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A ao popular de natureza ambiental, um instrumento de cunho constitucional, com o condo de efetivar direitos

fundamentais
Dirceu Pereira Siqueira

Resumo: O desenvolvimento dos processos coletivos, das decises que envolvem litgios em massa tem se
desenvolvido muito nos ltimos tempos, e em funo deste desenvolvimento desenfreado, e ao mesmo tempo tardio,
comeamos a nos deparar com situaes novas que ensejam melhores anlises. Assim, analisaremos a tutela coletiva,
por meio da ao popular, visando efetivar a proteo ao meio ambiente, como bem expressa o texto constitucional de
1988. Dvidas ainda insurgem ao analisar o mecanismo na defesa deste objeto, pois excede os limites de controle do
dinheiro pblico, e nesta seara estaremos reconhecendo a atuao da ao popular em face de direitos difusos.

Palavras-chave: Tutela coletiva; ao popular; meio ambiente.

Sumrio: 1. Consideraes Iniciais; 2. Ao Popular no ordenamento jurdico brasileiro atual; 2.1. Objeto da Ao
Popular; 2.2. Legitimidade ativa; 3. Aplicao da ao popular na defesa de direito ambiental; Concluses;
Referncias Bibliogrficas.

1. Consideraes Iniciais.

Tratar o tema ao popular como instrumento concretizante da dignidade da pessoa humana, nos dias atuais, implica
em uma srie de fatores que vo alm de simplesmente sistematizar os atos processuais, afim, de se atingir a tutela
jurisdicional, afinal, nestes casos a funo do Estado, que seria o detentor do da jurisdio, uma funo coletiva, que
visa tutelar os direitos em massa, e no atos meramente processuais a fim de se atingir tutela jurisdicional, por meio
de instrumentos hbeis para esta concretizao, afinal, por certo ao vislumbrarmos direitos coletivos que atingiro um
nmero imenso de pessoas que podero ser beneficiadas ou prejudicadas por uma deciso desta espcie, sendo que
outrora tal nmero seja indefinido, demonstrando assim, o imenso leque de pessoas por ela atingidas.

Agora, se partirmos da premissa da essencialidade das decises coletivas, da essencialidade do processo coletivo,
devemos ainda mais destacar que, quando tal procedimento visa prevalncia da dignidade da pessoa humana, ,
estaremos diante de um direito fundamental, que visa acima de tudo contemplar o bem maior previsto na constituio
de 1988, que o bem da vida digna.

Logo, o estudo almeja traar alguns parmetros, trazer algumas reflexes acerca destes institutos, e de sua importncia
vida humana, sendo que acima de tudo, busca-se a prevalncia da dignidade da vida humana, sendo que para tal
escopo, devemos considerar o direito a um meio ambiente equilibrado como foco, objetivo, que poder ser alcanado
por inmeros instrumentos coletivos, especialmente pela ao popular ambiental, mecanismo disponvel a qualquer
cidado, contando assim com uma legitimidade maximizada, e bem democrtica.

2. Ao Popular no ordenamento jurdico brasileiro atual.

Visando definir ao popular, no ordenamento jurdico brasileiro, aferindo-se assim seu objetivo e significado,
devemos iniciar nossa tarefa, nos debruando sobre o texto constitucional de 1988, que assim disps acerca do
instituto no inciso LXXIII, do artigo 5:

Artigo 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes: [...]

LXXIII. qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio
pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
[...]

Por sua previso no bojo do texto constitucional de 1988, podemos atribuir ao instituto um cunho constitucional,
representando assim um instrumento constitucional, colocado disposio de qualquer cidado como forma de defesa
dos interesses da coletividade. [1]
No que tange ao carter democrtico, quanto a ao popular, no h dvida, um instituto essencialmente
democrtico, perfilhado pela Carta Poltica de 1946, no obstante o carter republicano e representativos do nosso
Magno Estatuto. [2]

Cuidou ainda o constituinte de 1988, de por termo dvida se abrangeria tambm os atos praticados por entidades
paraestatais (sociedades de economia mista, empresas pblicas, servios sociais autnomos e entes de cooperao)
alm dos rgos da Administrao centralizada. [3]

Preleciona GOMES JUNIOR:

No ordenamento jurdico ptrio, consolidou-se o entendimento de que a Ao Popular o instrumento adequado para
atacar ato ilegal e lesivo aos cofres pblicos, bem quando houver violao ao Princpio Constitucional da Moralidade
Administrativa, sendo esta ltima hiptese uma previso inovadora em termos de direito positivado.[4]

Assim define MEIRELLES:

Ao popular o meio constitucional disposio de qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos
administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do patrimnio federal, estadual e municipal, ou de suas
autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos.[5]

Preleciona VITTA:

[...] o instrumento jurdico por meio do qual pessoa fsica, nacional (cidad), visa evitar ou anular ato lesivo ao
patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, ou ato que atente moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.[6]

A norma infraconstitucional que cuida do instituto, Lei n. 4.717 de 19 de junho de 1965, assim dispe em seu artigo
1:

Art. 1 Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao
patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de
economia mista (Constituio, art. 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio represente os
segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja
criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou
da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios,
e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.

Assim, denotamos que a ao popular no direito brasileiro , fundamentalmente, remdio para a lesividade
perpetrada contra o patrimnio pblico. [7]

2.1. Objeto da Ao Popular.

Definir o objeto da ao popular de extrema necessidade ao estudo do tema, vez que somente assim poderemos
vislumbrar o seu real alcance, bem como suas reais limitaes impostas pelas normas que a disciplinam.

Desta maneira, fazendo uma sntese do objeto da ao popular, por uma leitura do texto constitucional, e ainda da
norma infraconstitucional, temos que o objeto da ao popular o ato ilegal e lesivo ao patrimnio pblico. [8]

Preleciona SILVA:

A demanda popular constitutiva negativa e condenatria. Tem ela como objeto imediato pleitear do rgo judicial
competente: a) a anulao de ato lesivo ao patrimnio pblico ou das entidades de que o Estado participe, ou da
moralidade administrativa, ou do meio ambiente, ou do patrimnio histrico e cultural (Constituio, art. 5, LXXIII, e
Lei n. 4.717, art. 1); e b) a condenao dos responsveis pelo ato invalidado, e dos que dele se beneficiaram, ao
pagamento de perdas e danos.[9]

Desta maneira, conquanto se possa entrever uma certa superabundncia terminolgica, admite-se que haja uma
sinonmia entre os termos pedido, pretenso, demanda, objeto litigioso do processo e, mesmo, o prprio meritum
causae, sendo que neste sentido, fala-se, respectivamente, em pedido imediato e pedido mediato. (destaques
existentes no original) [10]

Assim leciona MANCUSO:

[...] pode-se afirmar que na ao popular o pedido imediato de natureza desconstitutiva-condenatria, ao passo que
o pedido mediato ser, precipuamente, a insubsistncia do ato lesivo, e, sendo possvel, a recomposio especfica
do statu quo ante. (destaques existentes no original) [11]

Desta forma, podemos observar que representam requisitos cumulativos da ao popular invalidade e a lesividade do
ato que se pretenda atacar, sendo que ao tratarmos como cumulativos tem-se o condo de que necessariamente havero
de estar presentes ambos os requisitos.

Preleciona MARCATO:

[...] com a Constituio Federal de 1988, houve um alargamento no mbito de admissibilidade da ao popular,
atravs do acrscimo de objetos passveis de proteo. Hodiernamente, a ao popular meio legtimo para pleitear a
anulao ou declarao de nulidade tambm de atos lesivos moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural (LXXIII, art. 5, da Constituio Federal de 1988).[12]

2.2. Legitimidade ativa.

Quanto legitimidade ativa, ou mesmo legitimidade para agir[13] na demanda popular, devemos iniciar nossa anlise
sob o prisma do texto constitucional de 1988, o qual dispe que qualquer cidado parte legtima para propor ao
popular [...].[14]

Pois bem, no poderamos deixar de ressaltar que o texto constitucional de 1988 cuidou de trazer de maneira expressa
a figura do cidado, sendo que desta forma cuidou de fixar que o [...] titular dessa legitimao
o cidado brasileiro.[15]

Temos, portanto, que [...] o sujeito ativo da ao ser sempre o cidado pessoa fsica no gozo de seus direitos
polticos , isto , o eleitor.[16]

Consideramos ainda a postura processual do autor popular, visto que existem entendimentos no sentido de que o autor
popular atue como substituto processual, sendo que os adeptos deste posicionamento servem-se do argumento de que
o autor de uma ao popular, j que no defende interesse seu em juzo, mas sim o da comunidade, de quem
integrante, atua como verdadeiro substituto processual, sendo que [...] neste caso, o autor apenas agiria como
substituto processual do verdadeiro autor, que seria a coletividade.[17]

Compartilhando deste entendimento, destaca Arruda Alvim, que [...] a posio que nos parece correta a de se
entender que o autor da ao popular como um substituto processual, em que o substitudo processual a
comunidade.[18]

De outro lado, encontramos posicionamentos no sentido de que o autor popular no milita como substituto processual,
mas sim, em direito prprio, defendendo uma leso de carter individual.

Conforme salientam Araujo e Nunes Jnior:

Alis, veiculando matria afeta proteo do patrimnio pblico e social, a ao popular revela-se um instrumento
de participao direta do cidado nos negcios pblicos. Assim, diferentemente do que outrora se sustentou, o autor
popular no milita como substituto processual. Antes, veicula por meio dessa ao direito prprio, determinado pela
titularidade subjetiva da prerrogativa constitucional de ter o patrimnio pblico, ao qual o administrado est
relacionado, gerido de forma honesta. O desrespeito a esse preceito provoca leso de carter individual, legitimando o
cidado propositura da ao popular.[19]

Desta forma, nos parece que razo assiste aos adeptos da posio de que o autor popular, no atua como substituto
processual, pois se entendermos de maneira diversa seria como reconhecer que o autor popular no titular do direito
ora pleiteado, fato este que no se apresenta como verdadeiro, afinal, pode ele, autor popular, at ser considerado
como um dos titulares, em funo da titularidade de toda a coletividade, mas jamais poderia ser considerado como no
titular, como bem destacado no posicionamento acima.

Nesta esteira, analisando a legitimao do autor popular, seja ela ordinria ou extraordinria, nos posicionamos no
sentido de se tratar de uma legitimao ordinria, vez que no reconhecemos a substituio processual, to logo, no
h que se falar em legitimao extraordinria.[20]

Em relao s pessoas jurdicas e sua impossibilidade em ajuizar aes populares, devemos destacar que o Supremo
Tribunal Federal j manifestou neste sentido, em 13 de dezembro de 1963, quando da aprovao da Smula n 365,
que disps no sentido de que [...] pessoa jurdica no tem legitimidade para propor ao popular.[21]

Outra questo importante que se impe, refere-se ao menor de 18 anos e maior de 16 anos, sendo que nesta seara,
mesmo [...] preenchendo o requisito de cidadania e no tendo capacidade processual, pode intentar a ao popular por
ser cidado, porm assistido por no preencher os requisitos da capacidade processual.[22]

Nesta seara, a doutrina majoritria, em detrimento a posicionamentos minoritrios,[23] entende no haver prejuzo
algum o fato de impor-se a necessidade de assistncia ao menor em pleno gozo de seus direitos polticos, muito menos
afronte Constituio, em seus ditames, sendo, porm, que nos parece mais adequado e oportuno que houvesse a
dispensa de tal necessidade.[24]Desta forma, [...] a exigncia da assistncia para o relativamente incapaz, na ao
popular, no implica restrio ao direito constitucional, nem contraria as disposies da Lei n 4.717/1965.[25]

Quanto atuao do Ministrio Pblico na ao popular, temos que o rgo [...] tem posio singular na ao
popular: parte pblica autnoma incumbida de velar pela regularidade do processo de apressar a produo da prova
e de promover a responsabilidade civil ou criminal dos culpados.[26]

De outro lado, temos a condio que poder ser assumida pelo membro do Ministrio Pblico: sucessor do autor
popular. Desta forma, se o autor desistir da ao ou no promover o seu adequado andamento por desdia, sero
publicados editais, cabendo desta forma a qualquer cidado, ou mesmo ao Ministrio Pblico, a possibilidade de
promover o prosseguimento da ao.

Desta forma, podemos vislumbrar que, o Ministrio Pblico, alm de atuar no feito como custos legis, desde o
momento em que toma conhecimento do ajuizamento da ao popular, pode tambm vir a atuar como sucessor do
autor popular.

2.2. Legitimidade passiva.

Aps analisarmos a questo atinente legitimidade ativa na ao popular, enfrentando suas peculiaridades enquanto
instrumento de tutela jurisdicional coletiva, nos cumpre a tarefa de analisar a legitimidade passiva, visando aferir
quem poder compor o plo passivo desta ao.

Nesta esteira, temos que a legitimao passiva para a causa refere-se qualidade daquela pessoa que deve suportar o
nus da propositura da demanda, logo, [...] a pessoa contra quem se prope a ao, aquela que resiste pretenso
do autor.[27]

Assim destaca Mancuso:

leitura do Art. 6 da Lei n 4.717/65 j se percebe que a mens legislatoris a de estabelecer um espectro o mais
abrangente possvel, de modo a empolgar no plo passivo no s o causador ou produtor direto do ato sindicado, mas
tambm todos aqueles que, de algum modo, para ele contriburam por ao ou omisso, e bem assim os que dele se
tenham beneficiado diretamente.[28]

A questo atinente legitimao passiva, j foi alvo de enormes celeumas antes de sua regulamentao, pois havia
muita dificuldade em saber quem poderia compor o plo passivo desta demanda e, contra quem poderia a ao popular
ser interposta, fato este que pode ser resolvido aps sua regulamentao.[29]

Mas, devemos destacar ainda, na seara da legitimao passiva na ao popular, que [...] a lei procurou definir a
questo, sem boa tcnica ao tratar dos sujeitos passivos da ao.[30]
Assim [...] as autoridades que devem figurar no plo passivo so aquelas diretamente responsveis pelo ato
administrativo impugnado, por isso os membros do Tribunal de Contas que tenham apenas apreciado tal ato no tm
legitimidade passiva.[31]

Salientemos ainda, que conforme previsto no 2, do Art. 6 da Lei n 4.717/65, nos casos em que a ao versar sobre
a anulao de ato ou contrato lesivo, [...] em razo de avaliao inexata, h de ser citado tambm o avaliador, como
co-responsvel pela lesividade, podendo ser dispensado, neste caso, o chamamento dos que apenas confiaram na
avaliao.[32]

Portanto [...] como se percebe, na ao popular h necessariamente que figurar no plo passivo um ente da
Administrao Pblica direta, indireta ou pessoa jurdica que de alguma forma administre verba pblica.[33]

Quando o objeto da ao popular versar sobre ato legislativo de efeito concreto, os beneficirios que devem figurar no
plo passivo so aqueles que se favorecem diretamente do ato ou da omisso lesiva. Os beneficirios indiretos no
precisam, via de regra, integrar a lide, sendo que neste caso [...] trata-se de litisconsrcio simples, j que a deciso
final no precisa ter o mesmo contedo para todos os rus.[34]

Assim, temos que [...] h litisconsrcio passivo necessrio de todas as pessoas mencionadas, e se alguma no estiver
presente no feito, deve o juiz, ao sane-lo, ordenar a citao dela.[35]

Cumpre-nos salientar ainda, que [...] demonstrada a culpabilidade do agente frente ao ato sindicado, cremos que no
lhe aproveitar o singelo argumento de que no era estatutrio ou de que exercia funo
honorfica, [36] demonstrando desta maneira a severidade da legislao quanto ao ato sindicado.

3. Aplicao da ao popular na defesa de direito ambiental.

Denotemos que a Constituio de 1988, julgou por bem tentar tornar mais efetiva a ao popular, sendo de desta
maneira, buscou expandir seu objeto, caminhando em uma trilha que levou ao reconhecimento do meio ambiente,
enquanto direito difuso, como objeto a ser protegido por meio de ao popular.

O texto constitucional de 1988 cuidou de prever expressamente a proteo ao meio ambiente, sendo que desta
maneira, assegurou em mais um dispositivo a vida digna de toda sociedade, afinal um meio ambiente protegido uma
das melhores formas de assegurar o direito vida.

Afinal, se pensarmos ainda, que o escopo para essencial que justifica a aplicao da ao popular em funo do direito
ambiental, a prevalncia do direito a vida, por meio de um meio ambiente saudvel, temos que a sade , seno o
primeiro, um dos principais componentes da vida, seja como pressuposto indispensvel para sua existncia, seja como
elemento agregado sua qualidade [37].

Temos ainda, que a ao popular, prevista no art. 5, LXXIII, e tambm na Lei n 4.717/65, confere ao povo a
legitimidade para resguardar por meio judicial o interesse pblico [38].

Desta forma, foi que o texto constitucional disciplinou no caput do art. 225 [39] a proteo a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, atribuindo coletividade, e o dever de defend-lo e de proteg-lo, utilizando se
necessrio de todo aparato necessrio disposio do poder pblico. A defesa ao meio ambiente tem prevista no texto
constitucional, apresenta-se como um direito difuso, inerente coletividade, e por certo merece tal reconhecimento.

Destaque merece ainda o texto constitucional de 1988, por trazer em seu art. 5 inc. LXVIII uma inovao no que
tange ao objeto da ao popular, pois cuidou de prever o meio ambiente como objeto de tutela por meio da ao
popular constitucional.

Com isso, a Constituio de 1988, reconheceu o direito do cidado, enquanto titular da ao popular, exercer seu
poder fiscalizador sob direitos inerentes ao meio ambiente, incumbindo, portanto a partir deste momento ao cidado, o
direito de impugnar atos da administrao pblica, de maneira preventiva ou repressiva que apresentem riscos ao meio
ambiente.

Logo considerando que a ao popular um instrumento constitucional a disposio de todo o cidado, comportando
um rol de legitimados bem mais abrangente, temos que ao cidado assiste portanto a possibilidade de controlar os atos
da administrao pblica, a fim de visar um meio ambiente digno que prestigie a dignidade da pessoa humana, e por
certo a vida humana.

Ressalte-se ainda, que o instrumento da ao popular, contempla a proteo ao meio ambiente mesmo que na forma
preventiva, logo, trazendo muitas benesses ao objeto pela utilizao deste mecanismo, uma vez que na mera
possibilidade de leso j poderemos proteg-lo, conseguindo desta forma, evitar a concretizao do dano.

Na ao popular portuguesa, a lei ocupa-se da tutela de interesses ligados sade pblica, ao ambiente, qualidade
de vida, proteo do consumo de bens e servios, ao patrimnio cultural e ao domnio pblico (art. 1. 2) [40],
vejamos que o texto expressa claramente proteo a sade pblica, fato este no presente na realidade brasileira, mas
que se revela uma tendncia que dever ser seguida. (grifos inexistentes no original)

Quanto a Lei da ao popular portuguesa, assim leciona GRINOVER, 1996, p. 130:

[...] a nova lei da ao popular representar um poderoso instrumento para a conquista de um processo civil aderente
realidade scio-poltica subjacente e adequado soluo dos novos conflitos, prprios de uma sociedade de
massa.[41]

Ainda como bem salienta MARINONI:

No possvel aplicar a lei na dimenso dos direitos fundamentais atravs de uma interpretao da Constituio que
pretenda ser textualista. Isso pela simples razo de que as normas constitucionais que afirmam direitos fundamentais
tm natureza aberta e indeterminada, e assim so insuscetveis de captao por meio dessa forma de
interpretao. (grifos inexistentes no original)[42]

A importncia na utilizao do instrumento constitucional da ao popular ambiental torna-se ainda mais efetivo em
face da iseno das custas judiciais ao autor popular, aspecto este que incentiva ainda mais sua utilizao, isenta o
autor popular at mesmo de nus sucumbnciais, salvo comprovada m-f.

Concluses.

O direito fundamental ao meio ambiente, se refere diretamente ao direito a vida, vez que no h vida sem um meio
ambiente equilibrado, logo, para a prevalncia do direito vida deve-se contar com a proteo ao meio ambiente,
visando com isso consagrar efetivamente o direito fundamental vida digna.

Concretizar o equilbrio ao meio ambiente por meio de instrumentos coletivos tm se apresentado como a melhor
forma de efetiv-lo, pois as decises nesta seara possuem maior abrangncia e implicam em melhores condies de
acesso, celeridade, economia, e outros benefcios dos quais s podem usufruir os mecanismos coletivos.

A ao popular ambiental apresenta-se como uma garantia constitucional, de cunho democrtico que tm em sua
essencial a possibilidade de qualquer cidado ingressar em juzo na defesa do patrimnio pblico. Sendo que a
Constituio de 1988 estendeu este rol incluindo direito difuso ao meio ambiente, como forma de inovao e
efetivao a dignidade da vida humana.

Como garantia constitucional coletiva, a ao popular ambiental propicia meios adequados para efetivar o direito a um
meio ambiente equilibrado, atuando como importante instrumento concretizante dignidade da pessoa humana.