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At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa as sesmarias ,
ou simplesmente ocupada2. Os municpios tinham o Rcio, terras em que se implantavam
as casas e pequenas reas de produo, sem custo. Assim, a terra ainda no tinha valor
comercial, mas essas formas de apropriao j favoreciam a hegemonia de uma classe
social privilegiada. A Lei das Terras, de setembro de 1850, transformou-a em mercadoria,
nas mos dos que j detinham "cartas de sesmaria" ou provas de ocupao "pacfica e
sem contestao", e da prpria Coroa, oficialmente proprietria de todo o territrio ainda
no ocupado, e que a partir de ento passava a realizar leiles para sua venda. Ou seja,
pode-se considerar que a Lei de Terras representa a implantao da propriedade privada
do solo no Brasil. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela.
Para Maricato (1997), foi entre 1822 e 1850, nas dcadas anteriores aprovao da Lei
das Terras, que se consolidou de fato o latifndio brasileiro, atravs da ampla e
indiscriminada ocupao das terras, e a expulso dos pequenos posseiros pelos grandes
proprietrios rurais. Tal processo se deu muito em funo da indefinio do Estado em
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impor regras, decorrente das disputas entre os prprios detentores do poder. Segundo a
autora, "a demorada tramitao do projeto de lei que iria definir regras para a
comercializao e propriedade da terra se devia ao medo dos latifundirios em no ver
'suas' terras confirmadas". O resultado dessa disputa foi o fim do projeto liberal de
financiamento de uma colonizao branca de pequenas propriedades, baseada nos
colonos europeus, por meio da venda das terras do Estado3. No lugar, promoveu-se uma
demarcao da propriedade fundiria nas mo dos grandes latifundirios, que nesse
processo conseguiram inclusive apropriar-se de muitas terras do Estado. E os imigrantes,
em vez de colonos de pequenas plantaes, serviram de fato como mo-de-obra nos
grandes latifndios, substituindo a mo-de-obra escrava. Pois o processo poltico de
aprovao da Lei das Terras tem muito a ver com o fim do trfico de escravos.
Como se sabe, o fim da escravido no Brasil est mais ligado aos fortes interesses
comerciais ingleses, a potncia hegemnica da poca, do que a ideais abolicionistas. A
expanso comercial imposta pela Revoluo Industrial fez com que aumentasse o
interesse dos ingleses sobre o comrcio brasileiro, e as presses para impedir qualquer
restrio a seus produtos e garantir o aumento do mercado, o que inclua tambm o fim
da mo-de-obra escrava e a implantao do assalariamento. Segundo Boris Fausto
(1994), entre 1870 e 1873, os produtos ingleses eram responsveis por 53,4% do valor
total das importaes brasileiras.
A proibio do trfico negreiro, em 1831, no impediu a continuidade do comrcio de
escravos, que entretanto tornavam-se mais caros para os grandes produtores agrcolas,
indicando a soluo da mo-de-obra imigrante. Foi somente em 1850, aps a ameaa
concreta, feita um ano antes pelos ingleses, de fechamento dos portos brasileiros, que
uma lei coibiu definitivamente o trfico.
Restava ento aos grandes produtores cafeeiros recorrer mo-de-obra "livre" e
assalariada dos imigrantes. Nesse sentido, a Lei das Terras coibiu, como vimos, a
pequena produo de subsistncia, dificultando o acesso terra pelos pequenos
produtores, inclusive imigrantes, e forando seu assalariamento nas grandes plantaes.
Entretanto, tambm com relao a estes foi estruturado um sistema de endividamento
as parcerias pelo qual os trabalhadores recm-chegados abriam crdito com seus
patres para a compra dos bens que necessitavam, chegando a um ponto em que o
pagamento dessas dvidas tornava-se impossvel. Na prtica, tal dependncia instituiu um
sistema de pseudo-escravido para esses trabalhadores (que alis perdura at hoje em
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Sabe-se que, em especial no perodo inicial da Repblica, vrias correntes se opuseram quanto s formas
de ocupao do territrio e de construo da cidadania republicana, o que refletia tambm nas polticas de
ocupao do territrio. Mas mesmo anteriormente, antes at da independncia, Dom Pedro e Jos Bonifcio
j procuraram incentivar a vinda de colonos europeus para o sul do pas, com a inteno de formar uma
classe mdia rural de pequenos proprietrios agricultores, enquanto que a migrao para So Paulo era
destinada ao fornecimento de mo-de-obra para a grande lavoura (ver FAUSTO, Boris. Histria do Brasil,
So Paulo: Edusp, 1994). Dentre as diferentes correntes que se enfrentaram entre 1880 e 1930, Ribeiro e
Cardoso apontam para as correntes de pensamento racista, que buscava o branqueamento como tarefa
civilizatria, atravs das polticas migratrias, ou ainda a ruralista, capitaneada por Alberto Torres, que
defendia uma interveno do Estado que recompusesse a estrutura fundiria, com nfase nas pequenas
propriedades (QUEIROZ RIBEIRO, Luiz Csar, e CARDOSO, Adauto Luiz. Planejamento Urbano no Brasil:
paradigmas e experincias, in Espaos & Debates: Revista de Estudos Urbanos e Regionais, n 37, So
Paulo: Neru, 1994). Mesmo que anterior Repblica, ou justamente como resultado das disputas na sua
preparao, a Lei de Terras de alguma forma consolidou os interesses dos grandes latifundirios no processo
de apropriao da terra no pas.
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algumas regies do Brasil), que por muitos anos4, at a abolio, conviveram nas
fazendas com a mo-de-obra escrava.
Outro aspecto decorrente da Lei das Terras, embora menos significativo que sua funo
de promover a implantao do trabalho assalariado, que antes da sua aprovao, o
"capital" dos grandes latifundirios era medido pelo nmero de escravos que cada um
detinha, fosse no campo ou nas cidades5. A abundncia de terras, a dificuldade para
ocup-las e a condio colocada para sua concesso de que elas se tornassem
produtivas, tornavam a posse de escravos mais importante do que a da terra em si. Em
suma, a riqueza dos poderosos era medida pelos seus escravos, que serviam o que no
era o caso da terra, antes de 1850 at como objeto de hipoteca para a obteno de
emprstimos. Como lembra Maricato (1997), no foi por acaso que a Lei das Terras foi
promulgada no mesmo ano na verdade, em um intervalo de poucas semanas do que
a proibio definitiva do trfico. Est claro que, em meio a um processo poltico-
econmico em que se restringia o sistema de escravido, a Lei das Terras serviu para
transferir o indicativo de poder e riqueza das elites de ento: sua hegemonia no era mais
medida pelo nmero de escravos, mas pela terra que possua, agora convertida em
mercadoria, e o trabalho assalariado podia ento se expandir no Brasil, respondendo s
presses inglesas.
Evidentemente, tal situao consolidou a diviso da sociedade em duas categorias bem
distintas: os proprietrios fundirios de um lado6, e do outro, sem nenhuma possibilidade
de comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os
imigrantes, presos dvidas com seus patres ou simplesmente ignorantes de todos os
procedimentos necessrios para obter o ttulo de propriedade. A presena de ambos j
era na poca considervel: se o pas tinha, em 1700, cerca de 3 milhes de habitantes, o
trfico negreiro alterou bem a situao, e em 1850 somente os escravos j eram cerca de
4 milhes. Quanto aos imigrantes europeus e japoneses, sua vinda comeou
efetivamente na dcada de 1840, intensificando-se aps 1850. Entre esse ano e o de
1859, cerca de 110 mil imigrantes chegaram ao pas, parte deles concentrando-se, vale
dizer, nas cidades. Em So Paulo, por exemplo, dos 130 mil habitantes em 1895, 71 mil
eram estrangeiros7. Mas, a terra como "mercadoria" no ficou por causa disso mais
disponvel para essa massa de populao. Como vimos, a distribuio das terras no Brasil
se deu, para os senhores de ento, em um sistema com muito pouca, ou nenhuma
concorrncia.
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verdade que o sistema de parcerias sucumbiu presso dos imigrantes, notadamente aps a revolta de
Ibicaba, em 1857, quando imigrantes alemes se levantaram contra o Senador Campos Vergueiro, que havia
institudo em suas fazendas pela primeira vez o sistema de parceria. A repercusso internacional foi
importante o suficiente para fazer com que o governo alemo proibisse a emigrao de alemes para o Brasil.
Ainda assim, novas formas de explorao forma estabelecidas, como a das colnias, pseudo-independncia
dada aos trabalhadores dentro das grandes fazendas.
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O papel dos escravos no era desempenhado somente no campo. Nas cidades, eles eram indispensveis
vida urbana, encarregando-se de todos os servios mais pesados. Segundo MARICATO, Op. Cit. (pg. 17) os
escravos na cidade eliminavam os dejetos, carregando barris cheios de fezes at a praia, por exemplo,
abasteciam as casas com gua e lenha, recolhiam o lixo, transportavam objetos e pessoas, e realizavam, na
condio de "escravos de ganho", atividades de comrcio e uma srie de pequenos servios para seus
proprietrios, que incluam desde a venda de quitutes at a prostituio.
6
Uma elite que se manteria para sempre no poder, pois estaria na origem da burguesia industrial nacional,
que por sua vez consolidaria sua hegemonia a partir da dcada de 30.
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At 1940, o Brasil recebeu cerca de 5 milhes de imigrantes.
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OLIVEIRA, Francisco de. Acumulao monopolista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do conflito de
classes, in Contradies Urbanas e Movimentos sociais, So Paulo: CEDEC, 1977.
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Ver a respeito, SILVA, Sergio: Expanso cafeeira e origens da indstria no Brasil, So Paulo: Alpha-
mega, 1981.
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A cidade se caracteriza por ser um ambiente construdo, ou seja, seu espao produzido,
fruto do trabalho social. H anos existe um intenso debate acadmico sobre a
convenincia de se transferir ou no para o solo urbano a teoria da renda da terra, que
Marx utilizou para o contexto bem especfico e pouco comparvel ao solo urbano da
propriedade rural. Sem entrar nessa polmica, o que se pode dizer que o solo urbano
tem seu valor determinado por sua localizao. Esta se caracteriza pelo trabalho social
necessrio para tornar o solo edificvel (a infra-estrutura urbana), as prprias construes
que eventualmente nele existam, a facilidade de acess-lo (sua acessibilidade) e, enfim,
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Agradeo a colaborao do Prof. Dr. Nuno Fonseca, da FAUUSP, na estruturao dos pargrafos que
seguem. Ver a respeito: VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 1998, e DEK,
Csaba. A busca das categorias da produo do espao, Tese de Livre-Docncia, FAUUSP,So Paulo, 2001.
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Ver Dek, Op. Cit.
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Vale observar que, nesse sentido, a melhor forma de lutar contra a especulao imobiliria urbana seria
simplesmente, se a questo dos recursos no fosse to complexa, generalizar a oferta de infra-estrutura para
toda a cidade, quebrando dinmica de diferenciao espacial gerada pela concentrao do investimento
pblico em infra-estrutura urbana.
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Os dois momentos mais significativos da produo habitacional de interesse social na Europa, entretanto,
no se deram por filantropia, mas para sustentar, respectivamente, o modelo de crescimento do capitalismo
industrial e o do Estado do Bem-Estar Social. As reformas higienizadoras do final do sculo XIX, em que se
destaca a ao do Baro de Haussmann em Paris (1850), visavam disciplinar a classe trabalhadora e dar-lhe
condies mnimas de subsistncia e reproduo em um sistema industrial nascente que havia produzido at
ento, por causa de seu vis liberal, um caos urbano que acabara por prejudicar a prpria produo. No ps-
guerra, as macias polticas habitacionais, amparadas pela ideologia urbanista modernista, visavam contribuir
com os esforos de criar, na Europa que se reconstrua, um mercado consumidor altura da expanso do
fordismo-taylorismo, capitaneada pelos EUA. Assim, a necessria melhoria do poder de consumo da classe
trabalhadora exigia que se inclusse, no clculo do custo de sua reproduo, a moradia. importante observar
que em cada um desses momentos, esses padres urbansticos foram importados em um contexto nacional
absolutamente diverso, no que Schwarz chamou de idias fora do lugar (referindo-se ao primeiro momento).
Na virada do sculo XIX, as reformas higienizadoras usadas para disciplinar uma classe operria nascente na
Europa, foram implementadas aqui, como se ver no prximo pargrafo, em uma sociedade que sequer era
industrial. No ps-guerra, o urbanista modernista aqui no Brasil no podia ser base para um aumento do
poder de consumo da classe trabalhadora, como ocorrera na Europa, pois os baixos salrios, como veremos
logo adiante no texto, eram condio para nossa industrializao.
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Ver SCHWARZ, Roberto, As idias fora do lugar, 1974.
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BARROS, Paulo Cezar Onde nasceu a cidade do Rio de Janeiro ? (um pouco da histria do Morro do
Castelo), in Revista geo-paisagem (on line), Vol. 1, no. 2, Julho/dezembro de 2002, ISSN N 1677 650 X
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grande porte, centrada no lote, era a casa padro das regulamentaes urbansticas,
acrescentando-se posteriormente o edifcio vertical, tambm de mais alto padro social.
Segundo Rolnik, comentando as primeiras regras aplicadas em So Paulo, a essas leis,
definindo a especificidade do modo de construir nos bairros de elite, corresponde uma
caracterstica absolutamente marcante na construo da legalidade urbana na cidade de
So Paulo: a lei como garantia de perenidade do espao das elites16. Embora at 1930 a
proviso habitacional social ainda se desse, como veremos, por iniciativa do setor
privado, Nabil Bonduki aponta que, das medidas urbansticas contra as duas epidemias
de 1893 surgiram trs frentes de combate legislao, planos de saneamento bsico e
estratgia de controle sanitrio , que so a origem da interveno estatal no controle da
produo do espao urbano e da habitao(Bonduki, 1998:33)17.
Industrializao e urbanizao
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ROLNIK, Raquel. Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania, in SOUZA, Maria Adlia A. (et
outros, Orgs.). Metrpoles e Globalizao , So Paulo: CEDESP, 1999.
17
BONDUKI, Nabil. Orgens da habitao social no Brasil, So Paulo: Estao Liberdade/Fapesp, 1998.
18
Ver a respeito VILLAA, Flvio, Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 2000, obra na qual o
autor analisa o processo de urbanizao capitaneado pelas classes dominantes em vrias capitais brasileiras.
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BONDUKI, Op. Cit..
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Ver a respeito, DRUMMOND, Andr S. M. Lugares sem uso e usos sem lugar. Trabalho Final de
Graduao, FAUUSP, 2002.
21
Ver VILLAA, Op. Cit.
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A era Vargas, a partir de 1930, instituiu no pais um novo clima poltico, e a emergncia na
Europa do Estado do Bem-Estar Social d mpeto tentativa, no Brasil, de construo de
uma nao com um Estado forte e um mercado de consumo interno mais significativo. O
Estado passou ento a intervir diretamente na promoo da industrializao, atravs de
subsdios indstria de bens de capital, do ao, do petrleo, construo de rodovias,
etc. A burguesia agro-exportadora perdia sua hegemonia, para dar lugar a um Estado
populista que, entretanto, pouparia seus interesses, evitando uma reforma agrria e
mantendo intacta a base fundiria do pas. Ermnia Maricato resume com preciso as
caractersticas do perodo:
O Estado mantm uma postura ambgua entre os interesses da burguesia agrria e
os da burguesia industrial. ... A essncia do populismo consistir em reconhecer a
questo social, mas dando a ela um tratamento paternalista e simblico, que nega a
auto-organizao dos trabalhadores. A oposio e as lideranas operrias so
esmagadas, mas a massa trabalhadora seria submetida a intensa propaganda do
governo e das benesses que este lhe concede: instituio da Previdncia,
promulgao da CLT, fixao do salrio mnimo (Maricato, 1997:35).
Assim, esse perodo presenciou pela primeira vez os efeitos de uma crescente migrao
rural-urbana, de uma importante massa vinda do Nordeste para o Sul em busca dos
sonhados empregos industriais. Embora esse processo fosse realmente intensificar-se
somente algumas dcadas depois, nos anos 50/60, o fato que tal dinmica elevou o
problema da proviso habitacional para a massa operria a patamares em que o mercado
no tinha mais condies de ou sobretudo interesse em enfrentar. Por isso, no mbito
da proviso habitacional, a lgica populista se repetiria: o perodo Vargas ficou marcado
por introduzir pela primeira vez polticas habitacionais pblicas, reconhecendo (ou
cedendo s presses para reconhecer) que o mercado privado no tinha como atender
demanda por moradia e anunciando que o Estado assumiria tal funo. Mas, como era
caracterstico do populismo, retirou-se do mercado privado a responsabilidade pela
questo habitacional, sem que houvesse, entretanto, uma poltica pblica de flego, que
realmente respondesse demanda que se criava. Como mostra Maricato, os Institutos de
Aposentadorias e Penses, criados na dcada de 30 e at hoje uma referncia na histria
da habitao social no Brasil22, entre 1937 e 1964, iriam produzir apenas 140 mil moradias
em grande parte destinadas ao aluguel, o que, segunda a autora, mostraria muita
publicidade para uma resposta modesta dos programas pblicos de habitao.
A Lei do Inquilinato de Vargas, que congelaria os aluguis em 1942, apenas intensificou a
segregao urbana dos pobres nos loteamentos de periferia, pois estimulou a propriedade
privada do imvel urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso
habitao (Bonduki, 1998). Com a oferta de moradia de aluguel declinando, e sem que o
Estado suprisse a conseqente demanda por habitaes, restava populao pobre uma
soluo que, na prtica, liberava tanto o Estado quanto o mercado da responsabilidade
pela questo da moradia: a ocupao pura e simples das terras, ou o loteamento das
periferias, estimulado pela chegada do transporte pblico sobre rodas, que garantia o
necessrio acesso, mesmo que precrio, aos loteamentos mais distantes, que sequer
recebiam a infra-estrutura urbana necessria (Maricato, 1997:36). Estava comeando a
delinear-se o que seria a matriz do crescimento urbano no Brasil a partir de ento.
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Ver BONDUKI, Op. Cit.
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Autores como Caio Prado Jr. ou Florestan Fernandes enxergam na poltica de industrializao pela
abertura s multinacionais estrangeiras, iniciada nos anos 50, o momento de definitiva renncia
possibilidade de construo da nao, e da associao definitiva entre as burguesias nacionais e os
interesses expansionistas do capitalismo internacional, dando origem ao que Fernandes denominou da
contra-revoluo brasileira. Ver a respeito SAMPAIO Jr, Plnio. Entre a Nao e a Barbrie, Petrpolis:
Voes, 2000.
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Escrito em 1977, o texto de Oliveira no podia prever a escalada de fraudes que este pobre pas iria ainda
presenciar, nas frustradas Diretas J, na ascenso do caador de marajs, na adeso irrestrita aos ditames
neoliberais do Consenso de Washignton, etc.
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Ford j havia explicitado essa percepo, ao acreditar na fora das corporaes capitalistas para manter um
nvel de consumo suficiente para a regulao do sistema quando, s vsperas do crash de 29, ele aumentou
o salrio de seus funcionrios, acreditando que isso poderia aquecer o consumo e evitar a crise. Ainda no
mesmo sentido, vale lembrar que, no mpeto de constituir um mercado de consumo suficiente para o
capitalismo que se fortalecia no ps-guerra, os EUA simplesmente financiaram, com os planos Marshall e Mac
Arthur, a reconstruo da Europa e do Japo, nos moldes que lhes interessava.
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Esse processo ocorre paulatinamente, e inicialmente nos EUA, com o New Deal, ainda nos anos 30. A
segunda guerra retardaria a implantao do modelo keynesiano na Europa, mas no ps-guerra ficaram
famosas as macias polticas de proviso habitacional europias como, por exemplo, a dos grands
ensembles na Frana , ancoradas alis nas idias de industrializao da construo do movimento
modernista.
27
Ermnia Maricato, Metropole na periferia do capitalismo, Hucitec, So Paulo, 1996
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28
Oliveira, Francisco de; O Ornitorrinco, So Paulo: Boitempo Editorial, 2003.
29
Horcio Lafer e Jos Ermrio de Morais.
30
Agradeo urbanista Luciana Royer, que escreveu comigo o artigo que deu origem aos pargrafos sobre o
perodo militar, para o jornal Correio da Cidadania (SP).
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31
KOWARICK, Lcio & CAMPANRIO, Milton; So Paulo, Metrpole do subdesenvolvimento industrializado:
conseqncias sociais do crescimento e da crise econmica, CEDEC, 1984 citado in SANTOS, M.,
Metrpole corporativa fragmentada: o caso de So Paulo, So Paulo: Nobel / Secretaria de Estado da
Cultura, 1990.
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O texto dos pargrafos que seguem foi originalmente publicado, com modificaes, no artigo Alcances e
limitaes dos Instrumentos Urbansticos na construo de cidades democrticas e socialmente justas,
preparado para a V Conferncia das Cidades - Cmara Federal, 02 de dezembro de 2003.
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A famosa cartilha do "Consenso de Washington", elaborada num seminrio realizado entre 14 e 16 de
janeiro de 1993, sob a orientao de Fred Bergsten, em um destacado think tank de Washington, o Institute
for International Economics, estabelece literalmente dez pontos a serem seguidos pelos pases interessados
nesse modelo de adeso ao capitalismo global, que incluem, entre outros, pontos to didticos e sintticos
quanto as empresas estatais devero ser privatizadas.
34
Ver a respeito o excelente livro Entre a Nao e a Brabrie, de Plnio de Arruda Sampaio Jr., Vozes, 2000.
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Assim, tambm no mbito das cidades, o discurso da globalizao serve para vender
uma imagem supostamente necessria de modernizao, enquanto que na verdade se
acentuam ainda mais os desequilbrios na alocao dos investimentos pblicos urbanos,
gerando diferenciaes e valorizao fundirias ainda mais abruptas. A desculpa da
necessidade de insero na economia global vem sendo usada para construir centros
de negcios, avenidas ultra-modernas, verdadeiras ilhas de Primeiro Mundo em meio ao
mar de pobreza das nossas cidades, e isso, evidentemente, com o farto uso do dinheiro
pblico. Em trabalho recente35, mostramos como, por exemplo, a propalada centralidade
terciria globalizada da regio da Marginal Pinheiros em So Paulo um carto-postal de
modernidade urbana foi construda na dcada de 90 com cerca de 4 bilhes de Reais
pblicos, enquanto que a dinamizao econmica gerada por essa regio nunca mostrou-
se significativa, e nem mesmo as supostas conexes com a economia global. Em suma,
assim como nos planos urbansticos do comeo do sculo passado, as novas avenidas e
tneis, os trens com ar condicionado e as demais obras pblicas na regio serviram, no
final, para um nico objetivo: promover a valorizao fundiria que interessa ao mercado
imobilirio e s classes dominantes.
O interessante que um dos principais instrumentos que permitiram a construo dessas
ilhas de primeiro-mundo financiadas pelo dinheiro pblico, foram as chamadas
Operaes Urbanas, que estabelecem parcerias pblico-privadas urbanas, e que
tambm esto pospostas no.....Estatuto da Cidade! Ou seja, nas duras negociaes para
sua aprovao, o Estatuto acabou dando margem tambm aprovao de instrumentos
que podem servir para alavancar interesses privados. No caso, as Operaes Urbanas,
pelo menos at agora, submeteram o planejamento urbano das cidades onde foram
implantadas aos interesses do mercado. Evidentemente, os significativos fundos
destinados s ilhas de primeiro mundo poderiam ter tido destinos mais urgentes, como a
proviso de saneamento bsico ou outras melhorias nas periferias. O contexto da
globalizao pouco alterou, como se v, o permanente exerccio de hegemonia das
classes dominantes sobre a propriedade urbana, at mesmo nas inseres que estas
lograram ter em projetos supostamente destinados democratizao do acesso terra
urbana, como o Estatuto da Cidade.
35
Ver FERREIRA, Joo Sette Whitaker. So Paulo: o mito da cidade-global, Tese de Doutorado, FAUUSP,
2003.
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confrontado ao esvaziamento das reas centrais nas grandes e mdias cidades, que
provoca um aumento de terrenos no-utilizados especialmente propcios Reforma
Urbana e proviso habitacional de interesse social. Outro exemplo o do usucapio
urbano, que permite dar a propriedade a moradores de favelas ou cortios que ocupem
esses imveis, sem contestao jurdica, por mais de 5 anos. A concesso especial de
uso para fins de moradia, aprovada por Medida Provisria complementar ao Estatuto,
permite a poder pblico conceder o direito de uso habitacional em reas pblicas
ocupadas. O IPTU progressivo, como um ltimo exemplo, permite que se puna o
proprietrio que deixa seu imvel ou terreno vazio por mais de sete anos com um
aumento progressivo de imposto, que pode culminar com a desapropriao do imvel.
A Constituio de 1988 obrigou todo municpio com mais de 20.000 habitantes a ter um
plano diretor. Embora fosse um instrumento urbanstico antigo, tal fato o re-inseriu na
agenda poltica urbana, ainda mais quando o Estatuto da Cidade, em 2001, determinou
que as cidades que ainda no tm plano o produzam em 5 anos. O Estatuto d uma
importncia significativa aos Planos Diretores, ao determinar que seja neles que se faa a
regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos. Esse fato tem conseqncias
positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera municipal a mediao do
conflito entre o direito privado e o interesse pblico, e isso bom pois permite as
necessrias diferenciaes entre realidade municipais completamente diversas no pas.
Alm disso, garante que a discusso da questo urbana no nvel municipal torne-se mais
prxima do cidado, podendo ser mais eficientemente participativa. Porm, o aspecto
negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos para uma negociao
posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa
essencialmente poltica no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses
instrumentos podem ser mais ou menos efetivados. Em alguns casos, at, ocorreu que o
prprio texto do Plano Diretor, ao propor os novos instrumentos do Estatuto, relegasse
sua regulamentao local para mais uma etapa ainda ulterior, estendendo alm do
razovel seu prazo de efetivao.
A tradio urbanstica brasileira, como visto calcada em um Estado estruturado para
ratificar a hegemonia das classes dominantes, sempre tratou os planos diretores por um
vis tecnicista que os tornavam hermticos compreenso do cidado comum, mas
eficientes em seu objetivo poltico de engessar as cidades nos moldes que interessavam
s elites, muito embora grande nmero de urbanistas tenham se esforado, na dcada de
70 e apesar do regime vigente, em torn-los mais eficientes. Mas, por exemplo nas
grandes capitais, infelizmente marcaram histria os calhamaos tcnicos nada
democrticos, que serviram mais para fins eleitorais, para estabelecer uma rgida
regulamentao nos bairros ricos, ou ainda para priorizar a construo de mais e mais
avenidas (em detrimento dos transportes pblicos), enchendo os bolsos de polticos
inescrupulosos e dos especuladores imobilirios. Em compensao, os Planos Diretores
pouco fizeram para a enorme parte da populao excluda da chamada cidade formal.
Na prtica, os planos se distanciaram da realidade urbana perifrica, e no impediram a
fragmentao das polticas pblicas urbanas. por isso, alis, que hoje vm sendo
pesquisadas novas metodologias de planejamento, mais prximas da realidade e da
gesto locais, mais abertas participao dos agentes sociais dos bairros, e promotoras
de uma reintegrao transversal das polticas setoriais, como os Planos de Ao
Habitacionais e Urbanos propostos recentemente pelo Laboratrio de Habitao e
Assentamentos Humanos (LabHab) da FAUUSP.
Mas isso no impede, obviamente, que hoje os planos diretores possam ser um
instrumento para inverter a injusta lgica das nossas cidades, desde que incorporem e
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