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Brasileiras
Abstract: The following article aims to address the problem of the delimitation
and relevance of the distinction between two types of human displacement that
are understood and shared by many modern national States: called economic
migrants and refugees. However, it is observed that between these two
categories there is a group, which will call for survival migrants not refugees,
based on the Betts concept. The text will talk about the group's vulnerability and
the need of international protection that incorporates them. It will show four
cases in which Brazil has adopted different postures for each of them.
Keywords:Refuge; Forced Migration; Survival Migration; Mixed Flows;
Fundamental Rights; International Regimes.
1
Os fluxos de migrao so frequentes no mundo desde os mais remotos tempos.
No entanto, o volume de migrantes variou dependendo do perodo histrico, sendo
a motivao para os deslocamentos muito diversa. Atualmente, as migraes
so classificadas basicamente como foradas ou espontneas. Em geral, os
Estados determinam medidas de proteo para aqueles que se deslocaram
foradamente (na realidade, isso acontece apenas para os refugiados estatutrios;
os demais migrantes forados no tm garantia de nenhuma proteo), enquanto
que os migrantes espontneos devem procurar alternativas de regularizao ou
sofrem com medidas restritivas. Quem so aqueles que os Estados consideram
migrantes forados? E quem seriam os espontneos?
A migrao forada pode ter vrias origens ou causas, incluindo perseguio,
violncia, acidentes naturais ou desastres ecolgicos e ambientais. Para aqueles
que fogem em razo de perseguies perpetradas em razo de nacionalidade ou
por motivos polticos, dentre outros motivos, h previso de proteo definida por
instrumentos jurdicos internacionais. Os Estados signatrios da Conveno de
1951 das Naes Unidas sobre o Estatuto do Refugiado assumem o compromisso
de dar proteo s pessoas que so vtimas de perseguio, em razo de sua
nacionalidade, raa (ou etnia), sexo, religio, grupo social ou opinies polticas.
Esta Conveno, assim como, o protocolo de 1967, foram criados visando proteger
sobretudo os deslocados em razo da Segunda Guerra Mundial, mas mesmo antes
a comunidade internacional havia estabelecido mecanismos de proteo em razo
dos deslocamentos massivos causados pelas mudanas na Rssia.
Dentro do contexto africano, em 1974, um grande nmero de naes
convencionou estender o conceito de refugiado, atravs da Conveno da
Organizao de Unidade Africana que Rege os Aspectos Especficos dos Problemas
dos Refugiados em frica, estabelecendo carter vinculativo ao ser ratificada. Essa
conveno foi criada com o objetivo de proteger os migrantes forados que
cresciam em grande nmero em virtude de inmeros conflitos existentes,
causados pelo fim da era colonial na frica.2
2
No entanto, diferente da Conveno da OUA, a Declarao possuiu carter
meramente recomendatrio e pretendia expandir a definio de refugiado. Ela
obteve forte adeso ao ser includa na legislao de 14 pases da regio. 6
A Lei brasileira 9.474 de 1997 foi criada sob o esprito da Declarao de Cartagena.
Alm de reconhecer como refugiado os que sofrem perseguio, seja ela por
motivos de raa, opinio poltica, religio grupo social ou nacionalidade, a Lei
reconhece como refugiados todos aqueles que se encontravam em um territrio
marcado por situao de grave generalizada violao dos Direitos Humanos.
6 ACNUR. Trinta anos aps Declarao de Cartagena para os Refugiados, ONU inicia consulta sobre o
tema.
7Lei 9.474 de 22 de julho de 1997.
8Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, Global Governance p.361382.
9 A expresso original nalnguainglesa survival migrants.
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Migrao por sobrevivncia
O autor Alexander Betts discute acerca do tema de fluxos mistos em seu texto
Survival Migration. Primeiramente, ele trata da definio de refugiado na Conveno
de 1951, na qual a proteo era baseada na perseguio individual. Depois,
comenta a respeito da Declarao de Cartagena na Amrica Latina e Conveno da
Organizao de Unidade Africana que Rege os Aspectos Especficos dos Problemas
dos Refugiados em frica que, igualmente, reconhecem como refugiados pessoas
que se desloquem em decorrncia de violncia generalizada e desordem pblica.
Em seguida, afirma que os instrumentos atuais de proteo migrao forada no
atendem aos novos deslocamentos. O autor relata que a interao da combinao
de desastres ambientais, estados frgeis e a ausncia de subsistncia culminam na
necessidade de proteo por parte da comunidade internacional. Contudo, esses
atores esto fora da proteo estabelecida pelas convenes e declaraes
internacionais acerca do refgio, por isso, muitos pases tendem a classific-los
como migrantes econmicos. Todavia, no o so, pois o deslocamento no
voluntrio. Logo, Betts afirma que esses atores esto entre a dicotomia migrante
econmico e refugiado.10
No contexto de mudana climtica, dentro do debate acerca dos deslocados
ambientais, surge a questo sobre a necessidade de reconhecimento de novas
formas de deslocamento demandando a ampliao do conceito de refugiado ou a
criao de mecanismos complementares de proteo. O autor destaca que os
chamados deslocados ambientais no ocorrem somente pela alterao do clima
ou por desastres naturais, pois esse fenmeno no monocausal, mas vem
acompanhado de outros fatores, como falta de subsistncia e Estado frgil,
incidindo em uma conjuntura, onde h um vcuo institucional.11
Alexander Betts utiliza o conceito de migrao por sobrevivncia para abranger
esses novos atores, que so definidos como pessoas que esto fora de seu pas de
origem em virtude de uma ameaa real sua existncia, qual no tm acesso
soluo ou reparao domstica(no tendo acesso a uma soluo ou reparao
dentro do prprio pas).12 Esta definio nos traz trs elementos chave (i) estar fora
de seu pas de origem; (ii) ameaa sua existncia; e (iii) acesso soluo ou
reparao domstica. Os primeiro e terceiro elemento no parecem ser difceis de
entender: estar fora de seu pas de origem quer dizer que a pessoa demanda
proteo comunidade internacional por no ter acesso a solues ou reparaes
domsticas.
Aquela definio similar ao inciso I do artigo primeiro da lei do refgio
9.474/97, devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas;. O
fundado temor de perseguio da lei do refgio se assemelha ameaa real
sua existncia da migrao por sobrevivncia, assim como, o encontra-se fora do
seu pas de origem assemelha-se a esto fora de seu pas de origem e, por fim, o
e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas semelhante a no
tm acesso soluo ou reparao domstica. A similaridade entre a lei brasileira
e o conceito de Betts ocorre, porque ambos tratam da proteo que indivduos
obrigados a migrar devem receber (na realidade h tambm forte dissimilaridade
em relao ao motivo da perseguio, que no inclui questes ambientais ou
apenas a fome. Na minha opinio as ticas so diferentes, pois Betts parte da
situao do migrante forado, independentemente das causas que originam a
migrao, enquanto a Lei brasileira foca justamente as causas: perseguio ou
violao de direitos, e s. No por acaso que um fala em perseguio e outro
em ameaa existncia: todo perseguido tem sua existncia ameaada, mas
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nem toda pessoa que tem sua existncia ameaada perseguida). Alexander Betts,
neste raciocnio, afirma que todo refugiado pelas convenes internacionais um
migrante por sobrevivncia, porm nem todo migrante por sobrevivncia um
refugiado, assim como, todo migrante por sobrevivncia um migrante
internacional, porm nem todo migrante internacional um migrante por
sobrevivncia.13 O autor mostra o seguinte diagrama:
Figura 1: Diagrama Mostrando a Relao Conceitual entre Migrante por Sobrevivncia, Refugiados
e Migrante Internacional14
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por exemplo, realizou reconhecimento prima facie de todos os procedentes da
Somlia, que porm receberam direitos limitados. Na frica do Sul, por sua vez,
deram uma resposta ad hoc aos originrios do Zimbabwe, mas estes no obtiveram
status formal e sofrem com a ausncia de direitos econmicos e sociais. 16 O Brasil
apresentou respostas diferentes para fluxos variados: os haitianos receberam visto
humanitrio, uma medida oficial ad hoc, enquanto os srios foram reconhecidos
prima facie como refugiado; os congoleses tm seus pedidos de refgio analisados
caso a caso e, por outro lado, a maioria dos senegaleses so considerados
migrantes econmicos. Essas diferentes respostas a cada fluxo migratrio,
sucedidas em vrios pases, tambm, esto presentes no Brasil e sero discutidas
neste artigo mais adiante.
1.Congoleses
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dispora e esto espalhados por diversos pases. Segundo o ACNUR, em janeiro
deste ano, havia cerca de 500.000 refugiados e 64.000 solicitantes de refgio de
origem congolesa no mundo e quase 3 milhes de deslocados internos (IDPs) no
pas.21 Segundo a The Refugee Project, a proporo de refugiados congoleses 1
para 129 habitantes em 2012. Neste mesmo ano, eles receberam refgio em 76
pases, os principais foram Uganda e Tanznia; o Reino Unido protegeu 3.311, sendo
o 15 pas a mais reconhecer refgio, enquanto o Brasil foi 26, protegendo 514.
(Por que citar o Reino Unido e no outro pas? Tem uma razo?)
A Repblica Democrtica do Congo enfrentou duas guerras e vive at hoje em
profunda instabilidade poltica e humanitria. O atual presidente Kabila, foi eleito
em 2006, aps um processo considerado significativos atores internacionais e
nacionais (no d para entender). Ele governa o pas com autoritarismo reprimindo
fortemente seus opositores. Relatrios de organismos internacionais condenam o
governo por diversas medidas violadoras dos Direitos Humanos, que acontecem
inclusive, em Kinshasa, capital do pas. Muitas regies da RDC vivem em completa
instabilidade, apresentando conflitos frequentes, devido presena ou domnio de
grupos rebeldes, como o caso dos territrios de Kivu Norte, Kivu Sul, Katanga,
Maniema e Provncia Oriental22, as mais afetadas por esse fenmeno.
Os grupos rebeldes nesse pas so das mais diversas naturezas, porm suas
prticas de violncia so parecidas. Pilhagem de casas, sequestros, estupro em
massa, e assassinato so as principais formas de ataques desses grupos que
objetivam instabilizar e dominar a regio e a populao. Em Katanga, por exemplo,
existe uma regio conhecida como tringulo da morte, na qual o grupo Mai
MaiKatanga23 e Mai MaiGedeon24 atuam intensamente. Enquanto, que na Provncia
Oriental, principalmente em Dungu25 e Faradje26, o LRA (Lords Resistance Army) so
os responsveis por incontveis ataques na regio. O medo provoca os
deslocamentos humanos, que do o carter catastrfico aos nmeros acima
mencionados.
Os congoleses provenientes destas regies de total instabilidade so
reconhecidos como refugiados de acordo como inciso III do artigo 1 da Lei
9.474/97, em razo da grave e generalizada violao dos direitos humanos 27.
Enquanto, que os oriundos de Kinshasa, normalmente, se encaixam no inciso I do
mesmo artigo, porque so vtimas de perseguio individual, em razo de sua
atuao poltica, mas tambm em razo de filiao religiosa ou pertencimento a um
determinado grupo social, ou ainda, em razo da combinao de mais de uma
causa.
Todavia, apesar de quase todas as solicitaes apresentarem elementos que
as enquadrem no inciso I ou III, apenas 52% foram reconhecidas em 2013 ( isso?).
Em 2012, a porcentagem foi similar: 53%. Nos anos anteriores, foi ainda menor,
38% em 2011 e 32% em 2010.28
2. Srios
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milhes de Srios demandam assistncia humanitria e so em sua maioria
deslocados internos. A assistncia a deslocados internos e refugiados pelo ACNUR
e por outras agncias humanitrias se torna muito difcil dado o clima de
insegurana e instabilidade do pas. (os refugiados, enquanto refugiados, j saram
do pas. De que forma a instabilidade do pas dificulta a assistncia?)
O pas dividido tanto politicamente quanto religiosamente e passa por uma
dura guerra civil. No pas ocorrem crimes de guerra e a populao perde o acesso
aos servios mais bsicos como gua e eletricidade. Segundo relatrio de 2014 do
Human Rights Watch30, 32 dos 88 hospitais pblicos do pas fecharam e foras
governamentais (na realidade, no h certezas sobre quem so os autores das
matanas, das torturas e, sobretudo, da utilizao de armas qumicas.
Provavelmente os dois lados. Seria melhor tirar a referncia s foras
governamentais e as foras armadas da Sria, pois irrelevante quanto
necessidade de fuga dos refugiados, alm de evitar o risco de passar informaes
que podem estar equivocadas) prenderam, torturaram e mataram centenas de
trabalhadores da rea de sade e pacientes. As foras armadas da Sria continuam
usando cluster bombs que so armas proibidas pela 2008 Conventionon Cluster
Bombs, da qual a Sria no signatria. Alm de terem sidos registrados, em
agosto de 2013, ataques com armas qumicas, que mataram centenas de
mulheres e crianas prximo a Damasco.
Diante dessa situao na Sria e do alto nmero de deslocados e refugiados,
o governo brasileiro, tem reconhecido prima facie os Srios que procuram proteo
internacional no Brasil, esse reconhecimento prima facie uma prtica do
CONARE ainda no regulada por uma resoluo.
Haiti
O Haiti passa por uma situao muito delicada que j se estende por longos
anos. Situao essa que envolve fragilidade e instabilidade poltica, conflitos
armados e desastres naturais. Quatro anos aps o ltimo terremoto, ainda h
pessoas morando em acampamentos e a desnutrio no pas muito elevada. J
antes do terremoto, a situao do setor de sade no pas era uma das mais frgeis
da regio, enfrentando tambm uma sria crise de clera que matou milhares de
pessoas. Em 2010 o terremoto matou mais de 150.000 pessoas, criando uma
situao de caos, uma das mais maiores catstrofes do continente.
Ao falar de Haiti, levantamos a questo dos Refugiados Ambientais. Em uma
crise humanitria por razes ambientais, em que o Estado no tem condies de
gerir a crise, a ajuda internacional se faz necessria. De acordo com informaes
da Agncia da ONU para refugiados, em 2014 ainda h cerca de 280mil
deslocados internos (IDPs) que permanecem em campos e outras 200mil pessoas
vivendo em assentamentos ou de favor em casas de famlias. (tem como citar a
referncia bibliogrfica?) Frente a essa situao, milhares de haitianos decidem
deixar seu pas.
As complicaes dessa migrao j comeam no Haiti. Haitianos relatam que
para conseguir o visto humanitrio em seu pas precisam pagar taxas a
atravessadores. Eles no tm acesso a informaes sobre os vistos e h denncias
ainda no confirmadas sobre esquemas de propinas. Ao chegarem ao Brasil,
encontraram situao parecida com a ps terremoto em seu pas em 2010,
abrigos lotados e com condies precrias de higiene (so abrigos lotados ou
8
ausncia/carncia de estruturas de primeira acolhida?). Aps o fechamento do
abrigo no Estado do Acre no municpio de Brasileia, passaram a migrar para outros
estados do pas, principalmente para o sul e So Paulo.
Gana
O fluxo de migrantes recebidos pelo Brasil nos ltimos anos em grande parte
proveniente do continente africano, lugar onde h historicamente diversos tipos
de perseguio e conflitos. Contudo, se basear somente nessa concepo cannica
de violaes flagrantes no comporta de modo desejvel toda a complexidade e
variedade de contextos nacionais que motivam esses novos fluxos migratrios que
chegam ao Brasil.
O fluxo de ganeses exemplifica o caso dos migrantes por sobrevivncia
definido por Betts. Gana um pas onde h grandes fluxos migratrios e essa
migrao intensa nos ltimos anos no mereceu uma proteo internacional
adequada. Assim, este caso nos provoca a pensar sobre o problema da delimitao
e relevncia da distino clssica entre migrante econmico e refugiado.
A partir dessa nova configurao do fenmeno do deslocamento humano no
contexto moderno de globalizao, a crtica aos conceitos rgidos do migrante
considerado refugiado e do migrante considerado econmico se faz necessria.
No relatrio sobre Desenvolvimento Humano feita pelas Naes Unidas
enfatizando o maior crescimento do IDH nos pases do sul, Gana aparece com um
ndice de desenvolvimento humano mdio. 31Em comparao com outros pases
africanos, Gana apareceria em uma condio razovel, mas isso no garante a
eficcia do Estado em promover os direitos bsicos com equidade, para todos,
incluindo segurana, liberdade e subsistncia.
31UN Development Programme. Human Development Report 2013 - The Rise of the South: Human
Progress in a Diverse World.
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Gana apresenta bons nmeros em diversos ndices, em relao aos pases
africanos, no relatrio de desenvolvimento humano de 2013 32. Todavia, se
comparado, por exemplo, com a Amrica do Sul esses nmeros so extremamente
baixos. Alm disso, possvel observar um grande fluxo de deslocados desde de
1994. Segundo The Refugee Project, cerca de 14.000 ganeses foram reconhecidos
refugiados em 15 pases diferentes, sendo que este nmero cresceu e decresceu
at 2009. Desde esse ano at 2012, s houve aumento na quantidade de refugiados
de Gana, alcanando mais de 24.000 em 47 Estados distintos em 2012. Os trs
pases mais receptores de refugiados ganeses, em 2012, foram: Togo, Alemanha e
Itlia. Cabe ressaltar que esses nmeros referem-se a refugiados, logo, so
desconsiderados os demais migrantes por sobrevivncia no refugiados.
Outro fenmeno recorrente em Gana o trfico de pessoas. Este pas
destino, transito e exportao de indivduos que sofrem com o trfico internacional
de pessoas. Diversos relatrios ressaltam esta prtica no pas: inmeras pessoas
so aliciadas a sair do pas com propostas de condies de vida melhor no exterior
e se tornam vtimas do trabalho escravo em outros Estados. Ademais, indivduos de
outros pases africanos so iludidos com falsas propostas de emprego em Gana e
quando chegam ao pas so vtimas do trabalho forado. Algumas pessoas sofrem
dentro do prprio pas essa explorao, principalmente nas regies perto da
produo de petrleo. Essa situao exprime a grande vulnerabilidade que essas
pessoas se encontram, no s por sofrerem com o trabalho forado, mas, tambm,
por serem fceis alvos de aliciamento para o trfico internacional de pessoas
provenientes de Gana.33
Desse modo, o conceito de migrante por sobrevivncia garante que
dimenses importantes que no so colocadas em relevo sejam valorizadas para
servirem de parmetro para o alargamento da proteo internacional. Ganeses e
outros contingentes de pessoas de outras nacionalidades, ento, no ficariam no
impasse de serem ou no reconhecidos como dignos de uma proteo internacional
adequada. Teriam direito a proteo internacional pelo fato de serem migrantes por
subsistncia (sobrevivncia?). (S para reflexo: em vrios pases da AL inclusive
no Brasil - h tambm trfico de pessoas e trabalho escravo; esses pases tambm
tm IDH muito inferiores aos pases do Norte; isso seria suficiente para garantir o
status de migrantes por sobrevivncia? Tanto na frica como na AL h muitas
desigualdades sociais e, muitas vezes, quem emigra no so aqueles que lutam
pela sobrevivncia, mas as classes mdias e altas (no raramente, aquelas que
geram pobreza em seus pases). suficiente a nacionalidade da pessoa para
garantir o status de migrantes por sobrevivncia? S para esclarecer: no tenho
dvida que haja migrantes por sobrevivncia e concordo plenamente que devam
receber algum tipo de proteo. Mas quais critrios utilizar para reconhec-los? Aqui
a argumentao, em minha opinio, deveria ser mais slida).
Concluso
32IDEM.
33 United States Department of State, 2014 Trafficking in Persons Report Ghana.
10
uma catstrofe natural como Haiti) a dos haitianos, como o caso dos ganeses,
mas tambm de senegaleses, bengalis, angolanos, guineenses, no houve a mesma
soluo.
O texto de Betts foi importante para entendermos que os Estados no
possuem ou no querem se valer de mecanismos que resguardem todas as
migraes foradas, preferindo, em vez disso, classificar apenas alguns destes
deslocamentos como forados, nomeando outros como espontneos. (h uma
questo estrutural que o texto no aborda: em contexto de crise econmico-
financeira, muitos pases optam pela reduo dos gastos pblicos e pela importao
de mo de obra qualificada: os migrantes por sobrevivncia aumentam os gastos
pblicos e, geralmente, no so qualificados. Em muitos pases, at os critrios para
o reconhecimento do refgio so cada vez mais rgidos. Neste contexto, como
convencer a comunidade internacional a garantir proteo para todos os migrantes
por sobrevivncia? Precisaria tambm de um aprofundamento da distino entre
migrao forada e espontnea: mesmo em contextos de pobreza, h quem emigra
e quem fica: como estabelecer, ento, que a migrao forada?) Alm disso,
quando surgem dentro de seus territrios grandes fluxos migratrios no includos
no instituto do refgio, o Estado opta discricionariamente por uma medida precria
ou ad hoc. Dessa forma, aqueles que, segundo Betts, so chamados de migrantes
por sobrevivncia, ficam extremamente vulnerveis. O autor indica, ainda, a
possibilidade da adoo de um regime flexvel que comporte as demandas atuais de
migrao forada e os possveis novos fluxos, j que estes tendem a mudar ao
longo do tempo, apresentando motivos diversos para o deslocamento. recordado
que isso ocorreu nas Amricas e na frica, em que a Conveno de 1951, assim
como o Protocolo de 1967, j no eram suficientes para as demandas da poca,
determinando, ento, a ampliao do conceito de refgio em ambas as regies.
Este artigo se props a expor que os regimes atuais de proteo so ineficazes
quanto ao amparo de todos os fluxos de migrao forada, chamado por Betts de
migrantes por sobrevivncia. A questo se esses indivduos so refugiados, se
deveriam ser entendidos como tal ou se o deveria ser expandido o instituto do
refgio, como ocorreu em outros tempos, controversa. A criao de novos regimes
de proteo rgidos ou um flexvel, como o proposto por Betts, seria,
eventualmente, uma opo. No entanto, o fundamental que alguma medida eficaz
seja acolhida pela comunidade internacional, pois esses migrantes no podem ficar
deriva, vulnerveis, expostos explorao, degradao, violncia e, at
mesmo, ausncia das mnimas condies de sobrevivncia.
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Bibliografia Final:
12
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13