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A nova administrao pblica e a abordagem

da competncia*

Tomas de Aquino Guimares**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A nova administrao pblica; 3. A abordagem


da competncia: aplicao em organizaes pblicas; 4. Flexibilidade: ret-
rica e realidade; 5. Concluses.

P A L A V R A S - C H A V E : gesto baseada nas competncias; abordagem da com-


petncia; flexibilidade; nova administrao pblica.

Este artigo analisa os conceitos e as caractersticas da nova administrao


pblica e como a abordagem da competncia se insere nesse contexto. So
descritos os quatro modelos da nova administrao pblica propostos por
Ferlie et alii (1996): impulso para a eficincia, downsizing e descentralizao,
em busca da excelncia, e orientao para o servio pblico. Alm disso, o
artigo discute a aplicao, no setor pblico, da gesto baseada nas competn-
cias, bem como sua relao com a flexibilidade. A abordagem da compe-
tncia analisada, por um lado, como mecanismo de flexibilidade e de ino-
vao da gesto organizacional e, por outro, como forma de controle e de
excluso sociais. O artigo discute tambm as dificuldades associadas apli-
cao desses conceitos na gesto de organizaes pblicas. Ao final, sugere
que o desafio dos gestores de organizaes pblicas passa pela competncia
de realizar a gesto dessas organizaes com eficincia e efetividade, basea-
da na prestao de um servio pblico com qualidade e, ao mesmo tempo,
orientada para o desenvolvimento e uso do conceito de cidadania.

The new public management and the competence approach


This paper analyzes the concepts and characteristics of the new public man-
agement and how the competence approach runs in this context. The four
new public management models suggested by Ferlie et alii (1996) the
efficiency drive, downsizing and decentralization, in search of excellence,

* Este artigo, recebido em fev. e aceito em maio 2000, teve o apoio financeiro do CNPq.
** Administrador, mestre em administrao, doutor em sociologia e professor adjunto do Depar-
tamento de Administrao da UnB.

RA P R i o d e Ja ne ir o 3 4( 3 ) : 1 25 - 4 0 , Ma io / J un . 20 0 0
and public service orientation are presented. The use of the competence-
based management approach in public service is also discussed, as well as
its relationship with flexibility. The competence approach is analyzed, on the
one hand, as a flexibility and innovation mechanism of organization man-
agement and, on the other hand, as a form of control and social exclusion.
The difficulties associated with the application of these concepts to public
management are also discussed. The paper suggests that the public managers
challenge involves the competence to manage public organizations in an effi-
cient and effective way, based on a high quality public service and, at the
same time, targeted on the development and use of the citizenship concept.

1. Introduo

Um dos temas recorrentes entre pesquisadores, gestores e estudiosos da ad-


ministrao pblica brasileira tem sido a dinmica de um processo de refor-
ma e contra-reforma, que possvel visualizar nas diversas experincias de
reforma administrativa do pas. Esse processo descrito por Castor e Jos
(1998) como um embate entre dois sistemas de fora: de um lado, a burocra-
cia em seu sentido corporativo, centralizadora e, portanto, infensa s mudan-
as na organizao e nas formas de operar do aparelho do Estado e, de outro,
as foras inovadoras, que, no raramente, encontram muitas dificuldades
para implementar de maneira efetiva projetos de reforma. Essas foras ino-
vadoras procuram introduzir, nas organizaes pblicas, uma cultura de fle-
xibilidade e de gesto empreendedora que lhes permita atuar de forma gil e
eficiente, num mundo de rpidas transformaes.
Este artigo tem a finalidade de discutir at que ponto a abordagem das
competncias essenciais, ou simplesmente abordagem da competncia, pode ser
considerada uma alternativa de gesto flexvel e empreendedora para organi-
zaes pblicas. Utiliza-se aqui o conceito schumpeteriano de empreendedo-
rismo como um processo essencialmente associado inovao. Considera-se
tambm que a flexibilidade de gesto constitui uma forma de inovao ou de
empreendedorismo. Com base nessas premissas descrevem-se, a seguir, as ca-
ractersticas da nova administrao pblica, e discutem-se as potencialidades e
limitaes do uso da abordagem da competncia no setor pblico.

2. A nova administrao pblica

A segunda metade do sculo XX marca o incio da era do conhecimento e da


informao (Lastres, 1999), caracterizada por um perodo de grandes trans-
formaes tecnolgicas, sociais e econmicas, que impem novos padres de
gesto s organizaes pblicas e privadas. Trata-se de um processo de rees-
truturao produtiva apoiado no desenvolvimento cientfico e tecnolgico e

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na globalizao de mercados. Nesse contexto, parece haver um consenso en-
tre estudiosos da teoria organizacional de que o sucesso de uma organizao
, cada vez mais, influenciado pela sua capacidade de implementar formas
flexveis de gesto que possam fazer face s mudanas do mundo contempo-
rneo.
No setor privado, a competio decorrente dessas transformaes traz
como conseqncia a necessidade de que as empresas gerem inovaes tecno-
lgicas, na forma de produtos e processos novos ou melhorados, numa veloci-
dade cada vez maior, como forma de garantir a sobrevivncia nesse ambiente
de turbulncia. A identificao, obteno e desenvolvimento das competn-
cias essenciais so um dos caminhos sugeridos por consultores e estudiosos da
administrao estratgica para que as empresas privadas obtenham vanta-
gens competitivas e maior lucratividade (Prahalad & Hamel, 1990; Hill &
Jones, 1998).
No setor pblico, o desafio que se coloca para a nova administrao p-
blica como transformar estruturas burocrticas, hierarquizadas e que tendem
a um processo de insulamento em organizaes flexveis e empreendedoras.
Esse processo de racionalizao organizacional implica a adoo, pelas organi-
zaes pblicas, de padres de gesto desenvolvidos para o ambiente das em-
presas privadas, com as adequaes necessrias natureza do setor pblico
(Ferlie et alii, 1996; Pereira & Spink, 1998). As tentativas de inovao na admi-
nistrao pblica significam a busca da eficincia e da qualidade na prestao
de servios pblicos. Para tanto, so necessrios o rompimento com os mode-
los tradicionais de administrar os recursos pblicos e a introduo de uma nova
cultura de gesto.
Ferlie et alii (1996), com base em pesquisas realizadas sobre os movi-
mentos de mudana no setor pblico da Gr-Bretanha e em extensa reviso
da literatura sobre tais movimentos em diferentes pases, sugerem a existn-
cia de quatro modelos de gesto que podem ser percebidos no setor pblico,
representando, cada um deles, momentos de distanciamento de modelos cls-
sicos de administrao pblica. Utilizando a tcnica analtica do tipo ideal
weberiano, esses autores descrevem os referidos modelos da nova administra-
o pblica impulso para a eficincia, downsizing1 e descentralizao, em
busca da excelncia, e orientao para o servio pblico , cujas principais ca-
ractersticas so indicadas a seguir.
O modelo 1, impulso para a eficincia, considerado o primeiro a sur-
gir, estaria associado com o modelo de economia poltica do tatcherismo da

1 O termo downsizing tem sido utilizado na literatura organizacional para caracterizar proces-
sos de reestruturao organizacionais associados reduo da diferenciao vertical e de qua-
dros. Tendo em vista a dificuldade de encontrar um vocbulo em portugus para expressar este
conceito, o termo ser mantido neste artigo em sua forma original.

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Gr-Bretanha e representa uma tentativa de tornar o setor pblico mais pare-
cido com a iniciativa privada, guiado por noes rudimentares de eficincia.
Caracteriza-se pelo aumento dos controles financeiros e por uma forte nfase
na maximizao do valor do dinheiro e nos ganhos em eficincia. Envolve
uma administrao baseada na hierarquia e no controle, no estabelecimento
de objetivos, no monitoramento do desempenho e no uso intensivo de regis-
tros formais como forma de avaliar o desempenho profissional.
Esse modelo pressupe uma flexibilizao da legislao trabalhista,
com a incluso de formas alternativas de contrato de trabalho (emprego tem-
porrio, de tempo parcial etc.) e a substituio dos acordos de trabalho na-
cionais por acordos locais, introduzindo uma mentalidade mais voltada para
o mercado e para o cliente. Caracteriza-se, tambm, pela rotatividade dos
ocupantes de postos gerenciais e pelo crescimento do poder dos administra-
dores generalistas, que substituem os especialistas nos cargos de comando.
Apesar de adotar um certo grau de delegao, esse modelo conserva exign-
cias rigorosas de responsabilidade para com os nveis superiores, marginaliza
o papel dos sindicatos e dos representantes eleitos e concentra o poder deci-
srio no comando estratgico das organizaes.
O modelo 2, downsizing e descentralizao, surge do argumento de que o
predomnio de organizaes grandes, verticalmente integradas, dominantes no
perodo entre 1900 e 1975, parece ter tomado o caminho inverso. Isso trouxe
como resultados para o setor pblico o desmonte e o downsizing organizacio-
nal, a busca por maior flexibilidade, o abandono do alto grau de padronizao,
a descentralizao da responsabilidade pela formulao da estratgia e do ora-
mento, o aumento da terceirizao, e a diviso dos quadros de pessoal entre
um pequeno ncleo estratgico e uma grande periferia operacional.
Os elementos-chave desse modelo so: a nfase nas organizaes hbri-
das, misto de pblico e privado, com separao entre financiamento pblico e
dotao do setor autnomo; a mudana da gesto hierrquica para a gesto por
contrato; a criao, em mbito local, de organizaes com maior nvel de auto-
nomia. As estruturas organizacionais tornam-se mais horizontalizadas, com re-
duo de pessoal, tanto nos escales mais altos quanto na base das organi-
zaes. Outras caractersticas so: a criao de organizaes de compra2 separa-
das das organizaes encarregadas da prestao de servios pblicos, por meio
da troca da forma de gesto do tipo comando e controle, associada ao mode-
lo 1, por novos estilos gerenciais, como o gerenciamento por influncia; e a n-
fase nas alianas estratgicas entre organizaes, isto , uma mudana das for-

2
O termo organizao de compra conceitua um tipo de organizao pblica que tem por funo
realizar a compra de servios pblicos, geralmente mediante contratos de gesto firmados
com outras organizaes, pblicas ou no. Neste caso, caberia organizao compradora o esta-
belecimento dos objetivos, das metas e dos servios a serem prestados, e a avaliao final medi-
ante o uso de indicadores de desempenho previamente estabelecidos.

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mas padronizadas de organizao do setor pblico para um sistema caracteri-
zado por maior flexibilidade.
O modelo 3, em busca da excelncia, representa a aplicao, no setor
pblico, dos princpios da escola de relaes humanas da teoria administrati-
va, enfatizando a importncia da cultura organizacional e rejeitando a racio-
nalidade do modelo 1. Enfoca o modo como as organizaes administram a
mudana e a inovao, bem como o papel dos valores, ritos e smbolos na
moldagem da maneira como as pessoas se comportam no trabalho.
Esse modelo pode ser subdividido em duas abordagens: ascendente e
descendente. A primeira est relacionada a temas como desenvolvimento e
aprendizagem organizacionais e a formas de gesto baseadas no autodesenvol-
vimento e na participao, incluindo uma nfase na gesto da cultura organiza-
cional e na avaliao de desempenho com base em resultados. A abordagem
descendente reconhece a validade limitada da perspectiva ascendente e privile-
gia o papel da liderana na conduo dos processos de mudana. Inclui o geren-
ciamento da mudana cultural, a utilizao de formas carismticas de liderana,
a nfase em programas de treinamento e valorizao da marca corporativa, o
estabelecimento de uma misso, de uma estratgia explcita de comunicao, e
a valorizao da funo recursos humanos.
O modelo 4, orientao para o servio pblico, seria, segundo Ferlie et
alii (1996), o modelo de gesto menos desenvolvido. Representa a fuso de
tecnologias de gesto dos setores pblico e privado, a revitalizao dos admi-
nistradores do setor pblico, por meio do delineamento de uma misso de
servio pblico diferente e pela assimilao de prticas gerenciais bem-suce-
didas do setor privado. Apesar de ser passvel de crticas, na medida em que
toma emprestadas idias do setor privado e as aplica em um contexto diferen-
te, esse modelo defendido pela sua nfase na preservao da responsabili-
dade na prestao de servios pblicos para usurios locais e cidados, o que
no observado de forma adequada nos outros modelos.
Esse ltimo modelo pode ser caracterizado por: uma grande nfase na
qualidade do servio e na anlise custo/benefcio, baseada no propsito de al-
canar a excelncia dos servios pblicos; aes visando a trazer o poder de
volta dos grupos nomeados para os grupos eleitos; a menor valorizao do
paradigma do mercado como elemento norteador da prestao dos servios
pblicos. Inclui tambm o desenvolvimento do trabalho comunitrio, a ava-
liao de demandas sociais e a garantia da participao popular na formula-
o de polticas e na avaliao dos servios pblicos.
Esses quatro modelos no so excludentes, devendo ser vistos como
parte de um continuum que vai da racionalidade economicista e burocrtica
do modelo 1 valorizao da cidadania do modelo 4, como mostra a figura 1,
cujos eixos vertical e horizontal representam, respectivamente, as tendncias
eficincia e racionalidade, e ao desenvolvimento e uso do conceito de ci-
dadania, como elementos direcionadores da prestao de servios pblicos.

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Figura 1

Modelos da nova administrao pblica

Eficincia e racionalidade Downsizing e Em busca da


descentralizao excelncia

Impulso para a Orientao para o


eficincia servio pblico

Desenvolvimento e cidadania

Dois pressupostos esto presentes nos quatro modelos indicados na figu-


ra 1. O primeiro que a prestao de servios pblicos deveria ser realizada
tendo como elementos norteadores a qualidade, a eficincia e a efetividade. O
segundo que as organizaes pblicas devem passar por um processo de ra-
cionalizao organizacional, que implica a adoo de novos processos de ges-
to e de organizao e diviso do trabalho, baseados em alianas e parcerias
interorganizacionais, na organizao matricial, em rede, por projeto, por pro-
cesso etc. A lgica que est por trs dessa racionalizao uma mudana para-
digmtica na qual o modelo de gesto, baseado na hierarquia, cede lugar a um
novo modelo fundamentado na flexibilidade, da qual a abordagem da com-
petncia um dos componentes. A seguir, so descritas as principais caracte-
rsticas da abordagem da competncia, com nfase em sua aplicao em
organizaes pblicas.

3. A abordagem da competncia: aplicao em organizaes pblicas

A abordagem da competncia tem sido sugerida como alternativa de direcio-


namento dos programas de educao e de gesto das relaes de trabalho. A
aplicao do conceito de competncia na educao e no trabalho justifica-se,
segundo seus defensores, pela necessidade de se buscarem novas frmulas
que permitam estimular as capacidades de inovao, adaptao e aprendiza-
gem, adequadas aos requisitos do desenvolvimento econmico contempor-

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neo, caracterizado pelo rpido avano tecnolgico e a constante exigncia de
incrementar a produtividade (Argelles, 1999). De forma resumida, a referi-
da abordagem pressupe que:

W os programas de educao, especialmente os destinados formao profis-


sional, capacitem as pessoas segundo as exigncias do mercado;

W as organizaes, para se tornarem competitivas, tenham como foco, tanto


em seus processos produtivos quanto nas relaes com seus recursos hu-
manos, as competncias essenciais ao seu negcio.

No que se refere ao mundo do trabalho, possvel identificar na litera-


tura trs correntes que tratam da abordagem da competncia: a da adminis-
trao estratgica, a da gesto de recursos humanos e a da sociologia da
educao e do trabalho.
A primeira corrente, representada por autores como Prahalad e Hamel
(1990) e Hill e Jones (1998), trata da aplicao do conceito de competncia no
nvel macro, de gesto da organizao como um todo. Esses autores adotam
um comportamento prescritivo e pragmtico e consideram a gesto das compe-
tncias essenciais uma soluo dos problemas organizacionais. Para essa corren-
te, uma competncia essencial compreende um conjunto de conhecimentos,
habilidades, tecnologias e sistemas fsicos, gerenciais e de valores, difceis de
serem imitados pela concorrncia, que geram valor distintivo percebido pelos
clientes e que, portanto, conferem vantagem competitiva para a organizao. O
modelo de produo flexvel da Toyota, a mecnica de alta preciso da Canon,
o design de motores leves e eficientes da Honda e a capacidade de miniaturiza-
o da Sony so alguns exemplos de competncias essenciais citados pela lite-
ratura.
A segunda corrente, da gesto de recursos humanos, representada por
autores como Whiddett e Hollyforde (1999), preconiza o uso do conceito de
competncia para integrar as atividades de gesto de recursos humanos, por
meio do seu uso nos processos de seleo, treinamento, avaliao e remune-
rao. Para esses autores, o conceito de competncia est associado:

W s descries das tarefas e resultados do trabalho, que permitam medir a


habilidade do indivduo em obter um desempenho compatvel com os pa-
dres requeridos pela empresa;

W s prescries dos comportamentos esperados dos indivduos no ambiente


de trabalho;

W ou a uma associao das duas condies anteriores.

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Esses autores chamam a ateno para a influncia dos aspectos cultu-
rais da organizao, especialmente seus valores, como determinantes da con-
cepo e uso das competncias.
Durand (Brando & Guimares, 1999) sugere um conceito de compe-
tncia baseado numa trade que envolve conhecimentos, habilidades e atitu-
des, englobando no s questes tcnicas, mas tambm aspectos sociais e
afetivos relacionados ao trabalho. Segundo esse autor, o conhecimento cor-
responde a uma srie de informaes assimiladas e estruturadas pelo indiv-
duo, que lhe permitem entender o mundo. Inclui a capacidade de receber
informaes e integr-las dentro de um esquema preexistente, o pensamento
e a viso estratgicos, o saber o qu e o porqu. A habilidade refere-se
capacidade de agir de acordo com objetivos ou processos predefinidos, envol-
vendo tcnica e aptido. A atitude diz respeito a aspectos afetivos e sociais re-
lacionados ao trabalho. Inclui a identidade do indivduo com os valores da
organizao e, por conseqncia, seu comprometimento e motivao para
atender aos padres de comportamento esperados para atingir resultados no
trabalho com alta performance.
Conforme Brando e Guimares (1999), conhecimentos, habilidades e
atitudes, como dimenses da competncia, so interdependentes, pois, no
raras vezes, a exposio ou adoo de um comportamento especfico exige do
indivduo conhecimentos e tcnicas apropriados. Da mesma forma, para de-
monstrar uma habilidade presume-se que o indivduo tenha conhecimento a
respeito do processo que ela envolve. Durand (Brando & Guimares, 1999)
acrescenta, ainda, que o desenvolvimento de competncias se d por meio da
aprendizagem individual e coletiva, envolvendo, simultaneamente, as trs di-
menses, isto , pela assimilao de conhecimentos, integrao de habilida-
des e adoo de atitudes relevantes para um contexto organizacional especfico
ou para a obteno de alto desempenho no trabalho.
Para Brando e Guimares (1999), a utilizao de um modelo de ges-
to de recursos humanos baseado nas competncias implica que a organiza-
o planeje, selecione, desenvolva e remunere recursos humanos tendo como
foco as competncias essenciais. A estratgia consiste em identificar as com-
petncias necessrias concretizao da viso de futuro da organizao e,
posteriormente, por meio de processos adequados de pesquisa, realizar um
inventrio das competncias internas. Essa viso apresenta o estado futuro
desejado e a inteno estratgica da empresa e orienta polticas e aes para
minimizar a lacuna existente entre as competncias internas (atuais) e aque-
las necessrias ao alcance dos objetivos organizacionais.
Adicionalmente, no possvel trabalhar o conceito de competncia sem
associ-lo ao (Tanguy, 1997). A partir dessa constatao, Brando e Guima-
res (1999) sugerem no ser possvel tratar da gesto de competncias sem con-
siderar a gesto de desempenho, j que a competncia representaria o prprio
desempenho real observvel ou, ainda, os conhecimentos, habilidades e atitu-

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des necessrios para atingir esse desempenho. Esses autores observam que a
gesto de competncias e a gesto de desempenho representam instrumentos
que se complementam em um contexto mais amplo de gesto organizacional, o
que de certa forma confirma o pressuposto do uso do termo como mecanismo
de integrao das prticas de recursos humanos.
Assim, conforme Brando e Guimares (1999), seria mais apropriado
considerar um processo de gesto de desempenho baseada nas competncias,
uma vez que esses instrumentos so interdependentes e associados a um con-
texto de gesto de pessoas que busca a consecuo de objetivos organizacio-
nais, por intermdio da utilizao de filosofias, polticas e sistemas de recursos
humanos consistentes entre si e coerentes com a estratgia da organizao. O
diagrama apresentado na figura 2, proposto por Guimares et alii (2000), tor-
na mais explcita essa inter-relao de competncia e desempenho, tanto no n-
vel organizacional quanto no humano.

F igura 2
Processo de gesto de desempenho baseada nas competncias

Formulao da estratgia Formulao


organizacional Identificao e
dos planos
desenvolvi-
operacionais
mento de
de trabalho
Definio da viso, negcio e competncias
Diagnstico e de gesto
modelo de gesto da organizao internas
das
competncias
Diagnstico das competncias humanas
essenciais organizao Seleo e Definio de
desenvolvi- indicadores de
mento de desempenho e
Definio de objetivos e indicadores competncias de remunerao
de desempenho organizacionais externas de equipes e
indivduos

Acompanhamento e avaliao

Fonte: Guimares et alii (2000).

Analisada pelas perspectivas da gesto da estratgia organizacional e de


recursos humanos, a abordagem da competncia parece ser um dos elementos
da flexibilidade de gesto, constituindo, portanto, uma alternativa empreende-
dora de administrao de organizaes privadas ou pblicas. As competncias

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so, por natureza, dinmicas: o que essencial hoje pode no s-lo amanh e
vice-versa. Assim, se a organizao concentra seus negcios em determinadas
competncias essenciais, as demais competncias tornam-se, por definio, aces-
srias. A conseqncia natural a possibilidade de ocorrer processos de down-
sizing e de uso de formas alternativas de relao de emprego, como a terceirizao
e os empregos temporrios e de tempo parcial, entre outras formas de flexibili-
zao das relaes de trabalho.
A abordagem da competncia tem sido utilizada largamente no s por
organizaes pblicas e privadas, mas tambm na escola. Zarifian (1999) e
Rop e Tanguy (1997) apontam o uso intensivo dessa abordagem no sistema
de ensino e no ambiente de trabalho franceses. Argelles (1999) apresenta
uma coletnea de vrios textos descrevendo exemplos do uso do conceito de
competncia para direcionar sistemas educacionais e de trabalho em pases
como Mxico, Gr-Bretanha, Austrlia e Canad. No Brasil, o Ministrio da
Educao vem conduzindo um projeto de mudana do ensino profissional, to-
mando como base o conceito de competncia. Adicionalmente, a competn-
cia tem sido utilizada tambm em processos de gesto de recursos humanos
em organizaes pblicas brasileiras, como relatam Brando (1999), Ribeiro
(1999) e Guimares et alii (2000).
Os principais impactos decorrentes do uso da abordagem da competn-
cia no sistema educacional e no mundo do trabalho so discutidos pela tercei-
ra corrente terica, da sociologia da educao e do trabalho, representada por
estudiosos como Zarifian (1999), Rop e Tanguy (1997) e Hirata (1997). Essa
corrente trata dos aspectos psicossociais da utilizao da abordagem da com-
petncia, em especial quanto aos seus efeitos nos programas educacionais,
nos nveis de qualificao da mo-de-obra e de emprego. Para Zarifian (1999),
por exemplo, a lgica da competncia afeta profundamente a essncia das
prticas de gesto de recursos humanos e modifica as bases e os termos das
relaes profissionais e das negociaes nas empresas.
Pelo que foi antes descrito, parece que o uso da abordagem da competn-
cia no mundo do trabalho tem como finalidade proporcionar s empresas for-
mas flexveis de gesto. A flexibilidade tem sido considerada uma espcie de
ncora da nova era das organizaes (Rousseau, 1997), a qual prope que o
conceito contemporneo de organizao est mais prximo de um verbo do
que de um substantivo, na medida em que as organizaes esto em constante
processo de mudana e adaptao. Nesse sentido, uma organizao pode ser
entendida como um conjunto de processos (Gonalves, 2000) em constante in-
terao. O gestor de organizaes privadas ou pblicas deve ter, portanto, a
competncia para administrar as competncias organizacionais e humanas, as
equipes, as redes sociais, a aprendizagem e a inovao, de modo a proporcio-
nar organizao as condies para que alcance nveis de competitividade

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compatveis com o estgio de desenvolvimento da atual sociedade do conheci-
mento e da informao.
Parece lcito supor, portanto, que a abordagem da competncia uma
forma inovadora de gesto. No entanto, sua aplicao nas organizaes em
geral e nas organizaes pblicas em particular requer o atendimento de al-
gumas condicionantes. A primeira seria a existncia de uma estratgia corpo-
rativa definida de forma clara, na qual a organizao estabelea sua misso,
sua viso de futuro, seu negcio, seus objetivos e indicadores de desempe-
nho. Essa estratgia seria o elemento balizador da gesto baseada nas compe-
tncias, tanto no nvel da organizao quanto no de seus recursos humanos. A
segunda condicionante diz respeito a um ambiente organizacional que privi-
legie o pensamento estratgico, a inovao e a criatividade, bem como o
empowerment, onde existam gestores dotados de autonomia e responsabilida-
de, alm de equipes tcnicas de alta performance. A terceira condicionante
refere-se coerncia entre as polticas e as diretrizes de gesto da organiza-
o como um todo e de seus recursos humanos. Isto , a organizao necessi-
ta estabelecer e utilizar mecanismos de gesto que garantam uma consistncia
entre sua inteno e sua prtica.

4. Flexibilidade: retrica e realidade

Apesar do discurso, aparentemente neutro, do uso da abordagem da compe-


tncia como mecanismo para alcanar a gesto flexvel, a flexibilidade no
conta apenas com seguidores, mas, tambm, com crticos. Segundo Legge
(1995), a flexibilizao tornou-se um discurso hegemnico nos ltimos anos,
tanto no meio acadmico quanto no empresarial. Questes como estruturas
orgnicas e horizontalizadas, empowerment e descentralizao, entre outras,
fazem, cada vez mais, parte do dia-a-dia das organizaes que apontam a fle-
xibilidade como fundamental para a produtividade. Ao comentar as caracte-
rsticas da organizao e da especializao flexveis, Legge (1995) sugere que,
na prtica, as aes empresariais em torno da flexibilidade mais parecem fru-
to do pragmatismo e oportunismo patronais, como parte de uma estratgia
organizacional mais ampla de controle do trabalhador e de obteno de me-
lhores ndices de lucratividade.
O conceito de organizao flexvel, embora pretenda incorporar mudan-
as nos regimes de regulao do trabalho e acumulao do capital, na realida-
de representa apenas um aperfeioamento das prticas tradicionais de gesto.
A pretensa busca da mudana se d por intermdio da flexibilidade funcio-
nal, que obriga o empregado a desempenhar mltiplas funes, da flexibilida-
de nas relaes de trabalho, mediante a utilizao de diferentes formas de
contrato de trabalho, e da flexibilidade financeira, caracterizada pelo uso da
remunerao varivel, baseada nas competncias e nos resultados. O modelo

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busca um equilbrio entre essas trs formas de flexibilidade, por intermdio
da segmentao da fora de trabalho em grupos essenciais, que representam
os papis-chave da organizao, e grupos perifricos, que desempenham fun-
es secundrias (Legge, 1995).
A especializao flexvel entendida por Legge (1995) como uma esp-
cie de neofordismo, em que se busca reestruturar o processo produtivo e a for-
a de trabalho para aumentar a versatilidade e a adaptabilidade do indivduo
a novas tecnologias, sem, contudo, negar o princpio fundamental do fordis-
mo, ou seja, a necessidade de reforar o controle social sobre os empregados.
Nesse caso, a economia de escala, tpica do fordismo da primeira metade do
sculo XX, transforma-se em uma economia da competncia, onde a produo
customizada3 determinada pelos limites da organizao e no pelas de-
mandas da clientela.
Deste ponto de vista, o modelo de organizao e de especializao fle-
xveis teria uso eminentemente patronal e, mais do que uma tecnologia utili-
zada para promover a gesto de recursos humanos, representaria tambm um
exerccio convencional de pragmatismo e oportunismo, visando a intensificar o
controle social sobre o trabalhador. Segundo Legge (1995), certas prticas de
recursos humanos conferem um aspecto de modernidade aos estilos adminis-
trativos, apresentando-se como inovaes nas prticas de gesto, embora, de
fato, no neguem os princpios fundamentais do taylorismo e do fordismo e
no alterem as estruturas de poder nas empresas.
Na mesma linha crtica de Legge (1995), Hirata (1997) alerta para os
problemas de ordem social que podem advir da adoo de um modelo de or-
ganizao do trabalho baseado na flexibilidade e em conceitos como o de
competncia, desempenho e empregabilidade. Segundo essa autora, tais con-
ceitos, seguindo a narrativa de que conhecimentos, habilidades e atitudes so
individuais, remetem, sem mediaes, a um sujeito, individualizao do tra-
balho e a efeitos excludentes e marginalizadores. Assim, as possibilidades de
concentrar a ateno sobre a pessoa mais do que sobre o posto de trabalho e
de associar as qualidades requeridas de um indivduo reforariam a estratifi-
cao social existente: a diviso da sociedade em um ncleo altamente capacita-
do e uma periferia desqualificada e excluda do processo produtivo.
Uma outra conseqncia desse processo de flexibilizao e de racionali-
zao tcnica e organizacional ocorre no nvel de emprego. A racionalizao
tcnica, por exemplo, tem provocado a substituio da mo-de-obra por agre-
gados cientficos com alto investimento de capital, com a conseqente redu-

3 O vocbulo customizado um neologismo derivado do termo customer da lngua inglesa, ou


cliente em portugus, utilizado para indicar um tipo especial de produto cujas especificaes
atendem s exigncias e demandas de cada cliente especfico.

136 R AP 3 / 20 00
o nos nveis de emprego, especialmente nos setores onde as inovaes
tecnolgicas esto mais presentes. Segundo estimativas do Ministrio do Tra-
balho, o estoque estimado de empregos no setor financeiro do Brasil, por
exemplo, passou de um total de cerca de 811 mil postos de trabalho, em 1989,
para cerca de 422 mil em 1998 (Brando, 1999).
Poder-se-ia argumentar, no entanto, que estaria havendo uma transfe-
rncia de postos de trabalho de setores tradicionais para novos setores da
economia, como aqueles baseados na informao, nas telecomunicaes e em
outros setores de conhecimento intensivo. Porm, esta suposta transferncia
deve ser analisada luz de alguns elementos. Em primeiro lugar, no se pode
afirmar que surjam novos postos na mesma proporo em que os antigos so
extintos. As estatsticas de emprego indicam estar ocorrendo um aumento na
proporo de pessoas desempregadas ou subempregadas em quase todos os
pases, inclusive nos desenvolvidos. Em segundo lugar, os novos postos exi-
gem novas qualificaes para as quais a estrutura escolar no oferece uma ca-
pacitao adequada, causando uma espcie de contradio, isto , as pessoas
que perdem seus empregos continuam desempregadas porque as empresas da
era da informao e do conhecimento necessitam de profissionais com novos
perfis de qualificao.4
A perspectiva sociolgica da abordagem da competncia tambm ex-
plorada por Tanguy (1997), para quem os discursos sobre as competncias
proliferam no mundo das empresas como em outras esferas da sociedade, por
exemplo, na esfera educacional. Para essa autora, essa noo invocada tan-
to pelas polticas de emprego orientadas pela busca da flexibilidade como pelas
polticas de mudana da organizao do trabalho ou de gesto de pessoal (Tan-
guy, 1997:167). Ainda segundo essa autora, enquanto o domnio de uma pro-
fisso, uma vez adquirido, no pode ser questionado, as competncias so
apresentadas como propriedades instveis que devem ser sempre submetidas
objetivao e avaliao dentro e fora do ambiente do trabalho. Assim,
uma gesto fundada nas competncias encerra a idia de que um assalaria-
do deve se submeter a uma validao permanente e dar constantemente pro-
vas de sua adequao ao posto, de seu direito a uma promoo ou a uma
mobilidade promocional. Tal gesto pretende conciliar o tempo longo das du-
raes de atividades dos assalariados com o tempo curto das conjunturas do
mercado, das mudanas tecnolgicas, tendo em vista que qualquer ato de
classificao pode ser revisado (Tanguy, 1997:184).

4 A respeito das mudanas em curso nas empresas, nas atividades profissionais e nas relaes de
trabalho, como resultado do uso intensivo da tecnologia da informao e do crescimento da
Internet, ver Mattos (1999).

N o va A d m ini st ra o P b l ic a e Ab o r d ag em d a Co m p e t n c ia 137
5. Concluses

A abordagem da competncia parece ser coerente com a busca da flexibilida-


de organizacional e funcional que governa as relaes de trabalho tpicas da
sociedade baseada no conhecimento e na informao. Tal abordagem possui
uma dupla face. Constitui, de um lado, uma forma de inovao e, portanto,
de empreendedorismo e, de outro, um mecanismo que agrava a excluso
social.
Sua face empreendedora implica que a organizao estabelea objetivos
estratgicos e faa da inovao, de produto e de processo, uma prtica cotidia-
na. A idia que, ao trabalhar com as competncias essenciais, a empresa seja
capaz de concentrar seus esforos e estabelecer objetivos de produo ou de
prestao de servios em reas onde ela possa apresentar algum diferencial
competitivo em relao aos seus concorrentes. Nesse sentido, a empresa pode-
ria apresentar produtos de qualidade com preos menores.
Sua face de mecanismo reforador da excluso social est associada ao
downsizing, reduo do nvel de emprego e precariedade das relaes de
trabalho, na forma de empregos terceirizados, de curto prazo, de perodo par-
cial. Alm disso, a remunerao varivel, um dos componentes da aborda-
gem da competncia, pode significar uma queda no valor do salrio real ao
longo do tempo. O salrio varivel implica o pagamento por desempenho e
por resultados e a diminuio da amplitude da parte fixa da remunerao e,
portanto, da carreira do indivduo na organizao. A lgica que est por trs
da remunerao varivel a composio de uma remunerao na qual o sal-
rio fixo significa a parte menor, e os ganhos por produtividade, a maior pro-
poro. Esta lgica torna o empregado um prisioneiro da eficincia e da
competio a qualquer custo.
No caso especfico do setor pblico, a abordagem da competncia est
coerente com o modelo 2 da nova administrao pblica, caracterizado pelo
downsizing e pela descentralizao. Trata-se de um modelo de gesto no qual
a flexibilidade a regra. De um lado, procura-se um menor grau de padroni-
zao, a descentralizao da responsabilidade estratgica e oramentria, e a
separao entre um pequeno ncleo estratgico e, portanto, essencial, e uma
grande periferia operacional, visando a aproximar o servidor pblico do cida-
do e, assim, tornar o servio pblico mais eficiente. De outro lado, esse mo-
delo pressupe a reduo de pessoal, tanto nos escales mais altos quanto na
base das organizaes pblicas.
Assim, possvel observar que a gesto baseada nas competncias pode
ser um modelo empreendedor de gesto de organizaes pblicas. No entan-
to, esta abordagem tambm implica excluso. O desafio que se impe para os
formuladores de polticas pblicas e gestores de organizaes governamen-
tais descobrir como seria possvel prestar um servio com qualidade e efi-
cincia e, ao mesmo tempo, proporcionar condies para haver mais emprego

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e qualidade de vida no trabalho, associados a uma sustentabilidade baseada
no desenvolvimento da cidadania e na proteo dos recursos naturais. Alm
disso, como foi mencionado neste artigo, a gesto baseada nas competncias
implica o atendimento de algumas condicionantes, isto , a existncia de uma
estratgia corporativa, de um ambiente organizacional inovador e criativo e
de polticas e diretrizes de gesto coerentes e consistentes entre si. O atendi-
mento dessas condies no tarefa fcil em organizaes pblicas.
Portanto, o uso da abordagem da competncia no setor pblico implica-
ria um processo de transformao das organizaes que compem esse setor.
Transformar subsistemas organizacionais tcnicos requer fundamentalmente um
planejamento adequado de modernizao tecnolgica e disponibilidade finan-
ceira. No entanto, a transformao de uma organizao s se efetiva quando se
consegue mudar seus padres de comportamento, ou seja, seu subsistema soci-
al, o que torna a mudana um processo muito mais cultural do que tecnolgico
ou mecnico. Segundo Motta (1995), mesmo que as dimenses tcnicas e orga-
nizacionais produtos, servios, prottipos, anlises, estruturas, sistemas e
mtodos estejam preparadas para a mudana, esta resultar em fracasso se
seus valores no estiverem contidos na perspectiva gerencial e a cultura organi-
zacional no for propensa mudana.
Concluindo, possvel afirmar que a abordagem da competncia pode
ser utilizada tanto para promover a prestao de um servio pblico com qua-
lidade e tornar os padres de gesto de organizaes pblicas mais flexveis e
empreendedores, quanto para reforar a excluso social. Seus efeitos exclu-
dentes poderiam ser minimizados, por exemplo, por meio de aes envolven-
do a requalificao e a redistribuio da mo-de-obra, dentro do prprio setor
pblico ou deste para o setor privado.

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