setor de ensino.
Pode-se entender, portanto, que, nos anos 1980, o setor privado tenha se
orientado no sentido de ampliar o tamanho dos estabelecimentos por processos
de fuso e incorporao de estabelecimentos menores, criando federaes de
escolas e procurando em seguida transform-las em universidades, para adquirir
autonomia e fugir dos controles do CFE. O Conselho Federal de Educao foi
inundado com pedidos dessa natureza, e a atividade dos lobbies junto ao Conselho
se intensificou. De 1975 a 1985, o nmero de universidades privadas permane-
ceu estvel vinte ao todo. Entretanto, cresceram, e muito, as federaes de
faculdades ou faculdades integradas. Essa nova forma de organizao reconhe-
cida oficialmente apenas nas estatsticas de 1980, que indicam dez estabeleci-
mentos desse tipo. Cinco anos depois, eram 58 e, em 1990, atingiram 74. O
aumento do nmero de universidades privadas, por outro lado, um fenmeno
da segunda metade da dcada. Entre 1985 e 1990, o crescimento de 145%,
passando de vinte a 49 (tabela 2).
Notamos, portanto, no final dos anos 1980, uma nova inflexo no setor pri-
vado. At essa poca, as universidades privadas eram predominantemente
confessionais ou comunitrias, sem fins lucrativos, e tendiam a se assemelhar s
universidades pblicas. O movimento de expanso das universidades particula-
res, que ocorre a partir de 1985, se d graas presso do setor voltado para o
ensino de massa, de finalidades lucrativas, sem interesse pelo desenvolvimento
das atividades de pesquisa e de qualificao do corpo docente.12
Para entender como isso ocorreu, necessrio analisar o mecanismo de
reconhecimento de universidades, que era atribuio do Conselho Federal de

12
At 1997, a lei no permitia estabelecimentos lucrativos. O lucro era obtido atravs de subterf-
gios como a designao dos membros da mantenedora para cargos de direo com salrios muito
elevados, o desvio de recursos para outros empreendimentos ou para o uso particular dos
mantenedores (como, por exemplo, aquisio e manuteno de jatos executivos, carros de luxo e
utilizao de grandes verbas de representao). Nunca se conseguiu estabelecer um controle
efetivo desses gastos.

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216 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Educao. Apesar de toda a legislao vigente afirmar que universidades, em


oposio a outros tipos de estabelecimentos de ensino, deveriam associar ensino
e pesquisa, os critrios utilizados pelo CFE no faziam nenhuma exigncia neste
sentido. Os critrios principais residiam na amplitude dos campos de conheci-
mento abarcado pelos cursos oferecidos e na existncia de condies mnimas de
infra-estrutura. O processo de constituio de federaes de escolas constitua,
da perspectiva do setor privado, o passo anterior obteno do almejado status
de universidade, com a autonomia a ele associada. O resultado da aplicao des-
ses critrios foi que a multiplicao de universidades privadas no significou
melhoria necessria nem na qualidade de ensino, nem na qualificao do corpo
docente, nem no desenvolvimento da pesquisa. No significou tambm a consti-
tuio, nesses estabelecimentos, de um ethos universitrio que inclusse a liber-
dade acadmica e a valorizao da competncia.
O balano desse perodo ficaria incompleto se no analisssemos as lutas que
se travaram dentro do prprio ensino superior, com a emergncia de um novo
ator poltico: o movimento dos docentes do ensino superior pblico, que deu
origem Associao Nacional dos Docentes Universitrios (Andes), o qual, por
assim dizer, substituiu o movimento estudantil, incorporando muito das posi-
es que este defendia nas dcadas anteriores. Esse movimento praticamente se
restringe ao setor pblico.
Para se entender a fora e a natureza desse movimento, preciso analisar os
efeitos negativos da represso militar sobre as universidades pblicas no perodo
precedente. De fato, a gravidade da situao de confronto que antecedeu a re-
forma de 1968 e a fora da represso que a acompanhou deixaram profundas
marcas nas universidades pblicas, deslegitimando, para docentes e alunos, no
s o regime, mas a prpria reforma.
Como vimos, a universidade criada pela reforma inclua medidas de efetiva
democratizao interna e substancial aumento da participao de estudantes e
docentes na gesto da instituio. Inclua ainda medidas que promoviam o forta-
lecimento de valores acadmicos (a estruturao da carreira e a valorizao da
pesquisa). A nova estrutura universitria dificultava, entretanto, o controle ide-
olgico e poltico por parte do regime autoritrio. Em funo disso, montaram-
se mecanismos paralelos, no acadmicos, de controle poltico-ideolgico que se
constituram como elemento corruptor e perturbador de todo o sistema. Esses

Desafios.p65 216 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 217

sistemas compreenderam, de um lado, a represso policial direta, a cassao das


lideranas acadmicas consideradas de esquerda e a triagem ideolgica das novas
contrataes. Todo esse processo ocorria atravs de representantes dos setores
de inteligncia e informao que agiam, sem cobertura legal ou institucional,
junto s prprias reitorias, acoplados estrutura de poder da universidade. De
outro lado, houve intensa manipulao poltica, por presses diretas e indiretas,
do mecanismo de escolha dos dirigentes, para garantir a permanncia, na gesto
da universidade, de simpatizantes do regime.
A operao desses controles abriu caminho para todas as formas de ingern-
cias ilegtimas e permitiu o alijamento de boa parte da liderana intelectual da
universidade de qualquer participao maior no governo da instituio, favore-
cendo os docentes protegidos pelo governo central ou pelas oligarquias locais
aliadas ao regime. Enfraqueceram-se, dessa forma, os sistemas de mrito, que a
estruturao da carreira deveria revigorar; destruiu-se a autonomia e fortalece-
ram-se os sistemas de cooptao e clientelismo. Nesse processo, docentes e
estudantes refugiaram-se numa postura de oposio intransigente e, atribuindo
ditadura todos os males da universidade, eximiram-se de uma reflexo mais
aprofundada sobre os problemas que ela enfrentava. Paralelamente, expressa-
ram simbolicamente sua resistncia ao regime, defendendo um igualitarismo
radical que contribuiu, de um outro modo, para deslegitimar os valores acad-
micos relacionados ao reconhecimento do mrito e da competncia.
Esse processo de desvalorizao dos valores acadmicos foi fortalecido pela
prpria expanso das universidades pblicas federais, as quais, como j aponta-
mos, implicaram a expanso dos quadros docentes sem maiores preocupaes
com exigncias de qualificao acadmica. Alm do mais, como as novas
contrataes foram feitas fora dos mecanismos tradicionais de seleo de docen-
tes, ampliaram-se as oportunidades de manipulao clientelstica para a obten-
o de emprego nas universidades federais. Criaram-se sistemas paralelos de
contratao, produzindo uma enorme heterogeneidade na remunerao do tra-
balho, que contribuiu para um clima de insatisfao generalizada entre os docen-
tes, especialmente os mais novos, os menos qualificados e os que no gozavam
dos benefcios da estabilidade.
As atividades de pesquisa, por outro lado, que se desenvolviam atravs dos
programas das agncias de fomento (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal

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218 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

de Nvel Superior, Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico,


Financiadora de Estudos e Projetos, Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de
So Paulo), passaram a constituir um sistema paralelo estrutura universitria.
Esse sistema operava atravs da relao direta entre pesquisadores e agncias de
fomento e atuava, portanto, por cima e por fora da estrutura de poder da univer-
sidade. Na medida em que ele se legitimou em funo da qualidade da produo
cientfica e da competncia dos pesquisadores, fortaleceu os valores acadmicos;
mas o fez dissociando o lugar do reconhecimento desses valores da gesto da uni-
versidade em seu conjunto. O funcionamento desse sistema se deu no sentido de
criar e manter ilhas de competncia (Oliveira, 1984), que aparecem como enclaves
no tecido da mediocridade generalizada das instituies universitrias.
Esse perodo marcado tambm pela emergncia e consolidao de um
novo ator social, o movimento docente. Entretanto, a poltica consistente
implementada pelo sistema Capes e CNPq permitiu uma ampliao gradual,
mas contnua, da qualificao docente e das pesquisas. Dados referentes ao final
dessa dcada e seguinte mostram a acelerao dessas tendncias (tabela 7).
As associaes de docentes se organizaram a partir das lideranas acadmi-
cas que haviam sido marginalizadas dos rgos de direo das universidades p-
blicas. O movimento denunciava como ilegtimos os instrumentos polticos que
garantiam a perpetuao na cpula universitria de uma minoria incompetente
aliada ao regime. As grandes bandeiras do movimento foram a autonomia e a
democratizao, a qual era concebida como ampliao da participao docente e
estudantil na gesto da universidade, atravs de mecanismos de representao.

Desafios.p65 218 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 219

O movimento se legitimou em funo da defesa de valores acadmicos e se


respaldou na competncia cientfica de sua liderana. Tratava-se, em suma, de
um movimento atravs do qual grupos que gozavam de prestgio intelectual na
universidade, mas que haviam sido excludos politicamente, procuraram assu-
mir a gesto da instituio. Esse incio se caracterizou pela predominncia de
uma orientao que podemos chamar de acadmica, dentro da qual a necessida-
de de reforma foi amplamente debatida. Como a situao existente, contra a
qual insurgem esses docentes, estava amparada pelo regime autoritrio, o mo-
vimento adquiriu, desde o incio, uma conotao poltica mais ampla de contes-
tao ao regime. Para o movimento, a democratizao da universidade era uma
metonmia da democratizao da sociedade.
Na medida em que assumiu esse carter de contestao, o movimento atraiu
para sua bandeira todos os setores de esquerda da universidade e seu carter
poltico se acentuou, em consonncia com a mobilizao da sociedade civil que
caracterizou o final da dcada de 1970. Nesse processo, e em virtude da presen-
a dos setores da esquerda mais radical, o tema de democratizao tambm se
radicalizou e passou a ter uma importncia quase exclusiva, constituindo o elo
retrico com os demais movimentos da sociedade civil; o vigoroso ataque s
estruturas autoritrias dentro e fora da universidade deixou em segundo plano a
reflexo sobre os problemas mais especficos do sistema de ensino superior e os
temas propriamente acadmicos.
Constituindo-se como um movimento interno universidade, sem bases soci-
ais mais amplas, ao contrrio do movimento estudantil anterior, intensamente
imbricado nas lutas sociais da poca, os docentes procuraram aumentar sua fora
na luta contra a estrutura autoritria buscando aliados na prpria instituio e esta-
belecendo uma aliana com estudantes e funcionrios. A idia de democratizao
foi reinterpretada no sentido de uma participao igualitria de toda a comunida-
de universitria. Esse tipo de igualitarismo foi, de fato, uma caracterstica co-
mum aos grupos de esquerda mais radical desse perodo e permeou o conjunto dos
inmeros movimentos sociais que proliferaram nessa poca.13

13
importante ressaltar as afinidades do movimento docente com outros movimentos sociais dessa
poca, com os quais compartilha o igualitarismo comunitrio. Para uma anlise desses movimen-
tos sociais e a peculiar postura que assumem face ao Estado, ver Durham (1984).

Desafios.p65 219 29/11/04, 11:47


220 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

Como a constituio desse movimento de associaes de docentes foi


concomitante progressiva reduo dos fundos pblicos destinados ao ensino
superior e conseqente achatamento salarial, ele precocemente incorporou uma
outra vertente a sindicalista. Ao se transformar em sindicato, organizando as
reivindicaes salariais, o movimento se fortaleceu e se ampliou, mas alterou
sua composio e reforou sua aliana com os funcionrios, estimulando-os a
constituir uma organizao sindical paralela.
Nesse desenvolvimento, a vertente propriamente acadmica acabou fican-
do marginalizada. Embora as preocupaes com a competncia docente, a quali-
dade do ensino e o desenvolvimento da pesquisa fossem freqentemente incor-
poradas ao discurso do movimento, seu papel foi antes o de legitimar as
reivindicaes salariais, raramente dando origem a uma mobilizao efetiva em
torno da defesa de valores acadmicos. Alis, fcil compreender que, quanto
mais sindicalista o movimento, maior a incorporao dos docentes menos qua-
lificados e dos mais desinteressados das questes acadmicas e, portanto, maior
a nfase no igualitarismo e menor a aceitao de critrios de qualificao profis-
sional na escolha dos dirigentes universitrios.
A fora da vertente sindicalista ou corporativa no movimento das associa-
es de docentes se deveu em grande parte posio hegemnica que nele
ocupou e ainda ocupa o conjunto formado pelas universidades federais. Isso se
deu porque as universidades federais constituem um bloco numeroso e podero-
so, unificado pelos interesses comuns e pelo fato de possurem um mesmo
mantenedor e interlocutor, o MEC. Em virtude disso, impossvel entender a
natureza das reivindicaes e dos impasses, se no se reconhecer que eles deri-
vam de problemas, necessidades e reivindicaes especficos das universidades
da rede federal.
Nas universidades federais, a escolha dos dirigentes sempre esteve direta-
mente subordinada ao MEC e, portanto, muito mais sujeita s ingerncias pol-
ticas e aos interesses das oligarquias locais, para as quais as universidades fede-
rais constituam importante fonte de recursos e de patronagem. Em alguns
estados, como Alagoas, o oramento da universidade federal era maior que o
prprio oramento do estado. De fato, as presses polticas na composio das
listas encaminhadas ao governo central para a escolha de reitores eram uma
prtica costumeira que minava a autonomia administrativa e acadmica das uni-

Desafios.p65 220 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 221

versidades. Nesse contexto, a luta pela eleio direta dos dirigentes assumiu
uma importncia fundamental, pois era a nica maneira de romper os mecanis-
mos tradicionais de dominao e estabelecer um mnimo de autonomia para a
universidade. Como o ministrio constitua um oponente muito forte, a aliana
com funcionrios e alunos tornou-se crucial. Por isso, a frmula da eleio direta
tripartidria dos dirigentes universitrios se erigiu como princpio indiscutvel.
fcil verificar que quanto mais autoritria tenha sido anteriormente a atuao
dos reitores e mais forte o apoio que receberam das foras polticas do governo,
mais exacerbada foi a luta pelas eleies diretas tripartidas (pelo voto de docen-
tes, alunos e funcionrios). Como, por outro lado, os mecanismos anteriores de
escolha jamais privilegiaram critrios acadmicos de competncia e qualifica-
o, to mais facilmente puderam esses valores ser abandonados pelo movimen-
to docente em favor das posturas do igualitarismo radical, que encontrava amplo
respaldo entre alunos e funcionrios (para os quais, obviamente, as questes de
nvel de carreira e titulao acadmica apareciam como sutilezas de importn-
cia secundria).
Foi em termos da formao desse bloco monoltico e desse enfrentamento
direto com o MEC que o movimento docente conquistou vitrias expressivas14 e
passou a dominar o debate sobre a reforma universitria. O mecanismo bsico
de enfrentamento foram as sucessivas e prolongadas greves que sistematica-
mente desorganizavam toda a estrutura do ensino, com conseqncias muito
negativas quanto preservao de valores acadmicos. Esse processo tem, at
hoje, conseqncias polticas importantes e negativas no encaminhamento da
questo de uma nova reforma universitria. O vigor do movimento docente e a
fora de sua vertente sindical contriburam para encaminhar a discusso sobre a
reforma universitria em uma direo que freqentemente ocultou, ou pelo
menos deixou em segundo plano, alguns dos problemas mais gerais do ensino
superior. Isso ocorreu porque a reflexo se orientou para problemas internos s
universidades pblicas e se concentrou excessivamente nas questes referentes
ampliao dos recursos pblicos, carreira, remunerao e forma de gesto

14
A maior delas consistiu na aprovao de um regime jurdico nico para todo o ensino superior
federal, que aboliu diferentes sistemas de contratao e remunerao e generalizou a estabilidade
de docentes e funcionrios.

Desafios.p65 221 29/11/04, 11:47


222 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

mais adequada aos interesses corporativos do conjunto de docentes e funcionri-


os universitrios.
No final desse perodo, comeou a se organizar um novo grupo que contes-
tava as orientaes e as posies da Andes. So pesquisadores universitrios vol-
tados para a anlise do sistema de ensino superior brasileiro, tcnicos qualifica-
dos do MEC que conhecem bem a complexidade do sistema e seus problemas e
reitores das universidades estaduais paulistas. Todos eles tm em comum a fami-
liaridade com as pesquisas sobre as universidades que esto sendo realizadas na
Europa e Estados Unidos e com as reformas em andamento nesses pases. A
grande questo subjacente, que se colocava no debate internacional e influenciou
esse grupo, foi a mudana do papel do Estado: de executor para regulador e
avaliador.
Os temas introduzidos por esse grupo foram autonomia e avaliao. Embora
a autonomia fosse tambm uma bandeira da Andes, ela significava, para docentes
e funcionrios, eleies diretas para as posies de direo e o fim de exigncias
acadmicas para exerc-las. Na nova discusso, autonomia correspondia
descentralizao da responsabilidade administrativa e devia estar necessariamente
associada ao controle pelo poder pblico atravs de mecanismos de avaliao; os
recursos alocados s universidades deveriam estar associados a critrios de de-
sempenho das instituies no cumprimento de suas funes de ensino e pesquisa.
A primeira vez que esta nova temtica apareceu no debate pblico foi em 1985,
por ocasio da constituio de uma comisso de alto nvel proposta pelo presi-
dente eleito Tancredo Neves. Com sua morte s vsperas da posse, a proposta
foi encampada por seu sucessor, o presidente Sarney, e implementada pelo ento
ministro da Educao, Marco Maciel. Terminado o trabalho da comisso, Maciel
criou um grupo especial, o Grupo Executivo para Reformulao da Educao
Superior (Geres), para elaborar e detalhar os projetos de lei que iriam
implementar as recomendaes. Diante da reao do movimento docente, Maciel
recuou e arquivou tanto o trabalho da comisso quanto o do Geres. Apesar do
revs inicial, a questo estava posta e continuou presente no debate pblico,
inspirando novas propostas de reforma.
Outra tentativa de colocar essas idias em prtica teve lugar em 1991, quando
assumiu o Ministrio da Educao um dos defensores da avaliao, Jos
Goldemberg, ex-reitor da Universidade de So Paulo. No houve, entretanto,

Desafios.p65 222 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 223

tempo de implant-la, pois o ministro se demitiu depois de um ano no cargo, em


virtude de conflitos com o presidente da Repblica Fernando Collor de Mello.
Com o impeachment do presidente e a instaurao de um novo governo, repre-
sentante dos setores tradicionais da poltica brasileira, o projeto foi abandonado.
O governo seguinte retomou a questo em 1995, conforme passamos a analisar
agora.

O perodo recente, 1995-2000

O perodo mais recente coincide com os dois mandatos do presidente Fernando


Henrique Cardoso, durante os quais houve mudanas muito substanciais nas po-
lticas econmicas e sociais e reformas importantes na rea educacional, especi-
almente em relao ao ensino bsico: houve uma transformao do sistema de
financiamento do ensino fundamental, que incentivou o acesso, a permanncia e
o sucesso escolar no nvel fundamental, o qual praticamente se universalizou
nesse perodo; implantou-se uma reforma curricular tanto do nvel fundamental
como do mdio; modernizou-se todo o sistema de estatsticas educacionais, que
se tornou muito eficiente; o sistema de avaliao do desempenho escolar foi
aperfeioado; ampliaram-se os programas de capacitao docente. Oito anos de
continuidade administrativa permitiram uma mudana consistente em todo o
sistema. Como conseqncia disso, ocorreu, no final do perodo, um explosivo
aumento das matrculas no ensino mdio, decorrentes do aumento de egressos
do ensino fundamental que se iniciara na dcada anterior.
Esses resultados esto associados retomada, nos ltimos cinco anos, do
crescimento do ensino superior. De fato, o crescimento nos ltimos cinco anos
foi surpreendente: 82% do total das matrculas. Como na dcada de 1970, entre-
tanto, o crescimento se deu basicamente no setor privado. A participao deste
setor, que oscilava em torno de 60% entre 1980 e 1998, atingiu 69% em 2001,
com o crescimento de 115% no total das matrculas. Tambm, como na dcada
de 1970, o setor pblico cresceu muito menos, 36%. No conjunto do sistema,
sua participao caiu de 41,6% em 1994 para 31% em 2001. Esta expanso ocor-
reu em todas as regies do pas, com exceo do Nordeste (ver tabelas 1 e 2).
possvel relacionar esse declnio preocupante do peso relativo do setor
pblico com o fato de a poltica para o ensino superior no ter incorporado

Desafios.p65 223 29/11/04, 11:47


224 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

propostas formuladas no prprio ministrio, pela Secretaria de Polticas Educa-


cionais, as quais defendiam a criao de um sistema pblico de ensino de massa
de qualidade que contrabalanasse o elitismo inerente exclusiva concentrao
em universidades de pesquisa. Apesar disso, houve um avano no que diz respei-
to avaliao e se criou um sistema de grande potencial para controlar a quali-
dade do ensino.
Quando se inicia a dcada de 1990, o sistema j apresentava tendncias im-
portantes que tiveram continuidade. A mais importante delas foi o aumento do
percentual de docentes com titulao de mestre ou doutor, como conseqncia
das polticas iniciadas nas dcadas de 1960 e 1970, com a criao da Capes e do
CNPq (tabela 7).
A poltica nesse sentido foi incorporada nova LDB, votada em dezembro
de 1996. A nova lei introduziu inovaes importantes em todo o sistema. Em
primeiro lugar, definiu claramente a posio das universidades no sistema de
ensino superior, exigindo a associao entre ensino e pesquisa, com produo
cientfica comprovada como condio necessria para seu credenciamento e
recredenciamento. A associao entre ensino e pesquisa, verdade, constava de
toda a legislao anterior, mas no existia nenhum mecanismo que exigisse sua
implementao pelo setor privado, como ficou claro na anlise que fizemos dos
processos de aprovao da criao de novas universidades pelo Conselho Federal
de Educao. Alm do mais, a lei passou a exigir das universidades condies
mnimas de qualificao do corpo docente e de regime de trabalho sem as quais
a pesquisa no poderia se implantar: um mnimo de um tero do quadro docente
constitudo por mestres e doutores e de um tero de docentes em tempo inte-
gral. A aprovao dessas disposies foi particularmente difcil, pois contou com
uma fortssima oposio do lobby privatista.15 Embora aparentemente burocrti-
cas, essas disposies legais estabeleceram critrios muito objetivos que, por
isso mesmo, alteraram substantivamente o processo de criao de universidades.
Outra inovao importantssima foi a exigncia de recredenciamento peri-
dico das instituies de ensino superior, precedidas de um processo de avaliao.
Com isso, tornou-se possvel corrigir as distores e as deficincias do sistema

15
Em virtude disso, as exigncias foram diminudas da proposta original da metade para um tero.

Desafios.p65 224 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 225

existente, ameaando a situao das universidades que no passavam de grandes


unidades de ensino, as quais no mais estavam imunes a um controle peridico
por parte do poder pblico. s universidades foi dado um prazo de oito anos para
que cumprissem as exigncias da lei.
A lei tambm estabeleceu a renovao peridica do reconhecimento dos
cursos superiores. O reconhecimento dos cursos pelo poder pblico, federal ou
estadual sempre foi, no Brasil, uma exigncia para a legalidade dos diplomas, a
qual inclui tambm as universidades. O procedimento, quando bem aplicado,
garantia condies mnimas de funcionamento para os cursos novos, mas no
assegurava que essas condies no se deteriorassem. Com a exigncia de reno-
vao peridica do reconhecimento, tornou-se possvel estabelecer uma presso
continuada sobre as instituies, no sentido de que uma qualidade mnima fosse
mantida.
Criando um nicho prprio para as universidades, a lei reconheceu a hetero-
geneidade do sistema, no qual coexistem as universidades onde se realizam pes-
quisas e outros tipos de instituio voltados para o ensino. A LDB, entretanto,
manteve o rgido controle burocrtico sobre estas outras instituies. A ampli-
ao da autonomia para outros tipos de estabelecimentos de ensino era desejvel
para diminuir o centralismo burocrtico, se devidamente acompanhada por um
sistema de avaliaes e recredenciamentos peridicos que coibissem abusos.
Decreto presidencial do ano seguinte criou uma nova categoria de estabeleci-
mentos, os centros universitrios, dos quais no se exigia pesquisa, mas to-
somente excelncia de ensino. A estas instituies se estendeu a autonomia did-
tica para criao de cursos e ampliaes de vagas, submetendo-as ao regime de
avaliao peridica.
O sistema tornou-se bastante mais flexvel, ao mesmo tempo em que esta-
belecia mecanismos de controle da qualidade. A flexibilidade se estendeu tam-
bm aos cursos, com a abolio do currculo mnimo, que engessava todo o
ensino, pblico ou privado, a currculos rigidamente definidos pelo Conselho
Federal de Educao. Em seu lugar, foram previstas diretrizes curriculares ge-
rais. Alm disso, foram previstos cursos seqenciais de curta durao para a
formao bsica ou complementar.
A nova legislao afetou pouco as universidades pblicas federais e estaduais,
as quais, mal ou bem, e em virtude de polticas anteriores, vinham desenvol-

Desafios.p65 225 29/11/04, 11:47


226 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

vendo atividades de pesquisa, ampliando o tempo integral e titulando seus do-


centes. Para as universidades privadas, entretanto, constitua uma ameaa de
perda de status e autonomia. Analisaremos mais adiante as reaes do setor pri-
vado nova legislao. Cabe antes, entretanto, analisar as polticas e iniciativas
do ministrio.
Toda a eficcia da nova legislao dependia da construo de um sistema de
avaliao e essa foi a principal preocupao do ministrio, mesmo antes da apro-
vao da lei. A principal iniciativa nesse sentido no se orientou para a avaliao
das instituies de ensino, mas da qualidade dos cursos e consistiu na criao de
um exame nacional de cursos, popularmente conhecido como Provo, que con-
siste em testes objetivos aplicados a todos os formandos de um curso ou carrei-
ra. O exame obrigatrio para os alunos e condio para obteno do diploma,
embora no constitua um instrumento de aprovao ou reprovao individuais.
O objetivo avaliar comparativamente os cursos de diferentes instituies, clas-
sificando-os de acordo com a mdia obtida por seus estudantes.
O exame encontrou fortes resistncias das mantenedoras do ensino privado
e de alunos e docentes do setor pblico. Aquelas eram previsveis, mas estas
foram surpreendentes, especialmente porque, j nas primeiras aplicaes do
Provo, ficou comprovada a melhor qualidade dos cursos das instituies pbli-
cas em oposio s do setor privado. A explicao para esse fenmeno reside no
corporativismo do setor pblico, liderado pelo sindicato docente, com apoio dos
estudantes, o qual sempre se ops tenazmente a qualquer avaliao que permi-
tisse comparaes entre as instituies pblicas, pois isso visto como uma
ameaa ao princpio da isonomia, isto , distribuio igualitria de benefcios e
recompensas a todo o setor. De fato, a defesa da isonomia condio para a
unio monoltica dos membros do sindicato. A nica avaliao aceita por ele a
auto-avaliao que no inclua comparaes entre as diferentes instituies e no
esteja associada a uma distribuio diferencial de recursos e benefcios. A im-
plantao do novo sistema s ocorreu por ter contado com forte apoio da im-
prensa e da sociedade. A publicao dos resultados pela imprensa despertou
enorme interesse pblico e legitimou o Provo, tornando esse exame o mais
poderoso instrumento j criado no Brasil para incentivar a melhoria da qualida-
de do ensino, porque afeta inclusive o prprio mercado. Os cursos privados
melhor classificados tm utilizado a classificao como um instrumento de pro-

Desafios.p65 226 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 227

paganda para atrair alunos e a procura, de fato, tem se orientado pelos resulta-
dos da avaliao.
O Provo comeou com apenas trs cursos (administrao, direito e enge-
nharia). Incluindo anualmente novos cursos, o Provo j avaliava em 2001 vinte
cursos e inclua aqueles de maior procura, abrangendo, nesse ltimo ano,
1.293.170 alunos, isto , uma ampla maioria dos formandos. Paralelamente, se
instituiu uma avaliao de cunho qualitativo, realizada por comisses de pares,
as chamadas Comisses de Avaliao das Condies de Oferta de Ensino, que
deviam complementar e corrigir a avaliao efetivada pelo Provo.
Entretanto, se o ministrio conseguiu implantar instrumentos de avaliao
dos cursos de graduao, praticamente ignorou a avaliao institucional, que
essencial para a implantao da LDB. Essa tarefa, entretanto, pode ser
institucionalizada com relativa facilidade, utilizando os sistemas existentes que
incluem, ao lado do novo Provo e das Comisses de Avaliao, que incidem
sobre a graduao, as avaliaes j estabelecidas de longa data pela Capes e pelo
CNPq, as quais incidem sobre a ps-graduao e a pesquisa.
Todas essas iniciativas tiveram repercusses importantes no sistema, mas
ainda no se consolidaram. No setor privado, as repercusses foram de maior
vulto, especialmente no caso das universidades que foram ameaadas de perder
a autonomia ou serem recredenciadas em outras categorias, tendo seu status
diminudo. Iniciaram, portanto, uma srie de mudanas internas para atender,
ao menor custo possvel, s exigncias da lei.
Um dos obstculos maiores acabou se revelando o mais fcil de ser cumpri-
do: a elevao do nmero de pessoal com formao ps-graduada. Nesta ques-
to, o setor privado foi beneficiado por uma absurda vantagem corporativa inserida
no prprio texto da Constituio de 1988: trata-se da aposentadoria com salrio
integral para docentes de todos os nveis de ensino aps um mnimo de 25 anos
de exerccio para as mulheres e trinta anos para os homens.
Esse privilgio injustificvel acarretou uma verdadeira sangria do pessoal
mais qualificado e mais experiente das universidades pblicas, que passou a acu-
mular os proventos da aposentadoria com um novo emprego no setor privado.
Essa medida teve outro efeito deletrio sobre o setor pblico: uma vez que a
remunerao dos aposentados feita com as verbas destinadas ao oramento da
educao, percentual crescente dos recursos disponveis para o ensino superior

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228 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

consumido pelo nmero crescente de inativos. Esse privilgio corporativo es-


candaloso transformou-se num verdadeiro subsdio pblico para o setor privado,
que se viu poupado de boa parte do nus para qualificar seu prprio pessoal.
verdade que o setor privado fez algum esforo nesta direo, uma vez que
a qualificao em nvel de ps-graduao para o corpo docente tornou-se um
critrio cada vez mais importante em todas as formas de avaliao. Estabeleceu-
se, assim, uma enorme presso para a aprovao da criao de cursos de ps-
graduao nas prprias instituies privadas. Houve, de fato, avanos significati-
vos em termos do nmero de docentes com titulao de mestrado ou doutorado,
condio essencial para reconhecer um curso de ps-graduao. Mas, sem tradi-
o de pesquisa e sem uma verdadeira compreenso pelas mantenedoras do que
ela significa e acarreta, as universidades privadas encontraram srias dificulda-
des para reconhecerem os cursos propostos e se mobilizaram no sentido de
conseguir diminuir as rgidas exigncias que a Capes lograra institucionalizar
para este nvel de ensino. Neste nterim, e dado o crescente mercado para a
formao ps-graduada e continuada, expandiram todo o setor dos cursos de
especializao, para os quais h muito pouco controle de qualidade.
Outros subterfgios foram utilizados. Como a produo cientfica constitui
um dos principais comprovantes de atividade cientfica, as universidades priva-
das criaram suas prprias revistas (no indexadas), pressionando seus docentes
para produzirem artigos. Os subterfgios acarretaram tambm uma abertura
para o mercado global de educao superior. Na impossibilidade de criarem seus
prprios cursos de ps-graduao, estabeleceram convnios com universidades
estrangeiras interessadas em explorar o mercado de diplomas atravs de cursos
distncia ou semipresenciais. Nestes casos, os diplomas so expedidos no exte-
rior, escapando assim dos rgidos controles de qualidade da Capes.16
Houve tambm, verdade, iniciativas mais condizentes com o esprito da
lei. Diversas instituies, inclusive as empresas de ensino, utilizando pesquisa-
dores aposentados do setor pblico, estabeleceram pequenos grupos de pesquisa

16
A legislao determina que esses diplomas devam ser revalidados por universidades brasileiras que
possuam programas de mestrado e doutorado j reconhecidos pela Capes. Essa norma, entretanto,
tem se revelado de difcil aplicao.

Desafios.p65 228 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 229

efetivamente srios, com condies de obter financiamento das agncias pbli-


cas e assim satisfazer s determinaes da legislao. So, entretanto, na maior
parte das vezes, pequenos enclaves em enormes instituies voltadas basica-
mente para o ensino de massa, sem capacidade de influir na graduao. O desti-
no desses grupos bastante problemtico, pois sua manuteno depende inteira-
mente das estratgias financeiras dos mantenedores.
Por trs de todas essas iniciativas, existe um problema bsico das instituies
lucrativas: o fato, j apontado, da completa ausncia de liberdade acadmica e a
apropriao da autonomia concedida s universidades por mantenedoras ou pro-
prietrios. Os docentes so, de fato, proletrios do ensino, submetidos no s s
determinaes, mas inclusive aos caprichos dos proprietrios. O corpo dirigente
, em geral, indicado pelos proprietrios e formado muitas vezes por seus paren-
tes, raramente incluindo pessoal qualificado. Dessa forma, universidades privadas
lucrativas se constituem freqentemente em uma contrafao do modelo de univer-
sidade que inspirou a legislao e os movimentos de reforma do ensino superior.
H, entretanto, que ressaltar o segmento formado pelas instituies no lucra-
tivas, comunitrias ou confessionais, que tem procurado realizar o modelo de uni-
versidade que associa ensino e pesquisa, que investe em projetos pedaggicos sri-
os, e onde h algum grau de liberdade acadmica. Esse segmento tem contribudo
de modo muito positivo para o desenvolvimento do ensino superior brasileiro.
Apesar de todas as inovaes, houve omisses importantes na poltica edu-
cacional recente que afetaram de modo particular o sistema pblico de ensino
superior, do qual no foram solucionados os problemas estruturais que entrava-
vam seu funcionamento e sua expanso.
De fato, no houve nenhuma iniciativa no sentido de atender, em institui-
es pblicas, demanda crescente de educao ps-secundria por parte de
uma populao cuja formao escolar prvia insuficiente para obter sucesso
em instituies voltadas para a ps-graduao e a pesquisa. Os governos, tanto o
federal quanto parte dos estaduais, continuaram a concentrar seus recursos na
oferta de ensino gratuito em universidades e a aumentar os estmulos para a
pesquisa e a formao em nvel de ps-graduao. No houve uma diversificao
dos tipos de estabelecimentos nem dos programas de ensino de forma a atender
s necessidades de uma demanda heterognea. Tambm no houve uma iniciativa
de criar, com recursos pblicos, uma universidade aberta, que oferecesse ensino

Desafios.p65 229 29/11/04, 11:47


230 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

distncia ou semipresencial de qualidade. A tarefa foi delegada s iniciativas


das universidades pblicas e privadas que ministram cursos presenciais, as quais
no possuem competncia nesse novo setor, nem recursos para criar as novas
competncias necessrias. As iniciativas das universidades pblicas tm sido muito
limitadas e as das universidades particulares no apresentam o nvel de qualida-
de necessrio. De fato, o ensino distncia tem promovido uma presso no
sentido de abrir o sistema para a agressiva atuao de instituies estrangeiras
que tm interesse na exportao de cursos, especialmente no nvel da ps-gra-
duao. Com isso, a democratizao do ensino, com a absoro da demanda de
carter mais popular, continuou na dependncia crescente do ensino privado de
massa, para o qual esta continua a ser uma atividade muito lucrativa. O
imediatismo desse setor, por outro lado, no promoveu uma renovao de ensino
que possa corrigir as deficincias da escolaridade anterior desse pblico e ofere-
cer uma formao adequada s exigncias crescentes do mercado de trabalho.
Tambm no ocorreu, nesse perodo, uma reforma administrativa do ensino
pblico e da relao entre as instituies e o Estado de modo a quebrar o rgido
centralismo burocrtico e promover uma racionalizao necessria na utilizao
de recursos disponveis. O problema reside na ausncia de autonomia adminis-
trativa e financeira para as universidades pblicas, com a nica exceo das esta-
duais paulistas. Sem essa autonomia, impossvel alterar a natureza da gesto e
estabelecer um sistema de financiamento que associe o volume de recursos a
algum critrio de desempenho. A Constituio de 1988, que foi extremamente
detalhista, de fato assegurou s universidades a autonomia didtica, cientfica,
administrativa e financeira. Mas, se a liberdade acadmica se estabeleceu, a
submisso das universidades s rgidas regras do funcionalismo pblico no que
tange admisso, demisso e remunerao do pessoal e aos complexos con-
troles oramentrios vigentes no setor governamental tornou letra morta a
autonomia legalmente estabelecida. O controle da abertura de vagas para novas
contrataes continuou a ser exercido diretamente pelos rgos governamen-
tais centralizados, assim como a regulamentao da carreira. A execuo da
folha de pagamento, que consome cerca de 90% dos recursos, feita diretamen-
te pelo ministrio. A liberdade de execuo dos 10% restantes ainda dificulta-
da pela rgida separao entre verbas de custeio e de capital e ao detalhamento
das despesas pelo Congresso Nacional. Por isso mesmo, no se logrou at hoje

Desafios.p65 230 29/11/04, 11:47


EDUCAO SUPERIOR, PBLICA E PRIVADA 231

associar pelo menos parte dos oramentos da universidade ao nmero de alunos


que atende, qualificao do corpo docente e ao desempenho de seus estudan-
tes. A pesquisa continuou dependente do financiamento das agncias, que ex-
tra-oramentrio, e depende, de fato, da qualidade do projeto e da competncia
dos pesquisadores. Apesar das vantagens desse processo, no h ainda nenhuma
avaliao institucional que integre ensino e pesquisa.
A situao ainda agravada pelo fato de que, na esteira da exaltao demo-
crtica que presidiu a elaborao da Constituio, o movimento corporativo de
docentes e funcionrios conseguiu vitrias importantes que asseguraram, alm
da aposentadoria j mencionada, a completa estabilidade no emprego, a irredu-
tibilidade de vencimentos e a incorporao permanente de qualquer benefcio
temporrio concedido em funo do exerccio de cargos, de produo cientfica
ou de inovao pedaggica. O quadro de pessoal se tornou extremamente rgido
e praticamente impermevel a qualquer avaliao de mrito. Em virtude disso,
qualquer inovao no sistema depende integralmente de recursos adicionais.
Jos Joaqun Brunner analisou a impossibilidade de modernizar e racionalizar as
universidades pblicas nesse sistema, que foi comum a praticamente todos os
pases da Amrica Latina (Brunner, 1991). Sem uma reforma de grande alcance,
o ensino pblico no poder responder aos desafios de aumentar o atendimento
populao.
S resta lamentar que a oportunidade de faz-lo tenha sido perdida, quando
as condies de estabilidade e longa permanncia do governo Fernando Henrique
Cardoso a teriam permitido.

Perspectivas

Em 1 de janeiro de 2003, houve uma grande mudana poltica com a vitria


do Partido dos Trabalhadores nas eleies presidenciais e a posse do presidente
Luiz Incio Lula da Silva. Assumiu assim um partido que integrava a oposio ao
governo anterior, e cujo um dos slogans era acabar com tudo que est a.
Tem havido, de fato, um grande desmonte da mquina administrativa, que,
infelizmente, tem atingido inclusive os setores tcnicos.
No Ministrio da Educao, a transformao est se dando com a substitui-
o dos quadros anteriores por participantes dos quadros do Sindicato de Docen-

Desafios.p65 231 29/11/04, 11:47


232 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

tes, que sempre combateram violentamente os processos de avaliao implanta-


dos e se opuseram intransigentemente a uma reforma da universidade que pu-
desse diferenciar as instituies por mrito e desempenho e representasse qual-
quer ameaa estabilidade dos docentes e aos benefcios corporativos existentes.
Por outro lado, no se nota ainda nenhuma proposta consistente e integrada para
uma nova poltica para o ensino superior e a avaliao. Nestes primeiros meses
de governo, tm ocorrido apenas iniciativas pontuais ou casusticas.
Sem um sistema de avaliao que incida sobre a qualidade do ensino,
difcil dar prosseguimento a uma poltica capaz de coibir os abusos do setor
privado de ensino de massas, especialmente porque a ao sindical dos docen-
tes tem se restringido ao setor pblico (onde a estabilidade de emprego e a
dificuldade de suspender o pagamento dos salrios eliminam qualquer risco ou
custo para as greves). Com isso, toda a questo da qualificao e das condies
de trabalho do corpo docente das instituies privadas de massa mal foi tocada.
Sem uma melhoria das condies de trabalho, a qualidade do ensino no ser
alterada. Apesar de ter havido uma melhoria salarial em muitas instituies
privadas, continua a prevalecer a remunerao por aula ministrada e a ausn-
cia de incentivos para a formao continuada dos docentes. Professores minis-
tram at quarenta aulas por semana, ou mesmo mais, em classes superlotadas
e sem apoio de um planejamento pedaggico, sendo, portanto, incapazes de
oferecer ensino adequado a um pblico com srias deficincias de formao
escolar anterior.
cedo para julgar. Mas vejo poucas perspectivas de uma reforma mais pro-
funda e temo que as realizaes do perodo anterior sejam destrudas, sem que
seja dado o salto para a consolidao de um sistema de recredenciamento base-
ado em avaliaes institucionais.

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Desafios.p65 233 29/11/04, 11:47


Desafios.p65 234 29/11/04, 11:47
Estado e mercado na regulao da
educao superior

Maria Helena Magalhes Castro

Introduo

Eunice Durham mostra neste volume que o ensino superior particular no Brasil
mudou de papel, passando de um aceitvel setor suplementar sem fins lucrativos
moldado sobre o paradigma do bem pblico para um negcio que falsifica o mo-
delo de ensino superior adotado na legislao. At o presente, as tentativas gover-
namentais de lidar com essa situao no foram bem-sucedidas. Os representantes
do setor pblico mais expressivos acusam o governo de sucatear o sistema pblico
e privatizar o ensino superior, permitindo a proliferao de um ensino particular
de baixa qualidade e voltado para a obteno de lucros. Representantes das organi-
zaes tanto comerciais quanto sem fins lucrativos reclamam das demandas e dos
controles despropositados que o governo exerce sobre sua atividade com uma
profuso de regras e leis. Hoje, este setor absorve mais de 67% das matrculas e
compreende 83% de todos os tipos de instituies, universitrias e no universit-
rias, grandes e pequenas, dois teros das quais so abertamente comerciais.
Este captulo apresenta uma tica um pouco diferente para se observar as
questes envolvidas na regulao estatal do ensino superior particular. Sero
apresentados argumentos de que as foras do mercado se tornaram um disposi-
tivo inevitvel do ensino superior no mundo inteiro, inclusive nos consolidados
sistemas de ensino superior anteriormente controlados pelo Estado na Europa
Ocidental. E mais, assume-se que as instituies particulares podem se destacar,
como tambm podem sobrecarregar as extremidades inferiores do continuum da
qualidade acadmica. Tudo depende de fatores contextuais e dos ambientes

Desafios.p65 235 29/11/04, 11:47


236 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

normativos em que operam. Existem instituies particulares de todo tipo, dentre


as quais muitas das universidades de ponta no mundo, no s as da Ivy League
(tradicional associao de oito universidades do nordeste dos Estados Unidos, de
grande destaque), mas tambm instituies como a Escola Internacional de Ad-
ministrao em Paris (Insead), a Universidade de Monterrey no Mxico, as
Universidades Catlicas e a Fundao Getlio Vargas no Brasil, as universidades
Wasedo ou Keio no Japo, o Ateneo de Manila nas Filipinas, a Universidad
Javieriana na Colmbia, Incae na Nicargua, e outras (Altbach, 1999, p. 1-2).
O velho arcabouo institucional para o gerenciamento do ensino superior
no resistiu s presses das ltimas dcadas em prol da universalizao do acesso
e do ensino para a vida inteira. O ensino superior se tornou caro demais no
incio da dcada de 1980, at em lugares como a Inglaterra, a Holanda e a
Escandinvia. Conforme ressalta Michael Shattock:
Nenhum governo conseguiu arcar plenamente com a transio do ensino superior
das elites para a massa e das massas para o quase universal, de forma que para evitar a
queda na qualidade as instituies foram foradas a gerar uma quantidade cada vez
maior de recursos tanto dos alunos quanto de outras fontes particulares (1999).

No s uma questo de dinheiro: por si s, o governo no tem a competn-


cia para se manter atualizado com relao aos eventos de um setor do ensino
superior cada vez mais dinmico, diverso e internacionalizado, nem para formu-
lar e implementar as polticas e os incentivos necessrios para induzir compor-
tamentos desejados de maneira oportuna.
Na Europa, onde 85% das matrculas ainda esto nas instituies pblicas, o
setor pblico est cheio de universidades empresariais envolvidas com o aumen-
to de seus lucros e de sua competitividade dentro e fora de seus pases de ori-
gem (Clark, 1998; Shattock, 1999; Trow, 1993). Isso tambm se deve aos novos
desafios colocados pela tecnologia, entrada de novos interesses no ensino tercirio
e a outras realidades do ambiente internacional de hoje. Durante toda a dcada
de 1990, surgiram novas razes prementes para reforar a necessidade de rom-
per com o modelo antigo de regulao direta do Estado:
(...) tecnologia, globalizao e competio mudaram as bases do ensino superior,
desafiando fronteiras nacionais e questionando honorveis tradies de longas
datas e premissas h muito sustentadas, criando um admirvel mundo novo para o

Desafios.p65 236 29/11/04, 11:47


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 237

ensino superior. Muitos so os que acreditam que [ns estamos] em meio aos
primeiros estgios de uma revoluo. (...) A globalizao sublinhou a necessidade
imperativa de que as instituies se internacionalizem. (...) Novos interesses, como
a Microsoft e a Novell, pegaram a onda da tecnologia para o ensino tercirio (...)
(Green, Eckel & Barblan, 2002).

A questo no se os pases devem ou no aceitar as instituies de ensino


superior que trabalham conforme as regras do mercado, mas como e o que fazer
para assegurar que a concorrncia de mercado produza instituies que forne-
am ensino de qualidade e outros servios relevantes. O Brasil passou por per-
odos de regulao mais forte e mais fraca, e nenhum deles levou o mercado a
competir por qualidade.
Esta anlise se baseia na experincia brasileira com comits externos de
avaliao institudos pelo Ministrio da Educao e pelo Conselho Brasileiro de
Reitores, e na literatura europia recente. Na prxima sesso, veremos que h
duas tendncias majoritrias no gerenciamento da expanso e internacionalizao
do ensino superior: uma atravs do desenvolvimento de sistemas auto-regula-
dos, outra atravs da privatizao. Em ambos os casos, h mercados e concorrn-
cia, que precisam ser regulados de maneiras novas.
O apanhado dessas tendncias internacionais determina o marco para a segun-
da parte, que discute as tenses entre Estado e mercado no ensino superior no
Brasil ao longo dos ltimos oito anos, a partir da tica de trs importantes fracas-
sos de mercado, a saber: 1) desigualdade social; 2) assimetria da informao; e 3)
cobertura tendenciosa e incompleta das funes do ensino superior. E conclumos
sugerindo como se poderia elaborar um arcabouo institucional melhor.

O modo da auto-regulao

Um nmero significativo de pases da Europa Ocidental e da Comunidade das


Naes lidou com a expanso e o novo ambiente do ensino superior atravs da
transferncia de autoridade do Estado para as universidades. Conforme Marianne
Bauer explicou em 1993:
(...) Uma conscientizao cada vez maior da incerteza de condies, metas e do
sentido do progresso tem levado a questionar o poder do Estado, ainda mais

Desafios.p65 237 29/11/04, 11:47


238 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

reforado pelo desenvolvimento disparado das comunicaes eletrnicas. Por


causa das mudanas no contexto e nas idias, os governos se afastam do modelo
do Controle Estatal e partem para o modelo da Superviso do Estado (Neave &
Vught, 1994;Vught, 1989), desistindo de suas tentativas de regular todos os as-
pectos do sistema de ensino superior e transferindo decises e responsabilidades
bsicas para as prprias instituies. (...) As universidades, por sua vez, precisam
(...) deixar de ser organizaes arranjadas em torno de unidades de cls profissio-
nais e disciplinares (...) para se tornarem organizaes de auto-regulao com
suas demandas de liderana, cooperao e retorno de informao (Bauer, 1994, p.
135-136).

As instituies ficaram assim liberadas dos controles burocrticos e foram


encorajadas a crescer e encontrar maneiras de responder aos novos desafios. Isso
s foi possvel devido a uma srie de condies favorveis. A expanso aconteceu
mais cedo que nos demais lugares e decolou de uma plataforma de consolidados
sistemas de mltiplos propsitos baseados em universidades que compreendiam
mais de 35% das matrculas em meados da dcada de 1990 (A Fora-tarefa do
Ensino Superior e da Sociedade, 2000). E mais, as reformas foram realizadas por
pases ricos com a cooperao de suas comunidades do ensino superior. Em ou-
tras palavras, esses sistemas de ensino superior conseguiram responder aos no-
vos desafios dentro de seu prprio arcabouo institucional. Eles no precisaram
permitir a expanso para serem encampados por uma nova iniciativa privada.
No acerto da reforma, as comunidades do ensino superior, inclusive as soci-
edades cientficas, comearam a compartilhar algumas funes com o governo,
alm de seu tradicional papel de ensino e pesquisa. Elas agora tm assento em
diversos foros, conselhos, diretorias e comits, lidam com formulao,
implementao e anlise de polticas. Participam de vrios tipos de diagnsti-
cos, auditorias e procedimentos de avaliao e recebem encomendas de elabo-
rar estudos e relatrios. Ajudam na definio de instrumentos de coleta de dados
e participam da anlise dos resultados; negociam os critrios para alocao das
verbas pblicas entre instituies distintas. Ao mesmo tempo, a Unio Europia
estava promovendo a participao da comunidade acadmica em projetos para
avaliar e integrar o ensino superior nos pases membros. Os novos cursos, estu-
dos e debates aprimoraram o papel acadmico de dar forma no apenas a um

Desafios.p65 238 29/11/04, 11:47


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 239

arcabouo normativo ps-secundrio supranacional para a UE, mas tambm para


as naes (Altbach, 1999; de Wit, 2001).
Um efeito dessa nova engenharia poltico-institucional tem sido a intensida-
de cada vez maior de interaes de lderes institucionais entre si, com governos
e outras partes interessadas. Uma pesquisa realizada em 1994 com 11 universi-
dades europias de grande porte mostrou as mudanas profundas que esto se
desenrolando nas atribuies profissionais de lderes e participantes das univer-
sidades pesquisadas (Holtta & Nuotio, 1995).1 Os coordenadores e chefes de
departamento assumiram o papel de implementar o oramento e contratar pes-
soal acadmico e administrativo; a gerncia superior comeou a usar informa-
es internas e externas de forma mais eficaz para formular polticas institucionais
e a passar mais tempo em interaes e participao em rgos representativos
e instituies de articulao entre as universidades, os governos e outros seto-
res. Dentro das universidades, as questes institucionais se tornaram parte das
atribuies profissionais de todos, inclusive professores e pesquisadores, enquanto
as questes nacionais e aquelas relacionadas ao sistema de ensino superior como
um todo passaram a fazer parte das atribuies profissionais dos reitores das
universidades e de outros administradores nos escales superiores.
Assim, a expanso est sendo absorvida por um sistema de ensino superior
reformado. Liberadas e plenamente conscientes dos desafios que enfrenta o en-
sino superior nos dias de hoje, as universidades aceitaram a responsabilidade de
obter recursos adicionais para suplementar os subsdios que continuaram a rece-
ber dos governos.2 Elas comearam a cobrar mensalidades e a agir conforme os

1
So elas: Universidade de Oslo, de Bergen e de Trondheim (Noruega); de Edimburgo, de Ulster e
Essex (Inglaterra); Utrecht e Twente (Holanda); Lulea e Umea (Sucia) e de Joensuu (Finlndia).
2
Uma resenha recente do Der Spiegel colocou as universidades britnicas no topo de uma tabela da
liga europia, com a Holanda em segundo lugar a matria destacava que eram os dois sistemas
universitrios europeus que haviam sido substancialmente reestruturados por presso externa. Um
relatrio recente do Conselho para a Indstria e o Ensino Superior mostra que os gastos corporativos
com o ensino superior britnico so altos e esto crescendo, sinal de que a indstria continua a
apoiar o sistema; nmeros da Agncia de Estatsticas do Ensino Superior mostram que tem
aumentado a proporo de dinheiro no governamental que flui para o ensino superior. A quanti-
dade de alunos estrangeiros que optam por estudar em tempo integral no sistema de ensino
superior britnico trs vezes maior do que era 15 anos atrs (Shattock, 1999).

Desafios.p65 239 29/11/04, 11:47


240 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

princpios da eficincia gerencial e financeira, em ambientes semelhantes a


mercados. A reforma fortaleceu a coerncia e a administrao institucional,
inclinando o fiel da autoridade institucional para os nveis gerenciais mdio e
superior. O Estado, por sua vez, abriu mo do controle direto em prol de uma
administrao remota realizada atravs da superviso e gesto de incentivos e
restries, afinada com a comunidade do ensino superior.
Sistemas auto-regulados de ensino superior compreendem muitos outros
componentes, alm de um Estado menos intervencionista, um ambiente seme-
lhante ao mercado e nveis mais altos de responsabilidade, participao e nego-
ciao por parte da comunidade do ensino superior nos dilemas normativos.
Juntamente com o novo contrato social, esses sistemas possuem informao
muito melhor, sistemas de avaliao novos e mais abrangentes e esforos consis-
tentes para manter os padres internacionais de qualidade (Thune, 1994). No
mesmo filo, Burton Clark mostra como as modernas universidades empresari-
ais europias deixam de se parecer com as clssicas instituies de antigamente
(Clark, 1998). Combinam uma auto-imagem de organizaes inovadoras, volta-
das para o diagnstico e a resoluo de problemas, empreendedoras, com a capa-
cidade para elaborar periferias desenvolvimentistas lucrativas, desde parques
de cincia at faculdades de professores, e a venda de servios de pesquisa e
ensino em nichos globais. A partir dessas periferias, sacam verbas discricionrias
que lhes permitem financiar e experimentar novas idias, e evitar a perda de
novas oportunidades por falta de verbas. Shattock corrobora:
Em toda a Europa, o afrouxamento da regulao financeira centralizada levou
abertura de novos centros de inovao e iniciativas em universidades. Os dilogos
entre colegas nas conferncias europias agora giram em torno das universidades
se relacionando com a indstria, com a regio e com novas clientelas.As universi-
dades europias esto cada vez menos preocupadas com terem de seguir a ordem
do dia da universidade moderna ao mesmo tempo em que no descartam o res-
peito pelas caractersticas essenciais da vida universitria (Shattock, 1999).

O novo perfil do ensino superior no deixa de ter seus prprios problemas,


conforme testemunha o ininterrupto debate veiculado no Boletim de Notcias
do Centro para o Ensino Superior Internacional do Boston College. Um dos temas
exatamente o conceito e tambm o direito que as instituies tm de usar

Desafios.p65 240 29/11/04, 11:47


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 241

adequadamente o termo universidade (Altbach, 2001). Levy, por exemplo,


argumenta que muitas das universidades tradicionais no se abalizam mais pelos
parmetros clssicos. No s o comportamento ditado pelo mercado passou a
ser uma ferramenta de sobrevivncia para as antigas universidades reformadas
como tambm se acrescenta um setor de mercado verdadeiro que est crescen-
do, especialmente nos campos da administrao de empresas, informtica e ou-
tras profisses novas. E isso no de todo ruim, j que as novas pseudo-univer-
sidades em muitas instncias oferecem um contedo mais centrado no aluno e
servios mais relevantes que as instituies tradicionais centradas no corpo do-
cente (La Belle, 2002).
A principal diferena entre o sistema auto-regulado e o privatizado no a
presena ou ausncia de uma lgica de mercado, mas o fato de que, nos sistemas
auto-regulados, as instituies so consagradas, tendo sido criadas dentro de uma
tradio de valores acadmicos e responsabilidade pblica, coisa que poucas das
novas instituies particulares jamais tiveram. Outra diferena importante a
presena e participao da comunidade acadmica e seus representantes na for-
mulao, implementao e anlise das polticas para o ensino superior, to not-
veis no contexto europeu. A resposta da auto-regulao ao problema da expan-
so e aos outros desafios vigentes especialmente relevante para discutir o
Brasil porque o arcabouo do antigo ensino superior pblico na Europa Ociden-
tal forma a tradio que ainda adotada aqui. Voltaremos a este ponto mais
adiante.

Privatizao

A exploso do ensino superior particular tpica, embora no seja exclusiva, dos


pases de renda mdia e baixa, nos quais tanto a cobertura do ensino superior
quanto os oramentos pblicos so muito mais limitados, fazendo do mercado
um recurso muito importante para expandir e atualizar o setor do ensino supe-
rior. Em termos comparativos, o ensino superior particular mais poderoso na
sia. Em vrios pases asiticos, dentre os quais Japo, Coria do Sul, Filipinas e
Indonsia, mais de 80% dos alunos freqentam instituies particulares. A inici-
ativa privada tem interesses substanciais na Tailndia e em Taiwan, e cresce mais
rapidamente na Malsia, na China e no Vietn, sendo este tambm o caso em

Desafios.p65 241 29/11/04, 11:47


242 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

muitos pases da Europa Central e Oriental e ainda em pases da antiga Unio


Sovitica. Na Amrica Latina, a iniciativa privada numericamente dominante
no Brasil, na Colmbia, no Peru e no Mxico. Na maioria dos outros pases, ela
tambm o segmento que cresce mais rpido (Altbach, 1999, p. 1-5).
Os sistemas particulares de ensino superior so muito heterogneos, por
pelo menos trs razes. Eles abraam uma diversidade muito grande de insti-
tuies e servios, ocorrem em muitos pases diferentes e so difceis de re-
gular. Entretanto, a literatura converge ao apontar algumas regularidades
as instituies particulares: 1) com pouqussimas excees, no tm recebido
verbas diretamente dos governos; 2) tm tido certa liberdade das regulamen-
taes (desde que foram assimiladas pelo setor sem fins lucrativos); 3) se aglo-
meraram na extremidade menos seleta da qualidade do ensino superior e do
continuum da reputao;3 4) concentraram suas atividades na oferta de cursos
dentro das cincias sociais aplicadas e outros estudos profissionalizantes de
baixo custo e alta demanda; 5) e, por fim e diferentemente do outro grupo,
atenderam grande parte da multinacionalizao, em parte porque o contro-
le externo menos restritivo e em parte porque existe mais empreendedo-
rismo (Altbach, 1999).
Uma boa parte desses parcos resultados pode ser atribuda s dificuldades
que os governos enfrentam para regular o ensino superior particular. Conforme
observa Altbach, seus recursos no provm do governo; a propriedade no est
nas mos do governo e a prestao de contas est espalhada entre muitas insti-
tuies e grupos. A coordenao ou o controle exercidos pelo governo no se
mostraram difceis e custosos (Altbach, 2001, p. 64). Na Amrica Latina, os
procedimentos atuais para o controle e a superviso das instituies particulares
de ensino superior realizados pelos governos costumam ser excessivos e inefica-
zes e, at o momento, pouca diferena fizeram no estado atual do ensino superi-
or particular (Castro & Navarro, 1999). O fato que pases que no tm como
arcar com a expanso de seus sistemas de ensino superior sem a ajuda da inicia-

3
Mas existem excees importantes, e observadores da Amrica Latina tm distinguido dois tipos
principais de instituies particulares na regio, as instituies de elite do tipo universidade e as
instituies para acomodar excesso de demanda (Baln & Fanelli in Castro & Navarro, 1999, p. 51-72).

Desafios.p65 242 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 243

tiva privada ainda no compreenderam plenamente o que significa conviver


com o mercado. Diferentemente dos europeus, para quem as mudanas no
ensino superior tm sido participativas e acompanhadas de perto por desenvol-
vimento intenso de conhecimento e pesquisa, a literatura sobre a iniciativa pri-
vada ainda muito limitada (Baln & Fanelli, 1993).

Estado e mercado no Brasil (1995-2002)

O ensino superior particular no Brasil compartilha algumas das caractersticas


gerais apontadas na literatura internacional, analisada anteriormente: ele rece-
be muito poucos recursos pblicos; a maioria das instituies de locais de
ensino no universitrio, aglomeradas na extremidade menos seleta do continuum
da qualidade acadmica; elas enfrentam uma concorrncia muito rdua; e rece-
bem os alunos com menor formao. Normalmente, esses alunos tm mais ida-
de que a mdia de suas turmas, so a primeira gerao em suas famlias a conse-
guirem cursar o nvel superior e freqentam aulas noite porque j fazem parte
da mo-de-obra ativa.
Mas h peculiaridades, sim. Desde 1997, existe uma distino legal entre
instituio comercial e instituio sem fins lucrativos; h vrios procedimentos
para se diagnosticar isso, inclusive visitas de anlise de semelhantes e um inova-
dor Exame Nacional de Graduao para os alunos que obtm diplomas de bacha-
relado, que usado para classificar o contedo dos cursos conforme a aprendiza-
gem de seus alunos. O governo controla a atribuio do status universitrio s
instituies particulares e somente aquelas credenciadas com esse status tm a
liberdade de decidir os cursos que iro oferecer e quantos alunos iro admitir.
Mas at mesmo elas esto sujeitas a limitaes governamentais acerca das men-
salidades que podem cobrar e de como lidar com os alunos inadimplentes.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o ambi-
ente normativo tambm passou por outros desdobramentos importantes. O
arcabouo institucional governamental passou por duas mudanas relevantes,
mencionadas por Durham: a extino do antigo Conselho Federal de Educao
(CFE), que foi substitudo pelo Conselho Nacional de Educao (CNE); e a
transformao do Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos, conhecido como
Inep, num importante rgo para coleta de dados e diagnstico da educao

Desafios.p65 243 29/11/04, 11:48


244 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

em todos os nveis. Ambas as medidas, porm, continuaram incompletas.


O novo conselho ainda carece das condies (autoridade, oramento e qua-
dros) para atingir sua estatura adequada e o Inep tambm precisa de pessoal e
autonomia institucional para assegurar a continuidade de suas atividades. H
vrias outras medidas que vale a pena destacar por serem direcionadas para
melhorar a flexibilidade e estimular a expanso da iniciativa privada com qua-
lidade:
Licenas permanentes foram substitudas por um credenciamento peri-
dico e renovvel atravs da avaliao dos cursos e das instituies.
Uma alterao na legislao sobre filantropia, que permite a existncia
legal de instituies com fins lucrativos. Dois teros das instituies par-
ticulares so definidos agora como entidades de fins lucrativos e, portan-
to, sem direito a isenes fiscais.
Uma definio inequvoca de universidade, baseada na combinao de
ensino de graduao e de ps-graduao e pesquisa com uma proporo
significativa de corpo docente com contratos de dedicao exclusiva e
graus avanados. Foi abandonado um requisito anterior de cobertura
universal das disciplinas acadmicas.
Foi criado um novo tipo de instituio, o centro universitrio, para
propiciar uma autonomia semelhante da universidade para as institui-
es particulares comprometidas com um ensino de boa qualidade mas
sem um componente significativo de pesquisa e ensino de ps-graduao.
Mais flexibilidade para todas as instituies determinarem o contedo de
seus cursos.
Introduo de dois novos tipos de cursos de graduao mais curtos e um
novo programa de mestrado no acadmico profissional.
Importante melhoria na produo de informao sobre cursos e insti-
tuies.
Novas instncias (conselhos consultivos e comits de diferentes tipos)
para participao da comunidade acadmica na formulao e implemen-
tao de polticas, em diagnsticos, estudos e anlises de dados.

Essas medidas no foram suficientes para lidar com os problemas de quanti-


dade e qualidade no ensino superior brasileiro. A cobertura ainda est em apenas

Desafios.p65 244 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 245

10% da coorte de idade uma das menores na Amrica Latina.4 Por outro
lado, a notvel expanso de matrculas e da quantidade e do tamanho das novas
universidades particulares tem sido frustrada pelas taxas de concluso extrema-
mente baixas (ver seo Desigualdade). Em termos de qualidade, os diagnsti-
cos de cursos tm sempre classificado as instituies particulares l embaixo,
com poucas excees.
Independentemente do ritmo que a expanso da iniciativa privada vai atin-
gir agora e mesmo no caso, que no improvvel, de sofrer uma crise de
ajuste , ela j est muito mais complicada do que precisa. Se as trs falhas de
mercado na rea do ensino forem bem ajustadas, o ensino superior particular
poder dar uma contribuio muito maior, tal como em vrios outros pases.

Falhas de mercado

As falhas de mercado no ensino so srias e precisam ser ajustadas. Mas os rem-


dios tm muito a ver com o bom senso. Primeiro, existe uma forte assimetria de
informao entre quem compra e quem vende a educao. Segundo, o sistema
socialmente desigual, uma vez que o acesso educao depende da capacidade de
pagar por ela, na ausncia de emprstimos estudantis e bolsas de estudo. Terceiro,
o sistema est aparelhado para as carreiras menos custosas e mais rentveis, e faz muito
pouco em termos de pesquisa, ensino de ps-graduao e trabalho de extenso.

Assimetria de informao

A primeira assimetria que os alunos, desde os candidatos at os formandos,


sabem muito menos do contedo dos cursos, da instituio e da carreira que o

4
O potencial para expanso do ensino superior particular deveria ser imenso, por causa do elevado
retorno que uma formao superior traz para os alunos; o setor pblico no conseguir crescer dentro
da estrutura cara que ele atualmente envolve. Infelizmente, dois obstculos srios impedem esse
crescimento: o gargalo do ensino secundrio e, o mais importante, a concentrao de renda. O ensino
secundrio est se expandindo rpido, mas nas escolas pblicas que se debatem com a falta de pro-
fessores e de qualidade no pas inteiro. E tambm est crescendo atravs da incorporao de camadas
sociais mais baixas, o que equivale dizer, de alunos incapazes de pagar por uma formao superior.

Desafios.p65 245 29/11/04, 11:48


246 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

dono da escola e seu pessoal acadmico e administrativo. Os alunos no tm


como discernir o que bom ou ruim quase por definio eles esto compran-
do uma formao, ou seja, critrios, informao e uma capacitao que no tm.
A escolha correta nessas circunstncias depende da informao disponvel. Em
segundo lugar, o ensino superior caro, tanto financeiramente quanto em ter-
mos de custos de oportunidade. um servio de mdio prazo prestado ao longo
de todo um conjunto de anos, e pode at levar mais tempo, depois da formatura,
para se saber o valor que teve (Trow, 1993). Em termos da teoria agente-prin-
cipal, os contratos de ensino no permitem que os compradores (principais)
vejam como as instituies e seus professores (agentes) fazem suas escolhas para
melhor (ou pior) cumprirem com seus contratos. Isso acontece no s porque as
atividades do ensino acontecem a portas fechadas, mas tambm por causa da
multiplicidade de principais aos quais os agentes respondem. Os principais po-
dem ser os alunos e suas famlias, e os agentes, aqueles que fornecem o ensino,
que so o governo, as instituies de ensino e seus professores. Tambm poss-
vel pensar o Ministrio da Educao e outras autoridades de ensino como os
principais, independentemente das instituies. Uma terceira possibilidade se-
ria considerar os reitores e os donos das escolas como principais, independente-
mente dos professores e empregados que eles contratem (Vargas, 2002). Alm
desses atores mais importantes, h outras partes interessadas e influentes, que
so os sindicatos de professores, as burocracias local e federal, os polticos, os
prestadores dos servios educacionais, os meios de comunicao de massa e os
usurios privilegiados. Alguns desses atores podem cooperar, mas suas metas
no so necessariamente coincidentes. Portanto, cada principal precisa se preo-
cupar com a influncia de outros principais no comportamento do agente.
Os agentes que prestam o servio, a escola e o professor, precisam respon-
der a principais diferentes e isso lhes d muito espao de manobra, que se forta-
lece ainda mais por causa da opacidade de um servio que leva anos para ser
concludo e muitos anos mais para mostrar seus resultados.
A situao leva a duas conseqncias: oportunismo ps-contrato e escolha
adversa. Um exemplo de oportunismo ps-contrato quando as instituies
seduzem os candidatos a participarem de provas de admisso gratuitas e fceis,
e pagam suas mensalidades iniciais, quando est claro que eles no tm as condi-
es financeiras e acadmicas para continuar seus estudos e obter seus diplomas.

Desafios.p65 246 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 247

A escolha adversa ocorre quando o agente tem alguma informao relevante


que no passada ao principal. Por exemplo, quando o agente sabe que a biblio-
teca da universidade est desatualizada, ou que seus professores no so muito
bons, ou que no h alunos suficientes para completar a turma do curso escolhi-
do, o que levar o calouro a ser incorporado turma de outro curso etc.
A soluo padro para a assimetria da informao no modelo principal-agen-
te incluir no contrato clusulas exigindo que o agente revele todas as suas
informaes (Vargas, 2002). Mas, tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, os
contratos (ou regulamentos) no so considerados bastantes. So necessrios in-
centivos financeiros tambm. As duas exigncias impostas s instituies para
que elas tenham o direito de integrar o sistema oficial dos Estados Unidos de
auxlio financeiro ao estudante so: serem credenciadas por sua respectiva agn-
cia regional e participarem da coleta anual de dados do Sistema Integrado de
Dados sobre a Educao Ps-secundria (Inep, 2001). Assim, foi efetivamente
usado um forte incentivo financeiro (crdito educativo) para produzir dois tipos
de informao: registros institucionais detalhados e diagnstico de qualidade.
Alm disso, no coincidncia que nos Estados Unidos o governo financie o
imenso servio gratuito de informao Eric.
A assimetria da informao s pode ser reduzida onde haja abundncia de
informao boa a custos bem reduzidos, ou sem custos. Num quadro de opacida-
de, o mercado tende a no atender bem sociedade, mas, com abundncia de
informao, os alunos fazem opes bem abalizadas e o mercado fica propenso a
responder com melhores servios. As instituies particulares vo investir em
qualidade sempre que e onde isso se traduza em reputao, visibilidade e, conse-
qentemente, dinheiro. A reputao e a visibilidade, portanto a qualidade e a
transparncia, dependem da informao. Uma das principais responsabilidades
do Estado estimular, produzir e disseminar informao de forma a permitir
que os consumidores escolham o que melhor para si, prevenindo ineficincias
(abandono, desencanto, omisso etc.) e comrcio injusto.
Mas h outro aspecto que relaciona a reparao da assimetria qualidade: as
instituies menos qualificadas resistem ou so menos capazes de fornecer infor-
mao sobre si mesmas. Isso pede outras medidas orientadas para a melhoria da
qualidade, o que j foi conseguido atravs de processos de avaliao qualitativa e
interativa, envolvendo comits locais de anlise de pares. Esse tipo de diagns-

Desafios.p65 247 29/11/04, 11:48


248 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

tico possibilita o fornecimento de assistncia sob medida e monitoramento ne-


gociado das instituies falhas. Alm disso, tais diagnsticos tambm produzem
informaes de primeira mo sobre as dificuldades que podem ser relevantes
para a formulao de polticas.
Boa informao significa informao precisa, atualizada, abrangente e com-
parativa. Tambm significa informao que tenha sido processada e formatada de
maneira que possa ter utilidade para diferentes usurios (formuladores de pol-
ticas, reitores, mdia, estudiosos etc.), inclusive o pblico em geral.
A informao sobre o ensino superior que j est disponvel no Brasil
significativa, mas muito pouca a que chega ao pblico geral de maneira simples
e trabalhvel. As principais fontes so:
O censo anual do ensino superior fornece informao sobre todas as ins-
tituies de ensino superior. Entretanto, ainda est por montar um siste-
ma para validar a informao fornecida pelas instituies, o que resulta
em apenas um pequeno subconjunto de informaes sendo publicadas e
divulgadas na internet pelo Ministrio da Educao. Diferentemente do
que acontece em outros pases, como o Chile por exemplo, ela ainda no
um instrumento que os estudantes possam usar para escolher seus cur-
sos e instituies.
Todo ano, as instituies de ensino superior tm de enviar seus catlogos
institucionais para o Ministrio da Educao, com informaes sobre seus
programas acadmicos, suas instalaes e recursos financeiros. At ago-
ra, esses materiais esto empilhados em Braslia, sem uso algum.
Grupos de pares em misses de avaliao elaboram pareceres detalhados
sobre as instituies que visitam. Recentemente, essas informaes foram
drasticamente reduzidas com a adoo de formulrios padronizados que
deveriam facilitar o processamento e as comparaes dos dados. Entretan-
to, o ministrio s tem utilizado essas informaes para conduzir as rotinas
burocrticas e alimentar seus arquivos, sem qualquer outro tratamento.
O Exame Nacional de Cursos (Provo), aplicado aos alunos que se for-
mam na maioria das carreiras, fornece no apenas informao compara-
tiva sobre os desempenhos dos alunos mas tambm uma gama de infor-
maes socioeconmicas sobre os alunos, sobre as avaliaes que os alunos
fazem de seus cursos e instituies, e questionrios aplicados aos coorde-

Desafios.p65 248 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 249

nadores dos cursos. At agora, pouca coisa desse material foi analisada e
publicada dentro do meio acadmico.
Houve uma grande iniciativa de conectar os vrios bancos de dados sobre
o ensino superior pertencentes ao governo num sistema integrado, Sied-
Sup, que deveria alimentar um sistema de informao baseado na internet
sobre o ensino superior para estudantes e candidatos. Mas, at o momen-
to, esse sistema no veio a pblico.
Finalmente, o ministrio colocou toda a legislao do ensino superior na
internet (Prolei), juntamente com um sistema online (Sapiens), que
permite s instituies de ensino superior seguirem a tramitao de seus
requerimentos e procedimentos administrativos dentro dos escritrios
do governo. A formatao do Sapiens para aceitar 31 tipos de requeri-
mentos s neutralizou os ganhos obtidos pelo rastreamento online, pois as
instituies perderam o direito de oficialmente exigir a ateno do mi-
nistrio para questes novas no previstas.

Levando tudo isso em conta, os formuladores de polticas e, em menor esca-


la, alguns acadmicos e prticos do ensino superior tm informaes muito
melhores agora do que antes. Mas o desperdcio de informao (no tratada)
muitas vezes maior do que as melhorias conquistadas. Isso se deve, em parte, ao
fato de o ministrio no ter pessoal nem tempo para processar, analisar, formatar
e publicar essas informaes. Mesmo com um seleto crculo de autoridades e
peritos, h limitaes srias. Abundam problemas de confiabilidade e falta de
consistncia nos dados oficiais e nas instituies, inclusive nas universidades fe-
derais. A informao coletada pelo Ministrio da Educao no validada nem
usada pelas prprias instituies para alimentar seus processos decisrios inter-
nos. Tambm h problemas de cronologia, que se originam da instabilidade das
instituies particulares e das muitas oportunidades de ingresso que elas criam
dentro de um nico ano letivo. difcil se manter em dia com as mudanas
constantes nos cursos oferecidos. Assim, os estudantes no podem basear suas
decises nas informaes publicadas.
Quanto aos estudantes e opinio pblica, restam-lhes as informaes dadas
pelo Ministrio da Educao, particularmente as notas do Exame Nacional de
Cursos, que so amplamente divulgadas pela mdia e muito usadas. Editoras

Desafios.p65 249 29/11/04, 11:48


250 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

particulares e revistas (inclusive a edio brasileira da revista Playboy) oferecem


um guia do estudante e uma classificao no oficial das instituies acadmicas.
So publicaes teis, mas bastante incompletas. A mdia ainda no formou edi-
tores especializados para cuidar das notcias e questes da educao. Uma grande
pesquisa por amostragem realizada em 1997 e 1998 encontrou uma predomi-
nncia de notcias do ensino superior na imprensa nacional e, tambm, descobriu
que 83% de todos os artigos publicados eram relacionados ao governo. Existe
um canal nacional de TV a cabo (UTV) administrado por universidades que di-
vulga um mosaico de programas produzidos individualmente. Ele no contribui
para o debate acadmico nem para outras questes referentes ao sistema do
ensino superior. A internet uma fonte cada vez maior de informaes no ana-
lticas, descritivas, publicadas nas pginas do ministrio e das instituies (Aragn,
1999). Finalmente, no existe um equivalente brasileiro ao Chronicle of Higher
Education (Crnica do ensino superior) ou ao Higher Education Supplement (Suple-
mento do jornal The Times para o ensino superior) para propiciar ao pblico dis-
cusses e informaes inteligentes sobre as questes do ensino superior.
O que acontece o contrrio: as instituies bombardeiam os estudantes
com suas estratgias de marketing sobre preo baixo, ingresso fcil e uma deman-
da acadmica pequena para obteno do grau. Em alguns casos, essa estratgia
faz sentido para o estudante quando, por exemplo, ele s precisa de um
diploma para conseguir uma promoo num emprego pblico. medida que o
mercado de trabalho vai ficando mais competitivo, entretanto, esse tipo de es-
tratgia acaba sendo um tiro que sai pela culatra.
Essa falha de mercado no poderia ser resolvida apenas atravs de um bom
sistema de informao na internet, conforme pretendia o comit consultivo Sied-
Sup do Inep. Numa sociedade com tradio limitada de ensino superior, onde os
diplomas costumam ser considerados mais importantes do que as competncias
que supostamente representam, necessrio conscientizar o pblico dos benef-
cios, problemas e opes de um curso superior, atravs de debates abertos sobre
princpios, valores e anlises, bem como atravs de uma melhor compreenso
das experincias internacionais.
O Brasil tem uma tradio de enviar estudantes de ps-graduao para uni-
versidades no exterior, mas quase nenhuma de intercmbio internacional no
nvel da graduao. As universidades brasileiras no esto preparadas para rece-

Desafios.p65 250 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 251

ber estudantes de outros pases, e as oportunidades para os alunos de graduao


irem para o exterior se limitam a uns poucos programas de intercmbio no
oficiais para um punhado de estudantes [abastados]. interessante contrastar
essa situao com a experincia na Europa, particularmente com a da Dinamar-
ca e a de outros pases membros da Unio Europia (Green, Eckel & Barblan,
2002), pois eles adotaram uma poltica consistente de fornecer sua populao
uma experincia de ensino internacional.5

Desigualdade

O ensino superior particular s absorve estudantes que podem pagar o preo


que quase invariavelmente integral, j que na maioria dos pases as instituies
particulares no fazem jus a verbas pblicas. interesse da sociedade subsidiar
quem est disposto e preparado para cursar o ensino superior com sucesso mas
no pode arcar com os custos sozinho. A evidncia de que o ensino superior cria
benefcios particulares justificou em alguns lugares a substituio de subsdios
transfronteirios por subsdios voltados para aqueles que realmente precisam
deles. Em qualquer dos casos, um dos papis primordiais do Estado com relao
a desigualdades oriundas do mercado financiar o acesso ao carente atravs de
subvenes e emprstimos.
No Brasil, as polticas para reduo da desigualdade na educao tm se
centrado no fornecimento do ensino bsico universal e em providncias para
melhorar sua cobertura e qualidade.6 No ensino superior, os prprios exames

5
Estudantes dinamarqueses, desde 1992, podem levar consigo suas subvenes governamentais
para o exterior durante at trs anos, porque uma mobilidade internacional maior iria, por si s,
influenciar o mercado nacional do ensino, contribuindo para uma medio integrada de qualidade
do ensino superior. Daria aos usurios melhores possibilidades de avaliar os mtodos e padres de
ensino. Estudantes dinamarqueses com experincia no exterior se tornariam usurios e observado-
res bem informados acerca de seu sistema educacional. Portanto, os vrios setores do sistema de
ensino superior nacional se comprometeriam a comprovar internacionalmente que os objetivos de
qualidade necessrios so atingidos (Thune, 1994, p. 165). Para obter uma viso do quadro
europeu, consulte Green, Eckel & Barblan, 2002, p. 3.
6
Ver, neste volume, os artigos de Jos Francisco Soares e Joo Batista de Arajo e Oliveira sobre as
limitaes dessas providncias.

Desafios.p65 251 29/11/04, 11:48


252 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

seletivos de admisso para o setor pblico (que gratuito mas pequeno) tm


sido um fator de desigualdade. Isso foi compensado, de certa forma, com a ex-
panso do ensino particular e com a criao de novos tipos de cursos de curta
durao. Alm dos tradicionais exames escritos, outros mecanismos de admisso
s instituies de ensino superior esto sendo experimentados, inclusive levar
em considerao os resultados obtidos no Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem)
voluntrio, fornecidos pelo Ministrio da Educao, e as provas anuais feitas
durante o curso secundrio. Estas tm ajudado os alunos em sua preparao e
aprovao.
Um sistema bem montado de crdito educativo a medida padro para
resolver esse problema. O programa de crdito educativo que existe tem um
oramento de cerca de duzentos milhes de dlares, compreendendo 15 mil
novos emprstimos por ano e 45 mil alunos usufruindo deles o tempo todo. Para
que seja significativo, um programa de crdito educativo deveria ter cerca de
dez vezes o tamanho deste (Schwartzman & Schwartzman, 2002). Alm de ser
pequeno o programa existente, no existe nenhum esforo para utiliz-lo de
forma a induzir melhorias nas instituies de ensino superior, j que no existem
critrios acadmicos claros em sua distribuio. Alm disso, ele coloca nas insti-
tuies o fardo de montar um sistema para monitorar todo semestre tanto o
desempenho acadmico quanto a continuidade da necessidade econmica dos
alunos auxiliados pelo emprstimo. No Brasil, o governo no oferece nenhum
programa de bolsas de estudo com base no mrito ou na carncia dos estudantes
fora do setor pblico.7
A desigualdade tambm aparece na grande quantidade de alunos que sequer
concluem seus estudos. A evaso, seja ela motivada por dificuldades financeiras
ou acadmicas, um desperdcio dos recursos do estudante, que afeta mais quem
est em piores condies. Enquanto a quantidade de matrculas na iniciativa
privada mais que dobrou entre 1990 e 2001 (subindo de 962 mil para 2,092
milhes), o nmero de alunos que se formaram em 2000 foi apenas 30% dos que
ingressaram nos cursos. Isso se explica em parte porque o sistema estava se

7
Informaes pessoais obtidas atravs de contatos informais com um diretor financeiro e alguns
donos.

Desafios.p65 252 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 253

expandindo e o nmero de admisses quatro anos antes fora menor. De qualquer


forma, essa perda de 70% deve ser comparada com a mdia da iniciativa privada
(50%) e a mdia do setor da sade nas universidades pblicas (18%) (Schwartzman
& Schwartzman, 2002, tabela 18).

Arrocho econmico, mercados selvagens e desigualdade

A incapacidade da maioria das instituies particulares de fornecer um ensino


satisfatrio a seus alunos, conforme demonstrado, dentre outras coisas, pelas
altas taxas de evaso e baixas notas no Provo, se explica em parte pelo arrocho
econmico que elas sofreram nos ltimos anos. A mudana feita em 1997 na
legislao sobre filantropia, quando foram abolidos os incentivos fiscais para a
maioria das instituies, significou um aumento de 20% a 25% nas despesas para
aproximadamente 60% delas.8 Alm disso, a nova legislao do ensino exige
que, at 2004, todas as universidades estejam com pelo menos um tero de seu
corpo docente portando diplomas de ps-graduao, contratado em tempo inte-
gral e fazendo pesquisa. Elas tambm precisam ter pelo menos trs cursos de
ps-graduao credenciados e trs linhas de pesquisa estabelecidas. Para a inici-
ativa privada, onde no havia pesquisa nem ensino de ps-graduao, e onde a
maioria dos professores recebe por hora, isso significa um aumento muito signi-
ficativo nos custos.9 Esses custos aumentam ainda mais porque cerca de 20% a
30% dos alunos deixam de pagar as mensalidades e, uma vez que estejam matri-
culados, as instituies no podem impedi-los de assistir s aulas nem tirar notas
no semestre letivo em questo. Na verdade, muitas instituies particulares
esto s voltas com taxas de inadimplncia muito mais altas durante seus anos
letivos. Por essa razo, cortaram pela metade o regime acadmico padro (dez
meses), de forma a pressionar os alunos a sanarem suas dvidas todo semestre
ou, caso contrrio, a perderem a matrcula para o semestre seguinte. A autori-
zao do governo para muitas novas instituies com o mesmssimo perfil de

8
Informaes pessoais obtidas em entrevistas.
9
Centros universitrios, entretanto, s precisam de 10% de seu pessoal em tempo integral e no
precisam apresentar pesquisa, somente ensino de graduao de boa qualidade.

Desafios.p65 253 29/11/04, 11:48


254 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

cursos aumentou a concorrncia a ponto de levar algumas delas a comportamen-


tos predatrios. Novas empresas foram abertas em mercados j lotados e no
de espantar que, no ano 2000, cerca de um tero das vagas oferecidas no te-
nham sido preenchidas (Schwartzman, 2002). Uma conseqncia bastante co-
mum so as guerras de preo e as campanhas de marketing que visam atrair
portadores de grau universitrio e alunos j matriculados em instituies con-
correntes oferecendo-lhes descontos de at metade do valor das mensalidades.
fcil adivinhar o impacto de um ambiente assim sobre a qualidade oferecida
maior parte da populao estudantil brasileira que cursa o nvel superior.
Num esforo para compensar seus problemas financeiros, as instituies par-
ticulares aumentaram a oferta de vagas e cursos, em busca de economias de
escala, e expandiram suas instalaes para locais mais perto de onde moram ou
trabalham estudantes em potencial. Pouqussimas delas tentaram oferecer um
produto melhor. Muitas se voltaram para estratgias de reduo de custos con-
tratando escritrios de advocacia e consultores organizacionais para, respectiva-
mente, combater o governo e reenquadrar suas organizaes.10 Dado o atual
ambiente, o melhor arranjo institucional para a iniciativa privada parece ser o
centro universitrio, que tem autonomia para criar novos cursos mas no para
cobrir os custos da pesquisa e da ps-graduao. Entretanto, necessrio consi-
derar se no seria melhor rever o ambiente regulador em vez de restringir o
sistema universitrio do pas ao setor sem fins lucrativos e deixar a expanso
para o grupo menos qualificado de instituies: os centros universitrios e as
instituies no universitrias.
As desigualdades no ensino superior brasileiro no so apenas aquelas que
derivam da concorrncia de mercado. O setor pblico, que gratuito, aproveita
uma demanda e uma seletividade muito maiores, recrutando assim os melhores
alunos. Os salrios nas instituies pblicas no so muito altos, mas o corpo
docente tem estabilidade, longas frias, aposentadoria prdiga, autonomia aca-
dmica e prestgio, o que torna o emprego atraente para profissionais qualifica-

10
Normalmente, os custos foram reduzidos com a extino de departamentos acadmicos e, inclu-
sive, institutos e escolas. Os coordenadores de curso passam a ser gerentes acadmicos e esto
diretamente ligados diretoria.

Desafios.p65 254 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 255

dos. A maioria dos acadmicos do setor pblico tem contrato de tempo integral,
o que pressupe uma carga horria leve e tempo para pesquisa. No setor pbli-
co, o requisito mnimo para o professor um diploma de mestrado e, em algu-
mas instituies, um Ph.D. Desde a dcada de 1970, as universidades pblicas se
beneficiam de vrios programas de incentivos especiais: bolsas para pesquisa e
prolongadas licenas remuneradas para os professores poderem tirar seus
mestrados e doutorados ou para desenvolverem pesquisa de ps-doutoramento;
apoio para os alunos de graduao que desejam trabalhar como assistentes de
pesquisa e iniciar suas prprias carreiras de pesquisadores; bolsas de estudo para
os alunos de ps-graduao; um suplemento salarial significativo pela carga de
aulas na graduao; subvenes para departamentos acadmicos contratarem
jovens Ph.D.s em carter experimental; e outros.
Dado esse ambiente de apoio considervel, no de admirar que a produti-
vidade acadmica esteja subindo nas instituies pblicas e seus cursos obtenham
as notas mais altas no Exame Nacional de Graduao, enquanto as instituies
particulares ficam para trs. Embora as instituies devam ser responsveis por
seus resultados, o governo tambm responsvel ao escolher onde investir.
Neste caso, os estudantes da iniciativa privada sofrem as conseqncias. A eqi-
dade exigiria que as instituies particulares tambm concorressem por esses
incentivos. possvel pensar em outros programas, mais ajustados s peculiari-
dades de cada segmento (Castro & Levy, 2000). Mas os critrios para acesso a
recursos pblicos deveriam ser mrito e relevncia, no privilgio de um setor
especfico. Se o governo se recusa a dar apoio e criar um ambiente normativo
que conduza a uma melhoria de qualidade para qualquer dos segmentos do ensi-
no superior, especialmente o maior, que lida com estudantes nas condies mais
adversas, no se pode esperar que a iniciativa privada consiga faz-lo sozinha.11
Em suma, as desigualdades no ensino superior brasileiro no vm apenas da
concorrncia de mercado e no poderiam ser resolvidas apenas expandindo as
subvenes e os programas de crdito educativo. H outros fatores relacionados

11
O dinheiro pblico pode ser economizado quando a instituio pblica est preenchendo nichos
de excelncia para uma elite pblica; vale dizer, quando ela j detm qualidade e sustentabilidade.
Mesmo nesses casos, conforme destaca Charles Cook (ex-diretor da Neasc nos Estados Unidos),
sempre h melhorias que buscar para as quais so necessrios incentivos.

Desafios.p65 255 29/11/04, 11:48


256 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

aos regulamentos e incentivos existentes que agravam a situao. Na iniciativa


privada, conforme foi visto, consideraes gerenciais e econmicas de curto
prazo se sobrepem s acadmicas, que deveriam ser a essncia das instituies.
No setor pblico, os incentivos governamentais para o ensino de ps-graduao
e a pesquisa ainda se sobrepem ao ensino de graduao de boa qualidade.

Cobertura tendenciosa e incompleta das funes do ensino superior

A terceira falha de mercado se origina no fato de a iniciativa privada evitar essas


funes do ensino superior (docncia, pesquisa e servios comunitrios) que tm
uma relao custo-benefcio menor, apesar de sua indiscutvel relevncia pbli-
ca. Se o mercado for deixado como est, haver lacunas que sero no apenas
indesejveis mas tambm capazes de prejudicar a competncia do pas na cin-
cia, engenharia e muitos outros campos.
A aplicao da nova Lei do Ensino brasileira ajudou a diversificar os cursos
de graduao atravs da introduo de trs novos tipos de alternativas mais
curtas de estudos profissionalizantes, cuja qualidade ainda precisa ser apurada.
Mas o governo no conseguiu introduzir diferenciao e complementaridades na
oferta dos principais cursos de graduao tradicionais com quatro anos de dura-
o, que conferiam diplomas de bacharelado. O que fez foi licenciar novos cursos
e instituies com o mesmssimo perfil. Segundo Schwartzman & Schwartzman
(2002), metade dos alunos da iniciativa privada est matriculada em cincias
sociais aplicadas, especialmente direito e administrao de empresas. Quase todos
os demais esto nos campos afins de educao e sade no na medicina, mas em
profisses variadas de terapia e reabilitao. Olhando para o quadro como um
todo, as matrculas esto muito concentradas nas chamadas profisses sociais
(906.961), que um campo quase trs vezes maior que o segundo, educao
(319.348). As faculdades de direito, sozinhas, absorvem 319.059 alunos, enquanto
as de administrao de empresas, 287.391. Existem outros desequilbrios dentro
de cada campo do conhecimento. Por exemplo, dentro da rea das cincias exatas,
70% das matrculas so dos cursos de informtica e processamento de dados.
As escolas de ps-graduao e pesquisa cientfica no Brasil compreendem
todos os campos do conhecimento e so sustentadas, dentro do setor pblico, em
todos os estados, pelos governos federal e estadual. Conforme j vimos, as uni-

Desafios.p65 256 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 257

versidades particulares enfrentam dificuldades imensas quando no recebem al-


gum tipo de apoio, seja de programas de verbas concorridas ou at mesmo de
ajuda acadmica.
Finalmente, a concorrncia de mercado parece estar desatrelando uma ten-
dncia de especializao entre a oferta de cursos de graduao no ensino superi-
or pblico e particular. Enquanto o setor pblico se atm aos cursos de gradua-
o mais tradicionais compostos de matrias dadas ao longo de quatro anos, a
iniciativa privada est experimentando novos tipos de formatos mais curtos e
novas alternativas de estudos profissionalizantes de forma a atender s novas
demandas, mas tambm para passar ao largo do controle estatal e da concorrn-
cia direta com as universidades pblicas. O pas est presenciando a introduo,
pelas universidades particulares autnomas e pelos centros universitrios, de
vrios novos currculos, tais como os das profisses relacionadas com o turismo,
a moda, a gastronomia, o cinema, a mdia etc. Esta pode ser uma das contribui-
es positivas do ensino superior particular: inovao e alinhamento pronto s
novas (ou potenciais) demandas sociais. Mas necessrio um controle de quali-
dade, bem como polticas para assegurar que todos os tipos de competncias
sejam formadas e que o sistema de ensino superior desempenhe todas as funes
desejveis para o bem pblico.

Partindo para um novo ambiente regulador

A partir do que vimos anteriomente, est claro que necessrio um novo ambi-
ente regulador, que poderia trazer o ensino superior brasileiro mais para perto
de um modo de auto-regulao, com um Estado mais forte e eficaz, assessorado
pela comunidade do ensino superior no exerccio da liderana, da autoridade e
do fornecimento dos incentivos apropriados. papel do Estado defender o direi-
to de o cidado receber um produto pelo qual ele paga. Isso exige regras e
padres claros, avaliao permanente e boa informao.
A pedra angular da auto-regulao so seus sistemas de garantia da qualida-
de, elaborados para cumprir duas funes: uma de prestao pblica de contas e
uma de melhoria da qualidade (Hartingsveld, 1994). Coletar dados quantitati-
vos periodicamente fundamental para essa funo de prestao de contas e
tambm importante para aferir as tendncias mais amplas. Entretanto, no se

Desafios.p65 257 29/11/04, 11:48


258 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

presta para compreender a complexidade das instituies, o esforo que fizeram


para chegar aonde esto ou a relevncia que tm em suas comunidades. A abor-
dagem quantitativa e a auditoria objetiva no so adequadas para melhorar a
qualidade; tampouco o qualquer mecanismo que traga alguma ameaa para as
instituies por estar atrelado a sanes financeiras ou reputao. Isso induz
dissimulao e, com isso, prejudica-se a qualidade da informao.
Para realizar ambas as funes, os sistemas de garantia da qualidade preci-
sam ser compostos de mecanismos quantitativos e qualitativos independentes
para coletar informao acerca do contedo dos cursos, da produo cientfica,
das finanas, da relevncia social e das caractersticas gerais das instituies. A
promoo da qualidade se d atravs de avaliaes muito interativas de comits
de pares no local juntamente com monitoramento e assessoria de longo prazo.
um trabalho delicado, que deveria ser feito com a conscientizao de que as
instituies de ensino superior representam investimentos sociais consider-
veis, que no s so importantes para o pas como tambm influenciam a vida de
muita gente. Todos os que trabalharam ou ainda trabalham, que se formaram ou
ainda estudam numa instituio de ensino superior podem se beneficiar ou se
prejudicar com oscilaes em sua reputao (Vught & Kells, 1988). Kells sugere
que a regulao para o ensino superior em pases como o Brasil deva ser de dois
tipos, segundo duas metas principais a serem atingidas:
A necessidade de proteo bsica para o pblico em sistemas onde os tipos de
instituio variam desde universidades de pesquisa at garagens de txi uma
considerao primordial. De fato, um conjunto de condies assim exige uma
abordagem reguladora com duas etapas.A primeira um tipo de etapa delimitadora
uma aprovao conforme um conjunto bsico de padres, o direito de as
instituies existirem, de usarem o termo universidade, de oferecerem certos
cursos e nveis de diplomas , normalmente conduzida pelo governo e apoiada
por advogados e normalmente chamada de licenciamento. Esta etapa, a ser realiza-
da, em termos ideais, peridica e ciclicamente para todas as instituies, seguida,
e de fato permite, a operao normal da segunda, a do credenciamento. O
credenciamento um processo regulador relativamente fraco em comparao
com o licenciamento, mas tambm muito mais sutil e, se aliviado das responsa-
bilidades bsicas de delimitao e proteo, pode ser o mecanismo que encoraja e
apia as instituies realmente voltadas para a melhoria (Vught & Kells, 1988).

Desafios.p65 258 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 259

Atualmente, no Brasil, existem dois diagnsticos principais para o ensino


superior no nvel da graduao, alm da coleta regular de estatsticas: os Exames
Nacionais de Graduao e os procedimentos de anlise de pares, baseados em
visitas ao local, para avaliar instituies que estejam requerendo autorizao
para mudar de status ou abrir novos cursos, bem como suplementar os resultados
dos exames de graduao com informaes sobre as condies de docncia da
instituio.
Alm de fiscalizar os portes (definindo as competncias mnimas necess-
rias para um diploma de bacharelado), os exames de graduao levam a um
reconhecimento pblico do mrito e ajudam os estudantes a escolherem seus
cursos e instituies. Entretanto, ainda precisam de muitos ajustes (Castro, 2001).
um sistema muito tradicional e caro, que exige que todos os estudantes faam
as provas no mesmo dia no pas inteiro.12 Eles tambm medem os resultados
finais e no o valor agregado pela formao aos estudantes que entram no ensino
superior a partir de origens bastante diversas. J que as instituies pblicas
recrutam os melhores alunos, elas tambm se saem bem nos exames, o que
reproduz as desigualdades sistmicas existentes. J foram feitos alguns ajustes.
Por exemplo, o ministrio foi pego de surpresa pela incapacidade de as institui-
es usarem os resultados dos exames que lhes eram devolvidos para identificar
e resolver seus problemas. Para cuidar disso, o governo promoveu encontros
nacionais com os coordenadores de cursos, campo por campo, e providenciou
visitas de especialistas aos locais.
Os procedimentos de anlise de pares poderiam produzir uma viso mais
detalhada, com nuances das instituies, mas faltam-lhes diretrizes e padres
claros. Tambm deveriam estar aparelhados para executar a segunda etapa des-
crita por Kells: ajudar as instituies a melhorar seu trabalho, em vez de serem
apenas um instrumento para controlar e supervisionar, como costumam ser muitos
deles.
O sistema de avaliao existente no Brasil tambm mal utilizado devido
ao desequilbrio entre os dois mecanismos (exames e anlises de pares). Somen-

12
Em 2003, a prova foi dada em 704 municpios para 435.810 estudantes, contabilizando mais de
92% dos formandos nas 26 reas de estudo cobertas (jornal O Globo, 10 de junho de 2003, p. 10).

Desafios.p65 259 29/11/04, 11:48


260 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

te os exames de graduao passam pela mdia nacional e so usados. At o pre-


sente, o pblico no discerne as informaes diferentes e complementares que
esto sendo produzidas. Isso permite a injustia: as instituies esto sendo
diagnosticadas a partir de um nico instrumento, que s mede um ou alguns
poucos de seus cursos e o faz com todos os problemas mencionados antes. Os
exames de graduao so fundamentais para proteger os direitos do consumidor
e executar a primeira etapa, proposta por Kells: o papel de leo de chcara. O
que se faz necessrio equilibrar as informaes especficas e algo tendenciosas
que eles trazem com outros mecanismos de avaliao independentes elaborados
para contabilizar outras dimenses (excelncia, inovao, relevncia social, efi-
cincia, esforo etc.) e mecanismos efetivos para promover a melhoria da qua-
lidade institucional e dos cursos.
Alm de informao e avaliao, necessrio formular um sistema apropri-
ado de incentivos financeiros. Os emprstimos estudantis deveriam ser grandes
o suficiente e elaborados de forma a manter baixas as taxas de inadimplncia e a
se tornarem auto-suficientes. Os emprstimos podem ser designados para os
estudantes ou para as instituies como um voucher. Em qualquer dos casos, esse
dinheiro pblico precisa estar ligado aos incentivos corretos. Se dado s institui-
es, dever-se-ia seguir o exemplo norte-americano de exigir uma prestao de
contas (revelar dados) e qualidade (credenciamento atravs das agncias regio-
nais tradicionais). Se dado aos estudantes, deveria vir acoplado com o forneci-
mento de informaes e orientao, estimulando os estudantes a tomarem as
melhores decises possveis, fomentando a qualidade e relevncia do ensino su-
perior.
Mas as subvenes e os emprstimos estudantis, todavia, no bastam. As
instituies pblicas deveriam ter acesso a recursos pblicos para o aprimora-
mento institucional e acadmico. E dever-se-ia melhorar a legislao para esti-
mular a filantropia privada, permitindo que a iniciativa privada aproveite isso. A
filantropia privada leva as instituies a manter contatos com seus ex-alunos
o que pode propiciar, tambm, importantes informaes sobre as carreiras que
seriam utilssimas para os alunos interessados em ingressar nelas. Ela tambm
exige aprimorados nveis de transparncia, boas prticas gerenciais e contatos
prximos com a comunidade. Isso acontece porque os doadores particulares nor-
malmente querem escolher os projetos e as atividades especficas que iro apoi-

Desafios.p65 260 29/11/04, 11:48


ESTADO E MERCADO NA REGULAO DA EDUCAO SUPERIOR 261

ar e tambm querem saber se seus recursos esto sendo usados apropriadamen-


te. Existem muitos benefcios na filantropia privada, alm do dinheiro em si.

A comunidade do ensino superior

J vimos como o governo traz representantes da comunidade do ensino superior


para participar de rgos de avaliao e assessoria, a comear pelo Conselho
Nacional de Educao e incluindo vrios comits de anlise de pares. Existe uma
articulao cada vez maior de instituies de ensino superior do tipo guarda-
chuva, algumas das quais com bastante influncia. Entre elas esto o Conselho de
Reitores das Universidades Brasileiras (Crub), criado no incio da dcada de
1970, com cerca de 145 universidades pblicas e particulares; a Associao Na-
cional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes),
reunindo 55 instituies; a Associao Brasileira dos Reitores das Universidades
Estaduais e Municipais13 (Abruem); a Associao Brasileira de Universidades Co-
munitrias (Abruc), com 36 afiliadas; a Associao Nacional de Universidades
Particulares (Anup); a Associao Nacional dos Centros Universitrios (Anaceu),
com 52 afiliadas; e a maior de todas, a Associao Brasileira de Mantenedoras de
Ensino Superior, com 306 mantenedoras e 448 instituies de ensino superior
que elas mantm. Alm disso, h rgos regionais representativos, como a Asso-
ciao Catarinense das Fundaes Educacionais (Acafe) e o Sindicato das Entida-
des Mantenedoras de Estabelecimentos de Ensino Superior do Estado de So
Paulo (Semesp), com 330 mantenedoras e 380 instituies; e vrias outras.
Essas associaes foram criadas para fomentar os interesses de seus mante-
nedores. Algumas esto desenvolvendo conexes significativas com outros seg-
mentos, trocando experincias e pontos de vista, e promovendo estudos e publi-
caes, bem como um ou outro projeto ou atividade em comum. Poucas delas se
destacam em termos de conscientizao e comprometimento com o interesse
pblico. Alm do Conselho de Reitores, h dois dentre os cinco fruns de pr-
reitores que superaram o abismo pblico-privado (congregando lderes de am-
bos os setores) para diagnosticar e formular polticas para suas reas de ateno:

13
Dentro deste grupo, h associaes de cunho religioso: catlicos, metodistas, batistas e presbiterianos.

Desafios.p65 261 29/11/04, 11:48


262 OS DESAFIOS DA EDUCAO NO BRASIL

o ForProp (Frum Nacional de Pr-reitores de Pesquisa e Ps-graduao) e o


ForGrad (Frum Nacional de Pr-reitores de Graduao). Ambos conquistaram
assentos em algumas arenas-chave de formulao de polticas e esto criando um
ambiente colaborativo e mais informado.14 Duas entidades da iniciativa privada
tambm mostraram um compromisso claro com a promoo da qualidade e
com as solues negociadas. A imensa Abmes tem tido uma atuao e
intermediao moderada entre suas bases e o governo ao longo de muitas crises;
conseguiu obter assentos em trs comits governamentais e manteve uma es-
tratgia de publicaes bastante til. A Funadesp (Fundao Nacional de Desen-
volvimento do Ensino Superior Particular) uma agncia criada pela Abmes
com 69 instituies afiliadas que contribuem para manter um fundo usado para
imitar os programas da Capes para promover a pesquisa e a qualidade dos pro-
gramas de estudos de ps-graduao. Uma associao nacional de escolas de
medicina, a Cinaem, montou um sistema de diagnstico das escolas de medicina
durante a dcada de 1980. Mais recentemente, existe o programa Promed e
outras iniciativas comprometidas com a qualidade do ensino e da pesquisa nesse
campo. O Canal Universitrio de TV a cabo, UTV, outra iniciativa orquestrada
que poderia facilmente propiciar fruns regulares para divulgar informao e
promover debates, fomentando a colaborao e a conscientizao de temas
sistmicos.
A partir de uma observao informal do trabalho dessas instituies, a im-
presso que elas podem ter influncia localizada em alguns temas, mas no o
suficiente