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REVISTA BRASILEIRA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL, ISSN 2317-5443, DOI: 10.7867/2317-5443.

2016V4N2P005-026
2016 PPGDR/UNIVERSIDADE REGIONAL DE BLUMENAU
WWW.FURB.BR/RBDR

O complexo dilogo entre o urbano e o


regional
Rosa Moura
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA/PNPD; Observatrio das Metrpoles INCT/CNPq

Recebido: 20/06/2016 Verso revisada (entregue): 20/07/2016 Aprovado: 26/08/2016

Resumo
H 40 anos inmeros modelos de gesto vm sendo implementados com pouca ou nenhuma
eficcia nas regies metropolitanas brasileiras. O que motiva e como superar tal fracasso?
Concomitantemente, novas aglomeraes urbano-metropolitanas e arranjos espaciais urbano-
regionais passaram a emergir em territrio brasileiro, representando um estgio avanado da
metropolizao, que vem provocando uma verdadeira metamorfose no espao intra e extra-
urbano. Com resultados empricos de tipologias construdas para identificar novas configuraes
espaciais aglomeradas no pas e de pesquisas sobre arranjos institucionais de gesto
metropolitana, esta abordagem confirma pressupostos tericos e tendncias anunciadas, e busca
contribuir na reflexo sobre os desafios interinstitucionais e interdisciplinares governana de
unidades espaciais multiescalares, hbridas em sua natureza, e cada vez mais extensas e no
delimitveis.
Palavras-chave | Aglomeraes urbanas; arranjos urbano-regionais; governana metropolitana;
metamorfose metropolitana; metropolizao; regies metropolitanas.
Cdigo JEL | O18; R10; R58.

THE COMPLEX DIALOGUE BETWEEN THE URBAN AND THE REGIONAL


Abstract
For 40 years numerous management models have been implemented with little or no
effectiveness in the Brazilian metropolitan regions. What motivates this ineffectiveness and how
to overcome such failure? Simultaneously, new urban-metropolitan agglomerations and urban-
regional spatial arrangements began to emerge in the Brazilian territory, representing an
advanced stage of metropolization, which is causing a true metamorphosis in the intra and
extra-urban space. With empirical results of typologies constructed to identify new spatial
configurations and research on institutional arrangements of metropolitan management, this
approach confirms theoretical assumptions and announced trends. So it also seeks to contribute
to the reflection on the interinstitutional and interdisciplinary challenges to the governance of
multi-scalar space units, which are hybrid in their nature and increasingly extensive and not
delimitable.
Keywords | Metropolitan governance; metropolitan metamorphosis; metropolitan regions;
metropolization; urban agglomerations; urban-regional arrangements.

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Rosa Moura

JEL-Code | O18; R10; R58.

EL COMPLEJO DIALOGO ENTRE LO URBANO Y LO RURAL


Resumen
Numerosos modelos de gestin se han aplicados con poca o ninguna eficacia en las regiones
metropolitanas de Brasil en los ltimos 40 aos. Qu motiva el fracaso y cmo superarlo? Al
mismo tiempo, nuevas aglomeraciones urbano-metropolitanos y arreglos espaciales urbano-
regionales comenzaron a emerger en Brasil, representando una etapa avanzada de la
metropolizacin, provocando una verdadera metamorfosis en el espacio intra y extra-urbano.
Con resultados empricos de tipologas construidas para identificar nuevas configuraciones
espaciales agrupados en el pas y de investigaciones sobre los arreglos institucionales para la
gestin metropolitana, este enfoque confirma supuestos tericos y tendencias anunciadas, y
pretende contribuir a la reflexin sobre los retos interinstitucionales e interdisciplinarios a la
gobernancia de las unidades espaciales multiescalares, de naturaleza hbrida, y cada vez ms
extensas y no definibles.
Palabras-clave | Aglomeraciones urbanas; arreglos urbano-regionales; governancia
metropolitana; metamorfosis metropolitana; metropolizacin; regiones metropolitanas.
Cdigo JEL | O18; R10; R58.

Introduo

As regies metropolitanas institucionalizadas no Brasil j cumpriram 40 anos, mas


os modelos de gesto de seus territrios sequer contemplam com eficcia o
exerccio das funes pblicas de interesse comum objetivo maior de sua
institucionalizao. Enquanto isso, no s novas aglomeraes emergiram em
territrio brasileiro, muitas de natureza metropolitana, como outros arranjos
espaciais passaram a articular conjuntos de aglomeraes e centros, tornando o
desafio da gesto ainda mais complexo diante da natureza urbano-regional que os
qualifica.
Tais fatos ressaltam a relevncia da reflexo proposta sobre os desafios
interinstitucionais e interdisciplinares para a governana urbano-metropolitana, e a
importncia de se destacar as novas tendncias de configuraes espaciais no pas.
Nessa direo, esta abordagem: (i) revisita o debate sobre a dimenso
metropolitana e o processo de metropolizao contemporneo, cuja acelerada
transformao do urbano supera as formas e relaes da metrpole industrial e
produz o que vem sendo apontado como uma metamorfose metropolitana; (ii)
nessa transformao, coloca foco na conformao de morfologias aglomeradas, ou
seja, na evoluo de cidades e metrpoles a grandes e complexos arranjos
espaciais; (iii) traz para essa reflexo terica uma anlise emprica sobre a extenso
do fenmeno urbano-metropolitano no Brasil dos anos 2010; e (iv) conclui

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

referindo-se s dificuldades quanto governana metropolitana nos territrios


singulares das unidades institucionalizadas, e aos desafios que se impem em
configuraes contemporneas, que transcendem, sem descartar, a natureza
urbana-metropolitana, tornando imprescindvel o dilogo entre o urbano e o
regional.

A metropolizao e a transformao do urbano

Nos idos dos anos 1970, Lefebvre (1991) descreveu, metaforicamente, que a
cidade (ou metrpole) industrial sofria um duplo processo de imploso e
exploso. Imploso sobre si mesma e exploso sobre o espao circundante, com
a expanso do tecido urbano, em uma configurao socioespacial que estende
ao espao regional imediato e, eventualmente, ao campo longnquo, as condies
de produo, antes restritas s cidades, conforme demandas da produo coletiva.
Pelo tecido urbano cada vez mais fechado, porm com diferenciaes locais e
ampliao da diviso do trabalho a sociedade e a vida urbana penetram nos
campos e disseminam um modo de viver que comporta sistemas de objetos e
sistemas de valores, e faz com que o fenmeno urbano tambm atravesse
alegremente as fronteiras nacionais (LEFEBVRE, 1991, p. 10). Brenner (2013)
retoma tal concepo e destaca que imploso e exploso no correspondem a
distintas sequncias temporais ou cristalizaes morfolgicas, mas representam
momentos, no sentido dialtico do termo, mutuamente interdependentes, como
dimenses intensamente conflitivas da evoluo descontnua de uma totalidade
historicamente constituda.
Na perspectiva da metropolizao, o mesmo processo avana a partir de grandes
aglomeraes e penetra no funcionamento cotidiano das metrpoles, como
tambm de cidades grandes, mdias e at de pequenos centros e reas rurais,
engendrando novas relaes socioespaciais, portanto, novas morfologias. Assim, a
condio metropolitana supera formas espaciais, embrenhando-se nas relaes
sociais, polticas, culturais e econmicas; prepondera-se em centralidades,
compondo uma espacialidade diversa, ao mesmo tempo em que se dissemina pelo
territrio adentro.
Com o avano da metropolizao, as configuraes espaciais, que sempre
estiveram associadas ao modo de produo e acumulao do capital, vo sofrendo
mutaes e adquirindo peculiaridades a cada momento. O desenho de expanso
centro-periferia, que orientou a metropolizao induzida pela indstria, na virada
para o sculo XXI, cede lugar a processos mais complexos e a formas mais
diversificadas, promovendo mudanas de valores, acentuando heterogeneidades e
diferenas. Entre as mudanas associadas transio do regime de acumulao
para uma nova fase se inserem transformaes no mbito das estruturas
econmicas, sociais, trabalhistas, institucionais e territoriais, frutos de alteraes
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no modo de produo, nos usos e costumes. A incorporao de inovaes altera


tanto os produtos como a produo em si, as formas de organizao das
empresas, as relaes de produo e os fatores de localizao, e fazem crescer o
peso do capital intangvel em relao ao fixo, dos fluxos em relao aos fixos,
antes dominantes (CUERVO, 2010; DE MATTOS, 2002; LENCIONI, 2003;
SANTOS, 1999).
Tal tendncia se vale de modos de regulao que permitem a livre circulao. O
desenvolvimento de meios de transportes e comunicaes muda
significativamente a relao espao/tempo, adensando os fluxos de produtos,
pessoas, capital, tecnologias e informao entre estabelecimentos de uma mesma
firma, entre empresas e seus setores, e nos espaos de produo ou consumo. Do
origem a redes crescentemente complexas em uma economia cada vez mais
mundializada. Os impactos territoriais derivados desses processos so distintos,
dado que respondem a diversas formas de articulao das sociedades em um
sistema global, levando a novos modelos de organizao do territrio.
Entre os efeitos territoriais desta fase do capitalismo, destaca-se a recuperao da
importncia das metrpoles e aglomeraes, de seu crescimento e consequente
desencadeamento de novas modalidades de expanso metropolitana. Constatam-
se, conforme De Mattos (1998, 2014), a permanncia da concentrao e
centralizao do comando do novo poder econmico nas aglomeraes
metropolitanas, como tambm dos processos produtivos das empresas, atividades
de maior peso hierrquico e melhor remuneradas, assim como sedes de
multinacionais e de associaes corporativas, em edifcios cones da paisagem
urbana emergente, assim como a cpula do aparato burocrtico do Estado. Segue
necessria a vizinhana dos servios avanados, de instituies financeiras, de
recursos humanos qualificados e capacidade empresarial, de condies inovao
e competitividade, entre outros servios vinculados diretamente a atividades e
produtos globais. Associada a eles, a nova indstria, particularmente o setor mais
moderno, privilegiado com investimentos estrangeiros, tambm busca uma
localizao metropolitana. Dessa forma, reafirma-se e intensifica-se a condio das
metrpoles como ns de localizao e articulao das funes de comando, da
regulao das relaes entre as atividades nacionais e da economia-mundo e da
induo de inverses dos conglomerados e grandes empresas no territrio
nacional; enfim, como ns principais das redes produtivas transfronteirias que
chegam a cada pas, servindo ao entrecruzamento de redes mltiplas, que impem
uma re-territorializao e um re-escalonamento do territrio nacional. De sua
dinmica, desse enredamento, organiza-se um espao mundial de acumulao,
no qual os capitais se valorizam em um nmero crescente de lugares e atividades
(DE MATTOS, 2014). Cumpre-se o que Veltz (1996) caracterizou como uma
economia de arquiplago ou como um modelo celular em rede.
Eventos em simultaneidade, sob temporalidades diversas, passam a conviver em
proximidade e se tornam o principal trao das aglomeraes metropolitanas. Usos

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

e ocupaes diferenciados passam a disputar as antigas reas perifricas da


metrpole industrial, nas quais se mesclam favelas a condomnios fechados de
luxo, pequenas indstrias a servios expressivos da economia mundializada.
Registra-se um aumento da desigualdade e dos conflitos sociais, da segregao e
auto-segregao residencial, entre outros fenmenos influenciados pela
minimizao da estrutura do Estado. A enorme expanso dos limites territoriais da
rea construda, associada presena na aglomerao de uma numerosa populao
pobre, transforma a metrpole corporativa industrial (SANTOS, 1990, p. 95)
em uma metrpole sob verdadeira metamorfose (DE MATTOS, 2014;
LENCIONI, 2011; SOJA, 1993).
A metrpole contempornea uma espcie de traduo urbana da manifestao
scio-espacial da globalizao (LENCIONI, 2006, p. 71), ou a morfologia
correspondente a essa nova fase de modernizao capitalista; e a metropolizao
contempornea nada mais que uma metamorfose do processo de urbanizao,
correspondendo a um momento mais avanado dele, exprimindo uma ps-
urbanizao, anunciando uma nova poca (p. 72). Metamorfoseiam-se as
relaes sociais e o espao, anunciando que estamos vivendo um perodo de
transio, uma transformao qualitativa para algo diferente do que conhecemos
(LENCIONI, 2011, p. 51).
Com a maior mobilidade e autonomizao dos capitais, torna-se progressiva a
financeirizao da economia mundial, apoiada na utilizao das inovaes
informacionais, que ativam os mercados financeiros e bancrios no financiamento,
desenvolvimento e explorao dos espaos urbanos. A terra metropolitana torna-
se um meio privilegiado para valorizao e reciclagem do capital; um novo tipo de
investidor metropolitano aciona negcios imobilirios, que passam a conduzir as
polticas locais, fragmentando a cidade a partir da implementao de megaprojetos
que funcionam como estruturadores do espao (DE MATTOS, 2014).
Modificam-se a imagem e a paisagem urbanas, com diversos tipos de novas
atividades e artefatos, condicionados e modulados pelos requerimentos da
globalizao, impondo sua presena e tendendo a constituir verdadeiros cones
dessa nova fase e a apoiar a forte competio na rede mundial de cidades
transfronteirias. Objetos tcnicos artificiais, inspiradores de metforas, tendem a
finalidades impostas desde fora (SANTOS, 1999), que se reproduzem pelo espao
mundial de acumulao, onde colocam sua marca (DE MATTOS, 2014).
O que se observa um fortalecimento e um aprofundamento em escala mundial
da lgica capitalista, com radicalizao de algumas tendncias da dinmica
econmica emergente, como assinala De Mattos (2014). Produziu-se uma
restruturao da geografia econmica mundial, com reafirmao do protagonismo
das grandes aglomeraes urbanas e sua insero na rede global de cidades; uma
nova geografia urbana (BRENNER, 2013) derivada de uma profunda e
desconcertante metamorfose urbana (SOJA, 1993). Praticamente em todas as

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reas urbanas afetadas pode-se observar o desencadeamento dessa metamorfose


que resulta na mudana na estrutura, forma e funo da metrpole.
Tal transformao, como resgata De Mattos (2014, p. 15), tambm foi antecipada
por Lefebvre (1970, p. 165), em sua anlise sobre a revoluo urbana iniciada com
a industrializao: mientras que baja el grado de plusvala global formada y realizada por la
industria, crece el grado de plusvala formada y realizada en la especulacin y mediante la
construccin inmobiliaria. El segundo circuito suplanta al principal. De accidental pasa a ser
esencial.
No contexto assinalado, a metrpole encerra o ciclo de ser o lugar, por excelncia,
da indstria e das possibilidades de emprego. Conforme Lencioni (2011, p. 55-56),
abre-se um novo ciclo capaz de enfrentar as contradies que comprometem a
reproduo do capital, fundado na importncia dos negcios da produo
imobiliria e das condies de infraestruturas indispensveis para consolidar a
metropolizao e a valorizao do espao metropolitano.

A forma que a metrpole assume, de maior escala territorial, ao


expandir sua regio, central para a acumulao porque ela vem
acompanhada da possibilidade de oferecer sobrevida s relaes
capitalistas, uma vez que a valorizao imobiliria que acompanha o
espraiamento territorial da metrpole se constituiu numa das principais
estratgias para a produo e concentrao da riqueza social, uma vez
que o predomnio da descontinuidade estratgico para a reproduo
do capital. A sua forma descontnua, por assim dizer, a expresso, no
limite ltimo, da fora desmedida do espao-mercadoria,
instrumentalizado pela valorizao imobiliria do capital. [Essa] se
coloca como possibilidade de [...] superar o estrangulamento que pode
comprometer o flego necessrio para dar continuidade ao processo
capitalista de desenvolvimento.

De metrpoles a regies urbanas

As dinmicas da metropolizao passam a engendrar novas morfologias urbanas,


mais articuladas e densas, ao mesmo tempo descontnuas, dispersas, sem limites
precisos. Sustentam a ampliao geogrfica do processo de acumulao, com
disperso pelas empresas de seus processos produtivos, filiais e fornecedores,
transformando as aglomeraes metropolitanas nas localizaes mais capazes de
oferecer as condies requeridas valorizao do capital.
Para Lencioni (2011), entre as caractersticas principais que sintetizam a
metamorfose da metropolizao do espao, encontra-se a conformao, a partir
das metrpoles e suas aglomeraes, de regies de grande escala territorial, com
limites extremamente dinmicos e difusos, que expressam ao mesmo tempo uma

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

ntida e intensa fragmentao territorial e uma transparente segregao social.


Alm dessa, redefinem-se as hierarquias e a rede de relaes entre cidades,
enquanto emerge um expressivo nmero de cidades conurbadas com
polinucleao intensa e mltipla rede de fluxos, e se intensifica a comutao entre
algumas cidades da regio, consagrando uma expressiva estrutura regional em
rede.
Em geral, configuraes do modelo de cidade compacta cedem vez a um modelo
de cidade mais disperso, com conexes por meio da rede viria. O movimento de
expanso urbana nos padres descritos incorpora tentacularmente centralidades e
aglomeraes em proximidade, com relaes de complementariedade funcional,
produo e consumo com a centralidade principal, facilitadas por uma crescente
mobilidade de pessoas e mercadorias, e toda uma ordem de fluxos materiais e
imateriais. Emergem regies urbanas de grande extenso, nas quais alm da
mobilidade e velocidade das mudanas, impem-se desafios de ordem multiescalar
e interfederativa, dado sua condio de espacialidade que se estende sobre
territrios controlados por diferentes jurisdies poltico-administrativas, que se
compem por um conjunto de fragmentos escalares, com tambm intensa
fragmentao poltica.
A percepo desse processo se traduz em uma pluralidade de denominaes
alusivas aglomerao metropolitana ou configurao de arranjos espaciais
considerados como a mais expressiva entre as novas formas e os novos contedos
da cidade e da aglomerao, nos processos de reconfigurao territorial dessa fase
da metropolizao (DE MATTOS, 2014). Entre correspondncias que se
encontram no debate internacional, destacam-se as noes de megacidades
(BORJA; CASTELLS, 1997), definida no pelo tamanho, mas pela posio de n
na economia global; hipercidades (DAVIS, 2004), que em pases no
desenvolvidos se envolvem em novas redes, corredores e hierarquias, criando
megalpoles urbano-industriais (CASTELLS, 2000; GOTTMAN, 1970;
LEFEBVRE, 1991) comparveis s do mundo desenvolvido; cidade-regio
(SCOTT et al., 2001), que polariza globalmente formas de articulao de poder,
constituindo-se em plataforma territorial na qual empresas disputam mercados
globais; megarregio (SASSEN, 2007), como um territrio reconfigurado em sua
dimenso urbana e regional, no qual cidades e reas metropolitanas se mesclam
entre si; metpoles (ASCHER, 1995), nascidas de uma metropolizao
metastsica, em unidades no contguas, derivadas de movimentos de densificao
ou desdensificao, expanso, transformao e incorporao de novos espaos;
ps-metrpole ou expole (SOJA, 2002), que sintetizam a ruptura da lgica
socioespacial da metrpole baseada em uma aglomerao fsica, para um espao
descontnuo, um fenmeno polidrico, decorrente da desindustrializao e
reindustrializao e da desconcentrao e reconcentrao dos ns urbanos uma
metfora da metrpole, no novo processo de urbanizao, sob efeitos da
globalizao e reestruturao da economia.

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De fato, o processo de internacionalizao cria conjuntos de paradoxos, que


conforme Soja (2002) outra vez reafirmam Lefebvre: ele implica em se estender
para fora, do urbano para o global, e em se estender para dentro, do global
para o local-urbano. Essas noes dividem, implcita ou explicitamente, a ideia de
que a era da metrpole moderna acabou, o que no significa que a metrpole
desapareceu, se no, que seu domnio social, cultural, poltico e econmico, como
formas distintas da organizao do hbitat humano no est longe de ficar no
passado; e que uma nova forma de hbitat est emergindo, no como uma total
recolocao, porm como uma nova etapa do desenvolvimento urbano
contemporneo (SOJA, 2002).
Contudo, Lencioni (2011) destaca o fato de que todas as denominaes de alguma
forma incorporam os vocbulos cidade ou polis, reafirmando esses sentidos na
metrpole em transio, descartando, portanto, ideias relativas ao sentido de anti-
cidade. De Mattos et al. (2012) tambm se referem a essa variedade de
denominaes que diferenciam a forma urbana emergente da forma urbana da
cidade industrial, acentuando seu carter distinto e novo. Indagam, ambos, se essa
nova forma poderia seguir sendo considerada como uma cidade ou, como
salienta Lencioni (2011, p. 4), se se deve reconhecer que estamos frente a um
fenmeno de outra natureza, dado

que nos encontramos frente a la evolucin de un fenmeno urbano complejo que, en


trminos generales, como propone Castells (2010)1, aparece como resultado de dos
procesos entrelazados: por una parte, una extendida descentralizacin desde las
grandes ciudades hacia reas adyacentes y, por otra, la interconexin de pueblos pre-
existentes cuyos territorios quedan integrados por nuevas capacidades
comunicacionales (DE MATTOS et al., 2012, p. 5).

Na literatura brasileira, muitas denominaes so atribudas a So Paulo, como a


de macrometrpole (EMPLASA, 2011; MEYER, GROSTEIN, BIDERMAN,
2004), ou configurao em rede de grandes espaos urbanos (CASTELLO
BRANCO, 2003); outras ao Rio de Janeiro, como macro-aglomerao urbano-
metropolitana (LIMONAD, 2007). So conceitos e concepes que confirmam a
condio desses arranjos como um novo fato de carter metropolitano de
dimenso indita, como particulariza Lencioni (2003, p. 7) sobre So Paulo, para
quem as transformaes econmicas recentes se fizeram acompanhar de uma
forma urbana ainda mais densa e concentrada territorialmente. Trata-se de um
processo novo e de uma nova forma de produo do espao (p. 2), que tem

1
CASTELLS, M. Globalisation, networking, urbanisacin: reflections on the spatial dynamics of
the information age. Urban Studies, v. 47, n. 13, p. 2737-2745, 2010.

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como ponto convergente na literatura nacional e internacional que a dimenso


urbana e a dimenso regional so insuficientes para sua compreenso.
O conceito de cidade-regio adotado por Cuervo (2010) para o caso de So
Paulo, e por Lencioni (2006), que adentra a reflexo terico-conceitual para o que
chama (macro) metrpole paulista. Considera que a cidade-regio se coloca como
condio, meio e produto fundamental para a reproduo social nos dias atuais
(p. 71). Essa noo exprime com mais nitidez que a regio constituda pela
expanso territorial da metrpole distinta da regio metropolitana relacionada
ao processo de industrializao e urbanizao que caracterizaram grande parte do
sculo XX (p. 74). Mesmo assim, diferentemente dos mentores do conceito,
mantm a disperso territorial da indstria como o componente indutor dessa
configurao no caso paulista. Enfatiza Lencioni que impossvel delimitar a
cidade-regio, pois a mesma se constitui em um espao de fluxos pela
interconexo de vrias redes, e sua extenso guarda relao com os transportes,
que viabilizam a mobilidade cotidiana, dando a ela um sentido de conjunto e de
unidade (p. 73).
Nesse leque de vocbulos, pode-se concluir com Brenner (2013, p. 16):

Of course, there have been many terms on offer for labeling the city-like unit in
question metropolis, conurbation, city-region, metropolitan area, megalopolis,
megapolitan zone, and so forth and these appropriately reflect the changing
boundaries, morphologies and scales of human settlement patterns.

A metropolizao no Brasil

No Brasil, o crescimento populacional e a urbanizao se combinaram em um


processo fortemente concentrador, em meados do sculo XX, viabilizando o
propsito de desenvolvimento urbano-industrial. Consolidou-se a grande
metrpole nacional, So Paulo, ao mesmo tempo em que se configurou uma rede
urbana estruturada em um conjunto de metrpoles e aglomeraes metropolitanas
que se distribuem fundamentalmente no alinhamento voltado ao Atlntico, mas
tambm adentram a Amaznia e o Planalto Central.
As transformaes expressivas provocadas pela metropolizao contempornea na
configurao espacial induziram a expanso das aglomeraes metropolitanas para
longe dos limites do ncleo aglomerado original, inicialmente em direo a seus
arredores imediatos e logo para reas mais distantes, desvanecendo fronteiras
municipais, estaduais e at mesmo nacionais. Caractersticas metropolitanas
permeiam espaos cada vez mais extensos e dispersos no territrio nacional, em
morfologias contnuas ou descontnuas que marcam a metamorfose exposta na
reflexo terica, compondo arranjos espaciais, que tambm se expandem fsica,

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econmica e funcionalmente, em espacialidades que expressam um sentido de


conjunto e de unidade, conforme Lencioni (2006, p. 73), porm com uma
superposio de escalas de decises.
Nos arranjos espaciais, aglomeraes urbanas, centros urbanos no aglomerados e
suas reas adjacentes urbanas ou rurais estendem-se em mltiplas direes,
definindo limites mutantes, estreitando relaes e dividindo funes com
aglomeraes vizinhas, que se incorporam na mesma unidade, alcanando uma
escala urbana mais complexa e uma dimenso regional. Moura e Lira (2011)
identificaram no Brasil nove arranjos urbano-regionais, entre outros de natureza
singular (Figura 1), com destaque ao de So Paulo, tambm tratado por
macrometrpole. Todos representam a manifestao espacial de maior
complexidade nas dinmicas territoriais engendradas pela metropolizao, como
produtos e/ou possibilidades a esse processo. So morfologias essencialmente
hbridas que emanam da escala urbana, correspondente ao espao construdo da
cidade ou do limite de um municpio; da escala urbana-aglomerada, por
constiturem-se por reas ocupadas em continuidade entre mais de um municpio,
o que implica em um exerccio de funes pblicas de interesse comum; e
penetram na escala regional, por sua polarizao que alcana outras aglomeraes
e centros urbanos distantes do conglomerado propriamente dito. Suas relaes
perpassam as escalas local, estadual e nacional, e se inserem na global, dado que se
encontram envolvidas em atividades avanadas e internacionalizadas, que
provocam o adensamento de fluxos e o estreitamento de relaes que
transcendem o mbito local. Salienta-se que no interior desses arranjos,
municpios competitivos convivem com municpios pouco dinmicos, o que
implica em assimetrias, marginalizao, subordinao e dependncia. A unidade ,
portanto, heterognea e desigual.

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Figura 1 Arranjos Espaciais, Brasil, 2010

Fonte de dados: IBGE; elaborado por Moura e Lira (2011).

Para alm dos arranjos espaciais tambm se encontram sinais da metropolizao


em extensas regies urbanas. o que confirma estudo que identifica a conjuno
de municpios em unidades aglomeradas e seus vetores de extenses, segundo
caractersticas urbanas (MOURA, 2013). O conjunto identificado representa
municpios com os(as) mais elevados(as): volumes de populao, densidade,
proporo de pessoas que realizam movimento pendular para trabalho e/ou
estudo, de ocupao em atividades predominantemente urbanas, taxas de
crescimento populacional na dcada e grau de urbanizao (Figura 2).

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Figura 2 Aglomerados urbanos e vetores de expanso, Brasil, 2010

Fonte de dados: IBGE; elaborao prpria.

O que se observa que o fenmeno urbano se estende sobre grandes reas em


continuidade, absorvendo centros urbanos, aglomeraes e arranjos espaciais.
Poucos so os municpios que se apontam como centros isolados, sempre muito
distantes das metrpoles e suas aglomeraes, situados em reas de expanso da
fronteira econmica. Tambm se observa que uma caracterstica presente nas
aglomeraes identificadas a mobilidade pendular entre os municpios, e tambm
registrada entre unidades regionais. Tal mobilidade cria agravantes quanto
cooperao interfederativa quando as aglomeraes transpem limites poltico-
administrativos de unidades da federao casos das aglomeraes Teresina
(PI)/Timon (MA), RIDE DF e Entorno (DF, GO e MG), e suas relaes com a
aglomerao de Goinia (GO). Mais ainda quando transcendem as prprias
fronteiras do pas situao presente na maior aglomerao transfronteiria, Foz
do Iguau (BR)/Ciudad del Este (PY)/Puerto Iguaz (AR), e em todas as demais
aglomeraes situadas na linha de fronteira.
Como resultado preliminar, a tipologia identificou 40 grandes centros (municpios
com mais de 350 mil habitantes) e 40 mdios centros (entre 100 mil e 350 mil
habitantes), entre outros a serem confirmados no detalhamento das anlises. Esses
centros articulam em unidades contnuas mais 646 municpios, em um conjunto

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

que amplia significativamente o universo das reas de concentrao da populao


(ACPs), definidas pelo IBGE (2008),2 passando a agregar tambm aglomeraes
de menor porte. Amplia tambm o conjunto de arranjos espaciais singulares e
urbano-regionais (MOURA; LIRA, 2011), apontando para configuraes ainda
mais extensas, com vetores que podero expressar novos fenmenos articuladores
no territrio brasileiro.
O desenho configurado destaca: (i) a configurao de aglomeraes contnuas ou
descontnuas em torno das capitais de estados, em alguns casos transcendendo
limites poltico-administrativos estaduais, com destaque ao Distrito Federal, cujo
aglomerado compe-se de municpios de trs unidades da federao; (ii) uma rea
de maior adensamento, em um continuum que inclui o Leste do Estado do Rio de
Janeiro e a macrometrpole paulista, com vetores a Minas Gerais (uma
megalpole? LENCIONI, 2014); (iii) o adensamento ou aglutinao de
aglomerados (arranjos espaciais) no litoral do Nordeste brasileiro, em
continuidade nos estados do Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco e
Alagoas; e tambm na poro leste do Sul, estados do Paran, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul; (iv) a aglutinao de aglomeraes tambm no interior de alguns
estados, como Bahia, Gois/Distrito Federal, Minas Gerais, So Paulo e Paran;
(v) vetores de expanso a partir dessas aglomeraes e arranjos, seguindo vias de
penetrao do interior do territrio.
Tal desenho confirma as novas formas de expanso dos espaos aglomerados,
criando regies urbanas de grande extenso, dificilmente delimitveis, que se
alongam por vias de circulao, porm sem perder os focos concentradores
metropolitanos. Ampliam o leque de categorias espaciais: aglomeraes urbanas
(mdias e pequenas algumas invisveis no conjunto brasileiro), aglomeraes
transfronteirias, aglomeraes descontnuas, arranjos espaciais (singulares e
urbano-regionais), entre outras morfologias de maior dimenso ou natureza
mutante. Confirma, pois, uma metropolizao expandida, disseminada,
metamorfoseada, o que implica em modelos de governana compatveis s suas
diversas naturezas, formas e escalas.

O difcil dilogo entre o urbano e o regional

A importncia da metrpole e a configurao de suas aglomeraes incluem-se na


agenda pblica do Brasil desde os anos 1960, tendo sido fortalecida nos anos
recentes, seja em debates nos fruns tcnicos, acadmicos, governamentais e
legislativos, seja na prpria conscincia da populao, que incluiu o tema em suas

2
As ACPs foram definidas pelo IBGE no estudo Regies de Influncia das Cidades 2007,
correspondendo a 46 unidades que agregam 346 municpios.

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reivindicaes e manifestaes. Polticas governamentais assumiram, ignoraram e


voltaram a assumir tal importncia nesta virada de sculo, privilegiando os espaos
metropolitanos em programas de investimentos e polticas setoriais. No mbito
legislativo, a partir da Constituio federal de 1988, um conjunto de leis foi criado
para regulamentar a institucionalizao e o formato de gesto de unidades
regionais, categorizadas em regies metropolitanas (RMs), aglomeraes urbanas
(AUs), microrregies (MRs) e regies integradas de desenvolvimento,
possibilitando ampliar a natureza das unidades e as disposies remanescentes dos
anos 1970 quando foram institudas as primeiras nove RMs no pas, para
contemplar os efeitos socioespaciais da metropolizao brasileira.
No entanto, essas leis em pouco vm contribuindo no que se refere a orientar
processos e criar formas de governana compartilhada. Uma ordem de conflitos e
disputas polticas e conceituais, particularmente quanto natureza, vem
contribuindo proliferao de unidades ditas metropolitanas em todo o
territrio nacional, intensificando a fragilidade e a fragmentao da gesto
metropolitana. Desencadeou-se um processo contnuo de institucionalizao de
unidades, uma metropolizao institucional, segundo Costa e Tsukumo (2013).
O que se busca nesses processos? Devem ser contidos ou incentivados?
Para Costa e Tsukumo (2013), o processo adotado fundamentalmente para
possibilitar acesso a recursos em programas federais, tarifas telefnicas especiais,
equiparao salarial, status poltico, ganhos em competitividade, sem nenhuma
contrapartida referente regulamentao de arranjos institucionais adequados s
novas modalidades de relaes interfederativas. Outras motivaes tambm
podem estar ativando o processo de institucionalizao de unidades regionais.
Estados como Santa Catarina, Paraba, Alagoas e Roraima criaram um nmero
elevado de RMs, mesmo no possuindo nenhuma metrpole identificada na
hierarquia de centros do IBGE (2008). As unidades cobrem grandes pores dos
territrios estaduais, quando no sua totalidade (caso de Santa Catarina),3 o que
leva a indagar se nesses casos, o que move o processo, alm dos motivos acima
citados, no seria ainda a carncia de mecanismos de ao regional. A Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) tenta organizar um sistema de
planejamento e gesto, mas no incorpora a complexidade do fenmeno urbano-
regional brasileiro. Tampouco garante mecanismos de ordenamento territorial a
partir da rede de cidades. Ou seja, no se percebe avanos em mecanismos que
poderiam incentivar um dilogo entre o urbano e o regional.

3
Nesse Estado, apenas o municpio de Jupi no se insere em alguma RM. A no insero se
deve a um equvoco na relao dos municpios no corpo da lei, tanto que j foi encaminhada
solicitao Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina, para incluso do municpio na
rea de expanso da RM do Extremo Oeste Catarinense, como informou assessor do gabinete
do prefeito.

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

A incompatibilidade entre a unidade da aglomerao, enquanto fenmeno


socioespacial, e o territrio delimitado para sua gesto, fragmentado nas inmeras
unidades poltico-administrativas sobre as quais se expande, representa a base do
principal e mais evidente entre os conflitos interfederativos. Muito recentemente,
acrdo do Superior Tribunal Federal, relativo a aes de inconstitucionalidade
(ADINs) sobre a titularidade do saneamento bsico, declarou o entendimento de
que, enquanto funo pblica de interesse comum, o saneamento bsico
representa interesse comum e compartilhado, no cabendo sua titularidade a
municpio especfico ou Unidade da Federao. Mostrou ainda que compete ao
Estado instituir a RM, no cabendo ao municpio deliberar sobre sua insero ou
no nas unidades institudas. Tais compreenses reforam o papel do Estado e a
obrigatoriedade da gesto compartida, tambm para outras funes pblicas de
interesse comum (FPICs), e abrem importante precedncia para a
desfragmentao da gesto no espao das aglomeraes.
O Estatuto da Metrpole (Lei Federal n. 13.089/2015) pode consolidar esse
entendimento e d um novo passo na soluo dos conflitos interfederativos
existentes. Aprovada aps tramitar no Congresso Nacional por mais de 10 anos,
essa Lei disciplina a criao das regies metropolitanas e demais categorias
previstas na Constituio Federal de 1988. Oferece elementos para eliminar o
equvoco conceitual de atribuir a natureza metropolitana a qualquer tipo de
aglomerao urbana, e torna ainda mais claro que essas unidades territoriais devem
ser criadas para a realizao de FPICs. Como relevante contribuio, o novo
Estatuto estabelece a estrutura e os princpios da governana interfederativa das
RMs e AUs, que envolve, imprescindivelmente, mecanismos de controle social e
espaos de participao na organizao, no planejamento e na execuo das
FPICs. Pela lei, esse esforo deve se apoiar em um Plano de Desenvolvimento
Urbano Integrado (PDUI), a ser aprovado por lei complementar estadual, cuja
existncia condio obrigatria para o apoio da Unio s aes de
desenvolvimento urbano integrado, com destaque para as iniciativas dos Estados e
Municpios voltadas governana interfederativa. Nesses casos ser exigido que a
unidade territorial urbana possua gesto plena, nos termos da lei, que pressupe,
alm do PDUI, uma estrutura de governana interfederativa prpria. Que acenam
as estruturas das unidades existentes?
Anlise dos arranjos institucionais para gesto metropolitana (COSTA;
TSUKUMO, 2013), realizada pelo IPEA em 20134, aponta que generalizadamente
eles apresentam indcios de formalismo e baixa efetividade. Apenas 47% das RMs

4
Pesquisa em rede, abrangendo 15 regies metropolitanas: Belm, Belo Horizonte, Braslia,
Curitiba, Fortaleza, Goinia, Manaus, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo;
assim como outros trs espaos considerados dinmicos: Cuiab, So Lus e Vitria. Esse
conjunto inclui as 12 metrpoles reconhecidas pelo REGIC 2007 (IBGE, 2008) e as 9 RMs
criadas nos anos 1970.

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possuem instncia exclusiva de gesto, apesar da maioria (80%) ter conselho


deliberativo institudo legalmente; 73% possuem fundo legalmente institudo, mas
60% destes fundos nunca foram alimentados; 80% possuem conselho deliberativo
institudo, mas apenas 33% preveem a participao da sociedade civil e 2/3 no
tiveram reunio no ltimo ano; e somente 1/3 das RMs possuem ou esto
elaborando seus planos metropolitanos. Tais informaes reforam a pertinncia
do contedo do Estatuto da Metrpole.
Outras graves constataes se destacam como sntese dos resultados do mesmo
estudo: rgos de gesto em permanente risco de extino; migrao das
atribuies legais relativas gesto metropolitana entre os rgos estaduais,
comprometendo o desempenho das funes legalmente previstas; e uma grande
diversidade de arranjos setoriais ou de abrangncia territorial limitada, em
diferentes estgios de formalizao, predominantemente no consolidados e com
fraca articulao institucional. Em resumo, nenhum dos 15 arranjos estudados se
aproxima do que poderia se aproximar a uma situao de gesto plena. Alm
disso, todos refletem a incompatibilidade entre a configurao socioespacial da
aglomerao metropolitana e unidade regional instituda; mais ainda, a dissociao
entre a cidade configurada pelo aglomerado (espao dinmico, extenso, em
movimento) e a estrutura federativa do Brasil, rgida e complexa quanto
regulao das competncias entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Esses resultados recolocam concluses de estudo sobre o tema, realizado nos anos
1980 (EMPLASA, 1986), que demarcaram como grandes limitantes gesto
metropolitana os conflitos de competncias inter (entre esferas de governo) e
intragovernamentais (entre unidades da mesma esfera); os embates entre Estado,
segmentos econmicos, polticos e sociais; as dificuldades do planejamento e
gesto metropolitana; do exerccio cooperado para realizao de servios comuns
de interesse metropolitano; as questes financeiras, oramentrias, os fundos; e a
ausncia de uma estrutura de poder da regio metropolitana. Salvo os fundos,
vetados na lei recm aprovada, com o Estatuto da Metrpole esses limitantes
podem ser superados.
O Estatuto bastante incisivo quanto omisso do poder pblico em relao ao
plano diretor urbano integrado, incorrendo em improbidade administrativa
prefeitos e governadores que descumprirem a obrigatoriedade de sua execuo e
compatibilizao, num prazo de trs anos para o caso de unidades regionais
institucionalizadas. Registra-se que a Lei poderia ter estabelecido expressamente a
mesma penalidade para a hiptese de negligncia na institucionalizao da
governana interfederativa. Tal lacuna pode ser contornada pelas disposies
expressas na Lei quanto ao acompanhamento do Ministrio Pblico na elaborao
do PDUI, e em seu papel, ao lado da sociedade, no controle e fiscalizao da
gesto pblica.

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

Mesmo com notveis avanos, permanecem grandes desafios. Caso da necessidade


de enfrentamento terico, poltico e na ao, da problemtica metropolitana em
sua dimenso urbano-regional, expressa nos arranjos espaciais que aglutinam
aglomeraes e centros. E como maior desafio, o reconhecimento da existncia de
um cidado metropolitano, que tenta praticar uma cidadania hbrida, em
movimento, mas segue carente, desprotegido de direitos, ainda sem canais de
participao, presente, mas invisibilizado.
Assim, inadivel enfrentar o desafio de viabilizar articulaes supralocais, mas
no apenas que garantam o exerccio das funes pblicas de interesse comum aos
municpios em ocupaes contnuas, mas que incorporem a pluralidade e a
diversidade de sujeitos que se movem nesses espaos. Estabelecer uma governana
que induza o surgimento de um verdadeiro poder na aglomerao, a organizao
de instituies polticas e, quem sabe, de governantes eleitos, como prope Veltz,
2010. E seguir adiante, na direo de formular estratgias e medidas que
contemplem a dimenso regional, reconhecendo as mltiplas escalas que
interagem em seu interior e se relacionam com escalas exteriores, sem romper a
essncia de sua totalidade. Nessa perspectiva, passam ao largo tanto a PNDR
quanto o Estatuto da Metrpole, que apenas orientam quanto observncia
mtua das regras que disciplinam as polticas de desenvolvimento urbano e de
desenvolvimento regional.

Para alm do urbano e do regional

Arranjos urbano-regionais, a partir de fragmentos que se distinguem em sua


totalidade assimtrica e contraditria, conduzem a insero
regional/estadual/nacional na diviso social do trabalho. A preponderncia de tais
fragmentos, que incluem escalas urbanas, regionais e urbano-regionais, acentua as
diferenas internas, que so frutos da acumulao desigual no tempo, da
modernizao contnua que no atinge todas as partes concomitantemente.
Tornam a presena do Estado como eixo escalar condio obrigatria para
oferecer os necessrios impulsos institucionais ao desenvolvimento, e inserir as
pores territoriais excludas do processo (FERNNDEZ et al., 2006).
A riqueza da multiescalaridade resultante de processos socioespaciais
heterogneos, presentes nesses arranjos, deve ser potencializada a partir de uma
abordagem terica apropriada e de prticas de governana que enfrentem os
conflitos de interesses de seus fragmentos. Dita multiescalaridade constitui, ao
mesmo tempo, um facilitador a ativar processos criativos, investimentos e
externalidades da aglomerao, privilegiada pela proximidade; e um dificultador a
aes conjuntas, devido aos distintos interesses em competio. Ou seja, a
diversidade permitida pela multiplicidade escalar pode garantir efetividade

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crescente importncia dos arranjos urbano-regionais e, no entanto, torna ainda


mais complexo o dilogo da governana.
Diante do longo caminho para a construo de uma norma compatvel a essa
complexidade, poderia se comear por definir um novo perfil de polticas pblicas,
adequado natureza e dimenso hbrida dos arranjos espaciais, com aes que
efetivem o potencial que impulsiona o desenvolvimento, que organizem as
relaes e o territrio, e sejam inclusivas e abertas ao dilogo necessrio entre as
vrias escalas, imprescindivelmente entre o urbano e o regional. Polticas que
operem na dimenso transescalar e respeitem o territrio em sua totalidade,
contemplando os novos desafios postos pela metropolizao expandida e
disseminada, a exigir a governana de regies urbanas de grandes extenses
territoriais.
Mas que vo alm. Que considerem a existncia de um tecido metropolitano
que se estende, transforma e imprime caractersticas metropolitanas em cidades de
diferentes naturezas e em diferentes localizaes, at mesmo nas fronteiras,
compondo um territrio em diferentes tempos, uma urbanizao em diferentes
estgios, com configuraes espaciais em diferentes escalas, criando novos
sujeitos.
Preocupado com essa realidade, Brenner (2013) mostra que o desenvolvimento, a
intensificao e a expanso mundial do capitalismo produzem condies de
urbanizao que progressivamente se estendem para alm das zonas da
aglomerao, cujo tamanho e importncia econmica estratgica seguem
crescendo. Em razo disso, no plano terico a compreenso do urbano pressupe
ultrapassar a condio socioespacial limitada, nodal e relativamente fechada em si
mesma em favor de uma concepo processual, territorialmente diferenciada,
morfologicamente varivel e multiescalar, construda a partir de vrios conceitos,
mtodos e assignaes. Uma concepo ligada, sobretudo, ao enfoque de
Lefebvre, em sua busca por superar a brecha urbano/no urbano, que durante
muito tempo tem ancorado a epistemologia da pesquisa urbana na cidade, para
desenvolver uma nova viso da teoria urbana, sem um fora. Ou seja, deixar para
trs o cityismo metodolgico e adotar uma urban theory without an outside
(BRENNER, 2013).
Nessa reflexo se resgata a advertncia de Lefebvre de que j se cruzou o ponto
crtico da urbanizao completa e de que agora se embrenha na "planetarizao do
urbano". o que confirma De Mattos (2014, p. 30), pois se ha generalizado la
evolucin hacia la urbanizacin planetaria y hacia la conformacin de una nueva geografa
articulada a escala global. Ante isso, Brenner (2013, p. 26) destaca uma questo
chave, que mostra ainda maior complexidade e que transcende a preocupao
quanto ao exerccio da cidadania metropolitana: If the traditional city is dissolving, and
urbanization is being generalized across the planet, can new forms of citizenship be constructed

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O COMPLEXO DILOGO ENTRE O URBANO E O REGIONAL

that empower people collectively to appropriate, transform and reshape the common space of the
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Av. Joo Gualberto 610, ap. 303C
80.030-000 Curitiba/PR, Brasil

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