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Esta linha ideolgica validada por Correia (2004), para quem a apresentao de uma
noo de O.T1, simultaneamente certa, completa e precisa, poder ser mesmo de
impossvel obteno. Como fundamento de tal afirmao, o autor enuncia o complexo
relacionamento entre a diversidade de objectivos e os meios utilizados para a sua
obteno. Este raciocnio refora-se com a ideia de que, como acto de investigao, esta
uma tarefa particularmente delicada e de intrincada aplicao, visto considerar a
existncia de uma multiplicidade de actores e de factores envolvidos.
1
Raumordnung na Alemanha; Amnagement du Territoire nos pases francfonos; Spatial Planning nos
pases anglo-saxnicos; Assetto Territoriale em Itlia; Ordenacin del Territrio em Espanha; Ruimtelijke
Ordening na Holanda.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Acepo ampla;
Acepo restrita.
Como ampla, Oliveira (2002), citando Rexach, entende ser todo o acto de estabelecer
polticas direccionadas para a garantia do equilbrio das condies de vida nas diferentes
partes de um determinado territrio, isto , so todos os actos pblicos orientados para a
obteno de uma qualidade de vida digna. Neste sentido, a actividade pblica deve, no
mbito das suas competncias, ordenar o espao.
Como restrita, este autor defende que o Ordenamento dever compreender uma
competncia muito importante, a de harmonizar e coordenar as vrias actividades1
existentes num determinado territrio. Esta acepo , igualmente, partilhada por Orea
(2001), o qual admite que, do ponto de vista administrativo, o Ordenamento dever ter
uma funo pblica porque s assim possvel controlar, de uma forma equidistante, o
crescimento espontneo das actividades humanas, pblicas ou privadas, evitando
problemas e constrangimentos futuros, fomentando e garantindo uma justia scio-
espacial.
1
As actividades aqui referidas compreendem o universo da administrao pblica, que devido sua
extenso, devem ser alvo de uma ateno especial na forma como exercem a sua funo.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
No caso portugus, e numa fase inicial, este conceito foi oficialmente descrito pela Lei de
Bases do Ambiente1 (LBA), de 1987, a qual o considera como um processo integrado da
organizao do espao biofsico, tendo como objectivo o uso e a transformao do
territrio, de acordo com as suas capacidades e vocaes, e a permanncia dos valores
de equilbrio biolgico e de estabilidade geolgica, numa perspectiva de aumento da sua
capacidade de suporte de vida.
Assim, a descrio defendida por este instrumento jurdico agrega, numa mesma
dimenso, o OT e o Urbanismo, no entanto, tal facto no significa que ambos tenham
1
Lei n. 11/ 87, de 7 de Abril.
2
Lei n. 48/ 98, de 11 de Agosto, alnea 2 do artigo n. 2.).
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
uma idntica concepo e leitura. Quanto ao contedo, propriamente dito, esta norma
descreve o conceito como sendo uma poltica de ordenamento do territrio e de
urbanismo, a qual ir definir e integrar as aces promovidas pela Administrao Pblica,
visando assegurar uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional, na
perspectiva da sua valorizao, designadamente no espao europeu, tendo como
finalidade o desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso e
sustentvel do Pas, das diferentes regies e aglomerados urbanos. (LBPOTU, 1998)
Inmeros autores assinalam, como principal finalidade do OT, a correco dos efeitos
que as diversas actividades humanas originam no espao geogrfico. Alguns deles
reforam esse entendimento ao declarar que este deve prestar uma ateno especial ao
seu principal objecto, o espao. Seguindo esta ordem de ideias, a sua gnese
corresponde, portanto, e na maior parte dos casos, a uma simples inteno de correco
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Partidrio (1999), ao citar Costa Lobo, confere ao conceito de ordenamento uma postura
racionalista quanto explorao dos seus inmeros e variados recursos naturais,
consagrando particular ateno distribuio das classes de uso do solo. Adianta ainda,
a mesma, que o universo de estudos gerados com a sua aplicao, ser o verdadeiro
protagonista na fundamentao das diferentes estratgias de desenvolvimento espacial a
estabelecer, devendo estas considerar os seguintes factores ou critrios:
Economias espaciais;
Povoamento e localizao preferencial de potenciais actividades;
Fenmenos diversos;
Escalas2 de observao.
Mas para que este adopte uma posio racionalista, deve considerar uma metodologia
para o seu funcionamento. Condesso (2001), fundamentando-se no admitido por
Martinez, confirma a necessidade de entender este conceito como um acto processual,
metodologicamente sustentado, de materializao de um modelo territorial global e
articulador das relaes que ligam, entre si, as diferentes partes. Para tal, exige-se um
conjunto diverso de anlises territoriais, quantitativas e qualitativas, constitudas por
variveis de dinmica social previamente estabelecidas. S assim, possvel apresentar
um modelo analtico e concreto, explicativo e prospectivo.
Esta linha de orientao igualmente partilhada por Pardal e Costa Lobo (2000), os
quais defendem que a anlise produzida3 dever culminar num diagnstico do qual se
extraem um conjunto de referncias a considerar numa avaliao dos planos, podendo
estas, em circunstncias previamente consideradas, designar-se por directivas de
ordenamento.
1
Independentemente da escala de anlise ser a nacional ou a regional
2
Viso multiescalar do territrio: regional e municipal.
3
Esta anlise pretende-se que seja objectiva, desinteressada e constatante de factos.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
desenvolvimento social e econmico exigido pela sociedade. Para Partidrio (1998), este
ser o verdadeiro fundamento do OT e da sua prpria viso sobre a temtica. Esta
ideologia servir de sustentculo ao quadro argumentativo invocado por Condesso (s.d),
o qual descreve o conceito como uma poltica, uma funo pblica e uma disciplina que
tem o territrio como protagonista da planificao racionalizadora das vrias polticas
pblicas, com a efectivao macrofinalista da coordenao dos factores fsicos com os
econmicos e sociais.
Um dado ainda no referido, mas que deve ser tido em considerao, e tal conforme
reala Condesso (2001), citando Escribano, a dimenso antropocntrica do OT. Este
um conceito pluridimensional e hiperbolicamente interdisciplinar, encerrando, por sua vez,
um conjunto de diversos objectivos, tais como:
Constitucional;
Igualdade;
Conservao do ambiente natural;
Qualidade de vida.
A esta questo associa-se uma provvel explicao, avanada por Condesso (s.d), a
qual estabelece uma ponte entre Ordenamento e Urbanismo, reconhecendo o segundo
como uma resposta efectiva ao universo de problemas provocados por uma ocupao do
solo1 desenfreada. Este um exemplo da intromisso do urbanismo em reas que no
so, definitivamente, as suas.
1
Este o reflexo de um aumento exponencial das reas antrpicas, do qual emerge uma necessidade
permanente de adaptao da sociedade nova realidade.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
que solucionem esta emergente problemtica. O OT ter, para este caso concreto, de
surgir como uma das respostas a considerar, apresentando-se como uma mais-valia.
At ao momento, uma ideia dever ser retida e nunca negligenciada: nada surge ou se
localiza por um acaso. Assim, perfeitamente plausvel admitir-se que tudo o que hoje se
distribui pelo espao resultado de decises planeadas, ainda que muitas vezes de
forma no assumida. As escolhas de localizao visam sempre algum objectivo, seja ele
de maximizao dos lucros dos produtores ou das utilidades dos consumidores, da
optimizao da utilizao dos recursos naturais e humanos, de estratgias militares ou de
prazeres individuais (Reigado, 2000).
Uma vez mais, a CEOT (C. E, 1988) apresenta-se como uma soluo de compromisso
entre as diferentes partes, da qual se extrai a seguinte concluso:
Este facto , igualmente, defendido por Patrick Abercrombie2 (1959), o qual afirma que
uma actividade de superior importncia como o OT, deve encontrar-se sob a influncia
de um grupo restrito de indivduos que, de uma forma equilibrada, promovero uma
tentativa de alterao ou modelao do ambiente. Existe, por isso, uma necessidade de
esclarecer, de compreender e definir o que ordenar algo.
1
Town and Spatial Planning (pases de origem anglo-saxnica) e Amengement du Territire (pases de
origem francfona)
2
Arquitecto, Professor de Design Urbano e de Planeamento Urbano.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Para estes autores, ordenar a arte de dispor algo correctamente, pressupondo uma
capacidade de concretizao das diferentes escolhas. No seguimento desta afirmao, o
conceito de ordenamento ser, segundo uma acepo restrita, uma simples escolha de
alternativas, obedecendo estas a um conjunto especfico de requisitos, tidos como
indispensveis1. Conclui-se, assim, que o ordenamento uma concepo inovadora de
planeamento espacial, afirmao reforada por Frade (1999), que a considera como a
mais correcta, argumentando, em seu favor, as diversas potencialidades da sua
aplicao a escalas superiores, imbudas de interesses de superior abrangncia.
Desta forma, uma tomada de deciso, como acto administrativo per si, dever ser
entendida e fundamentada mediante o estabelecimento de um quadro sistmico. Torna-
se, ento, necessrio diferenciar os vrios subsistemas que o compem (Reigado, 2000):
Actores;
Realidade sobre a qual incidem as decises;
Estratgias dos seus elementos.
1
So admitidos como critrios indispensveis, todos aqueles que permitam uma reflexo sobre o uso mais
adequado a dar a uma determinada rea geogrfica, promovendo novas perspectivas independentemente
de estas serem econmicas, conservao ambiental ou aumento da qualidade de vida.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Partindo desta ordem de ideias, o planeamento considerado como algo mais operativo,
visando um enquadramento das aces projectadas e da obra propriamente dita,
prognosticando eventuais medidas para a dinamizao do desenvolvimento. Um outro
argumento a extrair que, tanto o ordenamento como o planeamento tm como objecto a
organizao e a gesto do espao, no entanto, estes operam em escalas diferentes.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Quanto ao objecto em si, e tal como Oliveira (2002) admite, o espao, a optimizao da
sua distribuio, a gesto das variadas fontes de riqueza, dos diferentes interesses
sociais e conexes com outras reas geogrficas, constituem a principal matria deste
elemento conceptual. O resultado imediato, segundo Orea (2001), ser, num futuro
prximo, o OT especificar a estrutura espacial a aprovar, clarificando o modo de
utilizao do solo e as diferentes redes a instituir pelos vrios ncleos populacionais.
integrado num contexto deste tipo que se aplicar e reflectir, segundo o autor, o
conjunto das actividades promovidas pelas diferentes polticas sociais, econmicas,
culturais e ambientais de uma sociedade, cabendo ao OT regular os vrios
comportamentos dos seus actores. Este propsito tem um objectivo intrnseco: a
obteno de um desenvolvimento equilibrado, equitativo e sustentado do universo,
independentemente da escala que caracteriza o mesmo.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Por sua vez, Oliveira (2002) entende que estes devem consistir, essencialmente, na
distribuio racional, em termos geogrficos, das actividades econmicas; no
desenvolvimento scio-econmico e no restabelecimento de equilbrios entre partes e
regies do pas; na melhoria da qualidade de vida; na gesto responsvel dos recursos
naturais e na proteco do ambiente, bem como na utilizao racional do territrio.
Perante o afirmado, so distinguidos dois sentidos distintos: um lato e um restrito.
Caso o sentido lato seja adoptado, o OT dever ter como principal intento, segundo a
autora, a aplicao ao solo de polticas pblicas, designadamente econmico-sociais,
urbansticas e ambientais, visando a localizao, organizao e gesto correcta das
actividades humanas, de forma a conseguir um desenvolvimento regional harmonioso e
equilibrado (Oliveira, 2002).
Condesso (2001), adianta que se for o sentido restrito a opo escolhida, os objectivos
sero todos aqueles que se relacionam directamente com o urbanismo, destacando-se
como razo para tal afirmao, o facto de nem todo o objecto se reportar directamente
urbe. O mesmo assegura, contudo, que todo o urbanismo ordenamento ou tende a
pressup-lo, porque, segundo este, realiza uma seleco de localizaes e actos
voluntrios pr-estabelecidos, considerando sempre o respectivo enquadramento.
Tanto Frade (1999) como Baud (1999), ao descreverem as suas definies, entendem
que este dever ser constitudo pelos seguintes objectivos:
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
1
Tipos de desequilbrios regionais: econmicos, sociais, ambientais e culturais
2
Estes so meios conformes ao contexto poltico/ administrativo vigente de cada nao ou regio.
3
Este conjunto de sistemas, regras anteriormente disperso, de pensamentos e ideias.
4
A reteno do crescimento das regies sobrepovoadas o principal objectivo a registar, todavia, este deve
incentivar as menos evoludas a trilhar o rumo do desenvolvimento, adaptando as suas infra-estruturas.
5
Ao escolher uma localizao, esta deve optimizar o espao e promover a qualidade de vida.
6
Perante um quadro onde a explorao exaustiva dos recursos naturais so a forma priviligiada de obter o
maior retorno financeiro possvel, a gesto responsvel destes pode ser geradora de mais-valias.
7
A localizao, organizao e desenvolvimento dos diferentes complexos urbansticos e respectivas infra-
estruturas, dever articular-se com uma proteco, efectiva, dos solos.
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da responsabilidade das diferentes entidades envolvidas, pblicas e privadas, contribuir para o bom
desenvolvimento e alterao do espao geogrfico. O ordenamento do territrio ser a sua formalizao
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
A publicao da LBPOTU (1998) formaliza a distino dos fins polticos3 dos objectivos4.
Este regulamento admitiu, assim, como fins polticos, os seguintes:
1
Devido existente complexidade das relaes entre as diferentes autoridades, deve existir um conjunto de
meios e competncias que promovam a sua adequao realidade.
2
Um dos principais objectivos do OT o de proporcionar uma participao activa dos cidados, promovendo
a transparncia dos actos praticados.
3
Artigo n. 3.
4
Artigo n. 6.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Uma outra proposta avanada por Merlin e Choay (2000), porm, os objectivos foram
designados como campos de aplicao, em virtude do grau de especificidade dos
mesmos, a saber:
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
1
Este dever ser um processo que permita a participao das populaes.
2
Coordenao dos diferentes quadrantes polticos e respectiva integrao na abordagem.
3
Dever considerar as diferentes especificidades regionais, tais como: valores, cultura e interesses comuns.
4
Compreende uma anlise das tendncias actuais e perspectivas de desenvolvimento futuro (econmicas,
ecolgicas, sociais, culturais e ambientais), quer sejam a curto, mdio ou longo prazo.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Cooperao Participao
Ordenamento
do
Territrio
Coordenao
Um outro conjunto de princpios enunciado por Frade (1999), atravs do qual o autor
estabelece uma ligao ao princpio do Desenvolvimento Sustentvel: gesto do
patrimnio comum nacional1; equilbrio entre a conservao e o desenvolvimento2;
compatibilidade3.
1 1
da responsabilidade do Estado, ponderar e mediar o equilbrio de foras no espao geogrfico
2
Integrado num contexto de latente tenso entre economia e natureza, o desenvolvimento no deve colocar
em risco os ecossistemas naturais, correndo-se o risco de destruir o pilar de sustentao deste, assim,
estes dois elementos no devem ser entendidos como valores contraditrios, tornando-se necessrio
encontrar uma plataforma de compromisso entre as duas.
3
Traduz a coerncia e o entendimento que devem revestir as decises entre os vrios nveis institucionais
com responsabilidades em matria de planeamento de ocupao e uso do solo, tanto na dimenso interna,
Administrao Central, Regional e Local, como na dimenso externa
4
Promove o acesso a condies, oportunidades, bens e servios a todos os cidados.
5
Forma de nivelar os cidados e as organizaes num mesmo patamar. Estabelece os parmetros que
regulamentam a perequao, corrigindo desequilbrios e distores. (adaptado, Alves, 2001)
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Figura n. 1.2 - Princpios de Ordenamento do Territrio: uma anlise comparativa entre diferentes
abordagens
Princpios
de
Ordenamento do Territrio
Integrado
Participao Equilbrio entre a Equidade Coordenao
conservao e o
desenvolvimento
Funcional
Coordenao Compatibilidade Interesse Pblico Subsidiariedade
Prospectivo
Sustentabilidade Participao
Interdisciplinariedade Responsabilidade
Contratualizao
Segurana jurdica
Uma leitura mais atenta dos mesmos, revela a existncia de um princpio de nvel
superior implcito nesta concepo de OT, o Desenvolvimento Sustentvel4. Este facto
admitido por Frade (1999), expressando-o claramente na definio de um dos seus
1
A interveno do poder pblico e do Estado dever visar, sempre, a prossecuo do interesse colectivo.
2
a garantia de liberdade na organizao do territrio da iniciativa privada, desde que sejam cumpridas as
normas e directrizes em vigor, garantindo o interesse pblico. (adaptado, Alves, 2001)
3
a salvaguarda de valores e recursos naturais, culturais e ambientais mediante a promoo de uma
organizao territorial, a qual viabilizar uma estrutura territorial. (adaptado, Alves, 2001).
4
Princpio formalmente declarado em 1987, atravs da publicao do Relatrio Brundtland.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Esta ordem de ideias igualmente validada por Oliveira (2002), que entende o
ordenamento como a aplicao ao solo de todas as polticas pblicas, designadamente
econmico-sociais, urbansticas e ambientais, visando a localizao, organizao e
gesto correcta das actividades humanas. Carlos Silva (2001) acrescenta mais algumas
caractersticas ao conceito, considerando-o como: fenmeno social2; tcnica3; cincia
interdisciplinar4;
1
Exemplo de nveis considerados; nacional e regional.
2
Forma como o territrio se organiza, escalas de anlise, causas e problemticas. (C. Silva, 2001, p.33)
3
Estuda um territrio de modo a identificar as suas necessidades e potencialidades, tendo em considerao
uma estratgia ou plano de aco. (C. Silva, 2001, p.33)
4
Estuda a organizao e o desenvolvimento do territrio a diferentes escalas: local, regional, nacional e
supranacional. (C. Silva, 2001, p.33)
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Caractersticas do
Ordenamento do Territrio
Dimenso nacional
e europeia
Selectivo
Flexvel
Abertura
Esta questo pertinente e de difcil resposta, porm, Correia, ao citar Madiot (2004),
esclarece-o ao enumerar um core set de caractersticas muito especficas: natureza
voluntarista e intervencionista1; natureza incitadora2; carcter descentralizador3;
dimenso nacional e europeia4; selectivo5; flexvel (souple)6 e abertura7
1
Define e executa todo um conjunto de polticas especficas, exemplo: proteco e valorizao de zonas
sensveis e dos espaos rurais.
2
Utiliza mecanismos de estmulo cujo objectivo ser o de orientar possveis localizaes empresariais,
exemplo: subvenes, benefcios e apoios, tcnicas contratuais.
3
Reconhece a importncia de outras entidades pblicas, para alm do Estado Central.
4
Actualmente, estas so entendidas como indissoluvelmente ligadas.
5
Associado a um pequeno nmero de domnios bem precisos.
6
Visto no ter sido enquadrado por um corpo legislativo e regulamentar rigoroso, frequentemente, apoia-se
na actuao de diferentes rgos da Administrao Pblica que so regulados pelo direito privado.
7
Tipo de investigao que deriva, directamente, do mtodo prospectivo e considervel como de longo
prazo. constitudo por um desenvolvimento dinmico, cujo intuito discernir as tendncias evolutivas, os
objectivos propostos e os obstculos ao desenvolvimento do territrio, esclarecendo as decises tomadas.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Perante este cenrio, evidente que o Ser Humano, para implementar ordem e disciplina
em toda a sua actividade, presente ou futura, necessita de conhecer previamente a sua
envolvente e o espao geogrfico que alvo de um potencial acto de ordenamento.
Nesta fase, o espao no deve ser entendido como algo desequilibrado, at porque no o
naturalmente, mas sim como um potencial alvo de desequilbrio. O Homem quando
intervm no territrio altera, de um modo mais ou menos vincado, a relao de equilbrio
que nele existe. Admitindo este facto como perfeitamente pacfico, o gegrafo, bem
como, numa fase posterior, o prprio Decisor Poltico, deve ter presente as diferentes
implicaes que a sua interveno produz, para isso, torna-se necessrio elaborar todo
um processo documental de diagnstico, o qual ir produzir um conhecimento, admitido
como mnimo, da rea geogrfica intervencionada.
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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos
Analisando as vrias noes aqui enunciadas, todas elas consideram, de uma forma
geral, os mesmos elementos. A grande diferena consiste, principalmente, na estrutura
hierrquica adoptada para o conceito, a qual se reflecte na posio ocupada pelos seus
factores ou elementos. Assim, o OT dever deter um conjunto especfico de
caractersticas, de modo a ser entendido como correcto e exequvel, e obedecer a uma
sucesso predeterminada de princpios. No que diz respeito a este ltimo, o Principio de
Desenvolvimento Sustentvel revela-se como o principal elemento deste universo,
surgindo como um verdadeiro marco na sua determinao a publicao, em 1987, do
Relatrio Brundtland.
Principal razo para este destaque, a capacidade que o mesmo possui de atrair, para a
sua esfera de influncia, os diversos acontecimentos que constituem a realidade em si,
isto , uma elevada amplitude de aco. Mas no s a este o OT deve obedecer. Existem
outros princpios que se apresentam como complementos a este, designadamente:
iseno; justia; coerncia; viso conjuntural; multidisciplinar; gesto; orientao; eficcia;
eficincia; responsabilizao; participao.
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