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BRAGA, Roberto.

O Estatuto da Cidade como instrumento de Desenvolvimento Sustentvel para as Cidades


Brasileiras: possibilidades e limites. In: PLURIS 2012: 5o Congresso Luso Brasileiro para o planejamento urbano,
regional, integrado e sustentvel. Anais... Braslia: UNB, 2012.

O ESTATUTO DA CIDADE COMO INSTRUMENTO DE


DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL PARA AS CIDADES BRASILEIRAS:
POSSIBILIDADES E LIMITES.

R. Braga

RESUMO

O Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001, estabelece as diretrizes e instrumentos


de gesto urbana, baseados nos princpios da funo social da cidade e da propriedade
urbana, bem como do direito a cidades sustentveis. Este trabalho tem como objetivo
avaliar as diretrizes e instrumentos do Estatuto, no sentido da promoo da
sustentabilidade urbana. Entende-se a sustentabilidade urbana pelo vis de uma de suas
concepes fundamentais que a da forma urbana sustentvel, baseada em sete
conceitos: 1) compacidade; 2) transporte sustentvel; 3) densidade; 4) usos do solo
mistos; 5) diversidade; 6) projeto solar passivo e; 7) urbanismo verde. Dos instrumentos
de gesto urbana previstos no Estatuto da cidade, os mais consoantes a esses conceitos
de sustentabilidade so o parcelamento e edificao compulsrios, o IPTU progressivo,
a desapropriao com ttulos e o Estudo de Impacto de Vizinhana. Conclui-se que o
estatuto da cidade, apesar de contemplar de maneira incompleta e s vezes conflitante o
princpio da sustentabilidade ambiental, representa positivamente um avano no sentido
da promoo de um desenvolvimento urbano ais sustentvel.

1 INTRODUO

O Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/2001, rege a poltica urbana em todo o


territrio brasileiro. Nele esto estabelecidas as diretrizes e instrumentos de gesto
urbana, baseados nos princpios da funo social da cidade e da propriedade urbana,
bem como do direito a cidades sustentveis. O debate sobre a sustentabilidade urbana
emergiu na agenda global na dcada de 1990, primeiramente na Conferncia Rio 92,
com a Agenda 21 e posteriormente, em 1996, com a Agenda Habitat, da Conferncia
Habitat II, que definiu a sustentabilidade ambiental como um dos fundamentos da
poltica urbana. Entende-se que a sustentabilidade urbana abrange dimenses
ambientais, econmicas e sociais, as quais se consubstanciam de forma integrada no uso
do solo e ambiente construdo urbano, cujo planejamento e gesto so questes chaves
nas polticas de desenvolvimento sustentvel. O presente trabalho tem como objetivo
discutir e avaliar o Estatuto da Cidade sob a perspectiva dos conceitos de cidade
sustentvel e sustentabilidade urbana, com foco na questo da expanso urbana
sustentvel. Discute-se a aplicabilidade dos instrumentos de gesto urbana definidos no
Estatuto para a promoo de padres de crescimento urbanos mais sustentveis,
entendidos como aqueles capazes de promover no s um ambiente urbano mais
equilibrado, como de exercer um menor impacto nos ecossistemas terrestres, pela menor
consumo de energia e gerao de resduos. Os padres considerados foram os relativos
a: uso do solo, densidade, traado urbano, mobilidade urbana e habitao. Os
instrumentos de poltica urbana analisados foram: Parcelamento, Edificao ou
Utilizao Compulsrios; IPTU Progressivo no tempo; Desapropriao com pagamento
em Ttulos; Usucapio especial de imvel urbano; Concesso de uso especial para fins
de moradia; Direito de superfcie; Direito de preempo; Outorga onerosa do direito de
construir; Operaes urbanas consorciadas; Transferncia do direito de construir;
Estudo de impacto de vizinhana; Zonas especiais de interesse social; rgos
colegiados de poltica urbana; Debates, audincias e consultas pblicas; Iniciativa
popular na poltica urbana; Consrcio imobilirio. Os principais problemas encontrados
foram relativos regulao do uso e parcelamento do solo, delimitao dos permetros
urbanos, bem como a ausncia de diretrizes e instrumentos relativos s regies
metropolitanas. Os resultados apontaram que, embora o Estatuto da Cidade tenha como
diretriz a adoo de padres de expanso urbana compatveis com o princpio da
sustentabilidade ambiental, os instrumentos disponibilizados tm papel relevante, mas
so insuficientes.

2 O ESTATUTO DA CIDADE

O Estatuto da Cidade, Lei 10.257 de 2001, a lei federal que regulamenta a poltica
urbana no Brasil. Ela estabelece os princpios, diretrizes e instrumentos de
desenvolvimento urbano, bem como as normas que regulam o uso da propriedade
urbana conforme os princpoio do funo social da cidade e da sustentabilidade
ambiental.

Alm dos princpios gerais, o Estatuto determina as regras bsicas para a elaborao do
Plano diretor pelos municpios, as regras para a gesto democrtica da cidade e uma
srie de instrumentos de gesto urbana voltados sobretudo regularizao fundiria,
induo da ocupao do solo urbano e distribuio de benefcios e nus da
urbanizao.

A idia central do Estatuto da Cidade, desde os seus primrdios, nos anos 1970 ( o
primeiro anteprojeto de 1977) a de Reforma Urbana, que coloca a questo da
redistribuio da renda no campo da poltica urbana. O debate sobre a reforma urbana
no Brasil comeou na dcada de 1960 no contexto das reformas de base pr golpe
militar, entre as quais estava tambma reforma agrria. A reforma urbana consiste
numa poltica redistributiva no s de terra, mas de habitao e de infra-estrutura e
equipamentos urbanos. Da o conceito de direito cidade que permeia o debate. A
reforma urbana implica, sobretudo, um controle do poder pblico sobre o mercado
imobilirio urbano.

Esvaziada durante o regime militar, a questo da reforma urbana resurge nos anos 1980,
com a redemocratizao e a Assemblia Constituinte. Em 1987, o Movimento Nacional
pela Reforma Urbana, prope uma emenda popular ao projeto da nova Constituio
(assinada por 200 mil pessoas), que resultou na incluso do princpio da funo social
da propriedade urbana como princpio norteador da poltica urbana no Brasil, alm da
obrigatoriedade da elaborao de Planos Diretores pelos municpios, a usucapo
espacial urbana e o uso do IPTU progressivo no tempo no combate reteno
espculativa do solo urbano.

No Estatuto da Cidade, como salienta Ribeiro (2003), esto presentes dois modelos de
poltica urbana, um redistributivo e regulatrio e outro distributivo. O primeiro modelo
aquele oriendo da agenda da Reforma Urbana, em que o aspecto redistributivo visa
recuperar dos agentes privados parte da renda real gerada pela expanso urbana para
financiar a a o pblica que igualize as condies habitacvioais e urbanas da cidade
(op. cit. p. 15). O aspecto regulatrio consiste no controle do uso e da ocupao do solo
urbano submetendo-o ao interesse coletivo. O modelo distributivo compreende a
proviso de infra-estrutrua e servios urbanos de forma direta ou indireta. Sobre esses
dois modelos Ribeiro salienta que as polticas redistributivas tendem a obter menor
apoio social pelo fato de que:

tocam na correlao de foras que em cada cidade transforma em poder


corporativo os interesses constitudos em torno da acumulao urbana,
composta por cirquitos mercantis-imobilirios (renda da terra, lucros da
incorporao e ganhos patrimoniais) e mercantis-empreiteiros (lucros na
construo das obras pblicas, na explorao de servios concedidos). (Op. Cit.
p. 15)

Na dcada de 1990, o debate da poltica urbana no Brasil enriquecido com uma nova
agenda, a do desenvolvimento sustentvel, institucionalizada em todos os setores da
poltica pblica aps a Conferncia Rio 92, com a assinatura da Agenda 21. O estatuto
da Cidade, cujo projeto de lei foi proposto no Senado em 1989 (PL 181) fruto da agenda
da reforma urbana, ir incorporar, em sua longa tramitao por toda a dcada de 1990,
elementos da agenda emergenta da sustentabilidade urbana, que em alguns pontos
conflitante com a primeira.

3 CIDADES SUSTENTVEIS

A definio mais conhecida de desenvolvimento sustentvel aquela proposta pelo


relatrio da Comisso Mundial sobre Desenvolviento e Meio ambiente, de 1987,
conhecido como Relatrio Brundtland, segundo a qual o desenvolvimento que atende
a as necessidades das geraes presentes sem comprometer a capacidade das geraes
futuras em atenderem tambm as suas. Considera-se que os atuais modelos de produo
e consumo so ambientalmente insustentveis, ou seja, no podem ser mantidos sob
prejuzo de inviabilizarem o desenvolvimento das futuras geraes nas bases atualmente
reconhecidas como aceitveis.

Nessa perspectiva, a questo do desenvolvimento urbano ocupa um lugar de destaque.


Alm das cidades serem as estuturas antrpicas capazer de gerar maior impacto
ambiental, converteram-se atualmente no habitat da maior parte da humanidade. Mais
de 50% da populao mundial, ou seja, mais de 3,5 bilhes de pessoas, vive em centros
urbanos. No Brasil cerca de 85% da populao (160 milhes de pessoas) urbana.
Assim, a questo da sustentabilidade urbana deve ser pensada tanto em relao ao
impacto ambiental gerado pelos centros urbanos (contaminao da gua, consumo de
matria prima e energia, emisso de gases etc.) quanto em relao s condies de vida
proporcionadas a seus habitantes, que deve ser sustentada para as futuras geraes
urbanas.
O debate sobre os problemas ambientais das cidades no so recentes no campo do
planejamento urbano. Questes como a poluio do ar, rudos e condies habitacionais
e sanitrias precrias e reas verdes tm sido objeto de estudo desde longa data. A
inovao posta pelo conceito de sustentabilidade diz respeito relao entre os
problemas sociais e ambientais urbanos e as questes globais da sustentabilidade
ambiental (HAUGHTON e HUNTER, 1996). Ou seja, extrapola a escala intra-urbana e
coloca a questo urbana no bojo das questes globais, em que as cidades emergem
como principais focos de alteraes ambientais e, ao mesmo tempo, principal objeto de
preocupao quanto aos efeitos negativos das mudanas globais.

Para Acselrad (2001) a introduo da noo de sustentabilidade no debate urbano


resultou tanto numa ambientalizao das polticas urbanas, quanto numa urbanizao
das questes ambientais. Para esse autor, podem ser identificadas trs matrizes
discursisvas no debate da sustentabilidade urbana: 1) a representao tcnico material
das cidades; 2) a cidade como qualidade de vida e; 3) a cidade como espao de
legitimao das polticas urbanas.

O primeiro discurso, da representao tcnico-material das cidades, opera no sentido de


que a sustentabilidade urbana estaria focada no ajustamento das bases tcnicas das
cidades, a partir de modelos de racionalidade eco-energtica ou de metabolismo
urbano (ACSELRAD, 2001, p. 38). A insustentabilidade urbana estaria essencialmente
na ineficincia eco-energtica tanto dos processos de produo como de consumo
urbanos. Portanto, questes como reciclagem e novas tecnologias poupadoras de
recursos e de energia fazem parte dessa agenda de sustentabilidade. O discurso da
qualidade de vida associa questes de cidadania a elementos do sanitarismo urbano,
passando por questes menos materiais como patrimnio e identidade urbana. O
discurso da legitimao das polticas urbanas colocaria a insustentabilidade como um
desequilbrio gerado pala incapacidade de as polticas urbanas adaptarem a oferta de
servios urbanos quantidade e qualidade das demandas sociais (ACSELRAD, 2001,
46). Esse desequilbrio levaria a uma falta de legitimidade das polticas urbanas,
associada ao acesso socialmente desigual aos servios urbanos e aos riscos urbanos, que
tenderia a comprometer a sustentabilidade urbana. Essas trs matrizes discursivas no
so excludentes, mas se interpenetram, como as estratgias argumentativas da eficincia
energtica e da qualidade de vida que se articulam na noo (no consensual) de cidade
compacta, que seria capaz de conjugar esses dois princpios. Em suma, a noo de
cidade sustentvel coloca novas propostas interpretativas e de interveno no espao
urbano.

Gottdiener e Budd (2005) acrescentam mais um componente, que so os aspectos


polticos da idia de urbanizao sustentvel, que enfatizam o papel chave da
interveno governamental na gesto do desenvolvimento e do envolvimento da
comunidade na promoo do desenvolvimento sustentvel. Conforme esses autores:

Implementing sustainable development means that government plays a key role as a


manager of growth [] One prime area of management involves the regulation of the
environment through the monitoring of industry, agriculture, energy and transport
systems, population heath, waste management, an natural resource exploitation [] The
sustainable development incorporates the strong belief that, in addition to government
and private sector intervention, local community groups of all kinds must be actively
involved in promoting sound or smart growth. This includes conservation, recycling, an
support for public-supplied resources like transportation. (GOTTDIENER and BUDD,
2005, pp 159,160)
As iniciativas e polticas voltadas promoo da sustentabilidade urbana ou de
cidades sustentveis ganharam vulto a partir da Conferncia Rio-92, com a assinatura
da Agenda 21, uma carta de diretrizes e compromissos assumidos pelas naes
signatrias com a promoo da sustentabilidade ambiental. Nesse documento
multilateral, est colocada a necessidade de elaborao de Agendas 21 Locais, que
consistiriam programas de aes a serem implementadas pelos governos locais, a partir
de dilogos com a sociedade, visando alcanar os objetivos previstos na Agenda 21
global. No entanto, essa diretriz teve poucos resultados, inclusive no Brasil, que poucos
municpios elaboraram suas agendas 21 locais. Em 1996, a Conferncia Habitat II, da
ONU, em Istambul, conhecida como Cpula das Cidades, definiu que um dos princpios
norteadores das polticas urbanas deveria ser o "Desenvolvimento sustentvel dos
assentamentos humanos em um mundo em processo de urbanizao. Esse objetivo foi
desdobrado em dez diretrizes:

1) uso sustentvel da terra;


2) desenvolvimento social: erradicao da pobreza, criao de emprego
produtivo e integrao social;
3) populao e desenvolvimento sustentvel dos assentamentos humanos;
4) assentamentos humanos ambientalmente sustentveis , sadios e habitveis;
5) utilizao sustentvel da energia;
6) sistemas sustentveis de transporte e comunicaes;
7) conservao e reabilitao do patrimnio histrico e cultural;
8) melhorar as economias urbanas;
9) desenvolvimento equilibrado dos assentamentos das zonas rurais;
10) capacidade de preveno de desastres, mitigao de seus efeitos, preparao
para casos de desastre e reabilitao posterior.

Atualmente, uma das abordagens mais influentes no debate sobre a sustentabilidade do


desenvolvimento urbano a da forma urbana sustentvel. Esta abordagem se baseia na
idia de que a forma como so estruturadas as cidades interfere na sustentabilidade de
seu desenvolvimento, sobretudo no que se refere mobilidade e eficincia energtica.
Assim, cidades mais compactas, com densidades mais altas e usos do solo mistos
proporcionariam ganhos em economia de energia e recursos naturais, na medida em que
possibilitariam a reduo das necessidades de deslocamento intra-urbano, viabilizariam
sistemas de transporte pblicos mais eficientes, encorajariam o uso de transportes
alternativos e aperfeioariam a implantao de infra-estrutura e equipamentos urbanos.

Os defensores do modelo da forma urbana sustentvel, ou da cidade compacta, partem


de uma crtica aos modelos de urbanizao extensiva, capazes de gerar, como salienta
Silva (2008), uma srie de problemas no s ambientais, mas econmicos e sociais, tais
como:

Consumo excessivo do solo e consequente perda de solo produtivo;


Congestionamento de trfego;
Elevados consumos energticos;
Aumento da poluio atmosfrica;
Elevados custos em infra-estruturas e ineficincia no fornecimento de
servios e infra-estruturas pelas autoridades locais;
Custos para a atividade econmica associados ao esvaziamento dos
centros urbanos;
Segregao socioeconmica, perda de sentido de comunidade, excluso
social. (SILVA, Graa Ponte da., 2010, p. 106)

Assim, a forma urbana menos sustentvel seria a da cidade dispersa, do urban sprawl,
caracterstica das cidades no novo mundo, das quais Los Angeles seria o modelo mais
perfeito, a cidade do automvel com sua urbanizao extensiva com subrbios e
shopping centers dispersos ao longo de um extenso sistema rodovirio. O modelo da
forma urbana sustentvel advoga que uma urbanizao mais intensiva mais
sustentvel do que uma urbanizao mais extensiva. Em suma, a forma urbana
sustentvel seria a da cidade compacta.

Dempsey et. all. (2010) salientam que o termo forma urbana no descreve apenas as
caractersticas puramente fsicas das cidades, mas tambm seus aspectos no-fsicos,
como a densidade e o uso do solo. Para esses autores, a forma urbana engloba uma srie
de questes como: tamanho, forma, escala, densidade, usos do solo, tipos de construo
e habitao, layout dos quarteires e distribuio de reas verdes. Jabareen (2006)
identificou sete conceitos de projeto relacionados forma urbana sustentveis: 1)
compacidade; 2) transporte sustentvel; 3) densidade; 4) usos do solo mistos; 5)
diversidade; 6) projeto solar passivo e; 7) urbanismo verde.

O princpio da compacidade se refere tanto continuidade e conectividade do tecido


urbano, quanto conteno da disperso urbana (urban sprawl). Cidades mais
compactas seriam cidades mais sustentveis, na medida em que minimizam o transporte
de energia, gua, materiais, produtos e pessoas. Tambm possibilitaria maior interao
social e acesso aos servios urbanos, conteno da expanso sobre reas rurais e de
interesse ambiental. (Jabareen, 2006)

O transporte sustentvel a grande questo por trs do debate da forma urbana. Nessa
perspectiva, a forma urbana ideal seria aquela que favorecesse escalas apropriadas para
a implantao de transportes pblicos mais eficientes, bem como outras modalidades
como o ciclismo e o pedestrianismo. Ou seja, o projeto da forma urbana sustentvel
deveria se basear em sistemas de transporte com maior eficincia energtica e de menor
impacto ambiental. (Jabareen, 2006)

A densidade uma varivel crtica na determinao da forma urbana sustentvel. Parte-


se do princpio de que h limiares de densidade urbana que tornam as atividades
humanas mais ambientalmente viveis. Isso afetaria a sustentabilidade atravs da
otimizao no consumo de energia, materiais, terra, habitao, transporte e infra-
estrutura urbana. Alm disso, densidades mais altas tambm induziriam uma maior
interao social e levariam a uma maior compacidade urbana. Argumenta-se tambm
que, enquanto as densidades mais baixas encorajam o uso do transporte individual, as
altas densidades favorecem o transporte coletivo, e outras modalidades como o
ciclovirio e o pedestre. (Jabareen, 2006)

O padro misto de uso do solo o princpio menos controverso entre os especialistas.


Uma maior diversidade funcional dos usos do solo urbano levaria a uma maior
proximidade entre os locais de residncia, trabalho, estudo e lazer. Isto traria, por um
lado uma diminuio das necessidades de deslocamento e do uso do automvel e, por
outro, incentivaria o deslocamento a p e por bicicletas.
O princpio da diversidade adotado como fundamento de diversas abordagens de
planejamento urbano, como o new urbanism e o smart growth. A diversidade o
aspecto social e cultural da forma urbana e est relacionado com variedade de tamanhos
e tipos de edificaes de residncias, bem como do perfil dos habitantes (idades,
culturas e rendas). A idia de que a diversidade um fator vital para os sistemas
urbanos j era defendida, nos lembra Jabareen (2006), desde a dcada de 1960, por Jane
Jacobs, em seu clssico Morte e Vida das Cidades.

O princpio do projeto solar passivo baseia-se na idia de que o projeto urbanstico deva
ser orientado para o aproveitamento mximo da energia solar. Isto envolve no s a
adoo de novas tecnologias e materiais de construo, mas tambm questes mais
amplas como a melhoria do micro clima urbano atravs da adoo de parmetros de
densidade, de orientao das edificaes e do sistema virio e de distribuio de espaos
livres e reas verdes.

O urbanismo verde um modelo de urbanismo baseado na eficincia energtica, que


busca um projeto urbano que inimize ao mximo o gasto de energia, de gua e de
materiais, bem como a emisso de gases de efeito estufa e de resduos. Um aspecto
importante deste modelo a idia de metabolismo urbano, em que a cidade encarada
como um todo orgnico. O urbanismo verde parte de uma perspectiva ecolgica, em que
os inputs e outputs ambientais devem ser considerados no projeto urbano. (Beatley,
2000).

4 A SUSTENTABILIDADE URBANA NO ESTATUTO DA CIDADE

Embora a tnica principal do Estatuto da Cidade seja a reforma urbana e suas questes
correlatas como a regularizao fundiria, a questo da sustentabilidade urbana permeia
vrios de seus captulos, direta e indiretamente, atravs de diretrizes e instrumentos. O
Estatuto da Cidade ser avaliado em funo de como suas diretrizes e instrumentos, se
coadunam com os conceitos relacionados forma urbana sustentvel identificados por
Jabareen (2006).

O primeiro ponto a ser observado a prpria definio de cidade sustentvel adotada


pelo Estatuto (artigo 2, inciso I). praticamente a definio de direito cidade, no
contexto da reforma urbana, acrescido do princpio da equidade inter-geracional
adotado na definio mais conhecida de desenvolvimento sustentvel, a do Relatrio
Brundtland:

I garantia do direito s cidades sustentveis, entendido como o direito


terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes. (Lei 1.257/2001, Artigo 2. Inciso I).

Essa definio complementada no inciso VIII do mesmo artigo, em que se coloca


como diretriz fundamental para o processo de expanso urbana, a adoo de padres
compatveis com mos limites da sustentabilidade ambiental, social e econmica.
Complementando, o inciso V determina que o planejamento da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas deva ser feito de forma a evitar seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente, e no inciso VI, define-se o controle do uso do solo,
de forma a evitar a poluio e a degradao ambiental.

Tais diretrizes apontam no sentido de uma consonncia entre as agendas da reforma


urbana e do desenvolvimento sustentvel no Estatuto da Cidade. No entanto, o inciso
XV do artigo 2 desequilibra essa relao, ao determinar o princpio da simplificao da
legislao urbanstica visando a reduo dos custos e o aumento da oferta dos lotes e
unidades habitacionais. Este inciso cai em duplo erro. Primeiro, porque a simplificao
das normas urbanstica pode eventualmente trazer uma reduo dos custos econmicos,
mas pode aumentar os custos ambientais da urbanizao. Nesse ponto, o Estatuto
privilegia a dimenso econmica em detrimento da ambiental. Outro erro o
entendimento de que so as normas urbansticas, e mesmo as ambientais, o principal
entrave ao desenvolvimento urbano, e no o prprio mercado imobilirio e suas
estratgias de reteno especulativa do solo, que provocam o encarecimento da
implantao de infra-estrutura e equipamentos urbanos. Este inciso tambm pressupe
equivocadamente a prevalncia de estratgias calcadas no mercado para a resoluo dos
problemas habitacionais. No h registro histrico de que isso tenha ocorrido em algum
lugar. A liberalizao das normas urbansticas, pelo contrrio, tende a gerar o
encarecimento do solo urbano e a periferizao da habitao social.

O inciso XV do artigo 2 do Estatuto da cidade demonstra no s a dificuldade da


incorporao da agenda do desenvolvimento sustentvel na poltica urbana brasileira,
mas tambm a influncia da agenda neoliberal dos anos 1990, que postula a primazia
das estratgias de mercado na conduo do desenvolvimento.

O Estatuo da Cidade tambm define uma srie de instrumentos de poltica urbana a


serem utilizados na realizao de suas diretrizes. Dentre estes, alguns instrumentos
merecem destaque por seu alcance como instrumentos de poltica ambiental urbana: o
zoneamento ambiental urbano; o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios; o
IPTU1 progressivo no tempo; a desapropriao com pagamento em ttulos; o direito de
superfcie, a outorga onerosa do direito de construir; a transferncia do direito de
construir e; o estudo de impacto de vizinhana.

O zoneamento ambiental urbano, embora seja um instrumento importante para uma


poltica de desenvolvimento urbano sustentvel, no foi detalhado e apenas citado no
artigo 4 como passvel de ser utilizado como instrumento de planejamento. No h
qualquer diretriz ou regra para a aplicao desse instrumento de gesto ambiental
urbana.

O parcelamento e edificao compulsrios, IPTU progressivo e desapropriao formam


um conjunto de instrumentos que devem ser aplicados sucessivamente com a finalidade
de coibir a reteno especulativa do solo, que resulta na produo dos chamados vazios
urbanos: reas dotadas de infra-estrutura, encravadas no tecido urbano e no utilizadas
ou subutilizadas. Esse instrumental permite que o poder pblico obrigue os proprietrios
de tais reas a darem uma destinao consoante com a funo social da cidade s
mesmas, sob pena de sanes sucessivas, que seriam: a majorao progressiva no tempo
da alquota do IPTU, por perodo definido e, em caso de continuidade do
descumprimento, a desapropriao do imvel com pagamento em ttulos da dvida

1
Imposto Predial e Territorial Urbano
pblica. Esse o instrumento de maior alcance no sentido da promoo da forma
urbana sustentvel, na media em que abarca seus dois princpios chave: a compacidade
e a densidade.

O direito de superfcie, a outorga onerosa e a transferncia do direito de construir


tambm compem um importante grupo de instrumentos na promoo de cidades mais
compactas e sustentveis. Consiste na separao entre o direito de propriedade das
construes do direito de propriedade do solo (Di Pietro, 2006). Esse princpio facilita
a regulao do uso e ocupao do solo urbano, ou seja, a capacidade de interveno no
mercado imobilirio no sentido da promoo do adensamento urbano.

A separao do direito de construir do direito de propriedade do solo tambm est na


raiz da Transferncia Onerosa do Direto de Construir, tambm conhecida como solo
criado. Esse instrumento limita o direto de construir do proprietrio da terra a um
determinado coeficiente limite, acima do qual esse direito seria objeto de outorga
onerosa por parte do poder pblico. Isso permitiria, em tese, ao poder pblico, uma
maior capacidade de controle das densidades urbanas em funo da capacidade de
suporte da infra-estrutura e dos condicionantes ambientais. No entanto, sua aplicao
pode ter efeitos contraditrios, como relatam Teixeira e Moreira (2011) sobre o caso de
sua aplicao em Curitiba, em 1991, que resultou em adensamento excessivo de reas
indesejadas em detrimento de reas mais aptas, o que foi corrigido pela legislao local
em 2000, conforme os autores.

A transferncia do direito de construir parte do mesmo princpio bsico dos dois


instrumentos anteriores. Possibilita que proprietrios de imveis de interesse histrico
ou ambiental transfiram seu direito de construir impedido de ser exercido no prprio
imvel, para outro de sua propriedade ou alien-lo a terceiro. O objetivo fundamental
desse instrumento incentivar, via mecanismos de mercado, a preservao de reas de
interesse ambiental, histrico ou cultural, o que contribui para a diretriz de um
urbanismo mais verde.

O Estudo de Impacto de Vizinhana EIV consiste na elaborao de estudo prvio de


avaliao dos impactos negativos e positivos de empreendimentos pblicos e privados
no espao urbano, do qual depender o licenciamento de construes a cargo do poder
pblico municipal. O EIV deve levar em considerao questes importantes do
ordenamento do espao como: adensamento demogrfico, uso e ocupao do solo,
gerao de trfego, ventilao e iluminao. Esse instrumento possui um amplo
potencial de aplicao no planejamento da forma urbana sustentvel, tanto no que se
refere ao controle do adensamento, como na promoo dos princpios do transporte
sustentvel, do uso do solo misto, da diversidade e do projeto solar passivo.

5 CONCLUSES

O Estatuto da Cidade foi gestado originariamente no contexto da agenda da reforma


urbana. Com o decorrer do processo, o conceito de desenvolvimento sustentvel,
institucionalizado em 1992, com a Agenda 21, foi incorporado a seu texto, mas de
forma incompleta. Percebe-se no texto da Lei que, embora a sustentabilidade ambiental
seja uma de suas diretrizes explcitas, isso no se reflete plenamente no conjunto de seus
instrumentos. Em algumas situaes chega a ocorrer conflito entre instrumentos de
gesto que reflete algumas das contradies entre as agendas da reforma urbana e da
sustentabilidade.

Os instrumentos mais relevantes so o parcelamento e edificao compulsrios, com a


aplicao do IPTU progressivo, com importante aplicao no controle da densidade
urbana na promoo de formas urbanas mais compactas e sustentveis. Outro
instrumento que merece destaque o Estudo de Impacto de Vizinhana EIV, que
possui amplo espectro de atuao na promoo de alguns dos princpios da forma
urbana sustentvel: controle do adensamento, transporte sustentvel, uso do solo misto,
da diversidade urbana e projeto solar passivo.

Conclui-se que o estatuto da cidade, apesar de contemplar de maneira incompleta, e s


vezes conflitante, o princpio da sustentabilidade ambiental, representa positivamente
um avano no sentido da promoo de um desenvolvimento urbano mais sustentvel.
Algumas questes colocadas neste trabalho devero ser aprofundadas em pesquisas
futuras: definio de padres indicadores de sustentabilidade ambiental da produo e
expanso do solo urbano; metodologias de zoneamento ambiental urbano no contexto
do estatuto da cidade e; parmetros de sustentabilidade para a elaborao do EIV como
instrumento de regulao do uso e ocupao do solo urbano.

6 REFERNCIAS

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