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Poblacin de Buenos Aires

ISSN: 1668-5458
cdocumentacin_estadistica@buenosaires.go
v.ar
Direccin General de Estadstica y Censos
Argentina

Vaparsky, Csar A.
Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado. A propsito de los municipios
argentinos
Poblacin de Buenos Aires, vol. 1, nm. 1, diciembre, 2004, pp. 9- 31
Direccin General de Estadstica y Censos
Buenos Aires, Argentina

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=74010102

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Artculos

Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio


del Estado. A propsito de los municipios argentinos 1

Csar A.Vaparsky

Resumen Summary
La divisin territorial de un Estado nunca es reflejo The territorial division of the State is not an exact
exacto de la distribucin real de la poblacin sobre el reflection of the real distribution of the population
territorio; en el caso de la Repblica Argentina, es de on the territory. In the Argentina Republic case, the
una extrema complejidad: en la divisin oficial se super- division is extremely complex since several juridic-
ponen e interfieren diversas escalas jurisdiccionales y tional and administrative divisions are superim-
administrativas. Este hecho tiene influencia no slo en possed. This fact influences not only the power
los mecanismos de ejercicio del poder, sino tambin mechanisms but also the channels of popular repre-
en los canales de acceso a la representacin popular, el sentation, the census and the electoral constituencies.
censo y las circunscripciones electorales, entre otros. This paper describes and analyses from a geogra-
En este artculo se describen y analizan, desde una phical, juridical and sociological perspectives the cate-
perspectiva geogrfica pero teniendo tambin en gories and jurisdictional entities, and also their rela-
cuenta las connotaciones jurdicas y sociolgicas, las tionships with the actual distribution of the population.
diversas categoras y entidades jurisdiccionales y sus It is also proposed terminological and methodological
relaciones con la distribucin real de la poblacin. Se tools to facilitate the understanding of these relations-
proponen, al mismo tiempo, herramientas terminol- hips.
gicas y metodolgicas que facilitan la comprensin de
esas interrelaciones.
Key words: territorial division, census, municipa-
Palabras clave: divisin territorial, censo, municipio, lity, Argentina.
Argentina.

Imperdonable es la oscuridad de expresin, encomiable la expresin de oscuridad.


Edgar Allan Poe

Propsito de este ensayo es poner de manifiesto la algunos aspectos los Estados Unidos podran
naturaleza de las relaciones entre, por un lado, la comparrsele: tan recnditas son en la Argentina,
configuracin fsica del asentamiento humano en adems de intrincadas, esas relaciones.
aglomeraciones y campo abierto y, por el otro, la
divisin del territorio estatal en porciones estable- Abundarn en el ensayo las referencias a la geo-
cidas oficialmente. Se har hincapi en las re- grafa poltica de la Argentina.
laciones entre la entidad de facto aglomeracin
y la entidad de jure municipio. Servir de per-
manente referencia un Estado federal, la Argen- La mal llamada base territorial del
tina. No tiene parangn en el mundo. Slo en municipio

Hay en Francia unas 36.000 communes. Hay en


1
La reproduccin del ltimo artculo de Csar Vaparsky en Poblacin Espaa unos 8.000 municipios. En la Argentina,
de Buenos Aires ha sido posible por la amable autorizacin otorgada la maraa de denominaciones oficiales de sus
por GEO Crtica - Scripta Nova. Revista Electrnica de Geografa y
Ciencias Sociales de la Universidad de Barcelona, en cuyo vol. VIII, n equivalentes es tal que slo puede asegurarse que
162, de abril de 2004, fuera publicado. hay entre 1.500 y 2.500. Cumplir con el propsito

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Csar A. Vaparsky

Csar Vaparsky, falleci en La crtica al concepto censal de centro investigacin de Amrica y Europa;
marzo de 2003, pero nos ha legado urbano y a la forma no sistemtica as pudo conocer directamente cmo se
una im-portantsima obra que recorre como se aplic en el censo nacional trabajaban, en muy diversos con-
diversos aspectos tericos, metodol- de poblacin de 1960 (Vaparsky, textos, problemas afines a los de su
gicos y operacionales de la produccin 1968) constituye el antecedente de su inters. En los aos siguientes desa-
y aplicacin del conocimiento cient- lnea ms productiva y en la cual rroll una fecunda tarea de indagacin y
fico a los procesos de asentamiento y lograra, en la dcada siguiente, sus sntesis terica, al tiempo que puso a
distribucin territorial de las pobla- aportes mayores. Una lnea centrada punto su propuesta para delimitar e
ciones, en particular de la Argentina. en la revisin crtica de mtodos y identificar las aglomeraciones en los
Como muchos estudiosos del tema no resultados censales y, por sobre todo, censos de poblacin.
han tenido oportunidad de acceder a en la formulacin de propuestas para el A principios de 1977 Vaparsky con-
sus mltiples publicaciones ms de mejoramiento de la definicin censal de cluye su obra Primary Communities
noventa, pensamos que una forma localidad. En otras palabras, Vaparsky and Agglomerations: A Contribution
de introducir su ltimo artculo y, al pasa as del anlisis de las estructuras to the Development of Methods for
mismo tiempo, de contribuir al conoci- urbanas, inmmature en el caso del sis- the Determination of Local Units in
miento de su obra, era escribir estos tema urbano argentino, al anlisis de Population Censuses, que present
comentarios acerca de los aportes que los elementos que las componen: los como tesis para la obtencin del Ph.
se desprenden de algunos de sus tra- puntos de concentracin de pobla- D. en Sociologa de la Universidad de
bajos, los que, en nuestra opinin, bri- cin, segn la clsica definicin de Cornell. La revista GENUS (Vaparsky,
llan por encima de un conjunto de urbanizacin de Eldridge. En palabras 1978) public como artculo una sn-
alto nivel cientfico y tcnico. de Vaparsky: Necesitamos completar tesis de aquel minucioso trabajo de casi
la definicin de punto de concentra- 500 pginas; desde entonces, dicho art-
En su tesis para la obtencin del cin de poblacin con una dimensin culo ha sido citado en innumerables
Master of Arts en Sociologa de la espacial de la que todava carece. Toda ocasiones y en los contextos ms
Universidad de Cornell (1966), que definicin de ciudad, pueblo, centro diversos como, precisamente, se hizo
luego dara origen a varios artculos poblado, rea metropolitana, etc., en ocasin de la conferencia New
(entre otros, Vaparsky, 1969 y 1975) puede considerarse como un intento, Forms of Urbanization: Concep-tua-
Csar Vaparsky introdujo en la litera- exitoso o no, de convertir la defini- lizing and Measuring Human Settle-
tura especializada una categora o tipo cin de punto de concentracin de ment in the Twenty-first Century, rea-
de distribucin por tamao de las ciu- poblacin en la definicin de un lizada en 2002 por el Grupo de Trabajo
dades de un sistema urbano, que l rea. Independientemente de su sobre Urbanizacin de la IUSSP. En
denomin inmmature, y que se tamao o importancia relativa, siempre efecto, a pesar de los aos transcu-
agreg a otros que se utilizaban se tratar de una unidad territorial a rridos, aquel viejo artculo de 1978
entonces como primate o rank-size. escala local, ms brevemente, una volvi a estar presente en la discusin
La discusin y el anlisis comparativo localidad (Vaparsky, 1979 pp. 64). (vanse, las conclusiones de Hugo y
de distintas estructuras urbanas que Champion, 2004).
efectuara Carol Smith (1990), un ver- Como fellow de la Guggenheim
dadero estado del arte sobre el tema, Memorial Foundation, Csar Vaparsky Otra lnea de investigacin desarro-
brinda la oportunidad de comprender y tuvo la oportunidad de visitar, a lo llada por Vaparsky es la que se puede
valorar la importancia de aquella ori- largo de 1972, direcciones nacionales ejemplificar con Pueblos del Norte
ginal contribucin que Vaparsky de estadstica, organismos cartogr- de la Patagonia: 1779-1957, obra que
hiciera hace casi cuatro dcadas. ficos nacionales e instituciones de desde su aparicin, en l983, se con-

planteado obligar a enfrentar mltiples obst- menor. En plticas que el presente autor sostuvo
culos. No es el menor el que esta maraa opone. con gente que reside en la provincia de Buenos Aires
y haba ledo la novela (o visto el filme basado en
Osvaldo Soriano organiza la trama de su celebrada la novela), comprob que nadie se haba percatado
novela No habr ms penas ni olvido, que es- de que el conflicto slo habra podido tener lugar
cribi hacia 1981, en derredor de un conflicto en sa, la provincia donde naci Soriano.
entre el intendente municipal, con despacho en
el mayor ncleo de poblacin concentrada de cierto Describe someramente esta configuracin el ge-
partido, y su delegado municipal en un ncleo grafo francs Romain Gaignard, prominente estu-

10 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

virti en la referencia ineludible para La divisin oficial del territorio tacar que se necesitaron tres dcadas
quienes encaran estudios histricos, geo- argentino: Un rompecabezas inso- para que desde aquel anlisis crtico
grficos y de poblacin de la referida luble?, publicado en 1997, es un tra- del concepto centro urbano y su
regin. El libro, declarado de inters bajo muy elaborado y, a la vez, forma de aplicacin en el censo
provincial por la legislatura de la pro- representativo de otra lnea de tra- nacional de poblacin de 1960, se
vincia de Ro Negro, fue mencin bajo de Vaparsky. Esa lnea se lograra dar en la Argentina una defini-
especial en el certamen Nacional de centr principalmente en una inves- cin de localidad (censo de 1991)
Arquitectura, Urbanismo y Diseo de tigacin de tipo exploratorio que le capaz de explicar los dos interrogantes
la Secretara de Cultura de la Nacin demand muchas horas de lectura y de ms bsicos que, en palabras de
(1990). reflexin a lo largo de sus ltimos aos Vaparsky, son: uno terico: a que
de vida. De esa inquietud surgieron clase de unidad espacial se refiere quien
En 1990 Vaparsky (en colaboracin varios trabajos, entre los que figura el dice que la poblacin de cierta loca-
con Nstor Gorojovsky) publica El ltimo artculo que escribiera y que se lidad es de tantos y tantos habitantes?
crecimiento urbano en la Argentina, reproduce a continuacin en este y otro, metodolgico: qu requisitos
retomando, segn expresan los autores, nmero de Poblacin de Buenos habra que cumplir para asegurar la
la investigacin de procesos antiguos Aires. Las mltiples y complejas inte- comparabilidad de las cifras de pobla-
usualmente mal expuestos y pro- rrelaciones subsistmicas (ecolgicas, cin asignadas, sea a distintas locali-
cesos nuevos todava desatendidos. En sociodemogrficas, polticas, etc.) que dades en una misma fecha censal, sea a
relacin con estos ltimos, el trabajo estos textos logran sacar a la luz cons- una misma localidad en distintas
se centra en describir y analizar los tituyen enormes desafos para un fechas censales?
principales cambios ocurridos a lo complejo campo de la investigacin
largo del perodo 1950-1980 en la social aplicada, bastante atrasado en Como se dice en la presentacin de
estructura urbana argentina. Previa- nuestro medio y que se relaciona, uno de sus dos ltimos libros, La
mente, la obra incursiona en la his- entre otros, con las incongruencias Aglomeracin Gran Buenos Aires:
toria urbana argentina anterior y en la legales-territoriales y las reformas Ex-pansin espacial y crecimiento
historia urbana del territorio que an constitucionales que no las toman en demogrfico entre 1869 y 1991 (rese-
no era argentino. Se trata de un texto cuenta, con la desconcentracin y la ado en el n 0 de Poblacin de
conciso, claro y redactado en un len- descentralizacin de las polticas Buenos Aires), el trabajo brinda una
guaje apto para todos los interesados pblicas, con el desarrollo y la planifi- excelente oportunidad para aprender,
en el tema que no sean especialistas. cacin local y regional, etctera. en el estricto sentido de la palabra.
El libro fue premiado por el Otro tanto puede decirse de toda la
Ministerio de Educacin y Cultura de En 1998 el INDEC public la metodo- obra y de la trayectoria docente de
la Nacin (obras en Geografa, loga que se haba seguido para opera- Csar Vaparsky, un investigador y
perodo 1990-1993). En dos artculos cionalizar la definicin de localidad maestro como pocos.
posteriores Vaparsky (1994 y 1995) adoptada en el Censo Nacional de
expandi y profundiz aquellos Poblacin y Vivienda de 1991. Este
hallazgos, tanto en relacin con el creci- trabajo, una de las mayores contribu- Alfredo E. Lattes
miento urbano diferencial y el posible ciones de Vaparsky, contiene adems
rol de las migraciones, como con las diez estudios de caso sobre la aplica-
transformaciones que experimentara cin de la definicin y una exposi-
el sistema de asentamiento humano cin difana de sus fundamentos Nota: Los trabajos citados se encuen-
argentino desde 1950. tericos y metodolgicos. Cabe des- tran luego de la bibliografa del artculo.

dioso de la regin clave de la Argentina: la Pampa. del espacio rural y de las otras localidades del depar-
Despus de aclarar que (segn l la define) la tamento, si las hay. Se produce, en consecuencia, una
regin cubre partes de cinco provincias, agrega que marcada competencia por alcanzar, o conservar, la
cualquiera de las cinco ... se halla dividida en depar- categora de cabecera o por constituir un nuevo
tamentos (que se llaman partidos en el caso de la departamento en torno de la localidad que se halla
de Buenos Aires), encabezados por un concejo mu- en ascenso ... (1989, pp. 27-28; cursivas de C.A.V.).
nicipal y un intendente electos. No existe divisin
administrativa menor, y el intendente es a la vez el La descripcin vale exclusivamente y no del todo
alcalde de la localidad cabecera y el administrador para Buenos Aires. Es sta la nica de las cinco

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Csar A. Vaparsky

provincias donde 1) la jurisdiccin un muni- en lugar de uno solo, mediante los cuales por
cipio de las autoridades mencionadas por rutina se la representa. Las jurisalef abarcan, en San
Gaignard abarca exactamente la porcin departa- Luis parte de uno, en La Pampa partes de dos o
mento o partido del territorio del Estado a la que ms departamentos. Conflictos como el imagi-
se refiere Gaignard y 2), mal que le pese a Gaignard, nado por Soriano no tienen oportunidad de ocu-
pero en pleno acuerdo con Soriano, tienen su des- rrir. Por cierto, hay autoridades polticas especficas
pacho en lugares alejados de la cabecera del partido en los departamentos de las otras dos provincias,
funcionarios a cargo de divisiones menores, las Santa Fe y Crdoba.2 Pero las competencias de
delegaciones municipales. estas autoridades, designadas por las de mayor
rango de la provincia entera, son ms modestas y
Antes de redactar este trabajo, sospechaba el autor de carcter muy distinto que las de las autoridades
que cuando l menos lo esperara se tornaran polticas especficas, elegidas por sufragio, de las
perentorias las aclaraciones lxicas. Debe ya encarar varias jurisalef que hay dentro de cada departa-
la primera. Se denominar AUTORIDAD ESPECFICA a mento. Conflictos como el imaginado por Soriano
cualquiera cuya jurisdiccin cubre cierto trozo de tampoco tienen oportunidad de ocurrir.
la superficie de la tierra y ese solo trozo.
Gobernador, legislatura, tribunal superior son Por lo visto, ni siquiera Gaignard, que conoce al
autoridades especficas en una provincia argentina. dedillo esas cinco provincias, ha echado de ver
Tambin directores de organismos pblicos pro- cun propia de cada una es su divisin territorial
vinciales. Tambin delegados en toda esa pro- oficial.
vincia, y slo en esa provincia, de organismos
pblicos federales. Por especfica entindase En la Argentina no hay slo cinco provincias. Hay
especfica y permanente: hasta un radio estads- veintitrs. En cada una son diferentes los criterios
tico tiene, en oportunidad de un censo, una auto- para crear, alterar o suprimir jurisalef. Tambin los
ridad especfica transitoria. criterios para delimitar oficialmente en el territorio
provincial porciones de muchos otros tipos.
En todas las provincias son elegidas por sufragio
las autoridades polticas especficas de cualquier Queda fuera de las provincias una porcin sui
jurisdiccin cuya denominacin oficial sea muni- generis del territorio argentino. Es la Ciudad de
cipio. Con competencias que conciernen a las Buenos Aires, Ciudad Autnoma de Buenos Aires,
mismas cuestiones que las de aquellas autoridades, Capital Federal o Capital de la Repblica. Los
en algunas provincias son tambin elegidas por cuatro nombres son hoy de uso corriente. Aqu, a
sufragio las de una jurisdiccin de menor pobla- menudo se la llamar simplemente Ciudad.
cin y con otra denominacin oficial, pero que Tienen all su asiento las autoridades mximas de
conceptualmente en nada difiere de un municipio. los tres poderes del ESTADO federal. Estas autori-
Sea cual fuere su denominacin oficial, a cual- dades pueden crear, alterar o suprimir porciones de
quiera se la denominar jurisdiccin de gobierno un crecido nmero de tipos, oficialmente deline-
local elegido por sufragio de los vecinos. adas dondequiera que sea en el territorio argentino,
Engorroso giro. Se lo abreviar JURISDICCIN ALEF. sin que nada las obligue a tomar en cuenta por-
O aun JURISALEF. ciones ya delineadas por autoridades provinciales.

En los partidos de la provincia de Buenos Aires Quien esto escribe considera slidos sus conoci-
efectivamente hay autoridades polticas especficas: mientos en algunas cuestiones que, en ciencias
con un partido coincide una jurisalef. Pero, y en
los departamentos de las otras cuatro provincias
que Gaignard menciona? No en los de San Luis y 2
Ya no en Crdoba, desde 1986. La ltima reforma de su constitucin
La Pampa. Solamente en mapas escolares la cabe- provincial quit al departamento la nica funcin poltica que cumpla:
cera tiene algo de tal: los dos crculos concntricos, jurisdiccin de un jefe poltico designado por el gobernador.

12 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

sociales, se refieren al asentamiento humano. En Escalas institucionales y rdenes


cambio, en todas las que en derecho se refieren al territoriales
mismo objeto de estudio, los considera acogedores
oasis salpicados sobre un Sahara de ignorancia. Entre quienes, a diferencia del presente autor,
Quizs por ello le asombr que, en el orden nor- saben derecho, hay acuerdo en distinguir dos
mativo provincial de la Argentina, no se encuentre ESCALAS INSTITUCIONALES del Estado argentino:
indicio alguno de las formidables contribuciones federal y provincial.4
efectuadas desde antes de comenzar el siglo XX
Meuriot (1897), Adna F. Weber (1899) al conoci- No hay acuerdo entre gente de leyes acerca de una
miento de aquel multifactico objeto de estudio eventual tercera escala: la municipal. No la admite
que, por lo dems, tanto se ha modificado durante la escuela de la Universidad del Litoral, encabezada
el transcurso del siglo XX. Quizs tambin por ello, por Rafael Bielsa (1940): concibe a la entidad jur-
cuando se sumergi en la lectura de tratados de dica municipalidad como meramente adminis-
derecho municipal argentino le asombr el des- trativa. Pero s la escuela de la Universidad de La
cuido lxico y hasta la endeblez conceptual que sus Plata, encabezada por Adolfo Korn Villafae
autores, espectables juristas, exhiben en los largos (1941): la concibe como repblica representativa
fragmentos que dedican a la ciudad y el urba- municipal que reproduce, a su escala, la organiza-
nismo. Incluso en los que dedican al muni- cin poltica a las escalas federal y provincial.
cipio. As, la remanida frase hecha base territo-
rial del municipio es redundante: en una de sus Reflexinese ahora sobre la posicin que ocupa un
acepciones, municipio es un territorio.3 Aunque funcionario que se desempea a alguna de aquellas
veniales, pecados como ste no condicen con las dos escalas. Est institucionalmente colocado en
expectativas que obras de esa naturaleza despiertan. una jerarqua interna a esa escala. Pero no en una
que atraviese escalas: un funcionario provincial
Haberse asombrado lo indujo a olvidar sus inhibi- nunca est subordinado a un funcionario federal,
ciones para abordar temas jurdicos. Tambin a y viceversa. Por analoga, el autor tomar partido
persuadirse de que, para echar alguna luz sobre lo en ese debate jurdico. Incluir la municipal entre
que en derecho se expresa mediante la frase hecha las escalas del Estado.
de marras, hay que recorrer un largo y tortuoso
camino. Apenas algunos tramos se enderezarn Aclarada algo la nocin de escala institucional,
aqu. Se dilucidarn unos pocos conceptos. se har lo propio con la de ORDEN TERRITORIAL.
Tambin se introducirn trminos precisos aunque Aclararla es ms difcil.
parezcan esotricos: en parte no sirve, en parte sirve
pero no alcanza, y en parte sobra el lxico jurdico Considrense tres CONJUNTOS, Albinoni, Bellini y
sobre la materia. Corelli, de porciones oficialmente delimitadas en
el territorio de un Estado mtico, Oz. Atendiendo
a lo ilustrado en la figura 1, se notar que: a) las
porciones que integran cualquiera de esos con-
juntos son mutuamente excluyentes, b) el conjunto
Albinoni cubre en su totalidad el territorio de Oz
3
He aqu, transcritas del Diccionario de la Real Academia Espaola (vig- y, c) los conjuntos Bellini y Corelli, en cambio,
sima primera edicin), algunas acepciones de cuatro selectas voces.
Atindase especialmente a la ltima acepcin de la ltima voz. dejan en ese territorio un residuo.
1) alcalde (Del r. al-qdi, el juez.) m. Presidente del ayuntamiento de cada
pueblo o trmino municipal, encargado de ejecutar sus acuerdos, dictar
bandos para el buen orden, salubridad y limpieza de la poblacin y cuidar
4
de todo lo relativo a la polica urbana. [...]. 2) ayuntamiento. (De ayuntar) Pocos expertos usan el sustantivo escala. La mayora prefiere nivel
m. 3. Corporacin compuesta de un alcalde y varios concejales para la (v.g., Prez, 1991, p. 19) u orden (v.g., Passalacqua, 1988, p. 64). Se des-
administracin de los intereses de un municipio. 3) municipalidad. f. cartar nivel porque ejerce indeseable atraccin sobre el adjetivo
Ayuntamiento de un trmino municipal. 4) municipio. (Del lat. munici- jerrquico. Se descartar orden porque es otro su significado tcnico
pium) m. 3. El mismo ayuntamiento. 4. El trmino municipal. en el estudio del asentamiento humano (vid. IPGM, 1971).

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Csar A. Vaparsky

Lo que se dir enseguida tendr como referente conjunto Corelli pueden distribuirse entre subcon-
concreto una sola porcin del conjunto Albinoni: juntos, de tal modo que todas las que integren
la porcin A. Aunque valdr tambin para cual- cierto subconjunto (ejemplo: las porciones a, b, c,
quier otra porcin del mismo conjunto, obsrvese d, ..., i) queden enteras dentro de una sola (en el
que las porciones de los conjuntos Bellini y Corelli mismo ejemplo: la porcin 8) de las que com-
que quedan dentro de la porcin A la cubren sin ponen el conjunto Bellini. Se lo expresar
dejar ningn residuo. Esta circunstancia facilita la diciendo: el conjunto Bellini pertenece a un orden
exposicin. territorial por encima del orden al cual pertenece
Figura 1
el conjunto Corelli. Para adaptar el territorio argen-
Tres conjuntos de porciones oficialmente delimitadas tino al esquema precedente, asimlense las provin-
en el territorio del Estado de Oz cias y la Ciudad de Buenos Aires a las porciones
que en el territorio de Oz componen el conjunto
Albinoni (ejemplo: asimlese la provincia de Santa
Fe a la porcin A), los departamentos (partidos, en
la provincia de Buenos Aires) a las que componen
el conjunto Bellini (ejemplo: el departamento
Rosario, provincia de Santa Fe, a la porcin 8 de
esa porcin A), y las jurisalef a las que componen
el conjunto Corelli (ejemplo: el municipio
Rosario, en el departamento homnimo, a la por-
cin b de esa porcin 8 de aquella porcin A). Las
provincias argentinas pertenecen a un orden terri-
torial por encima del orden del departamento:
cualquier departamento queda entero dentro de
alguna provincia. Tambin pertenecen a un orden
por encima del de la jurisalef: cualquier jurisalef
queda entera dentro de alguna provincia.

L1 Lmite de porcin 8 del conjunto Bellini Los departamentos, en cambio, no pertenecen a un


L2 Lmite de porcin i del conjunto Corelli orden territorial por encima del de la jurisdiccin
L3 Lmite de porcin A del conjunto Albinoni alef.
L4 Lmite del estado de Oz

Estado de Oz La mayora de las jurisalef cubren, cada una en su


Porciones que integran el conjunto Albinoni integridad, parte y slo parte de algn departa-
Porciones que integran el conjunto Bellini
mento: ejemplo es el municipio Rosario (ya men-
Porciones que integran el conjunto Corelli
cionado). No la restante minora. sta comprende,
por un lado, jurisalef que cubren el mismo trozo
Las porciones que en el territorio de Oz componen de la superficie de la tierra que un departamento:
el conjunto Bellini pueden distribuirse entre sub- ejemplo es el municipio Crdoba, que abarca en su
conjuntos, de tal modo que todas las porciones integridad el departamento Capital, provincia de
que integren cierto subconjunto (ejemplo: las por- Crdoba. Por otro lado, jurisalef que quedan en
ciones 1, 2, 3, ..., 8) queden enteras dentro de una parte en un departamento y en parte en otro u
sola (en el mismo ejemplo: la porcin A) de las otros: ejemplo es el municipio Cipolletti, que
porciones que componen el conjunto Albinoni. Se queda a caballo entre los departamentos General
lo expresar diciendo: el conjunto Albinoni perte- Roca y El Cuy, provincia de Ro Negro.
nece a un orden territorial por encima del orden
al cual pertenece el conjunto Bellini. Tambin las No hay correspondencia en la Argentina entre
porciones que en el territorio de Oz componen el escalas institucionales y rdenes territoriales

14 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

del Estado. Para fundamentar este aserto hay que a la cual est dispuesto el autor a aventurar una res-
proceder en dos pasos. Lo expuesto hasta ahora puesta con sus flacos conocimientos de derecho.
solamente autoriza a dar el primero: jurisdicciones Llegado el caso, al solo objeto de simplificar la
a una misma escala, por ejemplo la provincial, exposicin asimilar la Ciudad a una provincia.
pueden pertenecer a distintos rdenes, por
ejemplo el de la provincia y el del departamento. La escala provincial tambin estuvo ausente en los
Antes de dar el segundo paso, habr que decir algo ya mencionados territorios nacionales: por ley que
ms sobre las escalas del Estado. data de 1862, todas las tierras que quedaran fuera
de las catorce provincias fundacionales. Las m-
La diferenciacin en escalas arraiga en la consolida- ximas autoridades polticas especficas de un terri-
cin definitiva del Estado argentino. Catorce pro- torio nacional estaban designadas por, y subordi-
vincias preexistentes lo constituyeron a mediados nadas a, las de mayor rango a la escala federal del
del siglo XIX. En 1853, en el texto original de la Estado. El primero (Chaco) fue creado en 1872.
Constitucin Nacional, acordaron delegar ciertas Otros dos (Patagonia y La Pampa) en 1879. Por
competencias hacia arriba, a la escala federal, y adicin de uno (Misiones) y seccionamiento de dos
retener las no delegadas, que quedaron a la escala (Chaco y Patagonia) de los tres creados con ante-
provincial. Pero tambin acordaron entiende el rioridad, en 1884 su nmero ascendi a nueve.
autor mantener las jurisalef que ya existan, crear Hubo idas y venidas ulteriores en nmero y lmites.
otras y, habiendo constituido as la escala muni- Al convertrselos en provincias prcticamente se
cipal, delegar hacia abajo algunas de las competen- volvi a los lmites que se les haba fijado en 1884.
cias retenidas. A las catorce provincias viejas, a En 1959 quedaba uno. Al igual que entre 1951 y
partir de 1951 se les fueron agregando las nueve 1958 los otros ocho, fue convertido en provincia en
provincias nuevas: las que por largo tiempo 1990. Desde entonces no hay territorios nacionales.
fueron territorios nacionales. Vale tambin para
stas lo acordado por aqullas. Pese a tantos avatares, la Ciudad de Buenos Aires
y, entre 1872 y 1990 en cantidad fluctuante, pro-
La escala federal estuvo presente en todo el terri- vincias y territorios nacionales han pertenecido
torio argentino desde mediados del siglo XIX. La siempre a un mismo orden.
escala provincial, slo desde fines del siglo XX. En
la porcin que hoy abarca la Ciudad de Buenos En cuanto a la escala municipal, todava est
Aires, la escala provincial estuvo ausente desde que, ausente en una parte sustancial del territorio argen-
por cesin de la provincia homnima, en 1880 su tino: en el residuo que en buen nmero de provin-
parte contigua al Ro de la Plata y en 1887 el resto cias dejan sus jurisalef. Viene ahora una vuelta de
pasaron a la escala federal. A esta escala estuvo la tuerca.
Ciudad hasta 1996: sus mximas autoridades pol-
ticas especficas estaban subordinadas a las Dentro de ese residuo puede haber jurisdicciones
mximas autoridades polticas federales. Habin- con mximas autoridades polticas especficas
dose sancionado en 1994 la reforma ms reciente designadas por, y subordinadas a, las de mayor
de la Constitucin Nacional, en 1996 se sancion rango de la provincia. Las limitadsimas compe-
la constitucin primigenia de la Ciudad. Desde tencias de estas autoridades designadas ataen
entonces, sta ... es mucho ms que un municipio, empero a los mismos asuntos que las de las autori-
pero menos que una provincia, porque es la dades elegidas de las jurisalef. Al escribir estas
Capital de todos los argentinos, para decirlo en lneas, a una jurisdiccin as caracterizada se la
palabras del senador Antonio Cafiero. La Ciudad denomina oficialmente: en la provincia de
tiene hoy mximas autoridades polticas espec- Tucumn, comuna rural; en la de Santa Cruz,
ficas elegidas por sufragio y no subordinadas a nin- comisin de fomento; en la de Chubut,
guna autoridad federal. A qu escala institucional comuna rural o villa, segn el caso. Etctera.
qued la Ciudad en 1996? No es sta una pregunta No existe en algunas provincias, incluida la ms

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Csar A. Vaparsky

extensa y poblada, Buenos Aires. Pero, para son elegidas: en la de Ro Negro, la junta ve-
esquivar el caos de denominaciones oficiales que cinal. Es suficiente este segundo ejemplo para jus-
reina en las provincias donde en efecto existe, se tificar la propuesta denominacin genrica juris-
necesita una denominacin genrica. Lo es juris- diccin sublocal.
diccin de gobierno local designado por las
mximas autoridades polticas especficas de la pro- Quien reside en la mtica provincia argentina de
vincia. Giro ms que engorroso. Se lo abreviar Naym suele ignorar que son peculiares a esa pro-
JURISDICCIN BET. O aun JURISBET. vincia los tipos de jurisdicciones locales, la escala del
Estado a la cual est cada tipo, las competencias de
Al igual que la jurisalef a la escala municipal, la las autoridades especficas de las de cada tipo, etc.
jurisbet a la escala provincial es jurisdiccin de Suele tambin ignorar que, aunque en ciertas juri-
gobierno local. Este giro, genrico, se abreviar salef de Naym hay en efecto jurisdicciones sublo-
JURISDICCIN LOCAL. cales, puede no haberlas en ninguna jurisalef de
otra particular provincia, o haberlas con otra deno-
Llegado ha el momento de dar el segundo de aque- minacin oficial, incluso con una que en Naym
llos dos pasos: jurisdicciones a distintas escalas se aplica a jurisdicciones locales, alef o bet.5
institucionales pueden pertenecer a un mismo or-
den territorial. As, en una provincia donde hay Se comprende la confusin que hasta un Gaignard
jurisbet, a la escala provincial, ellas pertenecen al padece. No se comprende que poco o nada le ha-
mismo orden territorial que las jurisalef, a la escala bran permitido evitarla tratados de especialistas en
municipal. derecho municipal, como Hernndez (1997), Losa
(1998), Rosatti (1988-1991) o Zuccherino (1992).
Sobre el intento de deshacer aquella maraa termi-
nolgica se cierne a esta altura la amenaza de otra,
generada precisamente por el lxico que de a poco El inapreciable concepto de rea
se est introduciendo para deshacer la ya sealada. oficial
Aunque el autor estar atento a la amenaza, no
garantiza que lograr aventarla. Viene ahora una Ha quedado firme el doble aserto antes formulado:
segunda vuelta de tuerca. 1) jurisdicciones a una misma escala institucional
del Estado pueden pertenecer a distintos rdenes
En algunas de las provincias donde existe, la juris- territoriales, y 2) jurisdicciones a distintas escalas
diccin local bet lleva la denominacin oficial de pueden pertenecer a un mismo orden.
delegacin provincial. Ahora, atencin! Dentro
de algunas jurisalef (pero de ninguna jurisbet), mbitos territoriales oficiales: jurisdicciones
existe la jurisdiccin cuya denominacin oficial es y precintos
delegacin municipal. Queda por dentro de una
jurisalef. Pertenece entonces a un orden por Sobre una misma porcin del territorio estatal
debajo del de sta. En suma: no es jurisdiccin de sobre jurisdicciones idnticas, puede ocurrir que
gobierno local. Es jurisdiccin sublocal de
gobierno. Este giro se abreviar JURISDICCIN 5
Ntense aunque slo sea las siguientes selectas diferencias de terminologa
SUBLOCAL. Como en el Estado argentino no hay oficial entre selectas provincias. En Catamarca, comuna es la denomina-
cin de una jurisdiccin sublocal, pero en Santa Fe la de una jurisdiccin
escala institucional por debajo de la municipal, local (alef) de menor poblacin que la denominada municipio. En La
una jurisdiccin sublocal est a la escala muni- Pampa, comisin de fomento es la denominacin de una jurisdiccin
cipal. Sus mximas autoridades polticas espec- local alef, pero en Ro Negro era hasta 1988 la de una jurisdiccin local
bet. Tambin en Ro Negro, junta vecinal es desde 1957 la denominacin
ficas estn subordinadas a las de la correspondiente de una jurisdiccin sublocal, pero en Chubut era hasta 1994 la de las auto-
jurisdiccin local alef. En ciertas provincias, estas ridades polticas especficas de una jurisdiccin local (bet). En esta pro-
vincia la propia jurisdiccin local (bet) tena otra denominacin oficial:
autoridades subordinadas son designadas: en la de segn el caso, comuna rural (de residencia permanente) o villa (de resi-
Buenos Aires, el delegado municipal. En otras, dencia temporaria).

16 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

diferentes autoridades especficas ejerzan sus dis- Figura 2


miles competencias. En la Argentina, ello a Posibles relaciones espaciales entre dos mbitos
menudo sucede si esas autoridades operan a dis- territoriales, psilon y Omega
tintas escalas: pueden coincidir en un mismo
trozo del territorio argentino las jurisdicciones de
los delegados de un organismo pblico provincial
y uno federal. Ms a menudo sucede si esas auto-
ridades operan a la misma escala. As, a la escala
provincial es lo normal que coincidan las jurisdic-
ciones de un juez en lo civil y un juez en lo penal.

A cada escala institucional de casi cualquier Estado


habr una cantidad ponderable de jurisdicciones
polticas y una grande de jurisdicciones adminis-
trativas. Habr, adems, una cantidad apabullante
de otros MBITOS TERRITORIALES: catastrales (v.g.,
parcela), estadsticos (v.g., radio), electorales
(v.g., circuito). La enumeracin no pretende ser
completa. Son tambin porciones oficialmente
delineadas en el territorio estatal. No son jurisdic-
ciones: carecen de autoridades especficas (y
permanentes!). Se los llamar PRECINTOS.

En casi cualquier Estado, slo una pequea


minora de los mbitos territoriales son jurisdic- En otras palabras, un rea oficial puede cumplir
ciones. La abrumadora mayora son precintos. una sola o dos o ms entre diversas FUNCIONES: las
de 1) jurisdiccin poltica, 2) jurisdiccin admi-
reas oficiales nistrativa, 3) precinto catastral, 4) precinto esta-
dstico, 5) precinto electoral. Habindosela des-
Sean ellos jurisdicciones o precintos, distintos m- provisto de funciones que alguna vez cumpli, un
bitos territoriales oficiales pueden estar: a) apartados rea oficial seguir sindolo si contina cumpliendo
entre s, b) yuxtapuestos, c) superpuestos en parte, otras. Hay una que no puede perder, so pena de
o d) superpuestos por completo. Vase la figura 2. extinguirse en tanto rea oficial. Es 6) la funcin
toponmica: identificar un trozo concreto del terri-
Este ltimo tem lleva de la mano al concepto torio estatal. Aunque por obvia suele pasar inadver-
medular de REA OFICIAL. Sin menoscabo de su uti- tida, es la nica que en la Argentina subsiste en
lidad para sistematizar la divisin territorial oficial gran nmero de reas oficiales. Ejemplo son los
de cualquier Estado, no podra exagerarse la que partidos en la provincia de San Luis, donde un
tiene para abrirse paso en la inextricable del Estado mosaico de partidos compone cada departamento.
argentino. Un rea oficial consiste en uno o ms
mbitos oficiales; si stos son ms de uno, sern No todas las funciones que cumpla un rea oficial
idnticos territorialmente aunque distintos institu- necesariamente estarn a una misma escala institu-
cionalmente.6 cional. Determinada rea oficial cumplir una fun-
cin poltica a la escala provincial y adems di-
versas funciones administrativas, algunas a la escala
6
provincial, otras a la escala federal. Otra rea oficial
El concepto de rea oficial permite al autor avanzar sobre otros intentos
de clasificar porciones oficialmente delimitadas en el territorio del Estado:
cumplir dos funciones polticas, a una misma o a
v.g., Helin (1967), Honey (1981), Paddison (1983, pp. 28-33 et passim). distintas escalas: por ejemplo, jurisdiccin de un

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juez de paz provincial y de un concejo municipal. ejemplo, un delegado de la Direccin Nacional de


Cualquier combinacin imaginable puede darse. Vialidad, 2) a la escala provincial, la de jurisdiccin
poltica de un juez de paz, 3) a la escala municipal,
En suma: pueden coincidir con (sera mejor decir la de jurisdiccin poltica alef.
coincidir en?) una misma rea oficial dos o ms
mbitos territoriales, de uno solo o de distintos Esta ltima situacin irritar a quien pretenda estu-
tipos, estn a una misma o a distintas escalas insti- diarla, caso del presente autor. Exasperar a quien
tucionales. tenga que soportarla, caso, en la mtica jurisalef
Selene, de su ALCALDE: su mxima autoridad pol-
reas oficiales unifuncionales y tica especfica ejecutiva. O hasta de su AYUNTA-
multifuncionales MIENTO: ese alcalde junto con las correspondientes
autoridades deliberativas.7
Las reas oficiales pueden clasificarse de tantas
maneras como se desee. Al clasificarlas no tendra Se lo ha dicho al comienzo: no se sabe cuntas son
sentido considerar la omnipresente funcin topo- en la Argentina las jurisalef.8 Cabe agregar: tam-
nmica, inherente a la existencia misma de un rea poco se sabe cuntas son las jurisbet. Sera por
oficial. Una primera clasificacin posible es en UNI- ende ocioso todo intento de averiguar cuntas de
FUNCIONALES y MULTIFUNCIONALES. Ejemplos de las jurisdicciones locales argentinas son, cada una,
unifuncionales hay en la Argentina a granel entre nica jurisdiccin en un rea oficial.
los precintos catastrales y estadsticos. Casi todos
son reas oficiales de por s: unifuncionales. Ejemplo extremo es la mencionada jurisalef Selene.
Vase la figura 3. Queda por dentro de otras cuatro
Ejemplo sobresaliente de multifuncional es el par- reas oficiales parcialmente superpuestas entre s,
tido en la provincia de Buenos Aires (no se la con- todas unijurisdiccionales: cada una cumple slo
funda con el rea oficial de igual denominacin en una funcin, administrativa, a las escalas federal o
la de San Luis). Coinciden normalmente con un provincial. Las mximas autoridades especficas de
partido tres jurisdicciones polticas: de una muni- estas jurisdicciones administrativas, por operar a al-
cipalidad, de un consejo escolar y de un juez de guna otra escala del Estado pueden coordinar o no
paz. Tambin una cantidad, variable segn el par- sus actuaciones con el alcalde de Selene. Adems,
tido, de jurisdicciones administrativas provinciales sus correspondientes despachos quedan fuera de
y federales. Tambin tres precintos: uno electoral, Selene, dejando por lo tanto obstaculizada hasta la
uno catastral y uno estadstico. fluidez de comunicacin informal con dicho al-
calde (no se diga que el e-mail obvia el problema!).
reas oficiales jurisdiccioneles y no Pero el mentado alcalde, elegido por sufragio, es
jurisdiccionales una autoridad poltica. Se ve compelido a coor-
dinar sus actuaciones con esas cuatro autoridades
Una segunda clasificacin posible es en JURISDIC-
CIONALES y NO JURISDICCIONALES, segn que con
7
En la Argentina, la variedad de denominaciones oficiales de las mximas
un rea oficial coincidan, respectivamente: 1) una autoridades polticas especficas de jurisdicciones locales no es menor que
o ms jurisdicciones (polticas o administrativas) o la de las jurisdicciones locales mismas. Ahora bien, alcalde y ayunta-
2) ninguna jurisdiccin (y asimismo ninguno, o miento (vid. nota 2, supra), dos vocablos que cualquier hispanohablante
conoce, no integran la terminologa oficial de ninguna provincia argentina.
bien cualquier cantidad de precintos). Las reas ofi- Se prestan por lo tanto a ocupar el lugar de eventuales pero siempre fasti-
ciales jurisdiccionales pueden subclasificarse en diosos neologismos en la terminologa aqu introducida.
8
Quienes suministran una cifra de cuatro dgitos pretendidamente exactos
UNIJURISDICCIONALES y MULTIJURISDICCIONALES.
no aclaran si la cifra abarca solamente las jurisdicciones que llevan la deno-
minacin oficial de municipio, o adems otras jurisalef y aun todas, o
Abundan en la Argentina las unijurisdiccionales. adems algunas jurisbet y aun todas. Tampoco aclaran (con alguna excep-
cin) de qu fuente la obtuvieron. Ni siquiera aclaran a qu fecha corres-
Suelen serlo las que cumplen: 1) a la escala federal, ponde; sin embargo, basta leer titulares de matutinos de Buenos Aires para
la funcin de jurisdiccin administrativa de, por percatarse de que, poco o mucho, la cifra vara de ao en ao.

18 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

administrativas designadas. Recae sobre l una car- provincias y la Ciudad pertenecen al primer
ga mucho ms pesada que 1) si al menos alguna o orden. Cada una puede contener reas oficiales de
algunas de aquellas cuatro jurisdicciones estuviesen segundo orden, cada una de las cuales puede con-
a la escala, municipal, de Selene, y 2) si en torno a tener las de tercer orden, y as de seguido.
Selene, las restantes jurisdicciones, las que no pueden
estar sino a las escalas provincial o federal, hubisen La Paz de Westfalia, de 1648, puso fin a la Guerra
sido delineadas en forma no tan deplorable.9 de los Treinta Aos. El acontecimiento se consi-
dera piedra basal del concepto de SOBERANA:
Figura 3
Poder fundamental del Estado, fuente legal de su
Relaciones espaciales entre la jurisdiccin local alef Selene y
cuatro jurisdicciones administrativas federales o provinciales derecho exclusivo a ejercer coaccin fsica en [...] su
territorio (Taylor, 1994, p. 318). Se parte de este
concepto para entender que el territorio entero de
cualquier Estado est por encima de cualquier
orden: es el rea oficial suprema.

Orden territorial en sentido estricto

Conjetura: es posible clasificar en rdenes, dentro


del territorio de cualquier Estado, todas sus reas
oficiales. Pregunta: es verdadera la conjetura?
Asegurarse de que lo es exigi un penoso esfuerzo
al autor. En efecto, si ese territorio es el del Estado
argentino, cmo clasificar en rdenes sus reas ofi-
ciales? Por suerte, para responder a esta segunda
pregunta nada se altera conceptualmente si el uni-
verso a indagar se reduce a las reas oficiales juris-
diccionales.

Considrense, por de pronto, las reas oficiales


(jurisdiccionales) del territorio de un Estado,
Ruritania, tan mtico como Oz:

1) existen cuatro rdenes territoriales de reas


oficiales jurisdiccionales, todas multijurisdiccio-
nales: de la provincia, del departamento, del
cuartel y del municipio;
Copertenencia de distintos conjuntos
de reas oficiales a un mismo orden 2) cualquiera sea el orden territorial, las reas ofi-
territorial ciales jurisdiccionales que le pertenecen abarcan de
manera mutuamente excluyente y sin residuo el
En el TERRITORIO de cualquier Estado, unitario o territorio del Estado; y
federal, siempre se destacan unas pocas reas ofi-
ciales, multijurisdiccionales, que componen un 3) cualquiera de las reas oficiales jurisdiccio-
mosaico sin residuo. En la Argentina: las veintitrs nales que pertenecen a cierto orden territorial
(excepto el ms bajo, como se ver) est dividida,
9
de manera mutuamente excluyente y sin residuo,
El municipio Selene, una jurisalef mtica, es la idealizacin de un muy
real municipio argentino que rondaba los 80.000 habitantes en 1991: en reas oficiales tambin jurisdiccionales que per-
San Carlos de Bariloche. tenecen al orden inmediatamente inferior.

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Csar A. Vaparsky

Figura 4 1) entre las reas oficiales jurisdiccionales, adems de


Cuatro nicos ordenes territoriales de reas oficiales multijurisdiccionales las hay unijurisdiccionales;
jurisdiccionales en el Estado de Ruritania
2) a un mismo orden territorial pueden y suelen
pertenecer, no uno solo, sino dos o ms conjuntos
de reas oficiales jurisdiccionales; y

3) cualquiera sea el orden del que se trate, en el


territorio del Estado cierto conjunto de reas ofi-
ciales jurisdiccionales puede componer un
mosaico sin residuo, otro un mosaico que deja
un residuo, otro an consistir en porciones de ese
territorio apartadas entre s.

A continuacin, cinco ejemplos concretos.

Primero. Obsrvese el fondo del mapa en las figu-


ras 5, 6, 7 y 8: las provincias y la Ciudad Aut-noma
de Buenos Aires son reas oficiales multijurisdic-
cionales que componen un mosaico sin residuo.

Segundo. Vase la figura 5: reas oficiales uniju-


risdiccionales que tambin componen un
Los tres rasgos pueden expresarse concisamente en mosaico sin residuo.
varias formas. Cualquiera sea el orden territorial,
puede optarse por decir que las reas oficiales juris- Tercero. Vase la figura 6: reas oficiales unijuris-
diccionales de Ruritania: 1) componen un diccionales apartadas entre s. Fuera de estas reas
MOSAICO sin residuo, o 2) conforman una PARTI- oficiales queda un residuo descomunal.
CIN, o 3) son COLINDANTES. Hay una cuarta Determina como tal al conjunto la nica funcin
forma, 4) grfica: vase la figura 4. Nada ms que que estas reas oficiales cumplen: jurisdicciones
a la primera se recurrir aqu. administrativas, a la escala federal, de la
Administracin de Parques Nacionales.
Lo dicho vale no slo para el territorio entero de
Ruritania. Vale para cualquiera de sus reas ofi- Cuarto. Vase la figura 7: reas oficiales unijuris-
ciales jurisdiccionales en los tres primeros diccionales que componen un mosaico. A dife-
rdenes. No en el cuarto orden. Tendra que haber rencia del segundo, antes comentado, este mosaico
un quinto orden y (de reas oficiales jurisdiccio- deja un residuo. Cada zona es a su vez un
nales) no lo hay en Ruritania. mosaico de reas oficiales multijurisdiccionales de
primer orden: de provincias enteras o de provincias
La divisin oficial del territorio argentino: y Ciudad de Buenos Aires. (Tambin el residuo es
orden territorial en sentido laxo un mosaico de provincias: nada menos que las
doce que carecen de costas sobre el Atlntico o
Acaba de explicitarse el SENTIDO ESTRICTO de algn ro navegable.)
orden territorial (IPGH, 1971). Vlido para
Ruritania con mdicos retoques, para Francia, Quinto. Vase la figura 8: reas oficiales unijurisdic-
Venezuela, Mozambique, , no lo es para la cionales que en el territorio del Estado componen,
Argentina. Por qu? Porque, en contraste con el como las de los conjuntos primero y segundo, un
territorio ruritano, en el territorio argentino: mosaico sin residuo. Al igual que una zona del

20 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

Figura 5 Figura 7
Argentina. Distritos judiciales federales (1993) Argentina. Zonas del Consejo Portuario Argentino (1992)

Figura 6 Figura 8
Argentina. Parques nacionales (1994) Argentina. Regiones operativas de la Direccin
Nacional de Vialidad (1992)

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cuarto conjunto, una regin de ste, el quinto, es riamente por debajo del rea oficial suprema, el
a su vez un mosaico de provincias enteras (o de territorio entero del Estado. Se lo llamar cero
provincias enteras y la Ciudad de Buenos Aires). orden (nada potica licencia, reconoce el autor).

Slo el primero de estos cinco conjuntos se adecua Tambin el quinto conjunto pertenece al cero
al sentido estricto de orden. No los otros cuatro: orden: vase la figura 8.
prueba palmaria de que ceirse rgidamente al sen-
tido estricto impedira clasificar en rdenes la
colosal diversidad de reas oficiales aun cuando Descentralizacin y desconcentracin,
slo las jurisdiccionales se tomen en cuenta que institucionales y territoriales
contiene el territorio argentino. Pero orden tam-
bin puede entenderse en SENTIDO LAXO. Es el sen- Suele creerse erradamente que las voces eficiencia
tido que, sin explicitarlo, con toda intencin se le (del latn efficientia) y eficacia (del latn efficacia)
dio antes, cuando se lo introdujo, al concepto de son intercambiables. No lo son. En la Argentina:
orden territorial. 1) erradicar la evasin del impuesto legtimo men-
surable en dinero sin agregarle un impuesto ileg-
Incluso en sentido estricto, el primer conjunto per- timo mensurable en tiempo requerido para cum-
tenece al primer orden. Al menos en sentido laxo, plir con normas tan labernticas como voltiles
pertenece a algn orden el segundo? S: vase la sera EFICIENCIA del Estado; y 2) sera EFICACIA del
figura 5. En su mayora, las provincias quedan, Estado que el impuesto recaudado tuviera siempre
cada una entera, dentro de alguno de los doce o el destino que por la Ley le corresponde.
trece distritos judiciales federales. En la restante
minora, cada una queda en parte en un distrito Descentralizacin territorial
y en parte en otro u otros. El conjunto de los dis-
tritos no pertenece entonces a un orden por Desde posiciones polticas distintas cuando no
encima del de las provincias y la Ciudad. Pertenece antagnicas, en Europa primero, en Amrica
al mismo orden: el primero. Latina despus, durante el ltimo cuarto del siglo
XX la va propuesta para incrementar la eficiencia y
Tambin en sentido laxo, pertenece a algn orden la eficacia del Estado se consolid en una con-
el tercer conjunto? S: vase la figura 6. No todos los signa: descentralizacin. Esta voz tiene dos sen-
parques nacionales quedan, cada uno entero, tidos: institucional y territorial. Aqu se comentar
dentro de una sola provincia. Uno uno, el famo- slo el segundo.
so Nahuel Huapi, queda en parte en una provincia
y en parte en otra. Esta sola excepcin es decisiva. En la Argentina, DESCENTRALIZACIN TERRITORIAL
El conjunto no pertenece a un orden por debajo sera transferir competencias polticas: 1) desde
del de provincias y Ciudad de Buenos Aires. Perte- jurisdicciones a la escala federal hasta jurisdic-
nece al mismo orden: de nuevo, el primer orden. ciones a la escala provincial, o 2) desde jurisdic-
ciones a la escala provincial hasta jurisdicciones a
Recapitulando, ora en ambos sentidos de orden, la escala municipal (Borja, 1987). Las instancias
ora en sentido laxo solamente, los conjuntos pri- son dos: de lo federal a lo provincial y de lo pro-
mero, segundo y tercero pertenecen a un mismo vincial a lo municipal. Algo se dir sobre cada una,
orden territorial: el primero. en la bsqueda de una respuesta a la intrigante pre-
gunta: se presta la divisin oficial del territorio
No el cuarto conjunto. Cada una de sus zonas argentino a la descentralizacin territorial?
(as como el residuo) es un mosaico de provincias
(o de provincias y Ciudad de Buenos Aires): vase En cuanto a de lo federal a lo provincial, la
la figura 7. El conjunto pertenece entonces a un escala provincial est hoy presente en todo el terri-
orden: 1) por encima del primero, pero 2) necesa- torio argentino, incluida la Ciudad de Buenos Aires.

22 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

(Recurdese: cuando ello contribuya a simplificar la ciones en un orden ms bajo que el de la provincia
exposicin, la Ciudad menos que una provincia, entera.
pero mucho ms que un municipio se asimi-
lar a una provincia.) Sin necesidad de retenerlas a Obstculos ocultos a la descentralizacin y la
la escala federal en parte del territorio argentino, se desconcentracin territoriales
pueden descentralizar competencias polticas hasta
la escala provincial. La divisin territorial oficial es Sean cuales fueren la escala y el orden de los que se
en esta instancia jurdicamente apropiada. trate, cuando en la Argentina las autoridades a
quienes ello compete toman la decisin, ya de
En cuanto a de lo provincial a lo municipal, hay crear, modificar o suprimir jurisdicciones, ya de
que diferenciar dos clases de provincias. En las de dejarlas intactas, raro es que procedan con acierto.
una clase las jurisalef componen en el territorio Suele darse por sentado que, tanto en el cambio
provincial un mosaico sin residuo. Tambin en como en la persistencia de lo que fundados argu-
estas provincias la divisin territorial oficial es, en mentos aconsejaran cambiar, los factores que ms
esta instancia, jurdicamente apropiada. Pero en las pesan son poderosos intereses, espurios ms bien
provincias de la otra clase las jurisalef cubren sola- que legtimos. El autor conjetura que por lo
mente porciones apartadas entre s del territorio comn no son los que ms pesan: por qu tam-
provincial. Dejan en ste un residuo, poco poblado bin ha de atribuirse a la malicia lo que puede
pero por lo comn inmenso en algunas provin- explicarse por la torpeza? Sinnmero de ejemplos
cias, ms de 90 por ciento de la superficie total!, concretos reforzaran la conjetura, pero todos son
donde la escala municipal est ausente. En estas largos de exponer. Se los reemplazar con un solo
provincias, la divisin territorial oficial es, en esta ejemplo ficticio, idealizacin de un ejemplo real.
instancia, jurdicamente inapropiada. No se pueden
descentralizar por completo cualesquiera compe- Imagnense, en el territorio argentino, dos
tencias polticas hasta la escala municipal (Prez, mosaicos sin residuo de jurisdicciones administra-
2001). En el residuo que queda en cada provincia de tivas a la escala federal. Componen uno las delega-
esta clase hay que retenerlas a la escala provincial. ciones del organismo a cargo de la salud pblica:
fragmentos. Componen otro las del organismo a
Desconcentracin territorial cargo de la educacin: segmentos. A la buena
ventura, lmites de fragmentos atraviesan lmites
No es lo mismo descentralizacin que descon- de segmentos, y tanto los unos como los otros atra-
centracin (Gonzlez y Tomic, 1983). Tambin viesan lmites de provincias. Vale decir: 1) tanto
esta ltima voz tiene dos sentidos: institucional y fragmentos como segmentos son reas oficiales
territorial. Tambin se comentar aqu solamente unijurisdiccionales, y 2) los mosaicos que respecti-
el segundo. vamente componen pertenecen, ambos, al mismo
orden, el primero. (Cabe agregar: el asiento de las
En la Argentina, DESCONCENTRACIN TERRITORIAL autoridades especficas de un fragmento nunca
sera transferir competencias administrativas que, coincide con el de las de un segmento.) Esta confi-
a determinada escala institucional, se ejercen sobre guracin imposibilita coordinar actuaciones entre
reas oficiales que pertenecen a cierto orden terri- los sectores salud y educacin, salvo desde la
torial, a reas oficiales que pertenecen a un orden capital de la Repblica. Es incompatible con la des-
ms bajo, todo sin desplazar esas competencias a concentracin territorial; ms todava con la des-
una escala ms baja. As, sin abandonar la escala centralizacin territorial. Si el ejemplo fuera real,
provincial: dadas ciertas competencias de la por mucho que aquellos intereses hubieran pesado
mxima autoridad especfica administrativa de para tomar las decisiones pertinentes, se habra
cierta reparticin de cierta provincia, desconcentra- arribado a esta configuracin sin la contribucin
cin territorial sera transferirlas a autoridades decisiva de la torpeza?
especficas, subordinadas a aqulla, de jurisdic-

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Csar A. Vaparsky

Este sencillo ejemplo muestra cmo, a la escala Dentro del campo de las ciencias sociales, en
federal del Estado, la torpeza en el trazado here- diversas disciplinas se recurre irreflexivamente a un
dado de ciertas reas oficiales obstaculiza planear trmino, localidad, al que la vaguedad le es
de manera eficiente y eficaz una poltica intersec- intrnseca. En su sentido demogrfico-geogrfico
torial. Se podran dar ejemplos que ilustren cmo por descontado, nada se dir sobre, por ejemplo,
similar torpeza tambin obstaculiza planear de su sentido astronmico o su sentido microbiol-
manera eficiente y eficaz polticas intrasectoriales. gico, en la Argentina esa vaguedad por fortuna se
redujo cuanto fue posible al disearse el censo de
Mutatis mutandi, lo dicho podra repetirse con 1991. Haciendo caso omiso de cualesquiera otros
respecto a la escala provincial. Tambin con res- lmites oficiales, localidad se concibi como con-
pecto a la escala municipal, pero slo para una centracin de edificios y calles: como AGLOMERA-
minora de jurisdicciones Alef: las grandes. No CIN. Sobre esta base se elabor la definicin
para la inmensa mayora: las pequeas.10 Aunque censal oficial (Vaparsky, 1998). En la termino-
slo fuese abogar para stas por la descentraliza- loga aqu adoptada, aglomeracin es un mbito
cin o la desconcentracin territoriales no sera territorial: un precinto estadstico.
mera torpeza. Sera garrafal despropsito. Alternativamente, es un rea oficial de por s: uni-
funcional. En consecuencia, cumple tambin la
La prudencia aconseja no extender sin ms a otros funcin toponmica. En efecto, toda aglomeracin
Estados una conclusin que, en la Argentina, se concreta tiene un nombre oficial.
impone por s misma. Para que la descentraliza-
cin y la desconcentracin territoriales sean exi- En la nmina del censo de 1991 figuran 2.871
tosas, condicin prioritaria no es cambiar la com- aglomeraciones de no menos de 50 habitantes.11
plicadsima y sorprendentemente oculta nunca Figuran otras de poblacin todava menor, pero
fue secreto de Estado divisin oficial. Condicin sostiene el autor (Vaparsky, 2001) que sin ms
prioritaria es ponerla en evidencia. Sin ello, las deberan excluirse de la nmina. En su inmensa
ms de las veces la torpeza llevar a que cualquier mayora, esas 2.871 se desplegaban, cada una en su
remedio prima facie apropiado agrave la enfer- integridad: a) muy pocas por fuera de cualquier
medad. Ahora, relase el final del prrafo anterior. jurisdiccin local (alef o bet), b) casi todas por
Y medtese: si el autor hubiese tomado como eje de dentro de una sola jurisdiccin local y hasta por
su argumentacin la centralizacin y la concentra- dentro del ncleo poblado original (un trazado
cin territoriales, la misma conclusin se le habra intencional, si lo hubo). Y la restante minora? Se
impuesto. Optars siempre por la descentraliza- concentran en ella los problemas ms difciles que
cin y la desconcentracin no es mandato divino. estudiar las relaciones entre aglomeracin y juris-
diccin local plantea. En 1991, esta minora abar-
Crticas a la tipologa cannica de la caba tal vez dos centenas de aglomeraciones, las
base territorial del municipio en la que caan dentro de un amplio espectro de magni-
Argentina tudes de poblacin: todas las aglomeraciones que
estaban en alguna de las tres fases que es til distin-
Firmemente anclados en la gnesis de este trabajo guir en un proceso de EXPANSIN espacial.12
estn dos conceptos: aglomeracin y jurisdic-
cin local. Despus de haber sorteado con mayor 11
El ms reciente censo nacional de poblacin data de fines de 2001.
o me-nor xito severos problemas conceptuales y Los nicos resultados publicados antes de terminarse este ensayo son
provisionales. Se prefiri recurrir aqu a los resultados definitivos del
lxicos y antes de abocarse a sortear otros, es hora censo anterior, que data de fines de 1991 (INDEC, 1994). Son ms dignos
de vincularlos. de fe. Son mucho ms ricos y completos. Estn desactualizados, pero
ello en nada afecta lo que se pretende decir en este ensayo.
12
En el siguiente anlisis se adopta el supuesto de que tanto el nmero
10
Qu jurisalef integran esta mayora? Quizs no valga la pena como los lmites de las jurisdicciones locales argentinas nunca se
emprender la minuciosa investigacin que responder cumplidamente a alteran. Ostensiblemente falso el supuesto, sin afectar la argumentacin
esta pregunta exigira. Ello no justifica dejar en el olvido la pregunta. permite simplificar la exposicin, y esto es invalorable.

24 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

Son cinco, como se ve, las situaciones tpicas. Se campo abierto. De igual modo se han expandido
las ilustra en la figura 9. Tres esas tres fases se otra u otras aglomeraciones cercanas, pequeas o
especificarn a continuacin. grandes. Desde luego, las distancias, medidas de
borde a borde, entre cada par de aglomeraciones
Primera fase: EXPANSIN SIMPLE. La aglomeracin afectadas inmediatamente vecinas se han ido acor-
de referencia se ha expandido sobre lo que antes tando hasta anularse. Separadas entre s al comienzo,
era campo abierto. Tal vez se ha aglutinado con lo todas han recorrido una misma trayectoria, deno-
que antes eran una o ms aglomeraciones sepa- minada coalescencia, hasta confluir en una aglo-
radas, cercanas y mucho ms pequeas. Pero no meracin nica, denominada CONURBACIN.13
ha excedido los lmites de la jurisdiccin local que
contiene su ncleo original. El moderno proceso de expansin de aglomera-
ciones comenz en la Inglaterra de la segunda
Segunda fase: SOBREEXPANSIN. La aglomeracin de mitad del siglo XVIII. Al principio slo en unas
referencia se ha expandido tambin por fuera de pocas aglomeraciones cuya poblacin aumentaba a
aquella jurisdiccin local, pero solamente sobre lo ritmo ms y ms enrgico: rpidamente pasaban de
que antes era campo abierto. la primera a la segunda fase y de la segunda a la ter-
cera. Similar secuencia se dio luego en aglomera-
Tercera fase: COALESCENCIA. Por fuera de aquella ciones de otros Estados europeos y, tambin, de
jurisdiccin local, no slo la aglomeracin de refe- Estados Unidos. Luego an, de Estados del resto
rencia se ha expandido sobre lo que antes era del mundo. Antes que cualquier otra aglomeracin
de Amrica Latina, Buenos Aires entr de lleno en
Figura 9 la fase de sobreexpansin antes de la ltima dcada
Cinco situaciones tpicas en la evolucin de las relaciones del siglo XIX, y en la de coalescencia durante la pri-
entre aglomeracin y jurisdiccin local mera dcada del siglo XX (Vaparsky, 2000).

Antes del proceso de expansin Fases del proceso de expansin Cuando algunas (o aunque sea una) aglomera-
ciones de determinado Estado ingresan en la fase
de sobreexpansin, a menudo se desencadena una
MUTACIN en las relaciones espaciales entre aglome-
racin y jurisdiccin local. Durante los veinte aos
inmediatamente anteriores a la Primera Guerra
Mundial, perspicaces expertos cayeron en la cuenta
Aglomeracin que queda fuera Primera fase:
de cualquier jurisdiccin local Expansin simple de que estaban asistiendo a un rpido aumento de
casos de esa transformacin sin precedentes: de esa
mutacin. Propusieron criterios por cierto
burdos para compilar informacin comparable
acerca de las aglomeraciones mismas, no acerca de
las jurisdicciones cuyos lmites, que antes siempre
Aglomeracin que queda dentro de Segunda fase:
circundaban aglomeraciones, ahora cada vez en
alguna jurisdiccin local y no se ha Sobreexpansin mayor nmero de casos atravesaban aglomera-
expandido fuera de su ncleo original
ciones.14

13
Ncleo original de la aglomeracin Sobre cinco expresiones que se acaban de usar se dirn unas palabras.
Tres estn expresamente estipuladas para este trabajo. A expansin se le
Envolvente actual de la aglomeracin
da carcter genrico; a expansin simple y sobreexpansin, carcter
Lmite de la jurisdiccin local especfico. No las otras dos. Coalescencia es trmino tcnico consagrado
Tercera fase:
La flecha apunta al ejemplo en cuestin Coalescencia en el estudio del asentamiento humano. Tambin lo es conurbacin, del
ingls conurbation, neologismo introducido hacia 1915 por el clebre
urbanista escocs Patrick Geddes.

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Csar A. Vaparsky

Aplicaron esos primitivos criterios solamente a pios Saavedra y Adolfo Alsina), que apenas llega a
aglomeraciones incuestionablemente grandes y algunos cientos: ejemplo impecable de que hasta
complejas.15 Es de lamentarlo. Contribuyeron as en aglomeraciones a tal punto menudas puede
a que al problema afrontado se le estampara el estar fragmentado el gobierno local.
rtulo fragmentacin del gobierno metropoli-
tano. El rtulo induce a descuidar que en aglome- Desconcierta que tan inexorable mutacin nunca
raciones no tan grandes y complejas, y hasta deci- haya repercutido sobre el orden normativo en
didamente pequeas y simples, puede haber materia de gobierno local de ninguna provincia
fragmentacin del gobierno local. Rtulo, ste, argentina.
superior.
Tampoco sobre la doctrina jurdica en la misma
Cualquiera de ambos rtulos conviene, en la materia. Imbuidos de ideas que estaban tambale-
Argentina actual, a Gran Buenos Aires, aglomera- ando aos antes de terminar el siglo XIX, hay
cin que supera con holgura los diez millones de juristas que ni siquiera ya en el siglo XXI parecen
habitantes. O a Gran Mendoza, que tiene cientos haberse enterado de la mutacin. Sin desacuerdos
de miles. Ninguno conviene a Mar del Plata, que mayores, siguen adhiriendo a una misma sedicente
tambin tiene cientos de miles: ejemplo impecable clasificacin de bases territoriales del municipio.
de que no en toda aglomeracin grande el gobier- Se la llamar TIPOLOGA CRNICA. Comprende tres
no local est fragmentado. Slo el segundo con- tipos: 1) municipio-ciudad o, en la terminologa
viene a La Falda-Huerta Grande-Valle Hermoso- aqu adoptada, jurisalef compuesta por una aglo-
Villa Giardino-Casa Grande (nombre que la meracin y slo por una aglomeracin; 2) muni-
identifica en la nmina censal de 1991), una co- cipio-distrito, o jurisalef compuesta por una y
nurbacin paradigmtica que est sin embargo slo una aglomeracin, pero tambin por el
lejos de alcanzar cuatro decenas de miles de habi- campo abierto que la circunda; y 3) municipio-
tantes. Desde luego, tan slo el segundo rtulo partido, o jurisalef compuesta por dos o ms aglo-
conviene a Espartillar, en la provincia de Buenos meraciones incluida la que es asiento de las
Aires (a ambos lados del lmite entre los munici- mximas autoridades polticas especficas de la
jurisalef y el campo abierto que a todas las rodea.
14
Ni atisbos de terminologa tcnica haba al respecto en esa poca.
Como ejemplos de cada tipo, esos juristas se
Para describir esos procesos se lleg a pergear el giro ciudad que remiten a los municipios (a las jurisalef oficial-
rebasa sus propios lmites, curioso por absurdo: recuerda la amenaza mente denominadas municipios) de las provin-
me como mi propia cabeza, que sola esgrimir un memorable perso-
naje de Dickens. Tambin curiosos, pero por toscos, fueron los primeros cias de Crdoba, Santa Fe y Buenos Aires, respecti-
criterios pergeados para captar la superficie y computar la poblacin vamente.
de aglomeraciones. Por ejemplo: trazar un crculo de radio prefijado
con centro en el emplazamiento de la municipalidad de la ciudad cen-
tral de determinada aglomeracin. ste y otros criterios propuestos Ambicin vana sera siquiera esbozar todas las cr-
con el mismo fin se describen en obras de Meuriot (1911) y Giusti ticas que a la tipologa cannica podran hacerse.
(1915), entre otros. Conviene agregar los aplicados en los censos de
Estados Unidos de 1910 (vid. Murphy, 1966, pp. 8-34) y de Australia de Aqu se esbozarn tres. En la tipologa: 1. Se
1911 (vid. Linge, 1965). Todava hoy, hasta en Estados avanzados en ignoran las jurisbet y vaya que las hay en la
materia estadstica, con igual propsito se aplican criterios que, adems
de carecer de fundamentacin slida en las ciencias sociales, apenas se
Argentina; slo las jurisalef cuentan, y aun slo
han modificado desde mediados del siglo XX. La mejor seleccin de art- las jurisalef que oficialmente se denominan muni-
culos sobre el asunto sigue siendo Gibbs (1961); la mejor publicacin de cipios. 2. Se echa mano de vocablos vagos o ambi-
organismos internacionales, United Nations (1969).
guos, sin estipularlos con estrictez y luego atenerse
15
Hans Blumenfeld, eminente urbanista alemn-canadiense, no habra a lo estipulado (Guibourg, Ghigliani y Guarinoni,
vacilado en considerarlas instancias de lo que l defina como metrpoli.
El concepto haba venido a confundirse con el de rea metropolitana
1985, pp. 61-63). He aqu un ejemplo. Se deno-
(vid. Vaparsky y Pantelides, 1987, pp. 235-244). Segn Blumenfeld (1967), mina municipio, a veces a cualquier jurisalef, a
metrpoli es un tipo de asentamiento emergido a fines del siglo XVIII, veces slo a una que exhiba ese marbete como
tanto ms grande y complejo que el tipo ciudad emergido hace cinco mile-
nios, como ste lo haba sido del tipo aldea emergido hace doce mile- denominacin oficial. He aqu otro. Por lo comn
nios (Childe, 1950). se denomina ciudad a una aglomeracin en su

26 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

integridad, aunque slo sea minsculo agrupa- un rea oficial. En todas, adems, son precisa-
miento de casas. Si el gobierno local est fragmen- mente los departamentos las reas oficiales que
tado, sin embargo, se suele denominar ciudad al siempre han compuesto un mosaico sin residuo.
trozo de aglomeracin que queda en cada una de Sea por stas u otras razones, cuando en cualquier
las jurisdicciones locales cuyo mosaico incluye a la provincia se crean o modifican jurisdicciones lo-
aglomeracin entera. 3. Se le pone como encabeza- cales sigue tenindose presente al departamento,
miento base territorial del municipio. La frase, aunque sea para ignorarlo deliberadamente.
adems de inherentemente repetitiva, as usada es
engaosa: sugiere que la tipologa cannica lo es de Aun as entendida y siempre con aquel prop-
jurisdicciones locales. Encandilados por tan des- sito en la mira, en la Argentina una tipologa
venturado encabezamiento, quienes adhieren a la jurdica de provincias se queda corta. Slo
tipologa cannica no advierten que lo es de pro- podra desempear el papel que le cabe si a ella
vincias. Supngase empero que lo advirtieran. le siguiera una tipologa fctica de jurisdic-
Advertiran tambin que no lo es segn la confi- ciones locales, cuyo fundamentum divisionis
guracin de las jurisdicciones alef en cada pro- fuera: las relaciones independientes de la Ley
vincia. En la provincia de Buenos Aires (recur- entre jurisdiccin local y aglomeracin.
dese: en ella no hay jurisbet), segn esa tipologa las
jurisalef responden, todas, al tipo municipio-par- A ttulo tentativo, se bosquejarn enseguida dos
tido. Pero en esa sola provincia hay jurisalef que tipologas. Una, de provincias. Otra, de jurisdic-
calzan mejor en alguno de los otros dos tipos, y ciones locales. Se ilustra en la figura 10 la TIPO-
tambin las hay que no calzan en ninguno. LOGA JURDICA DE PROVINCIAS que aqu se propone.
Hiplito Yrigoyen, que contiene, adems de una y Para construirla, el primer paso es separar las pro-
slo una aglomeracin, vasto campo abierto, res- vincias argentinas en dos clases. Tanto en dicha
ponde ms bien al tipo municipio-distrito. figura como en lo que enseguida se expresar en
Pinamar, que tambin contiene una sola aglomera- palabras, a ttulo de ejemplo de cada tipo se espe-
cin pero casi nulo campo abierto, responde ms cifica el nombre de una provincia. En la clase A las
bien al tipo municipio-ciudad. Las jurisalef que jurisdicciones locales componen en el territorio pro-
contienen, como Cauelas, o hasta coinciden con, vincial un mosaico sin residuo. Se distinguen en la
como Lans, un trozo pequeo o grande de la clase tres tipos de provincias, segn que cada una
aglomeracin Gran Buenos Aires, no responden a de sus jurisdicciones locales: 1) coincida con un par-
ninguno de los tres tipos. tido (Buenos Aires) o departamento (Mendoza); o
2) componga, junto con otra u otras jurisdicciones
locales, un submosaico que coincide con un depar-
Hacia una tipologa apropiada de tamento (Santa Fe); o 3) componga en el territorio
las relaciones entre aglomeracin y provincial, junto con las dems jurisdicciones
jurisdiccin local locales, un mosaico sin residuo de trama distinta
que la del mosaico de departamentos (La Pampa).
Teniendo en la mira el propsito del presente
estudio, nada autoriza a concluir que una tipologa En la clase B las jurisdicciones locales abarcan sola-
de provincias argentinas salga sobrando. Pero, con mente porciones apartadas entre s del territorio
ese mismo propsito en la mira, una tipologa jur- provincial. Se distinguen en la clase dos tipos de
dica de provincias tendra que tener, como funda- provincias, segn que, entre sus jurisdicciones
mentum divisionis, las relaciones fijadas por la locales: 4) cualquiera quede dentro de un solo
Ley entre jurisdiccin local y departamento. Hace departamento (Chubut); o 5) alguna o algunas
mucho que en algunas provincias el rea oficial queden, cada una, en parte dentro de uno y en
departamento dej de cumplir cualquier fun- parte dentro de otro u otros departamentos, pero
cin salvo la estadstica y, desde luego, la topon- las dems queden, cada una, dentro de un solo
mica. En todas mantiene esta ltima: sigue siendo departamento (Ro Negro).

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Csar A. Vaparsky

Figura 10 ciones y, adems, campo abierto. En contraste con


Clases y tipos posibles de provincias argentinas, segn la clase I, en esta clase se pueden distinguir cuantos
las relaciones, fijadas por la Ley, entre departamento y tipos se desee. Amparndose en el carcter tenta-
jurisdiccin local
tivo de esta tipologa, slo por parecerle conve-
niente el autor decidi distinguir cinco. Adems de
campo abierto, entonces, una jurisdiccin local de
esta clase comprende: b) una sola aglomeracin
entera, o c) dos o ms aglomeraciones enteras, o d)
parte de una sola aglomeracin, o e) una aglome-
racin entera y parte de otra, o f) dos o ms aglo-
meraciones enteras y parte de cada una de otras
dos o ms.

Figura 11
Clases y tipos posibles de jurisdicciones locales
argentinas segn sus relaciones, independientes de
la Ley, con aglomeraciones y campo abierto.

La tipologa vale para jurisbet tanto como para


jurisalef. Que las jurisalef estn a la escala muni-
cipal del Estado y las jurisbet a la escala provincial
no la afecta.

Se ilustra en la figura 11 la TIPOLOGA FCTICA DE


JURISDICCIONES LOCALES que aqu se propone. Para
construirla, el primer paso es separar las jurisdic-
ciones locales argentinas en tres clases.
En la clase III, una jurisdiccin local comprende
En la clase I, una jurisdiccin local comprende una aglomeracin o parte de aglomeracin, pero
campo abierto solamente. La clase se agota en un no campo abierto. En esta clase se pueden distin-
solo tipo, puesto que una jurisdiccin local de esta guir solamente dos tipos. Una jurisdiccin local de
clase no puede sino comprender: a) campo abierto, esta clase no puede sino comprender, o bien g) una
y nada ms que campo abierto. y slo una aglomeracin entera, o bien h) parte de
una y slo una aglomeracin.
En la clase II, una jurisdiccin local comprende
una o ms aglomeraciones o partes de aglomera-

28 Poblacin de Buenos Aires


Cuando el caos caracteriza la divisin oficial del territorio del Estado

Reflexiones finales mentos de esta divisin es condicin necesaria


desde luego, no suficiente para imbuir cierta
En el territorio de cualquier Estado se puede dosis de racionalidad en multitud de decisiones
encontrar una insospechable variedad de rela- polticas. En la Argentina, un Estado federal, la
ciones espaciales entre aglomeraciones y jurisdic- ignorancia al respecto es palpable cuando con
ciones locales. Se entiende como aglomeracin a nimo crtico se comparan entre s las reformas
una localidad concebida como concentracin de constitucionales sancionadas en casi todas las pro-
edificios y calles. Se entiende como jurisdiccin vincias entre 1986 y 1996. Tambin cuando se com-
local a cualquier municipio o, tambin, cualquier paran entre s las leyes orgnicas municipales
jurisdiccin que oficialmente no se denomine as que, una en cada provincia, estn hoy en vigencia.
pero, por las competencias de sus autoridades pol-
ticas especficas, equivale a un municipio. La divisin oficial del territorio estatal es en los
Estados Unidos an ms complicada que en la
A lo largo del trabajo se hace permanente refe- Argentina. Pero all quien tiene que conocerla la
rencia al territorio de un particular Estado, la conoce; si por excepcin no la conoce, sabe que
Argentina, en el cual aquellas relaciones son tan tendra que conocerla y averigua adnde recurrir
hermticas como tortuosas. Para patentizarlas para aprenderla. Explayarse en este otro asunto, sin
antes hay que internarse en sus vericuetos, y ello embargo, desbordara los severos lmites autoim-
obliga a insertarlas en la divisin territorial oficial puestos a este ensayo. Es mucho ms compacto de
entera. sta, adems de aquellas jurisdicciones lo que al lector pueda parecerle.
abarca otras, polticas o administrativas, por com-
pleto distintas. Tambin abarca porciones oficial-
mente delimitadas que, por carecer de autoridades Bibliografa
especficas permanentes, sera impropio calificar de Bielsa, Rafael, Principios de rgimen municipal, 2a. ed.
jurisdicciones: circuitos electorales, fracciones cen- Buenos Aires: sin nombre de casa editora, 1940.
sales, lotes catastrales, etc. Aqu se las demomina
precintos, y se denomina mbito territorial ofi- Blumenfeld, Hans, La metrpolis moderna, en La
cial, genricamente, tanto a una jurisdiccin ciudad, Madrid, Alianza Editorial, 1967, pp. 55-76.
como a un precinto. Por fin, se denomina rea Borja, Jordi, Descentralizacin del estado y democracia
oficial a un trozo concreto de la superficie de la local, en Jordi Borja (coord. general), Manual de gestin
tierra con el cual coinciden uno solo o dos o ms municipal democrtica, Madrid, Instituto de Estudios
mbitos territoriales. rea oficial designa al con- de Administracin Local, 1987, captulo I, pp. 21-36.
cepto clave para analizar la divisin oficial del
Childe, V. Gordon, The urban revolution, en Town
territorio de cualquier Estado.
Planning Review, Liverpool, 1950, vol. XXI, n 1, pp. 3-17.

No se pretende en el estudio proponer cambios. Se Gaignard, Romain, La Pampa argentina. Ocupacin-


pretende sacar a la luz un problema importante y poblamiento-explotacin: De la conquista a la crisis
peliagudo, agravado con el tiempo y sin embargo mundial (1550-1930), Buenos Aires, Ediciones Solar, 1989.
todava descuidado, marginado ms bien.
Gibbs, Jack P., (ed.), Urban research methods, Princeton,
Sorprende que polticos, funcionarios, y hasta pro- Nueva Jersey, D. Van Nostrand Company, 1961.
fesores o investigadores de disciplinas donde a cada
rato se tropieza con el problema, desconozcan Giusti, Ugo, Sur la mesure de la densit des agglomrations
incluso lo elemental sobre la diversidad de rela- urbaines en gnral et, en particulier, des agglomrations
ciones espaciales que en el territorio argentino italiennes en Bulletin de l'Institut International de
Statistique, tomo XX, 2a edicin, 1915, pp. 224-241.
pueden darse entre aglomeracin y jurisdiccin
local. Ms sorprende que desconozcan incluso lo Gonzlez, Ral y Blas Tomic, Municipio y Estado:
elemental sobre la divisin oficial del territorio de dimensiones de una relacin clave, Santiago de Chile,
cualquier Estado. Conocer aunque sea los rudi- OIT, PREALC, 1983 (Monografas, N 27).

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30 Poblacin de Buenos Aires


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