Planificacin y

Gestin Estratgica
de la Educacin
Elementos bsicos
para la gestin
estratgica

1
 CONTENIDO

1. MIRADA HOLSTICA DE LA POLTICA PBLICA Y LA GESTIN PBLICA ............................................... 3

1.1. EN RELACIN CON EL CONCEPTO DE POLTICA PBLICA Y GESTIN PBLICA ........................................................ 4

1.1.1. Qu es una poltica pblica? ................................................................................................... 4
1.1.2. El ciclo de una poltica pblica .................................................................................................. 8
1.1.3. Qu es el anlisis de polticas pblicas? ................................................................................ 11
1.1.4. Las polticas de Estado y las polticas nacionales del Per ...................................................... 13
1.1.4.1. Las polticas de Estado del Acuerdo Nacional ................................................................................. 13
1.1.4.2. Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento ................................................................... 17
1.1.5. Escuelas de pensamiento estratgico ..................................................................................... 19
1.1.6. Diferencia entre poltica pblica y gestin pblica ................................................................. 20
1.1.7. La importancia de la reforma del Estado y el proceso de modernizacin de la gestin pblica
.......................................................................................................................................................... 22
1.1.8. Las particularidades de la gestin en la Administracin Pblica ............................................ 23
1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestin pblica ..................................................................... 25
1.1.10. Haciendo explcita la poltica pblica .................................................................................... 27
1.1.11. El caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (ENDIS): Incluir para
crecer .............................................................................................................................................. 30
1.1.12. Aplicacin de la Gestin por Resultados en la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin
Social (ENDIS): Incluir para Crecer ................................................................................................ 31
1.2. EN RELACIN CON EL CONCEPTO DE INSTITUCIONALIDAD.............................................................................. 37
1.2.1. El concepto de institucin segn el institucionalismo econmico ........................................... 38
1.2.1.1. Tipos de instituciones ...................................................................................................................... 39
1.2.2. Las organizaciones .................................................................................................................. 39
1.2.3. Funcin principal de las instituciones en la sociedad .............................................................. 40
1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones ............................................................... 40

2. DEFINICIN DE CONTEXTO Y SIGNIFICADO PARA LA GESTIN PBLICA ........................................... 43

2.1. EL MAPEO DE ACTORES A TRAVS DE LA APLICACIN DEL ANLISIS DE INVOLUCRADOS ........................................ 44

2.1.1. En el anlisis de polticas pblicas ........................................................................................... 44
2.1.2. En la gestin estratgica ......................................................................................................... 45
2.1.3. En el diagnstico estratgico .................................................................................................. 46
2.1.3.1. Anlisis contextual: actores externos (stakeholders externos) ....................................................... 46
2.1.3.2. Anlisis interno: actores internos (stakeholders internos) .............................................................. 47
2.1.4. En el diseo de programas y proyectos, utilizando la metodologa del marco lgico ............ 48
2.2. ANLISIS DE CMO EL PROBLEMA AFECTA A DISTINTOS INVOLUCRADOS .......................................................... 49

2
1. Mirada holstica de la poltica
pblica y la gestin pblica
El estudio del Estado pasa necesariamente por comprender los conceptos de
poltica pblica y de gestin pblica, pues ambos estn relacionados de forma
estructural y sistmica, y son necesarios para entender cmo las demandas de
los ciudadanos en particular en el tema de educacin son transformadas en
accin de las organizaciones pblicas, por ejemplo, el Ministerio de Educacin.

Los contenidos presentados en las lneas sucesivas corresponden a las bases

conceptuales y metodolgicas de la poltica pblica y la gestin pblica que van
a permitir comprender las acciones del Estado en el tema educativo, aunque
son aplicables a cualquier tema que sea atendido por el Estado.

3
1.1. En relacin con el concepto de poltica pblica y gestin
pblica

La poltica pblica1 contiene las ideas que estn en el imaginario de los

responsables del Gobierno en relacin con una problemtica que afecta a las
personas, y representa la respuesta que el Gobierno da a las demandas de los
ciudadanos. Las polticas pblicas normalmente trascienden los periodos de
gobierno (5 aos), pues las metas son alcanzadas en periodos superiores a un
mandato gubernamental. Por ejemplo, lograr alcanzar altos niveles de
aprendizaje en los nios y jvenes representa un esfuerzo de varios aos cuyos
efectos son visibles en el transcurso de periodos de, al menos, 5 aos. Por esta
razn, las polticas pblicas que trascienden al Gobierno son denominadas
polticas pblicas de Estado.

Las polticas pblicas responden al qu; es decir, qu piensa lograr el

Gobierno y el Estado en cada uno de los temas demandados por las
personas. Las polticas pblicas conjunto de ideas que busca responder a la
demanda de las personas (soluciones a los problemas que los aquejan)
requieren de una estrategia y su transformacin en accin para ser convertidas
en una realidad para el ciudadano de a pie.

1.1.1. Qu es una poltica pblica?2

La expresin poltica pblica fue introducida en el lenguaje de las ciencias

polticas y administrativas europeas en la dcada de 1970 como traduccin
literal de la frase public policy. Esta ltima debe diferenciarse del trmino
poltica (politics), con el que se acostumbra a designar las interacciones entre
los actores polticos asociados con los partidos polticos, grupos de inters,
sindicatos o movimientos sociales, que buscan acceder al Poder Legislativo o
Ejecutivo a travs de las reglas constitucionales e institucionales (designadas en
ingls por el trmino polity).

No obstante, un elemento a destacar es que el trmino poltica est asociado

usualmente a una expresin o declaracin de una autoridad frente a una
realidad; en ese sentido, podemos extender el concepto hacia la declaracin de
una persona (ciudadano de a pie) frente a una realidad. En esa lnea, poltica

1
Los contenidos presentados referidos a la poltica pblica corresponden a una reflexin elaborada por el
autor a partir de la lectura de los textos de Carlos SALAZAR (2009). Polticas pblicas & Think tanks; Wayne
PARSONS (2013). Polticas pblicas: una introduccin a la teora y la prctica del anlisis de polticas
pblicas; y Mario WAISSBLUTH (2002). La reforma del Estado en Amrica Latina: gua abreviada para
exploradores en la jungla.
2 Subirats et al. (2008) y Olavarra (2007).

4
est referida a la posicin que asume una persona o autoridad frente a una
realidad especfica y, en consecuencia, hacer poltica se refiere a la toma de
una posicin por parte de una persona o autoridad frente a una realidad. En
otras palabras, cuando las personas toman posicin expresin de su punto de
vista frente a una realidad, estn haciendo poltica.

En la literatura existen mltiples definiciones de poltica pblica. En su

Introduccin al anlisis de polticas pblicas, THOENIG (1985, p. 3) daba cuenta,
en la dcada de 1980, de por lo menos cuarenta de ellas. Lo anterior refleja el
hecho de que la poltica pblica no ocurre disociada del contexto especfico que
existe en el momento de su conceptualizacin. Algunas de las definiciones, de
las ms abstractas a la ms operacional, estn detalladas a continuacin:

Segn KRAFT y FURLONG (2004):

Una poltica pblica es un curso de accin

(o inaccin) que el Estado toma en
respuesta a problemas sociales. Segn
estos autores, las polticas pblicas reflejan
no solo los valores ms importantes en la
sociedad, sino que tambin muestran el
conflicto entre los valores y cules de esos
valores reciben las mayores prioridades en
una determinada decisin.

Segn Thomas DYE (2002):

Una poltica pblica es cualquier cosa que el

Estado elige hacer o no hacer. Los Estados
regulan conflictos en la sociedad, y la
organizan para enfrentar conflictos con otras
sociedades, distribuyen una gran variedad de
recompensas simblicas y servicios materiales
a los miembros de la sociedad, para lo cual
obtienen recursos de ella, normalmente bajo
la forma de impuestos. Las polticas pblicas
pueden regular la conducta, organizar
burocracias, recaudar impuestos y distribuir
beneficios, todo a la vez.

5
Segn HOWLETT y RAMESH (2003), quienes se acercan a lo previo:

Las polticas pblicas son el resultado de

decisiones del Gobierno, que pueden estar
orientadas a mantener o alterar el statu quo.

JENKINS (1978), en cambio, centra su atencin en la decisin misma que hace

surgir una poltica pblica:

Una poltica pblica hace referencia a un

conjunto de decisiones interrelacionadas,
tomadas por un actor o grupo de actores
respecto a la seleccin de metas y medios para
ser alcanzados en una situacin especfica; tales
decisiones estn dentro del mbito de autoridad
de esos actores.

Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. MENY y THOENIG

(1992) enfatizan el rol de la autoridad pblica; sealan:

Una poltica pblica es el resultado de la accin de

alguien investido de poder pblico.

LAHERA (2002) seala:

El concepto habitual de poltica pblica

corresponde al programa de accin de una
autoridad pblica o al resultado de la actividad
de una autoridad, investida de poder pblico y
de legitimidad gubernamental.

6
Tambin seala LAHERA que, de modo ms amplio, puede definirse a las
polticas pblicas como cursos de accin y flujos de informacin en relacin con
un objetivo pblico desarrollados por el sector pblico, la comunidad y el
sector privado que incluyen orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos y definiciones o modificaciones institucionales. El autor pone
nfasis en los siguientes aspectos de una poltica pblica:

Una accin (orientada hacia).

Un objetivo pblico.
Tiene contenidos y orientaciones (referidas a qu hacer).
Son desarrolladas por un colectivo.
Dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o modificaciones)
institucionales para aplicarla.

BIRKLAND (2005), por otro lado, argumenta que no hay consenso entre los
expertos respecto a una definicin, por lo que ms importante que definirla es
identificar los atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos son:

La poltica pblica est hecha en el nombre del pblico.

Es generalmente hecha o iniciada por el Gobierno.
Puede ser implementada por actores pblicos y/o privados.
Es lo que el Gobierno intenta hacer.
Es lo que el Gobierno elige no hacer.

Son estas definiciones contradictorias?

No. Ellas enfatizan diversos aspectos presentes en las polticas pblicas. Lo que
se puede sealar es que los elementos comunes que definen a la poltica
pblica son:

El actor privilegiado en ellas es el Estado.

Involucran una decisin fundamental sobe hacer o no algo.
Tienen una finalidad pblica: los destinatarios son las personas.
Las autoridades elegidas con poder pblico son las capaces de activar
una poltica pblica a partir de su decisin.
Involucran un conjunto de decisiones interrelacionadas.
Afectan, positiva o negativamente, intereses.
Requieren medios, definiciones institucionales, organizaciones y recursos
(materiales e inmateriales) para convertirse en realidad.

7
SUBIRATS (2008, p. 38) seala:

Los especialistas en polticas pblicas

concuerdan en que es necesaria una definicin
operacional para calificar el objeto y el campo
de estudio de esta disciplina.

En ese sentido, propone una definicin que retiene los principales elementos
sobre los que existe cierto consenso en la bibliografa:

Una serie de decisiones o de acciones,

intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes
actores, pblicos y a veces no pblicos cuyos
recursos, nexos institucionales e intereses varan
con el fin de resolver de manera puntual un problema
polticamente definido como colectivo. Este conjunto
de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con
un grado de obligatoriedad variable, tendentes a
modificar la conducta de grupos sociales que, se
supone, originaron el problema colectivo a resolver
(grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que
padecen los efectos negativos del problema en
cuestin (beneficiarios finales).

1.1.2. El ciclo de una poltica pblica3

Diversos autores han buscado elaborar esquemas que permitan visibilizar el

proceso de toma de decisin y de puesta en prctica de las polticas pblicas.
La idea general que aparece en la literatura es el concepto de ciclo de
polticas pblicas que inicia con el surgimiento de los problemas y contina
hasta la evaluacin de los efectos obtenidos (grfico 1).

3 SUBIRATS et al. (2008) y LINDBLOM (1991).

8
 Grfico 1. Las fases del ciclo de una poltica pblica

Fuente. Adaptacin del libro de PARSONS (1995, pp. 78-79).

Esta perspectiva cclica de la poltica pblica debe verse como un marco de

referencia y no como un esquema rgido. Como afirma MULLER (1990, p. 33):

La representacin secuencial de las polticas no

debe utilizarse de manera mecnica. Deber ms
bien imaginarse a las polticas pblicas como un
flujo continuo de decisiones y procedimientos a
los que tratamos de dar un sentido.

El esquema propuesto debe verse, entonces, ms como un soporte a la

bsqueda de sentido en las decisiones tomadas en el marco de una poltica
pblica, y no como un elemento que permita hacerla realidad. De hecho, en la
prctica, los elementos contenidos en el ciclo de poltica pblica ocurren en
diferente orden o de forma simultnea o hay elementos que no estn
presentes. LINDBLOM (1991) aclara que si bien las fases dentro del ciclo de
poltica no estn claramente diferenciadas ni tienen lmites claros en la prctica,
dividirlas de tal manera resulta metodolgicamente til para su anlisis, pero no
para la puesta en prctica de la poltica pblica.

9
A continuacin, describimos brevemente las fases del ciclo de la poltica
pblica:

La fase de surgimiento y de percepcin de los problemas. Puede

definirse como aquella en la que una determinada situacin produce una
necesidad colectiva, una carencia o una insatisfaccin identificable
directamente o a travs de elementos que exteriorizan esa situacin y
ante la cual se busca una solucin (JONES, 1970). De manera ms
general, puede decirse que surge un problema cuando se constata la
diferencia entre la situacin actual y lo que sera la situacin deseable
por parte de las personas que estn experimentando dicha realidad. Sin
embargo, no todo problema social genera una poltica pblica. El paso de
la existencia de un problema a su tratamiento poltico deriva de una
(re)construccin social del problema en cuestin, lo que se conecta
con su mayor o menor incorporacin a la discusin a travs del
conocimiento cientfico, de la difusin de informaciones, del lobbying, de
la visibilidad de los afectados, etc.

La fase de incorporacin a la agenda poltica. Corresponde cuando

la problemtica es tomada en cuenta por los actores decisivos
tomadores de decisin del sistema de gobierno. Es decir, una
problemtica es seleccionada, de entre las mltiples demandas
provenientes de grupos sociales e incluso de las propias organizaciones
pblicas, para que sea atendida por el Estado. La incorporacin a la
agenda puede considerarse como un filtro de los problemas por parte de
los actores pblicos.

La fase de formulacin de la poltica. Supone, ante todo, una

definicin del modelo causal por parte de los actores pblicos; definicin
en la que los actores sociales tratan de influenciar en mayor o menor
medida, y, posteriormente, una formulacin del programa de actuacin
poltico-administrativo; es decir, la seleccin de los objetivos, medios y
procesos que debern ponerse en prctica para resolver el problema en
cuestin. Aqu tambin puede hablarse de la existencia de mecanismos
de filtro y ajuste.

La fase de implementacin. Consiste en una adaptacin del programa

de la poltica a las situaciones concretas a las que deber enfrentarse
para entregar los productos que permiten hacer realidad la poltica
pblica. Esta fase es muy compleja por las mltiples dimensiones que
deben ser tomadas en consideracin. Tambin aqu se puede observar

10
 diversos mecanismos de filtro (no ejecucin, la aplicacin selectiva de
medidas, etc.).

La fase de evaluacin. Es la etapa en la que deben hacer explcitos los

efectos de la poltica pblica en trminos de cambios de conducta de los
grupos objetivos y del grado de resolucin del problema (lo cual tampoco
est exento de filtros o posibles sesgos).

Tabla 1. Secuencia de una poltica pblica

Fuente. Adaptado de JONES (1970) y de MNY y THOENIG (1989).

1.1.3. Qu es el anlisis de polticas pblicas?

Segn DUNN (2004), el anlisis de la poltica pblica es una disciplina

profesional orientada a la solucin de problemas que se nutre de teoras,
mtodos, del avance del conocimiento producido tanto por las llamadas
disciplinas cientficas, como por las comnmente denominadas ciencias sociales,
del desarrollo de las diversas profesiones y de los aportes de la filosofa poltica
y social.

11
Al respecto, TAMAYO (1997) seala:

El anlisis de polticas es un conjunto de tcnicas,

conceptos y estrategias que provienen de distintas
disciplinas la Ciencia Poltica, la Economa, la Sociologa,
la Teora de la Organizacin, la Psicologa y la Antropologa,
entre otras que intentan mejorar la calidad de ese
proceso de transformacin de recursos en impactos. El
anlisis de polticas es investigacin para la accin; su
objetivo es ayudar al decisor pblico a responder a
preguntas tales como: debera intervenir el Gobierno para
solucionar un problema concreto?; cmo se debe orientar
esa intervencin?; cunto tiempo ser necesario actuar
sobre l?; qu costes acompaarn a las acciones
emprendidas?; quin se beneficiar de la intervencin y
quin resultar perjudicado por ella?; sern o no
satisfactorios los resultados de la intervencin?.

Existen dos caractersticas que surgen como propias del anlisis de poltica
pblica:

La primera hace referencia a que es un trabajo profesional

orientado a la solucin de problemas. Ello indica que en el trabajo
de anlisis de poltica pblica es utilizado un conjunto de mtodos,
tcnicas y medios profesionales tiles para comprender, caracterizar y
expresar cmo es configurada una situacin que ha sido identificada o
es susceptible de ser identificada como problema pblico, cules
podran ser las causas que lo originan y/o la interdependencia que
presenta con otros problemas. Esta caracterstica de orientacin a la
solucin de problemas tambin incluye el campo de la evaluacin de las
polticas pblicas, toda vez que ese tipo de ejercicio permite identificar si
la poltica evaluada logr resolver el problema que abordaba o, al menos,
lo redujo; si fue efectiva, o si habra otras maneras de abordar el mismo
problema.

La idea de una disciplina orientada a la solucin de problemas deriva de

la visin del anlisis de poltica pblica desarrollada por Harold LASSWELL
(1951) policy science, como la llamaba, para quien este campo
disciplinario deba orientarse a apoyar la accin y decisiones de gobierno
en un rgimen democrtico. Para LASSWELL, el anlisis de poltica pblica
deba apartarse de la especulacin y centrarse en la solucin de los
problemas sociales relevantes de cada poca.

12
 La segunda caracterstica apunta a la multidisciplinariedad del
anlisis de poltica pblica. Dado que los problemas son
multidimensionales e interdependientes, el anlisis de poltica pblica
requiere el aporte de una amplia variedad de disciplinas cientficas
(ciencias bsicas y ciencias sociales), profesionales, ticas y filosficas
para generar una adecuada comprensin de los problemas y de las
intervenciones que probablemente los resolveran o, al menos, los
aminoraran.

Por ejemplo, para poder comprender adecuadamente el problema del

calentamiento global es necesaria la concurrencia de las ciencias bsicas,
que entregarn informacin sobre los aspectos sustantivos del problema,
sobre aspectos que deberan incorporar las polticas pblicas que lo
aborden y sobre soluciones que estn disponibles en la actualidad. Dado
que tanto el problema como las soluciones tendrn efectos sobre el
sistema productivo, el sistema econmico, el sistema social, y dado que
las decisiones finalmente se adoptarn en el sistema poltico, es
necesaria la concurrencia de las ciencias sociales para abordar las
dimensiones sociales del calentamiento global y las soluciones posibles.

Asimismo, dado que las alternativas de poltica pblica que se considere,

tendrn efecto sobre el bienestar de las personas, las dimensiones
filosficas y tico-morales estarn presentes en el anlisis de poltica
pblica. En este mbito, STONE (2002) afirma que la eleccin de fines y
medios requiere una continua transaccin entre valores que pueden
contradecirse como equidad, eficiencia, seguridad, libertad y democracia.

De este modo, entonces, el anlisis de polticas pblicas es un campo de

anlisis multidisciplinario orientado a la comprensin de los problemas, a
la identificacin de posibles soluciones y a determinar la efectividad de
las intervenciones.

1.1.4. Las polticas de Estado y las polticas nacionales del Per

1.1.4.1. Las polticas de Estado del Acuerdo Nacional

El Acuerdo Nacional es el conjunto de polticas de Estado elaboradas y

aprobadas sobre la base del dilogo y del consenso, luego de un proceso de
talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el
desarrollo sostenible del pas, y afirmar su gobernabilidad democrtica. Definen
lineamientos generales para lograr un desarrollo inclusivo, equitativo, sostenible
y para afirmar la gobernabilidad democrtica en el pas.

13
Las polticas de Estado estn agrupadas en 4 grandes objetivos:

Fortalecimiento de la democracia y el
Estado de Derecho.
Desarrollo con equidad y justicia
social.
Promocin de la competitividad del
pas.
Afirmacin de un Estado eficiente,
transparente y descentralizado4.

Cada poltica de Estado tiene metas,

indicadores y propuestas normativas al
2006, 2011, 2016 y 2021, que estn
trabajados en formatos denominados matrices5.

Cuadro 1. Las polticas de Estado del Acuerdo Nacional

Objetivo 1. Democracia y Estado de derecho: Objetivo 2. Equidad y justicia social

Fortalecimiento del rgimen democrtico Reduccin de la pobreza.

y del Estado de derecho.
Democratizacin de la vida poltica y
fortalecimiento del sistema de partidos.
Afirmacin de la identidad nacional.
Institucionalizacin del dilogo y la
concertacin.
Gobierno en funcin de objetivos con
planteamiento estratgico, prospectiva
nacional y procedimientos transparentes.
Poltica exterior para la paz, la
democracia, el desarrollo y la
integracin.
Erradicacin de la violencia y
fortalecimiento del civismo y de la
seguridad ciudadana.
Descentralizacin poltica, econmica y
administrativa para propiciar el
desarrollo integral, armnico y sostenido
del Per.
Poltica de seguridad nacional.
Promocin de la igualdad de
oportunidades sin discriminacin.
Acceso universal a una educacin poltica
gratuita y de calidad; promocin y
defensa de la cultura y del deporte.
Acceso universal a los servicios de salud y
a la seguridad social.
Acceso al empleo pleno, digno y
productivo.
Promocin de la seguridad alimentaria y
nutricin.
Fortalecimiento de la familia, proteccin
y promocin de la niez, la adolescencia
y la juventud.

4 Portal web del Acuerdo Nacional: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-acuerdo-

nacional/objetivos-del-acuerdo-nacional/
5 Puede acceder a las siguientes matrices en el link: http://acuerdonacional.pe/politicas-de-estado-del-

acuerdo-nacional/politicas-de-estado%E2%80%8B/matrices-de-las-politicas-de-estado/

14
 Objetivo 3. Competitividad del pas Objetivo 4. Estado eficiente, transparente y
descentralizado

Afirmacin de un Estado eficiente y

Afirmacin de la economa social de
mercado.
Bsqueda de la competitividad,
productividad y formalizacin de la
actividad econmica.
Desarrollo sostenible y gestin
ambiental.
Desarrollo de la ciencia y la tecnologa.
Desarrollo en infraestructura y vivienda.
Poltica de comercio exterior para la
ampliacin de mercados con
reciprocidad.
Poltica de desarrollo agrario y rural.
transparente.
Cautela de institucionalidad de la Fuerzas
Armadas y su servicio a la democracia.
Promocin de la tica, la transparencia y
erradicacin de la corrupcin, lavado de
dinero, evasin tributaria y contrabando
en todas sus formas.
Erradicacin de la produccin, trfico y
consumo ilegal de drogas.
Plena vigencia de la Constitucin y de los
derechos humanos, acceso a la justicia e
independencia judicial.
Acceso a la informacin, libertad de
expresin y libertad de prensa.
Eliminacin del terrorismo y afirmacin
de la reconciliacin nacional.
Sostenibilidad fiscal y reduccin del peso
de la deuda.
Gestin del riesgo de desastres.
Poltica de Estado sobre los recursos
hdricos.
Ordenamiento y gestin territorial.

Fuente. Acuerdo Nacional, 2014.

Entre las polticas del Acuerdo Nacional, dentro del objetivo 2: Equidad y
Justicia Social, se encuentra la poltica N. 12: Acceso universal a una
educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y defensa de la cultura y
del deporte, que establece el compromiso de:

[] garantizar el acceso universal e irrestricto a

una educacin integral, pblica, gratuita y de
calidad que promueva la equidad entre hombres y
mujeres, afiance los valores democrticos y prepare
ciudadanos para su incorporacin activa a la vida
social. Reconoceremos la autonoma en la gestin
de cada escuela, en el marco de un modelo
educativo nacional y descentralizado, inclusivo y de
salidas mltiples. La educacin peruana pondr
nfasis en valores ticos, sociales y culturales, en el
desarrollo de una conciencia ecolgica y en la
incorporacin de las personas con discapacidad.

15
El compromiso asumido en el Acuerdo Nacional implica que el Estado:

Garantice el acceso universal a una educacin inicial que asegure un

desarrollo integral de la salud, nutricin y estimulacin temprana
adecuada a los nios de cero a cinco aos, atendiendo la diversidad
tnico-cultural y sociolingstica del pas.
Elimine las brechas de calidad entre la educacin pblica y la privada, as
como entre la educacin rural y la urbana, para fomentar la equidad en
el acceso a oportunidades.
Promueva el fortalecimiento y la revaloracin de la carrera magisterial,
mediante un pacto social que devenga en compromisos recprocos que
garanticen una ptima formacin profesional, promuevan la capacitacin
activa al magisterio y aseguren la adecuada dotacin de recursos para
ello.
Afiance la educacin bsica de calidad, relevante y adecuada para nios,
nias, pberes y adolescentes, respetando la libertad de opinin y credo.
Profundice la educacin cientfica y ample el uso de nuevas tecnologas.
Mejore la calidad de la educacin superior pblica, universitaria y no
universitaria, as como una educacin tcnica adecuada a nuestra
realidad.
Cree los mecanismos de certificacin y calificacin que aumenten las
exigencias para la institucionalizacin de la educacin pblica o privada y
que garanticen el derecho de los estudiantes.
Erradique todas las formas de analfabetismo, invirtiendo en el diseo de
polticas que atiendan la realidad urbano marginal y rural.
Garantice los recursos para la reforma educativa, otorgando un
incremento mnimo anual en el presupuesto del sector educacin
equivalente al 0.25 % del PBI, hasta que este alcance un monto global
equivalente a 6 % del PBI.
Restablezca la educacin fsica y artstica en las escuelas y promueva el
deporte desde la niez.
Fomente una cultura de evaluacin y vigilancia social de la educacin,
con participacin de la comunidad.
Promueva la educacin de jvenes y adultos y la educacin laboral en
funcin de las necesidades del pas.
Fomente una cultura de prevencin de la drogadiccin, pandillaje y
violencia juvenil en las escuelas.
Fomente y afiance la educacin bilinge en un contexto intercultural.
Entre las polticas del Acuerdo Nacional, la referida a educacin es la
nica que plantea metas en trminos presupuestales: incremento mnimo
anual en el presupuesto del sector educacin equivalente al 0.25 % del
PBI, hasta que este alcance un monto global equivalente a 6 % del PBI.

16
1.1.4.2. Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento

El 25 de marzo de 2005, a travs del Decreto Supremo N. 027-2007-PCM,

fueron aprobadas las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento, como
Polticas Nacionales que deben guiar la accin del Estado.

El art. 1 del decreto define el concepto de poltica nacional en los trminos

siguientes:

Se entiende por poltica nacional a toda norma que con

ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de
ente rector, con el propsito de definir objetivos
prioritarios, lineamientos y contenidos principales de
poltica pblica, as como los estndares nacionales de
cumplimiento y provisin que deben ser alcanzados para
asegurar una adecuada prestacin de los servicios y el
normal desarrollo de las actividades privadas.

El art. 2 aprob 61 Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento, divididas

en 12 materias, y dispone la rectora desde el Estado para cada una de ellas, y
establece que deben aprobarse, en la primera quincena de enero, los
indicadores de desempeo y metas concretas de cada Poltica Nacional y
Sectorial de su competencia, y dispone que deben ser evaluadas de forma
semestral.

Con el Decreto Supremo N. 086-2010-PCM, fue aprobada la incorporacin del

Servicio Civil dentro de las Polticas Nacionales. El siguiente cuadro presenta las
13 Polticas Nacionales.

17
 Cuadro 2. Las Polticas Nacionales de Obligatorio Cumplimiento

Fuente. Secretaria de Coordinacin (PCM), 2011.

Las estrategias corresponden a la verbalizacin de cmo piensa el Gobierno y

el Estado convertir las ideas que tiene para solucionar los problemas de las
personas en una realidad. La transformacin de la estrategia en accin por
parte de las diferentes organizaciones pblicas llamadas tambin entidades
pblicas o instituciones pblicas que integran el Estado en sus tres niveles de
Gobierno se denomina gestin pblica.

Es necesario destacar los aportes de MINTZBERG en el esclarecimiento del

concepto de estrategia. Al respecto, el autor considera la estrategia como un
patrn o una forma de conducta predeterminada, caracterstica en el tiempo.

Cuando los patrones de comportamiento provienen de una determinada forma

de concebir el papel de la organizacin en el entorno, la estrategia es concebida
como una perspectiva que orienta y da coherencia a las actuaciones de la
organizacin en el tiempo (MINTZBERG, 1987a, 1987b, 1990, 1994, 1997, 2001 y
MINTZBERG, AHLSTRAND y LAMPEL, 1998).

De forma complementaria, ARELLANO (2004) seala que la estrategia se est

convirtiendo en un medio muy importante para el cambio en diversas
organizaciones, y el sector pblico no es la excepcin. El pensamiento
estratgico puede ser un factor importante en el xito de esta perspectiva, pero
deber basar su intervencin en el principio de existencia del otro, que se

18
mueve autnomamente y que tiene todo el derecho de pensar y actuar segn
su propia visin del mundo.

1.1.5. Escuelas de pensamiento estratgico

MINTZBERG, AHLSTRAND y LAMPEL (1998) muestran las posibilidades de

conformacin de enfoques mltiples en el campo de la teora estratgica. En
ese sentido, luego de una investigacin histrica (terica y prctica), de
literatura sobre estrategia, consideran que hay 10 escuelas de formulacin
estratgica (cuadro 3).

Cuadro 3. Escuelas de pensamiento estratgico

ESCUELA LA ESTRATEGIA COMO UN PROCESO

1. DE DISEO DE CONCEPCIN

2. DE PLANIFICACIN FORMAL

3. DE POSICIONAMIENTO ANALTICO

4. EMPRESARIAL VISIONARIO

5. COGNOSCITIVA MENTAL

6. DE APRENDIZAJE EMERGENTE

7. DE PODER DE NEGOCIACIN

8. CULTURAL COLECTIVO

9. AMBIENTAL REACTIVO

10. DE CONFIGURACIN DE TRANSFORMACIN

Fuente. MINTZBERG, AHLSTRAND y Lampel (1998).

Los autores mencionados anteriormente hacen tres clasificaciones generales de

las 10 escuelas. Destacan a las tres primeras (diseo, planeacin y posicin)
como prescriptivas, es decir, que sealan cmo deben ser formuladas las
estrategias. Destacan a las siguientes seis escuelas (empresarial, cognoscitiva,
de aprendizaje, de poder, cultural y del ambiente) como descriptivas, es
decir, que indican cmo llevar a cabo la estrategia; y, finalmente, la ltima
escuela (configuracin), como una combinacin de las anteriores6.

En esa lnea, la gestin pblica responde al cmo; es decir, cmo piensa el

Gobierno y el Estado convertir las polticas pblicas en accin

6Las diez escuelas del pensamiento estratgico sern estudiadas con mayor profundidad en el mdulo 3
del presente curso.

19
gubernamental. La estrategia es convertida en accin gubernamental a partir
de los planes, programas, proyectos y actividades que ejecutan las
organizaciones pblicas. La Secretara de Gestin Pblica (2015) de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) define a la gestin pblica como:

El conjunto de acciones mediante las cuales las

entidades de la Administracin Pblica tienden al logro
de sus fines, objetivos y metas, enmarcados en las
polticas pblicas establecidas por el Poder Ejecutivo.
Desde el enfoque de procesos, comprende al conjunto
de procesos que se realiza a travs de la gestin de las
polticas pblicas, planes, programas y uso de recursos,
para la provisin satisfactoria de bienes y servicios a los
ciudadanos que hacen ejercicio de sus derechos
constitucionales.

Grfico 2. La relacin entre poltica pblica y gestin pblica

1.1.6. Diferencia entre poltica pblica y gestin pblica7

Es importante hacer la distincin entre poltica pblica y gestin pblica. Una

forma sencilla de abordar estos conceptos est asociada a la diferencia entre el
qu y el cmo:

La poltica pblica est ms asociada al qu se debe hacer. Por

ejemplo, se puede pensar en una decisin que involucra mejorar la
calidad de la educacin, en el sentido de que los nios que van a la
escuela tengan un nivel de comprensin matemtica y lectora acorde con
los estndares internacionales. Esto determina qu se va a hacer.

7 Waissbluth (2002).

20
 La gestin pblica est referida a cmo se va a lograr cumplir con
este mandato. Ello implica contar con operadores (gestores pblicos) que
deben ser capaces de combinar los distintos elementos necesarios como
recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales de tal forma
que se pueda ofrecer a la poblacin lo ofrecido.

Grfico 3. Poltica pblica frente a gestin pblica

POLTICA PBLICA: Qu se debe hacer.

GESTIN PBLICA: Cmo se hace lo que se debe

hacer.

Fuente. CASAS (2011).

Adems, COHEN y MARTNEZ (2006) sealan que las polticas pblicas, por otra
parte, son usualmente implementadas bajo la forma de programas y
proyectos.

En la grfico 4 se representa la situacin antes descrita.

Grfico 4. Poltica pblica, programas y proyectos

Fuente. COHEN y MARTNEZ (2006).

21
Ejemplo. Se puede tener la poltica: Satisfaccin de las necesidades
alimentario-nutricionales de los sectores juveniles en edad escolar que estn
bajo la lnea de la pobreza. Para dicha poltica pblica se puede generar dos
programas:

Programa Nacional de Comedores Escolares.

Programa Nacional de Complementacin Alimentaria.

Entre los proyectos, se podra mencionar, para el programa 1:

El proyecto El Comedor de la Escuela X.

1.1.7. La importancia de la reforma del Estado y el proceso de

modernizacin de la gestin pblica8

Dada la necesidad de las personas, que ha sido resumida en la seccin inicial,

es importante notar que surge una demanda por un Estado ms moderno,
eficiente, transparente, descentralizado e inclusivo. Lo anterior implica aplicar
los conceptos de reforma y modernizacin. Ambos conceptos, asociados entre
s, estn desarrollados en el siguiente grfico.

Grfico 5. Reforma del Estado frente a modernizacin del Estado

Fuente. CASAS (2011).

8 WAISSBLUTH (2002) y CASAS (2011).

22
Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y modernizacin del Estado,
existen distintas definiciones que pueden causar confusin, e incluso podran
ser sinnimas, aunque para otros autores estn claramente diferenciables. Por
ello es necesario delimitar qu se entiende por cada uno de estos conceptos:

Reforma del Estado. Implica saltos cualitativos discretos en cuanto a

la estructura, reglas de juego o funcionamiento del Estado. La decisin
de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar el pas o
introducir la gestin por resultados como el modo de orientar la
operacin del Estado son ejemplos de reformas del Estado.

La reforma del Estado es un proceso inducido que responde a los

acuerdos entre diferentes grupos de inters del pas. La reforma del
Estado puede estar impulsada por cambios econmicos, polticos y
sociales que obligan a modificar la forma en que opera el Estado de
modo que pueda continuar ejerciendo sus funciones. La reforma del
Estado debe generar nuevas instituciones y organizaciones para
responder de forma efectiva a las demandas internas y externas de la
poblacin (USAID, 2011).

Modernizacin del Estado. Comprende un proceso continuo

destinado a mejorar las acciones del Estado de manera que est en
condiciones de responder mejor a las expectativas de los ciudadanos.
Implica mejorar la forma en que el Estado hace las cosas, incorporando
mecanismos ms transparentes, eficientes, enfocados en los procesos
que permiten entregar los servicios pblicos, con el fin de satisfacer las
necesidades de los ciudadanos, entre otros aspectos. La modernizacin
requiere de una permanente retroalimentacin, pues es indispensable
realizar una evaluacin y monitoreo para identificar las reas en las
cuales es necesario realizar cambios. La modernizacin del Estado, en
consecuencia, es el esfuerzo permanente por mejorar el accionar del
Estado.

1.1.8. Las particularidades de la gestin en la Administracin Pblica

Existe un consenso creciente sobre la urgencia de cambiar la Administracin

Pblica, en particular en un contexto de reforma econmica y social como el
que ha atravesado Amrica Latina y el Caribe. Las Administraciones Pblicas de
muchos pases de la regin son tpicamente disfuncionales: ineficientes,
incapaces de prestar servicios a los ms necesitados y bastiones de conductas
oportunistas. Sin una administracin pblica efectiva, cmo se puede proveer
servicios de forma eficiente? Cmo pueden los gobiernos ejercer un papel

23
regulador? Cmo pueden mejorar la condicin de las poblaciones en condicin
de pobreza y pobreza extrema? Y cmo pueden funcionar de una manera que
no amenace la disciplina fiscal? (SHEPHERD, 1999).

Es posible encontrar diferentes posiciones en torno a los desafos de gestin

que enfrenta la Administracin Pblica, que van desde sealar que tiene
caractersticas nicas hasta sealar que es similar a la administracin privada,
es decir, a la gestin empresarial. Entre ambas posturas existen diferentes
puntos de vista intermedios, algunos de los cuales estn sealados a
continuacin, segn la explicacin de GUNN (1987), citado en ECHEBARRA y
MENDOZA (1999):

La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente

ajena a la del sector privado; existen elementos diferenciales como la
delimitacin legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas
sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho ms complejo y
variado, entre otros.

La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es

importante. Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el
trabajo de un directivo pblico y uno privado se parecen poco. Las
tcnicas de la gestin privada son tiles en el sector pblico solo de
forma muy marginal.

El management pblico es el paradigma integrador. Se destaca la

necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que,
por una parte, aproveche las enseanzas de la gestin empresarial; y,
por otra, que desarrolle sus propios conceptos y categoras, all donde
los problemas pblicos sean especficos.

Convergencia entre la gestin pblica y la privada. Las fronteras

entre los sectores pblico y privado son borrosas. Ms que
organizaciones puramente pblicas o privadas, constituyen diferentes
configuraciones organizativas en las que se mezclan los aspectos
pblicos y privados.

La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin

privada. Es por ello que los mtodos, medios y prcticas de la gestin
privada deberan trasladarse de la forma ms amplia posible al sector
pblico.

24
1.1.9. Los componentes del ciclo de la gestin pblica9

Los componentes del ciclo de gestin pblica son necesarios para lograr los
objetivos y metas determinados en la poltica pblica. El siguiente grfico
presenta cuatro reas principales:

Planificacin.
Presupuesto y financiamiento.
Diseo y ejecucin de programas y proyectos.
Monitoreo y evaluacin.

Grfico 6. Componentes del ciclo de gestin la gestin pblica

Fuente. BID (2010).

Estas reas deben formar parte de un sistema coherentemente articulado y no

deben ser concebidas como compartimientos estancos, como sucede la mayora
de las veces. Para que lo anterior ocurra, debe existir de forma explcita
directivas, reglas, medios y procesos que vinculen cada rea. De esta manera,
por ejemplo, la planificacin y el presupuesto deben estar concebidos como

9 BID (2010).

25
proceso con una lgica interna, pero que constituyan un proceso continuo y
complementario, pues no es posible planificar sin conocer los recursos
econmicos disponibles para financiar las actividades planificadas, ni es posible
asignar presupuesto si no estn identificadas en el tiempo las actividades que
sern desarrolladas. En otras
palabras, el qu y el con qu son
indivisibles.

De la misma forma, el seguimiento y

la evaluacin son posibles si existe
una planificacin de la produccin de
bienes y servicios: la definicin de una
mtrica10 (indicadores) que permita
medir la produccin de bienes y
servicios y medir el desempeo de los
responsables de la entrega de dichos
bienes y servicios es un elemento
esencial de la planificacin, y los datos
que permiten registrar el nivel del indicador son proporcionados a partir de las
actividades consignadas en la planificacin. Sin embargo, a pesar de que las
actividades de planificacin y de presupuesto son estructuradas, en la prctica
es frecuente que los responsables de su funcin las conciban como procesos
separados y no vinculados.

Las polticas pblicas, para ser convertidas en accin operativa por parte del
Estado, deben tener cuatro caractersticas:

Deben tener un objetivo que debe ser verbalizado de forma que pueda
apreciarse lo que el Gobierno y el Estado quiere lograr en el tema
bajo intervencin.
Tener una mtrica donde estn consignados los indicadores que
permitan medir el avance en el logro del objetivo establecido; es decir,
hacer un seguimiento del avance en el logro del objetivo, y hacer una
evaluacin del cumplimiento de la meta.
Deben de tener una meta, de forma que puedan ser evaluadas; es decir,
que se pueda verificar su cumplimiento. La existencia de una meta
permite realizar de forma posterior el anlisis de la poltica pblica, es
decir, por qu fue posible lograr la meta de forma total o parcial, o por
qu no fue posible.

10
Corresponde a la escala cuantitativa y mtodo que puede ser utilizado para medir.

26
 Debe definirse un plazo (tiempo) para alcanzar la meta.

Grfico 7. Caractersticas que debe tener una poltica pblica para ser operacional

1.1.10. Haciendo explcita la poltica pblica11

Una vez establecido y definido el problema que ser materia de atencin por
parte del Estado, es necesario explicitar la decisin adoptada, mediante la
definicin de objetivos, indicadores y metas. La poltica pblica debe definir las
pautas especficas que guiarn la accin pblica y orientarn las decisiones
privadas (SOMS, 2007, p. 78). La formulacin del enunciado de la poltica
pblica debe ser, por consiguiente, lo suficientemente clara y acotada, evitando
con ello su generalidad, pero sin caer en una especificidad innecesaria. El
elemento que permite definir de manera clara una poltica pblica es la mtrica
asociada a la misma.

El primer elemento que le da contenido a una poltica pblica est constituido

por los objetivos que espera alcanzar. Los objetivos deben ser coherentes con
el problema que ser atendido. Corresponden a lo que se persigue con la
poltica y, en funcin de las normas establecidas en el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico, poseen un horizonte temporal de cinco aos, aunque
en la literatura el horizonte temporal es de diez aos. Conjuntamente con ser
claros, viables y delimitados, tienen que ser verificables empricamente.

Lo que sigue a continuacin es la determinacin de la mtrica que permitir

medir el avance en los objetivos. La mtrica es el conjunto de indicadores que

11COHEN y MARTNEZ (2006); HERRERA (2006); y MAS (2001). Elaboracin: Subsecretara de Desarrollo
Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de Chile (2009).

27
permiten evaluar el grado del logro de los objetivos definidos en la poltica
pblica. Los indicadores se caracterizan por permitir una simplificacin de la
realidad, su medicin, descripcin y comparacin; pueden, a su vez, ser
agrupados y conformar ndices (HOERNIG y SEASONS, 2004). Los indicadores son
distintos segn correspondan a indicadores de resultado o de impacto; y deben
cumplir con los siguientes criterios:

Especficos. Corresponden a datos explcitos referidos al objetivo que

se quiere observar, el cual permite verificar si el mismo se ha cumplido o
no.
Medibles. Caractersticas que permiten medir el indicador de manera
objetiva.
Realizables. Probabilidad de lograr el indicador en todos sus aspectos.
Pertinentes. El indicador es el ms apropiado para la medicin de un
determinado objetivo.
Enmarcado en el tiempo. Debe especificar el periodo en el cual ser
alcanzado el objetivo.

En el proceso de bsqueda de los indicadores es necesario identificar su

disponibilidad en las estadsticas oficiales, para luego proceder a la seleccin de
los ms adecuados. Y, en el caso de que no estn disponibles, se debe
desarrollar la capacidad por parte del Estado para lograr su identificacin
en la realidad en que estn siendo atendidas por la poltica pblica.

Una vez que han sido definidos los objetivos, los indicadores, las metas y el
plazo, es posible elaborar una matriz que permite convertir en realidad la
poltica pblica, la cual permitir agruparla en torno a mbitos de referencia y
visualizarla en relacin con las otras polticas pblicas. El hecho de que en
algunos casos resulte difcil evaluar el grado de logro de los objetivos de
impacto, debido a la dificultad de aislar los efectos de otras variables externas
y/o porque muchos de estos efectos son de largo plazo, no es razn suficiente
para excluirlos. Muy por el contrario, las polticas pblicas que habr que
privilegiar en el futuro sern precisamente aquellas que demuestren,
efectivamente, tener impactos en la sociedad.

Como ya se indic, la forma en que es hecha explcita una poltica pblica

requiere de la identificacin del tema que ser materia de atencin (enunciado),
la verbalizacin de los objetivos que esperan ser alcanzados, la identificacin de
una mtrica (indicadores) y la definicin de las metas y el plazo para cada
indicador identificado. La secuencia de pasos a seguir est presentada a
continuacin:

28
PASO 1 Grfico 8. Pasos en la etapa de explicitacin de la poltica pblica

PASO 2

PASO 3

PASO 4
EXPLICITACIN DE LA SELECCIN DE LOS ELABORACIN DE LA RATIFICACIN DE LA
POLTICA INDICADORES MATRIZ DE POLTICA POR PARTE
Formulacin del Identificacin de OPERACIONALIZA- DEL ESTADO
enunciado. indicadores de CIN
resultado/impacto. Identificar el mbito de Presentacin de la
Determinacin de los propuesta.
objetivos. Criterios de seleccin. referencia de la
poltica.
Determinacin de las Seleccin de los Ratificacin del diseo
metas. indicadores. Vaciado del diseo en
la matriz. por parte de los
tomadores de
decisin.

Un elemento sustantivo en el concepto de poltica pblica es el uso de dos tipos

de indicadores, denominados indicadores de resultado y de impacto12. Los
indicadores de resultado miden la calidad de vida de las personas, en trminos
de la incidencia que tienen los objetivos y metas de poltica pblica en su
desarrollo como persona, en trminos biolgicos o en trminos de sus valores,
principios y creencias contenidos en su imaginario.

Un ejemplo de indicador de resultado en el aspecto biolgico es, por ejemplo, el

logro de los aprendizajes por parte de los nios y jvenes en educacin, y en el
aspecto de valores, principios y creencias es, por ejemplo, la confianza en las
organizaciones pblicas o en la democracia.

Los indicadores de impacto miden la incidencia de los objetivos y metas de

poltica pblica sobre los ecosistemas y la sociedad en su conjunto. Por
ejemplo, indicadores de impacto con esas caractersticas son, en el primer caso,
la emisin y remocin de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y la tasa de
deforestacin, y en el segundo caso, los niveles de pobreza y pobreza extrema,
y el ndice de criminalidad.

Los indicadores de poltica pblica deben, necesariamente, ser de resultado o

de impacto, pues son los que van a determinar la estrategia que el Gobierno
y el Estado debe elaborar para cumplir con las metas de la poltica pblica:
el indicador define la estrategia13. La poltica pblica puede tener una
mtrica que involucra indicadores de los dos tipos, pero no necesariamente de
ambos a la vez (grfico 9).

12 El desarrollo de los conceptos de resultado e impacto puede encontrarse en FUNDACIN KELLOG (2001).
Gua de desarrollo de modelos lgicos.
13 El desarrollo del concepto puede encontrarse en John HAUSER y Geral KATZ (1998). Metrics: you are what
you measure!

29
 Grfico 9. Caractersticas de los indicadores de poltica pblica

1.1.11. El caso de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin

Social (ENDIS): Incluir para crecer

El Ministerio de Desarrollo e Inclusin social (MIDIS) es el rector de la poltica

de desarrollo e inclusin social, enfocada en aquellas brechas que no pueden
ser cerradas por la poltica universal, regular y de competencia sectorial.

El MIDIS define inclusin social como la situacin en la que todas las

personas puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar
ventaja de las oportunidades que se encuentran en su medio. Por ello, el ao
2013 present la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (ENDIS),
que tiene como objetivo establecer el marco general de la Poltica Nacional de
Desarrollo e Inclusin Social para las intervenciones articuladas de las
organizaciones pblicas de los tres niveles de Gobierno vinculadas con el sector,
ordenndolas y orientndolas a los resultados e impactos prioritarios de
desarrollo e inclusin social, reconociendo las competencias y procesos en
marcha.

La poltica de desarrollo e inclusin social promovida por el MIDIS est

enfocada en el hogar como la unidad de diseo, anlisis y atencin. Este
enfoque est basado en la evidencia acumulada sobre el hecho de que los
efectos de las intervenciones del Estado tienen un mayor impacto cuando
incorporan caractersticas y particularidades del hogar en su diseo y aplicacin,
considerando a su vez como un requisito fundamental que las relaciones
sociales entre los integrantes del hogar sean de respeto de los derechos de
todos. En ese sentido, la estrategia considera como el fin ltimo de sus
intervenciones a la persona, considerndola como un sujeto de derechos, que
debe estar en capacidad de aprovechar todas sus potencialidades. Sin perjuicio
de ello, el anlisis reconoce el importante rol del hogar en tanto espacio en el

30
que se expresan las diversas etapas del ciclo de vida y como receptor natural
de las intervenciones del Estado.

Es precisamente bajo el enfoque de ciclo de vida que se define los cinco ejes
estratgicos de Incluir para Crecer (ver grfico 10):

Nutricin infantil.
Desarrollo infantil temprano.
Desarrollo integral de la niez y la adolescencia.
Inclusin econmica.
Proteccin del adulto mayor.

Grfico 10. Ejes Estratgicos segn ciclo de vida

Elaboracin. MIDIS, Direccin General de Polticas y Estrategias (DGPE).

1.1.12. Aplicacin de la Gestin por Resultados en la Estrategia

Nacional de Desarrollo e Inclusin Social (ENDIS): Incluir para
Crecer

La Poltica Nacional de Desarrollo e Inclusin Social est comprometida con el

logro de resultados. La Gestin por Resultados (GpR) enfatiza la mejora del
desempeo en el ciclo de gestin con el fin de alcanzar los resultados
esperados.

31
En concreto, la GpR se materializa en siete criterios vinculados:

Formulacin de objetivos.
Identificacin de una mtrica que permita medir lo realizado y el
desempeo, asociados con un modelo causal.
Priorizacin de objetivos y metas.
Seguimiento de los productos y los procesos que permiten lograr los
resultados e impactos.
Reporte de productos y procesos.
Evaluacin y reajuste de metas de producto y de proceso.
Uso de los datos para obtener informacin sobre lo realizado y el
desempeo en la gestin.

Adicionalmente, el enfoque de GpR promueve la identificacin de intervenciones

efectivas que permitan ofrecer productos (bienes y servicios) a las personas,
rendicin de cuentas, fortalecimiento de las capacidades de los servidores
pblicos y, en consecuencia, de las organizaciones pblicas, participacin de los
actores de la sociedad civil, consolidacin de las alianzas y reajuste de los
arreglos institucionales (reglas de juego).

Con el objetivo de orientar la gestin y promover el proceso de rendicin de

cuentas, el MIDIS elabor una propuesta inicial de indicadores (emblemticos)
sobre la inclusin social y las metas al 2016 para el nivel nacional de la
Poblacin en Proceso de Desarrollo e Inclusin Social (PEPI). Ver grficos 11 y
12.

Grfico 11. Indicadores emblemticos y metas nacionales (2016)

32
 Grfico 12. Indicadores emblemticos y metas (2016) para la PEPI

A continuacin, como ejemplo, presentamos los resultados asociados con el eje

estratgico 1: nutricin infantil.

Matriz de indicadores y metas. Eje 1: Desnutricin crnica infantil

33
 Cuadro de Indicadores del Eje 1: nutricin infantil (total nacional)

Fuentes: ENAHO y ENDES 2010-2012 (INEI). Elaboracin: DSPS-DGSE y DGPE (MIDIS)

Nota. Las flechas indican la direccin de la tendencia de los tres ltimos aos. Es verde, si la direccin del
indicador es correcta, y si se alcanzara la meta. Es naranja, si la direccin es correcta, pero no se llegara
a la meta. Es rojo, si la direccin no es correcta, y no se llegara a la meta.

34
La gestin pblica, para que pueda ponerse en prctica, requiere identificar tres
elementos:

Qu bienes y servicios ofrecen las organizaciones pblicas a las

personas.
Qu procesos debe ser ejecutados para entregar dichos bienes y
servicios.
Qu insumos son necesarios para entregar los bienes y servicios.

El Estado peruano y sus organizaciones pblicas producen muy pocos

bienes, en cambio entregan una enorme cantidad de servicios a las personas.
Los servicios que ofrece el Estado estn organizados en trminos agregados, y
corresponden a lo que el
Estado entrega como una
organizacin nica integrada;
por ejemplo:

El servicio de salud.
El servicio de educacin.
El servicio de concesin
del patrimonio forestal.

Para materializar el servicio

agregado, son varias las
organizaciones pblicas las que
deben de realizar servicios
especficos, en el nivel sectorial
y por nivel de gobierno (nacional, regional y local). En el caso de Educacin,
por ejemplo, el resultado (logros de aprendizaje) es solo posible si la escuela
tiene todo lo necesario para desarrollar la actividad educativa, lo que incluye
electricidad (responsabilidad del Ministerio de Energa y Minas) y agua potable
(responsabilidad del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento), etc.

Continuando con el ejemplo anterior, el modelo lgico del eje 1 (nutricin

infantil), puede analizar desde esta perspectiva en dnde pueden ser
identificados los productos, resultados inmediatos, resultados intermedios,
resultado final, y los sectores, gobiernos regionales y locales que intervienen
para su logro.

35
 Modelo Lgico. Eje 1: nutricin infantil

SECTOR(ES)/NIVELES DE RESULTADOS
PRODUCTO RESULTADOS INMEDIATOS RESULTADO FINAL
GOBIERNOS/PROGRAMAS INTERMEDIOS

Fuente. Adaptacin del modelo del Programa Articulado Nutricional elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas, basado en JONSSON (1993). UNICEF, Conceptual
Framework of the Determinants of Nutritional Status. A UNICEF Policy Review. New York.

36
Cada servicio agregado requiere de la ejecucin de un proceso dentro de cada
organizacin pblica responsable, y que est asociado con su estructura
organizacional, a lo que se denomina Gestin por procesos; cada servicio
agregado requiere acciones de coordinacin entre los sectores y entre los
niveles de gobierno. Todo lo anterior debe constar en el marco legal relevante,
pues una organizacin estatal no puede realizar actividades si no est
autorizada para ello en su marco funcional y de competencias. Los procesos son
posibles de realizar, pues existen los insumos requeridos. Los insumos utilizados
son personal (servidores pblicos), presupuesto, logstica para contar con los
materiales necesarios, tecnologa y procedimientos, y el recurso ms escaso:
tiempo (ver el grfico 12).

Grfico 13. Caractersticas de la gestin pblica

1.2. En relacin con el concepto de institucionalidad

La comprensin del concepto de instituciones y su aplicacin al quehacer del

Estado es un aspecto central para entender el proceso que siguen las polticas
pblicas y la gestin de las mismas. Dado que la discusin entre mercado y
Estado no es el camino para la comprensin de la problemtica sino, por el
contrario, son las instituciones las que permiten realizar dicho anlisis, es
necesario definir este concepto.

Las instituciones son, de acuerdo con Douglas NORTH14, las reglas de juego
(formales e informales) que moldean el comportamiento de los individuos y de
las organizaciones en una sociedad, y los mecanismos de cumplimiento de las

14NORTH, Douglas (1990). Instituciones, cambio institucional y desempeo econmico. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica.

37
reglas. Las instituciones estructuran los incentivos para el intercambio entre las
personas, sea poltico, social o econmico. Las instituciones formales son
explcitas, por ejemplo, constituciones, leyes, contratos, etc. Las instituciones
informales no lo son, por ejemplo, cdigos de conducta, valores sociales,
cultura cvica, cuestiones ticas o religiosas, etc.

Las instituciones, entonces, tienen una acepcin ms restringida, como una

organizacin formal, y una acepcin ms sociolgica, de carcter ms amplio y
abstracto, como una pauta de comportamiento social reiterado. En el
intermedio estn los principios, valores, prcticas, normas formales e
informales, estructuras de incentivos y hasta mtodos de trabajo, que son los
que permiten explicar el comportamiento de actores pblicos y privados 15.

Las instituciones en particular las informales no son fcilmente observables,

por lo que se les reconoce por sus resultados e influencia en las interacciones
humanas, pues delinean la conducta de las personas a partir de su impacto e
incentivos.

Las organizaciones son uno de los espacios donde los efectos de las
instituciones pueden ser observados. Una de las principales organizaciones en
la sociedad es el Estado, el cual est integrado por diferentes organizaciones
pblicas en los tres niveles de gobierno: nacional, regional y local.

Por citar un ejemplo, en el caso de la gestin de los recursos hdricos, las

organizaciones estatales relevantes sern aquellas que tienen algn tipo de
responsabilidad dentro de los diferentes usos que puede tener el agua, y que
forman parte del Poder Ejecutivo (Gobierno). Estas son las organizaciones que
tienen la responsabilidad y la funcin de hacer realidad las polticas pblicas
respecto a los recursos hdricos y la gestin del mismo, de manera que los fines
y objetivos de la accin gubernamental se hagan realidad. Estas organizaciones
pueden tener instituciones diferentes, y no necesariamente compatibles, en
funcin de sus propios intereses: podran estar persiguiendo objetivos
diferentes del inters pblico.

1.2.1. El concepto de institucin segn el institucionalismo econmico

Las instituciones son reglas de juego en una sociedad tambin pueden ser
definidas como limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interaccin humana. Estas reglas o limitaciones estructuran incentivos en el
intercambio humano, sea poltico, econmico y social. Las instituciones reducen

15ECHEVARRA, Koldo (2001). Instituciones, reforma del Estado y desarrollo: de la prctica a la teora.
Santander: BID.

38
la incertidumbre, ya que estas proporcionan una estructura en la vida diaria,
una determinada institucin condiciona la forma que tendr una determinada
forma de vida. Son las instituciones las que definen y limitan el conjunto de
eleccin de los individuos.

1.2.1.1. Tipos de instituciones16

Formales. Normas que idean los seres humanos; tienen por

caracterstica ser escritas. Por ejemplo, las constituciones polticas.
Informales. Son acuerdos y cdigos de conducta; tienen por
caracterstica no ser escritos.
Otra tipologa de instituciones las diferencia entre creadas y
evolucionadas.

La institucin es el marco en cuyo interior ocurre la interaccin humana, y est

definida como las reglas de juego. Una de sus caractersticas es que pueden ser
obedecidas; otra es que la aplicacin de castigos o correctivos a la
desobediencia de las reglas es costosa y difcil. Estas reglas de juego tienen por
caracterstica, adems, que pueden ser eficaces o no en lo concerniente a
hacer sentir su obligatoriedad.

1.2.2. Las organizaciones

NORTH (1990) sostiene que una diferencia bsica que hay que tener en claro es
la que existe entre instituciones y organizaciones. Al respecto, seala que las
organizaciones son todos aquellos grupos de individuos enlazados por una
entidad comn hacia ciertos objetivos que estn limitados por las reglas de
juego de las instituciones. Se podra decir que si las instituciones son reglas de
juego, las organizaciones son los jugadores. Estos jugadores buscan siempre
sacar ventaja a otros jugadores, y con este fin combinan: aptitud, estrategia y
coordinacin.

El nacimiento y evolucin de las organizaciones dependen del marco

institucional. Las instituciones incentivan la creacin de algunas organizaciones
y desincentivan la creacin de otras instituciones. Una vez que nace una
organizacin, esta influye en los cambios que pueden darse en el marco
institucional; vale decir, estas funcionan como agentes activos del cambio
institucional. Estos cambios institucionales se dan en el curso del empeo de la
organizacin por el logro de sus objetivos y metas.

16 NORTH (1990).

39
1.2.3. Funcin principal de las instituciones en la sociedad

La funcin principal de las instituciones es reducir la incertidumbre,

estableciendo una estructura estable en la interaccin humana. Lo que no
quiere decir que los marcos institucionales (reglas de juego) nunca cambien;
por el contrario, estn en constante evolucin.

El cambio de los marcos institucionales se da generalmente de modo

incremental y no de modo discontinuo (como revoluciones). Es incremental
en su mayora porque ms limitaciones informales (es el caso de la cultura, que
tiene un ritmo lento de cambio) persisten mucho ms que las limitaciones
formales (por ejemplo, una Constitucin Poltica, que puede cambiar
repentinamente).

Al respecto, NORTH (1990) seala:

Aunque las normas formales puedan

cambiar de la noche a la maana como
resultado de las decisiones polticas o
judiciales, las limitaciones informales
encajadas en costumbres, tradiciones y
cdigos de conducta son mucho ms
resistentes o impenetrables a las polticas
deliberadas.

1.2.4. Instituciones: elementos distintivos e implicaciones

Segn RAMO y SALVADOR (2005), el trmino institucin no est exento de

complejidad. A modo de buscar un acercamiento, lo definen como el conjunto
de reglas del juego que comparten los actores vinculados con un
determinado mbito de actuacin pblica; tales reglas son utilizadas como
referentes para orientar sus interacciones y la toma de decisiones. Tambin
sealan que uno de los problemas destacados de los pases de Amrica Latina
reside en la dbil institucionalizacin de sus instituciones pblicas. Como se ha
sealado en las lneas previas, inicialmente se entender por debilidad
institucional a la falta de consolidacin de las citadas reglas del juego, al hecho
de que estas no sean ni compartidas ni aceptadas por los distintos actores
implicados, lo cual dificulta los procesos de toma de decisiones, y su posterior
aceptacin y aplicacin.

40
Segn el enfoque del neoinstitucionalismo normativo (PETERS, 1999), el principal
rasgo distintivo de las instituciones es la importancia de los valores y su
concrecin en una lgica de lo apropiado que incide sobre los actores
implicados. Una institucin no es necesariamente una estructura formal, sino un
conjunto de normas, reglas, conocimientos y rutinas que establecen los
parmetros de aquello que los agentes consideran aceptable. En trminos de
MARCH y OLSEN (1989, p. 21):

Una institucin es un conjunto de reglas y

rutinas interrelacionadas, que definen las
acciones apropiadas en trminos de la
relacin entre roles y situaciones.

Es decir, una institucin es un referente que incorpora una determinada manera

de definir la situacin, el rol que deben seguir los agentes y las obligaciones
que estn asociadas con este rol en esa situacin concreta. Estas obligaciones
se cristalizan en un conjunto de reglas y procedimientos asociados, entre los
cuales cada agente debe seleccionar los que considera oportunos, contando con
un margen de discrecionalidad dentro de los lmites establecidos por la
institucin que se trate. Esta discrecionalidad, sin embargo, puede generar
distintas interpretaciones de lo adecuado, lo que se traduce en la aparicin
de distintas culturas organizativas dentro de la misma institucin.

Dos componentes destacados de este concepto de institucin que plantean

cierta confusin en su aplicacin a casos concretos son las reglas y las
rutinas.

Por rutina se entiende una pauta estable de comportamiento asumido

por los agentes implicados, que hace ms racional y predecible su
comportamiento dentro de la institucin.
Las reglas representan la concrecin de la lgica de lo apropiado,
como gua para los agentes que se incorporan a la institucin; esas
reglas le permiten estructurar su comportamiento de acuerdo con lo
establecido (SCOTT, 1995).

De esta definicin de institucin se derivan, adems, otras caractersticas como

su durabilidad o persistencia, su capacidad para influir sobre el comportamiento
de los individuos o su legitimidad inherente al hecho de ser interiorizadas por

41
los individuos, quienes interpretan su violacin como una afrenta a su propio
inters.

Una institucin establecida conduce a los agentes implicados a plantear sus

actuaciones en trminos de adecuacin a las normas establecidas y no a las
consecuencias que comportan; es decir, los actores son conscientes de sus
decisiones, pero las toman a partir de los parmetros establecidos por los
valores, normas y rutinas de la institucin dominante.

42
2. Definicin de contexto y significado
para la gestin pblica
La poltica pblica, de acuerdo con NASH, HUDSON y LUTTRELL (2006), puede ser
entendida como el resultado de las interacciones entre diferentes
organizaciones: pblicas, privadas o de la sociedad civil, respecto al curso de
accin a seguir en el futuro. La suma de estas interacciones constituye el
entorno o contexto en el que ocurre el proceso poltico que determina la poltica
pblica.

El contexto est referido al campo de accin donde ocurren las cosas. Es

importante porque:

En primer lugar, le da forma a la probabilidad de que el cambio pueda

lograrse (por ejemplo, una reforma poltica).
En segundo lugar, le da forma a las posiciones y perspectivas de las
organizaciones involucradas en la reforma.
En tercer lugar, hace efectivas o apropiadas las acciones que esperan
ser ejecutadas.

El contexto poltico est referido a los aspectos polticos del entorno que son
importantes para la accin. Esto incluye la distribucin del poder, la variedad de

43
organizaciones o stakeholders que participan y sus intereses, y las reglas
formales e informales (instituciones) que rigen las interacciones entre estas. El
contexto poltico determina la viabilidad, la pertinencia y la eficacia de las
acciones de los actores que buscan influenciar en la poltica pblica, ya sea si
estn dentro del Estado o fuera de l. Las organizaciones estatales, en
particular, son las que necesariamente deben tomar en cuenta el contexto
poltico en el momento de planificar sus acciones, pues ello incrementa la
probabilidad de que puedan hacerlas realidad.

El contexto poltico le da forma a la manera en que funcionan los procesos

polticos. En algunos contextos, los polticos pueden estar ms receptivos para
escuchar determinadas impresiones y sugerencias que en otros contextos. La
mayor comprensin del contexto poltico har que las organizaciones (pblicas)
involucradas estn en mejor posicin para definir la estrategia que les permita
influir ms en la poltica pblica.

Una de las dimensiones ms interesantes del contexto poltico, y que resulta

relevante en el proceso de toma de decisiones y la planificacin de las acciones,
es el mapeo de actores o de stakeholders. El mapeo de actores, como se ha
mencionado, corresponde a la identificacin de los intereses de los diferentes
actores con respecto a una accin gubernamental. El mapeo busca recoger las
impresiones sobre dicha accin concreta.

En ese sentido, el mapeo de actores es una metodologa que debe ser aplicada
con regularidad con el fin de tener una versin actualizada de las impresiones
de los actores, debido a su carcter subjetivo y fragilidad frente a los hechos
(coyuntura).

2.1. El mapeo de actores a travs de la aplicacin del

anlisis de involucrados17

2.1.1. En el anlisis de polticas pblicas

En el marco del anlisis de polticas pblicas como disciplina, el anlisis de

involucrados o tambin conocido como anlisis de stakeholders es una tcnica
que tiene como propsito muy til identificar, sistematizar y analizar la
informacin sobre los intereses de los actores afectados, y, a partir de ello,
conocer la oposicin y apoyo que puede provocar la intervencin de las

17 DE SEBASTIN (1999); ARELLANO (2004); ORTEGN et al., (2005) y ALDUNATE y CRDOVA (2011).

44
autoridades gubernamentales. Conocer esta informacin es indispensable para
quienes promueven, disean y ejecutan polticas pblicas (DE SEBASTIN,
1999).

Preliminarmente, cuando se realiza el diseo de una poltica, el anlisis de

involucrados debe ser utilizado en la primera etapa del ciclo de la poltica
pblica, en la cual se da la deteccin, filtracin y definicin del problema
pblico. Especficamente, con posterioridad a la identificacin del problema
pblico, es necesario realizar la filtracin del problema, conociendo los intereses
y expectativas de los afectados, directa o indirectamente, por la propuesta de
poltica pblica.

Es necesario mencionar que el anlisis de involucrados no es una tcnica que

sirve exclusivamente o debe ser utilizada en la etapa del diseo de una poltica
pblica, sino tambin debe ser tomada en cuenta en la etapa de
implementacin, seguimiento y evaluacin de polticas, programas o proyectos.
Al respecto, DE SEBASTIN (1999) seala:

Por eso es imprescindible, cuando se est

diseando un cambio, llevar a cabo un
anlisis de los involucrados, para prevenir y
solucionar conflictos de intereses. Decimos
comenzar porque hay que repetir el anlisis
todas las veces que sea necesario, porque el
mapa de involucrados puede cambiar en el
transcurso de la implementacin poltica o
del ciclo de un proyecto. Es una ilusin pensar
que durante la implementacin de una
poltica bien diseada no va a haber
conflictos de intereses.

2.1.2. En la gestin estratgica

David ARELLANO (2004), en uno de sus principales estudios: Gestin estratgica

para el sector pblico, resalta que una de las premisas fundamentales de la
gestin estratgica es tomar siempre en cuenta al otro.

45
Al respecto seala:

Existe una realidad compleja sobre la cual se

busca actuar, con la intencin de transformar o
cambiar. Para lograr ello, un factor importante a
tomar en cuenta en el transcurso, es la existencia
del otro que se mueve autnomamente y que
tienen todo el derecho de pensar y actuar segn
su propia versin del mundo.

2.1.3. En el diagnstico estratgico

Tomando como referencia a ARELLANO (2004), el diagnstico estratgico busca

identificar los problemas de la organizacin y establecer la viabilidad de la
misin. El diagnstico proporciona un marco de referencia capaz de comparar la
imagen ideal con la imagen real. La metodologa propuesta para el diagnstico
estratgico se divide en actores y sistemas. Se realiza un anlisis contextual y
uno interno, con el fin de encontrar potencialidades, amenazas externas,
fortalezas y debilidades internas que permitan definir el problema estratgico.

2.1.3.1. Anlisis contextual: actores externos (stakeholders externos)

Se debe considerar:

Incorporar al otro como parte de la realidad.

Realizar preguntas fundamentales para encontrar oportunidades y
amenazas:

Quines son los stakeholders claves?

Cules son los valores, supuestos y misiones de los stakeholders?
Cules son los efectos organizacionales que impactan a los
stakeholders claves?
Qu efectos producen las acciones de los stakeholders sobre la
organizacin?
Cules son los supuestos que los estrategas organizacionales
tienen acerca de las amenazas y oportunidades derivadas de los
stakeholders?

46
 Grfico 14. Anlisis contextual y los actores externos

2.1.3.2. Anlisis interno: actores internos (stakeholders internos)

Se debe considerar:

Estructura de poder en el interior de la organizacin. Conocer la

capacidad de respuesta de los grupos internos.
Preguntas base:

Qu grupos se han formado a partir de las divisiones

organizacionales?
Cmo actan y cul es su fuente de poder?
Cmo modifican o afectan las decisiones y sus procedimientos?
Cul es su posicin con respecto a la direccin y sus
procedimientos?
Qu recursos controlan y cmo los utilizan?

47
 Grfico 15. Anlisis interno y los actores internos

2.1.4. En el diseo de programas y proyectos, utilizando la

metodologa del marco lgico

La metodologa del marco lgico para la formulacin de programas o proyectos

contempla como factor la participacin de los principales involucrados desde el
inicio del proceso; por lo tanto, identificar los grupos y organizaciones que
pudieran estar directa o indirectamente relacionados con el problema y analizar
su dinmicas y reacciones frente al avance del proyecto permitir darle mayor
objetividad al proceso de planificacin y concitar acuerdos entre involucrados,
al considerar diversos puntos de vista y fomentar un sentido de pertenencia por
parte de los beneficiarios.

A pesar de que el anlisis de involucrados se presenta antes del anlisis del

problema con el objeto de clarificar a quines se debe involucrar para participar
en dicho anlisis, est presente en el transcurso del diseo y de la ejecucin del
proyecto, jugando un papel importante en la seleccin de las estrategias y en el
monitoreo y evaluacin del mismo.

Cada etapa del proyecto puede presentar una dinmica diferente de los
involucrados, por lo que es importante conocer dichas dinmicas o reacciones a
medida que avanza el proyecto, y generar estrategias acordes (ORTEGN et al.,
2005).

48
 Grafico 16. Estructura de la metodologa del marco lgico para el diseo de programas y proyectos

ANLISIS DE INVOLUCRADOS

ANLISIS DE PROBLEMAS ANLISIS DE OBJETIVOS ANLISIS DE ALTERNATIVAS

ESTRUCTURA ANALTICA, PROYECTO

Fuente. rea de proyectos y programacin de inversiones, ILPES.

2.2. Anlisis de cmo el problema afecta a distintos

involucrados

Un aspecto de suma importancia para completar el diagnstico de un problema,

una vez definidos sus elementos y factores causales, es considerar los intereses
y expectativas de las personas involucradas en ese problema. Distintas
organizaciones, empresas, grupos e incluso personas a ttulo individual pueden
participar o estar interesados en una intervencin, por pequeo y sencillo que
este sea. Los intereses de los participantes pueden ser coincidentes,
complementarios o incluso antagnicos.

Por lo anterior es importante para el buen desarrollo de una intervencin

identificar a todos los involucrados, analizar sus intereses y expectativas con el
propsito de aprovechar y potenciar el apoyo de involucrados con intereses
coincidentes o complementarios al programa, disminuir la oposicin de

49
involucrados con intereses opuestos al programa y conseguir el apoyo de los
indiferentes (ALDUNATE y CRDOVA, 2011).

Grfico 17. Mapa de involucrados

50