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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC-SP

Paulo Somlanyi Romeiro

Zonas Especiais de Interesse Social:

materializao de um novo paradigma no tratamento de
assentamentos informais ocupados por populao de
baixa renda

MESTRADO EM DIREITO

SO PAULO
2010
 2

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PUC-SP

Paulo Somlanyi Romeiro

Zonas Especiais de Interesse Social:

materializao de um novo paradigma no tratamento de
assentamentos informais ocupados por populao de
baixa renda

Dissertao apresentada Banca Examinadora da Pontifcia

Universidade Catlica de So Paulo, como exigncia parcial
para obteno do ttulo de MESTRE em Direito do Estado, rea
de concentrao de Direito Urbanstico, sob a orientao do
Prof. Dr. Nelson Saule Jr.

SO PAULO
2010
 3

FICHA CATALOGRFICA

Romeiro, Paulo Somlanyi.

Zonas Especiais de Interesse Social : materializao de um

novo paradigma no tratamento de assentamentos informais
ocupados por populao de baixa renda / Paulo Romeiro -
2010.
122 f.

Dissertao (Mestrado Acadmico em Direito do Estado), rea de

concentrao Direito Urbanstico, pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo.

1. Funo social. 2. Assentamentos, populao de baixa renda. 3.

Regularizao fundiria. 4. Poltica Habitacional. 5. Gesto
democrtica. I. Romeiro, Paulo. II. Ttulo.

CDU 347
R763z
 4

Banca Examinadora:

___________________________________
Prof. Dr. Nelson Saule Jnior

___________________________________
Profa. Dra. Betnia de Moraes Alfonsin

___________________________________
Prof. Dr. Celso Fernandes Campilongo
 5

AGRADECIMENTOS

Em primeiro lugar, gostaria de agradecer ao professor e parceiro Nelson Saule Jnior,

grande lutador pelo direito cidade e reforma urbana no Brasil e no mundo, que, muito antes
de se tornar meu orientador neste trabalho, me apresentou para a temtica do direito urbanstico e
da reforma urbana, me dando a primeira oportunidade de me aproximar e, conseqentemente, me
apaixonar pelo tema.
Seria impossvel nomear todos aqueles que de alguma forma contriburam para a
realizao desse trabalho. Assim, gostaria de agradecer a todos os colegas de trabalho e
companheiros de luta pela reforma urbana, que tornaram possveis as reflexes aqui realizadas.
No posso deixar de agradecer, ainda, aos meus professores e colegas no mestrado, e
aos professores que participaram do meu Exame de Qualificao, Carlos Ari Vieira Sundfeld e
Celso Fernandes Campilongo, pelas importantes contribuies aportadas.
Por fim, gostaria de agradecer minha companheira, Iara, minha famlia e aos meus
amigos, que diariamente me do fora e alegria no caminho dessa vida.
 6

RESUMO

ROMEIRO, Paulo Somlanyi. Zonas Especiais de Interesse Social: materializao de um

novo paradigma no tratamento de assentamentos informais ocupados por populao de baixa
renda. So Paulo, 2010. 122 f. Dissertao de Mestrado - Faculdade de Direito, Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo.

Esta pesquisa tem como objetivo demonstrar o papel desempenhado pelas zonas
especiais de interesse social (ZEIS) na materializao de um novo paradigma no tratamento
de assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda. Essa mudana de
paradigma diz respeito forma de tratamento desses assentamentos a partir da inaugurao do
novo marco legal urbano brasileiro com a Constituio Federal de 1988 e sua consolidao
com a promulgao do Estatuto da Cidade em 2001. Por meio da anlise da doutrina nacional,
dos avanos recentes da legislao federal em matria de direito urbanstico, e da conduta da
administrao pblica, pretendemos demonstrar que essa mudana de paradigma decorrente
da possibilidade de incio de um processo de efetivao do princpio da funo social da
propriedade, mas tambm decorrente da consagrao em nosso ordenamento jurdico das
diretrizes gerais da poltica urbana. Em especial as que estabelecem o direito cidades
sustentveis, gesto democrtica das cidades e urbanizao e regularizao fundiria de
reas ocupadas por populao de baixa renda. Essas inovaes operam transformaes
profundas no ordenamento jurdico brasileiro, na medida em que reconhecem aos moradores
de assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda um direito subjetivo
regularizao fundiria. A materializao desse tratamento diferenciado decorre da
possibilidade do estabelecimento de um regime jurdico especial para urbanizao e
regularizao fundiria desses assentamentos quando reconhecidos como ZEIS pelo Plano
Diretor ou outra lei municipal. Demonstraremos o significado do novo marco legal, e
especialmente das ZEIS, em uma mudana na forma de utilizao do instrumento do
zoneamento como instrumento de planejamento urbano. Analisaremos as conseqncias da
diretriz geral da poltica urbana da gesto democrtica da cidade no processo de
implementao das ZEIS, na medida em que seu regime especial determina a adoo de um
processo democrtico e participativo. Demonstraremos ainda o papel desempenhado pela
ZEIS no equilbrio entre o direito ordem urbanstica e ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, estabelecendo tambm um regime especial para a aplicao de normas
ambientais em processos de regularizao fundiria. Por fim, esta pesquisa analisa aspectos
do processo de implementao das ZEIS pelos municpios, tais como sua regulamentao,
elaborao, aprovao e registro do projeto de regularizao fundiria e seu controle urbano.

Palavras-chave: Funo social. Assentamentos, populao de baixa renda. Regularizao

fundiria. Poltica Habitacional. Gesto democrtica.
 7

ABSTRACT

ROMEIRO, Paulo Somlanyi. Special Zones of Social Interest: materialization of a new

paradigm in the treatment of informal settlements occupied by low-income people. So
Paulo, 2010. 122 f. Master's Thesis - Faculty of Law, Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo.

This research aims to demonstrate the role played by the Special Zones of Social
Interest (ZEIS) in the materialization of a new paradigm on the treatment of informal
settlements occupied by low-income population. This paradigm shift regards to how these
settlements are handled since the introduction of Brazilians new urban legal framework as a
result of the 1988 Constitution and its consolidation with the promulgation of the Statute of
the City in 2001. Through the analysis of the national doctrine, of the recent advances of
federal legislation on urban law and of the conduct of public administration, we intend to
demonstrate that this paradigm shift is due to the possibility of the beginning of a process to
effect the principle of the social function of property. It also follows the establishing in our
legal system of the general guidelines for urban policy, in particular the ones that constitute
the right to sustainable cities, to democratic management of cities and to urbanization and
land regularization of areas occupied by low-income population. These innovations operate
profound changes in the Brazilian legal system, as they recognize, to the residents of informal
settlements occupied by low-income population, a subjective right to land regularization. The
materialization of this differential treatment stems from the possibility of establishing a
special legal scheme for urbanization and land regularization, when these settlements are
recognized as ZEIS by the Master Plan or other municipal law. We demonstrate the meaning
of the new legal framework, especially of ZEIS, in a change in the way of using the zoning
tool as an instrument for urban planning. We analyze the consequences of the general
guideline of the urban policy for the democratic management of the city in the process of
implementation of the ZEIS, as its special scheme determines the adoption of a democratic
and participatory process. We also demonstrate the role played by ZEIS in the equilibrium
between the right to the urbanistic order and the right to an ecologically balanced
environment, establishing a special scheme for the application of environmental standards in
processes of land regularization. Finally, this research examines aspects of the implementation
process of ZEIS by municipalities, such as its regulation, preparation, approval and
registration of the land regularization project and its urban control.

Keywords: Social function. Settlements, low-income population. Regularization. Housing

Policy. Democratic management
 8

SUMRIO

INTRODUO......................................................................................................................... 9

CAPTULO 1. O DELINEAMENTO DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE E AS

ZEIS........................................................................................................................................... 12
1.1 Funo social da propriedade urbana .................................................................................. 13
1.2 O Cumprimento da funo social da propriedade urbana ................................................... 15
1.3 Funo social da cidade e bem-estar de seus habitantes ..................................................... 17
1.4 Estatuto da Cidade e as diretrizes gerais da poltica urbana................................................ 19

CAPTULO 2. PLANO DIRETOR, PARCELAMENTO, USO E OCUPAO DO SOLO.. 24

2.1 Zoneamento ......................................................................................................................... 30
2.2 Zonas Especiais de Interesse Social .................................................................................... 37
2.2.1 Tratamento das ZEIS na legislao federal ...................................................................... 43
2.3 O Significado das ZEIS na utilizao do zoneamento ........................................................ 49
2.4 O Papel das ZEIS na materializao da mudana de paradigma no tratamento de
assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda............................................ 54

CAPTULO 3. O SIGNIFICADO DA GESTO DEMOCRTICA NO PROCESSO DE

IMPLEMENTAO DAS ZEIS .............................................................................................. 60
3.1 As ZEIS no plano municipal de habitao de interesse social ............................................ 66
3.2 Projeto de regularizao fundiria....................................................................................... 70
3.2.1 Conselho gestor das ZEIS ................................................................................................ 73
3.3 A Judicializao das ZEIS................................................................................................... 75

CAPTULO 4. O PAPEL DAS ZEIS NO EQUILBRIO ENTRE A ORDEM

URBANSTICA E O DIREITO AO MEIO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE
EQUILIBRADO........................................................................................................................ 82
4.1 Direito ao meio ambiente equilibrado como uma das funes sociais da cidade................ 85
4.2 A Relao das ZEIS com a questo ambiental em planos diretores municipais ................. 87
 9

4.3 ZEIS e a regularizao fundiria em reas de Preservao Permanente (APP) ................. 90

4.4 ZEIS e a regularizao fundiria em reas de proteo e recuperao aos mananciais da
RMSP ........................................................................................................................................ 94

CAPTULO 5. A IMPLEMENTAO DAS ZEIS PELOS MUNICPIOS............................ 97

5.1 A Regulamentao das ZEIS em mbito municipal............................................................ 98
5.2 Requisitos urbansticos do projeto de regularizao fundiria ZEIS .................................. 101
5.3 O Processo de aprovao do projeto de regularizao fundiria em ZEIS ......................... 105
5.3.1 O Registro do projeto de regularizao fundiria em ZEIS ............................................. 108
5.4 O Controle urbano nas ZEIS entre sua demarcao e regularizao .................................. 111

CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................... 113

REFERNCIAS ........................................................................................................................ 116

 10

LISTA DE SIGLAS

AEIS rea de Especial Interesse Social.

APP reas de Preservao Permanente.
APRM rea de Proteo e Recuperao aos Mananciais.
ARA 1 reas de Recuperao Ambiental 1.
CF Constituio Federal.
COMUL Comisses de Urbanizao e Legalizao.
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente.
EEES Estaes Elevatrias de Esgoto.
EHIS Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social.
ETES Estao tratamento de esgotos.
HIS Habitaes de Interesse Social.
HMP Habitaes do Mercado Popular.
IPTU Imposto Predial Territorial Urbano.
ITR Imposto Territorial Rural.
LUOS Lei de Uso e Ocupao do Solo.
MOD Macrozona de Ocupao Dirigida.
MP Medida Provisria.
MURA Macrozona Urbana de Recuperao Ambiental.
PREZEIS Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social.
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo.
SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.
ZEIS Zona Especial de Interesse Social.
 9

INTRODUO

O processo de urbanizao brasileiro se caracteriza pela formao de um grande

nmero de assentamentos informais, considerando as condies polticas, econmicas,
sociais, e tambm jurdicas em que se deram esse processo, que no permitiu que grande parte
da populao brasileira tivesse acesso ao mercado formal de terras. Ao longo das dcadas de
crescimento, mas, sobretudo, nas duas ltimas dcadas, dezenas de milhes de brasileiros no
tiveram acesso ao solo urbano e mordia, seno por meio de processos e mecanismos
informais - e ilegais.1
Estima-se que, no Brasil, 12 milhes de domiclios ocupados por populao de baixa
renda esto inseridos em assentamentos informais e que quase 100% das cidades com mais de
500 mil habitantes, 80% das cidades com 100 mil a 500 mil habitantes possuem
assentamentos informais2.
Esse quadro faz com que, h pelo menos quase trs dcadas, se iniciasse no Brasil um
processo de enfrentamento da produo da irregularidade urbana, por parte dos municpios na
implementao da poltica urbana, por meio da implementao de programas de urbanizao e
regularizao fundiria. Resultado desse processo, pode-se se afirmar hoje a existncia de um
direito subjetivo regularizao fundiria dos ocupantes de assentamentos informais
ocupados por populao de baixa renda que estabelece um novo paradigma na forma de
tratamento dos assentamentos informais que se reflete tanto na produo da legislao urbana
como na conduta da administrao pblica.
Este estudo tem por objetivo demonstrar o papel desempenhado pelas Zonas Especiais
de Interesse Social (ZEIS), instrumento da poltica urbana previsto no art. 4, V, f do
Estatuto da Cidade, na materializao desse novo paradigma no tratamento de assentamentos
informais ocupados por populao de baixa renda.
O paradigma ao qual se refere este estudo diz respeito forma de tratamento dos
assentamentos informais, a partir da inaugurao do novo marco legal urbano brasileiro com a

1
FERNANDES, Edesio. Regularizao de Assentamentos Informais: o grande desafio dos municpios, da
sociedade e dos juristas brasileiros In: REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e
diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p. 19.
2
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007, p. 7.
 10

Constituio Federal de 1988 e sua consolidao com a promulgao do Estatuto da Cidade,

Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001.
Pretende-se demonstrar que, a partir das inovaes trazidas pelo novo marco legal
urbano vigente - que permitem dar concretude ao princpio da funo social da propriedade,
previsto nas Constituies brasileiras desde 1937 - se operam transformaes profundas no
ordenamento jurdico, inaugurando um novo paradigma no tratamento dos assentamentos
informais e que as ZEIS tm um papel fundamental na materializao desse novo paradigma.
Nesse sentido, ser apresentado no primeiro captulo desta pesquisa compreenso
acerca da funo social da propriedade, com o objetivo de determinar como, considerando o
ordenamento jurdico vigente, em especial por meio de uma anlise detalhada do art. 182, da
Constituio Federal, se determina o contedo da funo social da propriedade urbana e quais
os parmetros existentes para essa definio.
Neste mesmo capitulo demonstrado, por meio da anlise da doutrina nacional e dos
avanos recentes da legislao federal em matria de direito urbanstico, que tal mudana de
paradigma no tratamento de assentamentos informais decorrente da possibilidade de dar
concretude ao princpio da funo social da propriedade, mas tambm decorrente da
consagrao em nosso ordenamento jurdico das diretrizes gerais da poltica urbana do direito
s cidades sustentveis, da gesto democrtica das cidades e da urbanizao e regularizao
fundiria de reas ocupadas pela populao de baixa renda.
O papel que vem sendo desempenhado pelo instrumento das ZEIS, na materializao
de um novo paradigma no tratamento de assentamentos informais, permite aferir uma
mudana na prpria utilizao do instrumento do zoneamento.
No segundo captulo, por meio da anlise da doutrina nacional, que versa sobre as
ZEIS, assim como os avanos trazidos pela Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009, que
regulamenta, em nvel nacional, a regularizao fundiria, pretende-se demonstrar que o
zoneamento, a partir das ZEIS, no se restringe ao estabelecimento de limitaes
administrativas como o zoneamento funcional tradicional, mas expande os objetivos da sua
utilizao, como se observar no decorrer da anlise.
Discorre-se, ainda, no captulo II, acerca do significado das ZEIS na materializao de
um novo paradigma no tratamento de assentamentos informais ocupados por populao de
baixa renda.
 11

A materializao do novo paradigma no tratamento de assentamentos informais

possvel, tendo em vista que as ZEIS estabelecem um regime jurdico especial de urbanizao
e regularizao fundiria. Tal regime, no entanto, no diz respeito apenas possibilidade do
estabelecimento de normas especiais de urbanizao, parcelamento, uso e ocupao do solo e
edilcias, mas orienta o procedimento que deve ser adotado para a definio dessas normas,
uma vez que o estabelecimento desse regime deve respeitar a diretriz geral da poltica urbana
que determina a necessidade de gesto democrtica da cidade. Dessa forma, analisa-se no
captulo III desta pesquisa, as conseqncias prticas da diretriz geral da poltica urbana da
gesto democrtica da cidade, no processo de implementao das ZEIS.
No quarto captulo, busca-se evidenciar, a partir dos recentes avanos existentes no
dilogo entre a legislao urbanstica e ambiental, em mbito nacional, estadual e municipal,
que, quando se trata de regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa
renda, as ZEIS tm desempenhado, tambm, um papel fundamental no equilbrio entre o
direito ordem urbanstica e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, uma vez que abre
possibilidade, a partir do estabelecimento de um regime especial de aplicar essas normas com
razoabilidade, de se estabelecer um dilogo entre esses dois sistemas.
Por fim, no captulo V, pretende-se demonstrar que o processo de implementao das
ZEIS deve, necessariamente, ocorrer de forma a reconhecer de fato que se trata de regime
especial de urbanizao e regularizao fundiria, de forma a estabelecer de maneira
inequvoca uma fronteira entre um processo de regularizao fundiria e o processo de
implementao de um novo loteamento, considerando-se a natureza distinta destes dois
processos.
 12

CAPTULO 1. O DELINEAMENTO DA FUNO SOCIAL DA

PROPRIEDADE E AS ZEIS

Para a compreenso do instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social,

fundamental assimilar as mudanas trazidas ao ordenamento jurdico brasileiro com a
promulgao da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, em especial, as
mudanas trazidas pelo captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, consoante seus
arts. 182 e 183, que tm sua possibilidade de aplicao consolidada pela promulgao do
Estatuto da Cidade, especialmente no que diz respeito s diretrizes gerais da poltica urbana
expressas em seu art. 2.
Ao tratar da evoluo do ordenamento jurdico brasileiro em matria de direito
urbanstico, a partir da promulgao da Constituio Federal 1988 e do Estatuto da Cidade,
Edsio Fernandes afirma que:

[...] em ltima anlise, toda e qualquer lei urbanstica ou ambiental implica em

materializar o princpio fundamental do Direito Urbanstico e do Direito Ambiental.
Trata-se do princpio que j vinha sendo repetido por todas as Constituies
brasileiras desde 1934, sem que tivesse sido claramente definido em termos
conceituais ou devidamente operacionalizado atravs da criao de mecanismos e
instrumentos constitucionais e legais que permitissem e garantissem o seu
cumprimento. Somente na Constituio Federal de 1988 o princpio da funo social
da propriedade urbana encontrou uma frmula conceitual consistente, que pode ser
sintetizada: o direito de propriedade imobiliria urbana assegurado desde que
cumprida sua funo social, que por sua vez aquela determinada pela legislao
urbanstica, sobretudo no contexto municipal3.

A partir da Constituio Federal de 1988, foi estabelecido um tratamento mais

adequado para que o princpio da funo social da propriedade pudesse ser aplicado por meio
de sua definio pelo Plano Diretor. possvel afirmar, portanto, em que pese sua previso
em sede constitucional desde 1934, que o incio de um processo de efetivao do princpio da
funo social da propriedade s foi possvel com o advento da Constituio Federal de 1988.
Para Jos Afonso da Silva, ao tratar do conceito e objeto da propriedade urbana:

Com as normas dos arts. 182 e 183, a Constituio Federal fundamenta a doutrina
segundo a qual a propriedade urbana formada e condicionada pelo direito

3
FERNANDES, Edsio. Do Cdigo Civil ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetria do direito
urbanstico no Brasil. In: ESTATUTO DA CIDADE COMENTADO. Liana Portilho Mattos (org.). Belo
Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 35.
 13

urbanstico a fim de cumprir a sua funo social especfica: realizar as chamadas

funes urbansticas de propiciar habitao (moradia), condies adequadas de
trabalho, recreao e circulao humana; realizar, em suma, as funes sociais da
cidade4.

Na medida em que propriedade urbana formada e condicionada pelo direito

urbanstico, a fim de cumprir a sua funo social especfica, possvel afirmar que a
legislao urbanstica conforma o direito de propriedade urbana por meio da definio do
contedo de sua funo social.
A compresso de como se processa o delineamento do cumprimento da funo social
da propriedade urbana fundamental para a compreenso do instrumento das ZEIS e seu
significado na mudana de paradigma, no tratamento de assentamentos informais, justamente
pelo papel desempenhado por tal instrumento na definio do contedo da funo social da
propriedade urbana e, portanto, no condicionamento da propriedade urbana a sua funo
social, como pode-se observar ao longo desta anlise.
Discorre-se adiante, a partir de uma anlise detalhada do art. 82, CF, sobre a funo
social da propriedade urbana e seu delineamento a partir do novo marco jurdico-urbanstico
brasileiro, inaugurado pela Constituio Federal e consolidado pelo Estatuto da Cidade.

1.1 Funo social da propriedade urbana

A efetiva aplicao do princpio da funo social da propriedade urbana de

fundamental importncia
A funo social da propriedade um dos princpios informadores do direito
urbanstico e, segundo Silvio Luis Ferreira da Rocha, pode ser concebida como um poder-
dever ou um dever-poder do proprietrio de exercer o seu direito de propriedade sobre o bem
em conformidade com o fim ou interesse coletivo5.
Rocha ainda afirma que:

4
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 77.
5
ROCHA, Silvio Luis Ferreira da. Funo social da propriedade pblica. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 71.
 14

[...] como princpio normativo o princpio da funo social afeta o mecanismo de

atribuio do direito de propriedade e o regime de exerccio. A atribuio do direito
de propriedade no se efetua de modo incondicionado, mas submetida ao
cumprimento, por parte do proprietrio, da orientao social que contm. A funo
social implica que se reconhea ao direito de propriedade a ausncia de
determinadas faculdades, o exerccio condicionado de outras e o dever de exercitar
algumas livremente ou de acordo com determinados critrios6.

Fazendo referncia a Pedro Escribano Collado, Rocha afirma que a funo social
oferece um critrio de interpretao vlido para todas as normas, gerais e especiais que fazem
referncia ao direito de propriedade em seus vrios aspectos e momentos7.
Esse critrio de interpretao orienta, inclusive, o processo de formulao da poltica
urbana municipal, do planejamento urbano municipal e, portanto, de demarcao das ZEIS.
Essa a razo da importncia da compreenso do delineamento da funo social da
propriedade urbana para o objeto desta pesquisa.
Para Luis Manuel Fonseca Pires, no contexto do ordenamento jurdico em vigor,

[...] a propriedade deve ser concebida como um direito subjetivo, mas tambm
acrescida do dever de atender a funo social. E a compreenso desta expresso
reclama, por seu turno, entender, antes, que funo conceito que se contrape a
idia de autonomia da vontade, pois a funo social o enfeixamento de potestades
a serem exercidas no em interesse prprio, mas para realizar um interesse de
terceiro. De tal modo, ao assegurar a inteleco de funo social da propriedade a
Constituio Federal prescreveu uma dimenso pblica a um direito que
historicamente consagrava-se com aspectos exclusivamente privados8.

Para a juza federal Regina Helena Costa, fazendo referncia ao autor espanhol
Antonio Carceller Fernadez:

[...] o princpio da funo social da propriedade, que, para a Ley del suelo o
encargo mais delicado e difcil que tem de enfrentar a ordenao urbanstica, vez
que, se a propriedade reconhecida e amparada pelo Poder Pblico, tambm deve
harmonizar-se o exerccio de suas faculdades com os interesses da coletividade9.

6
ROCHA, Silvio Luis Ferreira da. Funo social da propriedade pblica. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 72.
7
Idem, ibidem, p. 72-73.
8
PIRES, Luis Manuel Fonseca. A propriedade privada em rea de proteo ambiental: limitaes ou restries
administrativas. In: INTERVENES DO ESTADO. Luis Manuel Fonseca Pires e Maurcio Zockun. So
Paulo: Editora Quartier Latin do Brasil, 2008, p. 34.
9
COSTA, Regina Helena. Princpios de direito urbanstico na Constituio de 1988. In. TEMAS DE DIREITO
URBANSTICO 2. Adilson Abreu Dallari e Lucia Val Figueiredo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1991, p. 118.
 15

Assim, considerando as funes normativa e interpretativa do princpio da funo

social da propriedade10, preciso delinear para a propriedade urbana o cumprimento de sua
funo social. Nesse sentido, necessrio, para uma real compreenso do alcance do princpio
da funo social da propriedade urbana no direito urbanstico, perceber o significado do art.
182, 2, CF, que atribui ao municpio, por meio do plano diretor, definir quando a
propriedade urbana cumpre sua funo social.

1.2 O Cumprimento da funo social da propriedade urbana

Conforme mencionado, o planejamento urbano e, portanto, a demarcao das ZEIS se

orienta pelo princpio da funo social da propriedade. Assim, para se compreender o papel
das ZEIS na materializao de um novo paradigma, no tratamento de assentamentos
informais, fundamental entender quais as balizas que definem o cumprimento da funo
social da propriedade urbana.
Para compreender a exata medida da funo social da propriedade urbana no
ordenamento jurdico brasileiro, necessria se faz uma anlise retida do art. 182, CF, disposto
no captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, presente no Ttulo VII da Ordem
Econmica e Financeira.
A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor (art. 182, 2, CF). O plano
diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana (art. 182,
1, CF). A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182, caput, CF).
A leitura integral do art. 182, CF, incluindo seu 4, do qual tratar-se- a seguir,
esclarece de forma inequvoca o significado do cumprimento da funo social da propriedade
urbana e seu delineamento no ordenamento jurdico brasileiro.
O 2 do art. 182 estabelece que o plano diretor, lei municipal, que determina
quando a propriedade urbana cumpre sua funo social. Estabelece, ainda, que o plano diretor
o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano.

10
ROCHA, Silvio Luis Ferreira da. Funo social da propriedade pblica. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 72-73.
 16

No entanto, a execuo da poltica urbana e, portanto, a prpria elaborao do plano

diretor tem parmetros e objetivos definidos pelo prprio caput do art. 182, uma vez que este
estabelece que a poltica urbana dever ser executada pela municipalidade, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tendo como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Nesse sentido, ao remeter ao plano diretor a definio da funo social da propriedade
urbana, o ordenamento jurdico o faz j estabelecendo objetivos e parmetros para o
cumprimento da funo social da propriedade urbana. Os parmetros so definidos pelas
diretrizes gerais da poltica urbana previstas no caput do art. 182, CF, e, de fato, estabelecidas
no art. 2 do Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, que regulamentou o captulo da poltica
urbana da Constituio Federal estabelecendo, entre outras providncias, as tais diretrizes
fixadas em lei.
Os objetivos do plano diretor, como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano, ao determinar quando a propriedade urbana cumpre sua funo
social, devero ter necessariamente ligao com os objetivos da poltica urbana, conforme
demanda o caput do art.182, CF: ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Assim, resta evidente que a funo social da propriedade dever ser delineada pelo
plano diretor de acordo com as diretrizes gerais da poltica urbana expressa no art. 2 do
Estatuto da Cidade e com os objetivos expressos para a poltica urbana no caput do art. 182,
CF.
Quanto ao 4 do art. 182, CF, este estabelece os instrumentos de induo do uso do
solo urbano para fins de cumprimento da funo social da propriedade, preciso compreender
que tal instrumento tem como objetivo criar condies para o enfrentamento de um aspecto do
descumprimento da funo social da propriedade urbana, que a sua reteno especulativa
que gere sua subutilizao ou no utilizao.
Tal instrumento, apesar de fundamental para o enfrentamento desse grave problema
das cidades brasileiras, no esgota, de forma alguma, o contedo das possibilidades de
exigncia do cumprimento da funo social da propriedade, desse, representando apenas um
aspecto. No mesmo sentido, afirma Fernando Dias Menezes de Almeida que, uma leitura
combinada do citado 2 com o 4 do mesmo art. 182 da Constituio permite que se infira
ao menos um aspecto material da concepo do constituinte acerca da funo social da
 17

propriedade urbana: o solo urbano no cumpre sua funo social se no utilizado, subutilizado
ou no edificado.11
No entanto, pela leitura integral do art. 182, a funo social da propriedade urbana,
apesar da preciso e importncia do 4, do art. 182, CF, no que diz respeito ao
enfrentamento da reteno especulativa de imvel urbano, no pode ter sua aplicao restrita
a interpretao sobre utilizao ou no utilizao de determinado imvel. A definio do
cumprimento da funo social da propriedade passa por uma anlise das funes sociais da
cidade, pelas diretrizes gerais do Estatuto da Cidade e pelas regras contidas para cada rea da
cidade no plano diretor.

1.3 Funo social da cidade e bem-estar de seus habitantes

O art. 182, caput, estabelece os objetivos da poltica urbana a ser executada pelo Poder
Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei. Como j comentado, os
objetivos da poltica urbana devem ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Uma vez que o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
da cidade, alm de garantir o bem-estar de seus habitantes, e a propriedade cumpre sua funo
social quando atende as exigncias expressas para o plano diretor resta evidente que a funo
social da propriedade urbana est intrinsecamente relacionada com o desenvolvimento das
funes sociais da cidade.
No mesmo sentido, Daniela Campos Librio Di Sarno afirma ao discorrer sobre a
funo social da cidade que:

Entendemos esta expresso consagrada no Texto Constitucional, no art. 182, como a

sntese suprema do Direito Urbanstico. Ela resume a finalidade ltima das
atividades urbansticas, quer sejam pblicas, quer sejam privadas. Traduz, em sua
essncia, a vocao do coletivo sobre o particular, d respaldo e sustenta o princpio

11
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Dos instrumentos de poltica urbana: do parcelamento, edificao e
utilizao compulsrios. In: ESTATUTO DA CIDADE: Lei 10.257, de 10.07.2001: comentrios. Odete
Medauar, Fernando Dias Menezes de Almeida (COORD.). 2. ed. rev., atual. e ampl. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2004, p. 61.
 18

da funo social da propriedade; por isso que, mais que a propriedade, a cidade deve
existir e servir a seus habitantes12.

No ordenamento jurdico brasileiro, as funes sociais da cidade esto expressas no

art. 2, inciso I, do Estatuto da Cidade, que consagra o direito cidade sustentvel. Este inciso
estabelece que o direito s cidades sustentveis deve ser entendido como direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. Nesse sentido,
as funes sociais da cidade se conectam com a compreenso do direito s cidades
sustentveis, uma vez que as funes que a cidade deve desempenhar so fundamentalmente
para garantir o exerccio do direito cidade sustentvel.
fundamental, no entanto, a compreenso de que a cidade s desenvolve as suas
funes sociais na medida em que tambm democrtica, como pode ser observado adiante
neste estudo, considerando a gesto democrtica da cidade ser outra entre as diretrizes gerais
da poltica urbana expressa no Estatuto da Cidade.
No mesmo sentido se manifestou Nelson Saule Jnior, para quem:

As funes sociais da cidade, como interesses difusos, devem compreender o acesso,

de todos que vivem na cidade, moradia, aos equipamentos e servios urbanos, ao
transporte pblico, ao saneamento bsico, sade, educao, cultura, esporte, lazer,
enfim, aos direitos urbanos que so inerentes s condies de vida na cidade13.

Assim, a funo social da propriedade urbana, uma vez que tem relao intrnseca com
as funes sociais da cidade, apenas se cumpre se estiver compatvel com o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e, portanto, se de fato garantir a todos o
exerccio pleno do direito cidade sustentvel.
Neste contexto, vale ressaltar o papel das ZEIS de reconhecer que a populao
moradora de determinada rea da cidade no tem condies de exercer plenamente seu direito
cidade sustentvel.

12
DI SARNO, Daniela Campos Librio. Elementos de direito urbanstico. Barueri: Manole, 2004, p. 47.
13
SAULE JNIOR, Nelson, A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 221-222.
 19

1.4 Estatuto da Cidade e as diretrizes gerais da poltica urbana

O Estatuto da Cidade regulamenta os arts. 182 e 183, CF, que estabelece as diretrizes
gerais previstas na Carta Magna brasileira no pargrafo nico do art. 1, define a natureza e
objetivos do diploma legal por meio da definio do Estatuto da Cidade como uma lei que
estabelece normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental.
Este dispositivo sintetiza a forma como deve ser utilizada a propriedade urbana,
considerando a necessidade de efetivao do princpio da funo social da propriedade. A
propriedade urbana deve ser utilizada, consoante as normas de ordem pblica e interesse
social, em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental. As normas de ordem pblica e interesse social sero elaboradas no
processo de formulao da poltica urbana, por meio do planejamento urbano expresso pelo
Plano Diretor.
Para compreenso da importncia do Estatuto da Cidade, e de suas diretrizes gerais,
preciso compreender as possibilidades de controle por parte do Poder Pblico dos processos
de desenvolvimento urbano antes de sua promulgao. Segundo Edsio Fernandes:

[...] antes da Constituio Federal de 1988, ao longo do processo de urbanizao, o

Poder Pblico, em todas as esferas governamentais, tinha poucas condies jurdico-
polticas de controlar os processos gerais de uso, ocupao e parcelamento do solo
urbano, fosse pela imposio de restries aos direitos de propriedade, ou, menos
ainda, no sentido de materializar a noo da funo social da propriedade,
introduzida pela Constituio Federal de 1934. Expressando a ideologia
individualista do Cdigo Civil, todas as Constituies anteriores de 1988
estabeleceram que somente a legislao federal poderia regular as relaes de
propriedade, pois essas teriam uma natureza civil - e no urbana ou social. Na falta
de uma lei federal, a interveno do Poder Pblico, no controle do processo de
desenvolvimento urbano, sempre acarretou controvrsias jurdicas14.

14
FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In:
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007, p. 39.
 20

Segundo Odete Medauar,

Hoje, a Constituio brasileira trata de modo explicito e amplo da questo urbana, o

que algo de grande significao para a vida coletiva nas cidades. E o Estatuto da
Cidade veio explicitar o delineamento trazido pelo texto constitucional,
representando um avano, seja no aspecto do prprio ordenamento jurdico do Pas,
seja no tocante as possibilidades que oferece para a melhoria da convivncia urbana.
[...] O Estatuto da Cidade fornece, ento, os parmetros aos Executivos e
Legislativos municipais na elaborao de suas leis e planos urbansticos15.

O principal parmetro para o delineamento da funo social da propriedade a

possibilidade de exerccio por todos os habitantes da cidade do direito cidades sustentveis e
a gesto democrtica das cidades.
No que tange s diretrizes gerais da poltica urbana, expressas no art. 2 do Estatuto da
Cidade, nem todas dizem respeito especificamente s formas de uso da propriedade ou so
uma orientao para delineamento e cumprimento de sua funo social; entre as diretrizes
gerais h aquelas que tratam exclusivamente de diretrizes para a gesto urbana como, por
exemplo, o art. 2, III, que trata da necessidade de cooperao entre os governos, a iniciativa
privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao
interesse social.
Entre as diretrizes gerais que tratam especificamente do uso da propriedade urbana
que orientam a compreender o cumprimento de sua funo social tem-se, alm do direito s
cidades sustentveis (inciso I), as previstas nos incisos VI, XII e XIV.
O inciso VI do art. 2 do Estatuto da Cidade estabelece como diretriz geral da poltica
urbana, a ordenao e controle do uso do solo de forma a evitar: a utilizao inadequada dos
imveis urbanos; a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; o parcelamento do
solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao infra-estrutura urbana; a
instalao de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como plos geradores de
trfego, sem a previso da infra-estrutura correspondente; a reteno especulativa de imvel
urbano, que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; a deteriorao das reas
urbanizadas; a poluio e a degradao ambiental.
Importante mencionar que a ordenao do uso do solo, de que trata tal inciso, se d
por meio do plano diretor, instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano e

15
MEDAUAR, Odete, A fora vinculante das diretrizes da poltica urbana. In: TEMAS DE DIREITO
URBANSTICO 4. Daniel Roberto Fink (org.) So Paulo: Imprensa Oficial do Estado: Ministrio Pblico do
Estado de So Paulo, 2005, p. 23.
 21

definidor do cumprimento da funo social da propriedade urbana. Nesse sentido, uma vez
que o plano diretor deve estar de acordo com as diretrizes gerais fixadas em lei, no resta
qualquer dvida de que a funo social da propriedade urbana e seu cumprimento devem
observncia s diretrizes gerais fixadas em lei pelo Estatuto da Cidade.
O inciso XII traz, novamente, o componente ambiental como uma diretriz da poltica
urbana ao estabelecer como uma de suas diretrizes gerais a proteo, preservao e
recuperao do meio ambiente natural e construdo, do patrimnio cultural, histrico,
artstico, paisagstico e arqueolgico. Ou seja, a proteo do meio ambiente natural e
construdo, patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico so de
observncia fundamental do plano diretor para determinao do cumprimento da funo
social da propriedade.
Por fim, com relao s diretrizes gerais que orientam a definio do cumprimento da
funo social da propriedade, no que diz respeito ao instrumento das ZEIS, destaca-se a
diretriz da poltica urbana expressa no inciso XIV, do art. 2, do Estatuto da Cidade, que
estabelece a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda, mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso e ocupao do
solo e edificao, consideradas a situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais como diretriz geral da poltica urbana. Assim, a propriedade ocupada por
populao de baixa renda, que no tenha passado por processo de regularizao ou
urbanizao, no cumpre sua funo social.
Considerando a urbanizao e a regularizao fundiria de reas ocupadas por
populao de baixa renda ser uma das diretrizes gerias da poltica urbana e a fora vinculante
das diretrizes gerais, evidente a necessidade de as legislaes urbanas serem elaboradas no
sentido da realizao de processos de regularizao fundiria de assentamentos informais.
Assim, o fato de o plano diretor dever ser elaborado de forma a possibilitar o
cumprimento das diretrizes gerais fixadas em lei, tem uma importncia muito grande
relacionada aplicao das ZEIS, uma vez que, considerando-se a diretriz expressa no art. 2.
De acordo com o inciso XIV, desse mesmo artigo, a legislao municipal deve ser elaborada
de forma a levar os assentamentos informais sua regularizao.
As diretrizes gerais fixadas pelo art. 2 do Estatuto da Cidade, portanto, servem de
parmetro para a definio do contedo da funo social da propriedade e da cidade e tem
 22

relao direta com as ZEIS, na medida em que entre elas est prevista a urbanizao e
regularizao fundiria de assentamentos informais, ocupados por populao de baixa renda.
A consagrao do direito cidade e da gesto democrtica da cidade e a possibilidade
de dar concretude ao princpio que determina o cumprimento da funo social da propriedade,
condio trazida pela possibilidade de determinao do seu contedo por meio do plano
diretor, opera transformaes profundas no ordenamento jurdico-urbanstico brasileiro, o que
tambm traz modificaes na utilizao de instrumentos j utilizados h algum tempo como
zoneamento, na disciplina do parcelamento, do uso e da ocupao do solo, conforme
observado ao longo desta anlise.
A consagrao e efetivao dessas diretrizes e a possibilidade de determinao do
contedo da funo social da propriedade como de efetivao desse princpio, so
conseqncia da necessidade de repensar o processo de urbanizao brasileiro em que,
consoante preleciona Fernandes:

[...] mercados de terras especulativos, sistemas polticos clientelistas e regimes

jurdicos elitistas no tm oferecido condies suficientes, adequadas e acessveis
terra urbana e moradia para grupos sociais mais pobres, assim provocando a
ocupao irregular e inadequada do meio ambiente urbano16.

fundamental, portanto, para compreender o significado do captulo da poltica

urbana na Constituio Federal de 1988 e da promulgao do Estatuto da Cidade, entender
que estes dois diplomas legais reconhecem que as formas de planejar e gerir o espao urbano
desenvolvidas no Brasil deviam tambm sofrer mudanas, considerando, inclusive, que a
situao das cidades brasileiras, aps o acelerado processo de urbanizao das dcadas de
1970 e 1980 do sculo XX, era de total excluso e segregao scio-territorial, com apenas
uma parcela da populao vivendo em condies dignas e as demais restantes vivendo em
condies precrias de habitabilidade e acesso aos servios urbanos.
Nesse sentido, afirma Edsio Fernandes que:

O Estatuto da Cidade reconheceu a crise generalizada de moradia e a proliferao de

formas de ilegalidade urbana, quanto aos processos de acesso ao solo e moradia
produzidas como tenho argumentado, pela combinao entre a falta de polticas
habitacionais adequadas e a ausncia de opes suficientes e acessveis oferecidas

16
FERNANDES, Edesio. Regularizao de Assentamentos Informais: o grande desafio dos municpios, da
sociedade e dos juristas brasileiros In: REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e
diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia: Ministrio das Cidades, 2007, p. 20.
 23

pelo mercado imobilirio so, ao mesmo tempo, resultados e causas de vrios

problemas urbanos enfrentados pelos municpios17.

No se pode esquecer que, em que pese sua importncia como ferramenta para
construo de cidades mais justas, democrticas e sustentveis e das possibilidades legais
introduzidas por este texto legal, a aplicao plena do Estatuto da Cidade est longe de ser
uma realidade consolidada em todo territrio nacional e no pode ser reconhecida como a
soluo para todos os problemas urbanos enfrentados, devendo ser considerado o contexto em
que aplicado.
Ermnia Maricato ilustra bem essa dificuldade ao afirmar que:

Aplicar o Estatuto da Cidade em tal contexto, culturalmente excludente,

tradicionalmente conservador, no tarefa simples especialmente porque nessas
sociedades chamadas de emergentes, no desenvolvidas, em desenvolvimento ou
perifricas, o poder poltico e social vem associado propriedade patrimonial18.

Sobre o Estatuto da Cidade, afirma Maricato que:

[...] embora fundamental, no suficiente para resolver problemas estruturais de

uma sociedade historicamente desigual na qual os direitos, como por exemplo o
direito cidade ou moradia legal, no so assegurados para a maioria da
populao. Parte das grandes cidades brasileiras tem a maioria de sua populao
morando informalmente sem observao de qualquer lei ou plano urbanstico, sem
concurso de arquitetos e engenheiros para construo de seus bairros ou casas, sem
financiamento para as obras que compem uma gigantesca produo domstica de
espao urbano que evidentemente resulta precrio19.

Ser observada, no captulo seguinte, a relao entre funo social da propriedade e as

diretrizes gerais do Estatuto da Cidade com o Plano Diretor e o zoneamento, objeto deste
estudo, considerando a necessidade de compreenso do instrumento das ZEIS que, como pode
ser observado de forma mais detalhada adiante, se materializa na forma de um zoneamento
especfico determinado pelo Plano Diretor ou outra lei municipal.

17
FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In:
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007, p. 55.
18
MARICATO, Ermnia. Estatuto da Cidade Perifrica. In: O ESTATUTO DA CIDADE: comentado = The City
Statute of Brazil: a commentary. Celso Santos Carvalho, Anaclaudia Rossbach (Orgs.). So Paulo: Ministrio
das Cidades: Aliana das Cidades, 2010, p. 2
19
Idem, ibidem, p. 1.
 24

CAPTULO 2. PLANO DIRETOR, PARCELAMENTO, USO E

OCUPAO DO SOLO

Conforme comando constitucional j mencionado, a propriedade urbana cumpre sua

funo social quando atende as exigncias de ordenao da cidade, expressas no plano diretor.
Para compreender, portanto, o delineamento da funo social da propriedade urbana no
ordenamento jurdico brasileiro fundamental se debruar sobre o contedo expresso nos
planos diretos municipais aps a edio do Estatuto da Cidade, j informados pelas diretrizes
gerais da poltica urbana.
Sendo o plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano
fundamental que ele abarque os aspectos necessrios para o cumprimento do papel
constitucional do municpio de executor da poltica urbana.
H uma clara mudana no processo de elaborao e o contedo dos planos diretores
aps a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade, considerando sua centralidade no
processo de planejamento urbano e a necessidade de uma mudana no modo de formulao e
execuo dessa poltica, como j observado anteriormente.
Conforme ser possvel verificar no decorrer deste captulo, so trs os aspectos
fundamentais dos quais o plano diretor no pode deixar de tratar, considerando ser ele o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano e o papel do municpio de executor
da poltica urbana e as competncias municipais para tanto: investimentos prioritrios,
ordenamento territorial e gesto democrtica da cidade.
O planejamento do desenvolvimento das cidades foi elevado a categoria de diretriz
geral da poltica urbana. O art. 2, IV, do Estatuto da Cidade estabelece como diretriz geral da
poltica urbana o planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de influncia,
de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre
o meio ambiente.
Vale lembrar que o planejamento urbano no Brasil vinculante tanto para o setor
pblico como privado, diferentemente dos demais planejamentos estabelecidos pela
Constituio Federal que apenas vinculam o setor pblico, conforme possvel verificar nos
ensinamentos de Carlos Ari Sundfeld para quem:
 25

fundamental observar que relativamente aos planos urbansticos municipais no se

aplica a previso do art.174 da Constituio Federal, segundo o qual o planejamento
meramente indicativo para o setor privado. O plano diretor totalmente
determinante para os proprietrios privados, que a ele so obrigados a ajustar seus
comportamentos, como diz expressamente o art. 182, 2 (A propriedade urbana
cumpre sua funo social quando atende as exigncias fundamentais de ordenao
da cidade expressas no plano diretor).20

A necessidade de abarcar os investimentos prioritrios relacionados poltica urbana

no plano diretor decorre da necessria articulao do oramento municipal com o plano
diretor por fora do disposto no art. 40, 1, do Estatuto da Cidade, que caracteriza o plano
diretor como parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as
prioridades nele contidas.
O art. 40, 1, determina, considerando a necessria articulao do plano diretor com
as leis que compem o oramento municipal, a necessidade do plano diretor estabelecer
diretrizes e prioridades para o investimento no que tange a execuo da poltica da poltica
urbana pelo municpio.
Tambm faz parte do contedo dos planos diretores que vem sendo elaborados aps a
promulgao do Estatuto da Cidade o sistema municipal de acompanhamento e controle,
previsto como um dos contedos mnimios do plano diretor pelo art. 42, III, do Estatuto da
Cidade. Uma vez que tratado como contedo mnimo, este deve necessariamente ser
institudo pelo plano diretor, e deve considerar os instrumentos previstos no captulo da
Gesto Democrtica da Cidade, a saber: rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis
nacional, estadual e municipal; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias sobre
assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; iniciativa popular de
projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
Importante esclarecer que esses instrumentos devem estar articulados em um sistema
municipal de maneira a possibilitar um processo permanente de planejamento,
implementao, monitoramento e avaliao da poltica territorial de maneira democrtica e

20
SUNDFELD. Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/20010. Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (orgs.). So Paulo: Malheiros.
2002, p. 50.
 26

participativa no contexto de um sistema municipal de planejamento e gesto democrtica da

cidade, o qual pode ser observado com mais detalhes em outro captulo.
Com relao necessidade de o ordenamento territorial ser tratado em planos
diretores, verifica-se haver tanto comando expresso no Estatuto que determina a abrangncia
de seu contedo, como tambm que ele decorre de uma anlise integrada das diretrizes gerais
da poltica urbana e das competncias municipais expressas na Constituio Federal.
O planejamento urbano recebe um contorno especfico considerando o art. 182, CF, e
o art. 2 do Estatuto da Cidade, uma vez que ele deve, necessariamente, acontecer por meio do
plano diretor municipal, de forma a estabelecer quando a cidade e a propriedade urbana
atendem sua funo social, alm de dever evitar e corrigir as distores do crescimento
urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente, planejamento o crescimento e a
distribuio espacial da populao e das atividades econmicas no territrio municipal, alm
da necessidade de observncia dos outras diretrizes gerais previstas no art. 2 do Estatuto da
Cidade.
As necessidades de determinar quando a cidade e a propriedade urbana cumprem sua
funo social e de planejar a distribuio espacial da populao e das atividades econmicas,
por si s, j explicitam a necessidade do plano diretor, instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano, tratar dos aspectos fsico-territoriais do municpio, estabelecendo,
inclusive, uma estratgia de desenvolvimento territorial para rea do territrio municipal.
A necessidade de corrigir as distores com relao ao crescimento urbano tem
relao direta com a instituio de ZEIS, na medida em que a regularizao fundiria, como
veremos, ao essencialmente curativa.
Conforme afirma Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

[...] o direito urbanstico de competncia exclusiva dos Municpios (art. 30, II e VIII)
destina-se realizao de funes sociais especficas da propriedade imvel urbana,
estreitamente relacionadas sua expresso econmica, mediante institutos de
interveno na propriedade que atingem enquanto fator econmico, tendo em vista
as finalidades do plano diretor (art. 182, 2)21.

A partir dos ensinamentos de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, possvel afirmar

que o contedo do plano diretor se orienta, tambm, pela competncia municipal em matria

21
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito urbanstico e limitaes administrativas urbansticas. Revista
de Informao Legislativa, Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, v. 27, n. 107, p 101-
110, jul./set. 1990, p. 107.
 27

de direito urbanstico expressa no art. 30, VIII, CF, que estabelece ser o municpio
competente para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
No caso do processo de elaborao da lei do plano diretor, no que diz respeito ao
cumprimento do papel constitucional do municpio de acordo com o art. 30, VIII, CF,
necessrio se ater competncia para o ordenamento territorial, mediante o planejamento do
parcelamento, uso e ocupao do solo urbano. O plano diretor, portanto, como instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento urbano, necessariamente, dever apresentar normas que
determinem o ordenamento territorial mediante o planejamento do parcelamento uso e
ocupao do solo.
O ordenamento territorial mediante o planejamento do parcelamento uso e ocupao
do solo um dos instrumentos principais o zoneamento. O instrumento das ZEIS,
propriamente dito, um instrumento que tem, entre outras finalidades, realizar o planejamento
do parcelamento, uso e ocupao do solo, mediante o ordenamento territorial. As ZEIS fazem
parte do ordenamento territorial a que se refere o art. 30, CF.
Quando, portanto, dispositivo constitucional estabelece que a propriedade urbana
cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor, est se referindo, em alguma medida, ao ordenamento territorial
expresso no plano diretor mediante o planejamento do parcelamento, uso e ocupao do solo.
Importante lembrar que o Estatuto da Cidade afirma de forma categrica em seu art.
40, 2, no captulo que trata especificamente do plano diretor, a necessidade, no s do
plano diretor estabelecer uma estratgia de ordenamento territorial, mas determina que est
estratgia deve englobar o territrio do municpio como um todo o que resta claro que tal
estratgia de ordenamento territorial deve incorporar tanto a rea urbana como as reas rurais
e de proteo ambiental existentes no municpio.
A obrigatoriedade do plano diretor em englobar o territrio do municpio, como um
todo, tem significado profundo na mudana de paradigma no tratamento de assentamentos
informais, uma vez que em muitos planos diretores antes do advento do Estatuto da Cidade, as
reas consideradas irregulares da cidade eram simplesmente ignoradas e no integravam o
planejamento da cidade o que acarretava um aprofundamento das desigualdades scio-
territoriais, como ser observado com mais detalhe no decorrer deste estudo.
 28

Pelo que se pode aferir com relao aos contedos do plano diretor, possvel afirmar
que o cumprimento da funo social da propriedade vai muito alm do disposto no art. 182,
4, CF, resultaria que a propriedade urbana cumpriria sua funo social se estiver sendo
utilizada, edificada ou parcelada. Para que a propriedade urbana cumpra sua funo social,
uma vez que deve atender, em todos seus aspectos, as exigncias fundamentais de ordenao
da cidade, expressas no plano diretor.
Tome-se como exemplo a ordenao da cidade mediante o planejamento do
parcelamento do solo no municpio. O plano diretor para o planejamento do parcelamento do
solo, alm de estabelecer parmetros urbansticos para sua implantao, regras para
implantao do sistema virio, dever, necessariamente, determinar que reas tero prioridade
de serem parceladas, tendo em vista a infra-estrutura existente (art. 2, VI, c, do Estatuto da
Cidade), as reas que no podero ser parceladas, uma vez que no h infra-estrutura
correspondente. Nesse sentido, a funo social da propriedade ser determinada atrelada aos
objetivos de planejamento expressos no plano diretor. Ou seja, a funo social da propriedade
orientar, nesse caso, a aprovao ou no de determinado parcelamento do solo considerando
as regras especficas para o planejamento do parcelamento do solo, expressas pelo plano
diretor.
A ordenao da cidade, considerando o planejamento do parcelamento, uso e
ocupao do solo, ocorre pela diviso do territrio municipal em diferentes pores para as
quais se estabelecem objetivos distintos de planejamento e regras diferenciadas de
parcelamento, uso e ocupao do solo. fundamental que, ao aferir se a propriedade urbana
cumpre ou no sua funo social, se ater aos objetivos expressos para a rea na qual a
propriedade esta inserida. Por exemplo, se para determinada rea da cidade o plano diretor
estabelece, considerando a falta de infra-estrutura e sua fragilidade ambiental, que seu
objetivo a restrio do adensamento e do parcelamento do solo, a funo social da
propriedade daquela rea no corresponde ao adensamento construtivo e populacional
mediante o parcelamento ou edificao excessivos.
O mesmo ocorrer com relao s regras de uso do solo. O plano diretor, por meio de
zoneamento especial, pode estabelecer que determinada rea seja considerada zona
exclusivamente industrial, em funo do grande grau de incomodidade que causam as
atividades industriais realizadas nessa rea. Nesse caso, a funo social da propriedade,
 29

estabelecida para essa rea, orientar a gesto do territrio em no estabelecer atividades

comerciais ou residenciais na rea demarcada como zona exclusivamente industrial.
O plano diretor o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, por meio
do qual se estabelece o ordenamento territorial, mediante o planejamento do parcelamento uso
e ocupao do solo, do qual as ZEIS so um aspecto. Repisa-se que o zoneamento um dos
principais instrumentos para o estabelecimento do ordenamento territorial.
Destaca-se, mais uma vez, a relao existente entre os planos diretores e as leis de
parcelamento, uso e ocupao do solo municipal. Em um processo de elaborao de plano
diretor, considerando-se a necessidade de este ser um plano fsico-territorial, inevitvel
tratar de regras para o parcelamento, uso e ocupao do solo no municpio.
No h regra que defina at que ponto o plano diretor deve se aprofundar no
detalhamento das regras de parcelamento uso e ocupao do solo no municpio. H casos em
que o plano diretor detalha de tal modo as regras, que incorpora a totalidade das leis de
parcelamento, uso e ocupao do solo no municpio, tratando tudo em um mesmo diploma
legal que o plano diretor, o que, em tese, favorece a articulao entre as propostas de
planejamento expressas no plano diretor, com as normas de uso e ocupao e parcelamento do
solo. H casos, porm, que o plano diretor pouco se aprofunda no detalhamento das regras de
parcelamento, uso e ocupao do municpio, se limitando a estabelecer diretrizes para
elaborao das leis que tratem dessas regras.
Independentemente do grau de aprofundamento do plano diretor no detalhamento das
regras de parcelamento, uso e ocupao do solo, o que certo que essas normas previstas no
plano diretor ou no, devem estar de acordo com as diretrizes de planejamento e ordenao da
cidade expressas pelo Plano Diretor.
Esse aprofundamento no detalhamento das regras de parcelamento, uso e ocupao do
solo tem, em grande medida, relao com o grau de utilizao do instrumento do zoneamento
pelo plano diretor como ser verificado adiante.
A compreenso do instrumento de zoneamento e, principalmente, a mudana que se
operam na utilizao deste, a partir das normas de direito urbanstico introduzidas no
ordenamento jurdico-urbanstico, consoante a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da
Cidade, sendo fundamental para compreenso do papel das ZEIS na materializao da
mudana de paradigma, no tratamento dos assentamentos de assentamentos informais, na
 30

medida em que essa materializao s possvel tendo em vista tais mudanas na utilizao
do instrumento do zoneamento.

2.1 Zoneamento

O zoneamento um dos principais instrumentos de planejamento de gesto do

territrio, seja ele urbano, rural ou de interesse ambiental. Este estudo cuida apenas daquele
zoneamento destinado ao territrio urbano, o chamado zoneamento urbano, que se relaciona
diretamente com o objeto aqui proposto.
O planejamento do parcelamento, uso e ocupao do solo, neste contexto, se apia no
instrumento do zoneamento, uma vez que por meio deste ser possvel estabelecer regras
diferenciadas para pores da cidade com diferentes caractersticas, objetivando determinar
sua funo social e fazer cumprir as diretrizes gerais da poltica urbana para consecuo dos
objetivos de desenvolvimento pleno das funes sociais da cidade e do bem-estar de seus
habitantes.
A mudana na utilizao do zoneamento que ocorre com relao aos seus objetivos
possvel de ser aferida tambm na sua prpria forma de utilizao, ou seja, com relao a
prpria classificao das zonas definidas hoje em grande parte dos planos diretores
municipais.
Historicamente, o zoneamento tinha trs funes na sua aplicao pelos municpios
brasileiros. A primeira delas seria dividir o territrio do municpio em zonas rural urbana e de
expanso urbana, o que definia, por exemplo, a incidncia no territrio do Imposto Predial
Territorial Urbano (IPTU) ou do Imposto Territorial Rural (ITR), alm da possibilidade de
parcelamento do solo para fins urbanos de acordo com as normas da Lei n 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, o que era permitido para as glebas inseridas nas zonas urbana e de
expanso urbana.
As outras funes exercidas pelo zoneamento seriam a vinculao das normas de uso e
ocupao do solo aplicveis para as diferentes pores da cidade. As normas de uso do solo
determinavam o uso permitido nas diferentes pores do territrio, inclusive dando nomes as
zonas como, por exemplo, as zonas de uso predominantemente residencial, exclusivamente
 31

residencial, assim como a zona de uso industrial, de uso exclusivamente industrial. As regras
de ocupao do solo refletiam as determinaes de como deveriam ser erigidas as construes
de acordo com a zona da cidade em que se pretendia construir.
Essa viso da forma de utilizao do zoneamento facilmente reconhecida nas
palavras de Jos Afonso da Silva quando afirma que o:

[...] zoneamento, ainda num sentido abrangente, consiste na repartio do territrio

municipal vista da destinao da terra, do uso do solo ou das caractersticas
arquitetnicas. Sob o primeiro aspecto cuidar-se- de dividir o territrio do
Municpio em zona urbana, zonas urbanizveis, zonas de expanso urbana e
zona rural o que define a qualificao urbanstica do solo, conforme j estudamos
antes. Quanto ao segundo, tratar-se- de dividir o territrio do Municpio em zonas
de uso o que consubstancia o zoneamento de uso ou funcional. Relativamente ao
terceiro, cogitar-se- de fixar as caractersticas que as construes devero ter em
cada zona, (zoneamento arquitetnico)22. Grifou-se.

A partir da Constituio Federal de 1988 e da promulgao do Estatuto da Cidade, na

esteira de um novo ordenamento jurdico que reconhecia que as formas de planejar e gerir o
espao urbano desenvolvidas no Brasil deviam tambm sofrer mudanas, conforme j
mencionado, a utilizao do zoneamento como instrumento de planejamento tambm sofre
mudanas.
Tal mudana de utilizao deve ser reconhecida como uma resposta s novas
necessidades demandadas na execuo da poltica urbana pelos municpios, que no mais
podem executar uma poltica urbana excludente, mas, no sentido de cumprir com as diretrizes
gerais da poltica urbana, deve, necessariamente, desenvolver sua poltica urbana como forma
de garantir o direito s cidades sustentveis, o que em grande medida significa realizar uma
verdadeira inverso de prioridades na realizao da poltica urbana.
O zoneamento, como instrumento de planejamento urbano, deixa de se limitar a
estabelecer uma diviso do territrio em zonas rurais, urbanas e de expanso urbana e definir
um zoneamento funcional e arquitetnico para a rea regular da cidade. A nova forma de
utilizao do zoneamento, alm de passar a englobar o territrio do municpio como um todo,
estabelece objetivos de planejamento para as diferentes pores do territrio municipal. Os
objetivos de planejamento so determinantes na definio das prioridades expressas pelo
plano diretor para fins de vinculao das peas que compem o oramento municipal.

22
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 240-241.
 32

O zoneamento como instrumento de planejamento urbano passa a ser fundamental na

aplicao dos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade, uma vez que ,
a partir da diviso do territrio do municpio e da definio dos objetivos de planejamento
para cada poro do territrio, que possvel determinar se em determinada rea da cidade
dever ser aplicado esse ou aquele instrumento de poltica urbana, entre os previstos no art. 4
do Estatuto da Cidade.
Em alguns casos especficos, como no caso das ZEIS, como se observar em detalhes
neste captulo, o zoneamento, alm das funes descritas acima constitui direitos subjetivos e
vincula a ao estatal em determinado territrio.
Essa mudana de utilizao do zoneamento como instrumento de planejamento urbano
d novos contornos previso do zoneamento em planos diretores municipais. claro que
essa mudana na utilizao no ocorreu ou ocorre de forma uniforme nos municpios
brasileiros configurando, sim, um processo de mudana com estgios mais avanados de
mudana e outros que ainda pouco ou nada avanaram nesse sentido.
A maneira disforme com que a mudana de utilizao do zoneamento pelos
municpios brasileiros acompanha, em certa, medida a apreenso e aplicao do Estatuto da
Cidade por esses municpios. sempre importante mencionar como so heterogneos os
municpios brasileiros em seus diversos aspectos polticos e sociais, mas, tambm, com
relao ao acesso informao e capacidade administrativa, o que tambm influencia
diretamente o estgio de execuo da poltica urbana e a assimilao do contedo do novo
ordenamento jurdico-urbanstico do Brasil.
Os novos contornos na previso do zoneamento em planos diretores municipais do
conta de que estes no mais so pensados apenas como zonas de uso, mas zona sobre as quais
se tem alguma inteno de planejamento. O conceito de macrozoneamento passa a ser
utilizado por muitos municpios para estabelecer uma estratgia de planejamento para grandes
pores do territrio municipal, seguido ou no de um zoneamento que divida as macrozonas
em zonas menores com intenes de planejamento especfico e, ainda, se sobrepondo s
demais zonas, as zonas especiais, sobre as quais se estabelece um regime jurdico especial.
Em muitos casos, h, ainda, uma mescla entre as tradicionais zonas de uso funcional com as
zonas que estabelecem uma inteno de planejamento.
 33

possvel reconhecer essa mudana na utilizao do zoneamento como instrumento

de planejamento urbano na regulamentao do ordenamento territorial disposto no Plano
Diretor do Municpio de Salvador23, o qual ser tomado como exemplo para ilustr-las.
O Plano Diretor do Municpio de Salvador, aprovado em 2008, se utiliza em sua
estratgia de ordenamento territorial do zoneamento, na forma de macrozoneamento, e o
conceitua como:

[...] o instrumento que define a estruturao do territrio em face das condies do

desenvolvimento scio-econmico e espacial do Municpio, consideradas a
capacidade de suporte do ambiente e das redes de infraestrutura para o adensamento
populacional e a atividade econmica, devendo orientar a Poltica Urbana, no
sentido da consolidao ou reverso de tendncias quanto ao uso e ocupao do
solo24.

Interessante notar que o prprio Plano Diretor do Municpio de Salvador reconhece as

novas funes do zoneamento a partir da consolidao do novo marco legal urbano brasileiro,
uma vez que define as finalidades do macrozoneamento como sendo: I - conjugar as
demandas sociais e econmicas de espao com as necessidades de conservao do ambiente,
de valorizao da paisagem urbana, e de melhoria dos padres urbanos; II - racionalizar o uso
e ocupao do territrio, em especial dos espaos dotados de melhores condies de infra-
estrutura ou com previso para alocao de infraestrutura e servios no horizonte temporal do
Plano, promovendo economias de aglomerao; III - fornecer bases para o dimensionamento e
expanso das redes de infraestrutura, e para a implantao de equipamentos e servios
pblicos; IV - estabelecer limites para o adensamento populacional e de ocupao do solo; V -
orientar a aplicao dos instrumentos jurdico-urbansticos estabelecidos nos arts. 82 e 183 da
Constituio Federal, regulamentados pela Lei n 10.257/01, Estatuto da Cidade, e pela
Medida Provisria n 2.220, de 4 de setembro de 2001.
Como se nota, para alm da definio de um zoneamento funcional e arquitetnico, o
macrozoneamento define intenes de planejamento na medida em que determina a
articulao das demandas sociais com as necessidades de conservao do ambiente, de
valorizao da paisagem urbana, e de melhoria dos padres urbanos e do adensamento

23
Nota: A escolha do Plano Diretor do Municpio de Salvador tem carter apenas exemplificativo.
24
SALVADOR. Prefeitura de Salvador. Plano Diretor Urbano da Cidade de Salvador - PDDU 2006. Disponvel
em: <http://www.sedham.salvador.ba.gov.br/pddu/index.htm>. Acesso em: 29 nov. 2009.
 34

populacional com a infra-estrutura existente, bem como orienta a aplicao dos instrumentos
de poltica urbana.
A estratgia de ordenamento territorial, expressa no Plano Diretor do Municpio de
Salvador/BA, divide o territrio do municpio em duas macrozonas: de proteo ambiental e
de ocupao urbana.
A macrozona de ocupao urbana, por sua vez, subdividida em macroreas. As
macroreas tambm so parcelas do territrio com intenes de planejamento que vo alm da
definio de um zoneamento funcional e arquitetnico, na medida em que definem a partir de
uma leitura da situao daquele territrio com relao s condies de uso e ocupao do solo
e de infra-estrutura urbana as possibilidades de adensamento populacional e os investimentos
e aes necessrias para melhoria das condies urbanas.
Tais intenes de planejamento so possveis de ser reconhecidas na definio das
macroreas que so: de requalificao, manuteno da qualidade, reestruturao, estruturao
e consolidao urbanas. A macrorea de requalificao urbana, por exemplo, compreende
reas de ocupao consolidada com boas condies de acessibilidade e de infra-estrutura,
dotadas de equipamentos e servios urbanos, em que se concentram atividades diversificadas
com significativa oferta de postos de trabalho, mas que vm apresentando tendncia perda
de populao e evaso da atividade econmica, com efeitos na qualidade dos espaos e na
ociosidade e desvalorizao do patrimnio imobilirio existente.
Esta macrorea tem como objetivo, segundo o prprio Plano Diretor, o readensamento
populacional, o fortalecimento econmico e a recuperao urbanstica dos espaos que a
integram, mantendo sua funo de centralidade no mbito municipal e supramunicipal,
revertendo o processo de degradao fsica, social e ambiental que vem atingindo vrios
espaos, e obtendo o melhor aproveitamento das condies locacionais e de acessibilidade,
bem como da infra-estrutura, equipamentos e servios urbanos instalados.
Como se v, totalmente possvel notar que, a partir da utilizao do zoneamento na
estratgia de ordenamento territorial expressa no Plano Diretor de Salvador, que a utilizao
do zoneamento como instrumento de planejamento urbano, sofre de fato modificao no seu
objetivo que deixa de ser o de apenas definir um zoneamento funcional e arquitetnico no
sentido de definir regras de uso e ocupao do solo para as diferentes reas da cidade.
Apenas para fins de esclarecimento, o Plano Diretor do Municpio de Salvador no se
limita, mas estabelece tambm um zoneamento funcional e arquitetnico por meio da
 35

instituio de zonas de usos residenciais, zonas de usos no-residenciais, corredores de usos

diversificados e zona de proteo ambiental.
Para compreenso do instrumento do zoneamento e da mudana que se opera no seu
entendimento, a partir da instituio da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade,
sero demonstradas as mudanas que ocorrem na sua natureza jurdica, a partir de sua
utilizao para consecuo dos objetivos da poltica urbana definidos pelo novo marco legal
urbano brasileiro.
Segundo Luis Alberto de Mattos Freire de Carvalho, em artigo sobre os aspectos
jurdicos do zoneamento, elaborado em 1987, analisando a doutrina nacional da poca, a
natureza jurdica do zoneamento:

[...] no ponto pacfico na doutrina que se apresenta dividida em duas grandes

vertentes: uma primeira liderada por Jos Afonso da Silva, que entende a natureza
jurdica do zoneamento como decorrente da faculdade que deferida ao Poder
Pblico para intervir na ordem econmica e social25.

Uma segunda corrente composta por Celso Antnio Bandeira de Mello e Hely Lopes
Meirelles que entendem o zoneamento num campo coincidente ao do poder de polcia26.
Nesta seara, este estudo se alinha com a segunda corrente pelas razes expostas pelo
prprio autor que afirma, ao analisar a posio de Jos Afonso da Silva, que no zoneamento:

[...] no se d uma ao direta do Estado no domnio econmico, mas to-somente

atuao indireta que, pela localizao das diferentes atividades, conforma as
atuaes urbansticas utilizao da propriedade em sua funo social. Logo, pelo
zoneamento no se busca atingir o direito de propriedade, mas sim, a propriedade,
definindo os seus contornos jurdicos27.

Assim, o autor conclui que Entendido o zoneamento como sendo a atuao que
condiciona o uso da propriedade, e no a propriedade em sua substncia, sua funo social,
inevitvel se torna constatao de que o zoneamento pertence ao gnero das limitaes
administrativas28. A limitao administrativa, segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro,
impe obrigaes de carter geral a proprietrios indeterminados, em benefcio do interesse

25
CARVALHO, Luis Alberto de Mattos Freire de. Aspectos jurdicos do zoneamento. In: TEMAS DE DIREITO
URBANSTICO 1. Adilson Abreu Dallari e Lcia Valle Figueiredo. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1987, p. 138.
26
Idem, ibidem, p.138.
27
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 138.
28
Idem, ibidem, p. 138.
 36

geral, afetando o carter absoluto do direito de propriedade, ou seja, o atributo pelo qual o
titular tem o poder de usar, gozar e dispor da coisa da maneira que melhor lhe aprouver29.
Aqui, entende-se da mesma forma que o zoneamento espcie de limitao
administrativa que conforma o uso da propriedade para o atendimento da sua funo social,
delineando e conformando o direito de propriedade. Nesse sentido, importante esclarecer que
o zoneamento urbano decorrente do Plano Diretor, que conforme j mencionado o
instrumento pelo qual na cidade se define o cumprimento da funo social da propriedade.
Assim, vale o entendimento de que o zoneamento, como espcie de limitao
administrativa, conforma o direito de propriedade definindo qual sua funo social e de forma
alguma configura uma restrio ou ofensa o direito de propriedade.
Para tal compreenso, observa-se a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello que, ao
analisar aspectos da funo social da propriedade no direito pblico, afirma que:

O direito de propriedade a expresso jurdica reconhecida propriedade. o perfil

jurdico da propriedade. a propriedade, tal como configurada em dada ordenao
normativa. em suma a dimenso ou o mbito de expresso legtima da
propriedade: aquilo que o direito considera como tal. Donde, as limitaes ou
sujeies de poderes do proprietrio impostas por um sistema normativo no se
constituem em limitaes de direitos pois no comprimem nem deprimem o direito
de propriedade, mas, pelo contrrio, constituem na prpria definio deste direito,
compem seu delineamento e, deste modo, lhe desenham os contornos30.

Nesse sentido, possvel reconhecer que o zoneamento, da forma como utilizado

hoje, no se afasta de sua natureza espcie do gnero das limitaes administrativas que
conforma o uso da propriedade para o atendimento da sua funo social, delineando e
conformando o direito de propriedade, mas amplia os objetivos de sua utilizao.
fundamental reconhecer que, a partir da compreenso do que deve nortear a
definio do cumprimento da funo social da propriedade, de acordo com o descrito no
primeiro captulo deste estudo, o zoneamento ganha novos contornos que vo alm da sua
utilizao como espcie de limitao administrativa, na medida em que vinculam a atuao
estatal determinada pela necessidade de aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, o
que se torna evidente nos captulos seguintes, especificamente naquele que discorre sobre o
significado da utilizao das ZEIS na mudana da utilizao desse instrumento.

29
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20 ed. So Paulo: Atlas, 2007, p. 111.
30
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Novos aspectos da funo social da propriedade no direito pblico.
Revista de Direito Pblico, v. 20, n. 84, out./dez 1987, p. 39.
 37

2.2 Zonas Especiais de Interesse Social

As ZEIS, instituto jurdico e poltico da Poltica Urbana, previsto na alnea f, do

inciso V do art. 4 do Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/01, nasce no ordenamento jurdico
brasileiro em legislaes municipais de meados da dcada de 198031 at ser prevista pela
primeira vez em nvel federal no Estatuto da Cidade.
Uma das primeiras experincias de aplicao deste instrumento aconteceu no Recife,
capital do estado do Pernanmbuco, no incio da dcada de 1980, com a edio do Decreto
Municipal, que criou 20 reas Especiais, para as quais deveriam ser estabelecidos
urbansticos especiais e Comisses de Legalizao da Posse da Terra. Essas reas especiais
seriam futuramente reconhecidas na Lei de Uso e Ocupao do Solo32 do Recife, Lei
Municipal n. 14.511/83, que possibilitou que, em 1987, aps um longo processo de negociao
e ajustes, o Projeto de Lei do PREZEIS, Programa de Regularizao Fundiria em ZEIS, fosse
aprovado e sancionado, dando origem a Lei Municipal n 14.947/8733.
Segundo Edsio Fernandes, se referindo ao perodo em que surgiram os primeiros
programas de regularizao fundiria,

De modo geral, o quadro jurdico em vigor naquele perodo anterior

promulgao da Constituio Federal de 1988 era adverso e no dava suporte
pleno aos programas de regularizao de favelas. Os propositores dos programas
tiveram de combinar diversos argumentos jurdicos e polticos para justificar as
estratgias inovadoras adotadas para que os primeiros programas pudessem ser
implementados34.

31
Nota: Ao se referir a poltica de regularizao fundiria Edsio Fernandes comenta que No Brasil, na falta de
uma poltica nacional, as experincias locais combinando urbanizao e legalizao dos
assentamentos tm variado desde o incio das experincias pioneiras de Belo Horizonte e Recife em
meados da dcada de 1980, tendo ganho novo vigor com a promulgao do captulo constitucional
sobre poltica urbana em 1988. In: DIREITO URBANSTICO E POLTICA URBANA NO BRASIL.
Edsio Fernandes (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 32.
32
MIRANDA, Lvia Miranda; MORAES, Demstenes Andrade de. Ainda h lugar para o PREZEIS do Recife?
p. 2. Disponvel em: <http://www.ibdu.org.br/imagens/AindahalugarparaoPREZEIS.pdf>. Acesso em: 15 nov.
2009.
33
Idem, ibidem, p. 3.
34
FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In:
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007, p. 38.
 38

fundamental compreender o contexto no qual as ZEIS surgem para compreender os

objetivos desse instrumento. As ZEIS j so resultado do movimento que culmina na incluso
de um captulo de poltica urbana na Constituio Federal e da edio do Estatuto da Cidade,
no sentido de se proporcionar mudanas na forma de olhar as cidades e, em conseqncia, na
forma de planejar e geri-las.
Esse contexto pode ser bem compreendido nas palavras de Lvia Miranda e
Demstenes Moraes, quando analisam o papel do atual PREZEIS no Recife, em artigo
apresentado no 3 Congresso Brasileiro de Direito Urbanstico, no qual descrevem que:
A discusso sobre os novos rumos para as polticas urbanas no contexto de
redemocratizao, nos anos 80, ressaltou a descentralizao e a participao como
requisitos essenciais para fomentar as mudanas de mbito poltico-institucional
necessrias a uma gesto urbana mais eficaz e democrtica, contrapondo-se ao
modelo centralizador-autoritrio do regime militar, ao mesmo tempo, a retomada das
discusses sobre a Reforma Urbana a partir da intensificao das presses dos
movimentos sociais urbanos acaba alavancando uma plataforma de concepo
universalista, redistributiva e democrtica que reafirmaria o direito cidade e geraria
um intenso processo de formulao de instrumentos e mecanismos de regulao,
planejamento e gesto para intervir na dinmica de produo do espao,
possibilitando a estruturao de estratgias para enfrentar, parcialmente, as
desigualdades scio-espaciais. Um dos instrumentos mais significativos que passa a
ser discutido neste contexto foi a Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) ou rea
de Especial Interesse Social (AEIS), visando o reconhecimento e a incorporao da
cidade produzida pela populao de baixa renda ao tecido urbano consolidado35.

possvel reconhecer, portanto, que o processo de criao das ZEIS, em mbito

municipal, ao mesmo tempo, causa e efeito da criao de uma nova concepo de poltica
urbana a ser desenvolvida pelos municpios, que vem a se consolidar no novo ordenamento
jurdico brasileiro com a Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade.
No mesmo sentido afirma Raquel Rolnik que:
A partir dos anos 80, e como produto sobretudo da luta dos assentamentos
irregulares pela no remoo, pela melhoria das condies urbansticas e
regularizao fundiria, um novo instrumento urbanstico comeou a ser desenhado
em vrias prefeituras do pas: as Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), ou
reas de Especial Interesse Social (AEIS). A concepo bsica do instrumento das
ZEIS incluir no zoneamento da cidade uma categoria que permita, mediante um
plano especfico de urbanizao, estabelecer padres urbansticos prprios para
determinados assentamentos36.

35
MIRANDA, Lvia Miranda; MORAES, Demstenes Andrade de. Ainda h lugar para o PREZEIS do Recife?,
p. 2. Disponvel em: <http://www.ibdu.org.br/imagens/AindahalugarparaoPREZEIS.pdf>. Acesso em: 15 nov.
2009.
36
ROLNIK, Raquel. Zona Especial de Interesse Social, p. 1. Disponvel em:
<http://www.fag.edu.br/professores/deniseschuler/1%BA%20SEM%202008/PUR%20II/Trabalho%202%BA%
20bimestre/Textos%20de%20apoio/ZONA%20ESPECIAL%20DE%20INTERESSE%20SOCIAL.pdf>.Acess
o em 12 dez. 2009.
 39

As ZEIS esto ligadas desde seu incio a um objetivo de regularizao fundiria.

Desde uma de suas pioneiras aplicaes, quando as Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS) foram institudas na Lei de Uso e Ocupao do Solo do Recife em 1983 (Lei n
14511/83). A LUOS reconheceu que 27 reas de interesse social deveriam ter um tratamento
diferenciado para garantir a sua integrao estrutura urbana formal da cidade37. Essa
integrao estrutura urbana formal da cidade hoje se traduz na urbanizao e regularizao
fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda, prevista como diretriz geral da
poltica urbana no Estatuto da Cidade.
importante mencionar, entretanto, que as ZEIS hoje tm sua aplicao ligada a dois
objetivos: de regularizao fundiria e de reserva de terras para produo habitacional. Esta
anlise ater-se-, mais especificamente, relao das ZEIS com o objetivo de regularizao
fundiria por ter relao direta com a mudana de paradigma no tratamento de assentamentos
informais, objeto desta dissertao.
Consoante Nelson Saule Jnior:

[...] a ZEIS significa uma categoria especfica de zoneamento da cidade, permitindo

a aplicao de normas especiais de uso e ocupao do solo para fins de regularizao
fundiria de reas urbanas ocupadas em desconformidade com a legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo e de edificaes38.

Para Adilson Abreu Dallari, as zonas especiais de interesse social so aquelas onde as
circunstncias de fato autorizam ou determinam um tratamento diferenciado, mais simples,
menos elitista, dos ndices urbansticos, de maneira a assegurar o direito moradia inserido no
art. 6 da Constituio Federal pela Emenda Constitucional 26, de 14.2.200039.
O autor trata de dois casos distintos ao se referir s ZEIS, na medida em que afirma
que as circunstncias de fato autorizam ou determinam um tratamento diferenciado nos
assentamentos informais. Os casos se relacionam diretamente com os dois objetivos da
instituio de ZEIS: respectivamente, salvaguardar o direito regularizao fundiria dos
ocupantes de assentamentos informais de baixa renda e determinar que, em certas reas da

37
MIRANDA, Lvia. O PREZEIS do Recife, uma poltica habitacional de interesse social. Proposta, Revista
Trimestral de Debate da FASE, v. 30, n. 95, dez./fev. 2003, p. 73.
38
SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 363.
39
DALLARI, Adilson de Abreu, Instrumentos da poltica urbana: art. 4. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/20010. Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (orgs.). So Paulo: Malheiros,
2002, p. 81.
 40

cidade, sejam necessariamente produzidas habitao de interesse social, destinada a atender o

dficit habitacional composto pela faixa de menor renda da sociedade.
Ao se referir aos casos quando as circunstncias determinam um tratamento
diferenciado, o autor est se referindo ao objetivo de utilizao de reas urbanas no
utilizadas, no edificadas e subutilizadas para a execuo de projetos de habitao de interesse
social e, quando menciona que as circunstncias de fato autorizam um tratamento
diferenciado, se refere ao objetivo da regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda e da simplificao da legislao de parcelamento, uso e
ocupao do solo e das normas edilcias.
A regularizao fundiria deve ser compreendida de forma ampla como:

[...] o processo de interveno pblica sob os aspectos jurdico, fsico e social, que
objetiva legalizar a permanncia de populaes moradoras de reas urbanas
ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitao, implicando
acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da
cidadania e da qualidade de vida da populao beneficiria 40.

A poltica de regularizao fundiria no deve, portanto, se limitar legalizao e

urbanizao das reas ocupadas por populao de baixa renda. Segundo Grazia de Grazia:

A primeira questo a ser discutida num processo de Regularizao a garantia dos

direitos bsicos de habitao, infra-estrutura bsica, servios urbanos e de acesso ao
direito cidade. No so conquistados esses direitos apenas melhorando o
arruamento ou a infra-estrutura superficialmente, torna-se necessrio criar condies
adequadas de habitabilidade e de integrao do assentamento ao conjunto da
cidade41.

Nelson Saule Jnior, discorrendo a respeito dos objetivos das ZEIS, afirma que:

O primeiro diz respeito a atender s diretrizes gerais da poltica urbana, prevista no

inciso XIV e XV do Estatuto da Cidade, da regularizao fundiria e urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda e da simplificao da legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias. O segundo objetivo
refere-se ampliao da oferta de moradia adequada para a populao de baixa
renda em regies da cidade dotadas de infra-estrutura e equipamentos urbanos, ao
determinar o uso de reas urbanas no utilizadas, no edificadas e subutilizadas para
a execuo de projetos de habitao de interesse social42.

40
ALFONSIN, Betania de Moraes. Regularizao fundiria: um imperativo tico da cidade sustentvel: o caso
de Porto Alegre. So Paulo: Max Limonad, 1999, p.163.
41
GRAZIA, Grazia de. Estatuto da Cidade e a Poltica Habitacional. Proposta, Rio de Janeiro, v. 30, n. 95, p. 42-
48, dez,/fev. 2002. p. 46.
42
SAULE JNIOR, Nelson, A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 363.
 41

O objetivo de regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao

de baixa renda parte de uma mudana de paradigma no tratamento dos assentamentos
informais, ocupados por populao de baixa renda, para a qual a aplicao das ZEIS
fundamental por ser o instrumento no mbito do direito que permite materializar este direito
que decorre do art. 182, CF, do j mencionado, inciso XIV do art. 2 do Estatuto da Cidade.
fundamental relembrar que a regularizao fundiria e urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais
de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao, consideradas a situao
socioeconmica da populao e as normas ambientais uma das diretrizes gerais da
poltica urbana, pelo que a poltica urbana e o ordenamento jurdico devem conduzir
necessariamente a regularizao fundiria de assentamentos informais.
Para Carlos Ari Sundfeld, ao tratar das diretrizes gerais da poltica urbana previstas
nos incisos XIV e XIV do art. 2 do Estatuto da Cidade:

A necessidade de uma ordem urbanstica popular afirmada diretamente pelo art. 2,

XIV, ao impor como diretriz o estabelecimento de normas especiais de
urbanizao, uso e ocupao d solo e edificao que levem em conta a situao
scio-econmica da populao. A especialidade dessas normas tem um objetivo
definido: permitir a regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda. A mesma orientao parece estar implcita no inciso XV,
quando exige a simplificao da legislao com o fim de reduzir os custos da
urbanizao, ampliando a oferta de lotes e unidades habitacionais43.

Edsio Fernandes, em artigo sobre a nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil,

discorre acerca da importncia da regularizao fundiria para a prpria compreenso dessa
nova ordem quando afirma que:

Outro ponto crucial para compreenso da nova ordem jurdico-urbanstica diz

respeito regularizao fundiria dos assentamentos informais, especialmente
quanto s possibilidades de materializao desse outro direito coletivo reconhecido
pela Constituio Federal de 1988 e pelo Estatuto da Cidade. De fato a Constituio
Federal e o Estatuto da Cidade plenamente reconhecem o direito dos moradores em

43
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/20010. Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (orgs.). So Paulo: Malheiros.
2002, p. 59.
 42

assentamentos informais consolidados em reas urbanas pblicas ou privadas a

permanecerem nessas reas44.

Mais adiante, sobre o mesmo assunto, prossegue Edsio Fernandes sobre a falta de
compreenso de tal caracterstica do nosso ordenamento jurdico:

Contudo, pouca gente entendeu o impacto da nova ordem jurdico-urbanstica no

Brasil. O que acontece que hoje no se pode mais falar de regularizao fundiria
to-somente como sendo algo que se encontra no mbito da ao discricionria do
Poder Pblico, que a faz quando quer, de acordo com os critrios que acha que deve
seguir, quando for pressionado pela populao ou quando tiver compromissos
polticos com a populao. Existe juridicamente constitudo no Brasil hoje um
direito subjetivo do ocupante regularizao fundiria, em condies especificadas
na lei, e isso mesmo contra a vontade do Poder Pblico45.

As ZEIS so, portanto, instrumento de poltica urbana que deve ser previsto em plano
diretor ou outra lei municipal, que determina de forma inequvoca o interesse pblico na
urbanizao e na regularizao fundiria de determinada rea da cidade ocupada por
populao de baixa renda, onde considerando a situao socioeconmica da populao devem
ser estabelecidas normas especiais de parcelamento, uso, ocupao do solo e edilcia, de
maneira a assegurar o direito cidade e moradia e o direito subjetivo regularizao
fundiria dos ocupantes de assentamentos informais conformando o uso da propriedade sua
funo social.
A partir da regulamentao das ZEIS vigente hoje no Brasil possvel reconhecer,
como se observar adiante, a existncia inequvoca de um direito subjetivo regularizao

44
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: DIREITO URBANSTICO
ESTUDOS BRASILEIROS E INTERNACIONAIS. Betnia Alfonsin e Edsio Fernandes. Belo horizonte:
Del Rey, 2006, p. 15.
Nota: Devemos estar atentos ao carter curativo da regularizao fundiria conforme nos o prprio autor em
outro artigo Os programas de regularizao tm uma natureza essencialmente curativa e no podem
ser dissociados de um conjunto mais amplo de polticas pblicas, diretrizes de planejamento e
estratgias de gesto urbana destinadas a reverter o atual padro excludente de crescimento urbano.
Por um lado, preciso ampliar o acesso ao mercado formal a uma parcela mais ampla da sociedade,
sobretudo, os grupos de renda mdia-baixa, ao lado da oferta de subsdios pblicos para as faixas da
menor renda. Por outro lado, preciso rever os modelos urbansticos que tm sido utilizados, de forma
a adapt-los s realidades socioeconmicas e limitada capacidade de ao institucional das agncias
pblicas. Nesse contexto, as polticas de regularizao fundiria no podem ser formuladas de maneira
isolada e necessitam ser combinadas com outras polticas pblicas preventivas para quebrar o ciclo de
excluso que tem gerado a informalidade. FERNANDES, Edsio. A natureza curativa dos programas
de regularizao. In: REGULARIZAO DA TERRA E MORADIA: o que e como implementar.
Betnia de Moraes Alfonsn (Org.) So Paulo: Instituto Plis, 2002, p. 21-22.
45
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: DIREITO URBANSTICO
ESTUDOS BRASILEIROS E INTERNACIONAIS. Betnia Alfonsin e Edsio Fernandes (orgs.). Belo
horizonte: Del Rey, 2006, p. 16.
 43

fundiria, de que trata Edsio Fernandes, e da relao desse direito subjetivo com a
demarcao das ZEIS, da qual refere este estudo.

2.2.1 Tratamento das ZEIS na Legislao Federal

O tratamento das ZEIS na legislao federal se consolida com o advento da Lei n

11.977, resultado da converso em lei da Medida Provisria n 459, de 25 de maro de 2009.
A Medida Provisria n 459/09 instituiu o Programa Minha Casa Minha Vida, programa de
produo habitacional do Governo Federal destinado a produo de Habitao de Interesse
Social e Habitao do Mercado Popular pelo mercado imobilirio e, tambm apresentou a
regulamentao em nvel federal das normas para regularizao fundiria de assentamentos
localizados em reas urbanas.
O advento da Lei n 11.977/09 sedimenta, em matria de regularizao fundiria, na
legislao federal as diretrizes do novo marco legal urbano brasileiro adequando o tratamento
da regularizao fundiria em nvel federal s diretrizes da poltica urbana expressas pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade, principalmente no que diz respeito ao
estabelecimento de um regime jurdico especial para regularizao fundiria de assentamentos
informais ocupados por populao de baixa renda.
Importante mencionar que, apesar de ter sido matria de Medida Provisria
posteriormente convertida em lei, a regulamentao da regularizao fundiria, em nvel
federal, no sentido de adequar o seu tratamento ao novo marco legal urbano inaugurado com a
Constituio Federal, vinha sendo discutida no mbito do Projeto de Lei n 3057/00 que trata
da reviso da Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, Lei do Parcelamento do Solo e
estabelece a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. Boa parte do texto do captulo da
regularizao fundiria da Lei n 11.977/09 j era objeto do projeto de lei mencionado, projeto
de lei que teve um substitutivo aprovado no ano de 2007, na Comisso Especial da Cmara
 44

dos Deputados, depois da realizao de Audincias Pblicas envolvendo diversos setores da

sociedade no Congresso Nacional e em diferentes Estados da Federao46.
Antes da sua regulamentao como se conhece hoje, a regularizao fundiria teve um
longo percurso na legislao federal que se inicia no final da dcada de 1970. A regularizao
fundiria aparece, pela primeira vez no ordenamento jurdico, em nvel federal, na Lei n
6.766/79, Lei Federal de Parcelamento do Solo, que em suas disposies gerais, por meio de
seu art. 40, previa a possibilidade de os municpios ou o Distrito Federal, no caso do loteador
no atender notificao de regularizar o loteamento a que deu origem irregularmente,
promoverem a regularizao fundiria do assentamento para evitar leso aos seus padres de
desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.
Verifica-se que os objetivos da regularizao fundiria no estavam necessariamente
ligados ao atendimento do interesse social, o que pode ser identificado a partir do fato de o
citado art. 40 no fazer qualquer diferenciao regularizao de assentamentos informais
ocupados, ou no, por populao de baixa renda.
Tal dispositivo, apesar de significar um avano, uma vez que possibilitava aos
municpios e ao Distrito Federal promover a regularizao fundiria, no estabelecia um
regime distinto entre a regularizao fundiria e o processo de aprovao de um novo
parcelamento do solo. Dessa forma, era exigido, alm dos requisitos urbansticos, o mesmo
procedimento para regularizao fundiria e aprovao de um novo parcelamento do solo.
fundamental compreender que a regularizao fundiria, tal qual prevista na Lei n 6.766/79,
no trazia qualquer conotao de justia social, considerando o processo excludente de
produo das cidades brasileiras, mas, sim, o objetivo de proteger os adquirentes dos lotes e
evitar leses aos padres de desenvolvimento urbano. Essa falta de perspectiva social gerou
crticas a Lei Federal de Parcelamento do Solo de 1979.
A existncia de crticas e os objetivos da Lei do Parcelamento do Solo de 1979 so
evidenciadas pelo posicionamento de Digenes Gasparini, que apresenta uma advertncia
escrita, em 1982, para compreenso do seu livro intitulado O Municpio e o Parcelamento do
Solo, publicado em 1988 quando afirma que:

46
Nota: Para compreender o processo de discusso e aprovao do susbstitutivo do PL 3057 ler: A
PERSPECTIVA DO DIREITO CIDADE E DA REFORMA URBANA NA REVISO DA LEI DO
PARCELAMENTO DO SOLO. Nelson Saule Junior (org.). So Paulo: Instituto Plis, 2008.
 45

[...] algumas crticas que so feitas a determinados dispositivos da Lei do

Parcelamento do Solo Urbano no afetam no todo nem a tornam imprestvel. So
oferecidas a ttulo de alerta ou de contribuio para o seu aprimoramento futuro.
Nossa maior preocupao est na sua aplicabilidade. Os defeitos apontados, sempre
localizados, so, em muito suplantados pelos mritos generalizados que a Lei
encerra e, at, porque dificilmente ter-se- lei perfeita em todos os sentidos. A nova
Lei no tem outra finalidade seno disciplinar o parcelamento de imveis situados
em zonas urbana e de expanso urbana exclusivamente para fins urbanos. No se
predisps a solucionar problemas sociais, econmicos, profissionais ou ecolgicos,
sendo assim improcedentes as crticas que nesses e em outros aspectos lhe so
feitas.47

O seu aprimoramento desejado por uns desde o incio de sua aplicao, conforme
observa-se na advertncia sobre a lei feita por Digenes Gasparini, apenas ocorreu 20 anos
aps sua promulgao com o advento da Lei n 9785/99, que altera a Lei Federal de
Parcelamento do Solo, com o intuito de adequar tal Lei Constituio Federal.
Um esboo, ainda que bastante tmido, do que seria um regime jurdico especial para
regularizao fundiria, que se consolidou com o advento da Lei n 11.977 e a aplicao das
ZEIS, possvel de ser notado nas alteraes introduzidas em 1999 pela Lei n 9785/99, que
entre as modificaes inclui 5, art. 40, que estabelece que a regularizao de um
parcelamento pela Prefeitura Municipal ou Distrito Federal, quando for o caso, no poder
contrariar o disposto nos arts. 3 e 4 desta Lei, ressalvado o disposto no 1 deste ltimo. Os
arts. 3 e 4 da Lei n 6.766/79 tratam de onde no podero ser implantados loteamentos e dos
requisitos urbansticos para loteamento respectivamente, ressalvando o disposto no 1 do
art. 4, que determina que a legislao municipal definir, para cada zona em que se divida o
territrio do municpio, os usos permitidos e os ndices urbansticos de parcelamento e
ocupao do solo, que incluiro, obrigatoriamente, as reas mnimas e mximas de lotes e os
coeficientes mximos de aproveitamento.
Como se observa, a lei mantm a regularizao fundiria vinculada aos mesmos
requisitos urbansticos para um novo loteamento, sendo, por isso, chamada de um esboo
bastante tmido do regime jurdico especial para regularizao fundiria, contudo avanando
no sentido de reconhecer que no, processo de regularizao fundiria, devero ser respeitadas
as normas municipais de uso e ocupao do solo, o que rompe, por exemplo, de forma
inequvoca, com a impossibilidade de regularizao de lotes inferiores a 125m, previsto

47
GASPARINI, Digenes. O municpio e o parcelamento do solo. 2. ed., ampl. e atual. So Paulo: Saraiva, 1988.
 46

como lote mnimo para qualquer parcelamento em todo territrio nacional desde 1979, o que
j era compreendido como possvel por alguns, desde a edio da Lei n 6766/79.
Em que pese as dificuldades de sua aplicao para regularizao fundiria de favelas,
a Lei n 6766/79 foi, at a promulgao da Constituio Federal de 1988, a principal base
jurdica para implementao de programas dessa natureza. Edsio Fernandes ao discorrer
sobre a dificuldade - dada a ordem jurdica vigente - para implantao de programas de
regularizao fundiria, antes da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade afirma que:

Dada essa ordem jurdica proibitiva, somente no contexto contraditrio da abertura

poltica da dcada de 1980, os primeiros programas de regularizao de favelas
foram formulados em Belo Horizonte e Recife. Tiveram como sua principal base
jurdica os preceitos da lei federal n 6766, de 1979, que regula o parcelamento do
solo urbano em todo pas. Essa importante lei criou o conceito vago de urbanizao
especfica, implicando a possibilidade de tratamento parcial de algumas situaes
especficas de parcelamento do solo com critrios diferentes dos gerais, notadamente
quanto abolio da exigncia do lote mnimo de 125m 48.

Apesar da regularizao fundiria estar prevista na legislao federal desde 1979,

apenas em 2001, com o advento do Estatuto da Cidade, que ela recebe a conotao de justia
social e determina a necessidade de se estabelecer um regime jurdico especial para
regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda. Esse processo
fundamental tambm para incluir, de forma incontroversa, os moradores de favelas nos
processos de regularizao fundiria, uma vez que reconhece o direito dos ocupantes do
assentamento informal, e no apenas o direito dos adquirentes de lotes, regularizao
fundiria.
No toa que o prprio Estatuto da Cidade, no mesmo momento em que determina a
necessidade de se estabelecer um regime jurdico especial para regularizao fundiria, prev,
entre os instrumentos de poltica urbana, a regularizao fundiria e a instituio de Zonas
Especiais de Interesse Social que aparece, pela primeira vez, em nvel federal, no
ordenamento jurdico brasileiro.
A ZEIS foram previstas, mas no regulamentadas em nvel federal pelo Estatuto da
Cidade. Essa regulamentao apenas veio a ocorrer em 2009, com a promulgao da Medida
Provisria n 459/09, convertida na Lei n 11.977/09.

48
FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In:
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007, p. 40.
 47

A Lei n 11.977/09 conceitua ZEIS da seguinte forma: [...] parcela de rea urbana
instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal, destinada
predominantemente moradia de populao de baixa renda e sujeita a regras especficas de
parcelamento, uso e ocupao do solo49. Como possvel notar, tal conceituao demonstra
claramente a relao dos objetivos da ZEIS de destinar rea para moradia da populao de
baixa renda e do zoneamento em geral de encontrar lugar adequado para todos os usos
essenciais.
Apesar do conceito dialogar com o objetivo das ZEIS de ampliar o acesso terra para
populao de baixa renda, por meio da reserva de reas para produo de habitao de
interesse social, ele no leva em considerao - ao menos no o faz de forma explcita -
aspecto fundamental da aplicao das ZEIS de garantia do direito subjetivo regularizao
fundiria e manifesto interesse pblico na regularizao fundiria de parcelas da cidade. Essa
definio, no entanto, no afasta a relao das ZEIS com a regularizao fundiria, j que um
de seus objetivos justamente garantir que determinada parcela da cidade seja destinada
predominantemente moradia da populao de baixa renda.
Embora, na Lei n 11.977/09 o conceito de ZEIS no aborde, de forma explcita, o
objetivo de regularizao fundiria de assentamentos informais, ocupados por populao de
baixa renda, ao conceituar regularizao fundiria de interesse social, a Lei no deixa de
mencionar e estabelecer de forma definitiva a relao entre ZEIS e a garantia do direito
subjetivo a regularizao fundiria, quando assim a define:

[...] regularizao fundiria de assentamentos irregulares ocupados,

predominantemente, por populao de baixa renda, nos casos: a) em que tenham
sido preenchidos os requisitos para usucapio ou concesso de uso especial para fins
de moradia; b) de imveis situados em ZEIS; ou c) de reas da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios declaradas de interesse para implantao de
projetos de regularizao fundiria de interesse social50.

Uma vez esclarecida, de forma inequvoca, a relao das ZEIS com regularizao
fundiria de interesse social, vale mencionar que tal relao deixa, ainda mais clara, que as

49
BRASIL. Lei n 11.177, de 7 de julho de 2009: dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida PMCMV
e a regularizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas; altera o Decreto-Lei no 3.365, de
21 de junho de 1941, as Leis nos 4.380, de 21 de agosto de 1964, 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 8.036, de
11 de maio de 1990, e 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Medida Provisria no 2.197-43, de 24 de agosto de
2001; e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2009/lei/l11977.htm>. Acesso em: 12 dez. 2009.
50
Idem, ibidem.
 48

ZEIS determinam a interveno do Poder Pblico no sentido de urbanizar reas ocupadas por
populao de baixa renda, urbanizao prevista entre as diretrizes da poltica urbana previstas
no art. 2, XIV, do Estatuto da Cidade. Essa determinao de urbanizar reas ocupadas por
populao de baixa renda foi reiterada e aprofundada na Lei n 11.977/09, na medida em que
determina que o Poder Pblico o responsvel por essa urbanizao, uma vez que, por meio
de seu art. 55, define que, na regularizao fundiria de interesse social, caber ao Poder
Pblico, diretamente ou por meio de seus concessionrios ou permissionrios de servios
pblicos, a implantao do sistema virio e da infraestrutura bsica.
Importante mencionar que o comando de regularizar, expresso pelo art. 55, no faz
qualquer distino entre rea pblica e privada, o que j ocorria na diretriz da poltica urbana
de urbanizao e regularizao fundiria, rompendo de vez com a lgica de que o Poder
Pblico apenas pode investir recursos na urbanizao de reas pblicas51. Com esse comando
e, considerando-se a relao entre a regularizao fundiria de interesse social e as ZEIS, no
h dvida que o Poder Pblico tem responsabilidade em proceder urbanizao de reas
ocupadas por populao de baixa renda demarcada como ZEIS, sejam elas pblicas ou
privadas.
possvel afirmar, pelo conceito de regularizao fundiria, constante da Lei n
11.977/09, no apenas que as ZEIS tm uma relao com a garantia do direito subjetivo
regularizao fundiria, no caso a de interesse social, mas que se equipara, para fins de
garantia de regularizao fundiria de interesse social, aos casos em que h direitos
legalmente constitudos sobre a posse ou a propriedade do imvel, quando preenchidos os
requisitos para usucapio ou concesso de uso especial para fins de moradia.
Tal equiparao elimina, de vez, a compreenso de que apenas tm direito
regularizao fundiria aqueles que preenchem os requisitos da usucapio ou da concesso de
uso especial para fins de moradia, e determina, de uma vez por todas. que aqueles que ocupam
imveis em reas definidas como ZEIS, sejam pblicas ou privadas, tm direito
regularizao fundiria e, mais do que isso, podem exigir do Estado o cumprimento de suas
obrigaes na execuo da poltica urbana de regularizar e urbanizar reas definidas como
ZEIS pela legislao municipal.

51
Nota: Na regularizao fundiria de reas privadas, conforme o procedimento estabelecido pela Lei n
6.766/79, o Poder Pblico apenas poderia investir recursos prprios, aps esgotadas todas as tentativas
de fazer com que o loteador arcasse com os custos da regularizao.
 49

2.3 O Significado das ZEIS na utilizao do zoneamento

A utilizao das ZEIS, como um zoneamento especial, tem significado de mudana

profunda na forma de utilizao deste instrumento como instrumento de planejamento urbano,
na medida em que passa a reconhecer a ilegalidade urbana como parte da cidade, bem como
estabelece uma forma de utilizao do zoneamento com objetivo inverso da segregao
urbana.
Para entender a mudana na forma de utilizao do zoneamento, fundamental
compreender os objetivos pelos quais se moveram a regulamentao urbana por meio de suas
legislaes. A legislao urbana, ao longo de sua aplicao, no foi utilizada apenas para
definio de formas de parcelar, ocupar e usar o solo, ou regular o desenvolvimento da
cidade. Para Raquel Rolnik:

Mais do que definir formas de apropriao do espao permitidas ou proibidas, mais

do que efetivamente regular o desenvolvimento da cidade, a legislao urbana atua
como linha demarcatria, estabelecendo fronteiras de poder. Na verdade, a
legalidade urbana organiza e classifica territrios urbanos, conferindo significados e
legitimidade para o modo de vida e micropoltica dos grupos mais envolvidos na
formulao dos instrumentos legais. Por outro lado, a legislao discrimina
agenciamentos espaciais e sociais distintos do padro sancionado pela lei. Assim, a
legislao atua como forte paradigma poltico-cultural, mesmo quando fracassa na
determinao, na configurao final da cidade.52

Assim, pode-se afirmar que a legislao urbana, includo o instrumento do

zoneamento, para alm de seus objetivos de regular o desenvolvimento da cidade e as formas
de uso e ocupao do solo, tem sido utilizada como uma forma de segregao na medida que
discrimina os grupos sociais que se apropriam do espao urbano de forma distinta do padro
definido pela lei.
Marcelo Lopes de Souza e Glauco Bruce Rodrigues, no mesmo sentido, afirmam que
O planejamento regulatrio clssico conservador e serve s elites e ao sistema capitalista

52
ROLNIK, Raquel. Para alm da Lei: legislao urbanstica e cidadania (So Paulo 1886-1936). In:
METRPOLE E GLOBALIZAO, CONHECENDO A CIDADE DE SO PAULO. Maria Adlia A.
Souza (org.). So Paulo: Cedesp, 1999, p. 169.
 50

ao tentar garantir as condies de manuteno do status quo econmico-social e espacial (da

reproduo do capital imobilirio manuteno do padro de segregao)53.
Para Edsio Fernandes, em artigo publicado antes da promulgao do Estatuto da
Cidade, portanto, antes da consolidao de um direito subjetivo regularizao fundiria:

De modo geral, os livros de Direito Administrativo e os poucos livros de Direito

Urbanstico existentes no mencionam o fato de que o crescimento urbano no Brasil
tem sido em grande medida ilegal. Contudo o fenmeno da ilegalidade urbana no
pode ser mais ignorado, especialmente quando se sabe que a maioria da populao
urbana entre 40% e 70% - vive ilegalmente nas grandes cidades brasileiras em
favelas, loteamentos irregulares e clandestinos, cortios etc., sendo que em mdia
20% da populao vive em favelas54.

As reas informais da cidade, que constituem o fenmeno da ilegalidade urbana,

apesar de abrigar grande parcela da populao que vive nas cidades brasileiras, em geral, no
foram objeto do planejamento urbano e da legislao urbana. Esse fenmeno, e suas
conseqncias, podem ser compreendidos nos ensinamentos de Raquel Rolnik, quando afirma
que no caso:

[...] da maioria das cidades Latino-Americanas, a legislao urbana regula apenas

uma pequena parte do espao construdo, uma vez que a cidade no resultado da
aplicao inerte do modelo contido na lei. A cidade real conseqncia da relao
que a legalidade urbana estabelece com o funcionamento concreto dos mercados
imobilirios que atuam na cidade. Entretanto ao definir formas permitidas e
proibidas de produo do espao, a legislao define territrios dentro e fora da lei.
Essa delimitao tem conseqncias polticas importantes, na medida em que
pertencer a um territrio fora da lei pode significar uma posio de cidadania
limitada. No existir, do ponto de vista burocrtico ou oficial para a administrao
da cidade, estar fora do mbito de suas responsabilidades para com os cidados55.

A falta de responsabilidade da administrao pblica para com os cidados moradores

de assentamentos informais, conseqncia da ausncia das reas informais nas leis que
estabelecem o planejamento do territrio, significa, ainda, uma falta de planejamento e
execuo de investimentos nessas reas, o que aumenta ainda mais a desigualdade de

53
SOUZA, Marcelo Lopes de; RODRIGUES, Glauco Bruce. Planejamento urbano e ativismos sociais. So
Paulo: UNESP, 2004, p. 53.
54
FERNANDES, Edsio, Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil: uma introduo. In: DIREITO
URBANSTICO E POLTICA URBANA NO BRASIL. Edsio Fernandes (org.). Belo Horizonte: Del Rey,
2001, p. 26.
55
ROLNIK, Raquel. Para alm da Lei: legislao urbanstica e cidadania (So Paulo 1886-1936). In:
METRPOLE E GLOBALIZAO, CONHECENDO A CIDADE DE SO PAULO. Maria Adlia A.
Souza (org.). So Paulo: Cedesp, 1999, 2004, p. 169-170.
 51

condies para o exerccio do direito cidade. Nesse sentido, as ZEIS no s permitem a

realizao de um planejamento e execuo de investimento sobre essas reas, como vinculam
o papel do Poder Pblico na realizao de obras de infra-estrutura, conforme j observado
neste estudo.
Ao tratar da relao entre a ilegalidade urbana e os sistemas jurdicos, antes do
advento do Estatuto da Cidade, Edsio Fernandes afirma que:

A natureza da ordem jurdica em vigor precisa ser questionada. De fato, tanto a

aprovao de leis elitistas e a adoo de instrumentos jurdicos que no expressam as
condies reais de acesso ao solo e moradia, quanto a inexistncia de leis e/ou falta
de regulamentao legal adequada, tm um papel perverso ao agravar, ou mesmo
determinar, o processo de segregao espacial e acabam por produzir situaes em
que prticas ilegais findam por substituir as regras oficias. Na maioria dos pases em
desenvolvimento, como no Brasil, a ordem jurdica vigente no expressa a
verdadeira natureza da ordem urbano-territorial, nem a ordem poltico-institucional
expressa o dinamismo das relaes sociopolticas: combinadas, as vrias formas de
distores produzidas pela ordem jurdico-institucional tm se prestado a manter e a
ampliar a desigualdades econmicas e injustias sociais56.

nesse contexto em que as vrias formas de distores produzidas pela ordem

jurdico-institucional tm se prestado a manter e a ampliar as desigualdades econmicas
e injustias sociais, que o movimento pela reforma urbana no Brasil57 passa a se utilizar das
ZEIS como um instrumento capaz de reconhecer os assentamentos informais como parte da
cidade.
Tal compreenso facilmente reconhecida nas palavras de Betnia de Moraes
Alfonsin quando ao tratar das ZEIS afirma que: O movimento da reforma urbana utilizou
esse instrumento bastante tradicional de planejamento (zoneamento) em sua estratgia de

56
FERNANDES, Edsio, Direito urbanstico e poltica urbana no Brasil: uma introduo. In: DIREITO
URBANSTICO E POLTICA URBANA NO BRASIL. Edsio Fernandes (org.). Belo Horizonte: Del Rey,
2001, p. 29.
57
Nota: Sempre fundamental destacar o papel do movimento pela reforma urbana no Brasil desempenhou para
desempenhou nesse processo de construo de um marco legal urbano que levasse a produo de
cidades mais justas, democrticas e sustentveis. Tal participao pode ser compreendida com detalhes
em:
1) GRAZIA, Grazia de. Estatuto da cidade: uma longa histria com vitrias e derrotas. In: ESTATUTO
DA CIDADE E REFORMA URBANA: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Letcia Marques
Osrio (org.), Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris Editor, 2002.
2) DIREITO URBANSTICO: vias jurdicas das polticas urbanas. Nelson Saule Jnior (org.). Porto
Alegre: Srgio Fabris, 2007.
 52

consolidao do direito moradia das populaes ocupantes de reas que, pelo zoneamento
de usos, estavam destinadas a outro fim que no o de moradia58. Segundo essa autora:

[...] historicamente o zoneamento foi utilizado, sim, em muitos casos, para legitimar
um apartheid urbano ou at mesmo para impedir a localizao (ou permanncia) de
famlias de baixa renda em determinados locais. A ttica, ento, do movimento pela
reforma urbana no Brasil, foi se apropriar do instrumento do zoneamento criando a
figura da zona especial de interesse social para combater a segregao que o
prprio instrumento gerava59. Grifou-se.

Por fim, a autora sintetiza a idia de que as ZEIS significam uma mudana de
paradigma na utilizao do instrumento do zoneamento ao afirmar que:

As Zeis so um instrumento inovador no contexto do planejamento urbano

brasileiro, na medida em que rompem com a dinmica segregatria do zoneamento
de usos tradicional, que diante da favela demonstrava toda sua impotncia. A
instituio de uma rea especial de interesse social pressupe ainda uma nova
postura do planejador urbano, j que tem implcito em reconhecimento do Poder
Pblico de que a produo da baixa renda , tambm, produtora e construtora de
cidade60.

Dessa forma, resta claro que em um contexto em que nem a legislao urbanstica nem
mesmo os estudos referentes ao tema davam conta do tratamento da produo da
informalidade, bem como no contexto em que a forma de utilizao do zoneamento
significava em grande monta um instrumento de segregao e aumento das desigualdades
econmicas e injustias sociais a utilizao do zoneamento para instituio de zonas especiais
de interesse social significa profunda mudana na utilizao desse instrumento, na medida em
que procura tal instrumento procura garantir o direito permanncia da populao de baixa
renda nas reas em que ocupam, o respeito as tipicidades locais, bem como a reserva de reas
para habitao de interesse social, como forma de combater a segregao que vem sendo
produzida em parte apoiada na prpria utilizao do instrumentos do zoneamento.
No mesmo sentido afirma Raquel Rolnik que:

A possibilidade legal de se estabelecer um plano prprio, adequado s

especificidades locais, refora a idia de que as ZEIS compem um universo

58
ALFONSIN, Betnia. Polticas de regularizao fundiria: justificao, impactos e sustentabilidade. In:
DIREITO URBANSTICO E POLTICA URBANA NO BRASIL. Edsio Fernandes (org.). Belo Horizonte:
Del Rey, 2001, p. 219-220.
59
Idem, ibidem, p. 220.
60
ALFONSIN, Betnia. Op. Cit., 2001, p. 221.
 53

diversificado de assentamentos urbanos, passveis de tratamentos diferenciados. Tal

interpretao agrega uma referncia de qualidade ambiental para a requalificao do
espao habitado das favelas, argumento distinto da antiga postura de
homogeneizao, baseada rigidamente em ndices reguladores. O estabelecimento de
ZEIS significa reconhecer a diversidade de ocupaes existente nas cidades, alm da
possibilidade de construir uma legalidade que corresponde a esses assentamentos e,
portanto, de extenso do direito de cidadania a seus moradores61.

As ZEIS, por excelncia, so um zoneamento especial que tem como funo incluir os
assentamentos informais no planejamento da cidade, de forma a vincular a atuao do estado
em sua urbanizao e regularizao, o que rompe com a lgica do zoneamento tradicional de
estabelecimento de ndices reguladores, introduzindo, inclusive uma mudana na forma de
utilizao do instrumento do zoneamento.
Entre as mudanas na utilizao do zoneamento, considerando a necessidade de
execuo de uma poltica urbana diferente daquela que vinha sendo desenvolvida antes da
Constituio Federal e, especialmente, do Estatuto da Cidade, materializadas nos planos
diretores municipais, est a passagem de um zoneamento tradicional que predefinia
parmetros rgidos para a produo do espao urbano, para a possibilidade de um
zoneamento, na forma de uma ZEIS, que determina que as regras para a produo do espao
urbano no mais so, necessariamente, predefinidas pela legislao para virar realidade, mas
h casos em que as formas reais de produo do espao urbano pela comunidade que devem
definir as regras aplicveis a determinada zona, no caso aquela demarcada como ZEIS.
O zoneamento, a partir das ZEIS, no se limita a definir limitaes administrativas
para determinadas reas como fazia o zoneamento funcional tradicional, mas define o
contedo da funo social da propriedade, obrigando o Poder Pblico a implementar polticas
pblicas na medida em que territorializa o direito subjetivo a regularizao fundiria, e
permite o estabelecimento de um regime jurdico especial que parte dos dados da vida real
para definio de normas de parcelamento, uso e ocupao do solo e edilcias, o que permite a
materializao de um novo tratamento dos assentamentos informais como ser verificado a
seguir.

61
ROLNIK, Raquel. Zona Especial de Interesse Social, p. 1. Disponvel em:
<http://www.fag.edu.br/professores/deniseschuler/1%BA%20SEM%202008/PUR%20II/Trabalho%202%BA%
20bimestre/Textos%20de%20apoio/ZONA%20ESPECIAL%20DE%20INTERESSE%20SOCIAL.pdf>.Acess
o em 12 dez. 2009.
 54

As ZEIS, como instrumento de planejamento, tm servido como um importante

instrumento de planejamento tributrio e tarifrio, muitas vezes compreendendo rea de
iseno do IPTU e, recentemente, objeto da possibilidade de aplicao da tarifa social de
energia eltrica. A Lei n 12.212, de 20 de janeiro de 2010, que dispe sobre a tarifa social de
energia eltrica, inclui entre seus possveis beneficirios moradores de baixa renda em reas
de ocupao no regular, em habitaes multifamiliares regulares e irregulares, ou em
empreendimentos habitacionais de interesse social, caracterizados como tal pelos Governos
municipais, estaduais ou do Distrito Federal ou pelo Governo Federal. No h dvida de que a
caracterizao dessas ocupaes pelos governos municipais se d com a demarcao da
ocupao como ZEIS.

2.4 O Papel das ZEIS na materializao da mudana de paradigma no tratamento de

assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda

A mudana de paradigma no tratamento de assentamentos informais, vide

ordenamento jurdico brasileiro, tem incio na Constituio Federal de 1988, se consolidando
com o advento do Estatuto da Cidade, em 2001, e da Lei n 11.977/09, que regulamenta a
regularizao fundiria e as ZEIS, em nvel federal, e opera uma transformao no apenas no
ordenamento jurdico, mas tambm na conduta da administrao pblica com relao a esses
assentamentos.
A mudana de paradigma no tratamento de assentamentos informais diz respeito sua
incluso no planejamento urbano, possibilidade de vinculao de investimento pblico nessas
reas, territorializao de um direito subjetivo regularizao fundiria e obrigatoriedade do
Poder Pblico urbanizar os assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda.
Essa mudana de paradigma no ocorreu sem qualquer razo; foi necessria,
considerando-se que a ordem jurdica vigente anteriormente j no correspondia s
necessidades da sociedade, conforme possvel compreender na lio de Edsio Fernandes
que, ao tratar das bases do novo marco jurdico-urbanstico, afirma que:

A verdade que todo o processo de crescimento rpido das cidades brasileiras, ao

longo do sculo XX, e, sobretudo, na sua segunda metade, e que provocou mudanas
drsticas na sociedade brasileira mudanas socioeconmicas profundas, mudanas
territoriais, culturais e ambientais -, se desenvolveu sem uma base jurdica adequada.
 55

Ao longo do sculo XX, havia um descompasso enorme entre a ordem jurdica em

vigor e os processos socioeconmicos e territoriais que caracterizaram o processo de
urbanizao no Brasil. Ou seja, todo processo de crescimento das cidades brasileiras
se deu sob o paradigma jurdico do civilismo clssico que no correspondia s
necessidades de enfrentamento desse fenmeno multidimensional, complexo e com
tantas implicaes profundas que levou transformao de um pas de base agrria
exportadora em um pas de base urbano-industrial62.

O descompasso existente entre a ordem jurdica em vigor e os processos

socioeconmicos e territoriais que caracterizaram o processo de urbanizao no Brasil,
antes da CF e da aprovao do Estatuto da Cidade, faziam com que os assentamentos
informais, por serem considerados irregulares, no fossem reconhecidos como legtimos pelo
ordenamento jurdico brasileiro, bem como sua regularizao, deveria seguir os
procedimentos e normas estabelecidos existentes para um novo parcelamento, sem considerar
que tal assentamento j existia e que sua regularizao, de acordo com as normas
estabelecidas para novos parcelamentos era invivel, alm de afastar o investimento pblico
nessas reas.
Evangelina Bastos Pinho ilustra bem essa situao, em artigo publicado antes da
aprovao do Estatuto da Cidade, no qual analisa as legislaes municipais de interesse social
que iniciaram o processo de formao de um ordenamento jurdico que conduzisse
regularizao fundiria, ao afirmar que:

[...] a Lei Federal 6.766/79 estabeleceu como tamanho mnimo de lotes em rea
urbana 125 m e frente mnima de 5 m, ressalvando a possibilidade de tratamento
diferenciado mediante legislao estadual ou municipal nos casos de urbanizao
especfica de interesse social. At ento, a regularizao de lotes de tamanhos
reduzidos e de um sistema virio marcado por becos e ruas estreitas, caractersticas
no raro existentes nas favelas, no encontrava guarida nas legislaes de
parcelamento, uso e ocupao do solo. A situao das favelas atpica em relao
dos demais bairros das cidades afastava a possibilidade legal de regularizao das
reas dentro da perspectiva de consolidao das caractersticas e da tipicidade da
ocupao63.

nesse contexto que foi aprovada a Constituio Federal de 1988, trazendo, em seu
captulo da Poltica Urbana da Constituio Federal, os arts. 182 e 183 que, segundo Edsio
Fernandes so:

62
FERNANDES, Edsio, A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: DIREITO URBANSTICO: estudos
brasileiros e internacionais. Betnia Alfonsin e Edsio Fernandes. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 7.
63
PINHO, Evangelina Bastos. Regularizao fundiria em favelas. In: DIREITO URBANSTICO. Edsio
Fernandes (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 83-84.
 56

Dois pequenos artigos que revolucionaram a ordem jurdica brasileira ao reconhecer

que o Brasil j se encontrava plenamente urbanizado, e que as formas de
organizao socioeconmicas e poltico-territorial do pas eram de outra ordem que
no aquelas reconhecidas pelo Cdigo Civil de 1916. Mais de dez anos depois de um
processo de intensa discusso e negociao no Congresso Nacional, esse captulo
constitucional foi regulamentado na forma de uma lei-marco fundamental, o Estatuto
da Cidade64.

O Estatuto da Cidade consolida essa nova ordem jurdico-urbanstica, uma vez que
com o Estatuto da Cidade que se possibilita determinar o contedo da expresso da funo
social da propriedade, conforme explica Mariana Moreira, ao discorrer sobre a histria do
Estatuto da Cidade, afirmando que:

A funo social que deve cumprir a propriedade tema que j fazia parte de nosso
ordenamento jurdico constitucional desde a Constituio de 1967, com redao
dada pela Emenda Constitucional 1/1969. Todavia, embora tal regime fosse
obrigatrio para toda e qualquer propriedade, condio mesma para sua proteo
constitucional, no possuamos na legislao infraconstitucional normas que
determinassem o contedo da expresso e que pudessem a ser exigidas dos
proprietrios. Faltava-nos, portanto, bases legais para o entendimento e mensurao
daquilo que se desejava por funo social da propriedade65.

A possibilidade de entendimento e mensurao daquilo que se desejava por

funo social da propriedade possibilita, por exemplo, conforme j mencionado
anteriormente, que por meio da demarcao de uma ZEIS se defina que a funo social de
determinada rea sua destinao para produo de habitao de interesse social ou a
urbanizao e regularizao fundiria por meio do estabelecimento de normas especiais de
urbanizao, uso e ocupao de solo e edilcias, como forma de garantia do exerccio do
direito cidade e proteo do direito moradia.
A amplitude do significado do Estatuto da Cidade, fica evidenciada nas palavras de
Nelson Saule Jnior que, ao tratar acerca de sua relevncia para efetivao do direito
moradia, discorre que:

O entendimento sobre a abrangncia e o alcance dos princpios do Estatuto da

Cidade deve se voltar para a realizao de uma reforma urbana em nossas cidades.
Nas cidades brasileiras, medidas efetivas para a satisfao do direito moradia tais

64
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: DIREITO URBANSTICO
ESTUDOS BRASILEIROS E INTERNACIONAIS. Betnia Alfonsin e Edsio Fernandes. Belo horizonte: Del
Rey, 2006, p.7.
65
MOREIRA, Mariana, A histria do Estatuto da Cidade (art. 1). In: ESTATUTO DA CIDADE: comentrios
Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari e Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 29.
 57

como o direito de propriedade urbana cumprir sua funo social de combater a

especulao imobiliria, de democratizar o acesso terra urbana, de redistribuir a
riqueza decorrente das intervenes imobilirias, de potencializar o uso das reas
centrais para habitao de interesse social, de ampliar os espaos pblicos para lazer
e cultura nas periferias, de ampliar as reas verdes, de recuperar as reas de
preservao ambiental e de regularizar e urbanizar as favelas podero transformar
se transformar em realidade na medida que a aplicao dos instrumentos
estabelecidos no Estatuto da Cidade for potencializada e vivenciada.66

O reconhecimento pelo Estatuto da Cidade de um direito subjetivo regularizao

fundiria, sobre o qual j se tratou neste estudo, tem impacto profundo na mudana de
paradigma no tratamento de assentamentos informais, na medida em que esses passam a ser
objeto de uma poltica pblica para sua urbanizao e regularizao fundiria, fazendo com
que a administrao pblica passe a ter uma conduta no sentido da regularizao desses
assentamentos. Edsio Fernandes, no mesmo sentido, afirma que:

A outra dimenso de fundamental importncia do Estatuto da Cidade diz respeito

aos instrumentos jurdicos reconhecidos para a promoo pelos municpios, de
programas de regularizao fundiria dos assentamentos informais, dentro da
proposta mais ampla j introduzida pela Constituio Federal de 1988 de que cabe s
polticas pblicas municipais promover a democratizao das formas de acesso ao
solo urbano e moradia.67

No h dvida que entre os instrumentos jurdicos reconhecidos para a promoo

pelos municpios, de programas de regularizao fundiria dos assentamentos informais
esta o instrumento da poltica urbana das ZEIS.
Sobre a necessidade de o ordenamento jurdico brasileiro, em especial o plano diretor,
possibilitar a regularizao desses assentamentos, Carlos Ary Sundfeld ensina que:

A exigncia de um ordenamento que conduza regularizao fundiria e urbanstica

das ocupaes populares existentes introduz um condicionamento novo e
transformador do nosso direito urbanstico. At ento a incompatibilidade entre as
ocupaes populares e a ordem urbanstica ideal tinha como conseqncia a
ilegalidade daquelas (sendo a superao deste estado um dever dos responsveis pela
irregularidade isto , os prprios ocupantes. Com o Estatuto a equao se inverte: a
legislao deve servir no para impor um ideal idlico de urbanismo, mas para
construir um urbanismo a partir dos dados da vida real. Desse modo, o descompasso

66
SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 211.
67
FERNANDES, Edsio, Do Cdigo Civil ao Estatuto da Cidade: algumas notas sobre a trajetria do Direito
Urbanstico no Brasil. In: ESTATUTO DA CIDADE COMENTADO. Liana Portilho Mattos (org.). Belo
Horizonte: Mandamentos, 2002, p. 47.
 58

entre a situao efetiva das ocupaes populares e a regulao urbanstica ter como
conseqncia a ilegalidade desta ltima, e no ao contrrio68.

Segundo Sundfeld, o Estatuto da Cidade impede que, aps qualificar como ilegal
certas situaes, o Poder Pblico simplesmente as ignorasse, para ele com a legalizao dos
estados de fato, entra em pauta um novo tipo de dever estatal: o da atuao positiva para
elevar a qualidade urbanstica das situaes existentes69. Esse dever estatal tem como
objetivo a garantia do cumprimento da funo social da propriedade, no caso, por meio da
regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e se
manifesta a partir do momento em que uma determinada rea da cidade demarcada como
ZEIS.
A demarcao de uma rea como ZEIS, que permite estabelecimento de um regime
especial para urbanizao e regularizao fundiria do assentamento, mediante o
estabelecimento de normas especiais de urbanizao e regularizao fundiria, possibilita a
materializao do novo paradigma no tratamento de assentamentos informais, na medida em
que conduz tais assentamentos dentro de uma poltica pblica executada pelos municpios de
urbanizao e regularizao fundiria, que viabilize o exerccio do direito cidade e a
proteo do direito moradia por parte da populao moradora do assentamento.
No mesmo sentido, afirma Letcia Marques Osrio, ao analisar a cidade informal e o
Plano Diretor de Porto Alegre, promulgado antes da vigncia do Estatuto da Cidade, que:

As reas Especiais de Interesse Social (AEIS), institudas pela Lei Complementar n.

338/94 passam a ser o principal instrumento para a legalizao da produo informal
do espao urbano. As AEIS so aquelas destinadas produo e manuteno de
habitao de interesse social, com destinao especfica e normas prprias de uso e
ocupao do solo. A sua instituio sobre reas ocupadas passa a expressar o
reconhecimento, pelo Poder Pblico, dos assentamentos irregulares e o compromisso
de realizar a melhoria das condies urbanas destas reas, integrando-as cidade e
dispensando-lhes especial ateno no que se refere ao processo de regularizao70.

Com essa mudana de paradigma que a ZEIS materializa, os assentamentos informais

deixam de ser tratados como ilegais e serem omitidos do planejamento urbano municipal para

68
SUNDFELD. Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/20010. Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (orgs.). So Paulo: Malheiros.
2002, p. 60.
69
Idem, ibidem, p. 60.
70
OSRIO, Letcia Marques. A cidade informal e o novo Plano Diretor de Porto Alegre. In: DIREITO
URBANSTICO E POLTICA URBANA NO BRASIL. Belo Horizonte: ABDR, 2001, p. 183.
 59

serem reconhecidos pelo planejamento municipal como objeto de urbanizao e regularizao

fundiria, no mbito da execuo da poltica habitacional do municpio.
 60

CAPTULO 3. O SIGNIFICADO DA GESTO DEMOCRTICA NO

PROCESSO DE IMPLEMENTAO DAS ZEIS

Os fundamentos constitucionais para que a comunidade participe do processo de

gesto das ZEIS esto dispostos no art. 29, XII, que estabelece como um preceito
constitucional a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, e no
art. 5 estabelece a legitimidade das associaes representarem seus moradores.
Conforme j mencionado, a poltica urbana deve ser executada pelo municpio,
conforme as diretrizes gerais previstas no art. 2 do Estatuto da Cidade, bem como, j
afirmado neste estudo, que o regime jurdico especial estabelecido para as ZEIS prescinde do
cumprimento da diretriz da gesto democrtica da cidade em sua implementao, pelo fato de
que, pelo que se depreende da anlise do texto constitucional e do Estatuto da Cidade uma das
funes sociais da cidade ser democrtica.
O inciso II, do art. 2 do Estatuto da Cidade estabelece como diretriz geral da poltica
urbana a gesto democrtica por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.
O significado da diretriz da gesto democrtica da cidade deve ser compreendido em
sentido amplo conforme nos ensina Maria Paula Dallari Bucci quando afirma que a gesto
democrtica das cidades implica na participao dos seus cidados e habitantes nas funes de
direo, planejamento, controle e avaliao das polticas urbanas71.
Ao tratar do inciso II do art. 2 do Estatuto da Cidade, Carlos Ari Sundfeld afirma que,
Nas diretrizes gerais do art. 2 definem-se sua forma (participao da populao e de
associaes representativas) e mbito (na formulao, execuo e acompanhamento de planos
programas e projetos)72.
possvel afirmar, portanto, que a gesto democrtica das cidades no se encerra na
formulao da poltica urbana, mas abrange e deve acompanhar todos os momentos de sua

71
BUCCI, Maria Paula Dallari. Gesto democrtica da cidade: arts. 43 a 45. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari, Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
336.
72
SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari, Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
57.
 61

implementao, monitoramento e avaliao. Assim, pode se afirmar que a diretriz da gesto

democrtica das cidades traz conseqncias para a execuo da poltica urbana em todas as
suas fases de implementao o que, por decorrncia lgica tem grande significado na
formulao da poltica de regularizao fundiria e implementao das ZEIS.
Segundo Ana Luisa Soares de Carvalho, em sua anlise sobre a gesto democrtica no
Estatuto da Cidade, lembrando as lies de Canotilho:

A doutrina consolida o princpio democrtico como um princpio jurdico-

constitucional com dimenses materiais e dimenses organizativo-procedimentais.
Conforme Canotilho, este princpio se instaura na Constituio a partir do
condicionamento da legitimao do domnio poltico prossecuo de determinados
fins e realizao de determinados valores e princpios (soberania popular,
garantia dos direitos fundamentais, pluralismo de expresso e organizao
poltico democrtica)73. Grifou-se.

Considerando a necessidade de gesto democrtica da poltica urbana, na formulao

da poltica de regularizao fundiria e implementao das ZEIS, devero ser observadas as
duas dimenses do princpio democrtico mencionados por Canotilho: o material e o
organizativo-procedimental.
Significa afirmar que essa diretriz da poltica urbana determina o estabelecimento de
processos democrticos que conduzam tomada de deciso, de forma a se determinar o
interesse pblico e social e a melhor forma de alcan-los.
Ao analisar o captulo da gesto democrtica da cidade, previsto no Estatuto da
Cidade, afirma Maria Paula Dallari Bucci que O sentido do Captulo IV, por sua vez,
garantir no apenas como princpio, mas como diretriz de operao da nova ordem jurdico-
urbanstica74. Para esta autora,

A prpria situao topolgica do captulo, que o penltimo do Estatuto,

antecedendo apenas as Disposies Gerais, alm do seu contedo, indicam seu
carter de norma de processo poltico administrativo, que informa o modo concreto
de formulao da poltica urbana e da incidncia dos dispositivos tratados nos
captulos anteriores para o qu se exige sempre a necessria participao popular. O
Captulo IV cuida, no mbito da cidade e da poltica urbana, de processo poltico,

73
CARVALHO, Ana Lusa Soares de. Gesto democrtica no Estatuto da Cidade: aspectos jurdicos da
experincia em Porto Alegre. Dos instrumentos de gesto urbana. In: TEMAS DE DIREITO URBANO-
AMBIENTAL. Vansca Buzelato Prestes (org.). Belo Horizonte: Frum, 2006, p. 77.
74
BUCCI, Maria Paula Dallari, Gesto democrtica da cidade: arts. 43 a 45. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari, Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
336.
 62

processo legislativo, processo administrativo, processo oramentrio e processo de

controle social das atividades compreendidas na gesto urbana75.

A gesto democrtica, portanto, tem carter de norma de processo poltico

administrativo que informa o modo de formulao e implementao e avaliao da poltica
urbana de maneira a garantir em todos esses momentos a participao popular.
Para Carlos Ayres Britto:

[...] a participao popular no quebra o monoplio Estatal da produo do Direito,

mas obriga o Estado a elaborar seu Direito de forma emparceirada com os
particulares (individual ou coletivamente). E justamente esse modo emparceirado
de trabalhar o fenmeno jurdico, plano de sua criao, que se pode entender a
locuo Estado Democrtico (figurante no prembulo da carta de outubro como
sinnimo perfeito de Estado Participativo76.

Tal compreenso de que o Estado deve elaborar seu direito de forma emparceirada
com os particulares fundamental no processo de implementao das ZEIS na medida, como
j observado neste estudo, que as normas estabelecidas para esses assentamentos devem ser
concebidas a partir dos dados da vida real e de forma participativa, respeitando as
caractersticas e tipicidades das ocupaes.
A gesto democrtica da cidade, no mbito da implementao das ZEIS, tem um duplo
sentido que pode ser resumido na participao social no mbito da formulao e controle da
poltica de regularizao fundiria e a participao da populao beneficiada no processo de
implementao das aes de regularizao fundiria.
Assim, a diretriz da gesto democrtica da cidade, como diretriz operacional da nova
ordem jurdico-urbanstica que determina a participao popular em todas as etapas de
execuo da poltica urbana, alm de garantir um direito subjetivo de participao, impe ao
Estado a obrigao de estabelecer procedimentos tanto para que o direito seja definido com a
participao dos particulares, como para que a poltica urbana seja formulada, implementada e
avaliada com a participao da populao interessada. Nesse contexto, fundamental
destacar, alm da diretriz da gesto democrtica da cidade, a diretriz da poltica urbana que

75
BUCCI, Maria Paula Dallari, Gesto democrtica da cidade: arts. 43 a 45. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari, Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
336.
76
BRITO, Carlos Ayres. Distino entre controle social do poder e participao popular. Revista Trimestral
de Direito Pblico, n. 2, 1993, p.8.
 63

determina a cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da

sociedade no processo de urbanizao, em atendimento ao interesse social.
No que diz respeito implementao das ZEIS, portanto, tm-se trs conseqncias
principais com relao aplicao da diretriz da poltica urbana da gesto democrtica da
cidade: a participao popular na definio das reas demarcadas como ZEIS um
pressuposto, a elaborao e implementao do Plano Municipal de Habitao de Interesse
Social que determina a aplicao dos recursos nas ZEIS e seus critrios de hierarquizao das
intervenes pelo Poder Pblico devem ser participativos, assim como o processo de
elaborao do Projeto de Regularizao Fundiria de que trata o art. 54 da Lei n 11.977/09.
As aes de regularizao fundiria pressupem o cumprimento de uma srie de
etapas, que vo desde a mobilizao e formao da comunidade para o processo de
regularizao fundiria, passando pela realizao do cadastramento socioeconmico e do
levantamento planialtimtrico cadastral, pela definio do projeto de regularizao fundiria,
definio dos instrumentos de regularizao fundiria para o caso concreto e formulao e
entrega dos ttulos que garantam a segurana jurdica da posse. fundamental compreender
que a populao beneficiada pela ao pblica deve participar de todas as etapas desse
processo.
Nesse sentido, para que se tenha de fato um processo participativo que cumpra com os
objetivos da gesto democrtica da cidade, fundamental que a comunidade beneficiada seja
capacitada para participar do processo de regularizao fundiria, seja informada desde o
incio do processo quais sero as etapas a serem cumpridas e o perodo previsto para
realizao de cada um, bem como quais os espaos que a comunidade ter para influenciar no
processo decisrio, tais quais as consultas, plenrias da comunidade, etc.
A pioneira experincia do PREZEIS no Recife teve como elemento central na sua
implementao a gesto democrtica, tanto no processo de formulao e execuo da poltica
como na implementao das aes de regularizao junto comunidade.
Essa centralidade possvel de ser identificada nos dois principais espaos de
participao que constituram o PREZEIS: o Frum do PREZEIS e as COMULs.
Para Miranda e Moraes,

O sistema de gesto do PREZEIS est alicerado, fundamentalmente, em duas

instncias deliberativas: as COMULs (Comisses de Urbanizao e Legalizao)
que so responsveis pela formulao, coordenao, implementao e fiscalizao
dos planos de urbanizao e regularizao fundiria a serem desenvolvidos em cada
 64

ZEIS e o Frum Permanente do PREZEIS, arena institucional de articulao dos

diversos segmentos que integram o PREZEIS para discusso e definio das
estratgias para o conjunto das reas77.

Alm das COMULs e do Frum do PREZEIS, o programa avanou no sentido da

criao de outras instncias que dessem conta de cumprir integralmente os objetivos do
programa e hoje conta com uma:

Coordenao do Frum, que, alm de coordenar as plenrias, tem o papel de

acompanhar o trabalho de todas as instncias tcnicas do sistema e o processo
eleitoral das COMULs. Vale citar, tambm, as Cmaras de Urbanizao, de
Legalizao e de Oramento e Finanas (esta ltima efetivada 2001) e os Grupos de
Trabalho de Emprego e Renda e de Meio Ambiente, que se constituem em instncias
consultivas, cuja finalidade subsidiar tecnicamente todas as esferas que compem
o PREZEIS. A Cmara de Legalizao responsvel pela elaborao e
acompanhamento das propostas para a regularizao jurdico-fundiria das ZEIS e
ordenao das prioridades para a aplicao dos recursos do Fundo do PREZEIS
quanto regularizao fundiria. A Cmara de Urbanizao, por sua vez, tem como
principais atribuies: propor polticas para interveno urbanstica; estimular e
acompanhar a elaborao dos projetos urbansticos; monitorar as ZEIS em processo
de urbanizao; e estabelecer prioridades de aplicao do Fundo do PREZEIS em
relao a obras78.

Quanto ao processo de demarcao das ZEIS, esta pode ocorrer, conforme sua
definio dada pela Lei n 11.977/09, pelo Plano Diretor ou por outra lei municipal.
Como se sabe, para elaborao do Plano Diretor, a previso expressa da necessidade
de participao popular, uma vez que o 4 do art. 40 do Estatuto da Cidade determina que,
no processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao, os
Poderes Legislativo e Executivo municipais garantiro: a promoo de audincias pblicas e
debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; o
acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos.
Considerando a diretriz da gesto democrtica da cidade no processo de definio das
ZEIS, o processo de elaborao fiscalizao e implementao de lei municipal que demarque
as reas da cidade definidas como ZEIS deve garantir o cumprimento de exigncias

77
MIRANDA, Lvia; MORAES, Demstenes Andrade de. Ainda h lugar para o PREZEIS do Recife?, p. 6.
Disponvel em: <http://www.ibdu.org.br/imagens/AindahalugarparaoPREZEIS.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2009.
78
MORAES, Demstenes Andrade de. Por uma poltica de habitao de interesse social para o Recife:
apontamentos sobre o PREZEIS, p. 126-127. Disponvel em:
<http://habitare.infohab.org.br/pdf/publicacoes/arquivos/51.pdf>. Acesso em: 15 nov. 2009.
 65

semelhantes s exigidas para garantia de uma adequada participao popular previstas para o
Plano Diretor.
No sentido de compreender como deve ser conduzido um processo de participao
popular, Maria Paula Dallari Bucci esclarece, ao analisar o captulo da gesto democrtica do
Estatuto da Cidade, que:

Esse novo papel do processo administrativo, com a ampliao das formas de

participao popular, confere maior destaque aos atributos substanciais dos atos
administrativos relacionados atividade urbanstica, nomeadamente a motivao e a
finalidade. Devem ser mais explcitas as condies de validade dos atos em relao
aos seus pressupostos materiais, no bastando o preenchimento das condies
formais, relativas competncia do agente, forma exterior do ato e licitude do
objeto. O processo administrativo dispe de rito a ser observado para que se faa
essa demonstrao, abrindo-se oportunidade para o exerccio do contraditrio79.

possvel afirmar, portanto, que o mero cumprimento de formalidades que, no

necessariamente, possibilita ao muncipe influenciar e participar do processo decisrio em
qualquer processo participativo, no redundanso em cumprimento da finalidade dos processos
participativos institudos, seja para elaborao do plano diretor, seja para formulao da
poltica de regularizao fundiria e implementao das ZEIS, ou ainda, para a participao
da comunidade interessada no processo de elaborao do Projeto de Regularizao Fundiria.
Os processos participativos, baseados na diretriz da gesto democrtica da cidade em
matria de implementao das ZEIS, devem articular espaos de participao comunitria de
forma que os interessados possam de fato influir no processo decisrio com relao a todas
suas etapas. fundamental que esses espaos sejam constitudos de forma que todos os
interessados possam participar em igualdade de condies, pelo que um processo amplo de
mobilizao e capacitao da comunidade fundamental para consecuo dos objetivos de
realizao de um processo que cumpra o disposto nas diretrizes gerais da poltica urbana.

79
BUCCI, Maria Paula Dallari. Gesto democrtica da cidade: arts. 43 a 45. In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari, Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
346.
 66

3.1 As ZEIS no plano municipal de habitao de interesse social

O Estatuto da Cidade define, por meio do 1, do art. 40, que o plano diretor parte
integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes
oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
Nesse sentido, o oramento municipal deve, necessariamente, refletir as diretrizes e
prioridades contidas no Plano Diretor.
Assim, o reconhecimento como ZEIS pelo Plano Diretor ou outra lei municipal, onde
o Poder Pblico deve estabelecer processos de urbanizao e regularizao fundiria, deve
estar, necessariamente, refletido no processo de planejamento oramentrio municipal, com a
conseqente previso de recursos para investimento na urbanizao e regularizao fundiria
no oramento anual do municpio, referente a tais reas.
No que tange definio do aporte de recursos necessrios para implementao das
ZEIS, por meio da urbanizao e regularizao fundiria dessas reas, bem como a definio
da hierarquizao das reas para interveno do Poder Pblico, deve ser elaborado um Plano
Municipal de Habitao de Interesse Social, com base na Lei n 11.124/05, que criou o
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), que trata do planejamento das
aes e alocao de recursos para a implementao da poltica de regularizao fundiria.
Vale lembrar que o art. 23, IX, CF, estabelece como sendo competncia comum entre
Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios promover programas de construo de
moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. No resta dvida
que a regularizao fundiria, portanto, em que pese o papel central do municpio por ser o
executor da poltica urbana, de competncia comum dos trs nveis da federao.
A poltica de regularizao fundiria parte integrante da poltica de habitao de
interesse social, inclusive, entre as destinaes possveis para os recursos do fundo nacional
de habitao de interesse social, previstos no art. 11 da lei que criou o SNHIS est a
urbanizao, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de
reas caracterizadas de interesse social, ou seja, demarcadas como ZEIS.
O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social tem como objetivo articular,
compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que desempenham
funes no setor da habitao, inclusive articulando os trs entes da federao no aporte de
 67

recursos para a poltica habitacional de interesse social. Importante ressaltar que entre as
finalidades de aplicao dos recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social.
A Resoluo n 2 do Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social descreve os planos de habitao de interesse social como documentos de carter
administrativo, que sero representados por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos,
metas, aes e indicadores, que caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de
planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal e municpios para a rea de habitao de
interesse social, bem como determina que devam ser elaborados de forma participativa e
apresentar compatibilidade com os Planos Diretores ou equivalentes, quando existentes, e
com os Planos Plurianuais, e sero passveis, na medida do necessrio, de revises peridicas.
Maria Paula Dallari Bucci, ao tratar das polticas pblicas como processo de definio
dos fins da ao pblica afirma que:

As polticas pblicas devem ser vistas tambm como um processo ou conjunto de

processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades, para a definio
dos interesses pblicos reconhecidos pelo direito. A locuo conjunto de processos
conota procedimentos coordenados pelo governo para a interao entre sujeitos ou
entre estes e a Administrao, com o exerccio do contraditrio. No processo
explicitam-se e contrapem-se os direitos, deveres, nus e faculdades dos vrios
interessados na atuao administrativa, alm da prpria administrao. A temtica
das polticas pblicas, como processo de formao do interesse pblico, est ligada
questo da discricionariedade dos administrados, na medida em que o momento
essencial da discricionariedade aquele em que se individualizam e se confrontam
os vrios interesses concorrentes. E um interesse reconhecvel como interesse
pblico quando assim qualificado pela lei ou pelo direito, que exatamente o que
se faz no processo de formao da poltica pblica como dado de direito, ou seja,
sancionar determinados fins e objetivos, definindo-os legitimamente como a
finalidade da atividade administrativa80.

Segundo a mesma autora:

Freqentemente as polticas pblicas se exteriorizam atravs de planos (embora com

eles no se confundam), que podem ter carter geral, como o Plano Nacional de
Desenvolvimento, regional, ou ainda setorial, quando se trata, por exemplo, do
Plano Nacional de Sade, do Plano de Educao etc. Nesses casos, o instrumento
normativo do plano a lei, na qual se estabelecem os objetivos da poltica, os
instrumentos institucionais de sua realizao e outras condies de implementao.
Sucedem-se normas de execuo, da alada do Poder Executivo81.

80
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 264-265.
81
Idem, ibidem, p. 259.
 68

Para Jos Afonso da Silva a aceitabilidade, exeqibilidade, viabilidade e

sensibilidade so, consoante j observado neste estudo, os caracteres de um bom plano. E s
um planejamento democrtico realizar esses princpios82. Nesse sentido, no apenas para o
cumprimento da diretriz da poltica urbana de gesto democrtica da cidade, mas para que
seja aceitvel, exeqvel, vivel e sensvel, o Plano Municipal de Habitao de Interesse
Social deve ser elaborado de forma participativa, respeitando-se as instncias de participao
e controle social das polticas pblicas, tais quais os conselhos de habitao e de
desenvolvimento urbano, alm de abrir espao para a participao da populao, em geral, no
processo de sua elaborao.
O tratamento da regularizao fundiria no Plano Municipal de Habitao de Interesse
Social dever, necessariamente, partir de uma caracterizao da irregularidade do municpio a
partir das reas demarcadas como ZEIS pelo plano diretor ou outra lei municipal. Ou seja,
deve ser elaborado amplo diagnstico acerca dos assentamentos informais existentes no
municpio no sentido de possibilitar uma compreenso da situao dos assentamentos no
sentido de possibilitar o planejamento das aes nos mesmos. Para tanto esse diagnstico
deve relatar ao menos o nmero de famlias que vivem em cada assentamento, a situao
socioeconmica das famlias, a infra-estrutura existente no assentamento e suas condies, se
a rea pblica ou privada e se h conflito pela posse ou propriedade da rea.
Com esses dados possvel estabelecer critrios que definam a hierarquizao das
reas, de modo a definir as reas prioritrias de interveno pelo Poder Pblico.
fundamental que tanto o processo de elaborao do diagnstico, como de construo dos
critrios de hierarquizao das reas para interveno do Poder Pblico devem ser
democrticos e garantir a participao da populao interessada.
fundamental, ainda, para elaborao de um Plano Municipal de Habitao de
Interesse Social que trate da regularizao fundiria, no que diz respeito a sua viabilidade,
realizar levantamento do custo das aes de regularizao fundiria e dos recursos disponveis
para interveno em reas demarcadas como ZEIS. Como j foi mencionado, as peas de
planejamento oramentrio do municpio devem prever recursos para implementao das
aes em ZEIS, na medida em que devem refletir as diretrizes e prioridades contidas no plano
diretor.

82
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 138.
 69

O levantamento dos recursos disponveis para implementao das aes em ZEIS no

deve, no entanto, se limitar aos recursos disponveis no oramento municipal. Deve, sim, ser
realizado um levantamento considerando tambm os recursos disponveis nos nveis estadual
e federal que possam ser acessados pelo municpio, tendo em conta a existncia de um
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, que tenha por objetivo integrar a execuo
da poltica habitacional nos trs nveis de governo.
No mesmo sentido, afirma Maria Paula Dallari Bucci, citando Jos Reinaldo de Lima
Lopes, que:

A poltica mais ampla que o plano e define-se como o processo de escolha dos
meios para realizao dos objetivos do governo, com a participao dos agentes
pblicos e privados. Assim, para a compreenso das polticas pblicas essencial
compreender-se o regime das finanas pblicas. Para compreender estas ltimas
preciso inseri-las nos princpios constitucionais que esto alm dos limites do poder
de tributar. Elas precisam estar inseridas no direito que o Estado recebeu de planejar
no apenas suas contas, mas de planejar o desenvolvimento nacional, que inclui e
exige a efetivao de condies de exerccio dos direitos sociais pelos cidados
brasileiros. Assim, o Estado no s deve planejar seu oramento anual, mas tambm
suas despesas de capital e programas de durao continuada83.

Outro ponto fundamental de ser analisado para fins de elaborao do Plano Municipal
de Habitao de Interesse Social, no sentido de garantir sua exeqibilidade, a capacidade de
interveno, tendo em vista a estrutura administrativa e organizacional da municipalidade que
deve indicar a capacidade administrativa para realizao das aes de regularizao fundiria.
O plano deve considerar a capacidade administrativa instalada, devendo ser tambm
observado um vetor de desenvolvimento da capacidade administrativa para regularizao
fundiria. Nesse sentido, o plano municipal de habitao de interesse social deve prever
medidas para o incremento da capacidade administrativa, de modo viabilizar os processos de
regularizao fundiria, inclusive, no sentido de aumentar a qualidade e eficincia desses
processos.
A partir do diagnstico detalhado dos assentamentos informais existentes no
municpio, do estabelecimento dos critrios de hierarquizao da interveno pblica, do
levantamento do custo e dos recursos disponveis para regularizao, bem como da
capacidade administrativa para realizao de aes de regularizao fundiria, possvel se
estabelecer um planejamento das aes no curto, mdio e longo prazo. O horizonte do plano

83
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 259.
 70

deve refletir as necessidades do municpio considerando a regularizao fundiria de todas as

reas do municpio declaradas como ZEIS, o que variar em cada municpio considerando as
variveis acima descritas.
O plano dever, ainda, definir seus objetivos e diretrizes, bem como a forma de
aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria, no sentido de estabelecer de fato como
sero desenvolvidas as aes de regularizao fundiria no territrio do municpio objeto do
plano.
O tratamento da regularizao fundiria no Plano Municipal de Habitao de Interesse
Social, potencializa a integrao das aes de produo habitacional e de regularizao
fundiria, tanto para os reassentamentos necessrios nos processos de urbanizao e
regularizao fundiria, como no sentido de permitir um rompimento do ciclo de produo da
informalidade por meio da ampliao do acesso ao mercado formal de terras pela populao
de baixa renda.

3.2 Projeto de regularizao fundiria

Os projetos de regularizao fundiria84 foram, inicialmente, previstos nas legislaes

municipais, seja em planos diretores, seja na lei de uso e ocupao do solo ou em legislao
municipal especfica que tratasse da regularizao fundiria ou da implementao das ZEIS.
O projeto de regularizao fundiria se assemelha ao projeto de loteamento previsto
para novos parcelamentos do solo, mas com esse no se confunde pela prpria natureza
distinta dos processos de regularizao fundiria e de implantao de um novo loteamento.
Em um projeto de regularizao fundiria, por exemplo, precisam estar previstas aes que
considerem todos os aspectos fsico, jurdico, social e ambiental do processo de regularizao,

84
Nota: O projeto de regularizao fundiria tem sido referido com outros nomes em planos diretores municipais
todos eles querendo, no entanto, se referir ao mesmo instrumento. Ele pode ser conhecido tambm como
plano de urbanizao e, at em alguns casos, como plano de regularizao fundiria. Importante destacar,
no entanto, que ao tratar como plano de regularizao fundiria este no se refere necessariamente ao
Plano Municipal de Regularizao Fundiria, mas ao projeto de regularizao especfico de cada ZEIS.
Os termos plano e projeto tm sido previstos nas legislaes que tratam de ZEIS com os mesmos
objetivos e caractersticas.
 71

ao passo que projeto de loteamento est baseado fundamentalmente nos aspectos fsicos de
implantao de um loteamento.
A confuso que se faz entre um e outro decorre do fato de que um dos resultados da
implementao do projeto de regularizao, o registro da ocupao tem no registro de um
loteamento forte referncia, mas da mesma forma no se confundem, conforme ser visto com
mais detalhes no Captulo V desta dissertao.
Evangelina Bastos Pinho, ao analisar as legislaes de interesse social que tratam da
questo da regularizao fundiria nas experincias pioneiras de Recife e Belo Horizonte,
afirma que:

A maioria das legislaes de interesse social analisadas estabelecem a necessidade

de controle sobre a ocupao e o uso do solo dos lotes, aps a aprovao do
parcelamento do solo. Diferentemente das demais zonas da cidade, as legislaes de
interesse social costumam indicar a necessidade de regulao dos ndices
urbansticos para cada favela. Assim, temos para as Zonas, reas ou Setores de
Interesse Social a possibilidade de se estabelecer ndices urbansticos de acordo com
as caractersticas e tipicidades do assentamento85.

O projeto de regularizao fundiria o instrumento por excelncia que permite

instaurar um processo participativo e democrtico para sua elaborao capaz de garantir que
seu resultado estabelea ndices urbansticos de acordo com as caractersticas e
tipicidades do assentamento. Importante ressaltar a afirmao feita pela autora de que o
controle sobre a ocupao e o uso do solo dos lotes, dever ocorrer aps a aprovao do
parcelamento do solo, o que demonstra que o projeto de regularizao fundiria que definir
os parmetros para o controle do uso e ocupao do solo, e no parmetros predefinidos de
uso e ocupao do solo nortearo o processo de elaborao do projeto de regularizao
fundiria.
Para Nelson Saule Jnior:

O plano de urbanizao o instrumento que deve ser institudo e executado pelo

Poder Pblico municipal para realizao das aes e intervenes previstas na Zona
Especial de Interesse Social que orienta as intervenes nas ZEIS. O plano de
urbanizao de cada ZEIS deve ser estabelecido por meio de decreto do Poder
Executivo municipal86.

85
PINHO, Evangelina Bastos. Regularizao fundiria em favelas. In: DIREITO URBANSTICO. Edsio
FERNANDES (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 87.
86
SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Srgio Antnio Fabris Editor, 2004, p. 371-372.
 72

O projeto de regularizao fundiria, como se observa, no deve se limitar a definir

aspectos relacionados interveno fsica nas ZEIS, mas deve orientar as intervenes nas
ZEIS relacionadas a todos os aspectos que compem um processo de regularizao fundiria.
Apesar da sua previso, desde o incio da dcada de 1980, em legislaes municipais,
o projeto de regularizao fundiria foi incorporado legislao federal apenas em 2009,
quando da promulgao da Lei n 11.977/09. O art. 53, da referida lei, determina que a
regularizao fundiria de interesse social depende da anlise e da aprovao pelo Municpio
do projeto de regularizao fundiria.
O art. 51 da Lei n 11.977/09 estabelece o contedo mnimo do projeto de
regularizao fundiria, bem como estabelece como competncia municipal definio dos
requisitos para elaborao do projeto de que trata o caput, no que se refere aos desenhos, ao
memorial descritivo e ao cronograma fsico de obras e servios a serem realizados.
O Plano de Urbanizao, segundo Nelson Saule Jnior, dever, ainda, definir as
formas de gesto, de implementao e gesto das ZEIS; estabelecer uma instncia de
integrao das aes dos diversos setores pblicos que interferem na rea delimitada como
ZEIS; conter diretrizes e as normas especiais de parcelamento uso e ocupao do solo e
edificao; conter um diagnstico da ZEIS; os projetos de interveno urbanstica;
instrumentos que sero aplicados para regularizao fundiria; as condies para o
remembramento e desmembramento de lote como forma de assegurar sua finalidade social; as
fontes de recursos necessrias a realizao das intervenes; um plano de ao social nas
ZEIS; as solues adequadas para populao residente em rea de risco no interior da ZEIS87.
Conforme j mencionado, no processo de elaborao do projeto de regularizao
fundiria a municipalidade dever garantir a participao da populao beneficiada pelo
projeto de interveno na ZEIS. Um dos instrumentos que vm sendo utilizados so os
Conselhos Gestores das ZEIS, inicialmente concebidos como Comisso Municipal de
Urbanizao e Legalizao88.

87
SAULE JNIOR, Nelson. A proteo jurdica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre:
Srgio Antnio Fabris Editor, 2004, p. 372-373.
88
Nota: Ao Conselho Gestor das ZEIS podem ser dados outros nomes tal qual Comisso Municipal de
Urbanizao e Legalizao-COMUL, nome utilizado na pioneira experincia de Recife.
 73

3.2.1 Conselho gestor das ZEIS

A participao da populao beneficiada no processo de elaborao do projeto de

regularizao fundiria, por meio da instituio de instncias de participao com
representantes da comunidade beneficiada e do Poder Pblico, uma prtica que remonta aos
primeiros processos de regularizao fundiria, por meio de instituio das ZEIS, no incio da
dcada de 1980 no Brasil.
Para Fernandes:

A lei que criou o Pr-Favela de Belo Horizonte, de 1983, foi pioneira no contexto
brasileiro ao propor um programa urbanstico e social de regularizao das favelas.
Foi responsvel por introduzir uma frmula original: a combinao entre a
identificao e demarcao de favelas como reas residenciais para fins de moradia
social inicialmente denominadas setores especiais no contexto do zoneamento
municipal; a definio de normas urbansticas especficas de uso, parcelamento e
ocupao do solo em tais reas; e a criao de mecanismos polticos-institucionais
de gesto participativa dos programas de regularizao. Essa frmula tornou-se um
paradigma seguido por diversas outras cidades, como Recife, Salvador e Porto
Alegre, nas quais tambm foram/esto sendo criadas zonas/reas especiais de
interesse social com padres urbansticos prprios e submetidas a um processo
participativo de gesto institucional89.

O Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social - PREZEIS,

institudo em Recife/PE (por lei desde 1987), j contava com uma instncia de participao
em cada ZEIS em seu sistema de gesto, eram as chamadas Comisses de Urbanizao e
Legalizao (COMUL) - responsveis pela formulao, coordenao, implementao e
fiscalizao dos planos de urbanizao e regularizao fundiria em cada ZEIS cujos
representantes populares so eleitos diretamente pela comunidade e exercem um mandato de
dois anos90.
As COMULs do Recife, hoje regulamentadas pelo Decreto Municipal n 17596/97,
so formadas por representantes da empresa municipal de urbanizao e do rgo municipal
responsvel pela execuo da poltica de regularizao fundiria, representando o Poder

89
FERNANDES, Edsio. Perspectivas para a renovao das polticas de legalizao de favelas no Brasil. In:
REGULARIZAO FUNDIRIA SUSTENTVEL: conceitos e diretrizes. Raquel Rolnik (org.). Braslia:
Ministrio das Cidades, 2007, p. 40.
90
MIRANDA, Lvia. O PREZEIS do Recife, uma poltica habitacional de interesse social. Proposta, Revista
Trimestral de Debate da FASE, v. 30, n. 95, dez./fev. 2003, p.73-74.
 74

Pblico, um representante da entidade civil que preste assessoria a comunidade escolhida, e

dois representantes da ZEIS, que necessariamente deve residir na comunidade e serem eleitos
pelos prprios moradores das ZEIS em processo eleitoral conduzido por comisso eleitoral
tambm com representao do Poder Pblico e da comunidade.
As atribuies da COMUL do Recife esto definidas na Lei Municipal n 16.113/95,
das quais destacam-se: a divulgao do PREZEIS na rea; a definio das prioridades da rea
a partir das discusses com a populao; Coordenar e fiscalizar a elaborao e execuo dos
planos de urbanizao e regularizao fundiria; dirimir os conflitos referentes urbanizao
e regularizao fundiria em consonncia com os planos de regularizao urbanstico-
fundiria especfico; viabilizar a participao da populao nas diversas etapas dos processos
de urbanizao e regularizao fundiria.
A partir da experincia das COMULs do Recife, possvel notar que os Conselhos
Gestores das ZEIS tm um papel central na conduo do processo de regularizao fundiria,
em especial, na elaborao do projeto de regularizao fundiria o qual deve ser coordenado e
at em alguns casos aprovados por ele.
Outra experincia de implementao de um Conselho Gestor a do municpio de So
Paulo, j aps a aprovao do Estatuto da Cidade. O Decreto Municipal n 44667/04, do
Municpio de So Paulo, que regulamenta as ZEIS do Plano Diretor do Municpio, explicita
bem a forma de funcionamento e o papel de um Conselho Gestor.
Tal decreto define que o Conselho Gestor ser composto por representantes do Poder
Pblico, moradores e proprietrios de imveis localizados na ZEIS, observada a paridade
entre o nmero de representantes do Poder Pblico e da sociedade civil. Entre as atribuies
do Conselho Gestor no municpio de So Paulo est a aprovao das diretrizes para o plano de
urbanizao e do prprio plano de urbanizao.
Alm da aprovao das diretrizes para o plano e do prprio plano de urbanizao, o
Conselho Gestor dever, segundo o mencionado decreto, elaborar e aprovar seu Regimento
Interno e a proposta de participao da populao, bem como de organizaes no-
governamentais atuantes na rea, no Plano de Urbanizao. O Conselho Gestor deve ainda
garantir a informao e participao da populao envolvida nas suas discusses e
deliberaes.
Assim, tem-se que o Conselho Gestor uma instncia de participao e
acompanhamento do processo de elaborao e implementao do projeto de regularizao
 75

fundiria composto por representantes do Poder Pblico e da comunidade beneficiada pelo

processo de interveno, a ser elaborado e implementado para cada ZEIS, com atribuio de
aprovar as diretrizes para elaborao do projeto e o prprio projeto de regularizao fundiria
alm de definir as formas de participao comunitria nesse processo, com a responsabilidade
de manter a populao informada e envolvida em suas discusses e deliberaes.

3.3 A Judicializao das ZEIS

A judicializao das ZEIS est ligada sua natureza de estabelecer um direito

subjetivo regularizao fundiria e vincular a ao do Poder Pblico nesse mesmo sentido.
Este estudo, ao se referir judicializao das ZEIS, refere-se s formas de proteo
dos direitos que ela reconhece junto ao Poder Judicirio, ou seja, como os elementos que
constituem e caracterizam este instrumento tm sido levados aos tribunais. Observa-se que a
judicializao passa tanto pela justiciabilidade da poltica de regularizao fundiria, por meio
da ao civil pblica, como na forma de elemento na formao da deciso em aes
possessrias.
A no implementao de uma poltica de regularizao fundiria em ZEIS pelo
municpio, responsvel pela execuo da poltica urbana, caracteriza leso ordem
urbanstica. A leso ordem urbanstica se configura no momento em que no so observadas
as normas de contedo material do Estatuto da Cidade e de outras normas federais, estaduais,
distritais ou municipais que tratem da ordem urbanstica. No mesmo sentido, afirma Cssio
Scarpinella Bueno, ao tratar especificamente da ao civil pblica e da ordem urbanstica,
que:

O papel a ser desempenhado pela ao civil pblica voltada proteo da ordem

urbanstica o de dar efetivo cumprimento s diversas normas de contedo material
previstas no Estatuto da Cidade e, evidentemente, em outros diplomas legislativos
federais, estaduais, distritais ou municipais que digam respeito a ordem
urbanstica91.

91
BUENO, Cssio Scarpinella. Ao Civil pblica e Estatuto da Cidade: arts. 55 a 57: Estatuto da Cidade:
comentrios Lei federal 10.257/2001. 2. ed. Adilson Dallari e Srgio Ferraz (coord.). So Paulo: Malheiros,
2002, p. 405.
 76

No que diz respeito implementao de uma poltica nas reas demarcadas como
ZEIS, as normas de contedo material s quais se deveria dar cumprimento so a urbanizao
e a regularizao fundiria previstas no Estatuto da Cidade como diretriz geral da poltica
urbana e o contedo dos planos diretores municipais e demais legislaes que tratem da
regularizao fundiria no mbito do municpio.
Importante relembrar que as leis municipais, em especial o plano diretor, instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento urbano, deve ser elaborado no sentido de garantir a
regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda, uma vez que se trata
de uma das diretrizes gerais da poltica urbana que devem orientar a atuao da administrao
municipal na formulao e implementao dessa poltica.
A ordem urbanstica, a partir do Estatuto da Cidade e, posteriormente, da Medida
Provisria n 2.180-35, de 24 de agosto de 2001, passou a integrar o rol dos bens regidos pela
Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, que trata da ao civil pblica.
Uma forma de atuao no sentido de garantir a implementao de uma poltica para as
ZEIS, pela sua relao com a ordem urbanstica, por meio da ao civil pblica. A
judicializao das ZEIS, por meio da ao civil pblica, se insere no mbito da discusso
sobre a justiciabilidade das polticas pblicas, tema revestido de dvidas relativas
vinculao ou no dos instrumentos que estabelecem as polticas pblicas, tais como planos e
programas. Maria Paula Dallari Bucci explica as razes destas dvidas, ao analisar o que a
poltica pblica para o direito, para ela:

[..] a exteriorizao da poltica pblica est muito distante de um padro jurdico

uniforme e claramente apreensvel pelo sistema jurdico. Isto se reflete em dvidas
quanto vinculatividade dos instrumentos de expresso das polticas o seu carter
cogente em face de governos e condies polticas que mudam e quanto
justiciabilidade dessas mesmas polticas, isto , a possibilidade de exigir o seu
cumprimento em juzo. Que essa justiciabilidade existe, ningum h de negar, em
face do artigo 5, XXXV, da Constituio Federal. Os modos de exerc-la, no
entanto, so vrios, alguns mais compreensveis pela ordem jurdica em vigor o
caso da ao civil pblica, por exemplo, - e outros menos.92

Neste estudo, posiciona-se no sentido de que os instrumentos que expressam polticas

tais como planos e programas so sim vinculantes para atuao do Poder Pblico. Essa
vinculao, ocorre na medida em que o Poder Pblico deve garantir no seu oramento os

92
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 257-
258.
 77

recursos necessrios para implementao da poltica prevista, bem como deve conduzir a
poltica de acordo com os princpios e diretrizes para ela definidos.
Uma poltica de regularizao fundiria, por exemplo, no pode ser executada tendo
como prioridade o reassentamento da populao residente no assentamento, uma vez que a
Lei n 11.977/09 estabelece como princpio da regularizao fundiria a prioridade da
permanncia da populao na rea ocupada, como tambm a urbanizao de uma rea
demarcada como ZEIS no pode ser realizada sem a observncia da diretriz da gesto
democrtica da cidade, garantindo o direito a participao da populao beneficiada em todas
as etapas do processo de regularizao fundiria.
Um exemplo de justiciabilidade das ZEIS o da favela do Jardim Edite, em So
Paulo, capital do Estado, em caso que teve a atuao Defensoria Pblica do Estado de So
Paulo, por meio de seu Ncleo de Habitao e Urbanismo. A favela fazia parte do permetro
da operao urbana guas espraiadas e, apesar de demarcada como ZEIS, sua populao
estava sendo removida mediante retribuio em pecnia pelo prprio poder pblico. A
Defensoria Pblica e a Associao de Moradores do Jardim Editem ingressaram com uma
ao civil pblica com pedido liminar, destacando o fato de rea ser ZEIS e a obrigatoriedade
do municpio de regularizar em ZEIS no sentido de impedir a remoo das famlias pela
municipalidade.
O despacho que julgou a liminar, proferido pelo juzo da 13 Vara da Fazenda Pblica
da Capital, nos autos do Processo n 583.53.2007.138359-0, deferiu o pedido para
determinar Municipalidade de So Paulo que interrompa a Operao Urbanstica em relao
ao Jardim Edite, vedada a demolio das construes e a remoo das famlias, at ulterior
deliberao deste juzo, sob pena de multa diria fixada em R$ 10.000,00 (dez mil reais)93. A
partir da liminar que interrompeu a interveno do Poder Pblico, no sentido de remoo da
favela, foi realizado acordo provisrio que definiu a realizao do projeto de empreendimento
de Habitao de Interesse Social (HIS), no sentido de urbanizar e regularizar a rea para
permanncia da populao no local.
Em outro caso semelhante de aplicao da ao civil pblica, que tambm contou com
a atuao da Defensoria Pblica do Estado de So Paulo, o da Favela do Tanque, o juzo da

93
SO PAULO. Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. 13 Vara da Fazenda Pblica. Ao Civil Pblica
n 583.53.2007.138359-0. Disponvel em: http://www.polis.org.br/utilitarios/editor2.0/UserFiles/File/40-
Defesa%20direito%20%20moradia%20em%20ZEIS%20de%20Operao%20Urbana%20Consorciada_SP(1).pd
f>. Acesso em: 15 dez. 2009.
 78

14 Vara da Fazenda Pblica da Capital, nos autos do Processo n 583.53.2008.112487-3,

trata expressamente do fato da rea estar inserida em ZEIS para deferir o pedido liminar, nos
seguintes termos:

E pertinente , ainda, sua colocao de que plausvel o direito invocado quanto ao

reassentamento das famlias noutro local com preferncia para a mesma regio,
ainda em fase inicial de cognio da ao, vale dizer, em sede liminar. Tambm
plausvel a realizao de obras emergenciais para o afastamento do risco, at que, ao
final, se d destinao definitiva s famlias em regular procedimento de
regularizao fundiria e urbanstica, porquanto essa comunidade est inserida em
ZEIS (fls. 1.069 e 1.070). Dado o exposto, defiro a liminar pleiteada para fins de
vedar r a implementao de qualquer ao administrativa de desocupao forada
das moradias da Favela do Tanque, cabendo-lhe, ao revs, implementar obras e
servios que se mostrem mais emergenciais visando a eliminar ou minimizar o risco
pertinente ao fato de terem sido erigidas s margens de crrego ali existente,
concedido para tanto o prazo de at 30 dias (pena de fixao de multa e sem prejuzo
de medida em mbito penal por desobedincia), bem como para que, no havendo
alternativa seno a de desocupao quanto s moradias mais precrias e de maior
risco, efetu-la mediante reassentamento, preferencialmente na mesma regio ou, na
impossibilidade, em outro local com participao na deciso das famlias
envolvidas. Ainda no prazo de 30 dias, caber r exibir (i) o cadastro de famlias
cujas moradias foram interditadas (referido a fls. 1.077, primeiro pargrafo) e (ii) o
resultado documental do mapeamento da situao de risco da rea (aludido a fls.
1.76, ltimo pargrafo) alm de, no prazo de at 60 dias, (iii) apresentar estudo
tcnico destinado eliminao de situaes de risco e estabilizao de taludes e
das margens do crrego e a assegurar a drenagem e o escoamento das guas pluviais,
tudo com vistas a ensejar no local condies de segurana e salubridade das
moradias l existentes94.

Vale destacar que o despacho reconhece elementos importantes do fato de a rea ser
uma ZEIS, como a necessidade de realizao de obras e servios e o reconhecimento de que a
desocupao das moradias apenas poder ocorrer no havendo outra alternativa, bem como
que as famlias devero ser reassentadas, preferencialmente, na mesma regio. Importante
colocar que tal deciso foi tomada com base nas normas contidas nas diretrizes gerais da
poltica urbana expressas no Estatuto da Cidade e nas normas definidas para as ZEIS no Plano
Diretor do Municpio de So Paulo.
A judicializao das ZEIS por meio de ao civil pblica pode ocorrer tanto no sentido
de determinar uma obrigao de fazer como de no fazer por parte do Poder Pblico,
conforme pode-se observar nos casos comentados anteriormente.

94
SO PAULO. Tribunal de Justia do Estado de So Paulo. 14 Vara da Fazenda Pblica. Ao Civil Pblica
n 053.08.112487-3. Juiz Randolfo Ferraz de Campos. Disponvel em:
<http://esaj.tj.sp.gov.br/cpo/pg/search.do?&cbPesquisa=NUMPROC&cdForo=53&dePesquisa=58353200811
2487>. Acesso em: 12 nov. 2009.
 79

Tais casos representam uma forma especfica de utilizao da ao civil pblica em

matria de implementao das ZEIS. Essa forma de utilizao corresponde proteo do
direito subjetivo regularizao fundiria dos moradores de ZEIS em caso iminente de
violao desse direito pela prpria administrao pblica, o que resulta, portanto, no pedido
de determinao de obrigao de no fazer por parte da municipalidade, no sentido de no
proceder remoo das famlias moradoras em rea de ZEIS. A determinao da atuao no
Poder Pblico no sentido de urbanizar as reas e proceder regularizao fundiria, sendo
uma conseqncia do reconhecimento desse direito que estava ameaado de violao.
Em que pese o debate em torno da justiciabilidade das polticas pblicas e da
vinculao dos instrumentos que a expressam, foroso reconhecer sua importncia no
contexto da gesto democrtica das cidades.
O raciocnio o seguinte: a gesto democrtica das cidades uma das diretrizes gerais
da poltica urbana e esta deve ocorrer por meio da participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Dessa forma,
no h que se falar em gesto democrtica da cidade plena sem a possibilidade de
judicializao dos planos, programas e projetos elaborados de forma participativa no caso de
sua no implementao ou descumprimento.
Essa judicializao, no entanto, no pode representar a formulao e definio de
prioridades para a poltica pblica em questo. Em outras palavras, a poltica pblica deve ser
formulada e elaborada pelo poder executivo, de acordo com as diretrizes gerais ficadas em lei,
e de forma democrtica, ou seja, as prioridades e estratgias para implementao da poltica
no devem ser objeto de ao civil pblica. A ao civil pblica deve, sim, obrigar o
municpio a formular e implementar polticas pblicas elaboradas em conjunto com a
populao e no determinar as prioridades dessa poltica.
No que diz respeito implementao das ZEIS, a ao civil pblica no deve servir
como instrumento de determinao de priorizao de certos assentamentos sobre outros, mas,
sim, para obrigar que o municpio de fato tenha uma poltica de regularizao fundiria e
implementao das ZEIS, bem como que essa poltica seja construda de forma democrtica e
participativa.
 80

Isso, no entanto, no afasta a importncia de sua utilizao preventivamente em

situaes de violao do direito subjetivo a regularizao fundiria ou em casos de risco
eminente de violao desse direito.
Apesar da forte relao, a judicializao das ZEIS no se limita aos casos de
justiciabilidade de polticas pblicas por meio de ao civil pblica. Essa judicializao
tambm ocorre, por exemplo, no sentido de orientar decises em aes possessrias.
Jacques Tvora Alfonsin, por ocasio da promulgao do Estatuto da Cidade, j
apontava para a possibilidade de o princpio da funo social da propriedade ser aplicado para
formao da deciso em aes possessrias. Segundo Alfonsin:

Um exemplo eloqente do cuidado com que se deve tratar esse princpio

constitucional foi dado no Rio Grande do Sul, por um acrdo que julgou agravo de
instrumento interposto por centenas de agricultores sem terra, para suspender
mandado liminar de reintegrao de posse, que tinha por objeto um latifndio
produtivo ocupado por eles, recentemente. Pela sua relevncia, temos lembrado
parte do teor desse precedente, em outros estudos, e aqui o fazemos, de novo, por
entendermos extremamente oportuna tambm para o meio urbano. Afirma um dos
votos vencedores do referido acrdo Agr. Instrumento n 598360402 da 19
Cmara Cvel do TJRGS: Em suma, para decidir, ter-se-, obrigatoriamente, de
optar entre duas alternativas 1) o prejuzo patrimonial que a invaso certamente
causar (ou at j est causando) empresa arrendatria das terras ocupadas, 2) a
ofensa aos direitos fundamentais (ou negativa do mnimo social) das 600 famlias
dos sem-terra que, sendo retirados de l literalmente no tm para onde ir. [...] Os
doutrinadores afirmam que, havendo necessidade de sacrificar o direito de uma das
partes, sacrifica-se o patrimonial, garantindo-se os direitos fundamentais, se a outra
opo for esta95.

A possibilidade da utilizao do princpio da funo social da propriedade como

princpio informador do processo de tomada de decises, em aes possessrias, se
potencializa com o instrumento das ZEIS. As ZEIS delimitam de forma inequvoca que a
urbanizao e regularizao fundiria so as aes necessrias para o cumprimento da funo
social da propriedade de reas assim reconhecidas.
Um exemplo o caso de ao de reintegrao de posse movida em face da associao
de moradores de rea demarcada como ZEIS, na qual o Tribunal de Justia do Estado de So
Paulo, em sede do Agravo de Instrumento n 640.851-4/5-00, deu provimento ao recurso no
sentido de obstar a reintegrao, com o argumento de que a rea uma ZEIS. Afirma o relator

95
ALFONSIN, Jacques Tvora. Breve apontamento sobre a funo social da propriedade e da posse urbanas luz
do novo Estatuto da Cidade. In: ESTATUTO DA CIDADE E REFORMA URBANA: novas perspectivas para
as cidades brasileiras. Letcia Marques Osrio (Org.). Porto Alegre: S.A. Fabris, 2002, p. 74-75.
 81

do acrdo que que a rea foi declarada ZEIS (zona de especial interesse social) pela
Municipalidade de So Paulo, de forma que a reintegrao de posse, por ora, no pode ser
executada96.
Como se observa, a judicializao das ZEIS pode ocorrer em diversos sentidos, desde
o de obrigar o Poder Pblico a implementar uma poltica pblica e proteger a populao
residente em ZEIS de uma ao pblica que represente uma violao ao direito subjetivo,
regularizao fundiria para proteger o direito dos moradores de reas declaradas como ZEIS,
em aes possessrias movidas por particulares.
Ainda cedo para estabelecer os limites do processo de judicializao das ZEIS.
preciso reconhecer que se trata de um processo recente, na medida em que, apesar das ZEIS
serem aplicadas desde o incio da dcada de 1980 em alguns municpios brasileiros, as
diretrizes gerais da poltica urbana que potencializam a possibilidade de sua aplicao e
judicializao foram editadas h menos de dez anos e sua regulamentao em nvel federal
ocorreu apenas em 2009, ou seja, h menos de um ano.

96
SO PAULO. Tribunal de Justia de So Paulo. Agravo de Instrumento n 640.851-4/5-00. Rel. Silvrio
Ribeiro. Jul. em 12 de agosto de 2009. Disponvel em: <http://esaj.tj.sp.gov.br/cjsg/resultadoCompleta.do>.
Acesso em: 15 nov. 2009.
 82

CAPTULO 4. O PAPEL DAS ZEIS NO EQUILBRIO ENTRE A

ORDEM URBANSTICA E O DIREITO AO MEIO AMBIENTE
ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO

A apreenso do alcance do papel das ZEIS na materializao de um novo paradigma

no tratamento de assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda passa pela
compreenso de seu papel desempenhado no equilbrio entre a ordem urbanstica e o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, especialmente no que diz respeito aplicao das
normas ambientais em processos de regularizao fundiria.
O papel desempenhado pela ZEIS no equilbrio da aplicao das normas de direito
urbanstico e ambiental uma conseqncia lgica do fato de a legislao brasileira
reconhecer o direito moradia e regularizao fundiria dos moradores de baixa renda de
assentamentos informais. Estabelece, dessa forma, a necessidade da legislao que tenha
como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, definindo
regras que levem regularizao fundiria tais assentamentos.
O papel das ZEIS, no equilbrio entre a ordem urbanstica e o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, torna-se evidente quando relacionado ao objetivo da urbanizao
e regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda.
por isso que afirma-se, neste estudo, que os objetivos e resultados da aplicao das
ZEIS em processos de regularizao fundiria vo de encontro aos objetivos da proteo e
recuperao ambiental. Para Edsio Fernandes, trata-se de um falso conflito o atualmente
existente entre a preservao ambiental e a regularizao fundiria de assentamentos em reas
de proteo de mananciais ou de preservao ambiental97.
Laura Machado de Mello Bueno e Pedro Cau Mello Rosa Monteiro demonstram a
integrao entre os objetivos da regularizao fundiria com os da proteo e recuperao
ambiental, ao analisarem os aspectos ambientais na regularizao fundiria, quando afirmam
que Na escala intra-urbana da cidade, a complementao da urbanizao de assentamentos
precrios, sua integrao ao sistema urbano e sua regularizao devem ser entendidas como

97
FERNANDES, Edsio. A nova ordem jurdico-urbanstica no Brasil. In: DIREITO URBANSTICO: estudos
brasileiros e internacionais. Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin (coord.). Belo Hotrizonte; Del Rey, 2006, p.
18.
 83

um instrumento de recuperao ambiental, pelo qual se promove justia social98. Para os

mesmos autores,

Essa sntese permite estabelecer os objetivos e metas dos projetos e obras a serem
executados, classificando essas aes (necessrias para a permanncia no local com
salubridade e habitabilidade sustentveis) em compensao ambiental, recuperao
ambiental e minimizao dos de impactos para obras de interesse pblico ou
social99.

Analisando o papel das ZEIS, Adilson de Abreu Dallari afirma que no se trata de
criar privilgios para os economicamente fracos, nem de lhes conferir menos garantias de
salubridade e segurana, mas, sim, de aplicar o direito com razoabilidade, promovendo um
contemperamento entre os diversos objetivos e valores constitucionalmente consagrados100.
Esta afirmao, em que pese tenha sido empregada para tratar da aplicao razovel
das normas urbansticas, tambm se aplica ao relacionamento das normas urbansticas e
ambientais e os diversos objetivos e valores constitucionalmente consagrados por esses dois
sistemas.
Nesse sentido, a afirmao acima d a exata medida do papel das ZEIS como
instrumento de aplicao do direito com razoabilidade considerando os objetivos da
regularizao fundiria de assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda e
a proteo e recuperao ambiental.
Como exemplo, pode-se verificar o significado dos processos de regularizao
fundiria na melhoria das condies sanitrias101 de determinado assentamento informal

98
BUENO, Laura Machado de Mello; MONTEIRO, Pedro Cau Mello Rosa. Planos diretores: aspectos
urbansticos e ambientais na regularizao fundiria. In: REGULARIZAO FUNDIRIA DE
ASSENTAMENTOS INFORMAIS URBANOS. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de
Programas Urbanos, 2007, p. 260.
99
Idem, ibidem, p. 260.
100
DALLARI, Adilson de Abreu, Instrumentos da Poltica Urbana (art. 4). In: ESTATUTO DA CIDADE:
comentrios Lei Federal 10.257/01. Adilson de Abreu Dallari e Srgio Ferraz. So Paulo: Malheiros, 2002, p.
81.
101
Nota: O artigo 3, da Lei Federal 11.445/07, Lei Nacional de Saneamento, define como saneamento bsico:
conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de: a) abastecimento de gua potvel:
constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes necessrias ao abastecimento pblico de gua
potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos instrumentos de medio; b)
esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta,
transporte, tratamento e disposio final adequados dos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at
o seu lanamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de
atividades, infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e
destino final do lixo domstico e do lixo originrio da varrio e limpeza de logradouros e vias
pblicas; d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas e
instalaes operacionais de drenagem urbana de guas pluviais, de transporte, deteno ou reteno
 84

ocupado por populao de baixa renda, o que caracteriza claramente a urbanizao e

regularizao fundiria tambm como um processo de recuperao ambiental.
Considerando que a Lei n 11.977/09, que regulamenta, em nvel nacional, a
regularizao fundiria, define que na regularizao fundiria de interesse especfico, que se
d em reas demarcadas como ZEIS, caber ao Poder Pblico, diretamente ou por meio de
seus concessionrios ou permissionrios de servios pblicos, a implantao do sistema virio
e da infraestrutura bsica, previstos no 6 do art. 2 da Lei 6.766, de 19 de dezembro de 1979,
ainda que promovida pelos legitimados previstos nos incisos I e II do art. 50 (art. 55).
Resta evidente o fato de que os processos de regularizao fundiria contribuem para a
melhoria das condies sanitrias da ocupao e, conseqentemente, de seu entorno. Vale
lembrar que, tanto o desenvolvimento das funes sociais da cidade como o direito a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado, foram previstos constitucionalmente com o objetivo de
garantir o bem-estar e uma sadia qualidade de vida aos habitantes.
Dessa forma, atendendo aos ditames da Carta Magna brasileira, a Lei n 11.977/09
conceitua regularizao fundiria como conjunto de medidas jurdicas, urbansticas,
ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao de
seus ocupantes, de modo a garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das
funes sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
A conceituao trazida pela Lei n 11.977/09 outra evidncia de que os objetivos da
regularizao fundiria e da proteo e recuperao ambiental se convergem, na medida em
que um dos objetivos da regularizao fundiria justamente garantir o exerccio do direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Tambm possvel notar que, alm de se relacionar com o objetivo da regularizao
fundiria, a questo ambiental se manifesta no contedo dos processos de regularizao na
medida em que a regularizao fundiria consiste em medidas ambientais que visem
regularizao dos assentamentos informais, principalmente no que tange questo sanitria.
Assim, parte-se da constatao de que h um direito subjetivo regularizao
fundiria, que se manifesta em reas demarcadas como ZEIS, e que os processos de
regularizao fundiria, sejam em rea urbana ou em rea de proteo ambiental ou aos

para o amortecimento de vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais drenadas
nas reas urbana.
 85

mananciais, contribuem para uma melhoria das condies sanitrias do assentamento e de seu
entorno.
Dessa forma, a aplicao da ZEIS possibilita, para garantir o exerccio do direito
subjetivo regularizao fundiria, o estabelecimento de um regime especial de aplicao das
normas ambientais em reas ocupadas por populao de baixa renda, em especial, para
interveno em reas de preservao permanente e regularizao fundiria em rea de
proteo e recuperao aos mananciais, como ser observado a seguir.

4.1 Direito ao meio ambiente equilibrado como uma das funes sociais da cidade

A intrnseca relao entre o direito urbanstico102 e o direito ambiental103 advm do

prprio objeto de tutela dos mesmos, respectivamente: direito ao pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade para garantia do bem-estar de seus habitantes (art. 182, CF) e direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial sadia qualidade de vida (art. 225,
CF). Afinal, no possvel se falar em bem-estar de seus habitantes sem um ambiente que
promova a sadia qualidade de vida.
Como se pode observar, essa relao devida, pois, tanto o objeto como os objetivos
dos direitos urbanstico e ambiental se confundem. Importante ressaltar que o Estatuto da
Cidade incorpora o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado em diversos de seus
dispositivos como, por exemplo, quando consagra o direito s cidades sustentveis entendido
como garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,

102
Nota: Jos Afonso da Silva define direito urbanstico objetivo como conjunto de normas que tm por objeto
organizar os espaos habitveis de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na
comunidade In: SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 5. ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 49.
103
Nota: Para Edis Milar, o direito ambiental conjunto de princpios e normas que tm o objetivo de regular
aquelas atividades humanas capazes de afetar direta ou indiretamente a qualidade do meio ambiente
globalmente considerado, tendo em vista a sustentabilidade das presentes e futuras geraes In:
MILAR, Edis. Direito do ambiente: a gesto ambiental em foco: doutrina, jurisprudncia e glossrio. 6.
ed. ver. atual. e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 134.
 86

moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios

pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes (art. 2, I)104.
Assim, considerando que o direito s cidades sustentveis, bem como a legislao
urbanstica em geral, incorporam o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
pode-se dizer que o meio ambiente ecologicamente equilibrado uma das funes sociais da
cidade.
No mesmo sentido, Carla Pinheiro, em artigo que define o direito ambiental como
dimenso do direito urbanstico, afirma que:

As inovaes trazidas pela Constituio Federal de 1988, no que diz respeito ao

nosso objeto de estudo, se deu atravs da insero:
1. do conceito de meio ambiente como sendo, alm de um bem de uso comum do
povo direito pblico, um bem essencial sadia qualidade de vida direito difuso;
2. do meio ambiente artificial como uma das modalidades de meio ambiente. Com
isso, a Constituio estabelece, ao nosso ver, uma proteo especial ao objeto do
direito urbanstico, ou seja, o espao urbano conferindo a ele status de bem
ambiental105.

Vansca Buzelato Prestes, ao discorrer sobre o conceito de sustentabilidade urbano-

ambiental, assim se posiciona:

A compreenso deste conceito macro fundamental para a construo do conceito

de cidade sustentvel. Isso porque a tradio histrica do planejamento urbano
adotar planos fsico-territoriais. J a tradio da rea ambiental de ater-se ao
ambiente natural. fundamental ocorrer uma simbiose entre estes elementos, a fim
de que possa ser gerada uma nova sntese contemplando ambos, acrescida das
demais dimenses de que uma cidade necessita (econmica, cultural, social, etc.)106.

Entende-se que as ZEIS so, justamente, o instrumento que tem desempenhado papel
fundamental nessa relao, no sentido de permitir que ocorra essa simbiose entre estes
elementos, inclusive no que diz respeito aplicao de normas urbansticas e ambientais.

104
Nota: No mesmo sentido, afirma Vansca Buzelato Prestes que o Estatuto da Cidade e a legislao ambiental
tm vrios institutos a serem utilizados em mbito municipal, visando melhoria da qualidade de vida nas
cidades. In: PRESTES, Vansca Buzelato. Municpios e meio ambiente: necessidade de uma gesto
urbano ambiental. Revista Magister de Direito Imobilirio, Registral, Urbanstico e Ambiental, v. 1, n. 4,
p. 5-28, fev./mar. 2006, p. 29.
105
PINHEIRO, Carla. O direito ambiental como dimenso do direito urbanstico. In: ESTUDOS DE DIREITO
CONSTITUCIONAL E URBANSTICO: em homenagem profa. Magnlia Guerra. Francisco Luciano Lima
Rodrigues (org.). So Paulo: SRS, 2007.
106
PRESTES, Vansca Buzelato. Municpios e meio ambiente: necessidade de uma gesto urbano ambiental.
Revista Magister de Direito Imobilirio, Registral, Urbanstico e Ambiental, v. 1, n. 4, p. 5-28, fev./mar. 2006,
p. 30.
 87

4.2 A Relao das ZEIS com a questo ambiental em planos diretores municipais

Conforme j mencionado, a legislao federal define ZEIS como parcela de rea

urbana instituda pelo Plano Diretor ou definida por outra lei municipal. As ZEIS foram
previstas por quase duas dcadas, exclusivamente em legislaes municipais com destaque
para os planos diretores municipais, que tm papel constitucional de instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento urbano e de estabelecer quando cumpre sua funo social a
propriedade urbana.
Por essas razes, vale um olhar atento sobre o tratamento das ZEIS em planos
diretores municipais com o objetivo de estabelecer relaes entre a classificao das ZEIS
constante de planos diretores, seus objetivos e diretrizes com os sentidos das ZEIS discutidos
at aqui. Outro objetivo, para fins deste estudo, recolher informaes iniciais sobre a relao
das ZEIS com as reas ambientalmente protegidas107.
Considerando esse fim especfico de investigar as relaes das ZEIS com as reas
ambientalmente protegidas, ser tomado como exemplo o tratamento das ZEIS em quatro
diferentes planos diretores dos municpios de Diadema, So Bernardo do Campo, So Paulo e
Santo Andr108, tendo como elementos de anlise a classificao das ZEIS, seus objetivos e
diretrizes.
O Plano Diretor de Diadema, Lei Complementar n 161/02, conceitua e classifica as
reas Especiais de Interesse Social (AEIS109), definindo seus objetivos: garantir a produo
habitacional em reas subutilizadas ou no utilizadas e urbanizao e regularizao fundiria
de reas ocupadas por populao de baixa renda. O Plano Diretor de Diadema define AEIS
como imveis no edificados, necessrios implantao de Empreendimentos
Habitacionais de Interesse Social (EHIS) ou reas onde esto implantados ncleos
habitacionais, visando a aplicao de programas de reurbanizao e/ou regularizao
urbanstica e fundiria. Estabelece duas categorias de AEIS que representam os dois

107
Nota: Termo que utilizado para referir genericamente as reas de preservao permanente (APP) e rea de
proteo e recuperao aos mananciais (APRM).
108
Nota: A escolha desses municpios meramente exemplificativa considerando que todos tm parte do
territrio inserido na rea de Proteo e Recuperao aos Mananciais da Regio Metropolitana de So
Paulo.
109
Nota: O instrumento consagrado no Estatuto da Cidade como ZEIS, tambm foi tratado com as mesmas
caractersticas em planos diretores municipais como AEIS, reas especiais de interesse social.
 88

objetivos distintos das ZEIS: AEIS 1: imveis no edificados, necessrios implantao

de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS); AEIS 2: reas onde
esto implantados ncleos habitacionais, visando aplicao de programas de
reurbanizao e/ou regularizao urbanstica e fundiria.
A relao com a questo do meio ambiente ecologicamente equilibrado na
regulamentao das ZEIS pelo Plano Diretor de Diadema, aparece de forma evidente quando
definidas as diretrizes do programa de urbanizao que deve ser implementado em ZEIS. Se
destacam no que diz respeito essa relao, as seguintes diretrizes: compatibilidade entre as
obras propostas com o sistema virio, e redes de drenagem, de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio do entorno; melhoria da qualidade ambiental atravs de
arborizao, ampliao das reas permeveis e recuperao das reas ambientalmente
frgeis.
Tais diretrizes so pistas para compreenso da relao entre a regularizao fundiria e
o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, na medida em que demonstram que
os resultados esperados no processo de regularizao fundiria se relacionam com a melhoria
da qualidade ambiental, o saneamento ambiental e a ampliao de reas permeveis e
recuperao das reas ambientalmente frgeis.
O Plano Diretor de So Bernardo do Campo conceitua ZEIS definindo sua destinao
como prioritariamente regularizao fundiria, requalificao urbanstica e scio-
ambiental, produo de habitao de interesse social e de mercado popular e sua
adequada incluso ao tecido urbano do Municpio. Um das destinaes a requalificao
urbanstica e scio-ambiental, o que j demonstra que os resultados da regularizao fundiria
incorporam a melhoria das condies ambientais, conforme conceito elaborado por Betnia de
Moraes Alfonsin, anteriormente mencionado.
A classificao das ZEIS no Plano Diretor de So Bernardo do Campo segue a mesma
linha de dividir tais regies em ocupadas para regularizao e subutilizadas em reas infra-
estruturadas para produo habitacional, porm trazem uma inovao em relao ao Plano de
Diadema que j podia ser vista tanto no Plano Diretor de So Paulo como de Santo Andr: a
previso de uma categoria de ZEIS especfica de reas inseridas em rea protegida, no caso na
rea de proteo e recuperao aos mananciais da RMSP, seja para regularizao de reas
ocupadas, seja para produo habitacional de interesse social em reas subutilizadas ou no
utilizadas.
 89

So Bernardo do Campo, So Paulo e Santo Andr classificaram respectivamente da

seguinte forma aquilo que pode ser chamado de ZEIS de rea ocupada em rea
ambientalmente protegida:

constitudas por reas que se encontram nas Macrozonas MURA e MOD, onde
existem ocupaes irregulares que necessitam de projetos de requalificao
habitacional, urbanstica, scio-ambiental, econmica e de regularizao
fundiria110;
glebas ou terrenos no edificados e adequados urbanizao, localizados em
reas de proteo aos mananciais, ou de proteo ambiental, localizados na
Macrorea de Conservao e Recuperao, definidos no art. 153 desta lei,
destinados a projetos de Habitao de Interesse Social promovidos pelo Poder
Pblico, com controle ambiental, para o atendimento habitacional de famlias
removidas de reas de risco e de preservao permanente, ou ao desadensamento
de assentamentos populares definidos como ZEIS 1; e
ncleos residenciais de baixa renda, existentes ou consolidados, localizados na
Macrozona de Proteo Ambiental, devendo o Poder Pblico promover a
regularizao fundiria, urbanstica e ambiental, com implantao de
equipamentos pblicos e comrcio e servios de carter local.

Nota-se, portanto, uma inteno dos planos diretores de utilizar as ZEIS de fato como
um instrumento que garante o direito subjetivo a regularizao fundiria, inclusive em reas
ambientalmente protegidas estabelecendo uma relao inequvoca entre a aplicao das ZEIS
e o equilbrio na aplicao das normas urbansticas e ambientais incidentes sobre um mesmo
territrio.
Uma das diretrizes estabelecidas para as ZEIS no Plano Diretor de So Bernardo do
Campo bastante emblemtica uma vez que sintetiza essa relao quando estabelece uma
conseqncia lgica entre regularizao fundiria, urbanstica e scio-ambiental sustentvel,
tratando como uma nica diretriz para as ZEIS.

110
Nota: As Macrozonas MURA e MOD correspondem rea de proteo e recuperao aos mananciais da
RMSP no territrio de So Bernardo.
 90

4.3 ZEIS e a regularizao fundiria em reas de Preservao Permanente (APP)

Em processos de urbanizao e regularizao fundiria de reas ocupadas por

populao de baixa renda, um dos principais impasses tem sido como tratar as reas de
preservao permanente previstas no art. 2 do Cdigo Florestal, com especial ateno para o
caso das reas de preservao permanente ao longo dos cursos dgua. Nesse contexto, so
diversas as discusses sobre se o Cdigo Florestal se aplica em rea urbana, como deve ser
tratada enfim a APP urbana.
Trata-se de um impasse bastante comum, considerando que, historicamente, os
assentamentos informais cresceram em grande medida em reas ambientalmente frgeis,
justamente por serem as reas disponveis uma vez que no interessavam ao mercado
imobilirio, pela prpria restrio de uso a essas reas imposta.
Tal impasse possvel de ser reconhecido nas palavras de Edsio Fernandes que, ao
tratar do falso conflito entre a regularizao e a preservao, demonstra que esta discusso foi
tratada no mbito do Programa Nacional de Apoio Regularizao Fundiria Sustentvel,
desenvolvido pelo Governo Federal, a partir do ano de 2003, para apoiar os municpios no
desenvolvimento de suas aes de regularizao. Afirma o autor que:

Uma das aes lanadas em 2003 pelo Programa Nacional de Apoio Regularizao
Fundiria Sustentvel foi a discusso acerca do conflito crescente entre as polticas
que visam a proteo do direito social moradia e as polticas de preservao
ambiental, especialmente porque os argumentos ambientais tm sido utilizados com
muita freqncia para introduzir obstculos nos programas municipais e estaduais de
regularizao fundiria. Colocando nfase na idia de passivo ambiental, tais
argumentos no permitem uma discusso, mai adequada realidade brasileira, sobre
passivo ambiental, em cujo contexto na impossibilidade de compatibilizao plena
ou mesmo parcial entre os dois direitos constitucionalmente protegidos, no caso de o
valor ambiental prevalecer sobre o valor da mordia se faz necessria a criao de
alternativas efetivas de moradia para a populao de baixa renda. O Ministrio das
Cidades participou do processo de discusso, no Conselho Nacional de Meio
Ambiente CONAMA, de um projeto de Resoluo que prope o tratamento
especfico para regularizao fundiria em reas de preservao permanente.111

111
FERNANDES, Edsio. Princpios, Bases e desafios de uma poltica nacional de apoio regularizao
fundiria sustentvel, p. 339. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br//media/CadernosMCidades/PlanejamentoTerritorialUrbanoPoliticaFundiaria.zip>.
Acesso em: 21 nov. 2009.
 91

Nota-se, portanto, uma grande importncia da discusso da aplicao do Cdigo

Florestal, em rea urbana em especial, com relao s reas de preservao permanente e sua
implicao em processos de regularizao fundiria.
O Cdigo Florestal, na sua edio em 1965, previu as reas de preservao
permanente sem fazer qualquer distino sobre sua aplicao em rea urbana. Em 1989, foi
includo pargrafo nico ao art. 2, do Cdigo Florestal, no sentido de estabelecer um
regramento para o tratamento da APP urbana. Este regramento define que no caso de reas
urbanas, assim entendidas as compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei
municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio
abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo,
respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.
Tal dispositivo demonstra uma inteno em respeitar a legislao municipal no que diz
respeito ao parcelamento, uso e ocupao do solo, abrindo caminho para utilizao das ZEIS
como instrumento para aplicao das normas ambientais na cidade, de forma a estabelecer
critrios para uma ponderao entre a ordem urbanstica e o meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
O art. 4 do Cdigo Florestal, alterado em 2001, em sua nova redao, permite a
supresso de rea de preservao permanente em caso de interesse social desde que
autorizado pelo rgo competente e motivados em procedimento administrativo prprio.
O procedimento e os critrios para autorizao da regularizao fundiria em APP
foram definidos por meio da Resoluo CONAMA n 369/06, que dispe sobre os casos
excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que
possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente
(APP).
Primeiramente os critrios para interveno ou supresso de vegetao em APP para a
regularizao fundiria sustentvel de rea urbana foram definidos pelo art. 9 da Resoluo
CONAMA n 396/06 a ocupao estar localizada em rea urbana e declarada como Zona
Especial de Interesse Social (ZEIS), no Plano Diretor ou outra legislao municipal.
Como possvel notar, alm de servir para estabelecer um regime especial para
aplicao dos ndices e parmetros urbansticos exigidos para sua regularidade, as ZEIS
cumprem um papel de autorizar a instituio de um regime especial tambm para as normas
ambientais, no sentido de garantir o exerccio do direito subjetivo a regularizao fundiria
 92

que, conforme j demonstrado, traz condies ambientais melhores que antes do processo de
interveno para urbanizao e regularizao.
A Lei n 11.977/09, ao tratar da regularizao fundiria de interesse social, que ocorre
da mesma forma em reas demarcadas como ZEIS, define a possibilidade do municpio por
deciso motivada, admitindo a regularizao fundiria de interesse social em reas de
Preservao Permanente, ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e inseridas em rea urbana
consolidada, desde que estudo tcnico comprove que esta interveno implica na melhoria das
condies ambientais em relao situao de ocupao irregular anterior. Tal dispositivo
insere no ordenamento jurdico brasileiro aquilo que deve ser o critrio que sintetize a relao
entre as normas urbansticas e ambientais no espao urbano. As normas ambientais devem ser
aplicadas na cidade, desde que no configurem um impeditivo para a prpria melhoria do
ambiente urbano, ou seja, ser possvel um regime especial na aplicao das normas
ambientais em rea urbana, desde que a aplicao desse regime especial resulte em melhoria
das condies ambientais em relao situao anterior.
A regularizao fundiria deve ser pensada no sentido de garantia das condies de
salubridade e segurana da populao residente na rea, alm das melhorias das condies
sanitrias que refletem na melhoria das condies ambientais do espao urbano como um
todo.
Nesse sentido, a ponderao necessria aplicao das normas ambientais, nos
processos de regularizao fundiria, dever levar em considerao a necessidade de
regularizao do assentamento, como forma de melhoria das condies ambientais. No
entanto, para que isso seja possvel, o processo de regularizao fundiria deve, de fato,
garantir que a interveno resulte em melhoria das condies sanitrias, fazendo com que se
tenha tambm um ganho ambiental em relao situao antes da interveno.
possvel compreender o significado do processo de regularizao fundiria na
melhoria das condies sanitrias e ambientais nas palavras de Laura Machado de Mello
Bueno e Pedro Cau Mello Rosa Monteiro que, ao analisar justamente a questo das reas de
preservao permanente e a regularizao fundiria, afirmam que:

Nas reas urbanas consolidadas h muitos assentamentos populares que apresentam

trechos justamente dentro dessas faixas, junto aos crregos. As obras para resolver
as perdas de vida e materiais com enchentes (estabilizao de margens, canalizao
e aterramento de margens), tm sido includas nas aes de urbanizao, tambm
concretizando conflitos entre a ao de recuperao e o texto legal. Para a
urbanizao de nossas cidades, com qualidade de vida e segurana sanitria, essas
 93

reas prximas aos crregos e rios precisam receber estruturas de estabilizao

geotcnica e de drenagem, para controle de enchentes, de eroso, de poluio difusa
e inibio de acidentes; equipamentos para afastamento (estaes elevatrias de
esgoto EEES) e tratamento de esgotos (ETES); remoo peridica de resduos
slidos; pontes para veculos e pedestres. Entende-se que uma poltica de
regularizao fundiria territorialmente abrangente trar impactos positivos para um
ambiente saudvel nas cidades. Essas aes, muitas vezes, so interpretadas pelos
ambientalistas como obras de impacto negativo devido s restries legais do
Cdigo Florestal112.

Os mesmos autores, defendendo a necessidade da regularizao fundiria para um

ambiente urbano saudvel, permitem a viso da exata medida dos critrios que devem orientar
a ponderao para a aplicao das normas ambientais em processos de regularizao
fundiria, quando afirmam que:

Os interesses pblico e social de viabilizarem o saneamento ambiental para a

coletividade e sade e segurana para a comunidade local somam-se a possibilidade
de manterem trechos dessas faixas ocupadas com habitao social, minimizando os
custos financeiros e, sobretudo, sociais da recuperao dos recursos hdricos. Os
fundos de vale urbanos, quando se consegue impedir o lanamento de esgotos
domsticos e mant-los livres, valorizam esses usos de acesso pblico. Essas
demandas eminentemente relacionadas ao ambiente urbano, tm causado conflitos
com interpretaes de que nas cidades deve-se promover a reintroduo de matas
ciliares semelhantes ao habitat natural, anterior ocupao humana113.

O papel das ZEIS na ponderao desses diversos valores evidente, pois em processo
democrtico e participativo de elaborao de Plano Diretor que devero ser definidas as
reas em que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a ordem urbanstica
sero aplicados, com bom senso e de forma equilibrada, tendo como resultado melhoria nas
vidas dos habitantes das cidades, por meio da evoluo positiva das condies sanitrias e
ambientais do assentamento objeto de regularizao fundiria.

112
BUENO, Laura Machado de Mello; MONTEIRO, Pedro Cau Mello Rosa. Planos diretores: aspectos
urbansticos e ambientais na regularizao fundiria. In: REGULARIZAO FUNDIRIA DE
ASSENTAMENTOS INFORMAIS URBANOS. Braslia: Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de
Programas Urbanos, 2007, p. 264.
113
Idem, ibidem, p. 264.
 94

4.4 ZEIS e a regularizao fundiria em reas de proteo e recuperao aos mananciais

da RMSP

O Estado de So Paulo iniciou a legislao para a proteo aos mananciais da Regio

Metropolitana de So Paulo em meados da dcada de 1970, com a edio da Lei Estadual n
898 de 1 de novembro de 1975. No ano seguinte, foi editada sua regulamentao, a Lei
Estadual n 1.172, de 17 de novembro de 1976, que definiu os padres urbansticos exigidos
na rea de proteo aos mananciais.
Ocorre que a Lei Estadual n 1.172/76 no conseguiu conter a expanso urbana nas
reas de proteo aos mananciais, considerando a falta de oferta, populao de baixa renda,
de moradia acessvel no mercado formal de terras. Isso possibilitou a ocupao de grande
parte dessas reas que hoje conta com ocupaes j consolidadas e irreversveis do ponto de
vista socioambiental, fato comprovado pela edio da nova lei de mananciais.
As ocupaes irregulares, pela falta de infra-estrutura urbana, coleta de lixo,
saneamento ambiental, tornaram-se grandes fatores de degradao das reas. Ocorre que, por
se tratarem de ocupaes irregulares, o Poder Pblico Municipal no obtinha licena por parte
dos rgos estaduais competentes para a realizao dessas obras de infra-estrutura que
pretendiam conter a degradao da rea de proteo aos mananciais, conforme previsto pela
Lei Estadual n 1.172/76, denominada de Lei de Proteo aos Mananciais.
A Lei Estadual n 1.172/76 foi considerada ultrapassada, tendo em vista a realidade
das reas de mananciais, compostas em grande parte por ocupaes irreversveis, fatores de
degradao do ambiente, uma vez que no dispunham de infra-estrutura capaz de conter a
degradao.
Mais de duas dcadas aps a edio da Lei Estadual n 1.172/76 que foi promulgada
a Lei Estadual n 9.866, de 28 de novembro de 1997, que significa uma nova perspectiva no
que diz respeito proteo e recuperao das reas de mananciais. Entre outras novidades a
nova lei prev a realizao de um Plano Emergencial de obras, uma vez que a ausncia de
infra-estrutura urbana o maio dano ambiental causado s reas de proteo aos mananciais.
O Plano Emergencial foi promulgado em 1998, por meio do Decreto Estadual n 43.022, de 7
de abril de 1998.
 95

A Lei Estadual n 9.866/97, denominada como nova lei dos mananciais, trouxe ao
ordenamento jurdico uma nova perspectiva para interveno nas reas de proteo aos
mananciais. Trata-se de uma lei propositiva que determina aes a serem executadas por parte
do Poder Pblico, da sociedade e da iniciativa privada para proteo e recuperao das bacias
hidrogrficas dos mananciais de interesse regional, no Estado de So Paulo.
A Lei Estadual n 9.866/97, em seu 2, que descreve os objetivos da lei, dispe
acerca da possibilidade de se regularizar loteamentos situados nestas reas quando diz serem
objetivos da lei compatibilizar as aes de preservao dos mananciais de abastecimento e as
de proteo ao meio ambiente com o uso e ocupao do solo e o desenvolvimento
socioeconmico e integrar programas habitacionais preservao do meio ambiente.
Esta lei trouxe novidades no que diz respeito s aes destinadas a proteo e
recuperao das reas de mananciais da regio metropolitana de So Paulo. Entre as
novidades, est a diviso das reas de mananciais em sub-bacias hidrogrficas, que por suas
peculiaridades, devem ser tratadas individualmente. A Lei previu que para cada sub-bacia
deveria ser elaborada uma lei especfica que, entre outros objetivos, definiria as regras para
regularizao de empreendimentos e atividades.
Para compreender o papel que as ZEIS tm desempenhado na poltica habitacional em
reas de proteo e recuperao aos mananciais, ser tomado como exemplo a recm-
promulgada, Lei Estadual n 13.579, de 13 de julho de 2009 (Lei Especfica da Billings), que
define a rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do
Reservatrio Billings.
Entre os objetivos previstos pela Lei Especfica da Billings est o de propiciar a
recuperao e melhoria das condies de moradia nos alojamentos de habitaes ocupadas
pela populao, implementando-se a infra-estrutura de saneamento ambiental adequada e as
medidas compensatrias para a regularizao urbanstica, ambiental, administrativa e
fundiria destas reas, assegurando-se o acesso aos equipamentos urbanos e comunitrios e
aos servios pblicos essenciais.
Nota-se que, incorporando as disposies da Constituio Federal e do Estatuto da
Cidade, esta Lei consolida o entendimento de que a regularizao fundiria e a proteo e
recuperao ambiental caminham para um objetivo comum.
A utilizao das ZEIS como instrumento de equilbrio entre a aplicao das normas
urbansticas e ambientais ficar evidente na anlise acerca do procedimento para
 96

regularizao fundiria de assentamentos informais ocupados por populao de baixa renda na

rea de proteo e recuperao aos mananciais.
O procedimento prev em primeiro lugar a necessidade de definio das reas de
recuperao ambiental 1 (ARA 1), compostas de assentamentos habitacionais de interesse
social pr-existentes, desprovidas total ou parcialmente de infraestrutura de saneamento
ambiental, onde o Poder Pblico dever promover programas de recuperao urbana e
ambiental.
A definio das ARA 1 ser feita pelo prprio Poder Pblico municipal que dever
cadastrar e mapear as ocorrncias de assentamentos habitacionais de interesse social
desprovidos de infraestrutura de saneamento ambiental. Como se v as ARA 1 nada mais so
do que as ZEIS com objetivo de urbanizao e regularizao fundiria definidas nos planos
diretores dos municpios cujos territrios esto inseridos na rea de proteo e recuperao
aos mananciais.
A lei permite a um regime especial tambm na aplicao das normas ambientais em
ARA 1 na medida que garante o direito subjetivo a regularizao fundiria das reas definidas
como tal.
Outro dispositivo importante, nesse sentido, o que possibilita sempre que justificadas
e atendidas as especificidades da subrea, e sem prejuzo da qualidade cnico-paisagstica do
entorno da represa Billings, as propostas e estratgias urbansticas de implantao de novas
edificaes do tipo HIS que privilegiem a melhor relao de ganho ambiental entre a rea
construda, gabarito e a maior taxa de permeabilidade e revegetao possveis, devendo ser
objeto de regulamentao. Alm do que, permite em ARA 1 lote inferior a 125m (cento e
vinte e cinco metros quadrados) nica e exclusivamente para os casos de regularizao de
loteamentos implantados at a data da publicao desta lei.
 97

CAPTULO 5. A IMPLEMENTAO DAS ZEIS PELOS MUNICPIOS

A implementao das ZEIS pelos municpios traz tona uma srie de questionamentos
jurdicos decorrentes da prpria mudana de paradigma incitada por sua aplicao. Estes
questionamentos vo desde sua regulamentao em mbito municipal at sua gesto aps o
processo de regularizao fundiria, passando pela elaborao do projeto de regularizao
fundiria, que leva ao debate sobre os requisitos urbansticos das ZEIS, sua aprovao e
registro.
Conforme j mencionado, fundamental para fins de aplicao prtica do instituto das
ZEIS diferenciar de forma absoluta sua implementao para fins de regularizao fundiria de
um processo de aprovao de um novo parcelamento do solo.
Diferenciar o projeto de regularizao fundiria do projeto de novo parcelamento do
solo no tarefa fcil visto que tal possibilidade s se consolida de forma definitiva com o
advento da Lei n 11.977/09, que prev pela primeira vez em lei federal um projeto de
regularizao fundiria que no necessariamente tem relao com um novo parcelamento do
solo, e que, portanto, no est sujeito s normas definidas para novos parcelamentos do solo
na Lei n 6.766/79.
Importante mencionar que o prprio histrico de regularizao fundiria no Brasil,
mesmo com a utilizao do instituto das ZEIS, inicialmente vislumbrava como nica forma
jurdica de proceder regularizao equiparando o processo de regularizao ao de aprovao
de novo parcelamento do solo, mesmo que com um regime jurdico especial, considerando as
peculiaridades da ocupao.
Tal posicionamento possvel de ser aferido nas palavras de Evangelina Bastos Pinho
que, ao analisar, em artigo publicado em 1998, a regularizao fundiria em favelas que
afirma que:

Para realizar o parcelamento do solo nas reas de favelas, a modalidade de

parcelamento do solo mais usual o loteamento, uma vez que as ocupaes, ainda
que por muitas vezes realizadas sobre parcelamentos regulares do solo, no
respeitam as reas destinadas para sistema virio, demais reas pblicas e lotes
definidos pelo projeto aprovado, criando nova configurao de ocupao. Assim,
para se oficializar o parcelamento informal ocorrido com o surgimento da favela,
deve-se consagrar as vias de acesso que compem o sistema virio local,
oficializando-o, ressalvados os casos em que o conjunto de ruas e logradouros
existentes no atende as exigncias de acessibilidade ou implantao de
 98

equipamentos urbanos. Desta forma, ocorre a abertura de um novo sistema virio

oficial a partir da aprovao do novo parcelamento do solo, ensejando a necessidade
de aprovao de um projeto de loteamento para a rea114.

O que pode, primeira vista, parecer apenas uma mudana de nomenclatura de projeto
de loteamento para projeto de regularizao fundiria, na verdade, traz uma srie de
implicaes na forma de compreender a implementao das ZEIS, uma vez que tem
significado direto no processo de elaborao, aprovao e registro do projeto de regularizao
fundiria, conforme ser observado no decorrer deste captulo.

5.1 A Regulamentao das ZEIS em mbito municipal

A primeira pergunta que deve ser feita, para enfrentar a questo da implementao das
ZEIS pelo municpio, se a utilizao desse instrumento depende de sua regulamentao em
mbito municipal. A Lei n 11.977/09 categrica em afirmar, por meio de seu art. 49 e seu
pargrafo nico, que o municpio poder dispor sobre o procedimento de regularizao
fundiria em seu territrio, mas que a ausncia da regulamentao no obsta a implementao
da regularizao fundiria.
Resta saber, portanto, se a ausncia de regulamentao que no obsta a implementao
da regularizao fundiria tambm no obstaria a implementao das ZEIS, em que pese um
dos objetivos das ZEIS ser justamente a regularizao fundiria de assentamentos informais.
Para responder a esse questionamento ser feita uma anlise daquilo que poderia ser
objeto de regulamentao das ZEIS em mbito municipal, dentre esses elementos aquilo que
poderia ser dispensado ou no para fins de regulamentao das ZEIS, considerando,
principalmente, aquilo que j est regulamentado em mbito federal e que pode ser aplicado
diretamente pelo municpio.
Apesar de a Lei prever a possibilidade de promover a regularizao fundiria sem a
devida regulamentao em mbito municipal dos procedimentos a serem adotados no
processo de regularizao, afirma-se desde j que tal regularizao no poder se dar em

114
PINHO, Evangelina Bastos. Regularizao fundiria em favelas. In: DIREITO URBANSTICO. Edsio
Fernandes (org.). Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 76-77.
 99

regime especial de uso, ocupao e parcelamento do solo sem a previso em mbito municipal
das ZEIS.
Tal previso, conforme j mencionado, de acordo com o que estabelece a Lei n
11.977/09, por meio de seu art. 47, V, pode se dar em sede de Plano Diretor ou em legislao
municipal especfica. J se manifestou aqui pela preferncia de sua previso no Plano Diretor,
uma vez que este vincula o processo de elaborao e aprovao do oramento municipal, o
que em tese garante recursos para a efetiva implementao das ZEIS. Importante lembrar que
as ZEIS so uma espcie de zoneamento, razo pela qual devem ser previstas por lei e no por
decreto.
Outro ponto objeto de possvel regulamentao municipal seria a definio das ZEIS,
dispensvel em mbito municipal uma vez que o art. 47, V da Lei n 11.977/09 j a define.
Ainda assim, nunca demais lembrar que o conceito de ZEIS expresso na lei trata das regras
especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo, mas no vincula sua aplicao ao
objetivo da regularizao fundiria. Nesse sentido, em que pese a desnecessidade de definio
das ZEIS em mbito municipal, fundamental que ao prever as ZEIS estas estejam
vinculadas ao objetivo da regularizao fundiria.
Como se sabe, a aplicao das ZEIS pode ter objetivos distintos, a saber, a
regularizao fundiria mediante estabelecimento de regime especial de urbanizao,
parcelamento, uso e ocupao do solo, e a produo habitacional voltada para a populao de
baixa renda, o que se convencionou a chamar popularmente de ZEIS de rea ocupada e ZEIS
de vazio, respectivamente.
A aplicao do regime especial de urbanizao, parcelamento uso e ocupao do solo
distinta para a ZEIS que se destina a regularizao fundiria e para a ZEIS que se destina a
produo habitacional. Em geral, as normas para a primeira so definidas no processo de
elaborao do projeto de regularizao fundiria e para a segunda as normas so aquelas
definidas para produo de habitao de interesse social e habitao do mercado popular em
mbito municipal. Assim, quando se trata da demarcao de ZEIS de reas ocupadas com
objetivo preponderante de regularizao fundiria e ZEIS de reas vazias com objetivo de
produo habitacional, fundamental que elas sejam diferenciadas quando da classificao
das ZEIS.
 100

Para as ZEIS com objetivo de regularizao fundiria podem ser criadas categorias
distintas considerando o procedimento as caractersticas da ocupao e o procedimento
adotado para sua regularizao.
Um ponto que antes do advento da Lei n 11.977/09 era indispensvel para a aplicao
das ZEIS a vinculao dos parmetros urbansticos e ambientais ao processo de elaborao
do projeto de regularizao fundiria.
Essa vinculao, que a prpria razo da existncia das ZEIS, define que determinada
zona da cidade ter seus parmetros urbansticos e ambientais definidos de acordo com os
dados da vida real em um processo que inclua a comunidade beneficiada em sua definio,
est expressamente prevista na Lei n 11.977/09, que, por meio do seu art. 54, define que o
projeto de regularizao fundiria de interesse social dever considerar as caractersticas da
ocupao e da rea ocupada para definir parmetros urbansticos e ambientais especficos,
alm de identificar os lotes, as vias de circulao e as reas destinadas a uso pblico.
A Lei n 11.977/09, conforme mencionado anteriormente, ao estabelecer o contedo
mnimo do projeto de regularizao fundiria delega aos municpios o papel de definir os
requisitos para sua elaborao, no que se refere aos desenhos, ao memorial descritivo e ao
cronograma fsico de obras e servios a serem realizados. Importante esclarecer que a
definio dos requisitos para elaborao do projeto de regularizao fundiria no que se refere
aos desenhos, memorial descritivo, e ao cronograma fsico de obras e servios a serem
realizados, no necessariamente devem estar previstos em lei, como as ZEIS, mas podem
definidos por meio de decreto municipal. Afinal tal definio apenas diz respeito ao aspecto
formal de apresentao do projeto de regularizao fundiria, e no altera o contedo mnimo
do projeto de regularizao fundiria.
Outro aspecto importante que deve ser considerado na regulamentao municipal das
ZEIS a vinculao da aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria com este
zoneamento especial. Essa vinculao fundamental, uma vez que, na medida em que as
ZEIS refletem o interesse pblico na regularizao fundiria e determinam a atuao estatal
neste sentido, determinam a aplicao dos instrumentos de regularizao fundiria nesses
territrios sejam pblicos, sejam privados.
H instrumentos de regularizao fundiria de reas pblicas que prescindem de
autorizao legislativa para sua aplicao pelo municpio como o caso, por exemplo, da
concesso de direito real de uso e do direito de superfcie. Na regulamentao das ZEIS pelo
 101

municpio possvel se fazer uma autorizao genrica para aplicao desses instrumentos em
ZEIS, uma vez que h manifesto interesse pblico em regularizar a rea expresso pelo Plano
Diretor ou outra lei municipal especfica, o que certamente facilita a implementao das ZEIS
dando eficincia para a poltica de regularizao fundiria desenvolvida pelo municpio.
Em que pese a lei estabelecer que o municpio pode dispor sobre o procedimento de
regularizao fundiria, mas que a ausncia dessa regulamentao no obsta a regularizao
fundiria entende-se que o municpio deve dispor do procedimento de regularizao no
sentido de definir aspectos bsicos do procedimento em seu territrio, de forma a de fato dar
concretude s normas especificadas na norma federal, que delegam ao municpio papel de
protagonista neste processo, uma vez que em mbito municipal que se d o processo de
definio do procedimento de elaborao do projeto de regularizao fundiria, bem como o
procedimento pelo qual se dar sua aprovao.

5.2 Requisitos urbansticos do projeto de regularizao fundiria ZEIS

Primeiramente, preciso lembrar que os requisitos urbansticos do projeto de

regularizao fundiria devem ser definidos em uma tarefa conjunta entre tcnicos do Poder
Pblico e a populao beneficiada pelo processo de regularizao fundiria. Pode-se dizer,
portanto, que os requisitos urbansticos, antes de qualquer coisa, devem ser definidos
observada a diretriz de gesto democrtica da cidade, de forma participativa.
Como j observado, o projeto de regularizao fundiria o responsvel por definir os
parmetros urbansticos aplicados para rea definida como ZEIS. Para tratar dos requisitos
urbansticos que devem nortear a elaborao do projeto de regularizao fundiria ser
traado um paralelo com os requisitos urbansticos que norteiam a elaborao de projetos de
loteamentos. Isso no significa dizer que os requisitos para elaborao do projeto de
regularizao fundiria sejam os mesmos dos loteamentos. Traar esse paralelo tem como
objetivo, justamente, demonstrar as diferenas entre os requisitos de um e de outro, e a
relao dessas diferenas com o fato de as ZEIS estabelecerem um regime jurdico especial
para a regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda.
 102

Antes de analisar cada um dos requisitos para implantao de novos loteamentos, em

contraste com os requisitos urbansticos que devero orientar a elaborao do projeto de
regularizao fundiria, fundamental delimitar que se trata de processos, em que pese
guardarem semelhanas, com naturezas distintas que se manifestam justamente nas diferenas
existentes entre seus parmetros.
Pode-se afirmar que, enquanto um projeto de novo loteamento tem como objetivo a
implantao de um ideal de loteamento, no que diz respeito s vias de circulao,
equipamentos pblicos e comunitrios, e tamanho mnimo de lotes de forma a prevenir
problemas urbansticos e ambientais, o projeto de regularizao fundiria tem objetivo de
natureza curativa que pretende no prevenir, mas afastar ou minimizar problemas urbansticos
e ambientais j existentes.
Dessa forma, a definio dos requisitos urbansticos por meio do projeto de
regularizao fundiria deve se pautar por parmetros distintos do de um novo loteamento.
A Lei n 11.977/09, por meio de seu art. 48, I estabelece como sendo princpio da
regularizao fundiria a ampliao do acesso terra urbanizada pela populao de baixa
renda, com prioridade para a permanncia na rea ocupada, assegurados o nvel adequado de
habitabilidade e a melhoria das condies de sustentabilidade urbanstica, social e ambiental.
Tal dispositivo demonstra, de forma evidente, quais devem ser os parmetros que devem
nortear a definio dos requisitos urbansticos a serem aplicados nas ZEIS uma vez definidos
pelo projeto de regularizao fundiria.
O dispositivo claro em afirmar, como princpio da regularizao fundiria, seu
objetivo de ampliao do acesso terra urbanizada pela populao de baixa e, mais do que
isso, com prioridade para sua permanncia na rea ocupada. Porm, define que essa
ampliao do acesso terra no deve se dar a qualquer custo: o acesso terra deve ser dar se
assegurado o nvel adequado de habitabilidade e a melhoria das condies de sustentabilidade
urbanstica, social e ambiental. A nosso ver os critrios que norteiam o processo de
elaborao do projeto de regularizao fundiria e, portanto, a definio de parmetros
urbansticos para o assentamento objeto da regularizao se relacionam diretamente com a
segurana da populao que reside na rea, que se relaciona diretamente com o direito
moradia e regularizao fundiria dessa populao.
No toa que a Lei, ao mesmo tempo em que define como princpio da
regularizao fundiria o acesso terra urbanizada, assegurados o nvel adequado de
 103

habitabilidade e a melhoria das condies de sustentabilidade urbanstica, social e ambiental,

estabelece, por meio de seu artigo 55, que na regularizao fundiria de interesse social,
caber ao Poder Pblico, diretamente ou por meio de seus concessionrios ou permissionrios
de servios pblicos, a implantao do sistema virio e da infraestrutura bsica.
O art. 4 da Lei n 6.766/79 estabelece os requisitos para implantao de novos
loteamentos. O inciso I do art. 4 define que as reas destinadas a sistemas de circulao, a
implantao de equipamento urbano e comunitrio, bem como a espaos livres de uso
pblico, sero proporcionais densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada
por lei municipal para a zona em que se situem.
No caso das ZEIS, no h exigncia de que as reas destinadas circulao e
implantao de equipamentos comunitrios e urbanos sejam proporcionais densidade de
ocupao prevista pelo Plano Diretor ou outra lei municipal para a zona em que se situe. As
ZEIS quando estabelecem um regime especial, determina que tais definies sero realizadas
de acordo com as solues encontradas durante o processo de elaborao do projeto de
regularizao fundiria, no tendo parmetro predefinido. A prpria Lei n 11.977/9, por meio
de seu art. 51, que estabelece o contedo mnimo do projeto de regularizao fundiria, de
forma expressa, indica que o projeto de regularizao fundiria dever indicar as vias de
circulao existentes e projetadas e, se possvel, as outras reas destinadas ao uso pblico. Ou
seja, a destinao de reas ao uso pblico se dar de acordo com a possibilidade de projeto
no sendo uma exigncia sua previso.
A possibilidade de, por meio do estabelecimento de um regime jurdico especial de
urbanizao e parcelamento do solo, suprime a exigncia de destinao de reas pblicas
quando da impossibilidade de destinao de reas para instalao de equipamentos
comunitrios reas verdes e institucionais.
A abertura de sistema virio adequado, no entanto, tema que diz respeito diretamente
segurana da populao pelo que, no processo de elaborao do projeto de regularizao
fundiria, deve-se alcanar solues no sentido de permitir um mnimo de circulao no
interior do assentamento, no sentido de permitir a entrada de ambulncia, corpo de bombeiros,
coleta de lixo, etc. Isso no significa dizer, no entanto, que todas as vias de circulao internas
do assentamento devem seguir o mesmo padro podendo; inclusive; conviver, dependendo da
soluo proposta, conjuntamente ruas mais largas com vielas estreitas.
 104

O inciso II do art. 4 da Lei n 6.766/79 determina que os lotes tero rea mnima de
2
125 m (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mnima de 5 (cinco) metros, salvo
quando a legislao estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou quando o
loteamento se destinar urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais de
interesse social, previamente aprovados pelos rgos pblicos competentes.
Neste caso, a prpria redao do inciso que determina a metragem mnima do lote e
sua testada mnima estabelecem uma exceo regra do lote e da testada mnima, quando se
trata de urbanizao especfica. As ZEIS ao estabelecerem um regime jurdico especial de
urbanizao, justamente permitem se enquadrar na exceo norma que estabelece lote
mnimo, pelo que no h qualquer exigncia de metragem mnima de lote que deva nortear o
processo de elaborao do projeto de regularizao fundiria na definio de parmetros
urbansticos do assentamento. Nunca demais lembrar, no entanto, que, no processo de
elaborao do projeto, fundamental atentar para a questo da habitabilidade das moradias,
necessidade de abertura de janelas, solues para circulao interna de ar, ou seja, questes
relacionadas a salubridade e segurana da populao residente no assentamento, independente
do tamanho de lote que ocupa.
O inciso III da Lei n 6.766/79 estabelece como requisito para novos loteamentos uma
reserva de faixa no-edificvel de 15 metros de cada lado ao longo ao longo das guas
correntes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias. Tal
determinao deve ser observada com bastante critrio no processo de elaborao do plano
visto se tratar de norma que pretende garantir a segurana da populao que vive s margens
de rodovias e ferrovias. Ainda assim, o projeto de regularizao fundiria no obrigado a
respeitar tais determinaes de forma rgida se considerar que, por exemplo, a soluo de
projeto garanta de fato a segurana da populao, mesmo que no haja a faixa no-edificvel
da largura a que a norma se refere.
Por fim, com relao aos requisitos urbansticos para novos loteamentos previstos no
art. 4 da Lei n 6.766/79, o inciso IV determina que as vias de loteamento devero articular-
se com as vias adjacentes oficiais, existentes e projetadas e harmonizar-se com a topografia
local. Neste caso, tm-se consideraes distintas a fazer sobre as duas exigncias: articular-se
com as vias adjacentes e harmonizar-se com a topografia local.
Com relao primeira sabe-se que o processo espontneo de ocupao e
consolidao de assentamentos informais teve como regra, at por sua natureza espontnea,
 105

implantao de vias de circulao que no se articulassem com as vias adjacentes. O projeto

de regularizao fundiria deve, necessariamente, trazer solues no sentido de articular as
vias do assentamento com a cidade. No entanto, essa determinao no deve ser
compreendida de forma rgida, no sentido de realizar um redesenho da implantao do
assentamento, como se um novo loteamento estivesse sendo implantado. O projeto deve
apresentar solues que permitam a articulao do assentamento com as vias adjacentes de
forma a interferir o mnimo possvel no desenho atual do loteamento e permitir minimamente
uma integrao do assentamento a malha urbana existente, at como forma de garantir a
segurana da populao.
Com relao determinao de as vias harmonizarem-se com a topografia local, esta
deve ser observada sob a tica da segurana da populao. O projeto de regularizao
fundiria no deve, necessariamente, propor vias de circulao que se harmonizem com a
topografia local, mas deve, necessariamente, garantir que as vias de circulao sejam seguras
e com solues de engenharia que garantam sua sustentao. Ou seja, a questo em um
processo de elaborao de projeto de regularizao fundiria no deve ser se as vias se
harmonizam com a topografia local, mas se so seguras.
Resumindo, no processo de elaborao de um projeto de regularizao fundiria, a
definio de parmetros urbansticos no devem ser norteada por um ideal de urbanizao. O
projeto de regularizao deve, necessariamente, trazer solues para afastar, de forma
definitiva, as situaes de risco, insalubridade e insegurana existentes no assentamento.

5.3 O Processo de aprovao do projeto de regularizao fundiria em ZEIS

O processo de aprovao do projeto de regularizao fundiria por excelncia um

processo realizado pelo municpio, por sua competncia de executar a poltica urbana e
exercer o planejamento e controle do parcelamento, uso e ocupao do solo. No entanto por se
tratar de processo de natureza distinta da aprovao de novo loteamento, o projeto de
regularizao fundiria deve ser compreendido de forma distinta daquele.
Essa diferenciao entre o processo de aprovao de um novo loteamento e de um
projeto de regularizao fundiria decorre do fato de se estabelecer um regime jurdico
 106

especial para regularizao fundiria de assentamentos informais ocupados por populao de

baixa renda, ao de natureza curativa, que, portanto, informa requisitos urbansticos distintos
daqueles definidos para novos loteamentos, conforme j demonstrado.
O art. 53 da Lei n 11.977/09 preceitua que a regularizao fundiria de interesse
social depende da anlise e da aprovao pelo municpio do projeto de regularizao
fundiria. O pargrafo nico do art. 53 esclarece que a aprovao do projeto de regularizao
fundiria, pelo municpio, corresponde ao licenciamento ambiental e urbanstico do projeto de
regularizao fundiria de interesse social, desde que o municpio tenha conselho de meio
ambiente e rgo ambiental capacitado.
Tal dispositivo, no entanto, no pode ser analisado de forma isolada no ordenamento
jurdico brasileiro sob pena de se dar interpretao errnea no sentido de determinar que
apenas poder aprovar qualquer projeto de regularizao fundiria o municpio que tenha
conselho de meio ambiente e rgo ambiental capacitado, o que feriria a diretriz da poltica
urbana prevista no inciso XV do art. 2 do Estatuto da Cidade, que determina a simplificao
da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias, uma vez que ao
invs de simplificar o processo de aprovao, tal norma estaria criando mais obstculos para a
consecuo das diretrizes da poltica urbana expressas no Estatuto da Cidade.
Tal dispositivo est inserido em um contexto que debate a possibilidade ou no do
municpio de realizar de forma integrada o licenciamento urbanstico e ambiental sem a
necessidade de que o licenciamento ambiental seja realizado pela autoridade estadual. Nesse
sentido, no h dvida, at por estar expresso na Constituio Federal, que o municpio o
responsvel pelo planejamento e controle do parcelamento, uso e ocupao do solo e
responsvel por executar a poltica urbana, sobre a capacidade e competncia municipal para
a aprovao urbanstica de qualquer empreendimento e tambm do projeto de regularizao
fundiria, mesmo sem um conselho de meio ambiente ou rgo ambiental capacitado.
H casos de projetos de regularizao fundiria, no entanto, que prescindem de um
licenciamento ambiental, seja por estar inserido em rea de proteo ambiental ou por prever
interveno em APP. So esses os casos em que o municpio apenas poder realizar o
licenciamento urbanstico e ambiental integrado desde que tenha conselho de meio ambiente e
rgo municipal capacitado.
Portanto, o que se depreende da leitura do art. 53 da Lei n 11.977/09, articulado com
o ordenamento jurdico brasileiro que ao municpio compete a anlise e aprovao do
 107

projeto de regularizao fundiria em qualquer hiptese. No entanto, para que essa aprovao
corresponda ao licenciamento ambiental e urbanstico integrado, para fins de interveno em
APP ou regularizao em rea de proteo ambiental, o municpio dever ter conselho de
meio ambiente e rgo ambiental capacitado.
Nesse sentido, apenas ser necessria anuncia prvia da autoridade estadual para sua
aprovao projeto de regularizao fundiria que pretenda intervir em APP ou regularizar
assentamento em rea de proteo ambiental, desde que no disponha de conselho de meio
ambiente e rgo ambiental capacitado.
Assim, caso o municpio tenha conselho de meio ambiente e rgo ambiental
capacitado, em nenhuma hiptese ser necessria anuncia estadual para aprovao de projeto
de regularizao fundiria. Tambm no ser necessria anuncia da autoridade estadual para
aprovao de projeto de regularizao que no pretenda intervir em APP ou regularizar
assentamento em rea de proteo ambiental, mesmo no dispondo o municpio de conselho
de meio ambiente e rgo ambiental capacitado.
A aprovao do projeto de regularizao fundiria deve estar de acordo com os
princpios da regularizao fundiria, expressos no art. 48 da Lei n 11.977/09, dos quais
destaca-se a ampliao do acesso terra urbanizada pela populao de baixa renda, com
prioridade para sua permanncia na rea ocupada, assegurados o nvel adequado de
habitabilidade e a melhoria das condies de sustentabilidade urbanstica, social e ambiental e
a participao dos interessados em todas as etapas do processo de regularizao.
O processo de aprovao do projeto de regularizao fundiria deve analisar, entre
outros elementos, se o processo de elaborao do projeto e seu resultado esto de acordo com
os princpios da regularizao de assegurar adequada habitabilidade e melhoria das condies
de sustentabilidade urbanstica, social e ambiental.
preciso mencionar que a simples melhoria nas condies urbansticas, social e
ambiental no deve ser suficiente para que o projeto seja aprovado. Suponha-se que de um
grau de extrema vulnerabilidade como falta de gua potvel, esgotamento sanitrio,
iluminao pblica, um projeto proponha melhorias que garantam apenas iluminao pblica
para o assentamento, trazendo, de fato, as melhorias nas condies urbansticas e sociais, no
entanto, no eleva o assentamento a um nvel adequado de salubridade, habitabilidade e
segurana. Tal projeto, no poderia ser considerado como de acordo com os princpios da
regularizao fundiria.
 108

Nesse sentido, fundamental, na anlise e aprovao de um projeto de regularizao

fundiria, atentar para se de fato o projeto liquida as situaes de risco existentes no
assentamento, elevando em nvel adequado as condies de habitabilidade, considerando a
salubridade e a segurana da populao residente no assentamento. Importante mencionar que
ao menos o projeto deve prever a implantao da infraestrutura bsica prevista para
assentamentos situados em zonas habitacionais declaradas por lei como de interesse social.
Outro ponto fundamental, a ser analisado em um processo de aprovao de projeto de
regularizao fundiria, o prprio processo de sua elaborao, considerando a j
mencionada diretriz da poltica urbana de gesto democrtica da cidade, prevista no Estatuto
da Cidade. Conforme j observado, o processo de regularizao fundiria deve ter a
participao da comunidade beneficiada em todas as etapas de sua implementao,
obrigatoriedade elevada a princpio da regularizao fundiria previsto no art. 48 da Lei n
11.977/09.
O processo de aprovao de projeto de regularizao fundiria deve antes das anlises
relacionadas aos requisitos urbansticos de habitabilidade, salubridade e segurana, analisar o
processo de elaborao do plano.
Esta anlise deve se orientar pelos procedimentos definidos em lei municipal que
garantam a participao da comunidade em todas as etapas do processo de regularizao
fundiria como, por exemplo, se o Conselho Gestor da ZEIS foi definido legitimamente, se
todos da comunidade foram comunicados das atividades de regularizao e se tiveram as
mesmas condies de intervir no processo de elaborao do projeto de regularizao
fundiria. Ou seja, o processo de aprovao do projeto de regularizao deve analisar se de
fato o projeto foi construdo de forma democrtica e dando condies iguais para a
participao de todos os interessados em todas as etapas do processo de sua elaborao.

5.3.1 O Registro do Projeto de Regularizao Fundiria em ZEIS

Um dos elementos mais complexos da regularizao fundiria diz respeito ao registro

dos projetos de regularizao fundiria. Importante mencionar que via de regra, at a edio
 109

da Lei n 11.977/09, o registro da regularizao fundiria seguia os mesmos critrios e

procedimentos estabelecidos para um novo parcelamento do solo.
Segundo o desembargador Venicio Antonio de Paula Salles, descrevendo as
dificuldades encontradas para o registro de projetos de regularizao fundiria, em sua anlise
da Medida Provisria 459/09:

[...] comum so os casos em que a descrio tabular se descuida de indicaes

relevantes errando ou omitindo pontos fundamentais. Os erros mais freqentes
dizem respeito a falta de indicao da rea total do imvel; ausncia total ou parcial
de perimetria; silencio quanto aos rumos, ngulos e deflexes; omisso quanto a
pontos de amarrao. O cho registral instvel e de certa forma perigoso, no
ostentando a eficincia para atender satisfatoriamente a todas as circunstncias e
cumprir os rigores principiolgicos. Portanto, as reas que a Prefeitura mede,
demarca promove obras de infra-estrutura, em regra, compe parte de atigussimas
glebas de terra precariamente descritas no registro imobilirio. O desenho registral
dessas glebas deixa de informar todas as linhas perimetrais aludindo a deflexes
sem indicar os respectivos ngulos, o que muito dificulta o fechamento do polgono
que o imvel encerra. A precariedade aumentada em razo da ausncia de pontos
de amarrao, que seriam necessrios para a fixao da rea ao solo (o que faz com
que o imvel a nvel terico, flutue). Por fim, grande parte destas reas
experimentaram desfalques anteriores, sem qualquer delimitao ou indicao,
elevando o campo de inseguranas115.

O autor explica que:

O vcio de origem, pois est na base registral, impregnando o desenho tabular, mas
erro que inibe a regularizao de anlise do contexto e da ausncia de uma
interpretao sistemtica, sensvel s necessidades e ao imperioso prestgio e
privilgio dos interesses coletivos. A superao deste impasse burocrtico/registral
deve ter incio com a inverso das prioridades legais, mediante o reconhecimento da
prevalncia do interesse coletivo dos ocupantes das reas regularizadas em relao
aos interesses e direitos individuais dos antigos proprietrios das glebas116.

O mesmo autor conclui que:

O registro imobilirio das reas regularizadas pelas Prefeituras (plantas AU) ou

pelos projetos de demarcao urbanstica devem receber prioridade determinada pela
funo social da propriedade, para que no sejam obstados por regras rgidas de
sentido registrrio, mormente, pela aplicao inflexvel dos princpios da
especialidade e da continuidade. A imperfeio constante de base tabular deve ser

115
SALLES, Vencio Antonio de Paula. Regularizao fundiria: consideraes sobre a Medida Provisria n
459/2009, p. 6. Disponvel em:<http://www.epm.sp.gov.br/Internas/ArtigosView.aspx?ID=2842>. Acesso em:
15 nov. 2009.
116
Idem, ibidem, p. 14.
 110

superada pela preferncia do interesse coletivo que impulsiona o pedido de

regularizao fundiria das plantas e dos projetos de demarcao urbanstica117.

Portanto, o interesse coletivo, manifesto com a demarcao de uma rea como ZEIS,
deve servir de parmetro para uma aplicao menos rgida dos princpios registrrios, de
forma a no obstar o registro da regularizao fundiria de interesse social e o exerccio pleno
do direito cidade sustentvel.
O registro da regularizao fundiria, de interesse social, se distingue da regularizao
fundiria de interesse especfico, o que na prtica significa dizer, daquela no realizada na
rea declarada como ZEIS pelo municpio, de interesse para implantao de programa de
regularizao fundiria pela Unio, Estados e Distrito Federal ou em que tenham sido
preenchidos os requisitos para usucapio ou concesso de uso especial para fins de moradia.
O registro da regularizao fundiria de interesse especfico deve seguir os termos da
legislao em vigor para o registro de novos parcelamentos do solo. J ao registro do
parcelamento do solo, resultante de projeto de regularizao fundiria, estabelecido um
regime especial, nos arts. 65 e seguintes da Lei n 11.977/09, que afasta a figura do loteador
como central no processo de promoo do assentamento, no sendo, por exemplo, exigida
documentao relativa aquele responsvel pela promoo do loteamento como ocorre nos
casos regidos pela Lei do Parcelamento do Solo.
Para o registro do parcelamento do solo resultante do projeto de regularizao
fundiria, ao invs de se exigir a documentao relativa ao responsvel pela promoo do
loteamento, quando no realizada pelo Poder Pblico, exigida daquele que promove a
regularizao documentao que comprove sua legitimidade para realizar essa ao.
Assim, a compreenso de que a regularizao fundiria, quando realizada em ZEIS
que, portanto, se caracteriza como regularizao fundiria de interesse social, se distingue do
processo de implantao de loteamento, restando mais evidente quando se trata do seu
registro.
Outro ponto importante, relativo ao registro do parcelamento do solo resultado de
projeto de regularizao fundiria, diz respeito aos seus efeitos. Conforme dispe o art. 66 da
Lei n 11.977/09, o registro dever importar na abertura de matrcula para toda rea objeto de

117
SALLES, Vencio Antonio de Paula. Regularizao fundiria: consideraes sobre a Medida Provisria n
459/2009, p. 6. Disponvel em:<http://www.epm.sp.gov.br/Internas/ArtigosView.aspx?ID=2842>. Acesso em:
15 nov. 2009, p. 14.
 111

regularizao, se no houver; e na abertura de matrcula para cada uma das parcelas

resultantes do projeto de regularizao fundiria. Tal determinao fundamental para os
casos de reas que nem sequer matrcula possuem.
Ainda assim, preciso atentar que, nos casos de ZEIS que abrangem mais de uma
matrcula ou situada no interior de uma gleba maior, ser necessria a realizao de aes
como a retificao, unificao ou desmembramento de matrculas.
A lei avana no sentido de reconhecer o projeto de regularizao fundiria como
processo capaz de definir de fato aquilo que rea pblica e privada independente da
anuncia do proprietrio da rea, na medida em que a lei determina que, quando do registro
do projeto de regularizao fundiria, devero ser abertas, de ofcio, pelo oficial de registro de
imveis, as matrculas das reas destinadas ao uso pblico com as averbaes das respectivas
doaes.
Outro ponto importante com relao garantia do exerccio do direito cidade
consiste no fato de a lei isentar da cobrana de custas e emolumentos o registro do
parcelamento do solo oriundo de regularizao fundiria de interesse social, do auto de
demarcao urbanstica, do ttulo de legitimao da posse, e de sua converso em ttulo de
propriedade.

5.4 O Controle urbano nas ZEIS entre sua demarcao e regularizao

Um dos grandes desafios, embora pouco ou quase nada debatido, seja no meio
acadmico seja na administrao pblica, quando se trata de implementao das ZEIS, o seu
controle urbano, principalmente no que diz respeito a como deve ser feito o controle urbano
das ZEIS entre sua demarcao e o final do processo de regularizao fundiria.
A princpio, um assentamento considerado irregular justamente por ter sido
produzido em desacordo com a legislao vigente o que torna o controle urbano nessas reas
um desafio ainda maior.
As ZEIS quando demarcadas so zonas especiais que tero seus parmetros definidos
no futuro em processo de elaborao do projeto de regularizao fundiria que definir as
 112

regras de parcelamento, uso e ocupao do solo e edilcias para aquela parcela do territrio
municipal.
Isso no significa dizer que entre sua demarcao e regularizao aquela zona da
cidade possa ser considerada uma zona em que tudo permitido em matria urbanstica pela
ausncia de regra. necessrio que o Poder Pblico, a partir da demarcao de uma ZEIS,
passe a exercer um controle urbano de acordo com parmetros e regras de transio que
devem ser definidas para as ZEIS entre sua demarcao e regularizao fundiria.
Esse controle urbano pode ter como parmetro regras de transio distintas: aplicao
das normas da zona em que a ZEIS est inserida; e aplicao de uma regra de parcelamento,
uso e ocupao do solo definida de forma geral para as ZEIS do municpio.
Caso mais comum de aplicao de regra de transio para as ZEIS a previso de
aplicao das normas da zona em que a ZEIS est inserida. Essa regra de transio de
aplicao do zoneamento da rea, em que a ZEIS est inserida, no dialoga de nenhuma forma
com o regime especial de urbanizao que se estabelece com a criao das ZEIS, o que
dificulta um processo de insero gradual do assentamento nas regras urbansticas, uma vez
que, via de regra, so regras de parcelamento uso e ocupao do solo totalmente distintas das
j praticas no assentamento.
Entende-se, uma vez que as ZEIS estabelecem um regime especial de urbanizao,
parcelamento, uso e ocupao do solo que o mais adequado na determinao de uma regra de
transio, que sirva de parmetro para o controle urbano das reas demarcadas como ZEIS at
sua regularizao, a definio de regras especficas de parcelamento, uso e ocupao do solo,
que dialoguem com a natureza da ocupao em ZEIS, em contraponto tentativa de aplicar as
mesmas normas vlidas para a zona em que est inserida, sob pena de incorrer no mesmo erro
de aplicao de normas elitistas que contribuem para produo da ilegalidade urbana.
As normas especficas de transio definidas para as ZEIS podem variar de acordo
com as diferentes categorias de ZEIS definidas pelo Plano Diretor ou outra legislao
municipal, de forma a garantir ainda mais a relao com a realidade das ocupaes dessas
reas.
 113

CONSIDERAES FINAIS

O novo marco legal urbano brasileiro inaugurado pela Constituio Federal, que se
consolida com a promulgao do Estatuto da Cidade, opera transformaes profundas na
ordem jurdica vigente, no que diz respeito ao tratamento de assentamentos informais.
Essas transformaes ocorrem tendo em vista a possibilidade de definio do contedo
da funo social da propriedade urbana, sempre balizados pelos objetivos da poltica urbana,
expressos na Constituio Federal, de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e pelo contedo das diretrizes gerais da
poltica urbana expressas no Estatuto da Cidade, entre as quais destacam-se o direito s
cidades sustentveis, a gesto democrtica da cidade e a urbanizao e regularizao fundiria
de reas ocupadas por populao de baixa renda.
O novo paradigma no tratamento dos assentamentos informais diz respeito
possibilidade de sua regularizao mediante o estabelecimento de um regime jurdico especial
que permite o estabelecimento de, a partir dos dados da vida real, definir normas especiais de
urbanizao, parcelamento, uso e ocupao do solo e edilcias, o que, em ltima anlise,
corresponde a tratar os assentamentos informais no processo de regularizao fundiria como
o que de fato so: reas ocupadas por populao de baixa renda.
Esse novo paradigma, ao garantir que os assentamentos informais sejam tratados como
aquilo que so e no como novos assentamentos, como eram tratados anteriormente, o que
inviabilizava sua regularizao fundiria, que para ocorrer precisaria adequar situao de
fato do assentamento s normas vigentes para o restante da cidade, em matria de
parcelamento, uso e ocupao do solo e edilcias.
Nesse contexto de mudana de paradigma no tratamento de assentamentos informais,
as ZEIS exercem um papel fundamental, pois o instrumento que permite sua materializao,
uma vez que o seu gravame que determina que a regularizao fundiria faz parte do
cumprimento da funo social de determinada rea, reconhece interesse pblico na
regularizao, bem como possibilita, pela sua implementao, alm de estabelecer normas
especiais de urbanizao, parcelamento, uso e ocupao do solo e edilcias.
As ZEIS do materialidade ao novo paradigma na medida em que o direito subjetivo
regularizao fundiria, decorrente do novo marco legal urbano brasileiro, se expressa de
 114

forma inequvoca com a demarcao de uma rea como ZEIS pela legislao municipal. Em
sntese, as ZEIS territorializam o direito subjetivo regularizao fundiria, permitindo o
estabelecimento de um regime jurdico especial de urbanizao e regularizao fundiria
dando concretude ao novo paradigma inaugurado pela Constituio Federal de 1988 e
consolidado pelo Estatuto da Cidade no tratamento de assentamentos informais.
Considerando que as ZEIS um zoneamento especfico, no decorrer desta anlise, foi
possvel identificar que o papel desempenhado pelas ZEIS nessa mudana de paradigma e os
novos objetivos da utilizao deste instrumento trazem mudanas substanciais no prprio
objetivo de utilizao do instrumento do zoneamento tanto do ponto de vista dos objetivos
sociais de sua utilizao como da sua natureza jurdica.
Com as ZEIS, o zoneamento deixa de ser um instrumento que se restringe definio
de limitaes administrativas, mas definem o contedo da funo social da propriedade,
obrigando o Poder Pblico a implementar polticas pblicas na medida que territorializa o
direito subjetivo a regularizao fundiria, permitindo o estabelecimento de um regime
jurdico especial que parte dos dados da vida real para definio de normas de parcelamento,
uso e ocupao do solo e edilcias, o que permite a materializao de um novo tratamento dos
assentamentos informais.
O regime jurdico especial, aplicado as ZEIS, no diz respeito apenas a normas
especiais de urbanizao, parcelamento, uso e ocupao do solo e edilcias, mas traz
conseqncias com relao ao processo de implementao das ZEIS tanto do ponto de vista
da formulao da poltica municipal de regularizao fundiria e implementao das ZEIS
como do ponto de vista dos processos de regularizao fundiria propriamente ditos,
considerando a diretriz da poltica urbana da gesto democrtica da cidade.
Nesse sentido, tanto a formulao e implementao de uma poltica municipal de
regularizao fundiria e implementao das ZEIS como as aes de regularizao fundiria
realizadas pelos municpios devem observar a diretriz geral da poltica urbana que determina
que a cidade deva ser gerida democraticamente, garantindo-se em todas as etapas desses
processos a participao popular.
Ainda cedo para estabelecer de maneira definitiva a forma de utilizao das ZEIS no
mbito do Poder Judicirio. No entanto, j possvel aferir algumas possibilidades de sua
judicializao, ligada sua natureza de estabelecer um direito subjetivo regularizao
fundiria e vincular a ao do Poder Pblico nesse mesmo sentido. Identificou-se ao menos
 115

duas formas de judicializao das ZEIS: por meio da justiciabilidade da poltica pblica de
regularizao fundiria e implementao das ZEIS e na orientao do processo de tomada de
decises em aes possessrias.
Importante mencionar que o alcance do papel das ZEIS na materializao de um novo
paradigma no tratamento de assentamentos informais no se restringe ao estabelecimento de
um regime especial com implicaes nas normas urbansticas e no processo administrativo,
mais do que isso, as ZEIS hoje vem cumprindo um papel importante na relao entre os
sistemas urbanstico e ambiental, promovendo equilbrio na aplicao das normas oriundas
dos mesmos, o que perfeitamente constatvel nos casos de regularizao fundiria em reas
de Preservao Permanente (APP) e em reas de proteo e recuperao aos mananciais da
Regio Metropolitana de So Paulo.
Por fim, vale mencionar que a implementao das ZEIS pelos municpios enfrenta o
desafio de romper com a lgica de que a regularizao fundiria de assentamento informais,
ocupados por populao de baixa renda, deve se orientar pelo procedimento e parmetros
estabelecidos para implantao de um novo loteamento. Por se tratarem de processos de
natureza distinta, fundamental se ter clareza das fronteiras existentes entre esses dois
processos no que diz respeito ao processo de elaborao, aprovao e registro dos projetos de
loteamento e de regularizao fundiria.
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