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10 Desafios da Poltica

Externa Brasileira
Ficha tcnica

Editor executivo
Matias Spektor

Coordenao editorial
Julia Dias Leite
Luciana Gama Muniz

Apoio editorial
Brbara Brant
Toms Amorim
Clarice Perrot

Reviso tcnica
Ariane Costa
Gabriel Torres
Julia Regina Milla
Luisa Barbosa
Mayara Gonalves

Projeto grfico
Charles Steiman

Impresso
J.Sholna

ISBN: 978-85-89534-11-6
As opinies externadas nessa publicao so de
exclusiva responsabilidade de seus autores.

Todos os direitos so reservados ao


CENTRO BRASILEIRO DE RELAES INTERNACIONAIS
Rua da Candelria, 9 Grupo 201
Rio de Janeiro / RJ CEP: 20091-020
Tel: 00 55 21 2206-4444
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2
ndice

Carta do CEBRI ................................................................ 7


Rafael Tiago Juk Benke
Carta da KAS .................................................................... 9
Jan Woischnik
Carta do Editor Executivo ................................................. 11
Matias Spektor

1 Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira ........... 17


Matias Spektor

2 Uma poltica externa para a atrao de investimentos


estrangeiros .................................................................... 27
Carlos Ges

3 O problema do comrcio exterior ...................................... 43


Diego Bonomo

4 Diplomacia anticorrupo ................................................ 61


Marcos Tourinho

3
Nossa capa

Selo comemorativo pelo centenrio da abertura dos portos 18081908


por Henrique Bernardelli (Valparaso, Chile, 1858 Rio de Janeiro,
1936). Pintor, desenhista, gravador, professor. Na dcada de 1890,
realiza importantes trabalhos decorativos, como a pintura de painis
para o interior do Theatro Municipal, os painis O Domnio do Homem
sobre as Foras da Natureza e A Luta pela Liberdade, para a Biblioteca
Nacional, ambos no Rio de Janeiro, e para o Museu Paulista, em So
Paulo. Merecem especial destaque os 22 medalhes em afresco que
adornam a fachada do atual edifcio do Museu Nacional de Belas Artes
(MNBA), expostos no Salo da Escola Nacional de Belas Artes de 1916.

A abertura dos portos em 1808 e a proclamao da Independncia


em 1822 ao representarem o fim do pacto colonial deram incio
insero do Brasil em uma rede de relaes com diferentes continentes
e povos e delinearam um campo de lutas econmicas e polticas no
interior do qual o pas passou a dar visibilidade a si prprio como,
a cada vez, reatualizar sua identidade. A realizao da Exposio
Nacional de 1908 e as comemoraes do primeiro centenrio da
abertura dos portos do pas ao livre comrcio foi um momento forte
nesse processo. O evento pode ser considerado como o grand finale
de um primeiro tempo de interaes econmicas e culturais do Brasil
com um mundo cada vez mais urbano e cosmopolita, que teve nas
reformas do Rio de Janeiro entre 1903 e 1906, uma das suas maiores
expresses. No incio do sculo XX, as autoridades municipais e
federais, ainda mais confiantes com as potencialidades do pas, no
restringiriam o programa de transformao e modernizao da imagem
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

nacional arquitetura, ao urbanismo e ao paisagismo na Capital


Federal. Em 1908, o desafio seria mais ambicioso: celebrar o prprio
comrcio e desenvolvimento do pas, realizando, ao mesmo tempo,
um inventrio do Brasil para os prprios brasileiros. Margareth da
Silva Pereira em A Exposio de 1908 ou o Brasil visto por dentro

4
5 Segurana e defesa ......................................................... 73
rico Esteves Duarte

6 Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia ... 85


Joo Augusto de Castro Neves

7 Bens pblicos, grupos de interesse e poltica externa ......... 97


Eduardo Mello

8 Diplomacia da sade global ........................................... 111


Umberto Mignozzetti

9 Promoo da democracia e dos direitos humanos ............. 119


Oliver Stuenkel

10 Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil 133


Matias Spektor

5
Sobre o CEBRI

O think tank de referncia


emrelaes internacionais do Brasil

Independente, apartidrio e multidisciplinar, o Centro Brasileiro
de Relaes Internacionais pautado pela excelncia, tica e
transparncia na formulao e disseminao de contedo de
alta qualidade sobre o cenrio internacional e o papel do Brasil.
Engajando os setores pblico e privado, a academia e a sociedade
civil em um debate plural, o CEBRI influencia a construo da
agenda internacional do pas e subsidia a formulao de polticas
pblicas, gerando aes de impacto e viso prospectiva.
Ao longo de dezoito anos de histria, a instituio se destaca por seu
acervo intelectual, pela capacidade de congregar mltiplas vises de
renomados especialistas e pela envergadura de seu Conselho Curador.
Conectado agenda internacional, o CEBRI identifica e analisa
as mais relevantes questes internacionais, promovendo o
engajamento entre a produo de conhecimento e a ao poltica.
O reconhecimento de sua importncia internacional atestado
ainda pela pesquisa Global Go to Think Tanks, conduzida pela
Universidade da Pensilvnia, segundo a qual considerado
um dos think tanks mais relevantes do mundo.

www.cebri.org

6
Carta do CEBRI

Rafael Tiago Juk Benke


Vice-Presidente Emrito do Conselho Curador do CEBRI

Ao longo dos seus 18 anos de atuao, o Centro Brasileiro de Relaes


Internacionais (CEBRI) se consolidou como um dos mais importantes
centros de pensamento crtico em relaes internacionais do Brasil.

A ascenso internacional do Brasil, nas ltimas dcadas, fez emergir a


necessidade do pas em ocupar um lugar proporcional s suas dimenses
no cenrio global. Como think tank mais relevante de relaes interna-
cionais do pas, o CEBRI tem uma importante funo social a cumprir
no sentido de trazer luz sobre as principais questes globais contempor-
neas, de forma independente, apartidria e plural.

Para garantir o cumprimento da sua misso de elevar o nvel do deba-


te de relaes internacionais, enriquecer a opinio pblica e contribuir
para a formulao de polticas pblicas, o CEBRI atua em parceria com
renomadas instituies para a formao de uma rede de atores - dos se-
tores pblico e privados, da academia e da sociedade civil - engajados na
construo de uma agenda positiva para o Brasil.

Nesse sentido, buscamos estabelecer parcerias com instituies de relevn-


cia nos cenrios nacional e internacional, que possam se somar ao traba-
lho do CEBRI na produo de conhecimento sobre as principais questes
globais contemporneas e os seus impactos e desafios para o Brasil.

A Fundao Konrad Adenauer (KAS) no Brasil, instituio com exten-


sa experincia na rea de cooperao internacional, configura-se como
parceira fundamental para a realizao de projetos estratgicos e de alta
qualidade, com capacidade para gerar aes de impacto e viso prospec-
tiva, assim como influenciar formadores de opinio e subsidiar a for-
mulao de polticas pblicas. Em um contexto de crescente cooperao
econmica, tecnolgica e comercial bilateral, torna-se fundamental o en-
gajamento em projetos sobre temas de interesse comum, que abrangem
desde comrcio internacional, sade global, segurana e defesa, at a di-
plomacia anticorrupo.

7
Portanto, com imensa satisfao que celebramos a realizao de mais um projeto de
sucesso com a KAS, associado ao Ncleo Temtico de Relaes Internacionais e Poltica
Externa Brasileira do CEBRI. Esse empreendimento reconhece a importncia de garantir
a diversificao de mtodos de produo de conhecimento, investindo no apenas na pro-
duo de estudos especializados, mas na proposio de uma reflexo estratgica sobre os
desafios e as perspectivas da poltica externa brasileira a partir de uma linguagem clara
e objetiva para o pblico geral, garantindo ampla disseminao de contedo sobre a in-
sero do Brasil no mundo.

O Brasil um ator global presente nos grandes acontecimentos internacionais, com


atuao focada nos princpios histricos da poltica externa brasileira como o respeito
ao direito internacional, a soluo de controvrsias, o pragmatismo e a valorizao do
multilateralismo.

As transformaes pelas quais o mundo contemporneo vem passando fazem emergir no-
vos desafios s decises cotidianas em esfera nacional, seja no mbito do Estado, seja no
mbito privado. A globalizao dos mercados, as crises financeiras, a emergncia de no-
vos atores com importante peso nas relaes internacionais, as graves crises humanitrias
e as ameaas concretas paz e a segurana mundial conferem uma nova configurao,
ainda no plenamente definida, ordem internacional. Alm disso, a crescente dificul-
dade das instituies internacionais em oferecer respostas cleres e eficazes aos desafios
que enfrentamos intensifica a complexidade da agenda internacional e traz tona uma
necessidade premente de refletir sobre as questes globais contemporneas e seus impac-
tos para o Brasil.

Por outro lado, a crise poltica e econmica que se instalou no pas, fez emergir uma ur-
gncia para a construo de novos caminhos para as relaes internacionais do pas, com
foco no amplo desenvolvimento da sua sociedade e na garantia dos seus valores de justia
e democracia.

Para tanto, convidamos renomados especialistas para proporcionar uma reflexo quali-
ficada e colaborar no debate sobre as relaes internacionais no Brasil. Os dez captulos
que compem esta publicao foram resultado de um trabalho pautado pela excelncia
dos seus autores e pela realizao de dilogos com atores protagonistas do debate inter-
nacional no pas.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Acreditamos que dilogos desse gnero colaboram para um melhor entendimento sobre
os cenrios possveis, com vistas a contribuir para que a sociedade brasileira possa es-
colher os caminhos mais apropriados para o seu desenvolvimento poltico, econmico e
social, assim como perceber a importncia de assegurar ao Brasil uma atuao interna-
cional compatvel com o seu peso e os seus interesses.

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Carta da KAS

Jan Woischnik
Representante da Fundao Konrad Adenauer no Brasil

Konrad Adenauer permanece nos dias de hoje como um smbolo interna-


cional de liberdade e dignidade, ideais estes almejados na Alemanha du-
rante o perodo de reconstruo ps-guerra e que ainda servem de base
para a crescente atuao internacional alem. Em meio a importantes
acontecimentos polticos durante o regime militar brasileiro, norteada
pelos mesmos valores de liberdade, justia e solidariedade difundidos por
seu patrono, so iniciadas em 1969 as atividades da Fundao Konrad
Adenauer (KAS) no Brasil. Durante estes 47 anos de histria o escritrio
de representao hoje no Rio de Janeiro - continua trabalhando para
promover a democracia e o Estado de Direito, difundir a economia social
de mercado, promovendo a educao poltica, fortalecendo o dilogo
em poltica internacional e fomentando reas de meio ambiente, clima e
energia. So temas importantes para o desenvolvimento do Brasil e que
ao mesmo tempo se alinham com o engajamento global da Fundao na
execuo de projetos em mais de 100 pases, refletindo a busca por uma
sociedade internacional mais justa, ecologicamente sustentvel e econo-
micamente eficiente. Por meio da Conferncia Internacional do Forte de
Copacabana, evento organizado pela Fundao Adenauer, em parceria
com o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI) e com apoio
da Delegao da Unio Europeia no Brasil, h mais de 13 anos o tema de
segurana internacional destaque no trabalho desenvolvido pela KAS-
Brasil e renova o esforo histrico de Adenauer na busca por um mundo
mais pacfico.

Com uma nova ordem global surgindo ao longo das ltimas dcadas,
o Brasil tornou-se parceiro imprescindvel para grandes temas da agen-
da internacional. Esse status foi oficialmente reconhecido por parte da
Alemanha atravs do estabelecimento das Consultas Intergovernamentais
de Alto Nvel, quando em agosto de 2015 a Presidente Rousseff recebeu
a Chanceler Merkel em Braslia para discutir e reforar a rica parceria
em diferentes reas: mudanas climticas, comrcio internacional, cin-
cia, tecnologia, inovao, cultura, mdia, educao, desenvolvimento ur-
bano e sade. Na Amrica Latina, somente o Brasil possui esse nvel de

9
cooperao estabelecido com Berlim. J com a Unio Europeia so mais de 30 grupos de
trabalho estabelecidos; investimentos europeus representam, por sua vez, quase metade
do total dos investimentos estrangeiros feitos no Brasil. Tratando-se de temas ambientais,
atualmente imprescindvel que ocorram negociaes internacionais com a presena do
Brasil. Entre Alemanha e Brasil existem inmeros documentos conjuntos sobre questes
de cooperao para o desenvolvimento sustentvel e as intensas trocas nas conferncias
do clima reafirmam os interesses mtuos.

Alemanha e Brasil seguramente seguiro estreitamente ligados para atingir objetivos co-
muns em Relaes Internacionais. A Poltica Externa de ambos os pases converge inten-
samente e esse processo precisa de parceiros slidos, engajados com um desenvolvimento
igualitrio e democrtico diante do palco das naes. Por meio de seu seleto grupo de par-
ceiros e contatos mundo afora, o Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI)
h anos contribui para o debate internacional de alto nvel, apresentando-se como ator
marcante nas relaes Brasil-Alemanha e sendo uma instituio fundamental para o tra-
balho internacional da KAS. O dilogo entre o CEBRI e a KAS constante, o que muitas
vezes resulta na organizao de eventos conjuntos que ganham cada vez mais reconheci-
mento na sociedade brasileira. Vale ainda destacar o status especial que o CEBRI possui
no universo da KAS em termos mundiais, figurando como uma das poucas instituies a
possuir contrato de cooperao direto com a central da KAS em Berlim. Isso oferece ao
CEBRI um privilegiado reconhecimento no contexto europeu de Relaes Internacionais,
garantindo autonomia e fortalecendo ainda mais os laos de ambas as instituies.

importante que instituies j solidificadas e respeitadas demonstrem propenso para


contribuir com novas idias e apresentem novos caminhos. A diplomacia brasileira ex-
perimentou demandas por transformao nos ltimos anos e este contexto naturalmente
aguarda um novo fluxo de mudanas. A parceria CEBRI-KAS entende a sua responsa-
bilidade diante deste cenrio e por isso almeja atuar diretamente nestes recentes dilemas
da Poltica Externa do Brasil, agregando novos atores e produzindo contedo intelectual
qualitativo para um perodo de esperada renovao em Braslia. O desejo de que esse
novo contedo possa em mdio e longo prazo gerar novas aes em polticas pblicas e
aumente a contribuio do setor privado na construo de um cenrio mais confivel
para o crescente papel do Brasil no mundo.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

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Carta do Editor Executivo

Matias Spektor
Senior Fellow do CEBRI

Esta publicao introduz dez problemas de poltica externa que assolam


a sociedade brasileira, atrapalhando seu desenvolvimento, comprome-
tendo sua posio no mundo e retardando o longo processo de moderni-
zao econmica com justia social que o pas requer. Nas dez instncias
selecionadas para este exerccio, as dificuldades so profundas e de longa
data. Resolv-las demandar criatividade e inovao, pois o cardpio de
opes diplomticas herdado desses ltimos trinta anos de vida demo-
crtica no d conta, por si s, de equacion-las. A demanda por pensa-
mento estratgico novo patente, e este esforo um passo na promoo
do debate pblico informado sem o qual encerraremos a segunda dcada
do milnio amarrados a velhas doutrinas cuja utilidade declinante ou
j est vencida.

Uma reavaliao da poltica externa brasileira que esteja engajada na


busca de solues prticas para os problemas aqui postos imperiosa
porque o Brasil no pode arcar com os custos de mais um ciclo de retro-
cessos. Nossa hipoteca social to vasta, os problemas to arraigados,
que a construo de um novo caminho para as relaes internacionais
do pas urgente, sob pena de uma gerao inteira ficar condenada ao
atraso. notvel que, em reas tais como poltica econmica, fiscal e
social, existe hoje no Brasil uma enorme efervescncia intelectual, com
novas ideias e propostas animando o debate pblico nos jornais, revis-
tas, televises e salas de aula; no se pode dizer o mesmo, porm, a res-
peito da poltica exterior e da conduo dos negcios internacionais. Os
captulos aqui apresentados so uma tentativa de promover a conversa
coletiva sobre o assunto.

Se h uma tese central a unir os captulos que seguem esta: a poltica


externa um instrumento essencial para a recuperao do crescimen-
to econmico com justia social, pois o sistema internacional afeta em
cheio a capacidade que autoridades nacionais tem para conduzir polti-
cas efetivas. Diferentemente do que ocorria no passado, porm, os la-
os de interdependncia que vinculam a sociedade brasileira ao resto do

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mundo inviabilizam as solues autrquicas tpicas do ltimo perodo autoritrio, muitas
das quais projetam suas sombras at hoje. Assim, os autores deste trabalho concebem a
poltica externa como um instrumento para alavancar o espao de manobra dos governos
brasileiros no mundo, exercer as responsabilidades especiais do pas na governana glo-
bal e no entorno geogrfico e, ao mesmo tempo, reformar as polticas pblicas nacionais.

A concepo derivada dos dez captulos ora apresentados sugere que a atuao do Estado
brasileiro no exterior pode ajudar a tirar o Brasil de seu atraso, seja ele mensurado em
termos de isolamento comercial, contrabando e narcotrfico, corrupo endmica, sane-
amento bsico, violncia urbana e policial. Assim como outras polticas pblicas, a po-
ltica externa tambm tem efeitos redistributivos na sociedade brasileira. Eles precisam
ser explicitados se quisermos ter um debate pblico vigoroso e bem informado sobre o
cardpio de opes externas.

No h dvida de que, nos prximos anos, ser necessrio conceber uma doutrina de po-
ltica externa atualizada, que sirva como guia para a atuao internacional dos governos
vindouros. Uma construo doutrinria dessa natureza sempre um esforo coletivo, pa-
ciente e de longo prazo, dadas as dificuldades inerentes empreitada. Mas geraes pas-
sadas souberam conduzir esse processo com talento, vide a efervescncia intelectual na
rea de poltica externa no Segundo Reinado, na Repblica Velha, no comeo da dcada
de 1960 e nos anos FHC e Lula. Agora, cabe a nossa gerao imaginar os contornos da
doutrina que vir.

At l, urge diagnosticar de maneira clara e em linguagem direta os problemas centrais


de poltica externa. precisamente isso que este exerccio de reflexo estratgica pretende
fazer: uma anlise de dez problemas candentes da posio do Brasil no sistema interna-
cional, seguida de recomendaes prticas, de baixo custo e de fcil implementao. O
trabalho pode ser lido em conjunto tanto quanto pode ser lido sem prejuzo algum como
uma coleo de dez ensaios distintos.

Os captulos esto organizados da seguinte maneira. Matias Spektor abre o volume com
uma anlise sobre as ideias e conceitos que guiam a poltica externa brasileira. Ele argu-
menta que a doutrina herdada dos vinte anos de condomnio entre PT e PSDB caducou,
devido a transformaes profundas na poltica domstica e nas relaes internacionais
do Brasil. O captulo identifica os desafios inerentes ao exerccio de conceber uma nova
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

doutrina, e os processos que poderiam facilitar esse processo.

Carlos Ges avalia as reformas necessrias para que o Brasil possa atrair investimentos
estrangeiros, num esforo de diplomacia financeira. Em que pese a entrada macia de
recursos oriundos do exterior na economia brasileira durante as trs dcadas da Nova
Repblica, esta uma rea na qual a demanda por modernizao patente, dadas as
transformaes marcantes pelas quais passa o sistema internacional e as novas demandas
por poupana externa que hoje so imperiosas para reverter o atual quadro econmico.

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Diego Bonomo avalia o problema do comrcio exterior do Brasil, a economia mais fecha-
da dentre os pases do G20. Sem cair na tentao fcil e empiricamente incorreta de de-
bitar nossas limitaes nessa rea aos genunos mpetos protecionistas que ganham fora
mundo afora, o texto avalia os entraves que o pas imps a si prprio, autolimitando sua
participao na economia global e gerando benefcios para poucos grupos bem organiza-
dos, em detrimento da maioria dos cidados.

Marcos Tourinho estuda os contornos do que seria uma diplomacia anticorrupo volta-
da para atualizar a postura brasileira sobre o assunto no contexto da Operao Lava Jato
do Ministrio Pblico Federal. O escndalo que chacoalhou a Repblica impe condicio-
nantes inditos conduo da poltica externa brasileira no somente por uma questo
moral, mas tambm devido s transformaes profundas do regime global contra o finan-
ciamento a atividades ilcitas, ao terrorismo e evaso fiscal.

rico Duarte apresenta o problema brasileiro nas reas de segurana internacional e de-
fesa, depois de uma dcada na qual o Brasil elaborou uma estratgia nacional de defesa,
subsidiou com crdito pblico a indstria nacional e realizou sua maior mobilizao mili-
tar desde a Segunda Guerra, no Haiti. O autor identifica ameaas emergentes que deman-
dam uma clere reviso dos princpios que nortearam essa rea da atuao do governo
brasileiro nos ltimos anos.

Joo Augusto de Castro Neves analisa a diplomacia energtica, que nos ltimos anos pas-
sou da tentativa do governo Lula de transformar o etanol em commodity global at a gui-
nada feita na direo do pr-sal e do programa nuclear. Tais iniciativas encontram-se hoje
maculadas pelo escndalo de corrupo desvendado pela operao Lava Jato, ao passo
que o setor eltrico atravessa uma reestruturao que promete transformar para sempre
a presena de capitais estrangeiros na proviso de energia no pas. O captulo apresenta
futuros alternativos para a poltica externa em matria de energia.

Eduardo Mello reflete sobre os efeitos distributivos da poltica externa brasileira: de que
forma as opes da diplomacia distribuem ganhos e perdas para diferentes grupos sociais
no pas? Dando um enfoque que ainda raro no tratamento da poltica externa, o autor
sugere ser imperioso mensurar os efeitos domsticos das opes externas que cada gover-
no adota. Somente um trabalho dessa natureza dar aos cidados um instrumento para
avaliar a qualidade dessa poltica pblica.

Umberto Mignozzetti traa um breve histrico da atuao brasileira na rea de diploma-


cia da sade global, com vistas a identificar cenrios futuros, agora que as epidemias de
dengue, Zika e Chicungunya, provocadas pelo Aedes aegypti, puseram o Brasil no centro
do debate internacional sobre epidemias transnacionais. Trata-se de um ambiente no qual
normas internacionais via de regra se chocam frontalmente com prticas nacionais, difi-
cultando a gesto inteligente do problema tanto em nvel regional quanto nas instncias de
governana global. Quais as sadas prticas mais plausveis que o Brasil tem pela frente?

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Oliver Stuenkel explica como o progressivo fim do ciclo poltico que levou a esquerda ao
poder na Amrica do Sul est sendo acompanhado por um novo debate a respeito da re-
silincia da democracia na regio. O impeachment de Dilma Rousseff e a crise poltica e
humanitria que atravessa a Venezuela acirraram o problema, abrindo um novo leque de
perguntas sobre o futuro da estabilidade da democracia na regio. Este captulo avalia os
impactos disso para a conduo da poltica externa brasileira.

Por fim, Matias Spektor apresenta um texto sobre o papel da anlise estratgica em po-
ltica externa. O captulo analisa os obstculos institucionais e polticos que dificultam
o planejamento estratgico nessa rea e identifica modelos que as autoridades brasileiras
poderiam implementar com os recursos hoje disponveis ao governo.

Este trabalho publicado sob os auspcios do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais


(CEBRI) com o generoso apoio da Fundao Konrad Adenauer, instituies cujo compro-
misso com a promoo do debate pblico na rea de poltica externa vem de longa data.
Em nome dos autores, agradeo a elas o convite para participar deste exerccio to ne-
cessrio. Vale ainda uma palavra de agradecimento aos membros do Grupo de Anlise
de Conjuntura Interacional da USP (Gacint) que to gentilmente leram e comentaram os
captulos aqui apresentados em evento organizado para esse fim.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

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10 Desafios da Poltica
Externa Brasileira

15
Matias Spektor doutor pela
Universidade de Oxford e pro-
fessor da Escola de Relaes
Internacionais da FGV.

www.matiasspektor.com
@MatiasSpektor
1
Por uma nova doutrina de
poltica externa brasileira

Matias Spektor

O Brasil vive um momento de emergncia nacional. Em trs anos,


acumularam-se a crise poltica inaugurada com os protestos popu-
lares (2013), o incio de uma longa recesso econmica (2014), a ex-
panso da operao Lava Jato (2015), a queda de Dilma Rousseff e
a imploso eleitoral do PT (2016). Depois do ciclo virtuoso de mais
de uma dcada, a trajetria do Brasil negativa.

O pano de fundo dessa transformao para pior foi uma economia


global de baixo crescimento, o aumento de nossa dependncia eco-
nmica em relao China e a onda global de neopopulismo, que
venceu o voto pela sada da Unio Europeia no Reino Unido e levou
Donald Trump presidncia dos Estados Unidos.

Esse o contexto no qual se impe a necessidade de modernizar a


doutrina brasileira de poltica externa. Tal esforo essencial porque
a estratgia internacional dos ltimos anos, com seus xitos e fracas-
sos, encontra-se esgotada. A atuao do Brasil no exterior demanda
oxigenao profunda e urgente, pois as condies domsticas e in-
ternacionais que moldam nosso comportamento se transformaram.

17
O governo Temer iniciou seu mandato revisando as nfases diplomticas do PT, e o novo
presidente promete inaugurar um novo estilo na conduo dos negcios estrangeiros.
Nada indica, porm, que ele v atualizar os conceitos bsicos que embasam a atuao do
pas no mundo.

A adaptao da poltica externa aos novos tempos internos e externos, quando ocorrer,
ser uma tarefa dificlima: no h consenso sobre o que fazer, nem recursos disponveis
para grandes empreitadas. Alm disso, h boa dose de inrcia - a tendncia natural da
comunidade responsvel por pensar o lugar do Brasil no mundo a manter-se escorada nos
velhos paradigmas.

Este captulo argumenta que necessrio iniciar o processo de concepo de uma nova
doutrina de poltica externa. Para isso, o texto est dividido em quatro partes. Primeiro,
explico as diferenas e semelhanas das estratgias internacionais adotadas por tucanos
e petistas durante os ltimos vinte anos, e o fim do consenso entre os dois partidos a res-
peito da poltica externa brasileira. Segundo, avalio as condies que tendem a moldar
qualquer nova concepo doutrinria de poltica externa. Na sequncia, ofereo uma in-
terpretao sobre os parmetros que deveriam embasar esse exerccio de reflexo estrat-
gica no atual momento de reviso do gasto pblico e da estrutura fiscal do pas. Por fim,
sistematizo algumas recomendaes sobre os processos que poderiam facilitar o debate
pblico nesse campo.

O fim do consenso
Durante os ltimos vinte anos, a poltica externa virou um dos principais campos de ba-
talha entre PT e PSDB, os dois polos que se elegeram pelo voto popular para a presidncia
da Repblica. Poucas polticas pblicas foram to polarizadas e controversas.

De um lado, os petistas enxergaram no governo Lula a diplomacia mais arrojada. Com


sua poltica externa ativista, Lula teria elevado a posio do Brasil de grande potncia
emergente. Segundo essa viso, FHC representaria o exato oposto: a capitulao de uma
elite entreguista hegemonia dos Estados Unidos. A cena que esse grupo gosta de repri-
sar a do ltimo chanceler tucano, Celso Lafer, tirando os sapatos para uma revista de
segurana em aeroportos norte-americanos.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Do outro lado do ringue, encontram-se os tucanos, para os quais o presidente-socilogo


teria normalizado as relaes com o mundo, tirando o Brasil do isolamento acumulado
nos anos de ditadura militar e de atraso econmico. Para eles, a diplomacia petista seria
uma funo da vaidade prepotente de Lula e sua equipe. Em ninho tucano, a cena em
reprise a de Lula em Teer, punho no ar, desafiando as grandes potncias num abrao
com o presidente iraniano, Mahmoud Ahmadinejad.

A clivagem fundamental que dividiu tucanos e petistas a respeito do sistema internacio-


nal simples de entender. Ao passo que os primeiros concebem a poltica externa como

18
Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira

instrumento de adaptao globalizao, os segundos imaginam a diplomacia como ins-


trumento de resistncia.1

Isso ocorreu porque os dois partidos desenvolveram diagnsticos opostos sobre o signi-
ficado da globalizao o fluxo de capital, ideias e pessoas numa economia internacio-
nal integrada. Para os tucanos, a globalizao era uma fora inexorvel. Queiramos ou
no, disse FHC ao chegar ao Planalto, em 1995, a globalizao uma nova ordem in-
ternacional. O mundo pode ser dividido entre as regies ou pases que participam do pro-
cesso de globalizao e usufruem seus frutos e aqueles que no participam. 2 Ou o Brasil
se adapta a esse novo mundo, ou se autocondena ao atraso. FHC entendeu que o Brasil
era fraco demais para resistir ao que chamava de ventos do mundo. O sistema interna-
cional no oferecia muito espao de manobra. 3

Para os petistas, entretanto, a globalizao no era um dado inescapvel da realidade,


mas um projeto poltico talhado pelas grandes potncias do Atlntico Norte. Assim, a
globalizao podia e devia ser resistida e negociada. Segundo a tese dominante poca,
ningum faria isso melhor que grandes pases em desenvolvimento como o Brasil, com
capacidade de arrancar concesses dos mais poderosos em troca de sua adeso s normas
e instituies internacionais. 4

Lula pde agir assim porque chegou ao Planalto com um pas estabilizado e em franca
ascenso. O sistema internacional, a partir de 2003, abriu ao Brasil brechas antes inima-
ginveis: do desastre da interveno americana no Iraque ascenso da China, havia es-
pao renovado para o Brasil. 5

Essas diferenas levaram tucanos e petistas a elaborar receitas alternativas. Para os tu-
canos, se o Brasil quisesse participar da globalizao precisaria de credenciais de boa
conduta internacional. Foi isso que a diplomacia de FHC buscou em reas como direitos
humanos, no proliferao nuclear, meio ambiente e comrcio internacional, assinando
compromissos externos que o regime militar antes rejeitara de forma sumria. O objeti-
vo no era mudar o mundo, mas utilizar normas internacionais como alavanca para re-
formar um pas ainda marcado pelo penoso entulho autoritrio acumulado desde a era
Vargas e pela histria de hiperinflao. FHC rodou o planeta para amarrar o Brasil a
novas regras internacionais que permitissem ao pas embarcar num novo ciclo de desen-
volvimento capitalista. 6

1
SPEKTOR, Matias. 18 dias: quando Lula e FHC conquistaram o apoio de George W. Bush (Objetiva, 2014).
2
CARDOSO, Fernando Henrique. Relaes Norte-Sul no contexto atual: uma nova dependncia. In: BAUMAN,
Renato (Ed.). O Brasil e a economia global. Rio de Janeiro: Campus, 1996. p. 12.
3
LAMPREIA, Luiz Felipe. O Brasil e os ventos do mundo: memrias de cinco dcadas na cena internacional. So
Paulo: Editora Objetiva, 2010.
4
AMORIM, Celso. Conversa com jovens diplomatas. So Paulo: Benvir, 2011.
5
BURGES, Sean. Brazil in the World: the International Relations of a South American Giant. Manchester:
Manchester University Press: 2016.
6
LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira: passado, presente e futuro. 2.
ed. So Paulo: Perspectiva, 2004.

19
Na concepo petista, o Brasil deveria explorar as rachaduras do projeto poltico da glo-
balizao, que eram evidentes nos protestos de Seattle (1999) e foram escancaradas quan-
do o governo americano invadiu o Iraque sem autorizao das Naes Unidas (2003).
Para o ncleo pensante do PT, existia uma demanda mundial por vozes alternativas, como
sugeria o lema: Outro mundo possvel. A ambio era explicitamente reformista.7

O ativismo internacional do PT comeou com visitas de altssimo perfil a Cuba, Ir, Lbia
e Sria, alm de numerosos priplos pela frica e pela Amrica Latina. Em seguida, vie-
ram a criao dos Brics (acrnimo em ingls para o grupo formado por Brasil, Rssia,
ndia, China e frica do Sul), do Ibsa (ndia, Brasil e frica do Sul) e na formao do
G20. O PT optou por um estilo negociador maximalista na Rodada Doha, nos embates
pela Alca e na tentativa de reformar o Conselho de Segurana da ONU. Patrocinou no
Haiti a maior mobilizao de tropas brasileiras desde a Segunda Guerra Mundial e criou
iniciativas inditas para o Oriente Mdio.

As diferenas entre PT e PSDB so, portanto, reais. Mas se quisermos mover o debate pbli-
co sobre poltica externa em direo ao futuro, crucial entend-las com preciso. E, aqui, a
distino entre a diplomacia de tucanos e petistas foge de qualquer anlise preto-no-branco.

FHC aderiu s normas do Ocidente liberal de maneira lenta, parcial e, na maioria das vezes,
negociada. No houve no Brasil do PSDB uma fuga em direo ao neoliberalismo como na
Argentina de Menem, a Venezuela de Prez ou o Mxico de Salinas. O governo tucano em-
purrou a Alca com a barriga e patrocinou a expanso do Mercosul. Na OMC, FHC patro-
cinou a poltica revisionista de quebrar patentes, transformando o papel das grandes farma-
cuticas no mundo. A estratgia de aproximar o Brasil de Chvez foi criada pelo PSDB, assim
como o foi a deciso de proteger, na OEA, o regime autoritrio de Alberto Fujimori no Peru.

O discurso brasileiro mais incendirio que um presidente brasileiro j fez em relao he-
gemonia americana no foi de Lula, mas de FHC. A globalizao reduz a liberdade dos
pases, disse o tucano. E alertou com prescincia: Esse capitalismo especulativo pode
danificar o prprio centro do sistema.

Por sua vez, Lula adotou uma poltica externa revisionista, mas, na maioria das vezes,
avanou com cautela. Em vez de denunciar a dvida brasileira com o FMI como ilegtima,
pagou-a. Em vez de chocar-se com os desmandos do governo Bush, aproximou-se da Casa
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Branca como nenhum outro presidente brasileiro. Quando Braslia props um Conselho
de Defesa para a Unasul, o ministro da Defesa do governo do PT no comeou seu pri-
plo de consultas pelas capitais sul-americanas, mas por Washington. E, nas apostas mais
arriscadas da diplomacia petista a rodada Doha e a Declarao de Teer, Lula tentou
uma conciliao com os americanos at o ltimo minuto. 8

7
HIRST, Monica; LIMA, Maria Regina Soares; PINHEIRO, Leticia. A poltica externa brasileira em tempos de novos
horizontes e desafios. Nueva sociedad, v. 1, 2010.
8
HURRELL, A. Lulas Brazil: a rising power but going where? Current History, Feb. 2008.

20
Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira

Em poltica externa, ao longo desses vinte anos, tucanos e petistas tiveram muito em co-
mum. Ambos apostaram na construo de coalizes regionais, concebendo o Mercosul
como instrumento para resistir integrao hemisfrica proposta pelos Estados Unidos
e como instrumento para alavancar a regionalizao do capitalismo brasileiro. Ambos
imaginaram a integrao regional como oportunidade de negcios para a indstria de
Defesa e para construtoras brasileiras abastecidas a crdito barato do BNDES. Juntos,
PT e PSDB rejeitaram as demandas dos pases vizinhos por instituies regionais densas,
preferindo compromissos minimalistas que permitissem ao Brasil reagir de modo unilate-
ral quando fosse til ou necessrio.

Petistas e tucanos tambm reduziram ao mximo o conflito com os Estados Unidos, bus-
cando apoio da Casa Branca ao mesmo tempo que evitavam fazer o jogo de Washington
na Amrica do Sul. Ambos os partidos, quando no poder, se recusaram a pressionar o
chavismo na Venezuela.

Petistas e tucanos tambm evitaram abrir o comrcio brasileiro a ritmo acelerado.


Mantiveram as negociaes comerciais em fogo brando, sem ameaar os interesses prote-
cionistas de uma parte influente da indstria nacional, mesmo quando isso privilegiasse
poucos, em detrimento da maioria.

Em temas como narcotrfico e mudana do clima, PT e PSDB optaram por compromis-


sos internacionais minimalistas. No usaram a poltica externa para forar a reforma das
polcias militares, para barrar o crescimento do narcotrfico, para disciplinar o impacto
ambiental do agronegcio ou da auto-indstria, ou para chacoalhar um Estado que ain-
da pratica crimes sistemticos contra os direitos de sua prpria populao. Contra esses
interesses enquistados, no houve mobilizao diplomtica significativa.

Na experincia histrica recente, a direita adaptou o Brasil globalizao, enquanto a


esquerda buscou condicionar o ritmo e escopo desse processo, num momento em que o
Brasil parecia forte o suficiente para faz-lo. Juntos, PT e PSDB operaram em poltica ex-
terna para adaptar o Brasil a um mundo muito mais interdependente. No processo, pro-
duziram respostas diferentes, mas beberam de um poo comum. 9

Para alm das diferenas brutais de estilo e tom, muito acentuadas pelas personalidades
distintas de FHC e Lula, a mudana ocorreu na margem. Em questes de poltica externa,
o longo ciclo social-democrata sob as insgnias PT-PSDB assistiu a um consenso funda-
cional entre as elites governistas.

Algo idntico ocorreu em outras quatro reas da vida pblica, onde tambm vingou o
consenso: poltica macroeconmica para acabar com a inflao mesmo quando o em-
prego, o crescimento e o gasto pblico sofressem (poltica revertida pelo PT a partir de
2009); poltica social para erradicar a pobreza extrema, seguindo a cartilha do Banco

9
FONSECA Jr, Gelson. Constantes e variaes: a diplomacia multilateral do Brasil. UFRGS, 2016.

21
Mundial; centralizao das polticas pblicas em Braslia e o fim da farra fiscal dos go-
vernadores; e construo de coalizes governistas gigantescas, pois a indisciplina e as de-
feces so inerentes base aliada no presidencialismo de coalizo.

Foi aquele consenso geral entre tucanos e petistas que produziu vitrias eleitorais em
1994, 1998, 2002, 2006 e 2010. Foi esse denominador comum que restaurou o otimismo
no pas porque o brasileiro passou a viver melhor. Do consumo dirio de protenas ao
acesso ao crdito bancrio, da mortalidade infantil posse de telefones, da possibilidade
de viajar de avio a contar com gua tratada em casa, o cidado ganhou. Polticos de cor-
te populista, cujo xito dependia de hiperinflao e irresponsabilidade fiscal, comearam
a ter de lutar para sobreviver. Perdeu o atraso, ganhou o progresso.

De l para c, entretanto, o consenso se desfez. Suas fissuras originais se alargaram sem


chance de reverso. A nova matriz econmica implementada a partir da crise financei-
ra global de 2008 enterrou o consenso sobre inflao, gasto pblico e responsabilidade
fiscal. A poltica social, antes consensual, ficou sem fonte de financiamento, e a desigual-
dade voltou a aumentar. O mensalo e o petrolo expuseram os mtodos perversos que
eram utilizados para gerir a base aliada, esquerda e direita. Alm disso, a operao
Lava Jato minou o que havia de entendimento comum por trs da diplomacia voltada
internacionalizao do capitalismo brasileiro, cuja base era a exportao de servios de
grandes empresas como Petrobras e Odebrecht, financiadas pelo BNDES.

Nessa trajetria de declnio, os conceitos estratgicos que guiaram a poltica externa de


sucessivos governos do PSDB e do PT caducaram. Agora, urge conceber uma alternativa
para o futuro.

Condies para uma nova doutrina


A construo de uma nova doutrina de poltica externa demandar algum tipo de con-
senso suprapartidrio. No uma tarefa que possa ser descolada do processo poltico
interno, nem uma empreitada vivel no curto prazo. Ao contrrio, trata-se de um esforo
que demandar alguns anos de maturao, com ideias e conceitos que, um dia, possam
compor um arcabouo doutrinrio mais ou menos coerente.

A ideia de uma doutrina de poltica externa recorrente na histria brasileira. Ela foi
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

usada pelo imprio, pelo desenvolvimentismo dos anos 1950 e 1960, e pelo autoritaris-
mo industrializante do regime militar de Mdici e Geisel. FHC, quando era acadmico,
desenvolveu uma teoria de relaes internacionais para explicar a posio do Brasil no
mundo e dela derivar, j na presidncia, proposies coerentes de poltica externa. Lula,
por sua vez, adicionou ao iderio de seu antecessor numerosas teses tpicas do pensamen-
to da esquerda latino-americana.

Diferentes governos utilizaram metodologias distintas para traduzir doutrina em prtica di-
plomtica. Durante o governo FHC, por exemplo, o processo foi desenvolvido pelo presidente

22
Uma poltica externa
Por umapara
nova
a atrao
doutrinadedeinvestimentos
poltica externa
estrangeiros
brasileira

em consultas informais recorrentes junto a um grupo de embaixadores prximos que, alm


de ocupar funes oficiais, eram amigos pessoais do chefe de governo. Era comum os mem-
bros desse grupo discordarem entre si, gerando um menu de alternativas para a presidncia.

Lula, por sua vez, concentrou a reflexo sobre poltica externa em seu crculo mais nti-
mo, sobretudo em conversas com velhos colegas de partido, como Marco Aurlio Garcia,
Jos Dirceu, Luiz Dulci e Antonio Palocci. Ainda no primeiro mandato, porm, ganhou
ascendncia o chanceler Celso Amorim, dando forma diplomtica e por vezes discipli-
nando quilo que emanava do crculo do presidente.

importante notar que, tanto para Lula quanto para FHC, pensar sobre a doutrina de
poltica externa era mais que um mero exerccio intelectual. Para eles, tratava-se de um
instrumento de governo, pois a diplomacia era um pilar essencial de seus respectivos pro-
jetos de poder. As ideias, porm, no surgiram dos crculos presidenciais. Elas j circula-
vam na sociedade brasileira antes da chegada desses homens ao poder.

No processo, os ocupantes do Palcio do Planalto confrontaram alguns dos dilemas inerentes


posio do pas no mundo. Por exemplo, queremos integrao sul-americana, mas no quere-
mos pagar custos elevados na regio. Queremos multinacionais brasileiras possantes, mas no
queremos ser vistos como potncia imperial. Queremos apoio americano para o Conselho de
Segurana da ONU, mas no queremos seguir Washington e seus aliados a reboque. Queremos
um Atlntico Sul sem predadores, mas suspeitamos das grandes potncias que podem oferecer
proteo. Queremos submarino nuclear, mas no queremos assustar os vizinhos.

No h reposta fcil a esses dilemas. O pensamento estratgico serve justamente para


estabelecer prioridades, critrios e fazer opes diante dos mesmos. Uma doutrina de po-
ltica externa uma narrativa sobre o melhor uso dos instrumentos diplomticos dispo-
nveis para promover os interesses brasileiros no mundo, com conscincia da dificuldade
inerente empreitada.

E agora, o que vem a seguir?

O processo de gerao de ideias e conceitos de poltica externa demanda massa crtica e


anos de maturao. No Brasil, no existe um celeiro natural para a reflexo estratgica
que precisamos fazer tal pensamento nunca foi concentrado em um ministrio ou grupo
poltico exclusivo.

Dar origem e discutir novas ideias cabe a toda a comunidade brasileira de poltica externa
governantes, empresrios, diplomatas profissionais, intelectuais e ativistas da sociedade
civil organizada.

Agora, o desafio mais urgente garantir que o assunto permanea na agenda da conversa
pblica. Se os resultados de tal esforo sero palpveis no pleito eleitoral de 2018 ou se
apenas ficaro visveis em 2022 (ou mais adiante) impossvel saber.

23
Parmetros para a reflexo
A reavaliao dos parmetros da poltica externa brasileira impe-se devido grave re-
cesso econmica iniciada em 2014 e ao penoso processo de impeachment que paralisou
o Brasil a partir de 2015, encerrando o ciclo poltico-econmico dos ltimos vinte anos.
A polarizao PT-PSDB que organizou o sistema poltico desse perodo cede espao para
outra constelao, ainda impossvel de definir. Alm disso, chegou ao fim o longo per-
odo de reduo da pobreza que foi nossa marca registrada nos ltimos anos de social
democracia tucano-petista. Como no se via h dcadas, est em curso uma reverso de
expectativas para pior.

A soluo desses problemas demandar uma profunda reorganizao do gasto pblico,


com uma reviso ambiciosa da poltica fiscal e do ambiente regulatrio da economia na-
cional. Diante do corte brutal de despesas governamentais, a hora de reavaliar o efeito
redistributivo das principais polticas pblicas do pas.

O mesmo deveria valer para a poltica externa. Acontece que nunca em nossa histria
algum mensurou o impacto redistributivo das estratgias brasileiras no exterior. Quem
ganha e quem perde, por exemplo, com a posio brasileira em mudana do clima ou
com as diferentes posturas de negociao contempladas pelas autoridades brasileiras em
relao ao acordo automotor do Mercosul? Ou com a poltica de direitos humanos e de
integrao regional? Tais perguntas nunca foram respondidas com base em evidncia em-
prica robusta.

No deveria ser assim. H timos estudos sobre como o sistema tributrio, a poltica edu-
cacional e a previdncia afetam a distribuio de renda e a justia. Precisamos do mesmo
em poltica externa.

Tal agenda, se implementada, enfrentar resistncias. Afinal, a poltica externa precisa


equilibrar a preocupao com o bem-estar da populao com outros valores, como a ges-
to de alianas com terceiros pases e a preveno de conflitos desnecessrios.

No entanto, trata-se de um custo que vale a pena pagar numa democracia cuja viabilida-
de fiscal passou a ser questionada. Isso particularmente vlido para uma democracia
na qual, em que pese a notvel riqueza, os ndices de desigualdade continuam sendo alar-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

mantes e imorais.

chegada a hora de entender de que forma a poltica externa impacta sobre as trajet-
rias da pobreza e da desigualdade com base em estudos empricos bem embasados. Uma
iniciativa dessa natureza totalmente vivel, pois h recursos humanos e materiais para
implement-la. Alm disso, as novas tecnologias permitem exerccios antes impensveis.

Basta escolher algumas reas da agenda externa para comear. Concluda a tarefa, gera-
es futuras tero dificuldade em entender por que cargas dgua no comeamos antes.

24
Por uma nova doutrina de poltica externa brasileira

Esse exerccio, quando ocorrer, tambm ter de identificar de maneira precisa os impac-
tos que as transformaes globais tm sobre a sociedade brasileira, e o espao de manobra
existente para o Brasil no sistema internacional emergente. desse tipo de trabalho que
surgir uma viso mais moderna e melhor equipada para lidar com os desafios interna-
cionais do pas.

Recomendaes
Este ensaio sugere que chegou a hora de a sociedade brasileira conceber novas ideias e
conceitos que possam, no futuro prximo, contribuir para um processo de renovao
doutrinria da poltica externa brasileira. Afinal, a doutrina de atuao internacional de-
senvolvida durante os ltimos vintes anos de social-democracia tucano-petista caducou,
devido a transformaes polticas domsticas e globais.

Recomenda-se que esse processo de reviso comece de imediato, com a promoo de es-
tudos empiricamente embasados e de debates em todos os setores da vida pblica nacio-
nal. Uma empreitada desta natureza no pode nem deve ficar confinada ao governo ou
academia, mas ter capilaridade em toda a comunidade brasileira de poltica externa.

Recomenda-se tambm que esse esforo leve em conta o impacto redistributivo da po-
ltica externa. Sem dvida alguma, a atuao internacional de um pas nunca guiada
exclusivamente pela preocupao a respeito das perdas e ganhos de grupos sociais em
casa. Mas para um pas com nossos ndices de pobreza e desigualdade, e num cenrio de
escassez oramentria e aperto fiscal intenso, tal preocupao precisa ser cada vez mais
explicitada.

Ciente de como as estratgias brasileiras no exterior afetam a vida nacional, a sociedade


ter melhores instrumentos para julgar as opes externas de seus governantes. Por sua
vez, com base nesses dados, os polticos profissionais estaro devidamente munidos para
ir s ruas pedir o voto do eleitor. Essa a maneira mais adequada para fazer poltica ex-
terna numa democracia.

25
Carlos Ges mestre pela Universidade
Johns Hopkins, analista do Fundo
Monetrio Internacional e pesquisador-
-chefe do Instituto Mercado Popular.

@goescarlos
2
Uma poltica externa para
a atrao de investimentos
estrangeiros

Carlos Ges

A estratgia de insero econmica internacional do Brasil das lti-


mas dcadas se pautou por uma viso da economia como um jogo
de soma zero, tese segundo a qual ganhos de um jogador equivalem
s perdas de outro jogador. No foi diferente com a poltica exterior
para investimentos estrangeiros diretos (IEDs). Durante a segunda
metade do sculo XX, a atrao de investimentos estrangeiros vol-
tou-se para a criao de um parque industrial brasileiro por meio da
substituio das importaes pela produo nacional, ainda que
com produtos no competitivos internacionalmente.

Embora benfico para polticos, multinacionais e sindicatos, esse


tipo de IED relacionado a distores de mercado como subsdios
e protecionismo no maximiza o bem-estar da maioria dos traba-
lhadores, e nem se alinha lgica contempornea de investimentos
internacionais. Hoje, a produo internacional est distribuda em
cadeias globais de valor, onde as potencialidades produtivas de di-
versos pases so maximizadas por meio de um alto nvel de diviso
do trabalho e especializao.

A atrao de IED que no fruto de distores de mercado benefi-


cia a populao do pas, que recebe o investimento ao servir como

27
poupana externa para o aumento do estoque de capital. Isto, por sua vez, tende a aumen-
tar a produtividade do trabalho e, com ela, a renda dos trabalhadores. Em termos empri-
cos, estima-se1 que no ltimo quarto de sculo a economia dos pases em desenvolvimento
tenha crescido um adicional 1,4% ao ano em decorrncia de IEDs. No caso brasileiro,
num momento de alto endividamento do governo e das famlias, em que a capacidade de
poupana interna limitada, recorrer poupana externa uma alternativa para finan-
ciar investimentos no pas.

A poltica externa brasileira pode contribuir para a atrao de investimentos estrangeiros


de duas formas: i) pela acelerao de tratados de livre comrcio multilaterais e bilaterais;
ii) pela adeso aos marcos regulatrios de diversos regimes internacionais que ajudam a
convergir expectativas ao assegurarem direitos de propriedade, transparncia empresa-
rial e compliance, flexibilidade laboral e tratamento justo e equnime aos investidores
estrangeiros. Os dois vetores causais dessas estratgias residem no fato de que existe uma
associao emprica entre diminuio das barreiras comerciais e IEDs, e em instituies
que proporcionam previsibilidade e servem como garantia dos direitos de propriedade e
do Estado de direito; ambos tendem a aumentar o fluxo de investimentos no pas.

Este captulo oferece um diagnstico da situao brasileira, levando em considerao ta-


xas de investimento, produtividade e atrao de investimentos estrangeiros, atravs de
uma comparao com outros pases em desenvolvimento. Em seguida, avalia os avanos
da poltica externa brasileira para atrair investimentos nas ltimas dcadas, e faz reco-
mendaes para o futuro.

Por que devemos buscar o investimento?


Investimentos so parte essencial do desenvolvimento econmico. medida que uma
sociedade consegue consumir menos no presente e poupar parte do que produz para au-
mentar seu estoque de capital fsico e humano, cresce tambm a produtividade de seus
trabalhadores. Com ela, tendem a subir os salrios reais dos trabalhadores e a produo
final, aumentando assim a capacidade de consumo total da sociedade no futuro.

No muito difcil entender isso, em termos intuitivos. Imagine que uma empresa de jar-
dinagem tenha dois funcionrios e um cortador de grama. Os funcionrios trabalham de
oito da manh at s seis da tarde, revezando-se em turnos de uma hora. Eles recebem
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

uma comisso por cada gramado aparado. Neste ritmo, a mquina vai ser utilizada por
dez horas ininterruptas, e cada trabalhador vai ter cinco horas de produtividade. O que
acontece se a empresa comprar um segundo cortador de grama ou seja, uma unidade ex-
tra de capital? Seus trabalhadores vo continuar trabalhando de oito s seis. Mas agora,
eles no precisam se revezar na mquina. Vo tirar suas necessrias duas horas de almoo
e trabalhar de oito ao meio dia e de duas s seis.

1
CLINE, William R. Financial Globalization, Economic Growth, and the Crisis of 2007-09. Peterson Institute for
International Economics, 2010.

28
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros

Nesse novo cenrio, com o aumento do estoque de capital, a produtividade mdia dos tra-
balhadores aumenta de cinco para oito horas por dia. A empresa vai poder atender mais
casas, aumentar a comisso de seus funcionrios e ainda assim ganhar mais dinheiro.

O aumento da produtividade tende a aumentar a produo total (de casas atendidas) e os


salrios reais dos trabalhadores (por meio de suas comisses). Como diz o economista
Paul Krugman 2 , vencedor do Prmio Nobel, produtividade no tudo, mas, no longo
prazo, quase tudo. A capacidade de um pas de melhorar seu padro de vida ao longo do
tempo depende quase integralmente de sua capacidade de aumentar a produo de seus
trabalhadores.

Desde 2000, a produtividade dos trabalhadores brasileiros cresceu menos do que em 75%
dos pases emergentes. Neste perodo, enquanto metade dos pases teve um crescimento
do produto por trabalhador de ao menos 38%, no Brasil esse crescimento foi de 16%.
Embora esses nmeros sejam influenciados pela profunda recesso que o pas atravessa,
durante todo o perodo de 2003-2013, que foi uma era de expanso econmica e do con-
sumo interno, o crescimento cumulativo da produtividade dos trabalhadores foi pior do
que a mdia dos pases emergentes.

Pases Emergentes: Produtividade do Trabalhador


(ndice, 2000 = 100; PIB real dividido pela fora de trabalho)

Fonte: Clculos do autor dos dados de Haver Analytics e World Economic Outlook/
FMI. Inclui 53 pases considerados como mercados emergentes pelo FMI.

2
KRUGMAN, Paul. The Age of Diminished Expectations. The MIT Press, 1997.

29
Dada a relao entre investimento e crescimento da produtividade dos trabalhadores, no
chega a ser uma surpresa perceber que as taxas de investimento em relao ao PIB brasi-
leiro tambm foram menores do que na maioria dos pases emergentes. De fato, durante a
maior parte dos ltimos quinze anos, as taxas de investimento no Brasil estiveram abaixo
daquelas observadas em 75% dos pases emergentes.

Pases Emergentes: Taxas de Investimento (Formao Bruta de Capital Fixo)


(Em porcentagem do PIB)

Fonte: Clculos do autor dos dados de Haver Analytics e World Economic Outlook/
FMI. Inclui 53 pases considerados como mercados emergentes pelo FMI.

H duas formas de financiar investimentos em um pas. A primeira, mencionada acima,


quando a populao poupa parte de sua renda para financiar investimentos. Isso pode
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

acontecer diretamente, como quando uma empresa reinveste lucros, ou indiretamente,


quando poupadores colocam seus excedentes no banco e, por meio do sistema financei-
ro, essa poupana chega queles que esto dispostos a tomar emprstimos para investir.

A segunda recorrer poupana externa, por meio da atrao de investimentos estran-


geiros. Neste aspecto, tambm, o Brasil tem estoques lquidos de investimento estrangeiro
direto baixos, se comparados a outros pases emergentes. Apesar de o pas ter em termos

30
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros

absolutos, fluxos muito grandes quando comparados ao tamanho de sua economia, o


Brasil tem estoques lquidos de IEDs menores do que 75% dos pases emergentes. Isso
uma indicao de que h espao para se recorrer mais a IEDs como mtodo de aumento
do estoque de capital e da renda dos trabalhadores do pas.

Pases Emergentes: Estoque Lquido de Investimento Estrangeiro Direto


(Em porcentagem do PIB, nmeros positivos significam passivos domsticos
de IED posio internacional de investimento do pas)

Fonte: Clculos do autor dos dados de Haver Analytics e World Economic Outlook/
FMI. Inclui 53 pases considerados como mercados emergentes pelo FMI.

Entender, intuitivamente, qual o papel dos investimentos estrangeiros diretos tambm


no difcil. Na teoria econmica, institui-se que fatores de produo (capital e traba-
lho, por exemplo) esto sujeitos a retornos marginais decrescentes. Isso significa que,
quanto maior a escassez relativa do fator, maior o retorno esperado com o aumento de
uma unidade extra daquele fator. Portanto, seria racional que havendo a possibilidade
de fluxos de capitais entre pases, investidores sassem de locais com amplo estoque de
capital por trabalhador (pases desenvolvidos) rumo queles com estoque menor de ca-
pital por trabalhador (pases em desenvolvimento), em busca de retornos maiores para o
investimento. Isto beneficiaria tanto investidores (que teriam lucros maiores) quanto os
trabalhadores do pas que recebeu o fluxo de investimentos (que veriam o nvel de salrio
aumentar junto com a produtividade).

31
Na prtica, porm, a direo desses fluxos um pouco mais complicada. Isso porque
existem: i) restries aos fluxos de capital que frequentemente no so eliminadas at
que existam tratados sobre investimento entre os pases; e ii) importantes diferenas ins-
titucionais entre pases, que aumentam o risco do investimento e inibem o fluxo de capi-
tais para pases em desenvolvimento. As prximas sees deste captulo tentam explicar
como o Brasil avanou nessas duas reas, e que atitudes podem ser tomadas para expan-
dir investimentos estrangeiros no pas.

IEDs, TLCs e AIIs: evidncia emprica e oportunidades


perdidas pelo pas
A governana global de fluxos de investimento indissocivel da regulao sobre comr-
cio internacional. Isso acontece porque, em geral, Tratados de Livre Comrcio (TLCs),
sejam eles bilaterais ou multilaterais, trazem em si captulos sobre o tratamento nacional
de investidores estrangeiros (isto , o preceito de que investidores estrangeiros devem ter
os mesmos direitos e obrigaes de investidores nacionais), sobre a aplicao do princpio
da nao mais favorecida (ou seja, a ideia de que as partes do tratado devem receber
um tratamento igual ao tratamento mais favorvel possvel garantido pelas contrapar-
tes a outros pases), e sobre como lidar com querelas jurdicas atreladas a investimentos.

Na ausncia de um tratado global multilateral sobre investimentos, a regulao sobre o


assunto acaba sendo fragmentada e complexa. A poltica externa brasileira poderia ten-
tar trazer o assunto de volta pauta no mbito da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), que estabeleceu um Grupo de Trabalho sobre comrcio e investimento aps as
Conferncias de Cingapura 3 , em 1996. Contudo, a agenda parece emperrada desde en-
to, encontrando grande resistncia por parte dos pases em desenvolvimento. O motivo
que os princpios de no discriminao da OMC excluem a possibilidade de polticas
tais como a exigncia de contedo nacional mnimo para a produo resultante de inves-
timentos em pas que, por razes ideolgicas e dinmicas de economia poltica internas,
so malvistas por parte desses pases.

Sendo as possibilidades de avano multilateral global limitadas, uma alternativa tentar


expandir o nmero de Acordos Internacionais sobre Investimento (AIIs) sejam eles acor-
dos especficos sobre investimento ou provises embutidas em TLCs. Empiricamente,
importante notar que o fluxo de IEDs para pases em desenvolvimento aumenta na mes-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

ma proporo de sua participao em TLCs. Anlises estatsticas formais, com diversos


controles, relatam concluses similares 4 : o nmero de TLCs e tratados bilaterais de in-
vestimento, e a participao de um pas na OMC esto associados a um maior fluxo de

3
WORLD TRADE ORGANIZATION. Investment, competition, procurement, simpler procedures. Disponvel em:
<https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey3_e.htm>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
4
BTHE, Tim; MILNER, Helen V. The Politics of Foreign Direct Investment into Developing Countries: Increasing
FDI through International Trade Agreements? American Journal of Political Science, v. 52, n. 4, p. 741762,
outubro de 2008.

32
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros

IEDs. Esta associao tambm percebida 5 quando a amostra analisada restrita aos
pases da Amrica Latina.

Pases em Desenvolvimento: Nmero de Acordos de Livre Comrcio e Fluxos de IEDs


(Nmero cumulativo de tratados e fluxos anuais em bilhes de dlares constantes)

Fonte: Buthe & Milner (2008).

Neste aspecto, a poltica exterior brasileira parece estar defasada. Tomando-se dados
da UNCTAD para comparar o Brasil a um grupo de pases latino-americanos e outras
grandes economias emergentes, observa-se que o pas o que apresenta menor nmero de
tratados de investimento assinados ou ratificados. Enquanto todos os outros pases anali-
sados, exceo da Colmbia, tm ao menos cinquenta tratados assinados ou ratificados,
o Brasil tem apenas 37 sendo apenas treze deles ratificados.

5
PONCE, Aldo Fernando. Openness and Foreign Direct Investment: The Role of Free Trade Agreements in Latin
America. Disponvel em: <https://ideas.repec.org/p/pra/mprapa/4187.html>. Acesso em 18 de setembro
de 2016.

33
Pases Selecionados: Tratados sobre Investimento, 2016
(Nmero total de tratados bilaterais ou multilaterais sobre o investimento)

Fonte: Investment Policy Hub, UNCTAD.

Observando-se a evoluo do nmero de tratados de investimento assinados pelo gover-


no brasileiro ao longo do tempo verifica-se que, apesar da poltica exterior brasileira ter
assumido uma postura mais robusta durante a era da autonomia pela diversificao 6 ,
a estratgia internacional para atrair investimentos parece ter estagnado. O perodo de
maior expanso foi entre 1993 e 1998, com a criao do MERCOSUL e a formalizao
de acordos com os pases associados do bloco, alm de uma dezena de tratados bilate-
rais assinados pelo Brasil com pases europeus (incluindo Portugal, Sua, Itlia, Frana,
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Finlndia, Dinamarca e Holanda) e com a Coria do Sul. Desde ento, o nmero de


AIIs manteve-se relativamente estvel at meados da dcada de 2010, com a assinatura
de tratados com pases africanos (Angola, Moambique e Malawi) e latino-americanos
(Mxico, Colmbia, Chile e Peru).

6
VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversi-
ficao. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, v. 29, n. 2, julho-dezembro de 2007.

34
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros

Brasil: Tratados sobre Investimento Assinados


(Nmero cumulativo de tratados bilaterais ou multilaterais sobre o investimento assinados pelo governo brasileiro)

Fonte: Investment Policy Hub, UNCTAD.

35
IEDs e instituies: adeso a regimes internacionais
como estratgia de atrao
A teoria econmica convencional prev que fluxos de investimento saiam dos pases que
tm maior estoque de capital por trabalhador rumo queles com estoque menor. Na pr-
tica, esse fluxo de pases desenvolvidos para pases em desenvolvimento, apesar de cres-
cente, muito menor do que o clculo da teoria.

Uma das explicaes para essa discrepncia foi tratada na seo anterior. Ao contrrio
dos modelos tericos, o mundo real tem diversas barreiras para o fluxo de investimentos.
Como j observado, medida que essas barreiras so removidas, o fluxo de investimen-
tos tende a aumentar.

Outra potencial explicao para essa discrepncia o fato de os arcabouos institucionais


serem distintos em diversos pases. Instituies econmicas so arranjos sociais, formais ou
informais, que garantem maior previsibilidade ao dos agentes econmicos e reduzem
custos de transao. Elas so responsveis, por exemplo, pelo grau de proteo da proprie-
dade privada dos agentes contra expropriaes arbitrrias, e representam elementos at
menos tangveis, como o nvel de confiana que as pessoas tm umas nas outras (s vezes
tambm chamado de capital social). A relao entre uma maior qualidade das institui-
es econmicas e o nvel de desenvolvimento de um pas j foi extensivamente estudado,
e h bastante evidncia emprica corroborando a hiptese institucional seja explicando7 a
diferena nos nveis de renda entre os pases ou, de forma mais dinmica, explicando como 8
os pases enriquecem medida que suas instituies econmicas melhoram.

No parece surpreendente, portanto, que haja tambm uma relao entre o fluxo de in-
vestimento estrangeiro direto e a qualidade das instituies de um pas. Ao estudar esta-
tisticamente a relao entre instituies e IEDs em 107 pases ao longo de 25 anos, Ali et
al 9 verificou que a preservao dos direitos de propriedade, o baixo risco de expropriao
e a garantia do Estado de Direito so os fatores mais associados ao fluxo positivo de IED.
De modo semelhante, ao estudarem 83 pases em desenvolvimento durante vinte anos,
Busse & Hefeker10 observaram que o combate corrupo, accountability e democracia,
e qualidade da burocracia estatal tambm esto associados a um fluxo positivo de IEDs.

Em boa medida, essas variveis dependem de amplas reformas domsticas que vo mui-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

to alm da poltica externa. Contudo, a poltica externa pode ajudar a pautar a agenda
legislativa domstica, alm de sinalizar mudanas positivas a potenciais investidores ao

7
ACEMOGLU, Daron; JOHNSON, Simon; ROBINSON, James A. The Colonial Origins of Comparative Development:
An Empirical Investigation. The American Economic Review, v. 91, n. 5, p. 1369-1401, dezembro de 2001.
8
GES, Carlos. Institutions and Growth: a GMM/IV Panel VAR Approach. IMF Working Paper, Western Hemisphere
Department, julho de 2015.
9
Ali, Fathi A.; Fiess, Norbert; MACDONALD, Ronald. Do Institutions Matter for Foreign Direct Investment? Open
Economies Review. V. 21, n. 2, p 201-209, abril de 2010.
10
BUSSE, Matthias; HEFEKER, Carsten. Political Risk, Institutions and Foreign Direct Investment. HWWA
Discussion Paper. Hamburg Institute of International Economics, 2005.

36
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros

ampliar a participao do pas em determinados regimes internacionais. Regimes interna-


cionais11 so a contraparte da teoria poltica internacional ideia de instituies na eco-
nomia poltica domstica: so princpios, normas, regras e procedimentos padronizados
de tomada de deciso, que ajudam a orientar as expectativas dos atores em determinada
rea das relaes internacionais. Como as instituies, tm uma faceta formal (tratados e
convenes internacionais) e outra informal (prticas e princpios gerais sobre aquilo que
aceito como ao de atores internacionais).

Regimes internacionais sobre comrcio, servios, transparncia e corrupo, direitos de


propriedade privada e direitos laborais normalmente tentam padronizar e promover boas
prticas em cada uma dessas reas. Eles podem funcionar, portanto, como um caminho
para aprimorar as instituies domsticas dos atores. Tambm tm a funo, ao adicionar
uma dimenso internacional padronizada em determinada rea, de dar mais segurana
aos investimentos, aumentar a estabilidade, a previsibilidade e a transparncia levando
a uma reduo dos riscos e promovendo investimentos.

Portanto, diante desta relao emprica entre a qualidade das instituies econmicas e o
fluxo de IEDs, o papel da poltica externa na promoo de investimentos, para alm da
assinatura de AIIs, inclui a adeso a marcos regulatrios capazes de assegurar os direitos
de propriedade, a transparncia empresarial e o compliance, alm de flexibilidade laboral
e tratamento justo e equnime para o investidor estrangeiro.

A tabela abaixo traz uma lista desses marcos, breve descrio, e a posio do Brasil em
relao a eles. O pas j assinou e ratificou todo o conjunto de marcos multilaterais da
OMC, bem como dois tratados sobre preveno da corrupo sendo um da OCDE e
outro das Naes Unidas.

11
KRASNER, Stephen D. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables.
International Organization. V. 36, n. 2, p 185-205, 1982.

37
Normas Internacionais de Transparncia e Segurana de Investimentos
Documentos Vinculantes
Finalizado Assinado Ratificado Detalhes

Acordo sobre Medidas de Investimento


1994 S S
Relacionadas ao Comrcio (TRIMs)

Acordo Geral sobre Comrcio Acordos quadros que


1994 S S
em Servios (GATS) regulam investimento
e comrcio de servios
Acordo sobre Aspectos dos Direitos
1994 S S no mbito da OIT.
de Propriedade Intelectual (TRIPs)

Acordo sobre Subsdios e Medidas


1994 S S
Compensatrias (SCM)

Conveno da OCDE sobre o


Combate de Suborno de Servidores Acordos vinculantes
1999 S S
Pblicos Estrangeiros em Transaes sobre corrupo que
Internacionais de Negcios define prticas do setor
pblico e sua relao
Conveno das Naes com o setor privado.
2005 S S
Unidas sobre Corrupo

Protocolo de Colnia para


promoo e proteo recproca 1993 S N
de investimentos no Mercosul Regulao de
investimentos no
Protocolo sobre Promoo e Proteo escopo do Mercosul.
de Investimentos Provenientes de 1994 S N
Estados No-Membros do Mercosul

Prev a facilitao e
liberalizao de fluxos de
capitais entre os pases
Conveno da OCDE sobre a que assinaram o acordo,
1961 N N
Liberalizao do Fluxo de Capitais bem como a harmonizao
de parte regulao sobre
o assunto, diminuindo
custos de transao.

Define que trabalhadores


devem ser livres para
constituir sindicatos sem
restries e devem ser
autnomos do governo. O
Conveno n. 87 da OIT sobre a
monoplio territorial dado
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Livre Associao e a Proteo do 1948 N N


pela legislao brasileira
Direito de Auto-Organizao
a alguns sindicatos limita
o nmero de sindicatos e
a possibilidade de maior
negociao coletiva entre
empresrios e empregados.

38
Uma poltica externa para a atrao de investimentos estrangeiros

Conveno para a Resoluo de Cria o ICSID, parte do


Diferendos relativos a Investimentos Grupo do Banco Mundial,
entre Estados e Nacionais de que coordena resoluo de
1966 N N
Outros Estados, que cria o Centro conflitos entre governos e
Internacional para a Arbitragem de investidores por meio de
Disputas sobre Investimentos (ICSID) arbitragem internacional.

Documentos No-Vinculantes
Finalizado Detalhes

Princpios de Governana 1999, 2004 Definem direitos e deveres de empresas,


Corporativa da OCDE/G20 e 2015 acionistas e princpios de transparncia.

Define padres de qualidade, cobertura,


Padres Especiais sobre
1996 periodicidade, acesso pblico e integridade
Disseminao de Dados do FMI
das estatsticas governamentais.

Cdigo de Boas Prticas sobre


Define padres de transparncia para Bancos
Tranparncia em Polticas 1999
Centrais na conduo da poltica monetria.
Monetrias e Financeira do FMI

Define padres de separao entre o poder pblico


Cdigo de Boas Prticas sobre e o resto da economia, bem como padres de
2007
Tranparncia Fiscal do FMI traspanarncia e o estabelecimento de uma estrutura
aberta e regulamentada para polticas fiscais.

Diretrizes Voluntrias para a Posse Define padres de direitos de propriedade sobre a


da Terra, Acesso aos Recursos 2012 terra e recursos naturais, respeitando comunidade
Florestais e Pesca da FAO tradicionais e princpios de sustentabilidade.

Harmoniza os padres de contabilidade nacional


2001 (2008
a padres internacionais, diminuindo os custos
Normas Internacionais de Contabilidade adotado
de transao para empresas internacionais
no Brasil)
que fazem investimentos no pas.

Fonte: Elaborao do autor.

H ainda dois protocolos assinados no escopo no MERCOSUL, cujo objetivo regular e fa-
cilitar investimentos intra-bloco e extrabloco. Mas, apesar de terem sido assinados no comeo
da dcada de 1990, nunca entraram em vigor. Revitalizar esses instrumentos no mbito do
bloco de integrao regional parece uma estratgia vivel para a diplomacia brasileira.

No conjunto de normas multilaterais vinculantes, h dois documentos importantes que


no foram sequer ratificados pelo Brasil. O primeiro a Conveno 87 da Organizao
Internacional do Trabalho, que define que trabalhadores devem ser livres para constituir
sindicatos sem restries e manter uma posio de autonomia em relao ao governo. O
entrave que o princpio da Unicidade Sindical, que concede um monoplio territorial
ao sindicado de determinada categoria em cada circunscrio e define a cobrana do im-
posto sindical, viola as provises da Conveno. Essas provises da legislao brasileira

39
restringem o nmero de sindicatos no pas limitando as possibilidades de negociao
coletiva entre empresas e empregadores, possibilidade que traz um elemento de flexibi-
lidade em relao rgida legislao brasileira e s necessidades das partes interessadas.

Alm disso, o Brasil nunca se tornou parte do Centro Internacional para a Arbitragem de
Disputas sobre Investimentos (ICSID), parte do grupo do Banco Mundial dedicado re-
soluo de controvrsias, via arbitragem, entre investidores e governos. Tradicionalmente,
o argumento que comprometer-se previamente possibilidade de se recorrer arbitra-
gem internacional seria uma violao da soberania nacional. A diplomacia brasileira deve
ponderar: i) se tal perspectiva acertada ou se os benefcios de adeso ao ICSID se ali-
nham tradio de defesa do multilateralismo da poltica externa brasileira; e ii) se os be-
nefcios de adeso ao ICSID e a garantia de maior segurana jurdica perante investidores
estrangeiros superam os custos de cesso de autonomia.

Por ltimo, h um conjunto de normas internacionais no vinculantes que ajudam na


transparncia governamental e na convergncia de expectativas de investidores estrangei-
ros, e que vo um pouco alm do escopo do Itamaraty, uma vez que requerem a coorde-
nao entre diversas reas do governo (e tambm da sociedade). Por exemplo, os cdigos
de boas prticas e padres de disseminao de dados promulgados do FMI teriam que ser
implementados pelo Banco Central, pelo Ministrio da Fazenda e pelo IBGE. impor-
tante notar que, nesses quesitos, o pas se destaca positivamente, com ampla e peridica
disponibilidade de dados confiveis e uma poltica monetria justificada por meio de re-
latrios peridicos e a publicao de atas do Comit de Poltica Monetria (COPOM) do
Banco Central.

Outra modificao importante, j em implementao no Brasil desde 2008, so as


Normas Internacionais de Contabilidade que, ao harmonizar a contabilidade nacional
a padres internacionais, diminui os custos de transao para empresas internacionais
que fazem investimentos no pas. A adoo desta padronizao inclui rgos da socie-
dade civil, como o Conselho Federal de Contabilidade, e rgos pblicos, como o Banco
Central, a Secretaria da Receita Federal e a Comisso de Valores Mobilirios (CVM). A
manuteno desse alinhamento importante para manter custos de transao baixos.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

40
Para saber mais

Resumo condensado sobre a histria de IEDs, sua relevncia para pases em desenvol-
vimento e perspectivas para o futuro: World Economic Forum (2013), Foreign Direct
Investment as a Key Driver for Trade, Growth and Prosperity: The Case for a Multilateral
Agreement on Investment.
Compilao de boas prticas e recomendaes de poltica econmica para atrao de
investimentos: OCDE (2015), Policy Framework for Investment.
Compndio estatstico e analtico sobre estoques e fluxos de investimentos no mundo:
UNCTAD (2015), World Investment Report.
Manual de direito internacional sobre a regulao de investimentos, com uma perspec-
tiva histrica e panorama da regulao contempornea: Newcombe, Andrew Paul, and
Lluis Paradell. Law and practice of investment treaties: standards of treatment. Kluwer
Law International, 2009.

41
Diego Bonomo mestre pela PUC-SP e
gerente-executivo de Comrcio Exterior
na Confederao Nacional da Indstria.

Todas as opinies do autor so pes-


soais e no refletem, necessariamen-
te, a posio oficial de sua instituio.
3
O problema do comrcio
exterior

Diego Bonomo

A natureza do desafio
O Brasil o pas do G-20 mais desconectado do comrcio interna-
cional. Das economias que compem o grupo, a que apresenta o
maior diferencial entre a sua posio no ranking do PIB 1 (7 lugar) e
aquela no ranking das exportaes2 (25 lugar). No caso do ranking
das importaes 3 , o diferencial do Brasil (22 lugar) s no maior
que o da Argentina (25 lugar) fato que no lhe confere nenhum
mrito, j que o vizinho se especializou em barrar importaes du-
rante os anos do kirchnerismo. Para quem surgiu de um episdio
da expanso comercial da Europa, como afirma Celso Furtado na
frase de abertura do seu Formao Econmica do Brasil 4 , parece in-
crvel que, passados mais de trinta anos do estabelecimento da Nova

1
THE WORLD BANK. GDP ranking. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/
data-catalog/GDP-ranking-table>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
2
WORLD TRADE ORGANIZATION. Leading exporters and importers in world merchan-
dise trade, 2014. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/
its2015_e/section1_e/i07.xls>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
3
Idem, ibidem.
4
FURTADO, Celso. Formao Econmica do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2007.

43
Repblica, nenhum governo brasileiro tenha buscado, de forma clara, ativa e consistente,
uma maior e melhor insero do pas na economia internacional por meio do comrcio
exterior.

H vrias explicaes possveis 5 para essa situao, mas duas merecem destaque. A pri-
meira diz respeito existncia do custo Brasil associado ao comrcio exterior: faltam
infraestrutura fsica e os marcos regulatrios necessrios 6 para tornar as empresas bra-
sileiras mais competitivas na economia mundial. Apesar do seu peso econmico, o pas
ainda est longe dos principais fluxos do comrcio internacional em razo desse proble-
ma estrutural.

A segunda causa da desconexo refere-se concepo e execuo da diplomacia comer-


cial. O modelo atual insuficiente por no contar com diretrizes e metas claras e eficazes
para abrir mercados externos aos bens, servios e investimentos brasileiros. Alm disso, a
diplomacia comercial padece de um arranjo institucional que cria conflitos de competn-
cia entre rgos de governo envolvidos na tarefa de formul-la e execut-la. O resultado
uma poltica pblica que oferece resultados aqum das necessidades de uma economia
complexa como a do Brasil. Assim, apesar da nfase retrica que, em algum momento,
todo governo brasileiro d ao comrcio exterior, no h uma estratgia consistente e per-
manente de diplomacia comercial.

Alm do elevado custo que o pas impe a suas empresas no comrcio exterior e da au-
sncia de uma estratgia de diplomacia comercial, h, agora, um problema adicional, que
tende a contribuir para o isolamento atual do Brasil: a Operao Lava Jato do Ministrio
Pblico Federal (MPF). Ao desvendar a atuao das principais empresas brasileiras de
engenharia em um esquema de corrupo e lavagem de dinheiro para desviar recursos
da Petrobras, ela esbarrou em dois instrumentos importantes da poltica comercial
o apoio oficial s exportaes de bens e servios por meio de financiamento e garantias
pblicas; e a ao poltica de presidentes em funo e de ex-presidentes, bem como de di-
plomatas, junto a governos estrangeiros para viabilizar contratos para os exportadores e
investidores do pas. O potencial de criminalizao dessas prticas, por meio de ato for-
mal ou da mera percepo da opinio pblica, tende a afetar de forma negativa o j baixo
desempenho do Brasil no comrcio internacional, pois engessa alguns dos mecanismos
principais da poltica e diplomacia comerciais.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

As prximas sees do texto oferecem um diagnstico desses obstculos ao comrcio ex-


terior brasileiro e recomendam medidas para super-los.

5
BONOMO, Diego. Nove teses sobre a diplomacia comercial brasileira. Revista Brasileira de Comrcio Exterior,
Rio de Janeiro, n. 117, p. 32, outubro-dezembro de 2013.
6
CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA / ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
DA FUNDAO GETLIO VARGAS. Desafios competitividade das exportaes brasileiras. Disponvel em:
<http://desafiosexport.org.br/wp-content/uploads/2016/08/FGV-EAESP-CNI-2016-Desafios-a-
Competitividade-das-Exportacoes-Brasileiras.pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

44
O problema do comrcio exterior

Breve nota conceitual


Antes de prosseguir com a anlise dos problemas, cabe uma breve nota conceitual. Ao
longo do texto, so utilizadas duas expresses que, embora prximas, refletem realidades
diferentes: poltica comercial e diplomacia comercial.

A primeira a poltica pblica voltada a calibrar a insero do pas no comrcio inter-


nacional e reflete o equilbrio de foras polticas, no governo e na sociedade, favorveis
abertura comercial e integrao econmica; assim como aquelas contrrias a ambas.
Nesse contexto, a execuo da poltica comercial abarca todos os instrumentos do comr-
cio exterior, incluindo a promoo das exportaes, a administrao das importaes,
a tributao e o financiamento das exportaes e investimentos, a logstica do comrcio
exterior, entre outros.

J a segunda expresso reflete apenas a interseo entre a poltica comercial e a poltica


externa. Isto , diz respeito parte da diplomacia que dedicada ao alcance de objetivos
de poltica comercial. Neste caso, a diplomacia comercial limitada a quatro instrumen-
tos principais: o acesso a mercados externos por meio da negociao de acordos, a solu-
o de controvrsias comerciais, a promoo comercial e a defesa poltica dos interesses
econmicos das empresas brasileiras em outros pases.

O problema estrutural: reforma domstica e acesso a


mercados
O conceito de custo Brasil surgiu no incio dos anos 1990 e foi popularizado pela
Confederao Nacional da Indstria (CNI) como ttica para reunir o setor privado em
torno de uma narrativa comum a favor das reformas domsticas voltadas ampliao da
competitividade. De l para c, a expresso tornou-se central no debate pblico sobre a
direo da economia, embora, como a prpria CNI defende hoje 7, os elementos que com-
pem esse custo sejam considerados apenas uma parte do problema da falta de competi-
tividade. A baixa produtividade decorrente da m qualidade dos servios educacionais e
da pouca capacidade de inovao de sua populao economicamente ativa tambm afeta
o desempenho dos bens e servios produzidos no pas.

A competitividade um conceito relativo, por meio do qual se comparam preo e quali-


dade dos bens e servios produzidos no Brasil queles produzidos em outros pases. Em
um famoso artigo para a revista Foreign Affairs, Paul Krugman alertou para os riscos
do que caracterizou como obsesso pela competitividade 8 , j que, segundo ele, o concei-
to est amparado em uma premissa falsa que os pases competem entre si no mercado

7
DA FONSECA, Renato; CUNHA, Samantha. Indstria brasileira: da perda de competitividade recuperao?
Estudos Econmicos. Braslia, n. 1, p. 6, novembro de 2015.
8
KRUGMAN, Paul. Competitiveness: A Dangerous Obsession. Foreign Affairs, maro/abril de 1994. Disponvel
em: <https://www.foreignaffairs.com/articles/1994-03-01/competitiveness-dangerous-obsession>
Acesso em 17 de setembro de 2016.

45
internacional da mesma forma como empresas competem entre si em qualquer mercado.
De modo geral, a ideia da competitividade est relacionada ao desempenho exportador de
uma economia e noo mercantilista e equivocada de que exportar mais necessa-
riamente bom (ou melhor do que importar mais). Assim, conclui Krugman, fiar qualquer
deciso nessa obsesso pode levar a erros graves na gesto da economia, inclusive ado-
o de polticas protecionistas e ao desencadeamento de disputas comerciais.

Apesar do alerta, inegvel que a qualidade da insero brasileira na economia interna-


cional ruim e decorre, em grande medida, da falta de reformas domsticas para redu-
zir o custo Brasil associado ao comrcio exterior. No h uma definio precisa sobre
quais fatores compem esse custo, mas, nos ltimos anos, a Associao Brasileira da
Indstria de Mquinas e Equipamentos (ABIMAQ) tem buscado mensur-lo com base
em oito elementos 9 : insumos, capital, tributao, logstica, legislao trabalhista, buro-
cracia e normas, investimento e energia. Todos eles tm impacto no desempenho do co-
mrcio exterior, porque a reduo do custo relativo de qualquer um beneficia empresas
que participam dessa atividade.

O custo Brasil uma mazela que pode ser resolvida. Em cinco dos oito elementos apon-
tados acima, possvel adotar medidas especficas de poltica comercial para tornar os
bens, servios e investimentos brasileiros no exterior mais competitivos.

A primeira a reduo do custo dos insumos importados utilizados na produo de bens


e servios que, em fase posterior, sero exportados. Toda a lgica de fragmentao da
produo em cadeias globais de valor (CGVs) pressupe a reduo dos custos de impor-
tao. Embora o pas possua instrumentos tradicionais de desonerao tributria desses
insumos, como o caso das diversas modalidades do drawback e de alguns regimes tribu-
trios que so alvo de contestao dos europeus10 e japoneses11 na Organizao Mundial
do Comrcio (OMC), inegvel que a Tarifa Externa Comum a TEC , adotada pelo
Brasil e demais membros do Mercado Comum do Sul (Mercosul), onera a produo de
bens finais.

Um estudo preparado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)12 para a


Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) e o Instituto de Estudos para o
Desenvolvimento Industrial (IEDI) deixa claro que a TEC ainda reflete a opo do pas pela
criao de uma indstria de base (e, em fase posterior, de microeletrnica) durante o pe-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

rodo de vigncia da estratgia de substituio de importaes. Como consequncia dessa

9
ABIMAQ. Custo Brasil 2002-2012. Disponvel em: <http://www.abimaq.org.br/Arquivos/Html/
DEEE/130715%20-%20Custo%20Brasil%20(III).pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
10
WORLD TRADE ORGANIZATION. Dispute Settlement: Dispute DS472. Disponvel em: <https://www.wto.org/
english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds472_e.htm>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
11
Idem. Dispute Settlement: Dispute DS497. Disponvel em: <https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/
cases_e/ds497_e.htm>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
12
CASTILHO, Marta Reis (coord.). A estrutura recente de proteo nominal e efetiva no Brasil. Rio de Janeiro, abril
de 2015. Disponvel em: <http://az545403.vo.msecnd.net/uploads/2015/07/publicacao_web.pdf>.
Acesso em 17 de setembro de 2016.

46
O problema do comrcio exterior

opo, o imposto de importao tende a ser alto em setores industriais que so produtores
de bens intermedirios e fornecedores dos demais, como o caso de autopeas, eletroeletr-
nico, mquinas e equipamentos, metalrgico, qumico e siderrgico. Assim, a tarifa acaba
por aumentar o custo dos insumos industriais importados, criando um incentivo perverso
verticalizao de cadeias dentro do Brasil e tornando-as menos competitivas, pois desco-
nectadas dos principais fluxos do comrcio internacional. A soluo para esse problema
a reforma da TEC, de modo a reduzir o nvel de proteo da economia, eliminar conflitos
distributivos entre setores econmicos e incentivar a participao brasileira nas CGVs.

A segunda medida, complementar anterior, a desonerao tributria total das ex-


portaes. As regras da OMC permitem que os pases e territrios aduaneiros membros
da organizao isentem de incidncia ou permitam o abatimento de impostos sobre os
produtos exportados13 . Dito de outra forma, nenhuma economia obrigada a expor-
tar impostos embutidos em seus bens. No caso do Brasil, essa regra est refletida na
Constituio Federal, que, em quatro artigos diferentes, assegura a chamada imunidade
tributria das exportaes, ou seja, a no incidncia, suspenso ou compensao de im-
postos federais, estaduais e municipais.

Apesar da clareza do texto constitucional e de avanos importantes nos ltimos trinta


anos como a aprovao da Lei Kandir, que regulamentou essa imunidade no nvel esta-
dual , o exportador ainda sofre com a incidncia de impostos, que deixam resduo tribu-
trio nos bens e servios destinados ao mercado externo. O resultado a diminuio da
competitividade brasileira. Para solucionar esse problema, necessrio que os governos
federal e estaduais permitam o ressarcimento integral dos crditos tributrios gerados
na atividade exportadora que, em muitos casos, tornam-se micos nos balanos das
empresas, pois nunca so compensados. Alm disso, o Congresso Nacional precisa apro-
var uma reforma tributria que elimine o resduo ainda existente, resultado da cobrana
cumulativa de alguns tipos de impostos federais e de encargos relacionados ao consumo
de energia e servios de telecomunicaes.

A terceira medida na rea da logstica. O principal problema relacionado ao comrcio


exterior a baixa qualidade e a falta de investimento na infraestrutura do pas, que au-
menta o custo do frete no transporte de bens para exportao ou importao. Por exem-
plo, um clculo realizado pela trading japonesa Mitsubishi14 demonstra que o frete no
Brasil para escoar pelo porto de Santos a soja produzida no Centro-Oeste cinco vezes
maior que o frete cobrado para escoar por Nova Orleans a soja americana do Meio-Oeste
uma distncia equivalente. Esse tipo de distoro s pode ser resolvido com uma polti-
ca pblica adequada de regulao e investimento em infraestrutura. No entanto, a polti-
ca comercial tambm pode dar a sua contribuio.

13
WORLD TRADE ORGANIZATION. Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. Disponvel em: <https://
www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm_01_e.htm#ftnt1>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
14
PORTAL DA INDSTRIA. Reinforcement of Business Relationship between Brazil Japan. Disponvel em:
<http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/conteudo_13/2014/08/06/840/AiichiroMatsunaga-
MitsubishiCorporation.pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

47
Existem mais de vinte diferentes taxas, encargos e tarifas que so cobrados das empre-
sas que atuam no comrcio exterior brasileiro. Elas esto vinculadas a diversas etapas
da atividade, do licenciamento de produtos ao escaneamento de contineres, passando
inclusive pelo uso de sistemas eletrnicos do prprio governo, como o Sistema Integrado
de Comrcio Exterior (SISCOMEX). Essa cobrana ocorre, em geral, nos portos e aero-
portos. Trata-se, na prtica, de uma tributao invisvel para quem quer participar do
comrcio internacional, pois seu valor unitrio baixo e h pouca transparncia sobre
sua arrecadao, uso e impacto econmico. Nesse sentido, uma soluo prtica a insti-
tuio de um sistema de coleta nica, de forma que a empresa tenha que se dirigir a ape-
nas um guich para o pagamento dessas taxas, encargos e tarifas. A criao desse sistema
pode reduzir a burocracia e, ao mesmo tempo, tornar mensurvel o impacto real dessas
obrigaes sobre a competitividade do Brasil.

A quarta medida diz respeito a um tema especfico da legislao trabalhista relacionado


aos investimentos brasileiros no exterior. A Lei de Expatriados antiga e ultrapassada
para a dinmica atual da economia do pas. O boom das exportaes durante a dcada
de 2000 foi acompanhado da criao e expanso das empresas brasileiras em outros pa-
ses. De acordo com o Ranking das Multinacionais da Fundao Dom Cabral (FDC)15 ,
o Brasil conta hoje com mais de cinquenta empresas com investimento (ou franquias) no
exterior no agronegcio, na indstria e no setor de servios.

Como parte de sua estratgia de internacionalizao, essas empresas deslocam funcion-


rios brasileiros de suas matrizes para subsidirias em outras localidades. No entanto, a
legislao atual impe um custo elevado ao que deveria ser um procedimento simples e
barato. Um exemplo do anacronismo da lei atual a exigncia de o expatriado ter duplo
contrato de trabalho, com sua matriz de origem e com a subsidiria na qual atuar. A so-
luo para esse problema requer a atualizao da legislao, cuja minuta j foi debatida
de forma exaustiva pelas centrais sindicais e entidades empresariais. Basta uma deciso
poltica de encaminh-la ao Congresso Nacional para votao e aprovao.

A quinta e ltima medida se refere reduo da burocracia e simplificao das nor-


mas do comrcio exterior. Em matria de processo administrativo e aduaneiro, o novo
Acordo sobre Facilitao de Comrcio (AFC) da OMC estabelece diversas discipli-
nas. Nesse tema, o Ministrio da Indstria, Comrcio Exterior e Servios (MDIC) e a
Receita Federal do Brasil (RFB) adotaram uma estratgia ousada, de iniciar a refor-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

ma aduaneira do pas antes da aprovao do acordo multilateral, durante a Reunio


Ministerial de Bali da OMC, em dezembro de 2013. Os dois pilares principais nes-
sa estratgia so o Portal nico de Comrcio Exterior e o Operador Econmico
Autorizado (OEA). Estudo da Fundao Getlio Vargas (FGV) 16 para a CNI mostra

15
DRUMMOND JUNIOR, Aldemir; BARAKAT, Lvia Lopes; CRETOIU, Sherban Leonardo; ASSIS, Elisa Rgis Dinelli
de; COSTA, Flvia Pedrosa; LIMA, Helen Cardenuto; MENEZES, Vanessa Freitas. Ranking FDC das multinacio-
nais brasileiras 2015: a capacidade de adaptao cultural das empresas brasileiras no mundo. Nova Lima, MG,
2015. Disponvel em: <http://www.fdc.org.br/professoresepesquisa/publicacoes/Paginas/publicacao-
-detalhe.aspx?publicacao=18496> Acesso em 17 de setembro de 2016.
16
Portal nico pode elevar o PIB em US$ 23,8 bilhes em 2016, um acrscimo de 1,19%, aponta CNI. Agncia

48
O problema do comrcio exterior

que os benefcios do Portal nico vo desde o aumento do PIB at a expanso das ex-
portaes, importaes e investimentos.

Esse tipo de avano, contudo, no ocorreu na rea das normas que regulam o comrcio
exterior. O Brasil ainda possui dezenas de leis para tratar dessa atividade. Em muitos
casos, h normas em vigor que so anteriores Constituio Federal e, portanto, no
passaram pelo teste de recepo do novo texto constitucional, fato que cria grande
insegurana jurdica. O anacronismo legal to evidente que a regulao do imposto
de importao do pas ainda amparada na Lei de Tarifas de 1957, a grande legislao
protecionista brasileira do sculo XX. A situao ainda mais grave no nvel infralegal,
onde nada menos do que 22 rgos do governo federal produzem centenas de regras so-
bre exportao e importao. Para eliminar esse emaranhado, o Brasil precisa adotar
um Cdigo de Comrcio Exterior nico. Esse tipo de instrumento j existe para outras
atividades econmicas, como gesto de guas e florestas, minerao, telecomunicaes e
transporte areo. Em paralelo elaborao do Cdigo pelo Congresso Nacional, os r-
gos do governo federal devem consolidar suas normas infralegais tambm em um nico
instrumento por instituio. Esse esforo pode reduzir de forma significativa o custo de
transao das empresas, bem como ampliar a segurana jurdica nessa atividade.

Ainda que todas as medidas de poltica comercial sugeridas at aqui sejam adotadas, a
maior insero internacional do pas requer tambm uma estratgia clara, consistente e
eficaz de acesso aos mercados externos.

O Brasil sempre atribuiu grande importncia liberalizao do comrcio no nvel multi-


lateral. De um lado, a abertura mais eficaz do ponto de vista econmico, pois permite
a reduo da proteo em diversos mercados ao mesmo tempo (embora seja de baixa efi-
cincia devido lentido do processo negociador). De outro lado, o pas busca fortalecer
os regimes internacionais de carter multilateral como parte de sua estratgia de poltica
externa. Apesar dessa priorizao, o governo brasileiro tambm procurou avanar em
outras frentes de negociao.

Desde o incio da Nova Repblica, o Brasil passou por duas fases distintas em seu progra-
ma de negociaes comerciais bilaterais. Na primeira, o objetivo era criar um espao eco-
nmico integrado no Cone Sul ao amparo das regras da Associao Latino-Americana
de Integrao (ALADI). A dcada e meia entre 1981 e 1995 foi dedicada a essa constru-
o, que teve incio com um acordo firmado com o Uruguai (1982)17, seguido de outro
com a Argentina (1990)18 e, finalmente, do acordo reunindo esses pases ao Paraguai e

de Notcias CNI. 31 de outubro de 2014.


17
ALADI. Adecuacin del Protocolo de Expansin Comercial Suscrito Entre Brasil y Uruguay al Mecanismo de
Acuerdos de Alcance Parcial Previsto por el Tratado de Montevideo 1980. Disponvel em: <http://www.aladi.
org/biblioteca/publicaciones/aladi/acuerdos/ace/es/ace02/web/ACE_002_0Acuerdo.pdf>. Acesso em
17 de setembro de 2016.
18
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 14. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/tex-
tacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/92266e44c2dbb1dc032578d2005038cb?O
penDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

49
Uruguai (1991)19 , ao amparo do Tratado de Assuno. O corolrio desse processo foi
a adoo do Protocolo de Ouro Preto, que instituiu a TEC e criou uma grande reserva
de mercado para o Brasil junto aos seus vizinhos. Um importante e polmico artigo da
equipe do Banco Mundial 20 , publicado em 1999, demonstrou esse efeito. De qualquer for-
ma, a construo desse espao econmico integrado foi lenta e atravessou cinco gover-
nos Figueiredo, Sarney, Collor, Itamar e FHC , tendo sido conduzida, sobretudo, pelo
Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

Na segunda fase, menos explcita do ponto de vista do discurso diplomtico, mas igual-
mente importante anterior, o pas procurou ampliar esse espao econmico integrado
para toda a Amrica do Sul. Utilizando-se de uma estratgia pela qual sempre criticou os
Estados Unidos, o Brasil conduziu um processo de conexo dos demais pases sul-ame-
ricanos ao Mercosul. Conhecida no jargo da poltica comercial como hub-and-spoke, a
estratgia consiste em utilizar um acordo comercial j existente como plataforma para
a adeso de outras economias. Foi assim que, ao longo da dcada seguinte, entre 1996
e 2005, os governos FHC e Lula negociaram acordos de livre comrcio entre o bloco e
os demais vizinhos: Chile (1996) 21 , Bolvia (1996) 22 , Colmbia (2004), Equador (2004),
Venezuela (2004) 23 e Peru (2005) 24 . At a Guiana (2001) 25 e o Suriname (2005) 26 merece-
ram acordos parciais, destinados a pases menos desenvolvidos da regio.

19
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 18. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/tex-
tacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/49efa678bc0690cb03257742004a7d81?O
penDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
20
SOLOAGA, Isidro; OLARREAGA, Marcelo; WINTERS, Alan. Whats Behind Mercosurs Common External Tariff?
World Bank Policy Research Working Papers. November 1999. Disponvel em: <http://elibrary.worldbank.org/
doi/abs/10.1596/1813-9450-2231>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
21
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 35 Celebrado entre los Gobiernos de dos Estados Partes
del Mercosur y el Gobierno de la Repblica de Chile. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/texta-
cdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/85868e7a6308d7d70325776d005ad45a?Op
enDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
22
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 36 Celebrado Entre los Gobiernos de los Estados Partes del
Mercosur y el Gobierno de la Repblica de Bolivia. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.
nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/a38f409deb2bd723032577ea006764e9?OpenDoc
ument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
23
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 59 Suscrito entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay,
Estados Parte del Mercosur, y Colombia, Ecuador y Venezuela, Pases Miembros de la CAN. Disponvel em:
<http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/a87b99157
68aab9b032578af004bcd49?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
24
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 58 Suscrito entre los Gobiernos de la Repblica Argentina,
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

de la Repblica Federativa del Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay,
Estados Partes del Mercosur y el Gobierno de la Repblica Del Per. Disponvel em: <http://www.aladi.org/
nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/83f546df31fd8b300325789500
53f323?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
25
ALADI. Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica N 38 Suscrito al Amparo del Artculo 25 del
Tratado de Montevideo 1980, entre la Repblica Federativa del Brasil y la Repblica Cooperativista de Guyana.
Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/
4fcb0e72824b25da83257e4300506d05?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
26
ALADI. Acuerdo de Alcance Parcial de Complementacin Econmica N 41, Suscrito al Amparo del Artculo
25 del Tratado de Montevideo 1980, entre la Repblica Federativa de Brasil y la Republica de Suriname para
la Concesin de Preferencias Arancelarias para el Comercio de Arroz. Disponvel em: <http://www.aladi.org/
nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/e908fe98577d516403257b510
0455231?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

50
O problema do comrcio exterior

Concluda essa segunda fase, o programa de negociaes comerciais do pas perdeu mpe-
to e foco. Houve aes espordicas: algumas importantes do ponto de vista econmico,
como os acordos parcial 27 e automotivo 28 com o Mxico (2002); outras, motivadas prin-
cipalmente por razes de poltica externa, como os acordos de livre comrcio com Israel
(2007) 29 e Palestina (2011) 30 e os parciais com os parceiros do IBAS, ndia (2005) 31 e frica
do Sul (2008) 32 . O auge da desorganizao do programa aconteceu com a insistncia
brasileira em apostar na concluso da Rodada Doha da OMC aps sua paralisao, em
2008, e a posterior suspenso de qualquer negociao bilateral durante o governo Dilma.
Nesse ltimo caso, o Brasil optou, pela primeira vez desde o fim do regime militar, por
uma estratgia protecionista, voltada ao mercado interno.

Foi apenas em 2015, com a crise econmica e o advento do Plano Nacional de Exportaes
(PNE), elaborado por uma ascendente burocracia de analista de comrcio exterior do
MDIC, que o programa de negociaes comerciais do pas foi retomado. O PNE foi o
primeiro documento oficial a reestabelecer diretrizes claras e metas realistas para no-
vos acordos. Ainda que preservasse o objetivo de avanar em nvel multilateral, o Plano
deixou evidente a prioridade a ser dada s negociaes bilaterais: concluir um grande
acordo de livre comrcio com o Mxico 33 (chamado de acordo expandido, para con-
tornar a sensibilidade mexicana em relao competitividade da agricultura brasileira);
concluir as negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia; ampliar e aprofundar os
acordos j existentes na Amrica do Sul e negociar novos com outros parceiros latino-
-americanos; adotar uma estratgia de building blocks com os Estados Unidos, por meio
de acordos temticos e setoriais; e buscar outros parceiros para negociaes comerciais
e de investimento.

A retomada de uma estratgia clara, consistente e eficaz de acesso a mercados funda-


mental para reduzir o isolamento do pas na economia internacional. Nesse sentido, ne-
cessrio aceitar com realismo o fato de o Brasil estar em desvantagem em relao aos de-
mais membros do G-20 precisa ampliar seu leque de acordos, mas no tem maturidade

27
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 53 entre la Repblica Federativa del Brasil y los Estados
Unidos Mexicanos. Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583
257d8100416d1e/500a94b3290e6e3403256c440049306a?OpenDocument>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.
28
ALADI. Acuerdo de Complementacin Econmica N 55 Celebrado entre el Mercosur y los Estados Unidos Mexicanos.
Disponvel em: <http://www.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/ca05a6ae01cc969583257d8100416d1e/49
f7cdd2e4a9e05603257893005a65ae?OpenDocument>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
29
OAS. Disponvel em: <http://www.sice.oas.org/Trade/MER_ISR/Index_e.asp>. Acesso em 17 de setembro
de 2016.
30
http://www.mdic.gov.br/comercio-exterior/negociacoes-internacionais/132-acordos-dos-quais-o-bra-
sil-e-parte/1835-acordos-mercosul-egito-ainda-sem-vigencia-2
31
OAS. Preferential Trade Agreement Mercosur-India. Disponvel em: <http://www.sice.oas.org/Trade/
MRCSRIndia/Index_e.asp>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
32
OAS. Free Trade Agreement between Mercosur and the Southern African Customs Union. Disponvel em:
<http://www.sice.oas.org/Trade/MRSRSACU/Text_2008_e.pdf >. Acesso em 17 de setembro de 2016.
33
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Acordo Comercial Expandido Brasil-Mxico. Disponvel em: <http://
www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/9854-acordo-comercial-expandido-brasil-mexico-ci-
dade-do-mexico-26-de-maio-de-2015>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

51
econmica (nem disposio poltica) para negociar arranjos de integrao profunda,
como o mega-acordo da Parceria Trans-Pacfica. Assim, a retomada do PNE, construdo
aps uma bem-sucedida articulao poltica entre o governo e o setor privado (e entre r-
gos do prprio governo), o caminho mais rpido, seguro e eficaz para avanar.

A despeito do exerccio de retrica que cada governo faz, as prioridades do pas j esto deli-
neadas no Plano. Basta execut-lo com eficincia e atualiz-lo anualmente, como foi pensado
o mecanismo embutido em sua prpria concepo. O programa brasileiro de negociaes co-
merciais bilaterais precisa abandonar o carter intermitente que adquiriu nos ltimos anos e
se tornar parte integral da poltica e diplomacia comerciais. Para tanto, necessrio tambm
solucionar o problema institucional do governo federal, tema da prxima seo.

O problema institucional: rgos de governo e conflito de


competncia
O Brasil tem por tradio adotar modelos institucionais hbridos, que combinam arranjos
que so, ao mesmo tempo, antigos e modernos. O resultado a percepo de que o pas
realiza transies institucionais que, de algum modo, so interrompidas e permanecem
incompletas. Essa descontinuidade cria incentivos para diversos conflitos de competncia
entre rgos de governo, reduzindo a eficincia e a eficcia da poltica comercial.

As quatro principais economias frente do Brasil Unio Europeia, Estados Unidos,


China e ndia adotaram um modelo institucional no qual a poltica comercial e a po-
ltica externa so formuladas e executadas por rgos distintos, permitindo reas de in-
terseo sem criar uma hierarquia entre as duas polticas pblicas. J o pas adota um
modelo hbrido, que combina a existncia de um ministrio voltado ao comrcio exterior
(MDIC) com outro que responsvel pela poltica externa brasileira, mas detm compe-
tncia sobre temas da poltica comercial (MRE). Alm disso, o modelo tambm incorpora
um arranjo que tem crescido no mundo: o de atribuir o controle da aduana para a autori-
dade fazendria 34 . Assim como no caso do Brasil, em que a Constituio Federal assegura
ao Ministrio da Fazenda, por meio da RFB, o controle aduaneiro, outras 51 economias
adotam esse arranjo. O resultado dessa organizao institucional que a combinao
entre MDIC, MRE e Fazenda criou, historicamente, conflitos de competncia entre si.

Como a competncia da chancelaria brasileira sobre o comrcio exterior inclui, justamen-


10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

te, os quatro temas principais da diplomacia comercial negociaes, soluo de contro-


vrsias, promoo comercial e apoio poltico s empresas brasileiras no exterior , cabe
uma breve anlise sobre a situao institucional de cada um.

A negociao de novos acordos comerciais e de investimentos tem que ser aprovada pela
Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX), rgo colegiado responsvel pela formulao

34
WORLD CUSTOMS ORGANIZATION. Customs Environment Scan (January 2016 update). Disponvel em:
<http://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco/customs-environment.aspx>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.

52
O problema do comrcio exterior

de toda a poltica comercial. Criada em 1995, a CAMEX est em sua terceira verso. Da
sua criao at o fim do governo FHC, a Cmara era ligada diretamente Presidncia da
Repblica e presidida pelo chefe da Casa Civil. Nesse formato, detinha grande poder con-
vocatrio, mas sem poder deliberativo significativo, pois no possua instrumento para
formalizar e fazer cumprir suas decises.

Em princpio, esse arranjo permitiria ao Conselho de Ministros da CAMEX arbitrar os


conflitos entre MDIC, MRE e Fazenda, bem como entre outros ministrios. Na prtica,
contudo, o conflito de competncias persistiu devido falta de capacidade de enforce-
ment das decises da Cmara, e foi ampliado a partir de 2001, quando, em seu segundo
formato, a CAMEX foi desligada da Presidncia da Repblica e passou a ser presidida
pelo prprio MDIC. Essa mudana diminuiu, de forma expressiva, o poder convocat-
rio da Cmara o que em parte foi compensado por um maior poder deliberativo, pois
CAMEX foi delegada a funo de estabelecer Resolues para vincular legalmente os
demais rgos de governo s suas decises. Ainda assim, o conflito de competncias per-
sistiu, sobretudo pela percepo do MRE e da Fazenda de que a Cmara no era um co-
legiado neutro, pois presidido por outro ministrio.

Esse impasse s poder ter chance de ser resolvido na atual (terceira) fase da CAMEX.
Desde junho de 2016, a Cmara voltou a ser vinculada Presidncia da Repblica e pre-
sidida pelo prprio chefe do Poder Executivo. Alm disso, preservou sua capacidade de
impor decises por meio de Resolues. Por ser a autoridade mxima, o Presidente da
Repblica poder, agora, arbitrar o conflito de competncias e conceder um mandato
presidencial claro ao MDIC, MRE e Fazenda para a negociao de acordos comerciais
e de investimentos. O novo arranjo da CAMEX no apresenta uma soluo automti-
ca, mas combina os melhores elementos institucionais disponveis desde sua criao em
1995: poder de convocao, poder deliberativo e mandato presidencial.

J em matria de soluo de controvrsias, o conflito de competncias tambm existe,


embora tenha menor impacto e esteja menos agravado. O principal frum para a resolu-
o de disputas comerciais utilizado pelo Brasil e demais grandes economias o rgo
de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC. H um virtual consenso entre os principais
especialistas e praticantes do direito do comrcio internacional que o sistema de soluo
de controvrsias da organizao baseado em regras (rules-based), em oposio a um sis-
tema baseado no poder de cada membro (power-based), como era o caso daquele vigen-
te no antigo Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio o GATT , que regeu as relaes
comerciais multilaterais desde o fim da Segunda Guerra Mundial at meados da dcada
de 1990.

A despeito do adensamento jurdico da soluo de controvrsias comerciais advindo da


criao do OSC, o fato que a resoluo dessas disputas ainda combina elementos de di-
plomacia com elementos puramente jurdicos. Foi nesse contexto que a chancelaria brasi-
leira estabeleceu e mantm a famosa Coordenao-Geral de Contenciosos (CGC), a rea

53
do MRE que se firmou como um dos mais competentes grupos de contendores na OMC 35 .
Basta lembrar que o Embaixador Roberto Azevdo, o primeiro chefe da CGC, alcanou
o posto mximo do comrcio internacional a diretoria-geral da prpria organizao.

No entanto, a tradio e eficcia da chancelaria no foram suficientes para evitar o con-


flito de competncias. H mais de uma dcada, a Advocacia-Geral da Unio (AGU) con-
sidera ser tarefa sua a defesa do pas na OMC. Essa posio est baseada no Artigo 131
da Constituio Federal, que afirma ser a AGU a instituio que, diretamente ou atra-
vs de rgo vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente. Outra leitura
possvel, muito utilizada pelos diplomatas, de que o OSC no avalia apenas as polti-
cas e medidas do governo federal brasileiro, mas tambm de entes subnacionais, e que,
portanto, o MRE no defende a Unio na OMC, mas a prpria Repblica Federativa do
Brasil situao diferente daquela da AGU. Qualquer que seja a interpretao, o fato
que os dois rgos buscaram um entendimento para, de um lado, preservar a compe-
tncia da chancelaria e, de outro, prever maior participao dos representantes da AGU
no dia a dia do OSC. Essa no a soluo tima. O melhor arranjo institucional seria
a emenda do Artigo 131 para conferir CGC a competncia especfica sobre a soluo
de controvrsias na OMC, tal como a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN)
possui competncia especfica sobre a execuo da dvida ativa da Unio outra exceo
atuao da AGU.

O terceiro e ltimo caso de conflito de competncias relacionado diplomacia comercial


aquele envolvendo a promoo comercial. Essa atividade, tambm conhecida como pro-
moo de negcios, muitas vezes confundida com a prpria poltica comercial e essa
confuso decorre da incompreenso sobre a natureza de cada uma. A poltica comercial
, como foi dito anteriormente, a poltica pblica voltada a calibrar a insero do pas na
economia mundial, ao passo que a promoo comercial a execuo de servios de apoio
internacionalizao das empresas brasileiras. Em outras palavras, uma trata de criar e
modificar as regras do jogo; e a outra de prover instrumentos para que as empresas jo-
guem o jogo com as regras que esto dadas.

Historicamente, a promoo comercial do Brasil foi conduzida pelo Departamento de


Promoo Comercial e Investimentos (DPR) do MRE, criado em 1975 e cujo auge de atu-
ao e prestgio se deu durante a gesto do Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima, que
se tornou um cone da promoo comercial do pas. Nesse modelo, que surgiu e teve seu
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

apogeu durante o regime militar e a transio para a democracia (e ainda sob a estratgia
de substituio de importaes), a promoo comercial era uma atividade de baixa esca-
la, isto , concentrada em poucas empresas, e influenciada pela capacidade de oferta de
servios do governo brasileiro. Na prtica, era o governo quem buscava clientes (exporta-
dores e importadores) para o mercado externo.

35
BONOMO, Diego. Sem deixar a peteca cair: o Brasil e os contenciosos na OMC. Pontes. Genebra, v.
10, n. 6, 28 de agosto de 2014. Disponvel em: <http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/
sem-deixar-a-peteca-cair-o-brasil-e-os-contenciosos-na-omc>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

54
O problema do comrcio exterior

As transformaes econmicas das dcadas de 1980 e 1990 modificaram de forma ra-


dical esse cenrio. A abertura econmica do Brasil e o avano da globalizao criaram
um novo mercado para servios de promoo comercial, que passou a ser orientado pela
demanda dos clientes e no mais pela oferta do governo. O resultado foi a expanso da
escala da atividade, que comeou a contar com forte atuao do setor privado, sobretudo
por meio das entidades do chamado Sistema S, em particular a CNI, por meio da Rede
Brasileira dos Centros Internacionais de Negcios (Rede CIN) e do Servio Brasileiro de
Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE). Nesse contexto, a capacidade de oferta
do DPR foi estrangulada pelas limitaes de recursos humanos e financeiros da chance-
laria, que , em termos oramentrios, um dos menores ministrios da Esplanada 36 , e pela
baixa capilaridade da estrutura de governo junto ao setor privado.

Para remedir essa situao, em 2003 foi criada, com base na experincia e atividades
do SEBRAE, a Agncia Brasileira de Promoo de Exportaes e Investimentos (Apex-
Brasil). Financiada por recursos do Sistema S, a agncia adquiriu um oramento muito su-
perior ao do DPR e rapidamente se tornou o principal agente da promoo comercial. Em
poucos anos, a Apex-Brasil estabeleceu projetos de promoo comercial com a maioria
dos setores econmicos brasileiros e parcerias com dezenas de entidades do setor privado.
Essa ampla rede permitiu agncia fortalecer seu posicionamento, mas no foi suficiente
para permitir a superao da rede de Setores de Promoo Comercial (SECOMs) da chan-
celaria, presentes em mais de 100 localidades em todos os continentes.

A deciso de criar a Apex-Brasil sem extinguir o DPR ou sem estabelecer uma gover-
nana clara entre as duas instituies mais um exemplo da tradio do Brasil de ado-
o de modelos hbridos que incentivam o conflito de competncias. Como resultado,
durante mais de uma dcada a agncia e o departamento do MRE oscilaram entre mo-
mentos de cooperao e conflito sem nunca, de fato, solucionar a questo. Assim como
no caso da CAMEX, a mudana do modelo em 2016 abre uma janela de oportunidade
para resolver esse impasse. Desde sua criao at esse ano, a Apex-Brasil permaneceu
ligada ao MDIC por meio de um contrato de gesto, que foi transferido para o MRE.
Com a agncia e o DPR sob sua orientao, a chancelaria tem, pela primeira vez, a pos-
sibilidade de solucionar o problema. Uma possibilidade nessa direo a criao dos
Adidos de Promoo Comercial da agncia, a serem alocados nos SECOMs. Essa nova
adidncia seguiria uma tendncia moderna, presente nas principais economias, que per-
mite a atuao de especialistas em promoo comercial diretamente nos mercados-alvo
do esforo de promoo de negcios.

Por fim, cabe uma meno atividade de defesa poltica dos interesses econmicos das
empresas brasileiras em outros pases. Desde o incio da Nova Repblica, essas aes
tm sido conduzidas, de forma paralela, pela Presidncia da Repblica e pela chan-
celaria. De um lado, os sucessivos presidentes brasileiros fizeram uso da diplomacia

36
PORTAL DA TRANSPARNCIA. Gastos Diretos por rgo Executor. Disponvel em: <http://www.portalda-
transparencia.gov.br/PortalComprasDiretasOEOrgaoSuperior.asp?Ano=2016&Ordem=1&Pagina=2 >.
Acesso em 17 de setembro de 2016.

55
presidencial para avanar interesses de empresas selecionadas. De outro lado, o MRE
tem apoiado por meio do prprio DPR esse esforo de gerao de negcios em mercados
de alto risco poltico.

Embora esse tipo de atividade no seja novidade para o Brasil, de certo modo ele ainda
conduzido pelo governo brasileiro de forma artesanal quando comparado a outras
potncias econmicas e comerciais 37 que atuam nessa rea, como os Estados Unidos, a
China e alguns pases europeus. Um exemplo recente de atuao sistemtica nesse sentido
foi o Departamento de Estado americano na gesto da Senadora Hillary Clinton 38 , que
estabeleceu uma diretriz central para que todos os postos da chancelaria priorizassem a
defesa dos interesses das empresas dos Estados Unidos.

Nesse caso, a questo menos de conflito de competncias e mais de falta de robustez


institucional para ampliar a eficincia e eficcia dessa atividade. Para que o pas possa en-
frentar a forte e difcil concorrncia da ao poltica das demais economias, sobretudo as
do G-20, necessrio aperfeioar os instrumentos para a conduo dessa atividade, que,
no Brasil, carece at de um nome especfico no jargo tcnico. Essa situao, contudo, foi
agravada pelo advento da Operao Lava Jato, que tem potencial para criminalizar essa
importante ao de diplomacia comercial ao confundir o combate legtimo, legal e ne-
cessrio corrupo com a defesa poltica legtima de interesses econmicos brasileiros
no exterior. Este o tema da prxima seo.

O problema da Lava Jato: apoio poltico e recursos


pblicos
Ainda cedo para avaliar os desdobramentos da Operao Lava Jato em matria de pol-
tica comercial, mas duas questes j vm tona.

A primeira a atividade de defesa poltica dos interesses econmicos das empresas bra-
sileiras em terceiros pases. Em diversas fases da Operao, foram citadas aes de ex-
-presidentes e diplomatas do Brasil em apoio s empresas sob investigao. No h a
menor dvida que qualquer atividade ilegal deva ser investigada e punida. No entanto, a
ausncia de regras especficas sobre esse tipo de atividade por parte do governo brasileiro
criou uma grande zona cinzenta onde a atuao legal e legtima pode ser criminalizada
em decorrncia da conduta ilegal.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

37
THE WOODROW WILSON INTERNATIONAL CENTER FOR SCHOLARS / COUNCIL OF AMERICAN
AMBASSADORS. The Ambassadors Changing Mission: Commercial Diplomacy in the 21st Century. Disponvel
em: <https://www.wilsoncenter.org/publication/the-ambassadors-changing-mission-commercial-di-
plomacy-the-21st-century>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
38
DWOSKIN, Elizabeth; LAKSHMANAN, Indira A.R. How Hillary Clinton created a U.S. business-promotion
machine. Bloomberg. 10 de janeiro de 2010. Disponvel em: <http://www.bloomberg.com/news/arti-
cles/2013-01-10/how-hillary-clinton-created-a-u-s-business-promotion-machine>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.

56
O problema do comrcio exterior

Ocorre que toda grande economia inclui em seu rol de aes de diplomacia comercial o
que, nos Estados Unidos, se chama de advocacia comercial (commercial advocacy). Em
outras palavras, o lobby (entendido como defesa de interesses) do prprio governo em fa-
vor de suas empresas junto a governos estrangeiros. Como essa atividade pode, de fato,
abrir caminho para a corrupo, muitos desses pases adotaram legislao especfica so-
bre o assunto, como o caso do Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) americano, que
pune empresas dos Estados Unidos que subornam funcionrios de governos estrangeiros
em busca de negcios no exterior. Em 2013, foi aprovada a Lei Anticorrupo brasileira,
cujo propsito coibir a prtica tanto em territrio nacional quanto no exterior escopo
semelhante, por exemplo, ao do Bribery Act 2010 ingls.

Embora a legislao exista, talvez faltem instrumentos para separar, de forma mais clara,
a atividade legtima e legal, conduzida por autoridades do governo e diplomatas, daque-
la ilegtima e ilegal. Algumas solues possveis, j testadas por outros pases, incluem
a aprovao de uma Lei do Lobby, para regulamentar essa atividade e estabelecer, com
preciso jurdica, a separao entre defesa de interesses e corrupo. Alm disso, cabe
avaliar se a Lei Anticorrupo no poderia ser desdobrada em uma legislao especfica
para a atuao de funcionrios de governo e empresrios brasileiros no exterior, nos mol-
des do FCPA americano. Por fim, o prprio Poder Executivo, por meio da Presidncia da
Repblica e do MRE, poderia adotar um cdigo de conduta que especifique diretrizes
e regras para a atuao do governo. Seu efeito seria a proteo das autoridades e diploma-
tas, bem como o esclarecimento do que, de fato, o governo pode fazer para promover os
interesses das empresas do Brasil em outros pases e, sobretudo, aquilo que no pode.

A segunda questo concreta relacionada Operao Lava Jato o uso de recursos pbli-
cos para o apoio oficial ao financiamento das exportaes e investimentos brasileiros no
exterior. Em diversos momentos, a Operao e outras relacionadas a ela, incluindo inves-
tigaes conduzidas por Comisses Parlamentares de Inqurito do Congresso Nacional,
abordaram esse tema. Em particular, procuradores, investigadores e parlamentares cen-
traram sua ateno nos programas de apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).

O escrutnio das operaes do BNDES 39 em apoio s empresas envolvidas na Operao


Lava Jato, somado ao fato de haver grande desinformao sobre como operam tais me-
canismos e quem so seus beneficirios como ficou claro no episdio da construo do
Porto de Mariel, em Cuba , tende tambm a estimular a criminalizao dessa ativida-
de, que essencial para o comrcio exterior. De fato, o crdito (pblico) exportao
o nico instrumento que pode assegurar a competitividade das empresas do pas em
setores de alto valor agregado, como aeronutico, automotivo e de engenharia. Todas
as grandes economias possuem mecanismos desse tipo 40 , muitas vezes com governana

39
CMARA DOS DEPUTADOS. CPI do BNDES. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legis-
lativa/comissoes/comissoes-temporarias/parlamentar-de-inquerito/55a-legislatura/cpi-bndes>. Acesso
em 17 de setembro de 2016.
40
SOUZA, Lcia Helena; BARRAL, Welber. O financiamento exportao como poltica econmica. Revista

57
e impacto econmico superiores aos do Brasil, como o caso do Eximbank americano e
do Eximbank chins.

O governo Lula chegou a anunciar, em seu ltimo ano, a criao do Exim Brasil 41 , na
forma de uma agncia de crdito exportao (export credit agency). Contudo, disputas
burocrticas no interior do prprio governo brasileiro inviabilizaram sua constituio. A
criao de um Eximbank do Brasil a melhor soluo para a manuteno e o aperfeioa-
mento do apoio oficial s exportaes e aos investimentos, pois soluciona trs problemas
de uma nica vez. Ao concentrar todas as operaes de financiamento e garantias em um
nico rgo, um Eximbank brasileiro: i) reduz custos de transao para o exportador e
o investidor, que passa a ter um nico guich ao qual se dirigir; ii) elimina a fragmen-
tao do atual modelo de governana, que envolve mais de cinco rgos governamentais
e bancos pblicos para viabilizar o apoio oficial, conferindo maior eficincia e eficcia
atuao do governo; e iii) permite maior transparncia ao facilitar a fiscalizao de suas
atividades pelos rgos de controle e pela sociedade.

Sem uma agncia que possa concorrer, de igual para igual, com as demais economias, o
Brasil no conseguir alcanar a arrancada exportadora com que o governo e o setor pri-
vado tanto sonham.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Brasileira de Comrcio Exterior. Rio de Janeiro, n. 124, julho/agosto/setembro de 2015.


41
MINISTRIO DA FAZENDA. Exim Brasil vai acelerar operaes de financiamento ao comrcio exterior. Disponvel
em: <http://www.fazenda.gov.br/noticias/2010/maio/exim-brasil-vai-acelerar-operacoes-de-financia-
mento-ao-comercio-exterior>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

58
O problema do comrcio exterior

Roteiro para a soluo


O problema do comrcio exterior do Brasil reflete-se no isolamento dos principais fluxos
do comrcio internacional. Superar essa circunstncia demandar solues para as ques-
tes estruturais do custo Brasil e uma estratgia de diplomacia comercial, sobretudo
no que diz respeito a negociaes comerciais bilaterais. Tambm necessrio aperfeio-
ar o arranjo institucional, diminuindo ou eliminando conflitos de competncia. Nesse
sentido, as mudanas promovidas pelo governo Temer em 2016, sobretudo envolvendo a
CAMEX e a Apex-Brasil, abrem duas importantes janelas de oportunidade para solucio-
nar problemas institucionais que h anos interferem no desempenho do comrcio exterior
brasileiro. Caber avaliar se as solues sero implementadas ou se o novo desenho insti-
tucional apenas dar mais flego aos antigos problemas.

Por fim, o advento da Operao Lava Jato cria a possibilidade da criminalizao, legal e
moral, de instrumentos importantes da poltica comercial: o apoio poltico defesa dos
interesses das empresas brasileiras em outros pases e o apoio oficial ao financiamento
das exportaes e investimentos brasileiros no exterior. Apesar desse risco, o escrutnio
dessas atividades pela Operao e outras aes complementares tambm pode permitir
o aperfeioamento desses dois mecanismos, seja do ponto de vista legal, seja no que diz
respeito ao seu desenho institucional.

A anlise contida nesse texto no pretende ser exaustiva, nem ao traar as razes do pro-
blema do comrcio exterior brasileiro, nem na prescrio de solues. Seu propsito ofe-
recer um diagnstico e recomendaes sobre temas cujo debate essencial, porm limi-
tado. O objetivo final que seja uma contribuio relevante para a reforma das polticas
comercial e externa do Brasil.

59
Marcos Tourinho doutor pelo
Graduate Institute of International
and Development Studies e pro-
fessor da Escola de Relaes
Internacionais da FGV.

@MarcosTourinho
4
Diplomacia anticorrupo

Marcos Tourinho

Nos ltimos vinte anos, houve uma profunda transformao nos


mecanismos internacionais de combate corrupo. Tratados nos
mbitos de instituies como OEA (1996), OCDE (1997) e ONU
(2003) impulsionaram a melhoria de sistemas legislativos nacionais
na matria, contribuindo para dar consistncia a marcos regulat-
rios existentes e aprimorar sua implementao. Instituies de fisca-
lizao e controle foram criadas ou fortalecidas em vrios pases, e
muitas delas comearam a cooperar entre si. Sobretudo a partir do
ps-11 de setembro de 2001, transformaes drsticas no regime
transnacional contra a lavagem de dinheiro aumentaram a transpa-
rncia do sistema financeiro internacional, reduzindo o escopo para
manobras financeiras antes comuns em todo o mundo. Dessa forma,
a campanha internacional de combate ao terrorismo, impulsionada
sobretudo pelos Estados Unidos e seus aliados europeus, terminou
aumentando o escopo e a ambio do sistema incipiente de gover-
nana global anticorrupo.

O novo marco regulatrio global e os novos recursos tcnicos fo-


mentados nesses regimes tiveram impacto real sobre o Estado brasi-
leiro. Novas instituies de controle e inteligncia financeira foram
criadas ou ganharam fora por meio de instrumentos desenvolvidos

61
para garantir sua implementao de acordo com o que j estava previsto no texto consti-
tucional Ministrio Pblico, Polcia Federal, Controladoria-Geral da Unio, Tribunais
de Contas e Conselho de Controle de Atividades Financeiras. Estes mecanismos tm sido
essenciais para os avanos recentes no combate corrupo no pas. Alm disso, a co-
operao jurdica internacional tem sido amplamente utilizada na Operao Lava Jato,
por exemplo, para obter provas e repatriar fundos depositados no exterior advindos da
corrupo.

Em 2016, a agenda internacional anticorrupo continua em franca expanso. O gover-


no do Reino Unido organizou uma Cpula Anticorrupo que discutiu o tema em alto
nvel, com a presena de chefes de Estado e chanceleres de vrios pases. Foram debatidos
assuntos cruciais como a transparncia da propriedade de fundos no sistema financeiro
internacional, o problema dos parasos fiscais e da evaso de impostos, a recuperao de
ativos e a melhoria da qualidade de contratos pblicos.

Este captulo avalia como a poltica externa brasileira pode contribuir para o fortaleci-
mento das instituies pblicas de combate corrupo no Brasil. Ele est organizado em
trs partes. A primeira apresenta o essencial sobre o regime internacional anticorrupo.
A segunda articula a forma pela qual o Brasil participou no estabelecimento desse regime,
e quais foram as consequncias dessa transformao normativa internacional para o pas.
A terceira parte oferece recomendaes prticas para a criao de uma poltica externa
voltada especificamente para combater a corrupo e para pr o Brasil na dianteira do
processo de criao de um regime global dedicado ao tema.

O regime internacional anticorrupo


Numa definio concisa, a corrupo o abuso de poderes confiados para ganhos priva-
dos. A conveno da ONU1 sobre o tema especifica uma srie de atividades consideradas
corruptas, incluindo: o suborno de funcionrios pblicos nacionais, estrangeiros e de or-
ganizaes internacionais pblicas; a malversao ou peculato, apropriao indbita ou
outras formas de desvio de bens por um funcionrio pblico; o trfico de influncias; o
abuso de funes; o enriquecimento ilcito; o suborno no setor privado; e a malversao
ou peculato de bens no setor privado.

A corrupo acarreta custos altssimos para a sociedade. O abuso de poder e autoridade


10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

pblica em favor de interesses privados corri instituies democrticas e o tecido social,


distorce polticas pblicas, produz legislao e regulao contra o interesse pblico, com-
promete a coleta de impostos e causa danos graves ao crescimento econmico e reduo
da pobreza. Ainda que dados claros sobre a corrupo, uma atividade secreta, sejam di-
fceis de se obter, um estudo recente estimou 2 os custos anuais de pagamento de propinas

1
MINISTRIO DA TRANSPARNCIA, FISCALIZAO E CONTROLE. Conveno das Naes Unidas Contra a
Corrupo. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/articulacao-internacional/convencao-da-
-onu/arquivos/2007_uncac_port.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
2
INTERNATIONAL MONETARY FUND. Corruption: Costs and Mitigating Strategies. Disponvel em: <http://www.

62
Diplomacia Anticorrupo

para agentes pblicos (apenas uma faceta da corrupo) em at quase sete trilhes de re-
ais, ou 2% do PIB mundial.

O regime internacional anticorrupo composto por uma srie de leis, normas e institui-
es nacionais e internacionais que, de maneira direta ou indireta, dificultam ou comba-
tem a corrupo. Tais normas incluem um grande nmero de tratados internacionais, leis
nacionais com efeito extraterritorial, sistemas regulatrios pblicos e privados e institui-
es pblicas e privadas, nacionais e internacionais, como veremos abaixo.

O desenvolvimento de um regime global anticorrupo relativamente recente. Aps


o escndalo de Watergate, pressionado pela opinio pblica, o Congresso dos Estados
Unidos decidiu enfrentar o fato de que algumas empresas do pas pagavam propinas a
oficiais de outros pases de maneira sistemtica. O esforo resultou na FCPA (Foreign
Corrupt Practices Act, 1977), lei de alcance extraterritorial 3 que torna ilegal e pune empre-
sas nacionais ou estrangeiras (desde que associadas ao mercado norte-americano), e seus
dirigentes, pelo pagamento de propina ou vantagens para obter influncia no exterior. A
aplicao da legislao criminal norte-americana para alm de suas fronteiras territoriais
elemento central4 da lei, tanto pelo fato de punir agentes econmicos de outros Estados
segundo a sua prpria legislao (e seguindo prioridades no mbito da sua procuradoria),
quanto pela capacidade de influenciar o ambiente regulatrio internacional. Assim, ainda
que a implementao do FCPA tenha sido historicamente relaxada5 , a lei serviu de modelo
inicial para iniciativas posteriores de combate corrupo no exterior.

Entretanto, ao longo de boa parte dos anos 1980 e 1990, o pagamento de propinas a
agentes pblicos estrangeiros manteve-se parte central da estratgia de negcios de em-
presas multinacionais frequentemente com a anuncia tcita dos seus Estados. Alguns
acadmicos chegaram a considerar a prtica um elemento inerente ao processo de moder-
nizao. 6 Em pases como Canad, Frana, Japo, Luxemburgo e Alemanha, por exem-
plo, era permitida7 a deduo de impostos por propinas pagas no exterior, desde que a
identidade do recipiente e o motivo empresarial do pagamento fossem declarados.

Foi somente no comeo dos anos 1990 que dois processos paralelos passaram a contribuir
significativamente para a expanso e o adensamento do regime internacional anticorrup-
o: a agenda das organizaes internacionais e o combate lavagem de dinheiro motiva-
do por polticas antidrogas e contra o terrorismo.

imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1605.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.


3
DOYLE, Charles. Extraterritorial Application of American Criminal Law. Congressional Research Service, fevereiro
de 2012. Disponvel em: <https://fas.org/sgp/crs/misc/94-166.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
4
ARNOLD & PORTER, LLP. The Extraterritorial Reach of the FCPA and the UK Bribery Act: Implications for International
Business. Disponvel em: <http://files.arnoldporter.com/advisory%20extraterritorial_reach_fcpa_and_uk_bri-
bery%20act_implications_international_business.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
5
WINDSOR, Duane; GETZ, Kathleen A. Multilateral Cooperation to Combat Corruption: Normative Regimes
Despite Mixed Motives and Diverse Values. Cornell International Law Journal. V. 33, n. 3, p. 731-771, 2000.
6
HUNTINGTON, Samuel P. Modernization and corruption. Political corruption: Concepts and contexts. p. 253-63, 2002.
7
WINDSOR et al. Ibidem.

63
O fim da Guerra Fria inaugurou uma nova nfase em temas de governana domstica em
instituies internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional,
entre outras. Estas organizaes, motivadas em parte pelas preocupaes de pases do-
adores, passaram a interpretar a corrupo como elemento essencial para aproximar as
trajetrias de desenvolvimento entre pases do Norte e do Sul (uma premissa, para alguns,
questionvel 8). Assim, estas organizaes passaram a publicar estudos e orientaes tc-
nicas para a melhoria da gesto de recursos pblicos, incluindo procedimentos adminis-
trativos, para estabelecer um ambiente regulatrio favorvel ao setor privado (no caso do
FMI) e superar os obstculos ao desenvolvimento social e econmico (Banco Mundial).

Transformaes nos termos do debate sobre a corrupo na academia 9 , na sociedade


civil10 e no setor pblico11 que associaram a corrupo ao subdesenvolvimento contri-
buram para o avano do tema em outras organizaes internacionais como a OEA, a
OCDE, o Conselho da Europa e a ONU. Estas iniciativas foram ainda encorajadas pelos
Estados Unidos, que buscaram desde 1988 universalizar o seu prprio ambiente regula-
trio para garantir paridade de condies para empresas norte-americanas no mercado
internacional, conforme mostram estudos12 na rea13 . A OCDE patrocinou a Conveno
sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes
Comerciais Internacionais14 (1997), que, seguindo o modelo da FCPA, criminaliza o pa-
gamento de propina a funcionrios pblicos estrangeiros. A Conveno, aberta tambm a
no-membros da OCDE, determina ainda regras mais claras de contabilidade e auditoria
e probe a deduo de impostos de renda do pagamento de propinas, prtica ento ainda
comum em alguns pases.

A prpria OEA coordenou os trabalhos para a Conveno Interamericana contra a


Corrupo15 (1996), um documento muito mais robusto desenhado para prevenir, detec-
tar e punir a corrupo no mbito nacional e internacional. A Conveno foi notavelmen-
te alm das iniciativas anteriores, buscando promover o fortalecimento de instituies
domsticas que contribuem para prevenir, identificar, punir e erradicar a corrupo. Para
tanto, a Conveno Interamericana estabeleceu a criminalizao de certas atividades

8
BUKOVANSKY, Mlada. The hollowness of anti-corruption discourse. Review of International Political Economy. V.
13, n. 2, p. 181-209, 2006.
9
KENNEDY, David. The International Anti-Corruption Campaign. Connecticut Journal of International Law. V. 14,
n. 255, 1998.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

10
WANG, Hongying; ROSENAU, James N. Transparency International and Corruption as an Issue of Global
Governance. Global Governance. V. 7, N. 1, p. 25-49, janeiro-maro de 2001.
11
SLAUGHTER, Anne-Marie. A New World Order. Princeton University Press, 2004.
12
WINDSOR et al. Ibidem.
13
BUKOVANSKY, Mlada. Ibidem.
14
MINISTRIO DA TRANSPARNCIA, FISCALIZAO E CONTROLE. Conveno sobre o Combate da Corrupo
de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais. Disponvel em: <http://www.
cgu.gov.br/assuntos/articulacao-internacional/convencao-da-ocde/arquivos/convencao-ocde>. Acesso
em 18 de setembro de 2016.
15
Idem. Conveno Interamericana Contra a Corrupo. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/arti-
culacao-internacional/convencao-da-oea/documentos-relevantes/arquivos/convencao-oea>. Acesso em
18 de setembro de 2016.

64
Diplomacia Anticorrupo

associadas corrupo e facilitou a cooperao internacional entre as partes do tratado


por meio de apoio legal e cooperao tcnica, extradio e identificao, rastreamento e
congelamento de fundos. Em 2001 foi estabelecido ainda o MESISIC, um mecanismo in-
fluente de avaliao do cumprimento da conveno pelos Estados-parte.

Em 2000 a Assembleia Geral da ONU estabeleceu um comit ad hoc para iniciar os tra-
balhos de uma Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo (UNCAC), concluda
em Mrida em 2003, que consolidou as diversas iniciativas regionais sobre o tema e se
tornou o maior e mais completo instrumento internacional sobre o tema. A Conveno
est organizada em quatro eixos principais: preveno, penalizao e aplicao da lei, co-
operao internacional e recuperao de ativos. Em 2009 foi estabelecido um mecanismo
formal de verificao.

As Naes Unidas patrocinaram ainda a Conveno das Naes Unidas contra o Crime
Organizado Transnacional, firmada em Palermo, que, entre outras contribuies, definiu
e tipificou o crime de organizao criminosa (diferente e mais grave do que o de forma-
o de quadrilha) e referendou o uso de tcnicas especiais de investigao como a cola-
borao premiada. A Conveno teve ainda papel catalizador para a cooperao interna-
cional ao oferecer uma base formal para assistncia jurdica mtua.

Em paralelo, e principalmente aps 11 de setembro de 2001, desenvolvimentos na poltica


internacional do combate lavagem de dinheiro tiveram grande impacto em polticas anti-
corrupo. A lavagem de dinheiro o processo de esconder a origem ilcita de dinheiro deri-
vado do crime. um crime motivado pela necessidade de se legitimar e reintroduzir grandes
quantidades de capital no sistema financeiro sem alertar as autoridades de controle.

O regime contra a lavagem de dinheiro busca dificultar16 o uso desses fundos pelos cri-
minosos, aumentando ainda os custos e diminuindo a atratividade dos crimes anterio-
res. Ele tomou corpo com a criao do Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI/
FATF) pelo G7, em 1989. A ideia era estabelecer uma rede transnacional de funcionrios
da Fazenda de pases industrializados para coordenar polticas de combate lavagem de
dinheiro, sobretudo advinda do mercado das drogas. Hoje, o GAFI tem 34 estados-mem-
bros, incluindo todos os pases-membros dos BRICS. Em 1990, os membros do GAFI es-
tabeleceram quarenta recomendaes sobre como lidar com o problema da lavagem de di-
nheiro, que se tornaram norma fundamental na rea. Apesar dessas recomendaes no
serem obrigatrias e de o GAFI insistir que no tem interesse em criar novas obrigaes
legais, suas recomendaes tornaram-se, na prtica, imperativas. Note-se que, embora
possua um nmero limitado de pases-membros, o GAFI busca aderncia universal e o faz
com grande mpeto, suscitando novos problemas17 do ponto de vista do consentimento no
direito internacional. Esse foi o caso principalmente a partir do 11 de setembro de 2001,
quando o combate ao (financiamento do) terrorismo trouxe nova urgncia s tentativas

16
SHARMAN, J.C.; CHAIKIN, David. Corruption and Anti-Money-Laundering Systems: Putting a Luxury Good to
Work. Governance. V. 22, n.1, p. 27-45, 2009.
17
SAUL, Ben (editor). Research Handbook on International Law and Terrorism. Edward Elgar Publishing, 2014.

65
tornar o sistema financeiro internacional mais regulado e transparente. As recomenda-
es adicionais estabelecidas um ms aps os atentados em Nova York e Washington
somaram-se ao novo mpeto com que a Secretaria do Tesouro dos Estados Unidos passou
a exigir o cumprimento dessas normas para que entidades pblicas e privadas pudessem
operar no mercado norte-americano.

Os esforos motivados pelo combate ao financiamento do terrorismo (CFT) tiveram gran-


de impacto nas polticas de combate corrupo. As exigncias do e ao mercado em re-
lao lavagem de dinheiro de fato trouxeram maior transparncia e monitoramento ao
sistema financeiro internacional, frequentemente por meios18 questionveis19 . A partir de
ento, na prtica, o segredo bancrio absoluto deixou de ser uma norma e os bancos pas-
saram a ter que compartilhar com os governos informaes sobre seus correntistas, e no
apenas em casos de suspeita de financiamento do terrorismo, mas tambm lavagem de
dinheiro e evaso de impostos. Neste perodo, houve um crescimento exponencial da co-
operao internacional jurdico-bancria, e a criao e o fortalecimento de Unidades de
Inteligncia Financeira (FIUs, como o COAF brasileiro) em diversos pases. Essas trans-
formaes facilitaram o monitoramento de pessoas politicamente expostas, incluindo po-
lticos e funcionrios corruptos.

O regime internacional de combate corrupo composto hoje, portanto, por um sis-


tema robusto de leis, normas e instituies nacionais e internacionais. Primeiro, h obri-
gaes estabelecidas por tratados que devem ser internalizadas. Segundo, esto as leis
nacionais com efeito extraterritorial (FCPA nos Estados Unidos e Bribery Act no Reino
Unido, entre outras), por conta da presena de empresas e instituies financeiras nos
mercados daqueles pases, com repercusses20 importantes para pases como o Brasil.
Terceiro, esto as normas internacionais que, consideradas de carter imperativo por
agentes do mercado, passaram a ser aplicadas pelo setor privado independentemente de
obrigao legal apenas por presso das novas regulaes do mercado, que ficaram pro-
gressivamente restritivas para atividades criminosas no sistema financeiro global. Por
ltimo, esto as relaes formais e informais entre instituies de controle que passaram
a cooperar de maneira mais sistemtica a partir da criao de foros internacionais dedi-
cados, como o GAFI e o Grupo de Egmont, que rene unidades de inteligncia financeira
de todo o mundo.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

18
CIA has access to Swiss transactions. SwissInfo.ch. 25 de junho de 2006. Disponvel em: <http://www.swissin-
fo.ch/eng/cia-has-access-to-swiss-transactions/5282872>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
19
Swiss Official Says Banks Broke Law by Supplying Data to U.S. The New York Times. 14 de outubro de 2006.
Disponvel em: <http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9402E3DA1130F937A25753C1A9
609C8B63>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
20
Americanos ouvem delatores da Lava Jato. Valor Econmico. 4 de abril de 2016. Disponvel em: <http://www.valor.
com.br/politica/4509298/americanos-ouvem-delatores-da-lava-jato>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

66
Diplomacia Anticorrupo

O Brasil e a poltica anticorrupo


As relaes internacionais estiveram no centro da transformao ocorrida no seio do
Estado brasileiro que permitiu os avanos no combate corrupo observados nos ltimos
anos. Desde o final dos anos 1990, o Brasil passou a fazer parte dos principais tratados
multilaterais sobre o tema, incluindo a Conveno Interamericana contra a Corrupo
(1996), no mbito da OEA, a Conveno de Combate ao Suborno de Funcionrios
Pblicos Estrangeiros em Transaes de Negcios Internacionais (1997), da OCDE, a
Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo (2003) e contra o Crime Organizado
Transacional (2003). O Brasil tambm membro do GAFI contra a lavagem de dinheiro
desde 2000, assim como do seu brao regional latino-americano o GAFILAT.

Estes mecanismos tiveram papel importante na sofisticao do aparato institucional bra-


sileiro de combate corrupo, avanando sobretudo em reas tcnicas que passam longe
do radar da opinio pblica e, em muitos casos, dos partidos polticos. Talvez por esse
motivo, desde a assinatura da Conveno Interamericana em 1996 todos os governos,
tanto do PSDB quando do PT, aplicaram medidas que avanaram os objetivos e parme-
tros do combate corrupo no Brasil.

Por exemplo, em 1998 foi definido o crime de lavagem de dinheiro e criado o Conselho
de Controle de Atividades Financeiras (COAF), a unidade de inteligncia financeira do
Brasil. O COAF um instrumento do Ministrio da Fazenda que, com a participao de
vrios ministrios, responsvel pela preveno e combate lavagem de dinheiro no pas,
sendo responsvel pela identificao e avaliao de ocorrncias suspeitas de atividades il-
citas e por coordenar a troca de informaes internas e externas que facilitem o combate
ao crime no pas. Em 2000, o Brasil passou a fazer parte do GAFI.

Em 2001, foi criada a Corregedoria Geral da Unio rgo criado para combater a frau-
de e corrupo no setor pblico. Em 2003, a Corregedoria se tornou Controladoria Geral
da Unio, quando tambm foi fortalecida por meio de numerosas melhorias institucio-
nais. Ela obteve mais recursos e segurana institucional, passando a ter impacto substan-
cial no combate a fraudes e corrupo nos diversos nveis federativos.

As convenes internacionais s quais o Brasil aderiu (sobretudo as de Mrida e de


Palermo, da ONU) serviram de inspirao e impulso para uma evoluo robusta na legis-
lao brasileira de combate corrupo nas ltimas dcadas. Deve-se enfatizar a crimi-
nalizao da lavagem de dinheiro (e o posterior aperfeioamento da legislao), a insero
formal de novas tcnicas de investigao de organizaes criminosas (incluindo a cola-
borao premiada) e a facilitao, atravs de instrumentos multilaterais, da cooperao
jurdica entre pases. Em outros casos, a assinatura (e posterior ratificao) destes instru-
mentos serviram para fortalecer princpios da administrao pblica que, ainda que pre-
sentes na Constituio Federal de 1988, necessitavam aplicao prtica mais robusta. o
caso dos mecanismos de monitoramento da Conveno Interamericana (MESICIC) e do
GAFI, que vem, atravs das suas visitas e relatrios de acompanhamento, contribuindo

67
para a implementao de normas internacionais e a evoluo funcional das instituies
de controle. Em ambos os modelos, tais ideias encontraram no ativismo de funcionrios
do Estado terreno frtil para avanar os mecanismos de combate corrupo no pas.

As transformaes no ambiente global de combate corrupo e lavagem de dinhei-


ro facilitaram ainda a multiplicao das instncias de cooperao jurdica internacional
por parte de instituies brasileiras. O Ministrio Pblico Federal, principalmente, tem
construdo e utilizado uma ampla e diversa rede de cooperao jurdica para facilitar o
rastreamento de recursos ilcitos advindos da corrupo e a recuperao de ativos no sis-
tema financeiro internacional, alm da prestao de assistncia jurdica mtua. Enquanto
no comeo dos anos 1990 essa colaborao exigia acordos especficos entre os diferentes
pases, a exigncia de assistncia mtua existente em tratados internacionais e a formao
de redes transgovernamentais formais e informais produziram esse novo recurso, que se
tornou mais simples e barato.

A cooperao jurdica internacional tem cumprido papel essencial no sucesso da Operao


Lava Jato. A operao recuperou R$545.9 milhes e realizou 108 pedidos de cooperao in-
ternacional em pases como Antgua, Panam, Sua e as Ilhas Virgens21. Por meio de inten-
sa cooperao jurdica, foi possvel ainda obter provas documentais da titularidade de con-
tas secretas de polticos e empresas brasileiras em sistemas bancrios de outros pases, que
permitiram, entre outros, a denncia do ex-presidente da Cmara dos Deputados Eduardo
Cunha22 e a condenao do empresrio Marcelo Odebrecht23 em primeira instncia.

Uma nova diplomacia anticorrupo?


O combate corrupo e ao desvio de dinheiro pblico tem crucial importncia para a
sociedade brasileira. Por ter importantes componentes transnacionais, um dos mbitos
onde a poltica externa tem o potencial de oferecer uma contribuio concreta para o de-
senvolvimento e a democracia no pas.

Polticas pblicas internacionais contra a corrupo continuam em alta na agenda interna-


cional. A recente cpula mundial contra a corrupo, realizada em Londres, contou com a
participao de chefes de Estado e chanceleres com o objetivo de aprofundar a agenda que
busca mais transparncia e um maior monitoramento do sistema financeiro internacional.
Na agenda estava o aprofundamento do cerco contra o segredo bancrio explcito ou impl-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

cito, atravs do uso de uma srie de firmas offshore e dos parasos fiscais.

21
Falta de lei especfica dificulta cooperao internacional, diz procurador da Lava Jato. Jota. 6 de julho de 2016.
Disponvel em: <http://jota.uol.com.br/falta-de-lei-especifica-dificulta-cooperacao-internacional-diz-
-procurador-da-area-na-lava-jato>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
22
Para Sua, processo contra Cunha um marco. Estado de So Paulo. 17 de junho de 2016. Disponvel
em: <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,para-suica-processo-contra-cunha-e-um-mar-
co,10000057731>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
23
Lava Jato inspeciona mais de 200 transaes internacionais da Odebrecht em contas offshore. Jota. 14 de
maro de 2016. Disponvel em: <http://jota.uol.com.br/lava-jato-inspeciona-mais-de-200-transacoes-
-internacionais-da-odebrecht-em-contas-offshore>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

68
Diplomacia Anticorrupo

A diplomacia brasileira deveria dar nova nfase e visibilidade poltica externa anticor-
rupo, pois se trata de um investimento com retorno certeiro sobre o fortalecimento das
instituies brasileiras. As instituies de controle do Estado brasileiro (ministrios como
Justia, Fazenda, Ministrio Pblico e Polcia Federal) devem ter ampla e substantiva par-
ticipao nessas iniciativas. Esse esforo particularmente importante agora que grandes
multinacionais brasileiras foram expostas pela operao Lava Jato como exportadoras de
prticas corruptas para terceiros pases, o que acarreta srias implicaes para os interes-
ses econmicos, comerciais, polticos e diplomticos do Brasil.

O ltimo ciclo de expanso das empresas brasileiras no exterior esteve, em muitos casos,
estreitamente associado ao uso de meios ilcitos, como o trfico de influncia, a conces-
so de financiamento pblico ilegal e o pagamento de propinas a funcionrios pblicos
estrangeiros. Como demonstrado pela Operao Lava Jato, a obteno de vantagens in-
devidas, no raro associadas ao financiamento de campanhas e partidos polticos, con-
taminou esforos em princpio legtimos de promoo comercial por parte de polticos e
funcionrios pblicos.

Alm de comprometer a imagem e os negcios de empresas nacionais no exterior, a expo-


sio da corrupo brasileira tambm dificultou a atividade de promoo comercial e de
servios por parte dos prprios diplomatas24 brasileiros25 . Por esses motivos, o Itamaraty
deveria assumir como prioritria a tarefa de elaborar um novo protocolo de defesa de in-
teresses privados brasileiros no exterior. Para isso, o Ministrio das Relaes Exteriores
poderia identificar melhores prticas internacionais para coordenar as relaes entre em-
presas nacionais, bancos de desenvolvimento como o BNDES, agncias de promoo
comercial como a Apex-Brasil e governos estrangeiros. O objetivo seria produzir uma
espcie de guia de conduta capaz de preservar o trabalho dos diplomatas profissionais,
alm de servir como nova diretriz para orientar o comportamento de multinacionais bra-
sileiras no exterior.

O Itamaraty poderia ainda participar ativamente no processo de recuperao da reputa-


o das grandes empresas brasileiras por meio dos mecanismos existentes de certificao
internacional de governana privada. O Pacto Global da ONU, por exemplo, tem sido
visto como uma oportunidade 26 para sanear empresas brasileiras imersas em casos de cor-
rupo. O ministrio pode ainda ir alm, identificando melhores prticas e outros meca-
nismos internacionais para setores especficos, que oferecem certificao mais rgida para
a governana de empresas na sua atuao internacional.

24
Lula teria atuado em favor da Odebrecht em Portugal, diz jornal. Valor Econmico. 19 de julho de 2007.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/politica/4140764/lula-teria-atuado-em-favor-da-odebrecht-
-em-portugal-diz-jornal>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
25
As suspeitas de trfico de influncia internacional sobre o ex-presidente Lula. poca. 30 de abril de 2015.
Disponvel em: <http://epoca.globo.com/tempo/noticia/2015/04/suspeitas-de-trafico-de-influencia-
-internacional-sobre-o-ex-presidente-lula.html>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
26
Em esforo para limpar imagem, Odebrecht adere a pacto da ONU. Veja. Disponvel em: <http://veja.abril.
com.br/blog/radar-on-line/economia/em-esforco-para-limpar-imagem-odebrecht-adere-a-pacto-da-
-onu/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

69
A cooperao internacional tem sido elemento fundamental dos avanos no combate
corrupo no pas. Uma poltica externa contra a corrupo deve contribuir para o forta-
lecimento das redes internacionais de colaborao do MPF, COAF e outros rgos de ca-
rcter tcnico. Na prtica, isso significa principalmente acelerar a adeso a acordos mul-
tilaterais j existentes e que facilitem o trabalho de cooperao tcnica e jurdica de ou-
tros rgos do estado brasileiro. Isto implica, s vezes, aceitar o protagonismo de rgos
tcnicos no estabelecimento ou na adeso de acordos internacionais de carter especfico.

H ainda casos em que seria possvel dar sustentao diplomtica a esses esforos de coo-
perao, frequentemente bloqueados por razes polticas27, e colaborar no estabelecimen-
to de protocolos bilaterais que facilitem acordos de cooperao tcnica por outros rgos
do Estado brasileiro. Internamente, o Ministrio deveria fortalecer dentro do governo o
apoio a leis que facilitem, direta 28 ou indiretamente 29 , a cooperao internacional. Apesar
dessas instituies terem suas prprias chefias de cooperao internacional, e da subs-
tncia desses acordos serem de carter fundamentalmente tcnico, o Itamaraty poderia
facilitar o aprofundamento dessas relaes tanto bilateralmente quanto em foros multi-
laterais. A mesma lgica aplica-se cooperao internacional no combate evaso 30 de
impostos, vital em tempos de crise.

Finalmente, o Brasil deveria reconhecer a importncia das normas internacionais no avano


institucional do Estado brasileiro, ampliando seus esforos para contribuir com a formula-
o de novas normas globais que avancem os interesses da sociedade brasileira no combate
corrupo. Temos na academia, na sociedade civil, no judicirio, na Procuradoria Geral
da Repblica, no TCU, CGU, Fazenda e Justia, especialistas capazes de contribuir para
aumentar o patamar dos compromissos jurdicos do pas na regio ou globalmente. Sob
a coordenao do Itamaraty, estes especialistas poderiam formular novas sugestes para
criar pela primeira vez um tipo de ativismo brasileiro na rea. Ao contribuir diretamente
para o avano das normas internacionais anticorrupo, garantindo que as regras corres-
pondam aos interesses da sociedade brasileira, a poltica externa brasileira estaria promo-
vendo uma melhoria significativa na qualidade da vida pblica no pas.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

27
Panam barra acesso da Lava Jato a dados. Folha de S. Paulo. 24 de janeiro de 2016. Disponvel em: <http://
www1.folha.uol.com.br/poder/2016/01/1732890-panama-barra-acesso-da-lava-jato-a-dados.
shtml>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
28
Falta de lei especfica dificulta cooperao internacional, diz procurador da Lava Jato. Jota. 6 de julho de 2016.
Disponvel em: <http://jota.uol.com.br/falta-de-lei-especifica-dificulta-cooperacao-internacional-diz-
-procurador-da-area-na-lava-jato>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
29
Ministrio Pblico quer que Brasil aprove proteo de dados pessoais. Veja. 15 de junho de 2016. Disponvel
em: <http://veja.abril.com.br/blog/radar-on-line/congresso/ministerio-publico-quer-que-brasil-aprove-
-protecao-de-dados-pessoais/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
30
Cooperao tributria internacional. Estado de So Paulo. 26 de abril de 2016. Disponvel em: <http://econo-
mia.estadao.com.br/noticias/geral,cooperacao-tributaria-internacional--imp-,1860911>. Acesso em
18 de setembro de 2016.

70
Diplomacia Anticorrupo

71
rico Esteves Duarte doutor pela
UFRJ e professor da UFRGS.
5
Segurana e defesa

rico Esteves Duarte

Este captulo passa em revista os condicionantes de segurana e de-


fesa internacionais da poltica externa brasileira. A primeira seo
oferece um diagnstico sobre a natureza do problema que confronta
as autoridades brasileiras na matria. Em seguida, apresenta-se uma
anlise do legado dos sucessivos governos do PT na rea. A terceira
seo enfoca os efeitos no-intencionais e os resultados imprevistos
que resultaram da poltica pblica em segurana e defesa internacio-
nais durante os ltimos anos. Na sequncia, o texto avalia o desenho
institucional que emoldura essa poltica pblica, e termina condi-
cionando as opes estratgicas que compem o menu do governo
brasileiro. Por fim, a ltima seo estuda potenciais mecanismos de
integrao entre as reas de defesa e poltica externa, com vistas a
melhorar a qualidade da atuao internacional do pas.

A natureza do desafio
A cena contempornea de segurana internacional impe dois desa-
fios principais poltica externa brasileira.

Primeiro, a atuao brasileira na segurana de reas de fronteira


disfuncional e insuficiente. A abordagem brasileira anacrnica,

73
marcada por estruturas e polticas reativas, estticas, centralizadas e excludentes. Quando
se trata do combate a ameaas transnacionais, tem-se adotado polticas de fechamento
das fronteiras, dentro de uma lgica de introspeco nacional, como demonstrado no
Plano Estratgico de Fronteira. Existe a necessidade que o pas desenvolva uma perspecti-
va proativa para suas fronteiras, que as entendam como reas de fluxos e que se articulem
com seus vrios entes federativos, bem como seja colaborativa e inclusiva com os esfor-
os de vizinhos sul-americanos e sul-atlnticos. As polticas brasileiras para as fronteiras
precisam ser adequadas s capacidades e aos interesses regionais do pas. Isso demandar
uma reviso capaz de produzir sintonia fina entre as polticas externa, de segurana p-
blica, de defesa e as vrias existentes para fiscalizao.

Diferentemente do que ocorreu durante a maior parte de sua histria, o Brasil do sculo
XXI tem condies polticas e econmicas para exercer pleno controle do seu territrio.
Em razo do progresso econmico das ltimas dcadas, houve uma lenta e difcil - embo-
ra razovel - integrao infraestrutural entre suas vrias regies. Alm disso, a expanso
demogrfica para o interior do pas afastou definitivamente o risco de uma fragmentao
poltica, e tornou as fronteiras terrestres do pas em ativos de seu desenvolvimento nacio-
nal e insero internacional. Neste contexto, vale notar que a cooperao transfronteiria
internacional hoje se coloca como um importante instrumento na promoo da integra-
o regional, uma vez que esta fomenta a criao de bens pblicos regionais e maior con-
tato entre os povos. Contudo, na Amrica do Sul e no Brasil, ainda no existem institui-
es para instrumentalizar tal cooperao regionalmente.

Segundo, coloca-se o problema da segurana martima. O controle de linhas martimas


uma atividade desafiadora, e que demanda o mximo possvel da coligao de recursos e
atores colaborativos. De maneira ainda mais contundente do que no caso das fronteiras
terrestres, o provimento das fronteiras brasileiras no Atlntico Sul dinmico e de natu-
reza tanto poltica quanto econmica. Portanto, a possibilidade de fechamento dessas
fronteiras inexistente. Por ser seu principal usurio, do interesse do Brasil uma agenda
de segurana martima para o Atlntico Sul.

Apesar de um efeito positivo inicial da Zona para a Paz e Cooperao do Atlntico Sul
(ZOPACAS)1 , a formulao de uma agenda de segurana martima regional demanda ins-
tncias e procedimentos de deliberao que no existem no Brasil hoje, seja porque a ar-
ticulao entre Itamaraty e as Foras Armadas insuficiente, seja porque seria necessrio
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

incluir outros setores da sociedade e do governo na empreitada.

A ZOPACAS foi uma iniciativa retomada pelo Brasil em 2010. De maneira similar
proposta original dos anos 1980, a ideia era oferecer um contraponto ao plano de revi-
so ou expanso da atuao da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN)
para o Atlntico Sul. O relanamento do ZOPACAS ocorreu na esteira da expanso do

1
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul. Disponvel em: <http://
www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/paz-e-seguranca-internacionais/151-zona-de-paz-e-coo-
peracao-do-atlantico-sul>. Acesso em 16 de setembro de 2016.

74
Segurana e Defesa

entorno estratgico brasileiro, que inclui: a criao da Unio das Naes da Amrica do
Sul (UNASUL); a liderana na Operao de Manuteno de Paz no Haiti (MINUSTAH);
uma poltica externa mais ativa na frica; e as atividades econmicas relacionadas ao
Pr-Sal. Portanto, a ZOPACAS parecia ser a soluo correta para a centralidade que o
Atlntico Sul assumia para os interesses do pas, somada ausncia de governana nes-
ta regio. Esta se dava pela concentrao de esforos e recursos dos Estados Unidos no
Oriente Mdio e no Pacfico, alm da recusa americana em ver tal ausncia martima no
Hemisfrio Ocidental preenchida por pases europeus. O relanamento da ZOPACAS
foi visto com uma cartada brasileira inovadora por observadores europeus, mas por de-
ficincia de prosseguimento perdeu seu momento e mpeto. Com isso, seu efeito tem sido
limitado, com aderncia cada vez menor de pases-membros importantes - como a frica
do Sul - e cada vez menos respaldo e apoio institucionais do Brasil, principalmente do
Itamaraty.

O mais grave problema que afeta o pas nos dias de hoje pelas fronteiras terrestres e pelas
linhas martimas o fluxo internacional de cocana. Em decorrncia da eficcia da atua-
o norte-americana na Amrica Central e no Caribe, tal fluxo transformou o Brasil em
entreposto comercial da droga. Hoje, a maior parcela do trfico de cocana se d pelos
portos de Salvador, Paranagu, Navegantes e Santos, com uma frao ainda maior sendo
distribuda e consumida nas grandes cidades. A cocana exportada por portos brasileiros
segue para a frica Ocidental, a caminho dos mercados consumidores na Europa e na
sia. Este novo padro de trfico articula-se com organizaes criminosas internacionais
que operam nos chamados Estados falidos, alimentando grupos insurgentes e at mes-
mo organizaes terroristas. As bases institucionais do governo brasileiro no do conta
de articular poltica externa e de segurana a ponto de integrar uma resposta capaz de
mobilizar o Brasil e alianas com parceiros regionais, instituies sul-americanas e orga-
nismos internacionais.

A segurana das fronteiras e a situao do Brasil na nova geopoltica do narcotrfico so


dois desafios que evoluem contra um pano de fundo marcado por transformaes profun-
das na cena global de segurana e defesa. Tal contexto precisa ser entendido para a elabo-
rao de respostas eficientes para os problemas fundamentais que enfrentamos nessa rea.

Por um lado, o sistema de segurana coletiva sob a gide das Naes Unidas est em cri-
se desde os ataques de 11 de setembro de 2001 e a interveno estadunidense no Iraque,
dois anos depois. Vigora hoje um padro de intervenes militares unilaterais por parte
de grandes potncias, de coalizes de convenincia ou por meio do uso de atores inter-
medirios, como se v hoje nas tragdias que assolam a Sria e a Ucrnia. Tal situao
deletria para o Brasil, cujo comportamento na matria mantm a nfase em organis-
mos multilaterais tradicionais, mesmo quando o pas apresenta dificuldades de honrar
seus compromissos financeiros com os mesmos. Porm, neste cenrio h espao renovado
para esquemas regionais de proviso de segurana internacional, tal como se v na sia
e na frica, e como se enxerga no interesse existente mundo afora pelas possibilidades
de articulao na matria por parte da Unio das Naes da Amrica do Sul (UNASUL).

75
Por outro lado, est em curso um reordenamento global da produo de material de de-
fesa, devido retrao dos oramentos europeus para compras de armamento e tecnolo-
gia blica. Com oportunidades restritas para venda em mercados nacionais, fornecedores
europeus buscam clientes em outras regies do planeta, e passam a oferecer produtos e
servios civis ou para atores no-estatais, algumas vezes at mesmo realocando sua pro-
duo no maior mercado de compras de armamentos da atualidade, a sia. Tal mudana
est aumentando a competio entre fornecedores e oferece, portanto, oportunidades de
aquisio de material e tecnologia militares em atendimento s foras armadas e ao par-
que industrial em defesa de pases como o Brasil. Em plena crise econmica, entretanto,
o governo federal tem poucos instrumentos financeiros sua disposio para tirar van-
tagem dessa situao.

O legado dos governos do PT


A poltica brasileira de segurana internacional assistiu a modificaes importantes du-
rante a ltima dcada.

Em primeiro lugar, o governo Lula revisou a poltica de defesa com vistas a promover um
novo pensamento estratgico brasileiro, esforo que envolveu universidades, sociedade
civil e Foras Armadas em discusses sobre o entorno estratgico brasileiro e o melhor
preparo e emprego das foras existentes. Ciente da escassez de recursos e do baixo apelo
popular do tema, o governo atrelou a nova poltica tentativa de revitalizao do setor de
indstrias de defesa por meio da concesso de crdito subsidiado do BNDES, apesar dos
questionamentos quanto eficcia e ao real custo da empreitada.

Publicaram-se a Estratgia Nacional de Defesa2 em 2008 e o Livro Branco de Defesa


Nacional 3 em 2012. Ainda que se possa criticar os procedimentos de elaborao e a coe-
rncia desses documentos, so duas iniciativas originais de resultados positivos, pois es-
tabelecem parmetros para reformar as instituies militares e envolver civis no processo.
De maneira mais significativa que nos governos anteriores, houve expanso e revitaliza-
o do debate sobre defesa no Brasil.

Esta reorientao beneficiou-se da experincia brasileira na MINUSTAH, misso assu-


mida sem grande debate ou reflexo sobre possveis consequncias, mas com efeitos sig-
nificativos sobre as concepes do pas a respeito da segurana internacional. Maior
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

mobilizao militar brasileira desde a Segunda Guerra, a MINUSTAH imps s Foras


Armadas uma modernizao de procedimentos, doutrina, armamentos e relacionamen-
to com outros rgos do governo brasileiro. Por outro lado, trouxe ganhos de prestgio e
reputao para as foras, que se viram diante do desafio de sustentar distncia um con-
tingente de trs mil soldados de alta performance.

2
MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/projetosweb/
estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf>. Acesso em 16 de setembro de 2016.
3
Idem. Livro Branco de Defesa Nacional. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes07/
lbdn.pdf>. Acesso em 16 de setembro de 2016.

76
Segurana e Defesa

O Brasil tambm atuou em iniciativas antipirataria no Golfo da Guin, a convite da


Comunidade Econmica dos Pases da frica Ocidental (ECOWAS), provendo treina-
mento em abordagem em alto-mar de navios suspeitos e educao sobre processos legais
para autuao de embarcaes ilcitas.

Como consequncia tambm dessa revitalizao das polticas de defesa e de um ambiente


oramentrio propcio, o Brasil realizou aquisies de material de defesa. Para alm do
impacto bvio na modernizao das Foras Armadas, tais investimentos abriram acordos
de cooperao para transferncia de tecnologia e desenvolvimento de parcerias bilate-
rais e multilaterais de projetos militares. Com a Alemanha, compras de tanques pesados
Leopard e peas de defesa antiarea Gepard. Com a Frana, o projeto de submarinos
Scorpne. Com a Sucia, o Projeto Fenix 2 para aquisio de caas de combate Gripen,
da Saab.

Consequncias e efeitos no previstos


Os novos documentos de orientao da poltica de defesa, somados experincia no
Haiti, expectativa de realizao da Copa do Mundo e das Olimpadas, e s aquisies
de novos sistemas de armamentos de alto custo, tiveram dois impactos na estrutura das
Foras Armadas brasileiras.

Por um lado, houve uma reviso dos procedimentos de planejamento das Foras Armadas,
com nfase na centralizao do comando operacional dos contingentes militares e no au-
mento da coordenao entre as foras de seu processo de consultas, planejamento e com-
pras. Um novo Sistema de Planejamento Estratgico de Defesa 4 subordinou os planos se-
toriais de Aeronutica, Exrcito e Marinha. Em 2010, criou-se o Estado-Maior Conjunto
das Foras Armadas, uma instncia acima dos comandantes das trs foras com autori-
dade para emprego das Foras Armadas em correspondncia direta com o Ministro da
Defesa e a Presidncia da Repblica. A reestruturao fortaleceu o Ministrio da Defesa,
e ainda criou bases para melhor sinergia entre as Foras Armadas e destas com setores
da sociedade. Estes avanos institucionais foram surpreendentes, pois a consolidao da
subordinao qualificada das foras singulares estrutura do Ministrio da Defesa era
uma agenda pendente desde a criao do mesmo.

Por outro lado, todos esses fatores cobraram maior qualificao dos oficiais militares. A
operao de novos e mais avanados sistemas de armamentos, a conduo de operaes
de paz de alta complexidade, e o atendimento dos novos requisitos e procedimentos ins-
titucionais demandaram revises no treinamento e aperfeioamento de oficiais. As esco-
las militares iniciaram paulatinamente revises de suas estruturas educacionais, com a
criao de programas de ps-graduao segundo critrios e avaliao da Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), e com um convite para

4
Idem. Sistema de Planejamento Estratgico de Defesa (SISPED). Disponvel em <http://www.defesa.gov.br/ar-
quivos/legislacao/emcfa/publicacoes/politica_estrategia/sisped_2015.pdf>. Acesso em 16 de setembro
de 2016.

77
colaborao e mesmo vinculao de professores e programas de ps-graduao civis. Isso
aumentou exponencialmente os contatos entre as foras singulares na harmonizao de
perspectivas, conceitos e procedimentos, e ainda a cooperao entre universidades e co-
mandos militares das trs foras. Por isso, existe maior fluxo e debate entre as foras e
civis nas deliberaes de decises estratgicas da poltica de defesa brasileira.

Um exemplo desse novo padro de trocas e experincias foi a tecnologia de fuso de da-
dos da Saab, parte do pacote de transferncias na aquisio dos caas Gripen da Sucia,
que permitiu ao Centro de Instruo de Blindados de Santa Maria integrar suas diferentes
plataformas de treinamento e simulao de combate. Isso permitir considervel avano
na qualificao da 3 Diviso de Exrcito, o maior contingente terrestre da Amrica do
Sul, e ocorre com o benefcio de convnios de cooperao com a Universidade Federal de
Santa Maria e com a Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

Desenho institucional
As questes de segurana internacional no contam com amparo institucional propcio
a um ambiente de planejamento e deciso interministerial. A cooperao entre os minis-
trios de Relaes Exteriores e Defesa, e destes com outros, ocorre de maneira reativa e
circunscrita aos temas de estrito interesse de ambos, e no em funo de um planejamento
contnuo para o atendimento dos problemas cotidianos que o Brasil enfrenta na matria.

O papel presidencial limitado a rituais de cunho simblico e s decises referentes


reposio regular dos altos postos das Foras Armadas, quando no em situaes excep-
cionais de crise. No existe um padro de acompanhamento e tomada de deciso sobre
questes de segurana regularmente apoiado por um staff qualificado.

De maneira pouco estruturada, seno improvisada, a Casa Civil tornou-se, nos ltimos
anos, a condutora de projetos e relatrios estratgicos de longo prazo. No entanto, a fal-
ta de uma estrutura burocrtica capaz de articular os demais ministrios torna qualquer
coordenao instvel e frgil. Pela inconstncia nas tarefas e organizao da Casa Civil,
os projetos e aes interministeriais de carter estratgico pecam pela falta de capacidade
de deciso e avaliao a longo prazo.

Outro problema a sustentabilidade da poltica de revitalizao da indstria de defesa


10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

brasileira, e da poltica de compras para as Foras Armadas. Isso particularmente one-


roso porque os projetos de aquisio com transferncia internacional de tecnologia so
complexos, caros e de longa maturao. Por isso, esto sujeitos s variaes da sade
econmica do Estado e a cortes em perodos de crise e retrao. Como o Brasil situado
numa condio geopoltica livre de grandes ameaas regionais, tais projetos nunca obtm
apoio decidido da classe poltica ou da opinio pblica brasileira. Isto, porm, atrapalha
a execuo dos planos de inovao militar, que difere da lgica de mercado. Enquanto o
Estado tem papel central no desenvolvimento do setor, a lgica de inovao de organiza-
es militares distinta de corporaes capitalistas.

78
Segurana e Defesa

Os Estados tm grande efeito na atuao das empresas de material de defesa. Primeiro,


pela necessidade de acordos de cooperao internacional na maioria dos projetos do se-
tor. Em razo da alta complexidade tecnolgica e acirrada competio internacional des-
se mercado, necessrio o envolvimento do Estado para buscar parceiros para transfern-
cia e/ou desenvolvimento conjunto de tecnologias, alm de viabilizar as empresas em ter-
mos produtivos e comerciais. O Estado precisa articular as diferentes polticas do gover-
no, as formas de atuao das empresas do setor no ambiente internacional e os interesses
dos parceiros estrangeiros - privados e estatais - envolvidos; observando ainda os regimes
internacionais que constrangem os atores e acordos de cooperao. Segundo, por meio
de contratos de compra de produtos e servios de material de defesa e polticas setoriais,
o Estado capaz de induzir as empresas a aumentarem sua atuao no setor de defesa.
Diferente do contexto da Guerra Fria, hoje so raras as empresas que sobrevivem apenas
da venda de material de defesa, e so necessrios incentivos e gesto setorial para a orga-
nizao das interfaces entre as cadeias produtivas civis e de defesa. Por fim, o Estado a
nica instncia com instrumentos e autoridade para a criao de relacionamentos intra e
entre instituies voltadas para a inovao, de maneira a formar um sistema nacional de
inovao, o que envolve: a interatividade entre os diversos atores que compem o setor
industrial de defesa, a colaborao em projetos de cincia e tecnologia entre militares, em-
presrios e acadmicos, e a formao da mo de obra qualificada necessria.

Em pases de economia avanada, as dinmicas de interesses privados de corporaes e


de mercado so suficientes para atendimento de vrias das demandas tecnolgicas das
reas de segurana e defesa. Porm, em pases com economias menos pujantes (e mesmo
em algumas economias avanadas), os custos iniciais, riscos e longos perodos de matura-
o e retorno tornaram certas empreitadas civis de pesquisa e desenvolvimento inviveis
pela lgica do custo-benefcio. Por conta disso, demandaram uma deciso governamen-
tal, focada nos benefcios a serem auferidos no longo prazo. A tecnologia nuclear o caso
clssico. Teoricamente muito desenvolvida j na dcada de 1930, sua experimentao
era atrasada pela falta de laboratrios, absurdamente caros. Foi apenas na iminncia da
Segunda Guerra Mundial e no contexto do Projeto Manhattan que houve a alocao de
recursos para a criao de grandes laboratrios nas universidades de Stanford, Princeton
e Harvard, a coordenao entre fsicos e engenheiros e destes com o alto escalo de deci-
so poltica e militar dos Estados Unidos.

A dissociao entre inovao de tecnologia militar e capacitao combatente se deve no


s ao fato de que as instituies militares so menos dinmicas que as corporaes em-
presariais, mas, tambm, porque uma srie continua de mudanas de bases tecnolgicas
armamentos, por exemplo traz, muitas vezes, mais efeitos negativos do que positivos
para a capacidade combatente de uma organizao militar. Um processo contnuo de ino-
vao acarreta incertezas em relao utilidade, usabilidade e segurana de um novo
armamento, pelo fato de ele no ter sido testado em combate. Pois, resultam na falta de
preparo de procedimentos, especializaes e competncias, sem as quais nenhuma fora
armada capaz de operar. Foras armadas operam num ambiente de desgaste, incerteza
e perigo. Por isso, suas organizaes so repletas de elementos de repetio, redundncia,

79
baixa especializao e alta descentralizao. Todas estas so caractersticas que compro-
metem a utilizao do conceito de inovao na guerra, tal como este utilizado na lgica
tecnolgica do capitalismo.

A expectativa da ntima relao entre defesa, tecnologia e indstria razovel. No en-


tanto, afirmar que o desenvolvimento tecnolgico militar gera sempre desenvolvimento
tecnolgico industrial expressa mais uma estratgia de comunicao social voltada a an-
gariar apoio aos programas de aquisies do que uma anlise realista da evidncia em-
prica. O desenvolvimento tecnolgico e industrial militar ou civil sempre marcado por
processos polticos. A criao ou modernizao de um setor produtivo ou de uma capa-
cidade combatente seguem decises de alocao de recursos tcnicos, humanos e finan-
ceiros escassos.

No caso brasileiro, no existe a expectativa de que o setor privado possa cumprir o papel
de indutor da inovao tecnolgica militar, e se reconhece a importncia de apoio pblico
para o alcance dos estgios necessrios de viabilidade militar e comercial das tecnologias
de valor estratgico. Seja para induzir essas colaboraes, seja para decidir sobre dilemas
de alocao de recursos escassos de investimento, importante que se considere mais am-
pla e seriamente arranjos de inovao nacional, como os modelos japons e finlands, por
exemplo. Em ambos os casos, uma estratgia de inovao prerrogativa do primeiro-mi-
nistro, que articula no longo prazo: i) relaes de interdependncia em setores especfi-
cos, entre empresas que criem o ambiente adequado para novas descobertas tecnolgicas
e vantagens competitivas; ii) incentivos e apoios financeiros para a cooperao entre em-
presas e universidades para pesquisa de ponta nas reas especficas e formao de capital
humano; e iii) os sistemas nacionais de educao e qualificao profissional para forma-
o contnua da mo de obra qualificada.

No Brasil, existem disposies sobre o Sistema Nacional de Inovao, que por sua vez en-
volve um Sistema Setorial de Inovao de Defesa. No entanto, a composio e a articula-
o desses sistemas no so centralizadas nem orientadas pelo governo a ponto de resistir
fora dos lobbies, do corporativismo das Foras Armadas e do vis das empresas e das
burocracias envolvidas. Na ausncia de comando e planejamento de longo prazo, as em-
preitadas para desenvolver ou alavancar setores estratgicos da indstria brasileira de de-
fesa so temerrias, como se v nos casos das aeronaves militares e de produtos nucleares,
duas reas nas quais o Brasil busca uma insero acelerada, queimando etapas cumpridas
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

pela maioria dos demais pases. O Brasil ambiciona produzir e exportar produtos nessas
reas de complexidade e valor agregado mais elevados do que os servios e componentes
que ele incapaz de prover domesticamente, e obrigado a importar.

Integrando poltica externa segurana e defesa


internacionais
A consolidao do Ministrio da Defesa durante a administrao Lula tambm foi be-
neficiada pela criao da Coordenao Geral para Assuntos de Defesa no Ministrio de

80
Segurana e Defesa

Relaes Exteriores. Esta vinculada diretamente ao Secretrio Geral do ministrio e


abarca todas as atividades, por critrio de excluso, que no so tratadas pela Diviso
de Desarmamento e Tecnologias Sensveis ou pela Coordenao de Paz e Segurana
Internacional. Seu foco est nos acordos internacionais na rea de defesa, coordenao
das trocas de adidos militares, exerccios militares e promoo e exportao de arma-
mento pelo Brasil a outros pases. A partir de 2013, ela tambm acompanhou as iniciati-
vas de relanamento do ZOPACAS. Essa instncia no tem atribuies de planejamento
e avaliao.

Por exemplo, a Coordenao teve papel importante em assessorar a atuao brasileira de


colaborao antipirataria no Golfo da Guin. No entanto, essa atuao pontual e des-
conectada com as oportunidades e acontecimentos nas fricas Ocidental e Meridional
que no envolvam a presena de oficiais militares brasileiros. Portanto, a chancelaria bra-
sileira no monitora, nem proativa nessas regies. Por exemplo, ela tem pouca atuao
junto s iniciativas da frica do Sul, concorrentes da ZOPACAS, para o Atlntico Sul. Os
acordos de cooperao em segurana e defesa com Cabo Verde, Nambia e Angola foram
fruto de convites destes pases, e no de uma iniciativa brasileira. O Itamaraty poderia ter
um papel mais ousado na expanso desses acordos para outros pases e regies.

Isso poderia avanar ainda mais se envolvesse instituies superiores de educao militar
e universidades civis na elaborao de cenrios e modelos dessas agendas de cooperao,
e mais ainda, se estas atuassem como contatos iniciais e facilitadores entre o Brasil e os
demais pases. Neste sentido, as redes de pesquisa e educao em defesa j existentes no
Brasil mediante os editais Pr-Defesa e Programa lvaro Alberto de Induo Pesquisa
em Segurana Internacional e Defesa Nacional poderiam ter um papel na criao de um
ambiente propcio e inicial para esse tipo de cooperao internacional.

Recomendaes
O incremento da governana das regies de fronteira urgente, pois se percebe uma am-
biguidade nas polticas brasileiras. Por um lado, o pas empreende iniciativas para fo-
mentar a integrao regional - o que refletiria um projeto de Braslia para a regio, con-
solidando sua liderana na Amrica do Sul. Por outro lado, a liderana brasileira ainda
se mostra claudicante para consolidar o pas como fiador do processo de integrao no
subcontinente, acima de tudo em temas de segurana e defesa.

Uma poltica de segurana de fronteira deve levar em conta os padres de interdependn-


cia dos problemas de segurana que afetam estas zonas, uma vez que o crescimento da
circulao internacional a partir das ltimas dcadas do sculo 20 trouxe consigo uma
sensao de insegurana para as sociedades, especialmente no que tange porosidade
das fronteiras. Neste sentido, possvel argumentar que as novas ameaas seguran-
a, em um processo de integrao, transcendem as fronteiras dos Estados e, em certas
ocasies, ultrapassam sua capacidade de reagir individualmente, criando a necessidade
de aes colaborativas. A UNASUL e seu Conselho de Defesa Sul-Americano tm papel

81
fundamental em minimizar impresses imperialistas que os demais pases possam ainda
ter e, assim, focar-se em medidas multilaterais positivas. Entre elas, o Sistema Integrado
de Monitoramento de Fronteiras (SISFRON) est em estgio inicial de desenvolvimento
e pode ser utilizado para a cooperao e o estabelecimento de laos de confiana com
os pases vizinhos. No se pode replicar os erros do Sistema de Vigilncia da Amaznia
(SIVAM), como um benefcio isolado e desamparado de arranjos de colaborao com os
demais pases amaznicos. Em primeiro lugar, porque ondas eletromagnticas invaria-
velmente tendem a violar limites fronteirios, j que se estendem por todo o ambiente at
serem refletidas de volta, alm do fato de que um monitoramento eficaz deve detectar
ameaas para alm da fronteira. Segundo, no combate a ameaas transnacionais e no-
-estatais, esses sistemas so um bem pblico regional e podem funcionar como um recur-
so de barganha e influncia.

Outra lio a ser aprendida com o SIVAM em relao sua contraparte de ao pbli-
ca, o Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM). Neste caso, um problema inerente de
sua concepo era a falta de uma arquitetura institucional que, a partir dos dados coleta-
dos do SIVAM, geraria ou alimentaria aes das vrias agncias relacionadas a polticas
pblicas na regio amaznica, como aquelas conduzidas pelas Foras Armadas, Polcia
Federal, FUNAI, entre outras.

Essa arquitetura talvez seja o principal desafio institucional de qualquer sistema de vi-
gilncia de fronteiras e de qualquer proposta de colaborao multi-estatal. Isto porque
impe um dilema constante no uso inteligente de informaes entre um recurso sobera-
no nacional e um bem para colaborao multilateral. Por conseguinte, confirma-se que
to importante quanto o aparato tecnolgico que se configura para as atividades de vi-
gilncia de fronteira o desenvolvimento de recursos humanos e bases institucionais, e
todos estes componentes devem ser orientados politicamente para a maximizao de suas
utilidades.

No mdio prazo, recomenda-se que o Brasil estabelea um conselho deliberativo que


cumpra de maneira continuada e qualificada todos os estgios de planejamento de assun-
tos estratgicos do pas. Ele deve ser capaz de considerao e deciso sobre aspectos civis
e militares de reas estratgicas, que apenas podem ser resolvidas por uma deliberao
poltica, e no tcnica ou burocrtica.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Em primeiro lugar, este rgo deve orientar as reas de sobreposio e estratgicas que
demandam coordenao entre os ministrios de Relaes Exteriores, Defesa, Fazenda,
Planejamento, Justia, entre outros. Por isso, no pode ser limitado s interaes dos
departamentos subalternos na conduo de agendas j em andamento. necessrio um
maior grau de avaliao poltica, alm de procedimentos regulares aplicados s questes
da insero brasileira em segurana internacional. Principalmente, porque a condio
geopoltica segura e estvel do Brasil permite que este tenha uma atuao em maior sin-
tonia com os demais interesses diplomticos e econmicos. No entanto, os meandros tc-
nicos das atividades correlatas e as estruturas burocrticas existentes criaram demasiado

82
Segurana e Defesa

insulamento e especializao, com resultados de ineficcia e desarticulao. Por isso,


h perda de oportunidades por falta de propostas e de continuidade quando elas so
apresentadas.

Recomenda-se que a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) ganhe um corpo mais


efetivo e estruturado no mbito da Casa Civil. Neste mbito, ela deve amparar e subsi-
diar um Conselho de Planejamento Nacional que abarque como subsetores reas neces-
sariamente interministeriais e estratgicas - como, por exemplo, o Sistema Nacional de
Inovao. Em todos os casos, haveria representao, interface e participao dos minist-
rios de Relaes Exteriores e Defesa e demais ministrios que tratam das polticas estru-
turais do pas. O envolvimento de diplomatas e oficiais militares nesse nvel de delibera-
o facilitaria os trmites e qualificaria a articulao necessria entre eles e destes com os
demais setores do Estado a nvel ministerial.

Em segundo lugar, um conselho de planejamento nacional deve ser capaz de conduzir


todas as etapas de um planejamento: a formulao de cenrios e planos, o acompanha-
mento de projetos, avaliao e atualizao dos projetos e iniciativas. Para isso, ele deve
contar com uma equipe permanente e no realocada ou de alguma maneira vinculada aos
quadros do Itamaraty e s Foras Armadas. Deste modo, a SAE surgiria como instncia
adequada para a funo, pois ao ser encarregada da secretaria executiva do Conselho,
ela se beneficiaria da posio destacada que a Casa Civil auferiu nos ltimos mandatos.
Ela tambm se beneficiaria da equipe de gestores e tcnicos que j possui, mas que pode
ser melhor qualificada com um arranjo mais claro, permanente e bem orientado de suas
atribuies e daquelas do Instituto de Pesquisa de Economia Aplicada (IPEA), que lhe
subordinado. H alguns anos o IPEA atua como centro de referncia de relatrios e pla-
nos nas vrias reas que tratamos aqui. No entanto, existe ainda grande carncia na vin-
culao e orientao de suas atividades a deliberaes e aes executivas.

Assim, a SAE teria, na execuo das deliberaes do Conselho e apoiada por seu corpo
de analistas e tcnicos, legitimidade e qualificao para articular as diversas iniciativas
entre a diplomacia e as Foras Armadas brasileiras, incluindo a gesto de fronteiras, que
urgem desta articulao. Por fim, sua posio destacada do Itamaraty e do Ministrio da
Defesa e vinculada Casa Civil lhe daria melhores condies para a atualizao, avalia-
o e reorientao dessas iniciativas.

83
Joo Augusto de Castro Neves
doutor pela Universidade de So
Paulo (USP) e diretor para a Amrica
Latina da Consultoria Eurasia Group.

@BrazilPolitics
6
Poltica externa brasileira
e a nova geopoltica da
energia

Joo Augusto de Castro Neves

Se existe uma lio para quem acompanha o noticirio global, que


tudo pode mudar de forma repentina. Uma guerra, um ataque terro-
rista, uma pandemia, um acidente ou mesmo um comentrio infeliz
podem alterar o status quo e dar contornos at ento imprevistos s
relaes internacionais. Na rea energtica no diferente. O mer-
cado de petrleo, por exemplo, frequentemente afetado por confli-
tos e pelas principais economias. Menos bvio, porm bastante rele-
vante para o setor, o impacto da deteriorao do meio ambiente e
o surgimento de novas tecnologias limpas, que podem alterar de for-
ma rpida e profunda a dinmica de um mercado que muitos veem
como crucial e perene para o desenvolvimento econmico.

Para a poltica externa brasileira, portanto, o desafio compatibilizar


objetivos muitas vezes permanentes, como garantir a defesa do inte-
resse nacional, a um contexto global em constante mutao. Afinal,
uma mesma ao que ontem era boa ao pas, hoje pode no ser mais.
Para explorar os possveis caminhos a serem seguidos pela diplomacia
do pas na rea energtica, portanto, este captulo examinar os an-
tecedentes da cooperao energtica internacional, avaliar seus prin-
cipais resultados, mapear desafios globais e de poltica interna bra-
sileira na matria e, finalmente, propor caminhos a serem seguidos.

85
Antecedentes
A questo energtica um item crucial na agenda da poltica externa brasileira, em fun-
o da crescente demanda gerada pela economia nacional. Alm de facilitar a proviso
de energia para a indstria, a diplomacia energtica cumpre um papel estratgico rele-
vante no entorno geogrfico, diluindo rivalidades histricas e edificando os alicerces de
um projeto de integrao regional no qual um dos principais objetivos garantir acesso
previsvel a fontes de energia barata.

Este processo no novo. As negociaes com os vizinhos da Bacia do Prata no decorrer


das dcadas de 1970 e 1980, por exemplo, resultaram na construo de Itaipu, maior hi-
dreltrica do mundo poca, fonte de parcela significativa da eletricidade consumida no
Brasil e de boa parte das receitas do oramento paraguaio. Naquele perodo tambm teve
incio a cooperao entre Argentina e Brasil em matria de energia nuclear, uma iniciativa
que construiu confiana entre dois antigos rivais, permitindo-lhes viabilizar o que viria a
ser a principal aposta regional brasileira do ltimo quarto de sculo: o Mercosul. Na d-
cada de 1990, a diplomacia energtica estabeleceu os fundamentos para a construo de
um gasoduto com a Bolvia, hoje fonte indispensvel de energia para o ABC paulista. O
mesmo vale para a Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA), uma aposta para facilitar a integrao fsica entre o Brasil e o resto da Amrica
do Sul por meio de investimento macio em grandes obras de produo de energia.

Alm de garantir o compartilhamento de recursos naturais e fomentar a aproximao en-


tre os pases, outro aspecto importanteporm menos discutidoda diplomacia energ-
tica nas ltimas dcadas foi a promoo dos interesses do capital brasileiro na regio. Por
trs de projetos vultosos de infraestrutura estavam os principais representantes do capita-
lismo brasileiro, como as estatais Petrobras e Eletrobras, e um conglomerado de grandes
empreiteiras nacionais, com o suporte financeiro do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES). O resultado disso foi que, nos ltimos anos, tanto a
Petrobras1 como a Eletrobras 2 ampliaram significativamente seus investimentos externos,
principalmente por meio da compra de ativos na Amrica do Sul e, em menor escala, na
frica e Amrica Central. Esse projeto de internacionalizao, contudo, tem sofrido re-
veses3 diante das dificuldades financeiras enfrentadas recentemente por ambas empresas.

Na ltima dcada, a poltica exterior energtica do Brasil ganhou uma dimenso mar-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

cadamente mais global e complexa. De um lado, o agravamento do processo de mudan-


a climtica elevou a importncia das negociaes de acordos ambientais e fomentou

1
DALLA COSTA, Armando. A trajetria de internacionalizao da Petrobras na indstria de petrleo e derivados.
Histria Econmica & Histria de Empresas. V. 12, n. 1, 2009.
2
Eletrobras mantm meta de aplicar 10% do investimento no exterior. Valor Econmico. 3 de maio de 2015.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/2643256/eletrobras-mantem-meta-de-aplicar-10-
-do-investimento-no-exterior>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
3
Eletrobras reduz projetos internacionais por aperto financeiro. G1. 21 de outubro de 2015. Disponvel em:
<http://g1.globo.com/economia/negocios/noticia/2015/10/eletrobras-reduz-projetos-internacionais-
-por-aperto-financeiro.html>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

86
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia

a cooperao tecnolgica na rea de energias renovveis, principalmente em biomassa,


criando oportunidades para a internacionalizao do programa nacional do lcool (Pr-
lcool), ou a chamada diplomacia do etanol. De outro, as descobertas de vastas reservas
de petrleo e gs na plataforma continental colocaram o pas numa situao de destaque
e, consequentemente, de crescente competio entre as principais potncias energ-
ticas mundiais. Houve, tambm, um crescente interesse do governo brasileiro em retomar
o programa nuclear.

Avaliao
De modo geral, a diplomacia energtica brasileira nas ltimas dcadas teve um saldo po-
sitivo. Os muitos xitos alcanados, contudo, no anulam eventuais erros ou omisses.
Dessa forma, de suma importncia que se faa uma avaliao dos sucessos e fracassos
da diplomacia energtica dos ltimos anos que, alm de identificar os objetivos da pol-
tica exterior, atente no apenas para os resultados concretos, mas tambm para os pro-
cessos implementados.

De forma simples, podemos condensar em trs os principais objetivos de uma poltica


externa: i) garantir o interesse ou a segurana nacional; ii) contribuir com o desenvolvi-
mento econmico, a gerao de riqueza, a melhora do bem-estar da populao; iii) pro-
mover valores morais. possvel enxergar claramente o papel que cada um deles possui
na estratgia brasileira de energia.

De uma forma geral, a diplomacia energtica do Brasil desempenhou papel importante


para a estabilidade regional. As referidas negociaes que deram origem usina de Itaipu
e ao acordo nuclear com a Argentina no apenas garantiram ao Brasil maiores nveis de
segurana energtica, mas ajudaram tambm a amainar rivalidades e a promover uma
indita aproximao que culminou no MERCOSUL. Apesar das deficincias, o bloco
sul-americano produziu um inegvel arcabouo institucional de confiana na regio, re-
duzindo, portanto, possveis fontes de ameaa soberania brasileira.

Por extenso, o xito da poltica exterior de energia ajudou a projetar mais poder do
Brasil na regio. Como muitos dos referidos projetos dependiam fundamentalmente do
capital e da expertise brasileiros, criou-se uma situao de quase-dependncia de alguns
vizinhos com o Brasil. No raro, a influncia das decises de Braslia sobre os rumos da
vizinhana era palpvel, vide os casos do Paraguai (Itaipu) e da Bolvia (Gasbol), por
exemplo.

Apesar dos avanos quanto estabilidade e projeo de poder regional do Brasil, um


problema que vem ganhando dimenso o da assimetria. Embora seja baixa a probabi-
lidade de a insatisfao de alguns pases vizinhos com o que pode ser interpretado como
uma hegemonia brasileira se traduza em uma ameaa real soberania nacional, o dese-
quilbrio de foras pode gerar alguns riscos para o pas. Acordos vistos como injustos
podem dar margem a polticas populistas e antibrasileiras na vizinhana, colocando

87
em risco no apenas os ativos brasileiros em alguns desses pases, mas tambm prejudi-
cando o acesso a recursos naturais de suma importncia para a segurana nacional. Com
o Paraguai, por exemplo, essa insatisfao se traduziu em tentativas recorrentes 4 do pas
guarani de renegociar os termos do Tratado de Itaipu, principalmente os relativos ao
preo da energia vendida ao Brasil e aos prazos de amortizao da dvida decorrente da
construo da usina. J com a Bolvia, as divergncias foram alm dos preos quando, em
2006, o governo em La Paz decidiu nacionalizar os ativos da Petrobras 5 naquele pas. Ao
lidar com ambos os casos, o governo em Braslia parece ter optado por solues parciais
ou mesmo improvisadas, que alm de no eliminarem plenamente as fontes de riscos e as
incertezas, podem ainda incorrer custos adicionais ao pas, como a elevao das tarifas
de energia ou na forma de investimentos de retorno duvidoso ou mesmo a fundo perdido 6 .

A poltica exterior brasileira ajudou a promover o acesso a recursos naturais disponveis em


faixas de fronteira ou mesmo em pases vizinhos. Alm contribuir com a segurana energ-
tica do pas, alguns acordos foram cruciais para suprir as demandas da indstria e da po-
pulao brasileiras, contribuindo para o desenvolvimento econmico do pas. Desde 2000,
por exemplo, a fatia de gs natural na matriz energtica brasileira mais do que dobrou (de
5% para mais de 10%), ajudando, inclusive, a compensar o crescimento mais lento da ofer-
ta de energia hidreltrica. Em 2014, importaes de gs da Bolvia correspondiam a cerca
de 25% da oferta total de gs natural no pas. A eficcia de alguns acordos, contudo, pode
ser questionada quando o Brasil por vezes obrigado a comprar energia mesmo quando
no h demanda interna relevante, como parece ter sido o caso do acordo com a Bolvia
em alguns perodos. Ademais, sem um mecanismo de mercado para estabelecer os preos
praticados, a relao comercial quando no a renovao dos prprios tratados fica
vulnervel presso poltica7 dos governos de planto. Alis, apesar do provvel aumento
da produo de gs associado 8 ao Pr-sal brasileiro nos prximos anos, o Brasil continua-
r precisando recorrer a importaes de gs (da Bolvia e GNL) para suprir uma demanda
tambm crescente, o que exigir uma renegociao do acordo com La Paz, que expira em
2019, em termos que sejam vantajosos para ambos os pases.

Em relao promoo do capital brasileiro no exterior, o resultado varivel. Por um


lado, o Estado foi competente ao incentivar a internacionalizao de algumas empresas,

4
BLANCO, Luis F. O Novo Acordo Brasil-Paraguai e a Renegociao do Tratado de Itaipu: Enfim uma postura
de liderana sub-regional? Fundao Konrad Adenauer, agosto de 2009. Disponvel em: <http://www.kas.de/
brasilien/pt/publications/17309/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

5
Bolvia ocupa Petrobras e nacionaliza explorao de petrleo e gs. Folha de S. Paulo. 1 de maio de 2006.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/mundo/ult94u95508.shtml>. Acesso em 18 de se-
tembro de 2016.
6
Brasil doar linha de transmisso ao Paraguai. Opinio e Notcia. 27 de julho de 2009. Disponvel em: <http://
opiniaoenoticia.com.br/sem-categoria/com-acordo-brasil-doara-linha-de-transmissao-ao-paraguai/> .
Acesso em 18 de setembro de 2016.
7
Bolvia quer 78% de aumento no preo. Valor Econmico. 3 de dezembro de 2015. Disponvel em: <http://
www.valor.com.br/empresas/4340170/bolivia-quer-78-de-aumento-no-preco>. Acesso em 18 de se-
tembro de 2016.
8
ERNST & YOUNG. Desenvolvimento do gs natural no Brasil. Disponvel em: <http://www.ey.com/Publication/
vwLUAssets/EY_Desenvolvimento_do_gas_natural_no_Brasil/$FILE/Estudo_Gas_Web.pdf>. Acesso
em 18 de setembro de 2016.

88
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia

estatais e privadas, com ajuda de financiamento do BNDES. A tarefa, contudo, ficou in-
completa. Apesar do apoio poltico e mesmo financeiro, ficou faltando um arcabouo
institucional e legal mais amplo para proteger os investimentos de empresas brasileiras
no exterior. Os poucos acordos bilaterais de proteo de investimento que foram assina-
dos pelo Brasil desde os anos 90 9 , por exemplo, ainda no foram ratificados (na Amrica
Latina, foram trs em 2015: Mxico, Colmbia e Chile). J os atuais mecanismos de fa-
cilitao do comrcio regional, como o Convnio de Pagamento e Crditos Recprocos
(CCR)10 , so importantes, mas alm de poderem ser aperfeioados, o fato de dependerem
dos tesouros nacionais/bancos centrais pode limitar sua expanso. Rupturas contratuais
ou a expropriao de ativos, como foi o caso da Petrobrs na Bolvia, ou mesmo a disputa
poltica envolvendo operao do BNDES no Equador11 , so alguns dos exemplos de riscos
aos quais o capital brasileiro privado e pblico est exposto quando inexistem ga-
rantias jurdicas mais estveis.

J o papel desempenhado pela poltica externa brasileira para atrair investimentos estran-
geiros para o setor energtico tem sido mais tmido. Apesar da abertura bem-sucedida do
setor do petrleo nos anos 1990 e do desenvolvimento do setor de bioenergia, os avanos
obtidos pela diplomacia brasileira no sentido de garantir maior cooperao e investimen-
to estrangeiro foram limitados. Aps a descoberta do Pr-sal em 2007, por exemplo, a
deciso de alterar o marco regulatrio do setor acabou gerando uma quase paralisia12 . O
pas, alis, ficou quase cinco anos sem promover uma rodada de licitao de petrleo e
gs (de 2008 a 2013). J na rea de biocombustveis, um memorando de entendimento13
assinado com os Estados Unidos em 2007 no apenas no avanou o projeto de transfor-
mar o etanol numa commodity como tambm no evitou uma crise no setor de etanol
brasileiro, que enfrentou a uma queda dos investimentos e uma quase estagnao14 da
produo e da exportao nos ltimos anos.

De uma maneira geral, a falta de planejamento adequado ou a propenso de Braslia ao


protecionismo ou mesmo ao dirigismo reduziram o escopo de ao da diplomacia
brasileira na rea energtica. Com o intuito de atrair investimentos para desenvolver a
indstria nacional de petrleo, por exemplo, o governo estabeleceu regras de contedo

9
INVESTMENT POLICY HUB. International Investment Agreements Navigator. Disponvel em: <http://invest-
mentpolicyhub.unctad.org/IIA/CountryBits/27#iiaInnerMenu>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
10
ALADI. Discurso do Representante Permanente junto ALADI e ao MERCOSUL, Embaixador Regis Arslanian, no
XV Conselho de Ministros da Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Disponvel em: <http://www.
aladi.org/nsfaladi/discursos.nsf/vwdiscursosweb/DD8A4FFDDA60D8E3032575AC0045597D> .
Acesso em 18 de setembro de 2016.
11
PONTES NEWS ARCHIVE. Equador questiona dvida com BNDES. Disponvel em: <http://www.ictsd.org/bridges-
-news/pontes/news/equador-questiona-d%C3%ADvida-com-bndes>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
12
Petroleiras foram contra novas regras para Pr-sal. Folha de S. Paulo. 13 de dezembro de 2010. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po1312201002.htm>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
13
PONTES NEWS ARCHIVE. Brasil e EUA concluem Acordo sobre biocombustveis e deixam tarifas de fora.
Disponvel em: <http://www.ictsd.org/bridges-news/pontes/news/brasil-e-eua-concluem-acordo-sobre-
-biocombust%C3%ADveis-e-deixam-tarifas-de-fora>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
14
RENEWABLE FUELS ASSOCIATION. Industry Statistics. Disponvel em: <http://ethanolrfa.org/resources/in-
dustry/statistics/#1454099788442-e48b2782-ea53>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

89
local consideradas muito ambiciosas, que acabaram elevando custos, adiando a produo
e afugentando investimentos. Embora a norma de contedo local no seja um problema
em si, sua implementao exige gradualismo e flexibilidade15 para corrigir eventuais dis-
tores. J anos de polticas de subveno dos preos da gasolina16 para manter a in-
flao sob controle reduziram enormemente a competitividade do etanol no mercado
domstico de combustveis, afetando a rentabilidade do setor e causando uma reduo
nos nveis de investimento.

Embora a relao entre a questo energtica e a promoo de valores morais seja um


tanto indireta, possvel aqui identificar dois pontos de atrito para a poltica externa
brasileira. O primeiro se refere questo ambiental. Sem dvida, houve avanos recente-
mente tanto no grau de comprometimento do pas nas negociaes internacionais de te-
mas ambientais17 bem como no aumento da gerao de energia limpa, principalmente de
fonte elica18 . Mas em um contexto de agravamento do processo de mudana climtica,
parece um contrassenso a prioridade declarada do governo brasileiro, nos ltimos anos,
em colocar o desenvolvimento do petrleo Pr-sal como prioridade de poltica energtica.
Trata-se de uma aposta numa agenda energtica do sculo XX em pleno sculo XXI. Essa
nfase, alis, foi um dos fatores responsveis pelo quase desaparecimento de uma fonte
at ento promissora de soft power do Brasil nos ltimos anos: a diplomacia do etanol.
Cabe mencionar, tambm, a crescente preocupao da comunidade internacional19 com o
possvel impacto do desenvolvimento de biocombustveis na segurana alimentar, ques-
to que tem merecido pouca ateno da diplomacia brasileira.

O segundo ponto a questo da corrupo. A maioria dos projetos regionais de energia


levados a cabo pelo Brasil nas ltimas dcadas se caracterizou por uma participao li-
mitada a grandes empresas, estatais ou privadas. Essa concentrao, por vezes, reduziu
o grau de transparncia das decises e do acompanhamento dos projetos e, no raro, fo-
mentou comportamentos cartelizados, o que muitas vezes deu margem a acordos pouco
vantajosos ou mesmo ao surgimento de esquemas de corrupo dentro e fora do pas. O
escndalo proveniente da operao Lava Jato, cujo foco o setor energtico, o mais re-
cente exemplo desse problema. A ausncia ou a no ratificao de mecanismos de
cooperao jurdica internacional mais eficazes e os poucos instrumentos regionais ou

15
Decreto do governo facilita regra de contedo local de petrleo. Valor Econmico. 18 de janeiro de 2016.
Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/4396662/decreto-do-governo-facilita-regra-de-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

-conteudo-local-de-petroleo>. Acesso em 18 de setembro de 2016.


16
ALMEIDA, Edmar L. F.; OLIVEIRA, Patricia V.; LOSEKANN, Luciano. Impactos da conteno dos preos de combust-
veis no Brasil e opes de mecanismos de precificao. Revista de Economia Poltica. V. 35, n.3, p.531-556, 2015.
17
Adeso do Brasil a Acordo de Paris passa no Senado e segue para sano. Folha de S. Paulo. 11 de agosto
de 2016. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2016/08/1801756-adesao-do-brasil-a-
-acordo-de-paris-passa-no-senado-e-segue-para-sancao.shtml>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
18
Brazils Clean-Energy Boom Running Out of Steam. Bloomberg. 2 de maro de 2016. Disponvel em: <http://
www.bloomberg.com/news/articles/2016-03-03/brazil-s-clean-energy-boom-running-out-of-steam>.
Acesso em 18 de setembro de 2016.
19
FAO. Biofuels and Food Security: A report by The High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition.
Junho de 2013. Disponvel em: <http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/hlpe/hlpe_documents/HLPE_
Reports/HLPE-Report-5_Biofuels_and_food_security.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

90
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia

bilaterais de fiscalizao abriram espao para a internacionalizao de esquemas de cor-


rupo at ento restritos ao territrio nacional. H anos so os grandes conglomerados
de construo os principais doadores para campanhas eleitorais no Brasil. Com o apoio
financeiro e diplomtico do governo brasileiro, a internacionalizao desses grupos am-
pliou as oportunidades20 de corrupo, que, de acordo com as investigaes em curso,
geralmente resultavam em fraudes de licitaes e contratos superfaturados em troca de
financiamento poltico-eleitoral, dentro e fora do Brasil.

Possveis desafios globais e domsticos


Para ajustar os principais objetivos a serem perseguidos pela poltica externa energtica
do pas, necessrio antever quais sero alguns dos provveis desafios, domsticos, regio-
nais e globais21 , que delinearo o espao de atuao do governo brasileiro, dentro e fora
do pas, no decorrer da prxima dcada.

O mercado internacional de energia vem passando por profundas mudanas nos ltimos
anos. Alm da evoluo da tecnologia de energias limpas, novas descobertas de reservas
de hidrocarboneto e o aumento exponencial da produo do gs de xisto e do petrleo
no convencional tm empurrado os preos internacionais do petrleo para patamares
mais baixos. Nos prximos anos, essa dinmica deve continuar, principalmente se a eco-
nomia mundial e a chinesa se mantiverem em um ritmo moderado de expanso.
Consequentemente, a competio entre estados produtores de petrleo para atrair mais
investimentos para o setor tende a se acirrar. Nesse cenrio, a noo de que o petrleo
do Pr-sal um bilhete de loteria equivocada e perigosa. Apesar de ser um player em
ascenso no mercado global de energia, o Brasil poder enfrentar um cenrio muito mais
competitivo, tanto para atrair os investimentos necessrios para explorar esse recurso em
potencial, como para garantir mercado para essa produo. Se Braslia continuar a en-
xergar o Pr-sal como um bilhete de loteria, deveria ao menos perceber que h um prazo
de validade para esse prmio ser utilizado eficientemente.

Alm disso, o agravamento dos efeitos da poluio e do uso desenfreado de recursos na-
turais elevaro a presso sobre a comunidade internacional para impor regras mais rgi-
das de respeito ao meio ambiente. A deteriorao do meio ambiente tambm aumentar
a importncia de se compatibilizar uma demanda crescente por energia derivada de bio-
massa com a demanda tambm crescente por gua e alimentos, sem que uma afete a ou-
tra. Um cenrio de agravamento da crise ambiental enfraquecer um dos princpios que
norteiam a diplomacia brasileira e a de outros pases em desenvolvimento nas ne-
gociaes ambientais, o das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, elevando
a presso sobre o pas para que adote metas obrigatrias mais ambiciosas, possivelmente

20
Lava Jato ganha alcance internacional com Joo Santana e Odebrecht. El Pais. 27 de fevereiro de 2016.
Disponvel em: <http://brasil.elpais.com/brasil/2016/02/26/politica/1456517201_178396.html>.
Acesso em 18 de setembro de 2016.
21
NATIONAL INTELLIGENCE COUNCIL. Global Trends 2030: Alternative Worlds. Disponvel em: <https://global-
trends2030.files.wordpress.com/2012/11/global-trends-2030-november2012.pdf>. Acesso em 18 de
setembro de 2016.

91
impactando a poltica nacional de energia de duas maneiras. A primeira seria de uma
eventual limitao ao uso de fontes poluentes de energia, como o petrleo, o que pode-
ria tornar proibitivo o custo de desenvolvimento do setor. O segundo impacto se daria
ao exacerbar possveis externalidades negativas do desenvolvimento de algumas energias
renovveis, como a hdrica e a biomassa. Enquanto a aposta brasileira em fontes hdricas
comea a encontrar algumas limitaes por causa de mudanas climticas (estiagem) ou
de normas ambientais mais rgidas (usinas a fio dgua, sem reservatrio), o desenvolvi-
mento desenfreado de biomassa poder impactar o setor agrcola, com efeitos nos nveis
de segurana alimentar.

Os dois primeiros desafios (a mudana na geopoltica do petrleo e a deteriorao do


meio ambiente) podero acarretar mudanas bruscas no mercado de energia global.
Frequentemente impactado por conflitos em regies produtoras ou por graves crises eco-
nmicas, o mercado de energia tambm poder sofrer os efeitos da (r)evoluo tecno-
lgica. Essa dinmica poder acelerar o ritmo de obsolescncia das fontes tradicionais
e poluentes de energia. Apesar do efeito positivo do ponto de vista ambiental, uma
ruptura repentina de um mercado tradicional e o surgimento de outro poder provocar
desequilbrios econmicos e geopolticos relevantes num futuro prximo. Nesse cenrio,
que alguns chamam de terceira revoluo industrial 22 , o centro gravitacional do poder
energtico global dever migrar dos pases ricos em recursos naturais para aqueles que
tm investido pesadamente em inovao de tecnologias limpas. Um risco dessa mudana
na geografia energtica global poderia ser a restrio ao acesso a essas novas tecnologias
(h risco de surgir uma espcie de OPEP de energia limpa?).

Do ponto de vista da estratgia regional, a insatisfao crescente de alguns pases vi-


zinhos com o Brasil, principalmente no que se refere a acordos de energia vistos como
desvantajosos, poder gerar alguns desafios mais imediatos para o governo brasileiro.
Mais especificamente, a renovao dos acordos do gs natural com a Bolvia, em 2019,
e da hidreltrica de Itaipu com o Paraguai, em 2023, poder acarretar custos adicionais
ao consumidor-contribuinte brasileiro. Alm de ajudar a garantir a segurana energtica
do pas, a manuteno desses acordos contribui para dinamizar as relaes econmicas
e para elevar os nveis de cooperao internacional. Apesar de o provvel aumento da
produo domstica de energia (principalmente decorrente do desenvolvimento do Pr-
sal) servir para elevar o poder de barganha do Brasil nessas negociaes de renovao, o
desafio de Braslia ser o de conciliar essa posio relativamente mais favorvel com uma
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

postura que no gere insatisfao nos pases vizinhos. Um arcabouo institucional que
estabelea regras de ajuste de preos alm de um mecanismo permanente (bilateral ou re-
gional) de soluo de controvrsias pode servir para amainar desconfianas.

Em relao s questes domsticas, h trs pontos centrais que devem ser considerados.
Primeiro, o agravamento da crise fiscal de natureza estrutural tornar os recursos pbli-
cos mais escassos, o que acarretar em um papel mais limitado do BNDES como fonte de

22
The third industrial revolution. The Economist. 21 de abril de 2012. Disponvel em: <http://www.economist.
com/node/21553017>. Acesso em 8 de setembro de 2016.

92
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia

financiamento e das empresas estatais como fonte de investimentos. A reduo das opera-
es do BNDES demandar o desenvolvimento de um mercado de capitais com a partici-
pao de mais agentes privados de financiamento. J o prprio plano de venda de ativos
da Petrobras e da Eletrobras dever provocar uma abertura de alguns setores para inves-
tidores privados e estrangeiros, afetando, inclusive, a renegociao de alguns acordos in-
ternacionais23 atualmente em vigor. Dessa forma, haver uma importncia renovada das
agncias reguladoras e do setor privado nacional e estrangeiro para manter ou elevar o
nvel de investimento no setor energtico. Na ltima dcada, muitas agncias regulado-
ras, boa parte criada na dcada de 1990, passaram por um processo de esvaziamento de
recursos ou de aparelhamento poltico, o que na prtica transferiu parcela significativa
das atividades regulatrias para os ministrios. Atualmente, discute-se um anteprojeto de
lei que visa a fortalecer essas agncias, garantindo-lhes mais recursos e maior autonomia
operacional. Um importante setor da economia brasileira, o de minerao, sequer conta
com uma agncia reguladora, situao que dever ser sanada com a aprovao do novo
cdigo de minerao que se encontra no Congresso.

Segundo, escndalos expressivos de corrupo j alteraram a relao pblico-privado e


exigiro, doravante, marcos regulatrios mais transparentes e que garantam a confiabi-
lidade entre os agentes econmicos pblicos e privados. Decises de investir em projetos
de retorno duvidoso ou em pases considerados imprevisveis ou violadores de direitos
humanos tambm passaro por maior escrutnio. Ademais, pases com regras rgidas de
combate corrupo podem se tornar obstculos efetivos a investimentos futuros ou
mesmo existentes de empresas envolvidas em escndalos. Mas haver tambm um efei-
to indireto nos clculos de investimento das empresas. O rombo financeiro causado por
esses escndalos tem demandando uma estratgia agressiva de desalavancagem que, fre-
quentemente, resulta na reduo das operaes internacionais de algumas empresas 24 . No
caso da Petrobras, alm da venda de ativos no exterior, houve at uma deciso de reduzir
a importncia da rea internacional no organograma da prpria empresa.

Por fim, deve entrar neste clculo a ampliao da classe mdia e do consumo. A mudan-
a demogrfica pela qual o Brasil vem passando, mesmo com a recente recesso, exigir
nos prximos anos um aumento expressivo de investimento pblico e privado em
capacidade geradora, transmissora e distribuidora para sustentar uma expanso contnua
da oferta de energia barata. O aumento de demanda por mais recursos naturais poder,
contudo, gerar uma tenso entre a demanda por comida e gua e a demanda por energia
(segurana alimentar versus segurana energtica). Este processo dever colocar sob foco
a questo da competitividade da economia brasileira, da capacidade de prover bens e ser-
vios de qualidade a custos razoveis. De uma maneira mais geral, fomentar o debate
acerca do grau de abertura da economia brasileira a fluxos comerciais e de investimentos.

23
Negociao de acordo de gs com a Bolvia deixa Petrobras de lado. O Globo. 6 de fevereiro de 2016. Disponvel
em: <http://oglobo.globo.com/economia/negociacao-de-acordo-de-gas-com-bolivia-deixa-petrobras-
-de-lado-18612765>. Acesso em 8 de setembro de 2016.
24
Eletrobras decide deixar sociedade na CHC aps negcio com Nicargua. Valor Econmico. 25 de julho de
2016. Disponvel em: <http://www.valor.com.br/empresas/4645785/eletrobras-decide-deixar-socieda-
de-na-chc-apos-negocio-com-nicaragua>. Acesso em 8 de setembro de 2016.

93
Recomendaes
O Brasil precisa diversificar e equilibrar sua atuao internacional. A diplomacia energ-
tica deve explorar simultaneamente o desenvolvimento de fontes distintas de energia. O
desenvolvimento dos recursos energticos tradicionais (petrleo), por exemplo, no deve
desviar o foco do governo brasileiro em energias limpas. Alm do benefcio ao meio am-
biente, essa diversificao reduzir a vulnerabilidade da economia brasileira s eventuais
volatilidades do mercado global de energia. Deve-se, em suma, resolver a tenso entre a
nfase no desenvolvimento do Pr-sal e o compromisso com energias limpas e renovveis.
essencial que se faa, portanto, uma anlise contnua de como riscos geopolticos e evo-
luo tecnolgica podero afetar a geopoltica de energia nos prximos anos. Esse esfor-
o deve resultar numa agenda estratgica de longo prazo (um livro branco de cooperao
energtica) que sirva de parmetro para a diplomacia brasileira. Essa agenda, que poderia
ficar a cargo de um novo Conselho Estratgico, avaliaria os riscos e oportunidades do
desenvolvimento de cada fonte energtica, propondo sugestes para mitigar riscos e po-
tencializar as vantagens comparadas do pas.

Sem abrir mo do desenvolvimento do petrleo no curto e no mdio prazos, a cooperao


internacional nos prximos anos dever, cada vez mais, estar voltada para o desenvol-
vimento de tecnologias limpas e para a formao de uma economia verde. A diplomacia
brasileira desempenhar um papel chave para atrair investimentos em inovao, que po-
dero gerar uma revoluo energtica em um futuro prximo. Diante da possibilidade de
uma revoluo tecnolgica na gerao de energia limpa, o Brasil tem de garantir acesso a
essas novas tecnologias, seja por meio da atrao de investimentos de ponta, seja por meio
de acordos de cooperao internacional. De uma forma mais abrangente, isso demanda-
r uma postura mais aberta ao mundo, integrando a economia do pas s novas cadeias
globais de produo. Para tanto, um passo fundamental atualizar a agenda comercial
do Brasil, buscando mais e melhores acordos de livre comrcio, que incentivem a inova-
o tecnolgica por meio do estabelecimento de regras de investimento, propriedade inte-
lectual, abertura de compras governamentais etc. A adeso OCDE poder abrir portas
para aprofundar a relao com pases que estaro na linha de frente da revoluo verde,
como Alemanha e Estados Unidos. A criao de um foro de energia limpa no mbito dos
BRICS viabilizar uma cooperao maior com a China, que tem ampliado enormemente
os investimentos em energia solar. Algo semelhante pode ser feito tambm no mbito da
UNASUL, com um foro que estimule os investimentos em energias limpas.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Finalmente, ser necessrio redimensionar o papel dos atores estatais na diplomacia ener-
gtica. A crise econmica e fiscal e o plano de venda de ativos das estatais reduziram o
papel do estado em alguns setores e daro espao para a entrada de novos players no
mercado energtico nacional. O papel da diplomacia brasileira ser o de incluir esses no-
vos atores na cooperao energtica, aproximando os eventuais acordos dinmica do
mercado, com a devida regulamentao e transparncia. Para tanto, preciso desenvolver
uma agenda estratgica de longo prazo e reduzir o grau de fragmentao entre as vrias
agncias existentes no processo decisrio. No mbito nacional, um Conselho Estratgico

94
Poltica externa brasileira e a nova geopoltica da energia

vinculado ao Planalto servir para coordenar a atuao dos agentes estatais relevantes no
setor (ministrios de Energia, Relaes Exteriores, Desenvolvimento, Agricultura, Meio
Ambiente, Cincia e Tecnologia, BNDES, Petrobras, Eletrobras etc.), possivelmente con-
tando com a participao de representantes do setor privado. Regionalmente, criar um
foro multilateral no mbito da UNASUL.

A cooperao energtica regional estabelecida at o momento foi fruto, em larga medida,


da internacionalizao do grande capital brasileiro com apoio do Estado. Apesar do pa-
pel ainda relevante do agente pblico e das grandes empresas para a diplomacia energ-
tica, deve-se incentivar uma maior participao do capital privado (venture capital) e de
empresas de menor porte, inclusive start-ups, que podem desempenhar papel importante
no desenvolvimento de novas tecnologias. Para tanto, necessrio incentivar o desenvol-
vimento de um mercado privado de financiamento de longo prazo. No mbito regional,
promover maior integrao financeira por meio da criao de novos instrumentos (como
um banco de desenvolvimento do MERCOSUL/UNASUL) que podem ampliar as inicia-
tivas regionais e multilaterais existentes (BIRD, BID, FOCEM, FONPLATA etc.), alm de
incentivar mais intercmbio entre as bolsas de valores da regio. No mbito nacional, a
criao de um Eximbank poder dinamizar o processo de financiamento s exportaes,
reduzindo, inclusive, a presso sobre os tesouros nacionais e bancos centrais.

Outro ponto fundamental ser garantir segurana jurdica ao capital brasileiro no exte-
rior, tanto para o investimento j realizado como o futuro, de empresas estatais e priva-
das de porte variados, por meio de tratados bilaterais de proteo ao investimento. Isso
poder consolidar e ampliar a internacionalizao do capital brasileiro, ajudando, tam-
bm, a projetar maior influncia do pas fora. Para tanto, crucial ratificar os tratados de
proteo de investimentos que esto no Congresso (Chile, Mxico e Colmbia) e buscar
negociar tratados semelhantes com outros pases em que a presena de investimentos bra-
sileiros relevante (Equador, Peru, Bolvia, Venezuela etc.). Diante da provvel resistn-
cia de alguns desses pases, principalmente os liderados por governos mais nacionalistas,
acordos regionais (em vez de bilaterais) podem ajudar a diluir desconfianas e facilitar as
negociaes. Deve-se, tambm, ampliar e fortalecer os mecanismos nacionais e regionais
existentes de garantia e financiamento (como a Agncia Brasileira Gestora de Fundos
Garantidores e Garantias, o Convnio de Pagamentos de Crditos Recprocos e o prprio
BNDES), estabelecendo parmetros mais claros para avaliar riscos polticos e reputacio-
nais (meio ambiente, corrupo) e para acompanhar os projetos, possivelmente no mbito
de uma agncia regional de investimento.

95
Eduardo Mello aluno de doutora-
do na London School of Economics.

@ejamello
7
Bens pblicos, grupos de
interesse e poltica externa

Eduardo Mello

Quais benefcios uma poltica externa eficiente e bem planejada


pode trazer aos cidados brasileiros? Quais so os custos quando
decises so tomadas para favorecer grupos de interesse, a despeito
do que seria o melhor para a maioria dos cidados? Em que condi-
es decises de poltica externa no Brasil tendem a favorecer gru-
pos de interesse e no a maioria da populao?

Como toda poltica pblica, a poltica externa de um pas pode ter


consequncias distributivas enormes para a sociedade que represen-
ta. Ela pode contribuir para a acumulao de capital humano, cres-
cimento econmico, promoo da igualdade e defesa dos direitos
dos cidados, ou servir como uma alavanca para aumentar as be-
nesses de grupos com acesso facilitado ao poder, fontes de renda
escusas, contratos com governos estrangeiros corruptos e empregos
para aliados de polticos poderosos. A poltica externa pode impul-
sionar a mobilidade social ou ajudar a manter estruturas de classe
pr-existentes. Pode ser uma forma de valorizar as dimenses mul-
titnicas e multiculturais de uma sociedade, ou ser uma ferramenta
discriminatria para privilegiar certos grupos a despeito de outros.
Ela pode reforar o avano de instituies e movimentos democr-
ticos ou de ideologias totalitrias, consolidar o carter laico de um

97
Estado ou consolidar-lhe a natureza religiosa. Pode ainda contribuir para a produo de
bens pblicos, que podem ser disfrutados por todos os cidados ou favorecer pequenos
grupos de interesse.

Com todo este potencial, de se esperar que os polticos de qualquer pas tenham fortes
incentivos para se envolver no desenho, controle e conduo das relaes exteriores.
plausvel esperar que o resultado final da poltica externa seja fundamentalmente influen-
ciado pelo processo poltico pelo qual as decises so tomadas, assim como pela fora
relativa dos agentes envolvidos.

Meu objetivo neste captulo apresentar argumentos sobre como funciona a relao entre
poltica externa e grupos de interesse na poltica brasileira. Escolhas de poltica externa no
Brasil so profundamente politizadas. Isto no um fenmeno novo ou uma caracterstica
dos ltimos governos. Na verdade, trata-se da consequncia natural do ambiente institucio-
nal no qual as decises na matria so tomadas em Braslia. Longe de ser uma rea insula-
da, a poltica externa envolve interesses importantes, tanto dentro quanto fora do Estado.

Meu argumento central que, assim como em outras reas de polticas pblicas, o gover-
no brasileiro tem dificuldades estruturais para utilizar sua poltica externa para gerar bens
pblicos, isto , benefcios que possam ser desfrutados por toda a sociedade ou pela sua
vasta maioria. Isso no resultado de m administrao do Itamaraty, ou de qualquer ou-
tra burocracia envolvida no processo decisrio. Tampouco resultado de erros de governos
recentes ou de alguma malfadada ideologia compartilhada por governantes e burocratas.
Na verdade, o problema similar ao que aflige outras reas de atuao estatal no Brasil.
Assim como o Estado tem dificuldades em construir um metr ou um aeroporto, tambm
sofre para produzir regulao eficiente que evite monoplios ou oligoplios privados. Os
mesmos fatores institucionais que causam tais problemas em outras reas da atuao go-
vernamental tambm dificultam a produo de bens no setor externo, como uma estratgia
eficaz de comrcio exterior, a atrao bem-sucedida de investimento estrangeiro, a proviso
de canais de transmisso eficientes entre acordos internacionais assinados pelo Brasil e a
execuo nacional dos mesmos em reas como combate corrupo ou segurana urbana.

Muito mais fcil que a poltica externa trabalhe para iniciativas que favorecem grupos
de interesse com grande influncia em Braslia. Exemplos incluem, mas no se limitam a,
projetos como investir bilhes de reais na construo de um submarino nuclear em um
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

pas que no tem seu territrio ameaado militarmente desde 1864 ou rejeitar a ratifica-
o do Tratado de Comrcio de Armas (sacrificando questes de segurana urbana em
um dos pases mais violentos do planeta no altar dos interesses de um grupo privado com
interesses exportadores). Outro exemplo a criao de excees aos acordos comerciais
que cobrem mais da metade dos produtos previstos na tarifa comum do Mercosul, prin-
cipal acordo de comrcio internacional do pas.

Nas prximas pginas apresento evidncias dessa tendncia, bem como algumas hipteses
que pretendem explic-la. Esta viso do processo decisrio em poltica externa permanece

98
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa

tentativa, muito mais calcada no exame das instituies polticas brasileiras no nvel macro
do que em estudos detalhados do funcionamento do dia a dia da poltica externa, mas abre
a porta para futuros estudos que podero se debruar em profundidade sobre situaes espe-
cficas com o objetivo de verificar em que medida os argumentos descritos aqui se mantm.

Grupos de interesse e poltica externa


Quais so as barreiras institucionais para que a poltica externa trabalhe para a criao
de bens pblicos? A principal delas que o Estado brasileiro extremamente permevel
ao de grupos de interesse de uma forma geral. Lobbies poderosos operam em con-
tratos governamentais, na distribuio de crdito pblico subsidiado, no desenho de pro-
gramas governamentais e em diversas outras reas da administrao pblica. A presen-
a de grupos de interesse na formulao de polticas pblicas no privilgio do Brasil,
mas comum a todas as democracias desenvolvidas e no mundo em desenvolvimento1. No
entanto, a capacidade de grupos de interesse de garantir polticas que os beneficiem, s
custas do bem-estar da maioria da populao, uma funo principalmente do ambiente
institucional no qual escolhas polticas so feitas2 .

Pode-se falar de uma poltica externa mais ou menos voltada ao interesse da maioria? Se
sim, seria possvel ter uma poltica externa diferente se Braslia fosse menos permevel
aos interesses de minorias bem organizadas? Para comear a responder a essas pergun-
tas, podemos olhar para a ao esperada dos agentes que naturalmente participam das
escolhas de poltica externa no Brasil. Presidentes e legisladores so os principais agentes
eleitos com interesse na ao internacional do pas e, nesta qualidade, tm incentivos para
responder aos seus eleitores e a grupos de interesse que por ventura se manifestem em re-
lao a um assunto. Como em qualquer poltica pblica, grupos de interesse tendem a se
manifestar com mais veemncia sobre escolhas estruturais do que a massa desorganizada
de eleitores3 , ento sua voz tende a ser amplificada, a despeito de seu tamanho reduzido,
quando comparado com o eleitorado.

Podemos esperar duas consequncias para a poltica externa da interao entre polti-
cos e grupos de interesse, ambas resultantes da natureza do sistema poltico brasileiro.
A primeira que grupos de interesse tero um papel central no desenho das burocracias 4
encarregadas de executar a poltica externa, bem como de muitas das polticas por elas
praticadas. A segunda que tais grupos tero um competidor constante na figura do pre-
sidente da Repblica, figura do sistema poltico menos suscetvel presso de grupos de

1
KRUEGER, Anne O. The Political Economy of the Rent-Seeking Society. The American Economic Review. V. 64,
n. 3, p. 291-303, junho de 1974.
2
BUCHANAN, James M. Same players, different game: how better rules make better politics. Constitutional
Political Economy. V. 19, n. 3, p. 171-179, setembro de 2008.
3
MOE, Terry M. The Organization of Interests: Incentives and the Internal Dynamics of Interest Groups. The
University of Chicago Press, 1980.
4
WILLIAMSON, Oliver E. Organization Theory: From Chester Barnard to the Present and Beyond. Oxford University
Press, 1995.

99
interesse 5 (e quem mais ganha quando a poltica externa contribui para a criao de bens
pblicos para a maioria dos eleitores).

Para entender como este processo funciona, precisamos entender como os legisladores e
a Presidncia as duas entidades que tm autoridade formal para desenhar a poltica ex-
terna operam na formulao de polticas pblicas no Brasil. Em que condies podemos
esperar que eles cooperem com grupos de interesse? Quais sero os incentivos que cada
um desses atores preferir criar para a atuao das burocracias encarregadas de executar
a poltica externa? Como adiantei acima, a resposta mais direta a essa pergunta que
presidentes tendem a se favorecer mais com a produo de bens pblicos e burocracias
eficientes do que legisladores.

A principal preocupao de legisladores no produzir polticas que beneficiem a maio-


ria, ou desenhar burocracias eficientes. Seu principal objetivo manter um cargo pbli-
co 6 , seja por reeleio para o Parlamento ou, como de costume no Brasil, alternando
entre o Parlamento, cargos em governos locais e cargos de confiana em burocracias p-
blicas. No sistema poltico brasileiro, partidos com agendas programticas nacionais so
a exceo, no a regra, e o comportamento individualista tende a ser recompensado na
hora da eleio em funo do sistema eleitoral proporcional de lista aberta7. Tudo isso
conspira para jogar os legisladores nos braos dos grupos de interesse, que podem ajudar
seus representantes no parlamento a angariar votos e recursos para manter redes clien-
telistas em seus redutos eleitorais ou se destacar dos demais candidatos em um sistema
eleitoral personalista. Como a influncia dos eleitores apenas marginal na maioria dos
temas complexos de poltica externa, grupos de interesse tendem a dominar a ateno dos
legisladores com mais facilidade do que podem faz-lo em reas como educao, sade ou
poltica monetria, foco da ateno cotidiana dos cidados.

Claro que h excees. Legisladores ocasionalmente vo buscar exercer algum controle


real da poltica externa por motivos pessoais, eleitorais ou em funo de variveis ex-
genas, como crises polticas ou a ambio por cargos majoritrios. Por exemplo, muitos
dos legisladores que representam regies de fronteira, especialmente no sul do pas, tm
interesse direto em questes de migrao e ligadas ao Mercosul que podem lhes dar in-
centivos para ir contra interesses opostos. Da mesma forma, durante os governos do PT,
parte da oposio adotou um conjunto de temas de poltica externa como bandeira elei-
toral programtica de tal forma que defender grupos de interesse com posies opostas
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

tornou-se eleitoralmente custoso para aqueles partidos.

De toda forma, o Congresso canteiro frtil para o tipo de iniciativas que grupos de interes-
se procuram. No sistema eleitoral brasileiro, na maior parte do tempo no h grandes pres-
ses individuais sobre os legisladores para resolver problemas nacionais ou para agir com

5
HOWELL, William G. Relic: How Our Constitution Undermines Effective Government And Why We Need a More
Powerful Presidency. Basic Books, 2016.
6
MAYHEW, David R. Congress: The Electoral Connection. Yale University Press, 2004.
7
AMES, Barry. Political Survival: Politicians and Public Policy in Latin America. University of California Press, 1987.

100
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa

autonomia diante da presso de grupos de interesse. Em geral, eles tambm esto prontos a
abrir mo do controle direto de burocracias ou de inciativas de poltica pblica, preferindo
exercer influncia indireta por meio da nomeao e distribuio de cargos e de favores. O
resultado de tudo isso que, quando desenhando incentivos para burocracias, legisladores
tero pouco apreo por questes ligadas a coerncia ou eficincia, e estaro em geral dis-
postos a deixar que grupos de interesse tenham grande ascendncia sobre o servio pblico.

Presidentes, no entanto, so diferentes. Sua popularidade deriva de ser o nico poltico


que responde diretamente a todo o eleitorado nacional. Pequenos grupos de interesse te-
ro pouco a oferecer eleitoralmente a algum que em geral precisa do apoio de dezenas de
milhares de eleitores ao redor do pas para se eleger e manter legitimidade. Ao contrrio
dos congressistas, presidentes so responsveis perante o eleitorado nacional pelas gran-
des questes nacionais: economia, segurana, emprego, renda e tudo mais que estiver na
agenda. Quando algo d errado, presidentes em geral correm srio risco de assumir parte
da culpa perante o eleitorado. Aqueles que desejam assegurar para si um lugar na histria
vo ter de enfrentar e vencer grandes desafios da vida poltica brasileira, como estabilida-
de macroeconmica e desigualdade de renda.

Para grupos de interesse, isso apresenta dois desafios. Presidentes so lderes, no lidera-
dos. Para um grupo de interesse isso pode representar uma ameaa real a uma agenda que
privilegia uns poucos s custas da maioria. Em segundo lugar, presidentes vo preferir
burocracias com alta capacidade institucional, preferencialmente se forem organizadas de
forma centralizada e se puderem ser comandadas de cima para baixo. 8

O cabo de guerra entre presidentes de um lado e legisladores e grupos de interesse do ou-


tro a caracterstica central do processo decisrio em democracias presidencialistas. Nos
Estados Unidos, por exemplo, Peter Cowhey demonstra como a Casa Branca tende a lidar
com a poltica de defesa como forma de criar bens pblicos (segurana e influncia inter-
nacional), enquanto legisladores o fazem como uma maneira de distribuir bens particu-
lares, principalmente contratos de defesa que favoream contribuintes para suas campa-
nhas e criem empregos em seus distritos eleitorais. 9 Uma forma de equilibrar a tendncia
de legisladores de se aliar a grupos de interesse pode ser com partidos programticos que
possam impor uma agenda legislativa ampla e constranger os instintos mais paroquiais
no Parlamento. No Brasil, este tipo de constrangimento mais a exceo do que a regra
em virtude das caractersticas intrnsecas do nosso sistema eleitoral.

Mas quais so as consequncias dessa lgica para o modo de se fazer poltica exter-
na no pas? Burocracias respondem a incentivos de formas diferentes. No Brasil, boa
parte do servio pblico marcado pela tendncia do Planalto de distribuir espaos no
Executivo para redes de patronagem encabeadas por polticos influentes, com o objetivo

8
MOE, Terry M.; WILSON, Scott A. Presidents and the Politics of Structure. Law and Contemporary Problems. V.
57, n. 2, p. 1-44, 1994.
9
COWHEY, Peter F.; MCCUBBINS, Mathew. Structure and Policy in Japan and the United States: An Institutionalist
Approach. Cambridge University Press, 1995.

101
de construir e manter maiorias legislativas. No Itamaraty e nas Foras Armadas, por ra-
zes histricas, h menor possibilidade de entrada lateral e nomeao de apaniguados
polticos extra-carreira, criando-se assim dinmicas particulares, mas que no necessa-
riamente diminuem a propenso influncia de grupos de interesse.

No Itamaraty, essa influncia muitas vezes visvel quando membros do corpo diplomti-
co usam uma associao com senadores ou lderes polticos regionais para aumentar suas
chances de promoo e remoo para postos desejados, oferecendo em troca pequenos
favores e acesso a informao til, em um tipo de relao patro-cliente tradicional da
poltica brasileira. As prioridades extra-burocrticas tambm ficam claras em definies
oramentrias e negociaes salariais. Como a vasta maioria das burocracias nacionais,
aquelas que executam poltica externa so submetidas a pouca accountability popular.
Legisladores raramente se interessam em colocar estes freios e a Presidncia no tem fora
poltica para faz-lo. O resultado que as prprias burocracias estabelecidas ficam livres
na maior parte do tempo para perseguir objetivos prprios de valorizao de carreira.

O cenrio de burocracias encarregadas de poltica exterior muito mais fracas e depen-


dentes de humores polticos do que a literatura tende a assumir. Mesmo para o Itamaraty
por vezes visto como o exemplo de uma burocracia weberiana no Estado brasileiro a
realidade que se trata de um Ministrio pequeno e com baixo oramento, o que coloca
a pasta habitualmente na defensiva e vulnervel aos mandos e desmandos do Congresso
e do Planalto. Com burocracias e o legislativo permeveis a grupos de interesse, quando
o Executivo tem uma agenda especfica de poltica externa, muitas vezes leva-a a outros
ministrios, como o da Fazenda. Outras vezes, a executa do prprio Planalto. Raramente,
no entanto, questes dessa natureza so prioridade da agenda nacional, e o Planalto ope-
ra normalmente da mesma forma como o faz com outras partes do servio pblico sob
as quais no tem controle direto: busca pelo menos evitar que o fatiamento e o desenho
burocrtico ineficiente gerem conflitos ou escndalos desnecessrios.

At aqui, o que temos um modelo simples de como presidentes, legisladores e grupos


de interesse no Brasil tendem a se envolver em polticas pblicas em geral e em poltica
externa em particular. As implicaes so bvias: grupos de interesse tero muito mais
chances de influenciar o processo decisrio do que o eleitor mdio em virtude do tipo de
sistema poltico que temos. Com isso, os incentivos para que polticos ou burocratas de-
diquem seus esforos criao de bens pblicos so pequenos. Quando isso acontecer,
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

podemos esperar que seja um reflexo da ao individual do presidente da Repblica, que


para isso pode centralizar essas iniciativas, retirando-as de burocracias sob as quais exer-
ce menos controle.

Nas prximas sees, mostro evidncia emprica de que se trata de um modelo plausvel
para se pensar o funcionamento da poltica externa no Brasil.

102
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa

Tratados de investimento
O uso da poltica externa como forma de melhorar o ambiente de negcios domstico
cada vez mais uma tendncia internacional. No difcil entender o porqu. Em uma
economia globalizada com alta mobilidade de capital, os fluxos tendero a levar recursos
financeiros dos pases onde estes so abundantes para aqueles onde so escassos em busca
de maiores retornos, desde que este retorno possa ser assegurado por slidas instituies
legais domsticas nos pases receptores10 . Pases em desenvolvimento como o Brasil, por-
tanto, tm um potencial de atrao de capital significativo, desde que consigam resolver
seus dilemas institucionais domsticos.

O importante aqui que instituies domsticas so a chave do sucesso. Um pas onde


investimentos podem ser expropriados a qualquer momento, ou onde as regras do jogo
necessrias para o bom funcionamento de um negcio no podem ser minimamente ga-
rantidas ter problemas em atrair investimento externo, mesmo que tenha outros atrati-
vos, como baixos preos domsticos. Em grande parte, Estados assinam tratados e acor-
dos internacionais ou tornam-se membros de organismos internacionais justamente com
o objetivo de amarrar as mos11 e assegurar a investidores que um ambiente favorvel aos
negcios ser garantido pelo governo em funes e pelos que vo suced-lo.

fcil entender o porqu desse tipo de problema de compromisso. Imaginemos uma situ-
ao simplificada, mas que captura uma lgica relevante. Um potencial investidor inter-
nacional antes de fazer opo por aportar capital em um determinado pas tem alto poder
de barganha: pode negociar isenes de impostos ou outras condies especiais, sempre
usando a cartada de que, se suas reivindicaes no forem aceitas, poder simplesmen-
te levar seu capital para outras paragens. Uma vez que o investimento feito, no entan-
to, esta vantagem negociadora desaparece com o tempo. Fbricas e equipamentos foram
comprados e instalados, trabalhadores foram treinados e toda uma linha de produo foi
montada. Resta ao investidor aceitar as mudanas no acordo que o governo quiser impor:
novos impostos, novas condies ou at a expropriao do capital estrangeiro.

Com o aumento gradativo da importncia de fluxos internacionais de capital, um regime


para regular questes relativas proteo de investimentos passou a ganhar fora a partir
do final da dcada de 1980. O principal objetivo deste regime , em teoria, resolver este
dilema e facilitar a cooperao entre investidores e governos interessados. Por muito tem-
po, vigorou na Amrica Latina a ideia de que investidores internacionais no deveriam
receber tratamento diferente dos nacionais e, portanto, a proteo extra que poderia ser
criada para resolver o problema de inconsistncia temporal de preferncias dos governos
descrita acima encontrava bastante resistncia. No surpresa que a regio tenha sido

10
ALFARO, Laura; KALEMLI-OZCAN, Sebnem; VOLOSOVYCH, Vadym. Capital Flows in a Globalized World: The
Role of Policies and Institutions. Disponvel em: <http://econweb.umd.edu/~kalemli/nber_bookchapter_
feb8_2006.pdf >. Acesso em 18 de setembro de 2016.
11
KERNER, Andrew. Why Should I Believe You? The Costs and Consequences of Bilateral Investment Treaties.
International Studies Quarterly. N. 53, p. 73-102, 2009.

103
palco frequente de nacionalizaes e que isto tenha aumentado significativamente a per-
cepo de risco poltico na regio e, por tabela, o preo para atrao de capital externo.

Aps os anos 1990, muitos pases latino-americanos passaram a reverter esta posio.
Quase todos ( exceo de Cuba) aderiram Agncia Multilateral de Garantia para
Investimentos (MIGA). Agncias de atrao de investimento foram criadas e servidores
pblicos treinados para lidar com o tema. Legislao foi aprovada para diminuir os riscos
regulatrios e, por conseguinte, o poder do governo de distorcer mercados.

Mais estritamente no campo da poltica externa, o Brasil e outros pases da regio assi-
naram um grande nmero de tratados bilaterais de investimento. Carlos Goes12 faz um
apanhado de como os esforos do Brasil se comparam aos de outros pases emergentes.
O Chile, por exemplo, assinou 82 destes tratados e ratificou 63 deles. Na Argentina, os
nmeros so 74 e 66 respectivamente. Na Turquia, impressionantes 125 e 28. No Brasil,
37 e 13. A timidez brasileira espanta no somente pelo baixo nmero de acordos desta
natureza assinados, mas pela alta proporo de tratados nunca ratificados. Os potenciais
custos desta timidez para o Brasil em termos de perda de oportunidades de investimento
estrangeiro so explorados em detalhes por Goes. O que falta entender so os motivos
desta escolha.

Uma potencial explicao que perdura na poltica brasileira a posio nacionalista de


que tais acordos limitam a margem de ao do governo de fomentar o desenvolvimento
nacional como bem desejar. De fato, muitas das objees sobre o tema no Congresso fo-
ram feitas nestes termos. Campello e Lemos13 , no entanto, apontam em uma direo dife-
rente. Aquelas autoras ressaltam que, no Brasil, iniciativas legislativas normalmente pre-
cisam do apoio do Executivo para passar no Legislativo. Mas por que o Executivo deixou
de usar seus amplos poderes para apoiar tratados que seus agentes assinaram? Afinal, o
crescimento econmico que viria com mais investimento estrangeiro seria benfico tan-
to para o presidente quanto para a maioria dos legisladores, governadores e prefeitos.
Potencialmente, este interesse era ainda mais forte nos anos 1990, quando o governo fe-
deral e governos estaduais faziam grandes privatizaes e, naturalmente, quando a maio-
ria destes acordos foram assinados e enviados para ratificao.

A lgica de que atender a interesses difusos como no caso em questo mais difcil
do que atender a interesses concentrados14 bastante conhecida. No entanto, aqui ela
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

particularmente acentuada. Mesmo em parlamentos onde grupos de interesse so fortes


pode-se esperar que um nmero razovel desses grupos seja a favor de medidas liberali-
zantes e, portanto, que lute por elas. No Brasil, a influncia legislativa de governadores
que precisam gerar crescimento e emprego em seus estados potencialmente acentuaria
este aspecto do comportamento legislativo. O que acontece, no entanto, o contrrio. Por

12
Carlos Goes, neste volume
13
CAMPELLO, Daniella; LEMOS, Leany. The non-ratification of bilateral investment treaties in Brazil: a story of
conflict in a land of cooperation. Review of International Political Economy. V. 22, 2015.
14
OLSON, Mancur. A Lgica da Ao Coletiva. Os Benefcios Pblicos e Uma Teoria dos Grupos Sociais. EDUSP, 2011.

104
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa

um lado, o Executivo conforme relatam Campello e Lemos o ator que teria a fora
e o interesse para incentivar polticas com potencial de gerar crescimento, como atrao
de investimento estrangeiro.

No entanto, as ferramentas de que dispem os presidentes brasileiros para faz-lo impli-


cam alto custo, criando m governana15 em outras reas. Convence-se um deputado a
votar em uma proposta, dando a ele nomeaes polticas em estatais (com efeitos bem co-
nhecidos). Convence-se outro a fazer o mesmo liberando emendas para atividades clien-
telistas em rinces16 . Esta situao faz com que presidentes sejam bastante seletivos em
quais batalhas eles escolhem lutar com seus enormes poderes de trocar oportunidades de
corrupo e clientelismo por apoio legislativo.

No Congresso, a lgica ainda mais favorvel m governana. Legisladores so to fa-


cilmente convencidos por apelos para manter a soberania e contra amarrar-se as mos
do governo no por convico ideolgica, mas porque lucrativo para eles representar
interesses que lucram com monoplios e acesso privilegiado ao Estado.

Bens pblicos e privados na poltica de defesa


O Brasil pode se dar ao luxo de no pautar seus compromissos militares em funo de amea-
as externas de outras naes. Afinal, a ltima vez que o pas enfrentou uma invaso militar
do seu territrio por outra nao foi em 1864, quando o Paraguai invadiu o Mato Grosso.
Claro, poltica de defesa em Estados modernos no s uma questo de defesa do territ-
rio contra outras naes. Pode-se usar gastos com defesa para projetar interesses de poltica
externa mais amplos, fomentar desenvolvimento tecnolgico em reas especficas, combater
ameaas no-tradicionais e mesmo como moeda de troca em barganhas polticas internas.

Tecnicamente, uma poltica de defesa cria o bem pblico por excelncia: segurana. Se no
caso brasileiro no h claras ameaas externas, pode-se considerar, no entanto, questes
como a proteo das fronteiras e segurana domstica ou mesmo a participao em mis-
ses internacionais de interesse como potenciais reas de atuao.

Fazer uma anlise detalhada da composio do oramento de defesa brasileiro est alm
do escopo deste captulo. O que se pode chamar a ateno para a natureza desta com-
posio: dados coletados pelo Atlas Comparativo de Defesa da Amrica Latina17 mos-
tram que, apesar de ser de longe o pas que mais investe em defesa (ver grfico Gastos
Militares na Amrica do Sul, 1988-2015 ), o Brasil tem uma das mais altas propores
dos gastos de defesa direcionados a salrios e benefcios previdencirios ou similares na

15
MELLO, Eduardo; SPEKTOR, Matias. How to Fix Brazil: Breaking an Addiction to Bad Government. Foreign
Affairs, setembro/outubro de 2016.
16
AMES, Barry. Political Survival: Politicians and Public Policy in Latin America. University of California Press, 1987.
17
REDE DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE AMRICA LATINA. Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina y
en Caribe: Edicin 2014. Disponvel em: <http://www.resdal.org/atlas-2014.html>. Acesso em 18 de setem-
bro de 2016.

105
regio, deixando comparativamente pouco escopo para investimentos ou outros gastos.
Gastamos muito em defesa, mas apenas uma pequena parte deste gasto direcionado a
misses de interesse nacional que poderiam gerar benefcios para todos, ou a resolver
problemas urgentes, como por exemplo a segurana das permeveis fronteiras brasileiras.

Gastos Militares na Amrica do Sul, 19882015


(em milhes de USD)

No que tange a elevada proporo de gastos com salrios e benefcios previdencirios, a


questo muitas vezes conhecida por especialistas na rea, que creditam a situao a be-
nefcios histricos que legalmente no podem ser retirados. tambm comum ouvir-se
quando discutindo a situao que a ideia de que o Brasil tem gastos militares altos em ter-
mos absolutos (segundo estatsticas o 11o maior do mundo18) apenas uma fico contbil
e que, em realidade, os gastos militares so baixos no Brasil, embora incluir pessoal nestas
estatsticas seja o padro utilizado pelos rankings internacionais. De todo modo, esta reali-
dade mostra a escolha por insular benefcios de classe como importante prioridade na rea.

Se no bastasse a preferncia por benefcios particularistas, as justificativas para alguns


dos investimentos passam longe da ideia de se criar bens pblicos. Tome-se, por exemplo,
o projeto do submarino nuclear, certamente um dos maiores investimentos em alta tec-
nologia em andamento no Brasil. Ele parte de uma longa tradio nas Foras Armadas
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

do Brasil de grandes projetos de alta tecnologia com dcadas de durao. Muitos, como
por exemplo o programa nuclear paralelo que levou o Brasil a ter capacidade nacional de
enriquecimento de urnio, so vistos como trunfos que deram ao pas capacidade tecno-
lgica de ponta, embora o estudo do custo-benefcio de se adquirir tais capacidades rara-
mente seja examinado.

18
STOCKHOLM INTERNATIONAL PEACE RESEARCH INSTITUTE. SIPRI Military Expenditure Database. Disponvel
em: <https://www.sipri.org/databases/milex>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

106
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa

Com um custo estimado entre 13 e 19 bilhes de reais, o projeto poder dar Marinha
uma capacidade tecnolgica que apenas os Estados Unidos, o Reino Unido, a Frana, a
China e a ndia (todas potncias nucleares) possuem. A pergunta que fica : por que esta-
mos investindo tanto dinheiro em adquiri-la?

A ambiciosa Estratgia Nacional de Defesa19 fala que este investimento necessrio como
parte da misso atribuda s Foras Armadas de negao do uso do mar, jargo que
significa garantir que uma fora inimiga consiga manter controle do mar territorial e da
zona econmica exclusiva, mesmo sem conseguir control-la totalmente. A ideia que
uma fora naval inimiga mais poderosa pensaria duas vezes antes de entrar em guas bra-
sileiras pelo mero fato de estar l um submarino nuclear.

Sob risco de revelar alguma ignorncia sobre grandes potncias martimas com capacida-
de e interesse crvel em projetar capacidade desta natureza contra o Brasil, proponho uma
interpretao alternativa que existe na Estratgia Nacional de Defesa para os motivos
que levam o Brasil a embarcar em empreitadas como a construo de um submarino nu-
clear: pela sua prpria natureza, projetos como este so grande fonte de oportunidades
de rent seeking para grupos de interesse dentro e fora do aparelho do Estado brasileiro.

Grandes grupos empresarias com influncia poltica tal qual a Odebrecht, principal
executora nacional privada do projeto do submarino nuclear beneficiam-se da possi-
bilidade de grandes contratos pblicos em reas onde h pouca ou nenhuma concorrn-
cia, muitas vezes levantando suspeitas de conduta ilegal 20 para favorecer grupos polti-
cos. Outro efeito importante deste tipo de projeto a quantidade de cargos de comisso
que so criados e que podem servir como moeda de troca tanto em negociaes polticas
quanto nos jogos de lealdade no interior das burocracias envolvidas. Em 2013, por exem-
plo, a empresa estatal criada para tocar o projeto do submarino nuclear gastou 91% de
seu oramento no pagamento de salrios e benefcios21.

Esta lgica pode parecer estranha primeira vista. Afinal, existem ameaas muito mais
plausveis do que a chegada de uma armada inimiga no Atlntico Sul. O Brasil, por exem-
plo, est no centro do trfico internacional de armas22 , com efeitos bvios para a vida dos
brasileiros. A palavra trfico, na verdade, no aparece na Estratgia nem para se referir
ao problema das armas nem para outros temas relacionados, como as drogas.

19
MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa. Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br/projetosweb/
estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
20
Investigado, projeto de submarino nuclear traz novas suspeitas. Folha de S. Paulo. 13 de junho de 2016.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/06/1780963-investigado-projeto-de-sub-
marino-nuclear-traz-novas-suspeitas.shtml>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
21
91% da verba de submarino vai para salrios. Correio Popular. 16 de dezembro de 2015. Disponvel em:
<http://correio.rac.com.br/_conteudo/2015/12/campinas_e_rmc/404439-estatal-paga-servidores-
-com-verba-de-submarino-nuclear.html>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
22
Brasil protagonista no trfico internacional de armas. Carta Capital. 6 de abril de 2011. Disponvel em:
<http://www.cartacapital.com.br/politica/walter-maierovitch-o-brasil-e-protagonista-no-trafico-inter-
nacional-de-armas>. Acesso em 18 de setembro de 2016.

107
Concluso
O objetivo deste breve ensaio foi apresentar uma viso alternativa para o processo deci-
srio da poltica externa brasileira. Tal viso ainda muito tentativa calcada menos
na ideia largamente disseminada em crculos acadmicos no pas de que as instituies
que tocam as relaes internacionais do Brasil so fundamentalmente diferentes do resto
do Estado brasileiro. Na verdade, proponho aqui que elas so exemplos tpicos do tipo de
organizaes que a poltica das escolhas estruturais em Braslia produz.

Se esta viso estiver correta, a principal consequncia que devemos olhar muito mais
para a ao de grupos de interesse dentro e fora do aparelho do Estado para explicar as
escolhas estratgicas brasileiras em poltica externa do que temos feito at agora. Na ver-
dade, devido s peculiaridades do funcionamento das burocracias no mbito do Estado
brasileiro, potencialmente iluminador pensar nos grupos de interesse que operam no in-
terior das burocracias do Executivo e na forma que eles interagem com as foras polticas
e econmicas que circulam em Braslia. Como analistas da economia poltica de grupos
de interesse j disseram exausto, a tendncia desses atores lutar por bens particulares
e, no processo, dificultar a criao de bens pblicos.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

108
Bens Pblicos, Grupos de Interesse e Poltica Externa

109
Umberto Mignozzetti dou-
tor pela USP, aluno de doutora-
do na NYU e professor da Escola de
Relaes Internacionais da FGV.

www.umbertomig.com

@UmbertoMig
8
Diplomacia da sade global

Umberto Mignozzetti

H um consenso nas disciplinas de economia e poltica internacio-


nal a respeito da contribuio da livre circulao de mercadorias e
pessoas para o desenvolvimento econmico sustentvel de um pas.
A circulao de mercadorias aumenta a produtividade dos trabalha-
dores, reduz o custo de produtos de melhor qualidade e permite s
naes explorarem suas respectivas vantagens comparativas. Por sua
vez, a circulao de pessoas permite o trnsito de ideias e a difuso
da cincia e da tecnologia. No entanto, a livre circulao pode ter
srias implicaes do ponto de vista da sade global. Mercadorias
podem espalhar patgenos e substncias nocivas sade humana,
como foi o caso dos navios mercantes, responsveis por difundir a
Peste Negra pela Europa no sculo XIV. A circulao de pessoas
tem ainda mais potencial de transmitir doenas, como foi o caso da
epidemia de AIDS nos anos 1980, quando o mundo tomou conheci-
mento da doena depois que ela j havia se espalhado.

No caso brasileiro, a colonizao europeia trouxe a primeira epi-


demia registrada. Em 1563, a varola trazida pelos portugueses foi
uma das responsveis diretas pela grande vantagem militar lusitana
sobre as tribos locais, especialmente a dos ndios Tupinambs, que
sofreram baixas importantes como a morte de seu lder devido ao

111
contato com colonizadores franceses na Guanabara. Hoje, o Brasil est no epicentro da
epidemia do vrus Zika, uma das principais da atualidade. No se sabe ao certo como o
vrus chegou ao Brasil. Uma das teorias sugere que o Zika teria chegado por meio de visi-
tantes africanos durante a Copa do Mundo, em 2014.

A reao da opinio pblica brasileira no poderia ter sido diferente: uma forte deman-
da das autoridades pblicas nacionais no sentido de uma atuao eficiente para contro-
lar a erradicao da doena. Ocorre que as pandemias tm um carter transnacional que
dificulta ou at mesmo inviabiliza a proviso de respostas exclusivamente nacionais. As
evidncias apontam para a necessidade de uma resposta orquestrada entre as naes para
que haja um controle eficaz das endemias, alm de cooperao internacional para difun-
dir informaes e prticas que ajudem as autoridades nacionais a encontrar respostas efi-
cazes de poltica pblica.

Tal fenmeno coloca a sade global no centro da agenda de poltica externa brasileira e de
governana global. Neste captulo, discuto a poltica externa brasileira em relao sa-
de global. O texto est dividido em quatro partes. Na primeira, apresento um histrico
sobre as posies internacionais do Brasil em temas de sade global. Na segunda, discuto
a infraestrutura disponvel no pas para cooperao internacional na rea de sade. Na
terceira parte, abordo os desafios colocados pela atual epidemia de Zika e as aes toma-
das em mbito nacional. Por fim, apresento recomendaes, derivadas tanto de experin-
cias anteriores como de experincias recentes de outras epidemias.

O Brasil e a sade global


O Brasil um ator de grande atividade na agenda internacional. Utilizando-se do que
Joseph Nye define como poder brando (soft power, na expresso em ingls), o Brasil
conquistou nas ltimas dcadas um nvel de insero internacional relevante, assumin-
do um papel de grande relevncia1 em numerosas reas da governana global, inclusi-
ve a sade. Neste quesito, o Brasil teve papel preponderante na arena internacional em
pelo menos quatro situaes: na disseminao de boas prticas em relao ao combate
ao HIV/AIDS, na quebra de patentes de medicamentos antirretrovirais, na formulao
de uma poltica mundial antitabaco, e na formulao de uma agenda de sade pblica
internacional.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

O Brasil foi o epicentro inicial das infeces pelo HIV na Amrica Latina. Entre 1982 e
1992, o nmero de pessoas infectadas chegou a 300 mil. Com a redemocratizao, a sa-
de pblica entrou em pauta e, em 1988, o Sistema nico de Sade (SUS) foi criado para
atender s demandas de universalizao da sade bsica no pas. Em 1996, o presidente
Fernando Henrique Cardoso sancionou uma lei garantindo o acesso gratuito aos remdios
antirretrovirais, essenciais no controle do HIV. Juntamente com o fornecimento gratuito
dos medicamentos, extensivas campanhas visando grupos de risco e usurios de drogas

1
LEE, Kelley; GMEZ, Eduardo. Brazils Ascendance: The Soft Power Role of Global Health Diplomacy. European
Business Review. p. 61-64, janeiro-fevereiro de 2011.

112
Diplomacia da Sade Global

foram lanadas em todo o pas. A experincia brasileira foi amplamente citada como
bem-sucedida por organismos internacionais, e difundida pelo Centro Internacional de
Cooperao Tcnica em HIV/AIDS. Em 2002, os 600 mil casos de AIDS registrados no
Brasil eram menos da metade do que previra o Banco Mundial para o mesmo ano.

Em 1996, o governo brasileiro calculou que a universalizao e a gratuidade do acesso


aos medicamentos antirretrovirais custariam ao Tesouro Nacional algo em torno de 500
milhes de reais no ano de 2005. Para tentar reduzir este custo, a diplomacia brasileira
passou a negociar com as farmacuticas responsveis pelas patentes dos medicamentos
em questo, com vistas a barate-los. Depois de longas negociaes, optou-se por quebrar
as patentes desses laboratrios, abrindo uma rea de atrito com os governos de naes
desenvolvidas. As patentes internacionais estavam em conflito com a ideia de utilidade
pblica do Direito brasileiro. Em grande parte dos casos, s o anncio da inteno do
governo brasileiro de quebrar as patentes foi suficiente para conseguir redues conside-
rveis nos preos. Com isso, grande parte dos pases, em especial na frica, foram bene-
ficiados pela ao astuta da diplomacia brasileira. Os custos com medicamentos cairiam
drasticamente nos anos que seguiram.

Desde o incio dos anos 1990, vrios organismos mdicos apontam para os malef-
cios causados pelo tabaco e seus derivados. Em 2003, o Brasil assinaria o Acordo para
Controle do Tabaco, contrariando interesses da indstria tabagista nacional. Esse fato
deu credibilidade 2 posio brasileira na agenda global de controle dos malefcios do ci-
garro e seus derivados. A iniciativa marcou 3 decisivamente o papel do Brasil na cena da
governana em sade global. Mais recentemente, o Brasil foi um dos principais articula-
dores da Declarao Ministerial de Oslo 4 , acordo entre oito pases que situa a sade glo-
bal no centro de suas respectivas polticas externas.

Essas experincias mostram que o Brasil dos ltimos anos organizou-se para sustentar
uma diplomacia de sade global significativa.

2
LEE, Kelley; CHAGAS, Luiz Carlos; NOVOTNY, Thomas. Brazil and the Framework Convention on Tobacco
Control: Global Health Diplomacy as Soft Power. PLoS Med. V. 7, n. 4, abril de 2010.
3
FELDBAUM, Harley; LEE, Kelley; MICHAUD, Joshua. Global Health and Foreign Policy. Epidemiologic Reviews.
V. 32, n. 1, p. 82-92, maro de 2010.
4
AMORIM, Celso; DOUSTE-BLAZY, Philippe; WIRAYUDA, Hasan; GAHR STORE, Jonas; GADIO, Cheikh T.;
DLAMINI-ZUMA, Nkosazana; PIBULSONGGRAM, Nitya. Oslo Ministerial Declarationglobal health: a pressing
foreign policy issue of our time. The Lancet. V. 369, n. 9750, p. 1373-1378, abril de 2007.

113
Infraestrutura atual para a sade global no Brasil
Embora sucessivos governos brasileiros tenham investido em infraestrutura para lidar
com as demandas advindas da cooperao tcnica e de negociaes internacionais na rea
de sade, a atual crise econmica e de gesto acabou por frear5 uma parte das iniciativas
existentes. Destacam-se trs instituies principais que esto contribuindo para a expan-
so da agenda de sade global brasileira.

Em primeiro lugar, a Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) ps em marcha vrios


programas de cooperao em sade nos ltimos anos. Apesar da reduo dos investimen-
tos e da pouca nfase dada aos programas pelo governo Dilma, muitas iniciativas bem-
-sucedidas foram mantidas. Em destaque, a rea de cooperao tcnica na ABC 6 teve re-
sultados considerveis no caso do Haiti7. Atualmente, aes de vigilncia epidemiolgica
continuam sendo implementadas, inclusive com o apoio de outros pases e instituies de
fomento.

Em segundo lugar, o Ministrio da Sade tomou a frente em inmeros projetos na rea de


sade nos anos recentes. Em 2012, por exemplo, o Ministrio firmou uma parceria com a
Fundao Gates com o objetivo de melhorar a capacidade cientfica e produtiva do setor
de vacinas. Em parceria com o MRE e a ABC, e utilizando o conhecimento acumulado
pela Fiocruz, o Ministrio da Sade implementou vrias polticas de sade global, com
destaque para polticas de cooperao para pases de lngua portuguesa 8 .

Por fim, a Fundao Oswaldo Cruz, que possui notria capacidade tcnica para coo-
perao em sade global, fechou nos ltimos anos mais de 600 projetos de cooperao
tcnica pelo mundo 9 , com foco principal na capacitao de recursos humanos em sade.
Um exemplo do sucesso desta poltica o caso da criao do banco de Leite Humano em
Cabo Verde, que associado reduo da taxa de mortalidade no setor de neonatologia
nesse pas em 4%.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

5
VENTURA, Deisy F. L. A Poltica Externa de Sade de Dilma Rousseff (2011-2014): Elementos Preliminares para
um Balano. Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo.
6
LOPES, Aldenizy M. S. A Cooperao Sul-Sul na viso brasileira. Revista de Geopoltica. V. 5, n. 2, 2014.
7
PESSOA, Luisa R.; KASTRUP, Erica; LINGER, Pedro. A translao do conhecimento no mbito da cooperao
internacional: a experincia da Fiocruz em incorporao de tecnologias em sade no Haiti. Histria, Cincia,
Sade - Manguinhos. Rio de Janeiro, v. 23, n. 2, abril-junho de 2016.
8
BUSS, Paulo M. Diplomacia da sade e cooperao Sul-Sul: as experincias da UNASUL sade e do Plano
Estratgico de Cooperao em Sade da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). RECIIS. Rio de
Janeiro, v.4, n.1, p.106-118, maro de 2010.
9
http://www.iri.usp.br/documentos/seminariopos/FEDATTOCooperaoInternacionalSadeGlobal
fricaLula.pdf

114
Diplomacia da Sade Global

O vrus Zika e os Novos desafios em Sade Global para o


Brasil
O vrus Zika representa um dos maiores desafios de sade pblica no Brasil atualmen-
te. As doenas transmitidas pelo mosquito Aedes aegypti tm potencial de contaminao
em pelo menos cem pases ao redor do mundo. Segundo relatrio do Centers for Disease
Control and Prevention (CDC), uma doena relacionada ao mosquito, a Dengue, faz 22
mil vtimas pelo mundo todos os anos. Portanto, uma resposta rpida e bem executada
essencial para o controle dessa epidemia.

O desafio de sade global enfrentado pelo pas em relao Zika possui trs vertentes
principais. A primeira diz respeito aos instrumentos de informao disponveis para a de-
teco das doenas espalhadas pelo Aedes. Uma deteco rpida permite que equipes de
sade intervenham e exterminem os focos de difuso da doena antes que ela contamine
uma considervel frao populacional. Essas medidas, quando tomadas prontamente,
tm a vantagem de evitar a proliferao da doena. A segunda vertente tem relao com a
troca de experincias e informaes com naes que tambm esto suscetveis doena.
Os pases vizinhos do norte so extremamente vulnerveis proliferao da doena, de-
vido ao clima quente e mido e grande incidncia de chuvas durante todo o ano. Desta
forma, uma ao para erradicar a infestao do Aedes no Brasil que no inclua uma co-
ordenao com as autoridades de pases fronteirios, deixando-os merc de suas conta-
minaes, se tornaria incua em poucos meses.

Por fim, nota-se a necessidade de parcerias tcnicas que fomentem o treinamento e a


capacitao de funcionrios de sade nacionais e estrangeiros para lidar com o Aedes.
Acordos de cooperao so fundamentais para a realizao de pesquisa bsica sobre os
vrus da Dengue, Zika e da febre Chikungunya, doenas que tiveram crescimento signi-
ficativo nos ltimos trs anos. Pouco ainda conhecido sobre os modos mais eficazes de
implementar polticas pblicas de sade que gerem alto impacto com pouco custo. Um
exemplo desse ponto que pouco se sabe sobre como incentivar e monitorar equipes de
agentes de sade. Uma pesquisa10 feita com enfermeiras na ndia mostra que sistemas de
monitoramento frequentemente falham quando a demanda sobre os profissionais maior
do que a sua capacidade de responder efetivamente.

10
BNERJEE, Abhijit V.; GLENNERSTER, Rachel; DUFLO, Esther. Putting a Band-Aid on a Corpse: Incentives for
Nurses in the Indian Public Health Care System. J Eur Econ Assoc. v. 6, n. 2-3, p. 487500, 2008.

115
Recomendaes
Numa poca de conteno de despesas, como a crise econmica enfrentada pelo Brasil,
quais iniciativas podem ser tomadas para fortalecer a posio brasileira em sade global,
mantendo o equilbrio entre as demandas sociais e o aperto oramentrio?

A resposta est em usar os componentes da globalizao que favorecem a difuso e o aces-


so informao com baixssimos custos, a comear pelos sistemas de informao globais.
Os dados mdicos brasileiros, com destaque para os sistemas componentes do DataSUS,
tm uma dupla vantagem: so pioneiros, devido ao grande volume de informaes pro-
cessadas em tempo real, e tm funcionamento eficaz comprovado em um pas com tantas
desigualdades, como o caso do Brasil. Essas tecnologias de processamento e difuso de
informao, que foram potencializadas pela Lei de Acesso Informao, so baratas e de
fcil implementao. O conhecimento extensivo brasileiro nessa rea pode ser colocado
disposio de outros pases, auxiliando no controle e na erradicao de doenas, bem
como no monitoramento de equipes de sade nesses pases. Tanto o Ministrio da Sade
quanto o Ministrio das Relaes Exteriores dispem de conhecimento tcnico suficiente
para auxiliar os pases na adoo de sistemas similares ao SUS.

Mais cooperao entre o Brasil e os pases vizinhos na matria favoreceria ainda o con-
trole de epidemias nas nossas fronteiras. Um exemplo de situao que poderia ser evitada
o caso da epidemia de Dengue em Boa Vista. A circulao de vrios sorotipos da doena
pela fronteira de pases como a Venezuela deu origem a uma epidemia de alta letalidade
no municpio. Recentemente, a malria11 , doena antes sob controle em solo brasileiro,
vem se espalhando com a mobilidade de venezuelanos para o Brasil. A cooperao com
autoridades mdicas daquele pas poderia favorecer uma ao imediata do governo bra-
sileiro, evitando a difuso dos sorotipos mais letais no Brasil. Permitir o acesso de pases
estrangeiros aos dados epidemiolgicos brasileiros uma estratgia barata e eficaz na
preveno e combate de doenas. Assim como o Brasil tem interesse em erradicar doenas
que possam ultrapassar suas fronteiras, outros pases compartilham a mesma preocupa-
o. Programas de cooperao nesta rea podem ser planejados com baixos custos, e sem
nenhum inconveniente para a segurana e os interesses estratgicos nacionais.

Obter acesso aos bancos de dados epidemiolgicos de outros pases seria algo fundamen-
tal para o controle de endemias em solo brasileiro. Para a erradicao das epidemias de
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Ebola, os pases africanos infectados trocaram extensivamente dados12 sobre infeces


e zonas de risco. Em parceria com ONGs e agncias financiadoras como a Fundao
Gates, a coleta e transmisso dos dados permitiu um monitoramento em tempo real das

11
Hard Times in Venezuela Breed Malaria as Desperate Flock to Mines. The New York Times. 15 de agosto
de 2008. Disponvel em: <http://www.nytimes.com/2016/08/15/world/venezuela-malaria-mines.html>.
Acesso em 18 de setembro de 2016.
12
SACKSA, Jilian A.; ZEHEA, Elizabeth; REDICKA, Cindil; BAHB, Alhoussaine, COWGERB, Kai; CAMARAC,
Mamady; DIALLOC, Aboubacar; GIGOC, Abdel N. I.; DHILLONA, Ranu S; LIUA, Anne. Introduction of Mobile
Health Tools to Support Ebola Surveillance and Contact Tracing in Guinea. Global Health Science Practice. V. 3,
n. 4, p. 646-659, dezembro de 2015.

116
Diplomacia da Sade Global

infeces e dos focos, permitindo uma ao rpida e eficiente contra a doena. Isso tem a
dupla vantagem de, por um lado, fazer com que pases contenham focos de transmisso
situados em zonas de fronteira e, por outro, permitir que pases compreendam a din-
mica de difuso dessas doenas, desenhando polticas pblicas eficazes e com objetivos
realistas.

Instituies como a OMS e a OPAS passam, neste momento, por significativas reformu-
laes em seus marcos regulatrios e atribuies. A OMS recentemente aprovou o novo
marco de colaborao com atores no-estatais13 , com o intuito de fortalecer o papel de
instituies como ONGs, fundaes privadas e universidades na rea de sade. Parte des-
se movimento se deve ao diagnstico de que essas instituies responderam s recentes
epidemias de modo ineficiente. O Brasil, com a reputao de ator fundamental adquirida
nos ltimos anos, pode e deve buscar ampliar sua zona de influncia sobre essas institui-
es. Isso essencial para evitar que a agenda dessas instituies seja imposta unilateral-
mente por pases desenvolvidos ou pelas indstrias farmacuticas.

Por fim, uma melhor capacitao do pessoal de sade, tanto no Brasil quanto no exterior,
facilitaria sobremaneira o uso eficiente dessas informaes. Mas a troca de informaes
requer no somente um meio comum de transmisso de dados. Tambm essencial que a
linguagem falada pelas partes comunicantes seja compatvel. Neste sentido, um sistema
de dados padronizado, bem como uma linguagem comum na transmisso de dados e na
construo de indicadores de monitoramento torna-se essencial. Esse tipo de padroniza-
o s atingido a partir de negociaes e acordos internacionais.

Recentemente, a China externou publicamente que deve requerer um certificado garan-


tindo que produtos de origem brasileira estejam livres do vrus da Zika. Essa posio
mais um exemplo de problema que pode ser combatido com maior informao. O grande
desafio14 em relao Zika, porm, no a circulao de mercadorias, mas de pessoas.
Esse tipo de demanda evidencia que, sem dvida alguma, as epidemias podem ter efeitos
no comrcio exterior do Brasil. Mas tambm revela que a difuso da informao ser
essencial para defender interesses nacionais na matria e, no processo, fomentar o bem
estar e a sade globais.

13
WORLD HEALTH ORGANIZATION. WHOs engagement with non-State actors. Disponvel em: <http://www.who.
int/about/collaborations/non-state-actors/en/>. Acesso em 18 de setembro de 2016.
14
RODRIGUEZ-MORALES, Alfonso J.; BANDEIRA, Antonio C.; FRANCO-PAREDES, Carlos. The expanding spec-
trum of modes of transmission of Zika virus: a global concern. Annals of Clinical Microbiology and Antimicrobials.
V. 15, n. 13, 2016.

117
Oliver Stuenkel coordenador da
Escola de Cincias Sociais (CPDOC) e
do MBA em Relaes Internacionais
em So Paulo, professor de Relaes
Internacionais na FGV em So Paulo.

www.postwesternworld.com

@OliverStuenkel
9
Promoo da democracia e
dos direitos humanos

Oliver Stuenkel

A promoo da democracia e dos direitos humanos como objetivo


de poltica externa brasileira sobretudo no mbito sul-americano
sempre gera tenso e conflito com os princpios da no-interveno e
da soberania nacional, dois pilares centrais da atuao internacional
do pas. Ainda assim, a defesa da governana democrtica e a crti-
ca a violaes de direitos humanos passaram a ser paradigmas cada
vez mais importantes para a diplomacia brasileira, tendo em vista as
demandas criadas nesse sentido por boa parte da opinio pblica e
do sistema poltico nacional. Dessa forma, a tenso proveniente do
choque entre esses valores o respeito soberania versus a defesa
da democracia e dos direitos humanos constitui um dos dilemas
mais relevantes dos ltimos 25 anos da poltica externa brasileira. A
consequncia tem sido um posicionamento profundamente ambguo
e ad hoc, sem compromissos inequvocos.

Por vezes, o Brasil adota uma abordagem construtiva e busca de-


fender a democracia de forma proativa, como ocorreu em episdios
envolvendo pases vizinhos (Paraguai nos anos 1990 e Venezuela
em 2002). O pas tambm liderou a criao de organizaes regio-
nais que abrigam estruturas normativas pr-democrticas, como o
Protocolo de Ushuaia. Ao mesmo tempo, porm, o Brasil manteve-se

119
passivo perante violaes da ordem democrtica e dos direitos humanos em situaes
como as de Suriname em 19911 , Haiti ao longo dos anos 1990 2 , Peru em 1992 3 e 2000 4 e,
mais recentemente, na Venezuela5 .

Fora do mbito regional sul-americano, o posicionamento do Brasil em matria de de-


mocracia e direitos humanos perde ainda mais fora, como exemplifica a poltica adota-
da em relao a Cuba, Sria e numerosos parceiros importantes, porm autoritrios, na
frica. O Brasil adota a posio de que presso externa nesse quesito raramente cons-
trutiva e que os direitos humanos no podem ser impostos por atores externos 6 . Portanto,
o pas tem relutado em apontar e rechaar abertamente violadores internacionais do devi-
do processo legal e dos direitos humanos, e tem se oposto fortemente a sanes econmi-
cas ou intervenes militares como meios de solucionar crises humanitrias.

Em uma tentativa de explicar as razes dessa postura, este captulo dividido em trs
partes. Primeiro, explica-se como o Brasil lidou com a questo da democracia e dos direi-
tos humanos em sua poltica externa desde o fim da ditadura militar. Indaga-se em que
medida o Brasil teria responsabilidades especiais no sentido de promover a democracia e
os direitos humanos junto a parceiros como Haiti, Venezuela e Cuba. Segundo, avalia-se
como a violao da democracia e dos direitos humanos em terceiros pases afeta ou pode
vir a afetar os interesses do Brasil. A terceira parte apresenta recomendaes especficas
para o que seria uma diplomacia equipada para gerir os dilemas recorrentes na matria.

Poltica externa pr-democracia e direitos humanos


A posio de liderana do Brasil na regio criou as condies para que o pas interviesse
na poltica interna dos pases vizinhos frequentemente. Um exemplo paradigmtico o
dos anos 1960 e 1970, quando o Brasil exerceu influncia e trabalhou para manter regi-
mes autoritrios na Bolvia, no Uruguai, no Paraguai e no Chile. Sob a presidncia de Jos
Sarney (1985-1990), o primeiro presidente civil depois de mais de duas dcadas de regime
militar, o Brasil apoiou a incluso7 de uma referncia democracia em um novo prem-
bulo Carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA). Mas o governo brasileiro

1
STUENKEL, Oliver. Brazil: South Americas Ambivalent Crisis Manager. Disponvel em: <http://www.postwes-
ternworld.com/2016/06/12/americas-ambivalent-manager/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
2
BURGES, Sean; DAUDELIN, Jean. Brazil: How Realists Defend Democracy. In Promoting Democracy in the
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Americas. Baltimore, Johns Hopkins University Press, 2007.


3
PALMER, David Scott. The Peruvian Crisis: The Institutional Coup and its Consequences. Council on Foreign
Relations. Peru Workshop, Nova York, 11 de maio de 1992.
4
SANTISO, Carlos. Promoo e proteo da democracia na poltica externa brasileira. Contexto Internacional. Rio
de Janeiro, vol. 24, n. 2, pp.397-431, 2002.
5
FELDMANN, Andreas E.; MERKE, Federico; STUENKEL, Oliver. Venezuelas Political Crisis: Can Regional Actors
Help? Disponvel em: <http://carnegieendowment.org/2015/11/30/venezuela-s-political-crisis-can-re-
gional-actors-help/im9t>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
6
STUENKEL, Oliver. Rising Powers and the Future of Democracy Promotion: The Case of Brazil and India. Third
World Quarterly. V. 34, p. 339-355, 2013.
7
LEGLER, Thomas; LEAN, Sharon F.; BONIFACE, Dexter S. (editors). Promoting Democracy in the Americas.
Johns Hopkins University Press, 2007.

120
Promoo da democracia e dos direitos humanos

resistiu a polticas de promoo da democracia que pudessem ser vistas como violaes
a seu compromisso com o princpio da no-interveno nos assuntos de terceiros pases.
Em 1990, sob o presidente Fernando Collor de Mello, o Brasil se esquivou de propostas
de uma interveno no Suriname como resposta a um golpe militar8 . Em 1992, o Brasil
decidiu tomar uma postura discreta9 diante do fechamento do Congresso no Peru pelo
presidente Alberto Fujimori. Membro rotativo do Conselho de Segurana da ONU, em
1994, o Brasil absteve-se da Resoluo 940, que autorizava o uso da fora no Haiti para
reempossar o presidente Jean-Bertrand Aristide, que fora deposto em um golpe de Estado.
Fortalecer a democracia fora das fronteiras do Brasil era menos importante para o gover-
no brasileiro do que resolver os desafios internos de consolidao da prpria democracia.

Novos lderes comearam a reposicionar o Brasil como um ator crescentemente assertivo


na defesa da democracia na Amrica Latina. Em 1996, o presidente Fernando Henrique
Cardoso influenciou organismos regionais, tais como o Mercosul e a OEA, a prevenir
uma tentativa de golpe no Paraguai10 , o que levou o general paraguaio Lino Oviedo a re-
cuar de seus esforos para remover o presidente Juan Carlos Wasmosy do poder. Na cri-
se poltica que se sucedeu no Paraguai, Cardoso continuou a exercer um papel crucial11.

Em 2000, quando Fujimori violou padres eleitorais, Cardoso ostensivamente deixou de


ir sua posse. Um ano mais tarde, o Brasil apoiou a elaborao e a aprovao da Carta
Democrtica Interamericana da OEA, que estabeleceu a norma da solidariedade demo-
crtica12 , segundo a qual os povos das Amricas tm o direito democracia e seus gover-
nos tm a obrigao de promov-la e defend-la.

Em abril de 2002, Cardoso foi ativo tambm nas negociaes de bastidores13 para o retor-
no de Hugo Chvez ao poder, 48 horas depois de sua deposio por um golpe de Estado.
A reputao de Washington como defensora da democracia foi prejudicada na regio
quando o Departamento de Estado dos Estados Unidos rapidamente reconheceu a legiti-
midade do governo dos mandatrios do golpe14 . A poltica de defender o mandato eleito-
ral do presidente Chvez15 foi mantida durante a presidncia de Luiz Incio Lula da Silva.

8
STUENKEL, Oliver. Brazil: South Americas Ambivalent Crisis Manager. Disponvel em: <http://www.postwes-
ternworld.com/2016/06/12/americas-ambivalent-manager/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
9
STUENKEL, Oliver. Is Nicols Maduro todays Alberto Fujimori? Disponvel em: <http://www.postwesternworld.
com/2016/06/23/nicolas-alberto-fujimori/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
10
VALENZUELA, Arturo. Paraguay: The Coup That Didnt Happen. Journal of Democracy. V. 8, n. 1, p. 43-55, janeiro de 1997.
11
HOFFMAN, Andrea R. Acessando a influncia das organizaes regionais de integrao sobre o carter democr-
tico dos regimes de seus Estados-Partes: O caso do Mercosul e o Paraguai. Instituto de Relaes Internacionais,
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, 2005.
12
STUENKEL, Oliver. Book review: 21st Century Democracy Promotion in the Americas By J. Heine and B.
Weiffen. Disponvel em: <http://www.postwesternworld.com/2015/08/01/democracy-promotion-ameri-
cas/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
13
SPEKTOR, Matias. 18 Dias. Rio de Janeiro, Objetiva, 2014.
14
FELDMANN, Andreas E.; MERKE, Federico; STUENKEL, Oliver. Venezuelas Political Crisis: Can Regional Actors
Help? Disponvel em: <http://carnegieendowment.org/2015/11/30/venezuela-s-political-crisis-can-re-
gional-actors-help/im9t>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
15
COLE, N. S. Hugo Chavez and President Bushs Credibility Gap: The Struggle Against US Democracy Promotion.
International Political Science Review. V. 28, n. 4, p. 493-507, setembro de 2007.

121
Seguindo a liderana de FHC no mbito da defesa da democracia e dos direitos humanos,
a administrao de Lula concordou com a noo de que a hora de o Brasil exercer um pa-
pel importante na regio havia chegado. Em 2003, Lula agiu rapidamente para resolver
uma crise constitucional na Bolvia16 . Em 2005, ele enviou seu chanceler a Quito para li-
dar com a crise no Equador17. No mesmo ano, o Brasil trabalhou com a OEA para mediar
uma crise poltica18 na Nicargua, o que incluiu o fornecimento de apoio financeiro para
o monitoramento de eleies no pas.

H vrios casos em que o governo brasileiro adotou posturas significativas a fim de aju-
dar a estabilizar a governana democrtica no exterior. A deciso brasileira de liderar
a misso humanitria da ONU no Haiti, MINUSTAH, a partir de 2004 19 , contribuiu
tanto para a estabilidade econmica quanto poltica na ilha caribenha. Fora da regio, o
envolvimento brasileiro em Guin-Bissau, membro da Comunidade de Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), est em andamento e tem se provado como mais um esforo brasi-
leiro de promoo da paz e da democracia 20 . O Brasil forneceu assistncia eleitoral para
Guin-Bissau 21 entre 2004 e 2005, e continuou a apoiar esforos de estabilizao atravs
da misso de paz da ONU no pas 22 . Na preparao para as eleies antecipadas em abril
de 2012, o Brasil providenciou ainda mais verbas para o fundo do PNUD em apoio
Comisso Nacional Eleitoral para assistncia na realizao da eleio.

Em 2009, o chanceler brasileiro condenou o golpe em Honduras e exigiu que o presiden-


te Zelaya fosse reempossado imediatamente23 . O pas tambm suspendeu seus projetos
de ajuda humanitria e cooperao militar com a ilha. Alguns dias depois, a Assembleia
Geral da ONU tambm condenou o golpe e a OEA suspendeu Honduras. Mais tarde, o
Brasil adotou uma srie de medidas adicionais, inclusive o cancelamento de um programa
de suspenso da necessidade de vistos, como forma de pressionar o governo de Honduras

16
FUSER, Igor. Conflitos e Contratos: a Petrobras, o nacionalismo boliviano e a interdependncia do gs natural
(2002-2010). Dissertao de ps-graduao Universidade de So Paulo. So Paulo, 2011.
17
Amorim chega ao Equador para acompanhar desdobramentos da crise poltica. Agncia Brasil. 29 de abril de
2005. Disponvel em: <http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2005-04-29/amorim-chega-
-ao-equador-para-acompanhar-desdobramentos-da-crise-politica>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
18
DEPARTMENT OF STATE. OAS Chief Visiting Nicaragua to Help Resolve Political Crisis. Disponvel em: <http://
iipdigital.usembassy.gov/st/english/article/2005/06/20050615130458aeneerg0.5405084.
html#ixzz4KfcD8Gyv>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
19
BRACEY, Djuan. O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz da ONU: Os Casos do Timor Leste e Haiti.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Contexto Internacional. V. 33, n. 2, julho/dezembro 2011.


20
STUENKEL, Oliver. Can Brazil promote democracy in Africa? Disponvel em: <http://www.postwesternworld.
com/2014/03/07/promote-democracy-africa/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
21
UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL. Report of the Secretary-General on developments in Guinea-Bissau
and on the activities of the United Nations Integrated Peacebuilding Office in that country. Disponvel em: <ht-
tps://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N12/412/20/PDF/N1241220.pdf?OpenElement>.
Acesso em 17 de setembro de 2016.
22
UNITED NATIONS GENERAL ASSEMBLY. Support by the United Nations system of the efforts of Governments to
promote and consolidate new or restored democracies. Disponvel em: <https://documents-dds-ny.un.org/doc/
UNDOC/GEN/N06/507/93/PDF/N0650793.pdf?OpenElement>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
23
STUENKEL, Oliver. Brazil at the Eye of the Storm: Lula, Zelaya and Democracy in Central America. Disponvel
em: <http://www.postwesternworld.com/2014/06/28/democracy-central-america/>. Acesso em 17 de
setembro de 2016.

122
Promoo da democracia e dos direitos humanos

a reempossar Zelaya, que se reuniu com Lula e Celso Amorim durante a crise esses
exemplos frequentemente so ignorados por aqueles que criticam o histrico do Brasil
como defensor da democracia na regio. No entanto, algo que sempre surpreende obser-
vadores estrangeiros o fato de que, apesar de o Brasil estar adotando progressivamente a
defesa dos direitos humanos e da democracia na sua poltica externa, isso no levou a um
grau maior de convergncia com os Estados Unidos nessa questo. Ao invs disso como
se observa no caso de Honduras24 a frico se manteve. Tornou-se bvio que os dois pa-
ses tm abordagens bem distintas no que se refere s melhores prticas de promoo dos
direitos humanos e democracia.

A abordagem brasileira da liderana regional difere da estadunidense por uma srie de ra-
zes. As frases promoo da democracia ou defesa da democracia entre as favoritas
de policy makers nos Estados Unidos raramente so utilizadas em Braslia. O Brasil tam-
pouco estimula o tipo de ativismo praticado por ONGs europeias ou norte-americanas, que
inclui o desenvolvimento de partidos polticos, o apoio mdia e a jornalistas independen-
tes, o desenvolvimento de instituies pblicas, e o treinamento para juzes, lderes cvicos e
legisladores. Alm disso, o Estado brasileiro e a sociedade civil do pas no desenvolveram a
capacidade de enviar civis para trabalhar com assistncia democracia ao redor do mundo,
tal como fazem ONGs na Europa e nos EUA. Diferentemente dos EUA, o Brasil raramente
condiciona a proviso de auxlio existncia de um regime democrtico, apresentando-se
como um parceiro para o desenvolvimento, e no como doador. A promoo da democracia
no faz parte de uma narrativa liberal mais ampla no Brasil.

Ao contrrio, o Brasil tem, por natureza, suspeitas a respeito de qualquer tipo de busca
por convergncia ideolgica entre Estados. O Brasil no tem uma mission civilisatrice ou
interesse em expandir sua prpria agenda ideolgica ao redor do mundo e improvvel
que o pas transforme sua prpria transio exitosa para a democracia em plataforma de
poltica externa.

A abordagem brasileira representa uma alternativa distinta do mtodo normativo de pro-


moo da democracia ocidental, que reflete a urgncia de recriar imitaes das democra-
cias liberais. O Brasil prefere adotar aes preventivas por meio de normas ou platafor-
mas multilaterais por exemplo, atravs de clusulas de tratados que punem os pases que
no mantiverem padres democrticos, ou por meio de ao coletiva institucionalizada.
De fato, o Brasil tem, sistematicamente, construdo referncias para a defesa da democra-
cia nas cartas, protocolos e declaraes de instituies sub-regionais das quais faz parte.
A importncia da democracia na constituio e nas atividades do Mercosul, do Grupo do
Rio e da UNASUL pode ser em parte atribuda ao ativismo do Brasil.

Os defensores dessa ttica menos invasiva observam que menos provvel que ela faa
surgir um sentimento antibrasileiro dentro ou fora das fronteiras. Apenas quando medi-
das preventivas no so bem-sucedidas o governo brasileiro contempla intervenes mais

24
HEINE, Jorge; WEIFFEN, Brigitte. 21st Century Democracy Promotion in the Americas: Standing up for the Polity.
Routledge, 2014.

123
invasivas. Consequentemente, muitos cidados brasileiros so amplamente ignorantes no
que se refere s atividades de defesa da democracia de seu governo o que contrasta muito
com o caso dos EUA, onde boa parte dos eleitores consideram ser um dever de seu gover-
no espalhar a democracia e os direitos humanos mundo afora.

Na melhor das hipteses, a postura brasileira causa frustrao silenciosa em Washington.


Na pior das hipteses, os Estados Unidos veem o Brasil como um ator irresponsvel, ao
passo que Braslia interpreta o intervencionismo de Washington como uma fonte de ins-
tabilidade democrtica na vizinhana.

Ao mesmo tempo, vozes influentes em Braslia expressam profunda cautela e ambi-


guidade quando se trata de tentativas de influenciar assuntos domsticos no exterior.
Enfatizando a prevalncia da soberania na ordem internacional, muitos pensadores da
poltica externa no Brasil criticam a promoo ou a defesa proativa dos direitos humanos
ou da democracia, apontando que tais atitudes invariavelmente violam a soberania e a
autodeterminao de outro pas. Intervenes estrangeiras de qualquer tipo, at mesmo
conselhos benevolentes, so frequentemente consideradas como uma intruso inapropria-
da nas questes internas de outro pas, algo que promotores da democracia frequente-
mente ignoram enquanto so seduzidos pela noo de uma unidade de bondade, de
acordo com a qual instituies eficazes e tudo o que desejvel emana da democracia.
Alm disso, excluir regimes no-democrticos, como por meio do lanamento da ideia de
uma Liga das Democracias, cria uma dinmica de insiders vs. outsiders que fomenta
a desconfiana e, possivelmente, at mesmo conflitos, o que reduz o espao para dilogo.
Preocupaes a respeito de caractersticas internas de regimes poderiam provocar resis-
tncia e colocar a ordem regional em risco.

Pensadores esquerda tambm descrevem 25 a promoo da democracia como uma con-


tinuidade do colonialismo. A partir desta perspectiva, a promoo da democracia pode
ser entendida como uma nova forma de controle transnacional que acompanhou a ascen-
so do capitalismo global. Tais pensadores que tm mais influncia no Brasil do que na
Europa ou nos Estados Unidos descrevem a prtica como um esforo para substituir
meios coercitivos de controle social por meios consensuais no Sul, dentro de um sistema
internacional altamente estratificado, no qual os Estados Unidos exercem um papel de
liderana em nome de uma configurao transnacional hegemnica emergente e de uma
elite transnacional. No debate como um todo, crticos descrevem a promoo da demo-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

cracia como incoerente, insincera e motivada por interesses econmicos. Frequentemente,


eles apontam a relutncia dos Estados Unidos e de seus aliados em elevar o objetivo da
promoo da democracia acima de todos os outros interesses o tempo inteiro. Por exem-
plo, crticos se perguntam por que os Estados Unidos fazem to pouco para promover a
democracia na autocrtica Arbia Saudita, enquanto a Venezuela se tornou um alvo de
promoo da democracia, mesmo que seu presidente tenha sido eleito democraticamente.

25
ROBINSON, William I. Globalization, the World System, and Democracy Promotion in U.S. Foreign Policy.
Theory and Society. V. 25, n. 5, outubro de 1996.

124
Promoo da democracia e dos direitos humanos

A postura do Brasil frente promoo da democracia se mostrou controversa em 2012,


quando a presidente Dilma Rousseff junto com os lderes do Uruguai e da Argentina
suspendeu o Paraguai do Mercosul depois do impeachment de Fernando Lugo, ento
presidente do Paraguai, que a maioria dos governos da regio considerou como o equiva-
lente a um golpe de Estado ou um golpe parlamentar26 . Alguns argumentaram que o go-
verno brasileiro estabeleceu um claro precedente de que tendncias antidemocrticas na
regio acionariam uma reao rpida e clara por parte de Braslia. A deciso de Rousseff
de trabalhar por meio do Mercosul em vez da OEA, vista por policy makers brasilei-
ros como dominada pelos Estados Unidos consistente com uma crescente preferncia
por usar organismos locais da regio, possivelmente em um esforo para fortalecer sua
reivindicao de liderana regional. Ainda assim, outros argumentaram que a postura do
Brasil tinha pouco a ver com democracia, e sim com outros propsitos a serem servidos.
No s a presidente da Argentina, Cristina Kirchner, temia ser destituda em casa e pro-
curava criar um precedente que iria desencorajar seus oponentes domsticos, mas, mais
importante que isso, muitos viam a suspenso do Paraguai como uma manobra geopol-
tica para permitir que a Venezuela entrasse no Mercosul, passo que havia sido anterior-
mente bloqueado pelo Senado paraguaio.

Enquanto a poltica brasileira tem sido relativamente consistente no tocante a tentativas


de golpe na regio, ela geralmente no tem tomado uma posio firme a respeito de viola-
es dos direitos humanos e de liberdades civis. No incio de 2014, quando o governo ve-
nezuelano reprimiu manifestantes severamente, o ministro das relaes exteriores insis-
tiu que no era papel do Brasil se manifestar junto ao presidente da Venezuela 27, Nicols
Maduro. Tentativas de mediao na poca foram bem-intencionadas, mas incapazes de
estabelecer um dilogo genuno entre governo e oposio.

O silncio do Brasil em face das crescentes violaes democracia e aos direitos humanos
na Venezuela em 2015 e 2016 criou uma fissura na imagem do Brasil como lder regional,
particularmente levando-se em considerao que Braslia vinha ativamente promovendo co-
operao econmica com Caracas enquanto Maduro e seu predecessor, Hugo Chvez, traba-
lhavam para desmantelar a democracia na Venezuela. Certamente, sem o apoio diplomtico
e o engajamento econmico brasileiro durante esse perodo (que gerou amplas recompensas
econmicas para o Brasil), o chavismo no teria se consolidado de maneira to arraigada.

Ainda considerando o papel importante do Brasil na Amrica Latina, parece cada vez
mais claro que, mesmo em tempos de agitao domstica, o desengajamento implica em
custos significativos. De fato, a reao tardia e demasiado tmida da regio em relao
profunda crise poltica na Venezuela cria a noo no exterior que a Amrica do Sul est
deriva e incapaz de lidar com seus prprios problemas.

26
VIEIRA SOUTO, Cintia. A Crise Poltica no Paraguai e o Brasil. Conjuntura Austral. V. 3, n. 13, p. 7-16, agosto/
setembro de 2012.
27
Defendemos dilogo com os opositores na Venezuela. Folha de S. Paulo. 3 de maro de 2014. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/154730-defendemos-dialogo-com-os-opositores-na-vene-
zuela.shtml>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

125
Alm da Venezuela, Cuba e Haiti se destacam como casos particularmente difceis no
debate brasileiro sobre a promoo da democracia e dos direitos humanos, e as complexi-
dades inerentes aos trs pases mostram quo difcil tem sido para os governos brasileiros
encontrar uma estratgia adequada ao longo dos ltimos anos.

No Haiti, um cenrio de Estado quase falido requer continuado engajamento brasileiro


na misso de manuteno de paz MINUSTAH, ao lado de outros pases que contribu-
ram com tropas, como Canad e Uruguai. particularmente importante que os projetos
de ajuda brasileiros ampliados dramaticamente durante o perodo Lula, mas reduzidos
quando uma crise atingiu a presidente Rousseff sejam levados adiante na ilha.

Na Venezuela, uma ao urgente necessria, uma vez que o presidente eleito tem ativa-
mente enfraquecido o Legislativo e reduzido a autonomia do Judicirio e da mdia, sem
contar o aprisionamento em srie de polticos de alto nvel. Neste caso, o Brasil deveria
ajudar a montar uma coalizo com pelo menos dois teros dos membros da OEA pro-
poro necessria para suspender a Venezuela at que o governo do presidente Nicols
Maduro restaurasse a independncia judicial e a proteo dos direitos fundamentais. O
Brasil tambm deveria trabalhar no sentido de convencer o Uruguai a apoiar a suspenso
da Venezuela do Mercosul.

No que diz respeito a Cuba, uma estratgia firme de longo prazo ser necessria para
promover direitos humanos e democracia na ilha. Tticas agressivas como o embargo
econmico imposto pelos Estados Unidos provaram-se pouco efetivas, tendo inclusive
dado mais poder ao regime de Castro. O governo cubano tem sido tradicionalmente re-
lutante em permitir que delegaes estrangeiras ou diplomatas se encontrem com crticos
do regime. Quando Luiz Felipe Lampreia, Ministro das Relaes Exteriores de Fernando
Henrique Cardoso, insistiu em reunir-se com uma figura da oposio cubana durante
uma viagem ilha em 2000, Havana ameaou cancelar a visita oficial de Lampreia.

Em relao aos trs casos mais complexos de violao de direitos humanos e democracia
nas Amricas, o Brasil, na posio de segundo maior pas do hemisfrio, deveria assumir
um papel de liderana no fortalecimento dos arranjos normativos, monitorando e instau-
rando um debate franco sobre como melhor lidar com os problemas nos trs pases em
questo. Considerando os diferentes desafios enfrentados por cada pas, cada situao
exige, portanto, abordagens especficas.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Por fim, a posio do Brasil em relao a comunidades marginalizadas igualmente amb-


gua. Apesar dos desafios considerveis relativos aos direitos humanos em casa, o Brasil tem
se manifestado contra o racismo a nvel internacional ao longo das ltimas dcadas, e tem
exprimido seu apoio a comunidades marginalizadas. Em 2011, o pas co-patrocinou uma
resoluo no Conselho de Direitos Humanos da ONU sobre violaes de direitos huma-
nos baseados na orientao sexual e identidade de gnero, uma conquista que reafirma os
princpios da Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU. Originalmente, a reso-
luo histrica foi apresentada pelo Brasil em 2003, na Comisso de Direitos Humanos da

126
Promoo da democracia e dos direitos humanos

ONU (hoje Conselho de Direitos Humanos) em Genebra, com o apoio de outros 19 pases.
Ela faz um apelo a todos os Estados-membros da ONU para que promovam e protejam os
direitos humanos de todas as pessoas, independentemente de sua orientao sexual. Essa
tendncia positiva continuou em 2012 quando, durante uma votao na Assembleia Geral
da ONU sobre execues extrajudiciais, o Brasil condenou a proposta de emenda que remo-
via referncias a orientao sexual e identidade de gnero. Ao mesmo tempo, o Brasil tem se
mostrado de maneira geral pouco disposto a criticar bilateralmente legislaes discrimina-
trias (como as legislaes que discriminam populaes LGBT em vrios pases da frica
e da sia)28 . Em abril de 2011, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos requisitou
que o Brasil suspendesse a construo da barragem da hidreltrica de Belo Monte por no
ter devidamente consultado a populao indgena afetada. A presidente Dilma respondeu
com a suspenso dos pagamentos brasileiros, a retirada do embaixador brasileiro junto
OEA e a suspenso da candidatura de um brasileiro para um cargo na Comisso29 (embora
ele acabasse sendo eleito para o posto).

Como violaes democracia e aos direitos humanos


afetam interesses brasileiros
Aqueles que argumentam que o Brasil deveria fazer mais para defender a democracia e
promover os direitos humanos, normalmente o fazem por razes morais. Afirmam que,
como uma das maiores democracias do mundo, o Brasil tem a obrigao de defender a de-
mocracia e promover os direitos humanos em outros lugares. Algo bem menos menciona-
do o fato de que violaes do regime democrtico e da democracia em outros pases tm
impacto concreto nos interesses estratgicos do Brasil. No passado, regimes autoritrios
foram por vezes considerados politicamente mais estveis, j que lderes autocrticos no
precisavam se submeter a eleies imprevisveis. Ademais, eles eram vistos como possui-
dores de maior liberdade para suprimir movimentos desestabilizadores na sociedade, que
poderiam afetar negativamente investidores brasileiros. Enquanto tal pensamento ainda
visto por vezes em debates sobre democratizao no Oriente Mdio, em outros lugares
tem sido cada vez mais evidente que regimes democrticos que cumprem com seus deveres
em matria de direitos humanos tendem a ser mais estveis, alm de parceiros confiveis,
j que so melhores em gerenciar mudanas de poder domesticamente. Eleies regulares
e competitivas tambm proporcionam um canal para o descontentamento popular, me-
canismo que regimes autoritrios no oferecem.

Transies de poder estveis e previsveis so de particular importncia para investidores


de longo prazo, tais como Petrobras, Vale ou Odebrecht, que so expostas a risco poltico.
A situao na Venezuela um caso clssico de governo autoritrio resistindo transio
de poder mostra como a violao de normas e regras democrticas afeta os interesses
econmicos do Brasil. No apenas investidores brasileiros esto sendo penalizados, como

28
PREZ, Gloria C. A Proteo dos Direitos LGBTI: Um Panorama Incerto. Sur. V. 11, n. 20, junho-dezembro de 2014.
29
SOLTIS, Katie. Brazil Disregards Charges from the Inter-American Commission on Human Rights. Council on
Hemispheric Affairs. Disponvel em: <http://www.coha.org/brazil-disregards-charges-from-the-inter-ame-
rican-commission-on-human-rights/>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

127
tambm companhias brasileiras que vendem produtos para a Venezuela, especialmente
em regies fronteirias, ficam mais vulnerveis em um cenrio de incerteza.

Para alm disso, abusos dos direitos humanos e violaes de governana democrtica na
vizinhana do Brasil tm consequncias negativas para os interesses estratgicos brasi-
leiros, uma vez que afetam a reputao da regio no exterior possivelmente impac-
tando investidores estrangeiros e reduzem o espao para cooperao transfronteiria.
Exemplos disso so as reas dominadas pelo crime organizado, usadas para o trfico de
drogas e pessoas, e a proteo da floresta Amaznica, considerando que regimes com um
histrico problemtico de respeito aos direitos humanos tendem a ser menos confiveis do
que aqueles onde os direitos humanos so valorizados.

Ainda mais importante, do ponto de vista brasileiro, o fato de que tentativas de promo-
ver a democracia aplicando a clusula democrtica em caso de violaes, por exemplo
implicam um risco de que essas regras possam, um dia, ser usadas contra o Brasil. No
entanto, isto apenas destaca os benefcios domsticos da promoo de normas regionais
e globais para a democracia e os direitos humanos, uma vez que o seu avano potencial-
mente garante que elas sejam respeitadas dentro de casa.

De fato, quanto mais outros pases obedecerem a padres rigorosos de direitos humanos
e normas democrticas, mais fcil ser para os atores domsticos implementarem-nas
no Brasil. Por exemplo, normas de direitos humanos em funcionamento em outra regio
oferecem ferramentas para que grupos mais vulnerveis como populaes indgenas
procurem ajuda internacional quando os mecanismos domsticos no funcionarem
corretamente. Cercar-se de regimes que respeitam a democracia e os direitos humanos
inevitavelmente aumenta a presso sobre os atores domsticos para que eles tambm se-
jam cumpridos no Brasil, uma vez que o risco de ser exposto por seus pares aumenta.

Certamente h exemplos tangveis de como esse mecanismo pode funcionar. Avanos im-
portantes relativos aos direitos humanos no Brasil, tais como legislaes modernas com
foco em violncia domstica (a Lei Maria da Penha, por exemplo) so, de fato, adapta-
es do direito brasileiro a padres internacionais e foram frequentemente fruto de pres-
so internacional 30 . A promoo e a defesa de regras e normas de democracia e direitos
humanos no mundo , portanto, uma ferramenta essencial para avanar estes tpicos
domesticamente.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Por fim, violaes de regras democrticas e normas de direitos humanos na vizinhana do


Brasil, se deixadas deriva por longos perodos, podem aumentar a probabilidade de uma
interveno externa na Amrica do Sul. Tal consequncia seria um duro golpe contra a es-
tratgia regional dominante do Brasil, que manter potncias como os Estados Unidos e
os pases da Europa a uma certa distncia de seu quintal. Isto no significa que os Estados

30
UN WOMEN. Maria da Penha Law: A Name that Changed Society. Disponvel em: <http://www.unwomen.org/
en/news/stories/2011/8/maria-da-penha-law-a-name-that-changed-society>. Acesso em 17 de setem-
bro de 2016.

128
Promoo da democracia e dos direitos humanos

Unidos estejam empenhados em um maior envolvimento na regio muito pelo contr-


rio, h um consenso crescente em Washington de que intervir na Amrica do Sul no ape-
nas algo secundrio, como tambm arriscado. Contudo, se uma crise ameaar de fato
os interesses estadunidenses seja na forma de um crescente nmero de migrantes ou ao
afetar a estabilidade em uma escala regional os Estados Unidos podem ver-se forados
a tomar uma posio mais assertiva. A inao continuada da vizinhana diante de um
potencial colapso venezuelano (por exemplo, produzindo milhares de refugiados econ-
micos) j enfraquece severamente a noo de liderana regional brasileira hoje.

A anlise acima mostra que a profunda ambivalncia presente na postura brasileira sobre
a promoo de democracia e direitos humanos no exterior to comum quanto improv-
vel de ser resolvida num futuro imediato. Se por um lado mesmo nos Estados Unidos ou
na Europa a promoo da democracia e dos direitos humanos altamente contestada e
frequentemente criticada como intil ou perigosa 31 , o debate agrava-se no Brasil devido a
um agudo senso de violaes dos direitos humanos a nvel nacional, seja em relao vio-
lncia policial contra negros, s espantosas condies das prises brasileiras32 , ou exis-
tncia continuada do trabalho escravo e infantil tanto em reas rurais quanto urbanas33 ,
ou ainda discriminao e violncia contra mulheres34 , jornalistas35 e a comunidade
LGBT36 . Cabe tambm lembrar que o Brasil o pas com o maior nmero de assassinatos
de ativistas ambientais no mundo 37.

Paradoxalmente, enquanto para alguns isto motivo suficiente para no promover os


direitos humanos e a democracia no exterior, uma vez que aumenta o risco de o Brasil
tornar-se alvo de crticas, outros consideram que este precisamente o principal moti-
vo para que o pas assuma um papel mais visvel. O uso da tortura nas prises brasi-
leiras um bom exemplo: enquanto o governo federal impedido pela Constituio de

31
STUENKEL, Oliver. Book review: American Democracy Promotion: Impulses, Strategies and Impacts.
Disponvel em: <http://www.postwesternworld.com/2012/05/12/book-review-%E2%80%9Camerican-
-democracy-promotion-impulses-strategies-and-impacts%E2%80%9D/ >. Acesso em 17 de setembro
de 2016.
32
O Estado Deixou o Mal Tomar Conta: A Crise do Sistema Prisional do Estado de Pernambuco. Human Rights
Watch, 2015. Disponvel em: <https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/brazil1015port_foru-
pload.pdf >. Acesso em 17 de setembro de 2016.
33
SAKAMOTO, Leonardo (coord.). Trabalho Escravo no Brasil do Sculo XXI. Organizao Internacional do
Trabalho. Disponvel em: <http://www.oitbrasil.org.br/sites/default/files/topic/forced_labour/pub/traba-
lho_escravo_no_brasil_do_%20seculo_%20xxi_315.pdf>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
34
Brazils tough laws on violence against women stymied by social norms. The Guardian. 12 de maio de 2015.
Disponvel em: <https://www.theguardian.com/global-development/2015/may/12/brazil-tough-laws-
-violence-against-women-stymied-by-social-norms>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
35
Violncia contra jornalistas aumentou em 2015, diz relatrio da Fenaj. Folha de S. Paulo. 21 de janeiro de 2016.
Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/poder/2016/01/1731966-violencia-contra-jornalistas-
-aumentou-em-2015-diz-relatorio-da-fenaj.shtml>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
36
SECRETARIA DE DIREITOS HUMANOS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Relatrio Sobre Violncia
Homofbica no Brasil: Ano de 2012. Disponvel em: <http://www.sdh.gov.br/assuntos/lgbt/pdf/relatorio-
-violencia-homofobica-ano-2012>. Acesso em 17 de setembro de 2016.
37
Brazil Tops Activist Killings List Amid Commodities Price Slump. Bloomberg. 19 de junho de 2016. Disponvel
em: <http://www.bloomberg.com/news/articles/2016-06-20/brazil-tops-activist-killings-list-amid-
-commodities-price-slump>. Acesso em 17 de setembro de 2016.

129
interferir em um problema que responsabilidade dos estados, a poltica externa poderia
ajudar a colocar a questo na ordem do dia domesticamente. Se o Ministrio das Relaes
Exteriores brasileiro promovesse ativamente o assunto no exterior e sinalizasse um com-
prometimento global ou local, junto com outros pases, para acabar com a tortura no
Brasil, o governo federal e a sociedade civil organizada poderiam usar este compromisso
internacional para pressionar os governadores dos estados a reformarem o sistema prisio-
nal. Considerando semelhante mecanismo, do interesse do Brasil promover uma maior
consolidao de um enquadramento regional que no apenas fortalea o monitoramento,
mas sirva tambm para dar dentes a regras que ainda so, muitas vezes, negligenciadas.

Recomendaes
A partir da anlise oferecida acima, possvel formular uma srie de medidas que o Brasil
pode tomar para assumir uma postura mais assertiva de promoo da democracia e dos
direitos humanos. Em termos de organismos multilaterais, o Brasil poderia, por exemplo,
participar mais ativamente dentro da ONU, no sentido de melhorar a atuao do Conselho
de Direitos Humanos e torn-lo mais eficaz. Alm disso, deveria expandir sua contribuio
financeira (ou pelo menos honrar as dvidas atuais) OEA e ao Sistema Interamericano de
Direitos Humanos (ambos financiados hoje em dia principalmente pelos Estados Unidos).
Para isso, faz-se necessria uma maior integrao, a nvel institucional, da poltica externa,
que deve ter uma agenda especfica atravs de um plano de ao conjunto entre a Secretaria
Especial de Direitos Humanos e o Ministrio das Relaes Exteriores.

Neste sentido, preciso desenvolver o conhecimento institucional do Itamaraty e da


Presidncia sobre mediao de crises; o Itamaraty, acima de tudo, deve ser visto como
uma ferramenta-chave do governo para combater violaes domsticas de direitos hu-
manos ao trabalhar com regras e normas internacionais que iro gerar presso externa
sobre o Brasil.

Quando crises constitucionais irromperem em pases vizinhos, a presidncia brasileira


deve automaticamente criar um comit de crise, e o Congresso brasileiro deve ativamen-
te empenhar legislaturas estrangeiras na regio para estabelecer canais permanentes de
dilogo, tornando-se capaz de responder adequadamente quando estas crises eclodirem.
Neste caso, o Brasil deve se coordenar, junto aos vizinhos, de modo a assegurar que
UNASUL, OEA e Mercosul trabalhem em conjunto de maneira eficaz.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Por fim, emprstimos do BNDES devem considerar direitos humanos e governana demo-
crtica como componentes fundamentais do risco inerente concesso de crdito publica-
mente subsidiado a governos estrangeiros.

130
Promoo da democracia e dos direitos humanos

131
Matias Spektor doutor pela
Universidade de Oxford e pro-
fessor da Escola de Relaes
Internacionais da FGV.

www.matiasspektor.com
@MatiasSpektor
10
Anlise estratgica para as
relaes internacionais do
Brasil

Matias Spektor

Um dos maiores desafios de qualquer poltica exterior antecipar ten-


dncias e problemas emergentes no sistema internacional, e calcular o
risco embutido em cada uma das opes disponveis para o pas. Para
isso, alguns pases utilizam de forma explcita os instrumentos hoje dis-
ponveis para a anlise estratgica aplicada aos assuntos da poltica ex-
terna, economia global, defesa e segurana internacionais. Trata-se do
tipo de trabalho que permite a autoridades nacionais entenderem as
transformaes globais a tempo de mitigar seus eventuais efeitos nega-
tivos e, com algum engenho, delas tirar vantagem. O esforo de anlise
estratgica para temas de poltica exterior particularmente til para
governos em sociedades complexas, onde as condies de vida da po-
pulao so influenciadas por aquilo que ocorre fora das fronteiras na-
cionais. Em pases tais como Alemanha, China, Estados Unidos, ndia,
Japo, Reino Unido e Turquia, os chefes de governo tem ou j tiveram
a seu servio um grupo de profissionais dedicados com exclusividade
a essas funes, que no se confundem com as tarefas de planejamen-
to diplomtico tpicas do trabalho cotidiano de uma chancelaria (no
caso brasileiro, sob a responsabilidade da Secretaria de Planejamento
Diplomtico do Ministrio das Relaes Exteriores/SPD).1

1
DREZNER, Daniel. Avoiding Trivia: the Role of Strategic Planning in American Foreign
Policy. Brookings Institution, 2009 e BRANDS, Hal. What Good is Grand Strategy?
Power and Purpose in American Statecraft. Cornell University Press, 2014.

133
O Brasil sofre de um dficit de longa data de anlise estratgica em poltica externa, eco-
nomia global, segurana e defesa internacionais. Mesmo contando com um Estado forte
e capaz de ter representaes diplomticas em todo o mundo, a classe poltica brasileira
tem sido incapaz de detectar e entender, a tempo e com preciso, as grandes transforma-
es globais que moldam a vida pblica nacional. Por exemplo, a elite governante levou
mais de dez anos para compreender o significado e o alcance do fenmeno da globali-
zao o aumento exponencial dos fluxos de dinheiro, comrcio, pessoas, ideias e nor-
mas internacionais que revolucionou a poltica internacional durante os ltimos quarenta
anos. Em perodo mais recente, a classe poltica tampouco conseguiu registrar a tempo o
processo de desacelerao da China, cujo impacto imediato foi a piora da grave recesso
econmica que vivemos. Da mesma sorte, o aparente mpeto que as autoridades tem dado
ao assunto da insegurana pblica parece avanar sem compreenso explcita da rpida
transformao do lugar do Brasil na economia poltica do crime organizado transnacio-
nal e do narcotrfico sul-americano, dificultando, ainda mais, a rdua tarefa de reverter
as estatsticas alarmantes em grandes capitais, cidades do interior e na faixa de fronteira.

Incapazes de detectar e analisar tendncias internacionais a tempo de reagir de forma es-


tratgica, os governos de planto so pegos de surpresa por fenmenos sobre os quais tem
pouco ou nenhum controle. Quando chega, a reao tardia.

O que explica essa situao?

Nossa dificuldade de antever surpresas estratgicas no inpcia governamental, mas algo


mais complexo. Em primeiro lugar, a sociedade brasileira pouco exposta a fluxos globais
de ideias ou pessoas. Isso ocorre por vrios motivos. O Brasil recebe pouqussimos turis-
tas, imigrantes e estudantes estrangeiros. O ingls no lngua franca na Esplanada dos
Ministrios ou na Faria Lima, valendo o mesmo para o espanhol, idioma hegemnico na
nossa vizinhana. Alm disso, a economia brasileira a mais fechada ao comrcio global
dentre os grandes pases emergentes, levando mais tempo que economias mais abertas para
detectar e reagir s dinmicas do capital e da produo. Da mesma forma, a elite governan-
te brasileira no particularmente cosmopolita ou sintonizada ao que ocorre no mundo ao
redor, especialmente se comparada a suas congneres em pases emergentes tais como ndia,
Mxico, Turquia ou Colmbia. Se tomar a temperatura do mundo em tempo real um de-
safio para qualquer sociedade, aqui existem essas dificuldades adicionais.
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Nada disso, contudo, deveria ser destino. Afinal, o Estado brasileiro dispe de excelente
capacidade instalada para coletar e processar dados sobre tendncias globais. Instituies
tais como Banco Central, IPEA e IBGE produzem pesquisa internacionalmente competi-
tiva. Por sua vez, o Ministrio das Relaes Exteriores possui uma rede vasta de postos
no exterior, onde profissionais qualificados processam volumes enormes de informao
e conduzem avaliaes de risco poltico todos os dias. H recursos humanos e materiais
para equacionar o problema.

134
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil

O que falta ao governo brasileiro um modelo de gesto de conhecimento sobre poltica e


economia internacionais capaz de absorver e integrar a massa de informaes que hoje se
encontra dispersa. Um sistema bem estruturado de anlise estratgica de poltica externa
permitiria classe poltica dar um salto qualitativo, facilitando a avaliao de riscos e
oportunidades no cenrio internacional.

fcil por um fim desarrumao custosa que nossa marca registrada nessa rea. Para
isso, este captulo diagnostica os obstculos institucionais e polticos construo de um
sistema de anlise estratgica e, em seguida, prope seis instrumentos de baixo custo e
alto impacto que poderiam ajudar a reverter o quadro.

Os obstculos
Esta seo identifica os tipos de empecilho que dificultam a conduo de exerccios prospecti-
vos na rea de poltica externa brasileira e que, pelo menos at agora, impediram o nascimen-
to de uma cultura de reflexo estratgica integrada s necessidades de quem governa o pas.

Coordenao estratgica

No existe hoje uma instncia com poderes delegados da presidncia da Repblica para
coordenar o trabalho de reflexo prospectiva dos numerosos rgos governamentais que
conduzem algum tipo de atividade internacional. Ou seja, no h uma estrutura anloga
ao National Security Council (Estados Unidos), ao Prime Ministers Strategy Unit (Reino
Unido) ou aos conselhos mais ou menos informais que alimentam com anlises estrat-
gicas o processo decisrio dos chefes de governo em pases como Rssia, ndia e China.
Assim, embora o Estado brasileiro seja rico, poderoso e capaz de projetar influncia fora
das fronteiras mediante seus ministrios, autarquias, foras armadas, empresas estatais,
bancos pblicos, Judicirio, Legislativo e entidades federadas, esse trabalho pulveri-
zado, sem centro nevrlgico dedicado a coordenar as diversas leituras de seus agentes a
respeito do mundo. Mesmo quando h unidades do governo realizando trabalho srio na
rea prospectiva como o caso do investimento em cenrios que vem sendo feito por
separado pelas trs foras armadas , tal produo quase nunca informa de fato a atua-
o governamental no exterior. Como no h coordenao entre as diversas agncias e
autarquias do governo brasileiro, no existem equipes de trabalho dedicadas para anali-
sar de forma sistemtica as situaes internacionais mais crticas com que depara o pas.
Em anos recentes, as diversas tentativas de criar uma Secretaria de Assuntos Estratgicos,
um Gabinete de Segurana Institucional ou uma Assessoria Especial para assuntos diplo-
mticos na presidncia da Repblica no resultaram em maior capacidade instalada na
conduo de reflexo coordenada a respeito do estado do mundo.

135
Cincia de dados

O governo brasileiro avana a passo acelerado na rea de tecnologia da informao e ci-


ncia de dados no tratamento de estatsticas oficiais, documentos governamentais e ges-
to de processos. Contudo, tal conhecimento ainda no foi aplicado poltica externa, no
sentido de aplicar os softwares existentes identificao de tendncias, acionando alertas
ou sistematizando o gigantesco volume de telegramas que chega todos os dias de deze-
nas de embaixadas e postos espalhados mundo afora. Basta notar que a vasta maioria de
informaes da srie telegrfica do Itamaraty arquivada sem nunca ser processada ou
submetida a cruzamentos temticos.

Massa crtica

O Brasil um dos poucos pases de seu porte que no conta com uma comunidade vi-
brante de poltica internacional e poltica externa fora das estruturas de governo. Os
think-tanks existentes so poucos e pequenos, e a sociedade civil organizada raramen-
te opera para valer fora das fronteiras nacionais. A comunidade acadmica em Relaes
Internacionais no oferece treinamento profissional em anlise de risco, elaborao de ce-
nrios ou anlise estratgica internacional. Alm disso, os nveis existentes de engajamen-
to da academia brasileira com a comunidade governamental que se dedica s relaes ex-
teriores do Brasil permanecem mnimos e intermitentes, sobretudo quando comparados
queles prevalentes em outros pases sul-americanos e em grandes economias emergentes.
Da mesma forma, a imprensa nacional decididamente voltada para assuntos nacionais,
tendo desenvolvido pouca ou nenhuma experincia no tratamento de temas globais ou
transnacionais. Para dificultar ainda mais a situao, os maiores jornais e redes de televi-
so vem cortando seus correspondentes no exterior, sem investir em jornalismo interna-
cional de ponta em suas novas plataformas online.

Cultura diplomtica

A cultura diplomtica brasileira rica e fonte de enorme vantagem comparativa para o


Brasil no sistema internacional. No entanto, cinco de suas principais caractersticas dis-
tintivas dificultam o nascimento de uma cultura arraigada de anlise estratgica.

Primeiro, essa cultura institucional valoriza a resoluo prtica de problemas diplomti-


10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

cos, em detrimento do trabalho analtico. Como ocorre com a maior parte das chancela-
rias do mundo, o clima dominante no Itamaraty desconfia do intelectualismo que tantas
vezes contamina as avaliaes de risco poltico e de cenrios emergentes.

Segundo, a cultura da chancelaria no somente valoriza, como prioriza o conhecimento


acumulado de geraes passadas. Boa parte da educao de jovens diplomatas feita com
base em leituras assinadas por diplomatas mais antigos e pela transmisso oral de casos,
anedotas e memrias de velhos embaixadores, em detrimento do engajamento intelectu-
al ativo com a produo de ponta das principais universidades e centros de pesquisa do

136
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil

mundo e da Amrica do Sul. (Embora o Ministrio das Relaes Exteriores realize semi-
nrios espordicos com a academia brasileira, h pouca ou nenhuma interao com os
centros de ponta mundo afora). Sem interao sistemtica e institucionalizada com tais
fontes de reflexo a respeito da poltica mundial, a diplomacia profissional brasileira fica
merc de conceitos estratgicos herdados de maneira acrtica. Note-se que no faltam
estruturas e recursos para tal esforo de aggiornamento. Afinal, a FUNAG possui todos
os instrumentos necessrios para facilitar esse trabalho de engajamento intelectual por
meio de um processo regular de consultas a especialistas internacionais a custo mnimo,
graas s tecnologias existentes para a realizao de videoconferncias.

Terceiro, a diplomacia brasileira padece do problema de groupthink o fenmeno psicolgico


que ocorre em grupos de pessoas onde a conformidade e a averso ao dissenso e ao embate
aberto de ideias tem precedncia sobre a reflexo sistemtica e profissionalizada dos proble-
mas em questo. Em tais contextos, o aparecimento de ideias controversas ou a mera criao
de cenrios alternativos so vistos como ameaas. Trata-se de um ambiente institucional onde
h pouco espao para a prtica do advogado do diabo, onde profissionais questionam de for-
ma explcita os dogmas e consensos gerados em seu prprio ambiente de trabalho.

Quarto, o dia a dia de boa parte dos diplomatas brasileiro dominado pela gesto de
agenda administrativa ou estritamente burocrtica, na qual no h espao para a reflexo
estratgica, que muitas vezes descartada como diletantismo ou artigo de luxo ao qual
funcionrios devidamente ocupados no podem se dar. Mesmo nos nveis mais altos e nas
reas fins, boa parte dos diplomatas profissionais dedica seu dia a problemas administra-
tivo-burocrticos, restando pouco espao mental ou tempo real para exerccios analticos.

Quinto, a observncia estreita hierarquia dentro da carreira diplomtica tem a vanta-


gem de produzir enorme coerncia no comportamento de mais de dois mil funcionrios,
mas tambm traz custos. Existem barreiras tcitas e explcitas cultura de questionamen-
to e criatividade que essencial a qualquer trabalho srio de anlise estratgica. Essa cul-
tura no incentiva a avaliao crtica das teses e dogmas do governo de planto. Mesmo
dentre os funcionrios mais inclinados ao estudo, raro encontrar algum disposto a
apontar argumentos circulares ou a expor proposies que, embora repetidas pela chefia,
no contam com amparo emprico. Ocorre, no entanto, que a valorizao da antiguidade,
da intuio e da tradio, em detrimento de reflexo sistemtica e crtica, muito custosa
para o Brasil no mundo. Afinal, prepara-se a classe poltica para tudo aquilo aquilo que
recorrente e previsvel, no para as dinmicas inesperadas, surpreendentes e contra-in-
tuitivas que so moeda corrente no cenrio internacional.

Vale notar, entretanto, que a cultura do Itamaraty nem sempre tolhe a capacidade cole-
tiva de reflexo estratgica. Durante boa parte do sculo XX, o ministrio implementou
um sistema colegiado onde o dissenso era um componente valorizado do processo deci-
srio. Tal prtica nunca foi formalizada, mas ocorria com regularidade na forma de co-
mentrios manuscritos s margens dos papeis oficiais que subiam de divises e depar-
tamentos at as chefias do ministrio.

137
A partir da dcada de 1990, porm, esse modelo de gesto cedeu espao para outro, que
concentrou a autoridade no gabinete do Ministro das Relaes Exteriores. Se a prtica
anterior abria algum espao para o embate animado de ideias, a prtica atual menos
deliberativa e, por isso, menos equipada para lidar com o inesperado. Mesmo embaixa-
dores graduados furtam-se muitas vezes de discutir com franqueza suas perspectivas di-
vergentes da linha oficial do momento.

Alm de empobrecimento intelectual, esse modo de lidar com as questes diplomticas


introduz riscos adicionais. O mais gritante um estilo organizacional avesso s ms no-
tcias, onde funcionrios que identificam problemas graves temem que a mera comunica-
o formal desses problemas a seus superiores possa ter efeito deletrio sobre suas pr-
prias carreiras. O resultado disso pode ser catastrfico. Um exemplo recente foi o epis-
dio da fuga do senador Roger Pinto da embaixada em La Paz, onde os pedidos de auxlio
vindos do posto tinha amparo em anlises de risco expressas em telegramas detalhados,
mas encontraram ouvidos moucos na cadeia de comando em Braslia. Outro exemplo foi
o atabalhoado processo de evacuao do pessoal da embaixada do Brasil no Mali, quan-
do um golpe de estado inviabilizou a presena de misses oficiais estrangeiras no pas.
Alertas prvios do posto haviam chegado secretaria de Estado de forma sistemtica,
mas no encontraram canais abertos. Sem mecanismos eficientes para processar avalia-
es ou alertas crticos, a instituio se priva de poder tomar as medidas corretivas para
impedir desastres. H mtodos simples para reverter essa situao, por meio de sistemas
annimos de recomendaes e sugestes, conforme indicado abaixo.

Os fatores elencados acima contribuem para um processo decisrio em poltica externa


que quase nunca informado por estudos sistemticos a respeito dos cenrios estratgicos
mais plausveis. A deliberao estratgica explcita, quando ocorre, ad hoc.

A prxima seo identifica os elementos centrais do cardpio de instrumentos de anlise


estratgica de poltica externa.

Cardpio de metodologias
Numerosos governos estrangeiros utilizam um cardpio variado de metodologias de an-
lise estratgica em poltica externa, economia global, segurana e defesa internacionais.
Via de regra, esses instrumentos so adotados por diferentes unidades e rgos de gover-
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

no, sendo coordenados por uma autoridade vinculada chefia de governo com a capaci-
dade de ter uma viso de conjunto. Eis aqui uma lista dos mais recorrentes.

Cenrios alternativos
Esta metodologia produz cenrios cuidadosamente narrados a respeito do futuro, mape-
ando riscos e identificando de forma explcita as principais fontes de incerteza e risco.2

2
BREMMER, Ian. Fat Tail: the Power of Political Knowledge in an Uncertain World. Oxford University Press, 2010.

138
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil

Tais cenrios definem os caminhos alternativos mais plausveis que o futuro pode assu-
mir. O objetivo desse exerccio reduzir os impactos negativos de surpresas estratgicas.
Por exemplo, de que forma uma inovao tecnolgica na rea de energia renovveis afeta-
ria os investimentos brasileiros na produo de eletricidade na Amrica do Sul? Ou qual
o efeito sobre o fluxo de cocana brasileira de mudanas na poltica de narcotrfico da
Bolvia? Em ambos os casos, o exerccio consiste em conceber os cenrios mais plausveis.
A metodologia de cenrios alternativos ainda cumpre outra funo maior: ajudar a legi-
timar as opes feitas pelo governo, por meio da validao de suas premissas fundamen-
tais. Foi isso que o presidente Dwight D. Eisenhower fez em seguida morte Stlin por
meio do projeto Solarium, quando uma equipe de pesquisadores e diplomatas avaliou em
profundidade trs opes: manter intacta a poltica de conteno sovitica, increment-la
por meio de uma demonstrao de fora ou substitui-la por uma ofensiva militar capaz
de forar a retirada do Exrcito sovitico de territrios-chave na Europa. Ao contrastar
os pontos fortes e fracos de cada alternativa, o estudo fortaleceu a opo vigente poca,
dando flego renovado a essa poltica (e ao prprio presidente). De l para c, Solarium
inspirou uma srie de exerccios anlogos. 3

Identificao de tendncias

Este exerccio busca equipar os tomadores de deciso com os instrumentos necessrios


para tirar vantagem de mudanas tticas no comportamento futuro de terceiros pases e
para controlar danos, quando tais guinadas produzem externalidades negativas. O pro-
cedimento simples: os analistas comeam avaliando como um pas ou assunto respon-
der a mudanas econmicas, polticas e demogrficas no prazo de 5 a 10 anos (tempo
necessrio para que mudanas profundas surtam efeito e para completar ciclos eleitorais).
Em seguida, os analistas explicitam de que forma tais tendncias podem se traduzir em
crises ou podem acionar dinmicas inesperadas no prazo de 1 a 5 anos, utilizando a me-
todologia de cenrios alternativos, descrita acima. Por fim, os analistas identificam quais
marcos (sign posts) sinalizam qual o cenrio alternativo mais plausvel. O exerccio con-
centra-se em criar conexes causais: se X acontecer, ento provvel que o cenrio Y se
desenvolva. Ou seja, a realizao de um marco vira um sinal de quais desfechos previstos
tm maior chance de ocorrer. Trata-se, na prtica, de um sistema de alerta, que avisa a
quem toma decises quando potenciais crises so mais iminentes, ou quando h jogadas
decisivas que esto prestes a ocorrer em terceiros pases. Tendo marcos que indicam quan-
do algo significativo est ocorrendo ou prestes a ocorrer, reduz os riscos de uma surpresa
negativa. Isso outorga a quem l os estudo o tempo necessrio para fazer ajustes na expec-
tativa do que vir. Na identificao de tendncias, os analistas oferecem um sistema de
alerta por meio de nveis crescentes de especificidade, permitindo a quem toma decises
ajustar sua estratgia com regularidade.

3
Ver The Princeton Project on National Security.

139
Testes de resilincia

Este exerccio dedica-se a questionar de maneira sistemtica os conceitos estratgicos uti-


lizados pelo governo de planto, com vistas no a substitui-los por outros, seno a forta-
lec-los e sofistic-los. A metodologia requer o envolvimento de pessoas dispostas a fazer
o papel de advogado do diabo. Assim, separa-se um conjunto de especialistas em dois
grupos: um deles ocupa-se de defender a posio oficial do governo, enquanto o outro
dedica-se a atac-la. Depois de uma sesso de embate, os grupos trocam de posio. Essa
jornada de aprendizado tira as pessoas responsveis por conduzir a poltica externa da
zona de conforto propiciada pelo ambiente institucional da chancelaria. Alm de prepa-
rar melhor os funcionrios para argumentos duros e oposio cerrada, o exerccio ajuda
a identificar contradies, raciocnios circulares e reas de fraqueza ou inconsistncia nas
posies oficiais. Ao fim do processo, ambos os grupos formalizam quais argumentos
merecem reforo, quais demandam trabalho adicional e quais outros talvez meream ser
deixados de lado, com vistas a dar maior robustez quilo que o governo diz e faz em suas
iniciativas internacionais.

Cincia de dados aplicada diplomacia

A tecnologia de informao oferece novas possibilidades para a sistematizao do conhe-


cimento em poltica internacional. Por exemplo, existem ferramentas computacionais que
permitem a um analista identificar de imediato o surgimento de tendncias, padres ou
rupturas nos relacionamentos internacionais de um pas. Tambm h instrumentos para
sistematizar o conhecimento produzido por meio da anlise semntica dos telegramas en-
viados pelos diplomatas que servem mundo afora Secretaria de Estado. Como o fluxo de
tais documentos avassalador, nenhum indivduo ou conjunto de indivduos conseguiria
fazer esse trabalho a olho nu. Para isso, h tcnicas de machine learning que permitem au-
tomatizar o processo de anlise de bancos de dados que utilizam conceitos tpicos da anli-
se de risco poltico. Com auxlio de softwares, o processamento desses dados pode ser feito
de modo a informar de maneira direta e explcita o processo decisrio. No caso brasileiro,
onde h numerosos postos diplomticos em todo o mundo, esse tipo de investimento tra-
ria resultados muito substantivos, tendo em vista que a srie telegrfica j se encontra em
formato amigvel para tratamento computacional. Por exemplo, de que maneira os postos
brasileiros na frica avaliam a ascenso da China? De que forma as embaixadas brasileiras
nos pases da OTAN relatam a evoluo das atitudes desse rgo em relao ao Atlntico
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Sul? Qual a trajetria do chamado piv norte-americano para a sia, da perspectiva dos
postos brasileiros naquela regio? Tais ferramentas podem ajudar a desenvolver estratgias
adaptativas robustas e a identificar cenrios-chave que seria impossvel identificar sem o
auxlio de programas capazes de processar uma massa vasta de documentos. Para isso, se-
ria necessrio que o Itamaraty conduzisse exerccios tentativos, com vistas a montar um
software piloto que permita chefia da Casa ter um instrumento primoroso para identifi-
car de imediato as tendncias relatadas por seus prprios diplomatas e, no processo, identi-
ficar de forma clere o aparecimento de problemas ou tendncias inesperadas.

140
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil

Identificao de vulnerabilidades

Este exerccio busca explicitar as vulnerabilidades mais significativas das estratgias de


poltica externa adotadas por um pas. Um exemplo foi realizado por RAND, ao estudar
formas alternativas de lidar com a mudana do clima. Os pesquisadores testaram estra-
tgias alternativas: uma baseada em mecanismos de mercado e outra na frmula de cap-
-and-trade. Para cada estratgia testaram-se distintas tendncias demogrficas, econmi-
cas, ambientais e tecnolgicas. O programa talhado para efetuar esse estudo ainda intro-
duziu elementos de surpresa tecnolgica e mudanas nos valores sociais do pas em ques-
to. Os cenrios resultantes permitiram aos pesquisadores identificar os pontos nos quais
a poltica oficial do governo era mais vulnervel. Com isso, as autoridades responsveis
puderam identificar abordagens mais inteligentes para lidar com os desafios do desenvol-
vimento sustentvel. Esse modelo robusto de anlise estratgica permitiria a profissionais
da diplomacia brasileira identificar de forma rigorosa, sistemtica e reproduzvel o con-
junto de cenrios ambguos e surpreendentes que o mundo apresenta, alm de identificar
s claras os custos que cada um deles traz embutidos. H reas que so particularmente
frteis para esse tipo de estudo. Por exemplo, quais as principais vulnerabilidades da po-
ltica brasileira de incentivos ao setor automotor? Quais as principais vulnerabilidades no
modelo de proviso de financiamento externo por parte do BNDES? Quais as vulnerabi-
lidades recorrentes na postura brasileira a respeito de normas internacionais nas reas de
no-proliferao nuclear e desarmamento?

O mesmo vale para estudos de vulnerabilidade que buscam capitalizar de forma sistem-
tica as ideias derivadas da chamada teoria dos jogos. Tal abordagem tem sido utilizada
de forma sistemtica por unidades dos governos norte-americano e britnico. Esse tipo
de esforo j rendeu excelentes resultados em reas to diversas como identificar as con-
dies que podem facilitar ou dificultar a poltica de combate ao terrorismo; a definio
tima de alocao de recursos para proteger um pas de ataques; as tticas e estratgias
alternativas que melhoram as chances de uma negociao produzir resultados favorveis;
assim como o desenvolvimento de modelos de anlise de risco poltico e de engenharia
poltica. No caso brasileiro, a aplicao desse tipo de anlise poderia ajudar a esclarecer
as opes mais convenientes em reas to diversas como os melhores marcos regulatrios
para promover o investimento brasileiro em energias limpas na Amrica do Sul ou as me-
lhores posturas negociais para construir cooperao com os vizinhos no controle de fron-
teiras. Seria possvel aplicar esse tipo de exerccio ao estudo de quais medidas tomar para
facilitar a sada das tropas brasileiras do Haiti, atentando para o bem-estar da populao
local, ou para promover a projeo poltica do Brasil no sistema poltico em Pequim, ten-
do em vista as caractersticas distintivas daquela capital. 4

4
KYDD, Andrew. International Relations Theory: the Game-Theoretic Approach. Cambridge University Press,
2015 e BUENO DE MESQUITA, Bruce. The Predictioneers Game: Using the Brazing Logic of Self-Interest to See
and Shape the Future. Random House, 2009.

141
Red teaming

O processo chamado de red teaming busca entender os interesses, intenes e capacidades


de um competidor potencial, utilizando simulaes e testes de vulnerabilidade, por meio
da introduo de um elemento de crtica sistemtica s posturas oficiais de uma unidade
de governo. A tcnica ajuda a revelar e testar as premissas tcitas que fazem o dia a dia de
qualquer comunidade de poltica externa, identificando pontos cegos que ningum per-
cebe, com o objetivo de melhorar-lhes a performance. Trata-se de testar a validade das
estratgias existentes e de considerar hipteses alternativas, por meio do uso de especia-
listas dedicados a questionar as polticas oficiais. O esforo de red teaming consiste em
identificar os principais problemas e contradies dessas polticas por meio de tcnicas
que permitem fugir da fora do hbito. 5

Recomendaes
Este trabalho prope um plano para o desenvolvimento de capacidades de anlise estra-
tgica a servio da poltica externa brasileira. Trata-se de oferecer classe poltica um
leque de instrumentos mais sofisticados do que aqueles disponveis hoje para explorar
oportunidades que, de outra forma, seriam perdidas. O Brasil j conta com os recursos
materiais e humanos para uma empreitada dessa natureza. Falta, no entanto, um modelo
eficaz para construir tais insumos de modo sistemtico.

Nenhum esforo dessa natureza ser capaz de vingar sem vnculo direto com a presidn-
cia da Repblica. Somente ela pode garantir uma viso de conjunto, dirimir conflitos
entre os ministrios, agncias e autarquias que compem o governo brasileiro, distribuir
responsabilidades e cobrar resultados. Esse trabalho poderia ser conduzido pela presi-
dncia e ser secretariado pela SPD, do Ministrio das Relaes Exteriores. O rgo teria
autoridade para formar foras-tarefa compostas pelas equipes de cenrios das foras ar-
madas, os pesquisadores do IPEA, do IBGE e do Banco Central, mobilizando a ABIN, a
Petrobras, o BNDES, a Embrapa e quaisquer outros rgos do governo brasileiro.

Recomenda-se a esse grupo testar, em fase de piloto, os instrumentos de anlise estrat-


gica elencados acima:

Cenrios alternativos
10 Desafios da Poltica Externa Brasileira

Identificao de tendncias
Testes de resilincia
Aplicao de cincia de dados
Identificao de vulnerabilidades
Red teaming

5
ZENKO, Mikah. Red Team: How to Succeed by Thinking Like the Enemy. Basic Books, 2015.

142
Anlise estratgica para as relaes internacionais do Brasil

Recomenda-se ainda que o grupo responsvel por esse esforo estabelea contato regu-
lar, por meio de teleconferncia, com os principais especialistas internacionais nas reas
em questo. A cultura da consulta sistemtica aos pesquisadores de renome global que se
dedicam ao estudo profissional de seus respectivos temas teria um impacto positivo ime-
diato sobre a qualidade da reflexo estratgica do governo brasileiro.

Recomenda-se tambm ao Itamaraty instituir um sistema para canalizar o dissenso em


questes substantivas. Bastaria para isso estabelecer foro eletrnico sob a superviso da
SPD, ao qual diplomatas profissionais poderiam encaminhar consideraes de carter es-
tratgico de forma annima, caso essa seja a preferncia dos participantes. A qualidade
desses materiais ser desparelha, sem dvida, mas haveria ali insumos teis para repensar
os pressupostos e dogmas mais recorrentes.

Um esforo desse tipo de baixo custo e alto impacto. Seu tratamento srio promete inje-
tar dinmica e criatividade ao processo decisrio, dois valores essenciais para que o Brasil
possa navegar pelas guas turbulentas do sistema internacional contemporneo.

143