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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA

ANDRA MARCONDES DE FREITAS

O PRESIDENCIALISMO DA COALIZO

SO PAULO

2013
ANDRA MARCONDES DE FREITAS

O PRESIDENCIALISMO DA COALIZO

Tese apresentada Faculdade de


Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Doutor em Cincia
Poltica.

Orientador: Prof. Dr. Fernando de


Magalhes Papaterra Limongi

SO PAULO
2013
Nome: FREITAS, Andra Marcondes de

Ttulo: O Presidencialismo da Coalizo

Tese apresentada Faculdade de


Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Doutor em Cincia
Poltica.

Aprovado em:

Banca Examinadora

Prof. Dr. Instituio:

Julgamento: Assinatura:

Prof. Dr. Instituio:

Julgamento: Assinatura:

Prof. Dr. Instituio:

Julgamento: Assinatura:

Prof. Dr. Instituio:

Julgamento: Assinatura:

Prof. Dr. Instituio:

Julgamento: Assinatura:
Aos meus amores, Leonardo, Gabriel e Guilherme.
Agradecimentos

Esse trabalho a soma dessas muitas contribuies. Muitas pessoas contriburam para

sua concepo, muitas o ajudaram a se desenvolver e crescer, ganhar potncia. D

concepo, passando pela gestao e chegando ao parto, eu tive a sorte de contar com

mais do que o apoio de amigos e da minha famlia. Eu tive a sorte de contar com a

participao substantiva de inmeras pessoas. Os agradecimentos que farei aqui a essas

pessoas, no fazem jus a contribuio que elas deram, mas na falta de palavras

melhores, de algo maior do que s esse gesto simblico, eu agradeo.

As ideias e argumentos que desenvolvo aqui so fruto de milhares de conversas no caf

e nos pores do CEBRAP com meus amigos do grupo de que produz os bancos de

dados Legislativos da casa, com quem eu tive a felicidade de trabalhar nos ltimos 10

anos. Foi uma conversa com a Simone Diniz que primeiro me chamou a ateno para a

importncia de estudar as alteraes do Legislativo. Foi perseguindo esse objetivo, que

eu junto com o Samuel Moura, o Rafael Freitas e o Danilo Medeiros modificamos

significativamente a maneira como os dados eram coletados. E foram as muitas

conversas que tivemos que alimentaram as ideias que tentei desenvolver aqui. Mas eu

no sou grata a eles apenas por isso. Rafa, mesmo de longe, compartilhou ideias, leu e

corrigiu meu trabalho, seus comentrios foram preciosos, saudade de voc meu amigo,

muito obrigada.

Danilo, qualquer agradecimento que eu faa a voc no vai revelar o que eu sinto. Voc

parceiro, se eu te inspirei em algum momento, tenha a certeza que voc me devolveu

em dobro, triplo, sua contribuio aqui, no s o fruto da contribuio concreta, das

ideias que me deu, das muitas vezes que voc leu esse trabalho, das opinies que voc
deu sobre grficos e tabelas, sua contribuio na minha vida algo que no possvel

mensurar.

Minha amiga Andreza Davidian, to querida, com quem dividi angstias cientficas e

pessoais. Sou muito grata a voc, no s pelo feriado que voc queimou lendo meu

trabalho. Por muito mais do que isso, talvez voc no saiba, mas nos momentos mais

difceis, foi o seu abrao que me fez segurar a onda. Sou muito grata a voc por isso e

por todo o resto.

Ainda entre meus companheiros de poro, Mauricio Izumi, meu consultor, as inmeras

vezes que voc parou e com muita pacincia, me explicou essas coisas que eu

provavelmente nunca vou entender de verdade, meu muito obrigado a voc.

Na fase final da gestao, agora no mais s nos pores do CEBRAP, mas tambm no

NECI, contei com a colaborao de Patrick Silva. Nem sei dizer quantas ideias suas

esto aqui nessa criana, passar a compartilhar a sala com voc, no tem sido s um

prazer, mas tem sido valioso, muito obrigada por tudo.

Um agradecimento muito especial deve ser feito aos jovens pesquisadores do CEBRAP

e do NECI, gente que o grupo do Legislativo, que agora tambm eleitoral, vem

formando e que eu tenho a felicidade de ter por perto. Fernanda Machado, Joyce Luz,

Carla Voros, Graziele Silotto, pela leitura atenta e pelo carinho, muito obrigada.

Agradeo tambm Guilherme Guedes, Guilherme Corra, pela ajuda com a coleta de

dados.

Ainda na categoria jovens pesquisadores e coleta de dados, agradeo ao Samir Luna,

que me ajudou a montar a estrutura para acolher esses dados insanos, que leu mandou

comentrios e referncias, muito obrigada. Tenho que fazer um agradecimento especial


a Andra Junqueira no seria possvel coletar todos esses dados sem sua ajuda, se isso

no fosse suficiente, sua capacidade analtica, sua capacidade de prever problemas nessa

estrutura, me ajudaram muito na hora de partir para analise. Muito obrigada.

Agradeo tambm ao Glauco Peres, pelas inmeras referncias, pelas conversas de

corredor, muito bom ter voc por perto. Ao Pedro Buck, recm chegado, mas que j

faz uma enorme diferena, pelas conversas, pela leitura, sou grata a voc tambm.

Agradeo ainda a minha banca de qualificao o Professor Matthew Taylor e Professora

Argelina Figueiredo que me reconduziram ao caminho correto. A Professora Argelina,

tambm devo agradecer pela enorme contribuio na minha formao, que certamente

no se reduz a essa tese, nos anos de trabalho com voc, aprendi a levar a srio o rigor

cientifico, sempre generosa me ensinou muito.

Entre todos os agradecimentos, um mais que especial dedicado ao meu orientador e

chefe. Professor Fernando Limongi. Professor, sua contribuio para esse trabalho

enorme, infinitas conversas, momentos de frustrao e glria, sempre exigente e

paciente, quase que paternal me puxou ao meu limite, transformou uma ideia simples e

desnorteada no melhor trabalho que eu poderia fazer. Contudo Professor, essa s uma

parte pequena da histria, nesses 10 anos que trabalhamos juntos, voc me fez acreditar

que eu podia fazer o que para mim parecia inatingvel. Eu provavelmente no teria

seguido rumo carreira acadmica se no tivesse tido a sorte de trabalhar com voc. O

que voc me ensinou nesse perodo, est refletido em toda tese, mas uma parte muito

pequena da contribuio que voc deu a minha vida.

Tambm tenho que agradecer ao Davi Moreira que me apresentou a metodologia dos

dispositivos, me emprestou a estrutura dos bancos de dados, tirou minhas dvidas e

dividiu sua experincia comigo. Na categoria das pessoas que sofreram coletando
dispositivos e dividiram sua experincia comigo, devo agradecer tambm ao Lincoln

Noronha e ao Professor Rogrio Arantes.

Tive a sorte de no meio do meu doutorado passar um tempo na Universidade de Oxford,

esse tempo por l foi incrvel, no s pelos amigos que fiz, mas principalmente pela

oportunidade acadmica. Sou muito grata ao professor Timothy Power, por ter me

recebido e pelos comentrios com os quais voc me presenteou.

Sou muito grata a minha famlia. minha me, Valria Marcondes, pelo apoio

incondicional, por toda a ateno, ajuda e compreenso. Ao meu pai, Umberto Freitas,

pelo apoio, leitura e reviso do meu trabalho, seus comentrios foram valiosos. Por todo

apoio agradeo tambm aos meus irmos, Mariana e Michael Marcondes e a minha

sogra Rita Jacob.

Sou grata tambm aos meus filhos, Gabriel e Guilherme, no s pelo apoio, mas

tambm pela pacincia. Toda a compreenso que vocs tiveram com minhas muitas

ausncias. Eu tenho muito orgulho das pessoas maravilhosas que vocs so.

A gratido que eu tenho ao meu marido, Leonardo Jacob, no tem como traduzir em

palavras. Dizer que voc me deu suporte e apoio, no conta nem uma mnima parte do

que voc fez e faz por mim todos os dias. Voc me d algo intangvel, incomensurvel,

que impossvel traduzir. Espero ter a honra de passar o resto da minha vida tentando

devolver a voc o que voc me d.

Tambm devo agradecer a Cel Matsumaru, secretria do NECI, a Maria Raimunda dos

Santos, Vasne dos Santos, Mrcia Staaks, todo o pessoal do Departamento de Cincia

Poltica da USP, pelo apoio, muito obrigada.


Devo agradecer por fim aos meus professores e colegas do Departamento de Cincia

Poltica da Universidade de So Paulo e do CEBRAP, pessoas queridas com que

convivi, agradeo a todos vocs aqui.

Agradeo tambm Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior

(CAPES) e ao O Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico

(CNPq) pelo suporte financeiro.


Its true but trivial, in precisely the same sense as it is true
that the chair you are sitting on as you read this is not
really a solid object at all but a collection of molecules
with vast areas of open space in between them. While the
indisputable fact may be of immense importance to those
who are interested in molecules it is none the less the case
that you, interested as you are in other things, will not
come too badly unstuck if you persist in treating it as a
chair and sit on it
(Laver & Schofield, 1998)
Resumo

Este trabalho procura compreender como funcionam as coalizes que sustentam o

Executivo no Brasil, com um olhar direcionado ao processo legislativo, ou seja, forma

como leis so processadas no interior do Poder Legislativo. Acredito que a formao de

coalizes implica na diviso de poder e de responsabilidade sobre o conjunto de

polticas, ou seja, implica que todos os partidos que compem a coalizo participam e

influem no resultado final do processo decisrio. Pretendo, atravs da anlise do

processo de produo das leis, identificar em que moldes se d o acordo entre os

partidos no tocante a polticas especficas. Privilegio as medidas introduzidas e vetadas

pelo Executivo para, por meio destas, mostrar como se d concretamente este acordo.

Palavras-chave: Presidencialismo. Coalizo. Maioria. Instituies Polticas. Processo

Legislativo.
Abstract

This work seeks to understand the coalitions that support the Executive Power in Brazil,

focusing the legislative process, which means, focusing how the laws are produced

inside the Legislative Power. The assumption is that forming coalitions implies sharing

power and responsibilities over the broad set of policies. In other words, it implies that

the parties composing the coalition participate and influence the results of the decision-

making process. By analyzing the legislative process, the aim is to identify the terms of

the parties agreement concerning policies. The emphasis is on the bills introduced and

vetoed by the Executive, assuming that they reveal this agreement.

Keywords: Presidential system. Coalition. Majority. Political Institutions. Legislative

Process.
Lista de Grficos

Grfico 1 - Disciplina Partidria 1988 a 2010 .............................................................. 59

Grfico 2 - Disciplina em relao ao governo .............................................................. 62

Grfico 3 - Correlao entre disciplina em relao ao governo na CD e no SF............. 63

Grfico 4 - Dispositivos por tipo de alterao .............................................................. 84

Grfico 5 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (MPV) 85

Grfico 6 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (PL) .... 85

Grfico 7 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (PLP) .. 86

Grfico 8 - Distribuio da contribuio dos poderes ao texto legal ............................. 93

Grfico 9 - Disperso do log dos dispositivos do Executivo e do Legislativo ............. 102

Grfico 10 - Razo de dispositivos do Legislativo por dias tramitando ...................... 103

Grfico 11 - Dispositivos por projeto e por urgncia ................................................. 108

Grfico 12- Porcentagem de dispositivos do Legislativo por partido, relatorias e

cadeiras (%) .............................................................................................................. 121

Grfico 13 - Relatoria por projeto.............................................................................. 123

Grfico 14 - Distribuio da porcentagem de alteraes realizadas relator principal .. 125

Grfico 15 - Distribuio de dispositivos por partido e por coalizo, FHC (%) .......... 130

Grfico 16 - Distribuio de dispositivos por partido e por coalizo, Lula (%) .......... 131

Grfico 17 - Relao entre partido dos ministros e relatores (FHC I) ......................... 135

Grfico 18 - Relao entre partido dos ministros e relatores (FHC II) ........................ 136

Grfico 19 - Relao entre partido dos ministros e relatores (Lula I) ......................... 138

Grfico 20 - Relao entre partido dos ministros e relatores (Lula II) ........................ 138

Grfico 21 - Nmero de vetos por autor .................................................................... 141

Grfico 22 - Dispositivos vetados/dispositivos do Legislativo ................................... 142


Grfico 23 - Dispositivos vetados/dispositivos do Legislativo, por condio do

propositor ................................................................................................................. 143

Grfico 24 - Dispositivos vetados/dispositivos do Legislativo, por posio em relao

ao governo ................................................................................................................ 144

Lista de Tabelas

Tabela 1 Universo de anlise: nmero de projetos e dispositivos por categoria ......... 82

Tabela 2 - Contribuio Mdia do Executivo e do Legislativo Lei ............................ 92

Tabela 3 - Abrangncia dos dispositivos do Legislativo .............................................. 95

Tabela 4 - Porcentagem de dispositivos com contedo estranho a medida provisria

proposta ...................................................................................................................... 96

Tabela 5 - Mdia de dispositivos por projeto ............................................................. 100

Tabela 6 - Correlao de Pearson entre nmero de dispositivos do Legislativo e dias

tramitando ................................................................................................................. 104

Tabela 7 - Dispositivos do Legislativo por tipo de projeto e tipo de alterao ............ 105

Tabela 8 - Etapa da tramitao em que o dispositivo foi incorporado ao projeto ........ 113

Tabela 9 - Porcentagem de dispositivos por ator e projeto ......................................... 114

Tabela 10 - Dispositivos do Legislativo por Casa ...................................................... 115

Tabela 11 - Porcentagem de dispositivos do Legislativo por partido e posio

institucional .............................................................................................................. 122

Tabela 12 - Nmero e porcentagem de projetos alterados por partido ........................ 127

Tabela 13 - Dispositivos por partido do autor e por posio em relao ao governo ... 129
Lista de Apndices

Apndice A - Disciplina partidria por ano................................................................ 156

Apndice B - Lista de projetos analisados ................................................................. 157

Apndice C - Coalizes governamentais ................................................................... 168

Lista de abreviaturas e siglas

ANA Agncia Nacional das guas

DEM Democratas

MPV Medidas Provisrias

PCdoB Partido Comunista do Brasil

PDC Partido Democrata Cristo

PDT Partido Democrtico Trabalhista

PEC Proposta de Emenda Constituio

PL Projeto de Lei Ordinria

PLN Projeto de Lei Oramentria

PLP Projeto de Lei Complementar

PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro

PMN Partido da Mobilizao Nacional

PP Partido Progressista
PPS Partido Popular Socialista

PR Partido Republicano

PSB Partido Socialista Brasileiro

PSC Partido Social Cristo

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira

PSOL Partido Socialismo e Liberdade

PST Partido Social Trabalhista

PT Partido dos Trabalhadores

PTB Partido Trabalhista Brasileiro

PTC Partido Trabalhista Cristo

PTR Partido Trabalhista Renovador

PV Partido Verde

PDC Partido Democrata Cristo


Sumrio

Introduo ..................................................................................................... 19

1. Do conflito cooperao ....................................................................... 30

1.1 Conflito inerente ............................................................................. 32

1.2 Redesenhando o conflito ................................................................. 37

1.3 Office, policy or both? .................................................................... 43

1.4 Partidos Polticos como unidade de anlise ..................................... 48

1.5 Partidos polticos do ponto de vista emprico .................................. 57

1.6 Coalizes governamentais ............................................................... 64

2. Como medir as alteraes do Legislativo?.............................................. 67

2.1 Metodologia ................................................................................... 71

2.2 Universo de Anlise ........................................................................ 78

3. O papel do Legislativo: o impacto das alteraes no arcabouo legal ..... 87

3.1 Qualificando o objeto...................................................................... 93

3.2 Impacto dos poderes de agenda nas alteraes ................................ 97

3.3 Poder positivo das Comisses ....................................................... 108

4. Presidente, coalizo e maioria .............................................................. 117

4.1 Partidos polticos .......................................................................... 119

4.2 Coalizo e maioria ........................................................................ 128

4.3 Ministrios e relatores ................................................................... 132

4.4 Vetos presidenciais ....................................................................... 140


Concluso ................................................................................................... 146

Referncias.................................................................................................. 149
19

Introduo

Em 2 de setembro de 1999, o ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique

Cardoso, enviou ao Poder Legislativo Projeto de Lei (PL) dispondo sobre a criao da

Agncia Nacional de guas (ANA)1. A criao de agncias reguladoras foi certamente

um dos pontos destacados da agenda de FHC, que criou 9 das 10 agncias reguladoras

em atividade no pas. O projeto da criao da ANA inicia sua tramitao no Legislativo

com urgncia constitucional2 e em menos de um ano aprovado. Quando o projeto

volta presidncia para sano, o Executivo o sanciona parcialmente. Junto com a

publicao do texto dessa Lei no Dirio Oficial da Unio, seguiram-se os vetos da

Presidncia.

As negociaes em torno da criao de cada uma das agncias, incluindo as relativas

ANA, foram intensas. Mas por que, aps uma intensa batalha para a sua aprovao, o

Executivo vetaria, ainda que parcialmente, uma Lei que ele mesmo enviou ao

Congresso?

A viso tradicional acerca do funcionamento dos sistemas presidencialistas supe que

separao de poderes implica no conflito entre duas agendas polticas, a do Poder

Executivo e a do Legislativo. Nesta abordagem, o veto presidencial a indicao mais

acabada do conflito entre os poderes3. Mas o presidente no Brasil no veta apenas as

propostas do Legislativo: dos projetos transformados em lei cuja inciativa se deveu ao

presidente, 15% sofreram algum tipo de veto.

1
Projeto de Lei n 1617 de 1999, o projeto dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas (ANA)
e suas atribuies. Foi transforma na Lei n 9984 de 2000.
2
Urgncia Constitucional um dos poderes de agenda do presidente, que pode ser solicitada
unilateralmente pelo Executivo para os projetos de lei sua inciativa em qualquer tempo, a frente falaremos
mais sobre isso.
3
Por isto mesmo chamado de poder de agenda negativo ou reativo (Shugart & Carey, 1992).
20

Por que o presidente vetaria estas matrias? Segundo a referida viso que equipara

separao a conflito entre Poderes, a resposta bvia. O presidente est vetando

penduricalhos 4, ou seja, as alteraes feitas pelos parlamentares sedentos em levar

benefcios concentrados para seus eleitores. Os penduricalhos so retirados e a agenda

presidencial restaurada.

Esta, contudo, no pode ser a explicao para o PL citado acima. Primeiro, porque o

Executivo no veta a totalidade das alteraes do Legislativo. Essa medida recebeu 70

alteraes em sua passagem pelo Legislativo5. O Executivo, tendo poder para vetar

todas estas alteraes, vetou apenas sete trechos.

Mais paradoxal do que o pequeno nmero de vetos que, dos sete trechos, um no foi

alterado no Legislativo. Nem o trecho em si, tampouco algum outro trecho que o

tornaria incoerente ou inconsistente. So vetos do presidente ao projeto que saiu

originalmente do Executivo. Nesse caso, definitivamente, o veto no a expresso de

um conflito entre os poderes.

Pode-se argumentar que esse projeto uma exceo. Mas, como veremos ao longo

desse trabalho, no . No so poucas as vezes que presidentes vetam suas prprias

propostas. A chave para entender tal comportamento razoavelmente simples: quem

submete a proposta o Poder Executivo e no o presidente. E o Executivo um ator

coletivo e no individual. Assim, vetar a si mesmo no um indcio de esquizofrenia

4
Penduricalhos, ou contrabando so nomes normalmente utilizados pela imprensa para se referir a
matrias inseridas pelos legisladores em medidas provisrias que no guardam relao com a proposta
original do Executivo. Algo como as caudas oramentrias da Repblica Velha, onde os parlamentares,
aproveitando-se de que o presidente no podia vetar parte de um projeto, inseriam no projeto
oramentrio todo tipo de disposio, cientes de que para o presidente o custo de vetar o oramento era
enorme; ou, ainda, como os riders, emendas inseridas pelo Congresso norte americano em projetos do
Executivo, em geral de contedo controverso e no relacionado ao projeto do Executivo, o qual,
igualmente, no pode vetar parcialmente as propostas.
5
No terceiro captulo apresento a metodologia que permite a contabilizao dessas alteraes.
21

do presidente. A contradio ou paradoxo so frutos da falsa personificao, isto , da

identificao do Presidente com o Executivo.

Hoje ponto pacfico que o Brasil governvel. O presidente aprova a maioria das

propostas que envia ao Legislativo (possui altas taxas de sucesso) e a maioria das leis

so oriundas de projetos iniciados pelo Executivo (possui altas taxas de dominncia)

(Figueiredo & Limongi, 1999). As explicaes para o sucesso e dominncia6 tm como

base os poderes do presidente os poderes de agenda, o controle discricionrio sobre

cargos e sobre o oramento. Ainda que, em geral, as pesquisas destaquem a importncia

do conjunto de poderes, a operacionalizao tende a se concentrar na importncia de

uma nica varivel institucional deixando de lado outros componentes explicativos

(Chaisty, Cheeseman, & Power, 2012). Ao mesmo tempo, que se concentram

excessivamente na figura do presidente e nos seus poderes, deixam de lado o

Congresso, pois o foco recai nos meios utilizados pelo Executivo para anular os

interesses particulares que guiariam a ao dos parlamentares. Se levada ao extrema,

resultaria dessa lgica que os poderes do presidente retirariam qualquer possibilidade de

ao do Legislativo. Mesmo quando a explicao partidria, ela tende a se concentrar

em como a centralizao do processo legislativo nas mos dos lderes partidrios

anularia os incentivos fragmentadores e personalistas do sistema eleitoral.

Portanto, mesmo que hoje reconheamos a governabilidade como um fato, esta parece

ser assegurada a despeito do Legislativo, por meio da sua neutralizao. O Legislativo

tende a ser visto como formado por um amontoado de parlamentares lutando por

recursos escassos, cujas demandas so contornadas por um presidente que se ampara em

6
Sendo justas, os diversos trabalhos de Figueiredo e Limongi se concentram em no mnimo dois pontos,
os poderes do presidente e dos lderes partidrios, como meios para organizar a maioria. Outros trabalhos
sobre o Brasil, no entanto, tendem a se concentrar apenas nos poderes do presidente, por exemplo,
Amorim Neto, Cox, and McCubbins (2003); ou Pereira & Mueller (2003) ou Ames (2003).
22

seus poderes constitucionais e nos recursos que controla. Quando muito, considera-se

que o Presidente conta com aliados no Congresso: os lderes partidrios. Nessa viso, a

centralizao do processo decisrio nas mos dos lderes partidrios anularia efeitos

perversos da legislao eleitoral, neutralizando as demandas individualistas dos

parlamentares. Mas mesmo segundo essa viso os parlamentares (e no mais o

Congresso) so um obstculo a ser contornado.

Em ambos os casos o Congresso visto como composto por parlamentares preocupados

apenas com a manuteno de seus cargos, como se suas carreiras polticas no

estivessem relacionadas apresentao e/ou suporte de polticas especficas. Essas

interpretaes tomam o Legislativo e o Executivo como se fossem dois atores unitrios

competindo por recursos escassos. Os dois atores teriam uma nica motivao, qual

seja: a reeleio. Mas nem o Legislativo, nem tampouco o Executivo so atores

unitrios. Tampouco, ambos tm apenas uma motivao, ou melhor, no desenvolvem

uma nica estratgia para alcanar o que perseguem.

O aparente desequilbrio entre os Poderes em prol do Executivo no tocante produo

legal7 no pode ser explicado apenas pelas garantias constitucionais e regimentais

cedidas a este poder. Para dar conta da excessiva fragmentao do Congresso, os

presidentes eleitos, sistematicamente, tm composto coalizes governamentais

dividem as pastas ministeriais entre os partidos que compem o Congresso Nacional

formando maiorias legislativas que o sustentam, assegurando sua predominncia. O

sistema poltico brasileiro , portanto, um presidencialismo de coalizo no sentido

estrito do termo: Presidentes governam amparados por uma coalizo partidria.

Coalizo, portanto, no um qualificativo ou apndice ao presidencialismo.

7
80% das leis promulgadas entre 1988 e 2011 tiveram origem neste poder (Banco de Dados Legislativos
CEBRAP).
23

A formao da coalizo tem que ser tomada a srio. Ela tem consequncias para o

modus operandi do sistema poltico que no so percebidas se olharmos apenas para

presidncia, especialmente se o Executivo for identificado ao presidente, pessoa que

ocupa o cargo. No momento em que o presidente divide seu poder com os partidos que

compem sua coalizo, ele firma um acordo que obscurece as distines entre os

Poderes Executivo e o Legislativo. A formao de uma coalizo diminui a distncia

entre Executivo e Legislativo porque os partidos polticos representados no Executivo,

isto , aqueles que recebem pastas ministeriais, tambm esto presentes no Legislativo.

A coalizo , portanto, o modo pelo qual se obtm a coordenao entre os Poderes, em

que a separao formal entre os poderes substituda por sua articulao. (Figueiredo &

Limongi, 2009).

Este trabalho se insere neste debate, procurando compreender como funcionam as

coalizes que sustentam o Executivo no Brasil, com um olhar direcionado ao processo

de produo de leis dentro do Congresso Nacional. Argumenta-se aqui que a formao

de coalizes implica na diviso de poder e de responsabilidade sobre o conjunto de

polticas, ou seja, implica que todos os partidos que compem a coalizo tm um papel

na formulao e implementao de polticas.

A coalizo, portanto, no significa ou no deve ser lida como uma restrio ao poder

presidencial, mas sim como a forma que este toma. A coalizo o que o torna este

poder efetivo. A agenda poltica expressa nas propostas enviadas pelo Executivo deixa

de ser do presidente e passa a ser da coalizo. Dito de outra forma, presidentes formam

coalizes porque antecipam a impossibilidade de aprovar qualquer projeto de lei sem o

concurso de uma maioria.


24

Pretendo, e esta a principal contribuio positiva deste trabalho, atravs da anlise do

processo de produo das leis, identificar como o acordo genrico entre os partidos ao

formarem uma coalizo toma corpo e se expressa no momento em que polticas

especficas so aprovadas.

O acompanhamento dos projetos propostos originalmente pelo Poder Executivo permite

identificar, de forma concreta, como a coalizo constri o consenso necessrio para

aprovao da sua agenda. As alteraes sugeridas ao longo da tramitao destas

propostas, portanto, no precisam ser vistas como representando uma agenda alternativa

do Presidente. Na maioria dos casos, como ser visto ao longo deste trabalho, estas

alteraes partem de membros da prpria coalizo e representam ajustes, correes e

negociaes que expressam o funcionamento da coalizo.

Governos multipartidrios so marcados por uma tenso intrnseca, qual seja, a

necessidade de unir partidos com preferncias diversas em torno de uma nica agenda

governamental. Isto verdade em qualquer forma de governo, seja ele parlamentarismo

ou presidencialismo. A deliberao no interior do Legislativo um momento

privilegiado para expresso dessa tenso e para a construo de consenso (Martin &

Vanberg, 2011).

O objeto da anlise se justifica no fato de que, embora haja uma proliferao de

trabalhos sobre a relao entre Executivo e Legislativo, nos mecanismos que

possibilitam a formao e, principalmente, o funcionamento das coalizes, que residem

as maiores divergncias entre eles. O ponto merece nfase: este trabalho pretende focar

no funcionamento das coalizes.

Os estudos sobre a formao de coalizes em sistemas presidencialistas, no s os

direcionados ao caso brasileiro, privilegiam a dimenso estratgica da distribuio de


25

pastas ministeriais, deixando de lado o papel que os ministros tm na formulao e

execuo de polticas. A distribuio de ministrios tende a ser vista como uma

ferramenta disposio do Presidente para maximizar apoio legislativo necessrio

aprovao de sua agenda poltica. O ocupante da pasta ministerial representado como

um mero guardio de benesses auferidas a seu partido com a entrada no governo,

benesses essas medidas em cargos ou em uma fatia do oramento.

Os partidos tm incentivos para se juntar coalizo tambm para alcanar seus

objetivos em termos de polticas substantivas (Strm & Muller, 2000). Em sistemas

presidencialistas, especialmente onde o presidente tem fortes poderes de agenda, estes

incentivos devem ser to fortes quanto em sistemas parlamentaristas, onde o processo

dominado pelo Executivo. Alm disto, ministrios no so responsveis apenas pela

execuo de um conjunto de polticas previamente formatadas. Eles tambm formulam

novas polticas e definem o rumo da agenda presidencial. Para tanto, devem gozar de

certa autonomia. Novamente, o acordo que possibilita a criao da coalizo implica

tambm na diviso de responsabilidades sobre as polticas.

Se isso verdadeiro, quando os projetos chegam ao Legislativo eles sero negociados

pelos demais membros da coalizo. Ao longo da tramitao das matrias, portanto,

polticas so conformadas pela coalizo. O Legislativo seria ento uma das etapas da

formatao de uma agenda que deixa de ser do presidente, ou do ministro de

determinado partido, e passa a ser a agenda da maioria, formatada pela coalizo.

Esse acordo no simples, tampouco completamente pacfico. Os partidos que

compem a coalizo so os mesmos partidos que na eleio seguinte podero estar em

lados opostos na disputa. Como lembram Laver e Schofield (1998), o maior risco que

um partido corre ao entrar na coalizo no ser capaz de se diferenciar dos demais


26

partidos na eleio seguinte. Assim, ainda que os partidos cooperem para formatao de

uma agenda nica, no perdem de vista o carter transitrio dessa cooperao,

desenvolvendo, para isso, uma dupla estratgia: ao tempo que cooperam e tentam colher

o mximo de crdito possvel por cada medida aprovada, tambm faro o possvel para

imputar os custos aos outros partidos da coalizo.

O PL que trata da criao da ANA excelente exemplo do complexo processo de

formatao de uma lei. O projeto inicia sua tramitao com urgncia constitucional8.

Cerca de trinta dias depois, quando vai votao no plenrio, com sua discusso j

iniciada pelo Presidente da Cmara dos Deputados, o Presidente da Repblica manda

uma mensagem Cmara dos Deputados que retira a urgncia do projeto. O portador da

mensagem o Deputado Arnaldo Madeira (PSDB/SP), na poca lder do governo, que

ao encaminh-la Presidncia da Casa, afirma:

Sr. Presidente, encaminhei a V. Ex., em mos mensagem do Sr.


Presidente da Repblica retirando a urgncia constitucional desta
matria, atendendo acordo que houve entre os Lderes, na reunio feita
no gabinete de V. Ex ontem, em que o Deputado Miro Teixeira sugeriu
que suspendssemos a urgncia constitucional e fixssemos prazo para a
votao desta matria, para que a Oposio e os demais Deputados
pudessem examinar com mais cuidado esse projeto relativo Agncia
Nacional de guas [...] trazemos a mensagem do Sr. Presidente da
Repblica e simultaneamente requeremos a votao da urgncia por
acordo no plenrio, para que esta matria seja apreciada na prxima
quarta-feira, quando a urgncia urgentssima j ter sido votada. (DCD,
21/10/99, pp. 49992)

Na sequncia, o Presidente da Cmara dos Deputados Deputado Michel Temer

(PMDB/SP) congratula o Deputado Arnaldo Madeira por seus esforos no sentido de

dar cumprimento deciso do Colgio de Lderes (idem) e adia a votao do projeto.

8
Como veremos frente, o presidente quase no faz uso desse tipo de urgncia. Entre 1988 e 2011, ela s
foi solicitada para 3,6% dos projetos do Executivo.
27

Isto feito, d-se mais tempo s comisses e aos relatores para construir um projeto mais

consensual. Entre as alteraes realizadas no projeto original, foram fundamentais para

fechar o acordo aquelas que submetiam a agncia a um Conselho com a participao da

sociedade civil.

Quando o projeto vai ao plenrio, h consenso sobre o texto bsico entre quase todos os

partidos, assim como sobre a rejeio dos destaques entre os partidos da coalizo. Sobre

isso, o Deputado Arthur Virglio (PSDB/AM) se pronuncia:

Quando vejo este congraamento, profundamente gratificante para quem


faz a luta por dentro do Congresso e percebe que este um daqueles
momentos que afirmam a sabedoria de todo um coletivo, devo dizer que
ele corresponde viso do Governo que represento nesta Casa (DCD,
19/1/00, pp. 02282).

Assim, cada uma das alteraes foi negociada no interior do Legislativo tendo sempre

os lderes partidrios como representantes de sua bancada. Uma vez formado o acordo,

o projeto foi aprovado com tranquilidade, em uma votao unnime entre os partidos da

coalizo. Vai ao Senado e no sofre nenhuma alterao, apesar das tentativas da

oposio (na poca o PT) em promover alteraes no projeto. Uma vez aprovado,

enviado sano. O Presidente veta sete trechos do projeto9, um que reduzia

competncias do Ministrio do Meio Ambiente, outro que tratava da possibilidade da

ANA atribuir a rgos pblicos ou a organizaes sociais civis de interesse pblico a

execuo de atividades de sua competncia, outros quatro que tratavam do perodo de

impedimento para exerccio profissional de ex-dirigente da Agncia Nacional de guas

e, finalmente, o trecho que constava no projeto original, o 3 do Art. 21 determinando

9
A mensagem de veto pode ser vista em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_Veto/2000/Mv0966-00.htm
28

que a programao oramentria e financeira da agncia no sofreria limites nos seus

valores para movimentao e empenho.

Nesse contexto o veto presidencial no pode ser reduzido a um conflito entre os

poderes, tampouco cabe v-lo como reflexo de um conflito entre agendas polticas

distintas, onde se contraporiam, por um lado, um presidente com uma agenda nacional,

e, de outro, os parlamentares com seus interesses locais. Ele , em verdade, reflexo da

preocupao dos partidos com a formulao de polticas. Mais precisamente, reflexo

do desafio posto pela formao de uma coalizo, qual seja: da necessidade de cooperar

para mudar o status quo, tendo em mente que no momento seguinte iro competir pelo

crdito (ou se livrar dos custos) dessas polticas junto ao eleitor.

Desse modo, preciso qualificar o debate, olhando para o processo que se d no interior

do Legislativo, antes de um determinado projeto chegar ao plenrio. As perguntas so:

quais so os mecanismos que mantm um conjunto de partidos unidos em torno da

agenda presidencial? Em que medida pode-se afirmar que esta agenda compartilhada

entre os partidos da coalizo? Essas so as perguntas que guiaro esse trabalho.

O trabalho est dividido da seguinte forma. No captulo 1 fao uma reviso da literatura

com foco nas premissas adotas na anlise de sistemas presidencialistas. Procuro

demonstrar como a suposio de um conflito inerente entre os poderes afetou

dramaticamente a forma como entendemos coalizes nesse sistema. Mostro ainda que

no h nenhuma razo para assumirmos que polticos so motivados exclusivamente por

cargos. Evidencio terica e empiricamente que os partidos polticos podem ser tomados

como unidade de anlise, quando procuramos entender o funcionamento das coalizes

em sistemas presidencialistas. Por fim, apresento a definio de coalizo que ir guiar o

restante da tese.
29

No captulo 2 apresento a metodologia que utilizei para mensurar, classificar e

determinar o autor de cada alterao no interior do Legislativo, bem como meu universo

de anlise. No captulo 3 demonstro a importncia do Legislativo no processo de

formatao das leis. Mostro que o Legislativo cumpre seu papel, delibera sobre as

propostas e as altera. Demonstro ainda que os poderes de agenda do Presidente e dos

lderes partidrios no afetam a capacidade dos legisladores alterarem esses projetos.

No captulo 4 demonstro que o processo de alterao no catico, ele coordenado

pelos partidos polticos e fazer parte da coalizo, bem como o status majoritrio da

mesma, definem a capacidade dos atores terem sucesso nas alteraes pretendidas.

Demonstro ainda que a agenda do Executivo aprovada no do Presidente, tampouco

pode ser resumida a uma agenda do partido do Presidente. No interior do Legislativo os

partidos da coalizo fazem um controle cruzado. O partido do ministro que assina a

projeto no o partido do relator do mesmo. Assim, agenda do Executivo aprovada

deve ser entendida como uma agenda dos partidos que fazem parte da coalizo. Por fim,

fao sintetizo do que foi discutido ao longo do trabalho e apresento as concluses.


30

1. Do conflito cooperao

O presidencialismo de coalizo, considerado por um bom tempo como um trao

peculiar do sistema poltico brasileiro (Abranches, 1988), uma realidade frequente nas

democracias presidenciais da Amrica Latina, na frica e do Leste Europeu (Amorim

Neto, 2006; Chaisty et al., 2012; Cheibub & Limongi, 2002, 2010; Cheibub,

Przeworski, & Saiegh, 2002, 2004; Cheibub, 2007; Deheza, 1997, 1998; Figueiredo,

Salles, & Vieira, 2009). Mas, apesar do crescente interesse neste tipo de arranjo

institucional, no h clareza sobre que interesses esto envolvidos na relao entre

Executivo e Legislativo e como so negociados. Alm disso, persiste uma noo de que

coalizes so mais frgeis nesses pases do que aquelas formadas em sistemas

parlamentaristas.

Como veremos neste captulo, essa falta de clareza , em grande parte, consequncia das

premissas que guiam os trabalhos voltados para os sistemas presidencialistas. Essas

premissas tm consequncia direta no entendimento da cincia poltica sobre a

possibilidade de se conciliar presidencialismo e coalizo.

Nesse sentido, neste captulo farei uma reviso bibliogrfica pouco ortodoxa. Na

primeira seo, apresentarei as premissas que, no meu entendimento, esto na base dos

estudos sobre presidencialismo, quais sejam:

1. Polticos so motivados exclusivamente por cargos (office-seekers);

2. Legislativo e Executivo tm agendas concorrentes, logo tem uma relao

conflitiva;
31

3. Partidos polticos no so capazes de coordenar a ao coletiva, seja no interior

do Legislativo, seja como um meio para coordenar a ao entre os Poderes

Legislativo e Executivo.

Na segunda seo mostrarei que, embora o enfoque dos estudos sobre sistemas

presidencialistas tenha mudado, estas premissas forma mantidas. So essas premissas

que impedem que se equipare ou se estude da mesma forma coalizes em sistemas

presidencialistas e parlamentaristas (Cheibub & Limongi, 2010).

Na tera seo, mostrarei que no h motivo que sustente a suposio de que polticos

sejam motivados exclusivamente por cargos nos sistemas presidencialistas. Os dois

poderes tm a mesma motivao: mudar o status quo10. A manuteno de seus cargos

exige que aprovem e implementem polticas, mesmo que queiram apenas levar

benefcios concentrados para seus eleitores e financiadores de campanha, o que, por sua

vez, torna difcil sustentar o argumento de que a relao entre Executivo e Legislativo

necessariamente conflituosa11. Uma vez que tm a mesma motivao, presidente e

legisladores procuram coordenar suas aes para alcanar esse objetivo e manter as

mudanas o mais perto possvel de suas preferncias. Essa coordenao papel por

excelncia dos partidos polticos, que a exercem de jure e de fato. Portanto, como

mostrarei teoricamente na quarta seo e empiricamente na quinta, partidos podem e

10
Todo poltico em sua campanha promete mudanas no status quo, cada promessa das mais concretas,
construo de ponte, escola, as mais abstratas, melhorias na sade e educao, exigem mudana no status
quo. Mesmo levar recursos do oramento para regio A ou B, exige a formatao de um programa, exige
legislao que d suporte a transferncia de recurso. Nesse sentido exige que a proposio de um projeto
que muda o status quo. Obviamente, podemos imaginar que um candidato proponha a manuteno de
poltica especfica, para exemplificar lutar contra qualquer proposta que permita o casamento entre
pessoas do mesmo sexo. Mas esses casos sero excees.
11
A separao da origem e sobrevivncia dos poderes, que definidora do sistema presidencialista
(Shugart & Carey, 1992), diz respeito apenas a mecanismos que permitam ao Legislativo fiscalizar as
aes do Executivo e vice-versa, sem que um possa ameaar a sobrevivncia do outro. Ou seja, a
separao busca manter a autonomia e independncia entre os poderes. Mas a fiscalizao s possvel se
os poderes dividirem responsabilidades (Idem, p. 19), o que minimiza a separao dos poderes no que
tange feitura das polticas, na mesma medida em que exige uma coordenao intensa e diria.
32

devem ser tomados como unidade de anlise. Por fim, na sexta seo, apresentarei a

definio de coalizes governamentais que adoto e que ir orientar esse trabalho.

Esse longo percurso visa motivar e justificar o trabalho posterior. Mostro porque

anlises anteriores tem negligenciado o funcionamento das coalizes, a existncia de

coalizes em presidencialismo tem sido aceita de forma condicional e qualificada, a

parte emprica deste captulo mostra que coalizes merecem ateno. Elas operam como

se espera que operem. Isto , se adotarmos os critrios usados em sistemas

parlamentaristas para definir o que so coalizes, temos que entender que coalizes

tambm se formam no Brasil, merecendo assim o mesmo tratamento analtico.

1.1 Conflito inerente

A percepo de que um conflito inerente entre os Poderes Executivo e Legislativo

marca o funcionamento dos sistemas presidencialistas foi construda a partir de dois

argumentos. O primeiro faz referncia arena eleitoral, mais precisamente, diferena

no eleitorado do presidente e dos parlamentares e seus efeitos no tipo de poltica que

cada poder tentar produzir. O segundo argumento deriva da falta de meios para

coordenar a ao dos dois poderes, ou da incapacidade dos partidos polticos

controlarem seus membros. Nos dois casos, esta percepo construda em oposio

aos sistemas parlamentaristas e decorre da forma como o Executivo constitudo, ou

seja, da fuso ou separao no momento da constituio do Poder Executivo.

Em sistemas parlamentaristas a fuso dos poderes seria determinada pelo fato de que o

chefe do Executivo eleito de forma indireta pela maioria dos membros do parlamento,

o que implica em ter apoio legislativo 12. O que tambm implica que, durante a

12
A fuso determinada porque h meios institucionais para resolver impasses, convocando-se uma nova
eleio o que implica submeter vontade popular a composio do Legislativo, que pode resultar em
33

campanha eleitoral para o Legislativo, os partidos no apenas apresentem seus

candidatos ao parlamento, mas alicercem suas campanhas no seu candidato ao cargo de

primeiro-ministro.

Em sistemas presidencialistas, por sua vez, o chefe do Executivo e os membros do

parlamento so eleitos de forma independente, em eleies distintas que podem ocorrer

em momentos diferentes no tempo. Ademais, so eleitos para mandatos com tempo

determinado e no h meios institucionais nem para o presidente dissolver o

parlamento, nem para o parlamento destituir o presidente13. Em outras palavras, o que

garante a essncia do sistema presidencialista a origem e sobrevivncia independente

dos poderes (Shugart & Carey, 1992).

Dessas duas formas de constituio do Executivo derivam-se incentivos, para a

cooperao, nos sistemas parlamentaristas, ou para conflito, nos sistemas

presidencialistas (Limongi, 2002). Tambm da decorrem as unidades de anlise, quais

sejam, partidos polticos no parlamentarismo, indivduos no presidencialismo. No

primeiro caso, h uma relao direta entre sobrevivncia do Executivo e a cooperao

dos eleitos com seus partidos. No segundo caso, nos presidencialismos, a relao entre

os eleitos e seus respectivos partidos nebulosa. O que determinaria a natureza dessa

relao a fora institucional dos partidos e a capacidade que esses teriam de coagir

seus membros a determinados comportamentos.

uma nova distribuio de cadeiras entre os partidos. Desta forma, votar contra o Executivo em especial,
em casos em que a votao est amarrada ao voto de confiana pode significar um rearranjo de foras
entre os partidos no parlamento, o que, por sua vez, pode significar que alguns dos parlamentares percam
seus cargos. Em outras palavras, o parlamentar possui outro incentivo, para alm das suas preferncias e
das preferncias de seu partido no tocante poltica: a possibilidade de mudanas na distribuio de
cadeiras, caso o projeto seja derrotado. Ou seja, a motivao individual dos parlamentares no importa,
uma vez que a manuteno de seus cargos est condicionada sua posio em relao ao Executivo e
aprovao de sua agenda poltica, caso faa parte da coalizo.
13
Exceto em caso de impeachment. Ainda existem alguns poucos pases onde o presidente pode dissolver
o Legislativo, mas isso rarssimos e a tendncia na literatura classifica-los como sistemas mistos
entre presidencialismo e parlamentarismo.
34

Essa concepo explicitada em Mayhew (1974), para quem, no presidencialismo, o

partido poltico importa apenas na eleio do Executivo, pois s nessa eleio a

necessidade de mobilizar a populao nacionalmente faz com que o partido seja o

grande articulador.

Nas eleies para o Legislativo, (1) onde partidos tendem a se organizar localmente14,

(2) onde importam pouco na eleio dos candidatos e (3) onde o suporte do Legislativo

no necessrio para sustentao do gabinete (ou seja, sistemas presidencialistas), a

lealdade dos polticos seria dedicada a interesses particulares de um eleitor especfico,

ao invs de ser dedicada a um partido e a polticas nacionais.

Mayhew constri seu argumento tendo em vista o presidencialismo norte-americano15,

que conta com eleies distritais, onde os eleitos para o parlamento no concorrem entre

si na arena eleitoral. Uma vez eleitos, todos os parlamentares tm a mesma motivao

a manuteno de seus cargos e incentivos para cooperarem entre si. Assim, eles se

concentrariam em buscar seus prprios interesses voltados para atividades que possam

ser convertidas em votos nas prximas eleies. A lgica do argumento a de que o

parlamentar tem que se diferenciar nas eleies dos demais competidores que, como

decorrncia direta do sistema uni nominal, esto fora do parlamento. Dessa forma, o

candidato reeleio procurar realar os benefcios que os eleitores receberam em

14
A consequncia de uma organizao partidria voltada para questes locais a fragmentao interna do
partido ao se deparar com questes nacionais. Um caso clssico so os democratas conservadores do sul
dos Estados Unidos que, em seus posicionamentos polticos, se comportavam como o partido
Republicano.
15
Sendo justa, Mayhew no extrapola sua argumentao para outros presidencialismos, sendo os autores
que a sucedem que o fazem. Nos Estados Unidos as eleies para o Legislativo so realizadas em distritos
uninominais, onde apenas um parlamentar eleito em cada distrito. Assim, mesmo parlamentares de
partidos diferentes no concorrem um com o outro nas eleies seguintes. Para estendermos a concluses
de Mayhew para pases que no tm eleio uninominal como o caso do Brasil, onde a magnitude ,
no mnimo, maior que oito , preciso considerar, como faz Ames (2003), que h uma distritalizao
informal, ou seja, que os parlamentares teriam votos concentrados em regies especficas, onde no
teriam concorrentes. A considerao em si problemtica, como mostra Vasselai (2013) e Avelino,
Biderman & da Silva (2011), uma vez que poucos parlamentares correspondem a essa descrio. A
estratgia mais bem sucedida em sistemas multinominais disperso de votos pelo distrito eleitoral.
35

virtude de sua atuao parlamentar. Ou seja, o parlamentar procurar gerar a crena de

que ele um ator relevante e que, pessoalmente, o responsvel por um benefcio

especfico que impacta positivamente a vida de uma localidade. Seguindo esse

raciocnio, do ponto de vista do parlamentar, o fato de seu partido estar ou no no

Executivo ou, em sentido afirmativo, ter ou no sua agenda aprovada indiferente,

desde que ele seja capaz de levar o bacon para casa. E, como todos os parlamentares

esto na mesma condio, h um enorme incentivo para que cooperem entre si desde

que, dessa forma, fechem o mercado para os competidores.

Essa perspectiva est baseada nas trs premissas mencionadas acima conflito inerente

entre os Poderes, motivao exclusiva por cargos e incapacidade dos partidos enquanto

coordenadores da tomada de deciso e tem impacto direto na percepo sobre a

possibilidade de formao de coalizes. O argumento original sobre esse ponto o de

Linz (1978, 1994), que deriva da independncia dos Poderes o Executivo e

Legislativo e da ausncia de incentivos para cooperarem. O presidente, por se

submeter a uma eleio nacional, seria depositrio dos interesses gerais do pas. Esse

seria incentivado a apelar populao ao invs de negociar com o Congresso. Por outro

lado, o lder da oposio, derrotado nas eleies, tambm teria incentivo para recusar

apoio ao presidente, uma vez que o fracasso presidencial pode representar sucesso

eleitoral da oposio nas eleies futuras.

Esse argumento est em contradio direta com a realidade observada, ou seja, com o

fato de que se formam coalizes em sistemas presidencialistas. Mas como possvel

explic-las se no h incentivos para a cooperao? Mainwaring (1990, 1991, 1993,

1999, 2001) afirma que o problema no o presidencialismo em si. O ponto reside no

modelo multipartidrio, que intensificaria o conflito entre Executivo e Legislativo. Para


36

o autor, em sistemas multipartidrios, especialmente naqueles excessivamente

fragmentados, os presidentes so eleitos por partidos que no possuem a maioria das

cadeiras, assim devem recorrer formao de coalizes. Contudo, presidentes, eleitos

de forma plebiscitria16, no querem dividir o poder que conquistaram, sendo

estimulados, portanto, a formar coalizes com base na distribuio de patronagem e no

atravs do compartilhamento da agenda poltica17. Nas palavras do autor

Quando os presidentes so populares, polticos de todas as colocaes e matizes os

apiam, mas quando perdem popularidade frequentemente encontram dificuldade

em encontrar apoio at mesmo em seus prprios partidos. [...] Os presidentes

enfrentam essa situao valendo-se de uma variedade de prticas. Com frequncia

tentaram passar por cima dos partidos e do Congresso, de forma que seus programas

mais importantes no fossem ameaados pelo imobilismo e pela inrcia do

Congresso ou pelos objetivos clientelistas dos polticos. Percebendo que sua base de

sustentao em qualquer partido especfico incluindo o seu prprio nunca

inteiramente confivel, os presidentes muitas vezes tentam constituir coalizes

multipartidrias mediante a distribuio de patronagem ( Mainwaring, 1993, p. 22,

grifo meu).

O argumento aqui no mais sobre a inviabilidade das coalizes, mas sim sobre a base

em que se sustenta o acordo poltico, ou a moeda de troca entre presidente e membros

do parlamento. Ou seja, dada a ausncia de incentivos para a formao de coalizes em

sistemas presidencialistas, se essas se formam, o acordo no se d pelo

compartilhamento da agenda poltica, mas pela fruio em uma pequena fatia dos

recursos que o Executivo controla. No haveria contrapartida por parte dos membros do

parlamento e tampouco responsabilidades, nem mesmo a mais bvia: votos no

16
O ponto aqui importante a considerar que presidentes eleitos pela maioria dos eleitores reivindicariam
para si a representao legtima dos interesses nacionais.
17
Em sistemas parlamentaristas, quando se estuda coalizes, parte-se da ideia de que haveria uma agenda
compartilhada.
37

parlamento. Tambm no existiriam meios para coordenar a ao dos parlamentares.

Por isso o acordo seria frgil e instvel.

Para Linz e Maiwaring a falta de incentivos para a cooperao poderia gerar

instabilidade poltica e paralisia decisria, o que, por sua vez, poderia provocar a

derrocada da democracia. Este argumento radical e fatalista de que presidencialismos

seriam mais instveis e, portanto, mais propensos derrocada democrtica, j foi

negado empiricamente (Cheibub et al., 2004). No entanto, a suposio de que as

relaes no presidencialismo sejam marcadas e estruturadas pelos (des)incentivos

cooperao subsiste, isto , continuam a ser uma premissa fundamental a orientar boa

parte das reflexes sobre presidencialismo. importante frisar o papel desempenhado

por essa suposio, qual seja: o de sustentar a tese da inviabilidade ou diante do fato

emprico de sua existncia a fragilidade das coalizes nesse tipo de sistema.

1.2 Redesenhando o conflito

Shugart e Carey (1992) inserem novos termos ao debate sobre sistemas presidencialistas

na medida em que consideram outras instituies que no s o sistema de governo. Com

isso permitem que vejamos que presidencialismos no so todos iguais. Os autores

argumentam que o que torna sistemas presidencialistas mais instveis que

parlamentaristas no o sistema de governo em si ou o multipartidarismo, mas sim a

criao de uma legitimidade dual18 que pode ser minimizada caso o presidente seja

fraco e se veja forado a buscar a cooperao do Legislativo para implementar polticas.

A chave para entender a relao entre Executivo e Legislativo passa a ser, ento, os

18
A legitimidade dual definida por Shugart e Carey como: the claim that no democratic principle
exists to resolve conflicts over who better can claim to represent the will of the electorate (1992, p.
165).
38

poderes legislativos do presidente, caracterstica que define a sua fora vis--vis o

Congresso.

Os autores no tratam diretamente da possibilidade de coalizes. O problema abordado

por eles diz respeito relao mais geral que se estabelece entre Executivo e

Legislativo, a depender do tipo, grau e volume de poderes que as assembleias delegam

ao Executivo 19. Para Shugart e Carey, a disposio do presidente em cooperar com o

Legislativo determinada pelos poderes legislativos que este detm. Quanto maior

forem estes poderes, maiores sero as suas chances de ser capaz de impor a sua vontade

ao Legislativo e menores sero seus incentivos para buscar a cooperao. Presidentes

com poucos poderes legislativos teriam a estrutura de incentivo inversa: sabem que s

governam com a cooperao dos legisladores. O modelo remete presena do conflito,

contudo, esse passa a ser influenciado decisivamente pela extenso ou amplitude dos

poderes legislativos do presidente.

A introduo dos poderes do presidente no debate reverberou em diversas anlises da

relao entre Executivo e Legislativo na Amrica Latina. Entre os temas se destacam a

preocupao com a extenso dos poderes do presidente e como esses poderes

influenciam o comportamento dos parlamentares. Contudo, os poderes legislativos do

Executivo foram incorporados anlise dentro da chave proposta por Linz, isto , no

interior do modelo conflitivo. Nesta chave, importa a possibilidade desses poderes

serem utilizados para contornar o Congresso. Seguindo o mote de Shugart e Carey, uma

srie de trabalhos procura entender se o Congresso delega poderes ao Executivo ou se o

Congresso abdica de certos poderes, deixando o Executivo usurpar sua capacidade

legislativa.

19
No deixa de ser significativo que a possibilidade de se formar coalizes no seja sequer considerada.
39

Seguindo a linha de Shugart e Carey, Cox e Morgenstern (2001) esto interessados nos

tipos de assembleia que respondero aos presidentes, especificamente na Amrica

Latina. Para os autores, as assembleias podem ser recalcitrantes (cenrio em que o

suporte ao presidente muito pequeno) ou subservientes (cenrio em que o suporte ao

Executivo total). Entre esses dois extremos haveria ainda as assembleias manejveis,

separadas em dois tipos, a saber: a paroquial/venal e a assembleia vivel (workable). No

primeiro caso, os legisladores demandaro pork e patronagem, no segundo, voz na

deciso sobre polticas (2001, p. 173).

Esses quatro tipos de assembleia seriam determinados pelo nmero de aliados ao

presidente no parlamento e pelo tipo de ambio poltica que tm os parlamentares.

Sobre a ambio dos parlamentares, os autores afirmam que nos pases onde as taxas de

reeleio forem muito baixas os parlamentares, para garantir sua sobrevivncia, estaro

mais preocupados com pork. Onde ocorrer o contrrio e parlamentares tiverem longas

carreiras no legislativo, estes alm de se preocuparem com pork devem tambm ter

preocupaes no tocante poltica.

Assim, a depender do tipo de assembleia que os presidentes tero que enfrentar, ser

definida qual ou quais estratgias iro seguir. Nas palavras dos autores:

[...] se o presidente acreditar que a assembleia recalcitrante [...] sua


melhor estratgia procurar contornar o veto da assembleia usando seus
poderes unilaterais. Esse o presidente imperial (se ele perde esses
poderes, ele seria impotente). Do outro lado da escala, se o presidente
acredita que a assembleia ser subserviente [...] sua melhor estratgia
ser ditar os termos. Esse presidente o dominante. O terceiro e quarto
tipo de presidentes enfrentam maiorias maleveis, e barganham com os
atores legislativos sobre o curso das polticas. Estes dois tipos esto
divididos pelo que o presidente oferecer em retorno pelo suporte dos
legisladores. Estes dois tipos so, portanto, uma funo da frequncia em
que o presidente usa quatro instrumentos de barganha: benefcios
40

particularistas (pork ou patronagem), cargos (pastas ministeriais),


concesses sobre as polticas e concesses sobre a definio da agenda
(Cox & Morgenstern, 2001, p. 177, traduo minha20).

O apontamento da possibilidade de coalizes governamentais nos moldes

parlamentaristas no desenvolvido pelos autores. Ele apontado por derivao da

orientao terica que os autores seguem. Segundo Cox e Morgenstern, na Amrica

Latina prevaleceria a combinao de presidentes politicamente fracos sem apoio

partidrio e com grande fora institucional. Desta combinao resulta o que chamam

de imperial presidents (presidente imperial) que, por seu controle sobre as eleies e

sobre as carreiras polticas, neutralizariam o legislativo.

A concluso a que chegam Cox e Morgenstern semelhante a de Shugart e Carey, qual

seja, quanto menores os poderes institucionais do presidente, maior a possibilidade de

que estes assumam uma postura cooperativa com o Legislativo. Assim se evitariam

conflitos acirrados, ou mesmo presidencialismos na fronteira do que democrtico.

Se o problema dos sistemas presidenciais para Linz eram os incentivos ao conflito,

inerentes a esse tipo de sistema polticos, para Mainwaring o problema passa a ser a

possibilidade de coordenao de parlamentos que, pela falta de partidos polticos

estruturados, estariam loteados por atores voltados unicamente para seu interesse

individual. Para Shugart e Carey o problema a legitimidade dual, ou a formao de

duas agendas concorrentes entre Legislativo e Executivo, situao em que o conflito

deixa de ser inerente, mas pode ser to grave quanto, a depender dos poderes

20
No original: [] if the president believes the assembly is recalcitrant [] his best strategy is to seek
ways to get around the assembly veto by using his unilateral powers. This president is imperial. (If he
lacks such powers, he would be impotent.) At the other end of the scale, where the president believes the
assembly is subservient [] his best strategy is to dictate terms. This president is dominant. The third and
fourth types of presidents face workable majorities, and they bargain with legislative actors over the
course of policy. These two types are divided by what the presidents offer legislators in return for their
support. The types are therefore a function of the frequency with which the president uses four key
bargaining chips: particularistic payoffs (pork and patronage), positional payoffs (ministerial portfolios),
policy concessions, and agenda setting (Cox & Morgenstern, 2001, p. 177).
41

constitucionais do presidente. Para Cox e Morgenstern o conflito ganha outro contorno,

uma vez que depender da configurao das assembleias. Mas, neste caso, a ausncia de

conflito no significa bom funcionamento do sistema poltico: ao contrrio, pode

significar um Executivo imperial aos moldes dos reis britnicos do sculo XVIII. Em

outras palavras, pode significar o rompimento do equilbrio entre os poderes em prol do

Executivo.

O mal que se manifestava na instabilidade poltica passou a ser certo tipo de governana

ineficiente, ou segredo ineficiente, cunhado por Shugart e Carey. Nas palavras dos

autores: ineficincia pode ser esperada, ceteris paribus, em qualquer sistema

eleitoral [...] onde tais meios de cultivao de votos [pork] se tornam mais importantes

se comparados com votos polticas amplas (1992, p. 169, traduo minha 21). Shugart e

Carey tambm sustentam que, em contextos em que parlamentares mantm um foco

paroquial, o elo entre parlamentares e eleitores no construdo a partir de uma agenda

nacional, o que agrava a tendncia de conflito entre Legislativo e Executivo, dado que o

ltimo busca implantar uma agenda nacional. Esse problema pode ser ainda mais

agravado, completando o conceito do segredo ineficiente, quando o Executivo muito

poderoso. Possuindo tais poderes e, diante de um Legislativo recalcitrante, o Executivo

tentado a abusar e governar contornando o Congresso. Amorim Neto e Santos

sumarizam o argumento afirmando que o segredo ineficiente decorre, sobretudo, da

interao de dois fatores institucionais: um Executivo dotado de fortes poderes

legislativos e lderes partidrios com baixa capacidade de controle sobre seus liderados

(2003, p. 662).

21
No original : inefficiency may be expected, ceteris paribus, in any electoral system [] where such
means of cultivating votes become relatively more important compared to voting on broader policy
(1992, p. 169).
42

O segredo ineficiente depende, portanto, da suposio que, diante de um Congresso

recalcitrante e paroquialista, o Executivo necessariamente usar seus poderes contra o

Legislativo e governar atravs de poderes unilaterais, far apelos diretos a populao,

ou oferecer benefcios particularistas para os deputados quando nenhuma das

alternativas anteriores for possvel ou eficiente22. Ou seja, o segredo ineficiente

derivado da premissa que a relao entre os poderes conflituosa. Se no entendermos

que a relao inerentemente conflituosa, no h porque assumirmos que haveria

motivos para o presidente abusar de seus poderes. Por que estes poderes no poderiam

ser usados em favor da coordenao entre os dois Poderes?

Mas essa suposio explcita est assentada em outras duas: a primeira consiste em que

parlamentares preocupados em manter seus cargos faro o possvel para levar benefcios

concentrados para os locais onde possuem votos. Ou seja, supem que a motivao

individual dos parlamentares so seus cargos (office-seekers) e que, para tanto, a

estratgia perseguida pelos parlamentares ser sempre a mesma independente do partido

a que estejam filiados e de sua relao com o Executivo.

Essa considerao nos leva segunda suposio, segundo a qual no h meios para

organizar a ao dos parlamentares. Ou seja, uma vez que os parlamentares buscam

unicamente seus interesses individuais, supe-se que no h nenhum ator ou instituio

que seja capaz de frear a busca por esses interesses. Assim, a suposio tambm

depende da forma como se organizam as assembleias, se os parlamentares sofrem ou

22
Um ponto deve ser destacado, que o de que a utilizao dos poderes do presidente pode e deve ser
verificada empiricamente. o que Huber (1996) faz ao analisar os efeitos de procedimentos restritivos no
parlamento francs. O autor conclui que os poderes legislativos do Executivo podem ser usados para
organizar maiorias. Huber afirma, ainda, que os clamores sobre a natureza antidemocrtica deste tipo de
procedimento podem estar equivocados, uma vez que o Executivo no os utiliza contra a maioria
parlamentar, mas sim para preservar acordos existentes entre os partidos, protegendo os membros da
coalizo. O que o autor mostra que o uso de procedimentos restritivos est fortemente ligado ao status
majoritrio do governo, o que sugere que so instrumentos que ajudam a resolver problemas da ao
coletiva.
43

no constrangimentos ao perseguirem benefcios particulares. Mas deriva,

especialmente, da ausncia do partido como um ator coletivo capaz de solucionar os

problemas que surgem no dia a dia da conduo da poltica. Ou seja, os argumentos

apresentados acima esto diretamente relacionados com as trs premissas apresentadas

na introduo deste captulo.

1.3 Office, policy or both?

Nas anlises dos diferentes sistemas polticos, a ruptura mais radical na literatura ocorre

no que diz respeito s motivaes dos polticos e suas consequncias, nos sistemas

presidencialistas e parlamentaristas. O ponto de partida dessa discusso, em ambos os

sistemas, o trabalho de Downs (1957), para quem os partidos buscam maximizar a

conquista de votos, para assim conseguir cargos. O argumento sintetizado de Downs

Partidos formulam polticas a fim de ganhar as eleies, ao invs de ganhar as eleies

a fim de formular polticas" (1957, p. 28, traduo minha23). Para o autor, polticas

(policies) so instrumentos para o real objetivo dos partidos que ganhar eleies.

Em sistemas parlamentaristas as anlises partem da formulao de Downs enunciada

acima, mas a busca por uma teoria geral sobre a formao das coalizes levou

problematizao dessa motivao inicial, o que, por sua vez, levou a uma compreenso

mais abrangente do que est em jogo no momento da barganha que leva formao da

coalizo. O ponto que teorias de coalizo baseadas exclusivamente em office seeking

no produziram resultados convincentes, porque no so capazes de explicar coalizes

minoritrias ou supermajoritrias24. O ponto que, como mostra Strm (1990), s

23
Parties formulate policies in order to win elections, rather than win elections in order to formulate
policies (1957, p. 28)
24
O argumento simplificado : se a premissa office-seeking, coalizes minoritrias no deveriam se
formar, porque se todos esto ocupados em conseguir cargos, todos so incentivados a cooperar e, como
no tm outros interesses, qualquer que sejam as concesses em termos de polticas que tenham que ser
44

possvel entender porque se formam coalizes minoritrios que apesar de seu status

ainda conseguem aprovar sua agenda , se acreditarmos que polticos tambm so

motivados por polticas.

Este fato levou reviso da premissa comportamental e substituio da motivao

exclusiva pelo cargo pela motivao por polticas (policy-seeking) que, por sua vez,

tambm no convincente quando tomada como motivao exclusiva. Isso porque

muito do processo de barganha em torno da formao das coalizes justamente sobre

concesses sobre polticas, seja a negociao de uma agenda mnima, seja a negociao

em torno de qual partido ocupar qual ministrio. Por outro lado, se poltica tem um

valor intrnseco, o cargo deixa de ser necessariamente imperativo. Ainda que o processo

legislativo seja centrado no Executivo, os partidos motivados apenas por polticas iro

preferir ficar na oposio entrarem na coalizo e se comprometerem com polticas

muito afastadas de seus pontos ideais (Laver & Schofield, 1998).

Como afirmam Strm e Mller (1999) a capacidade de influenciar polticas est

diretamente relacionada conquista do Executivo25 ou de cargos no Executivo 26. Por

outro lado, a manuteno dos cargos est diretamente associada avaliao das polticas

desenvolvidas pelo Executivo. Assim, conquista de cargos e influncia sobre polticas27

feitas para entrar na coalizo, sero aceitas. Tambm no se formariam coalizes supermajoritrias, pelo
mesmo motivo: se os polticos querem cargos, no iro dividi-los com mais partidos do que o mnimo
necessrio para se chegar a maioria. Uma vez que dividir implica em reduzir o montante de recursos que
cada partido receber.
25
Em pases parlamentaristas o Executivo o principal legislador, e os projetos nele originados no s
tem amplo sucesso, como tambm atestam sua ampla dominncia em relao aos demais poderes (a
maioria das leis tem origem nesse poder). Obviamente aqui h uma generalizao, havendo variaes
entre os pases, mas essa a viso dominante na literatura.
26
No caso de formao de coalizes.
27
Strm & Mller, assim como Laver e Schofield (1998), afirmam que assumir que votos sejam a
motivao primeira (primitive assumption) no faz sentido. Para os autores, diferentemente de cargo
(office) ou poltica (policies), voto s tem valor como um meio para se influenciar polticas ou para
alcanar os esplios dos cargos. Assim, votos no so um fim em si mesmo, compartilho dessa viso e
no tratarei da abordagem vote-seeking.
45

esto profundamente associadas, de tal forma que no possvel separar a motivao

instrumental da motivao intrnseca dos polticos.

Em sistemas presidencialistas, cargos no Legislativo certamente no so instrumentais

do ponto de vista do controle do Executivo. O nmero de cadeiras no Legislativo no

tem nenhuma relao direta com o controle do Executivo. Como vimos, a separao dos

poderes levou interpretao de que haveria duas agendas concorrentes, uma local e

outra nacional28. Mas porque a separao entre os poderes levaria constituio de duas

agendas?

Assim como em pases parlamentaristas, em sistemas presidencialistas as decises no

interior do Legislativo so tomadas pela maioria. Se a ocupao da presidncia no tem

relao com o controle do Legislativo, a aprovao da agenda do Executivo certamente

tem, da mesma forma que a aprovao dos projetos com origem no Legislativo. A

reunio de maiorias exige coordenao no interior do Legislativo e entre os Poderes. O

fato de o presidente em sistemas presidencialistas formarem coalizes (fato que no

uma peculiaridade do sistema poltico brasileiro) uma evidncia emprica que os

atores percebem a necessidade de coordenao 29. Mas, coordenao para qu?

Em sistemas presidencialistas assume-se que polticos querem cargos, mas a premissa

nunca problematizada. O que deve ser ressaltado aqui que a formao de coalizes

indica que os atores percebem a necessidade de coordenar suas aes para conseguirem

o que almejam. Por outro lado, a formao de coalizes tem um significado muito

28
Alguns autores traduzem esse conflito entre agendas, em outros termos: como Congresso conservador e
Executivo progressista. Mas, no fundo a questo a mesma, qual seja a de agendas conflitantes.
29
Destaquemos esse ponto. O presidente poderia governar sozinho, no dividir o seu poder entre os
outros partidos no parlamento. Era isso que o supunha Linz, por exemplo. Mas, ele divide os ministrios
entre partidos no parlamento e tenta construir maioria, quais os motivos que o levam a isso? E os partidos,
por sua vez, que no precisariam aceitar o convite de participar do Executivo, porque o fazem? O fato de
os presidentes dividirem o poder que conquistaram indica que se preocupam com a aprovao de sua
agenda.
46

concreto. Quando coalizes se formam, elas aumentam o nmero de cadeiras que o

Executivo controla no Legislativo. Ou seja, coalizes so constitudas para diminuir a

barreira numrica imposta pela regra de maioria30. Coalizes so formadas por razes

pragmticas e bvias: aumentar as chances de aprovar projetos ou uma agenda no

Legislativo. So, portanto, e por si s, um forte indicativo de que h uma preocupao

com a aprovao de polticas.

Como ressaltado, no importa qual a motivao primria que leva um indivduo a se

candidatar a um cargo poltico ou que o leva a concorrer inmeras vezes reeleio.

Para alcanar seus objetivos, polticos tm que mudar o status quo. Mesmo que queiram

apenas levar benefcios concentrados para seus eleitores e financiadores de campanha,

parlamentares s sero capazes de realizar esse objetivo atravs da feitura de polticas31.

A formao de coalizes um fato novo, uma evidncia nova. Por si s, a formao de

uma coalizo torna problemtica a viso de duas agendas concorrentes, assim como

torna problemtica a ideia de que os polticos so motivados apenas por cargos. Como

afirmam Cheibub e Limongi (2010), no h nenhuma evidncia, terica ou emprica,

que no permita afirmar que em sistemas presidencialistas os polticos no se

preocupem com polticas.

Ao contrrio, quando se explorou o tema empiricamente, como nos trabalhos de R.

Freitas (2010) e no de Moreira (2012) para o caso do Brasil, e no de Magar e Moraes

(2012) para o Uruguai, o que se observou que o Legislativo tem grande influncia no

30
Caso o Legislativo estivesse apenas preocupado com pork, o Executivo no precisaria ceder espao
para os partidos nos ministrios. No caso brasileiro, o Executivo tem discricionariedade no tocante a
distribuio de emendas oramentrias, no sendo preciso distribuir ministrios para ceder aos
parlamentares individualmente acesso a emendas ao oramento. Se o Executivo distribui pastas
ministeriais, ele est dando mais do que acesso a recursos.
31
importante ressaltar que a viso negativa que se tem sobre pork ou sobre polticas clientelistas faz
com quer percamos o verdadeiro foco da questo. Pork e polticas clientelistas so, de todo modo,
polticas, que tm que ser aprovadas no Legislativo e, que, para tanto, precisam da reunio de maiorias.
No se trata aqui de uma defesa desse tipo de polticas, mas de um apontamento concreto.
47

processo de formatao das polticas32. R. Freitas e Moreira observam que o Legislativo

modifica intensamente os projetos com origem no Executivo e a coalizo tem mais

chances de ser bem sucedida nas modificaes propostas.

Magar e Moraes, por sua vez, observam que parte do benefcio de se fazer parte da

coalizo um aumento significativo na sua capacidade de aprovar projetos. Os autores

demonstram que os projetos de legisladores que fazem parte da coalizo, mesmo que

no pertenam ao partido do presidente, tm at duas vezes mais chance de serem

aprovados que projetos que no fazem parte. Quando a coalizo majoritria essa

chance aumenta em quase trs vezes quando comparada chance dos projetos de

partidos oposicionistas.

Reforcemos esse ponto: o que os trabalhos de R. Freitas, Moreira e Magar e Moraes

mostram que no se pode descartar a princpio a participao do Legislativo, mesmo

onde o presidente tem fortes poderes legislativos. Mais importante do que isso, como

afirma R. Freitas, a participao do Legislativo observada deixa claro que existe um

processo de deliberao efetiva em torno da legislao a ser aprovada (2010, p. 96).

Ora, por que o Legislativo se ocuparia em deliberar, se esse Poder no tem preocupao

com polticas?

Acredito que razovel assumir que polticos tm mltiplos objetivos, mas quaisquer

que sejam esses objetivos, eles exigem a mudana do status quo e, no presidencialismo,

isto s possvel se Executivo e a maioria do Legislativo concordarem. Lembrem que,

findo o processo legislativo, o Executivo pode vetar caso no concorde. Certamente

polticos querem votos, mas votos no tem um fim em si mesmo. Polticos querem

votos porque ambicionam conquistar cargos. Uma vez conquistado o cargo que
32
Uma vez que os parlamentares se preocupam em modificar as polticas, deve-se considerar que tem
preferncias sobre elas e, portanto, se preocupam com polticas tambm.
48

almejam, precisaro permanecer nos cargos, ampliar seu poder e alcanar cargos mais

altos. Para isso, tero que se diferenciar ante os eleitores, tero que produzir resultados.

Necessariamente tero que se engajar na barganha por polticas, seja para produzir

polticas, seja para barr-las. Mesmo que no acreditemos que o objetivo intrnseco dos

polticos policy (polticas), ainda assim, devemos considerar que s atravs de

polticas eles sero capazes de conseguir os votos que desejam para manter seus cargos

e, provavelmente, escalar na hierarquia poltica. Em poucas palavras: tambm em

sistemas presidencialistas a manuteno dos cargos depende da aprovao de uma

agenda. Neste ponto, presidencialismo e parlamentarismo so idnticos.

O problema que se parlamentares se preocupam com polticas, segue que no tero as

mesmas preferncias. Assim, para que determinadas polticas sejam aprovadas em

detrimento de alternativas, polticos precisam coordenar suas aes. A forma assumida

por esta coordenao conhecida: formar partidos polticos (Aldrich, 1995). No toa,

como j foi dito acima, em sistemas parlamentaristas a unidade de anlise o partido33.

Na medida em que a motivao do parlamentar deixa de ser o cargo exclusivamente,

preciso que um ator coletivo seja capaz de coordenar as decises. Esse o papel dos

partidos polticos, mas podemos atribuir o mesmo papel aos partidos polticos em

sistemas presidencialistas? A reposta sim, tanto do ponto de vista terico que mostro

na sesso seguinte, como do ponto de vista concreto para o caso do Brasil, como mostro

na seo 1.5.

1.4 Partidos Polticos como unidade de anlise

A famosa frase de Schattschneider partidos polticos criaram a democracia, e a

democracia moderna impensvel exceto em termos de partidos (1942, p. 1, traduo


33
No deixa de ser interessante que a unidade de anlise natural e usual em parlamentarismos, o partido
poltico, precise ser justificada em uma anlise voltada para presidencialismos.
49

minha34), bem como a parfrase de Aldrich democracia impraticvel exceto em

termos de partidos (1995, p. 3, traduo minha35), descrevem bem como o sistema

representativo depende dos partidos. Como aponta Mller (2000), partidos polticos

exercem um papel central nas democracias modernas na medida em que reduzem os

custos de transao nas eleies, nos parlamentos e no governo, e resolvem problemas

de ao coletiva.

E, apesar de sua centralidade, ainda assim, partidos so criaturas de polticos (Aldrich,

1995, p. 4). So instituies endgenas, criadas e moldadas por polticos que acreditam

que atravs dos partidos iro ganhar mais do que eles desejam ganhar, com mais

frequncia e por um perodo maior (ibidem, p. 28, traduo minha 36). Se partidos so

criaturas de polticos, podemos consider-los atores unitrios?

Laver e Shofield fazem uma brilhante abordagem deste problema. Para os autores, a

resposta para a questo se partidos so atores unitrios bvia: no so. Os autores

seguem afirmando que partidos polticos so compostos por diferentes tipos de atores,

com interesses diferentes e potencialmente conflitivos (1998, p. 16, traduo minha37)

mas, por fim, completam: mas esse no o ponto (Idem, traduo minha38). A

questo como se comportam. Partidos se comportam como atores unitrios ou no?

Para os autores, certamente alguns partidos se comportam mais como atores unitrios do

que outros. E mesmo em sistemas polticos em que os lderes tm inmeros meios para

induzir seus membros cooperao, com partidos extremamente disciplinados, faces

34
Na verso original: political parties created democracy, and modern democracy is unthinkable save in
terms of parties (1942, p. 1).
35
No original: democracy is unworkable save in terms of parties (1995, p. 3).
36
Na verso original: win more of what they seek to win, more often, and over a long period (ibidem, p.
28).
37
No original: different and potentially conflicting interests (1998, p. 16).
38
No original: but this is not the point (Idem).
50

surgem dentro dos partidos e podem ter como resultado a diviso do partido em dois39.

Para o que de interesse aqui, Laver e Schofield enunciam que os partidos podem variar

de coerentes at partidos que so uma coalizo de mini partidos dirigidos por uma

oligarquia de lderes de faces (1998, p. 20, traduo minha40). O primeiro tipo

facilmente identificvel como um ator unitrio, o segundo tipo, no entanto, mais

desafiador.

Mas, para Laver e Schofield, do ponto de vista de uma teoria sobre coalizes, o carter

unitrio dos partidos pode ser compreendido a partir de duas perguntas. A primeira diz

respeito entrada e sada das coalizes, ou seja, se so os partidos e no indivduos,

ou grupos de indivduos que entram e saem da coalizo. Ou seja, se o acordo feito diz

respeito a todo o partido, ou se feito com faces do partido. Da mesma forma,

preciso entender, no momento em que o acordo acaba, se isso se estende a todo o

partido, ou se possvel que parte do partido fique na coalizo, enquanto outra fica na

oposio. Trataremos adiante a segunda pergunta. Por ora necessrio entender as

consequncias da primeira pergunta para o caso brasileiro.

Ocorre que em presidencialismos os ministrios so distribudos de acordo com a

discricionariedade do presidente. O presidente ento convidar ou no outros partidos

para compor o governo. O presidente ainda pode decidir nomear ministros sem

envolvimento partidrio, por sua qualidade tcnica. Ou pode ainda convidar indivduos

que possuam filiao partidria, sem que, no entanto, o acordo envolva o partido do

qual o individuo membro. Ou seja, sem que o partido formalmente endosse o nome do

ministro.

39
Para mais ver a descrio no apndice de Laver e Schofield sobre os pases Escandinavos.
40
Na verso original: run by an oligarchy of factional leaders (1998, p. 20).
51

Figueiredo (2007) faz uma minuciosa reconstituio da formao das coalizes

governamentais no Brasil, relatando detalhadamente o processo pelo qual os partidos

decidem entrar ou no nas coalizes, mostrando inmeros casos em que a deciso em si

levou a conflitos intrapartidrios. A autora apresenta ainda casos onde o nomeado

pasta, embora seja filiado a um partido, no entra no governo como representante do

mesmo. Ou seja, onde a nomeao no representa um acordo entre seu partido e o

presidente. Esse o caso da nomeao de Bernardo Cabral durante o governo Collor.

Embora o ministro fosse filiado ao PMDB, o partido declara publicamente que ele no

fazia parte do governo como um representante do partido. Nesse caso, no temos uma

faco do partido dentro do governo, enquanto outra permanece na oposio. Ao

contrrio, temos o partido como uma unidade decidindo no entrar no governo.

Mas esse caso uma exceo. O que Figueiredo descreve que na grande maioria dos

casos o apoio do partido ao governo declarado publicamente, ainda que possa haver

disputas severas nas negociaes que definem a entrada do partido. Esse o caso do

PMDB talvez o partido que mais facilmente possa ser encaixado na figura do partido

composto por uma coalizo de faces no governo Fernando Henrique Cardoso, onde

a deciso de permanecer no governo, bem como a de formar uma aliana para as

eleies de 1998, foi aprovado em conveno do partido.

H somente um caso que no atende perfeitamente ao critrio proposto por Laver e

Schofield, onde o partido tambm o PMDB. No primeiro mandato do governo Lula, o

PMDB entra tardiamente na coalizo governista e, em pouco menos de um ano, disputas

em torno de uma possvel candidatura presidencial o levam deciso de sair do

governo. Essa deciso foi tomada em meio a inmeras disputas (inclusive judiciais). A

despeito dessas disputas, os dois ministros do partido no entregam seus postos. Nesse
52

caso, difcil definir se o partido est ou no no governo, ou mesmo se parte dele est

dentro, enquanto outra faco est fora. Para Figueiredo, manter certa ambiguidade era

interessante para o partido naquele momento41, que acabou sendo recompensado com o

aumento significativo de sua representao em nmero de ministrios. Dessa forma,

poderia se supor que, mais do que a revelao dos interesses fraccionados do partido,

talvez estivssemos diante de uma estratgia para aumentar seu poder dentro da

coalizo.

O segundo ponto levantado por Laver e Schofield diz respeito ao comportamento

manifesto do partido, medido pelos autores atravs da disciplina em relao ao lder do

partido em plenrio42. Para eles, mesmo partidos de faces, por maiores que sejam suas

disputas internas, podem se comportar como atores unitrios quando so chamados a

isso.

A ocorrncia de disciplina partidria comumente explicada de duas maneiras. A

primeira trata a forma de governo como indutora. A segunda se concentra em aspectos

da legislao eleitoral como indutores da disciplina. No primeiro caso, a explicao para

disciplina derivada da dependncia ou no dos poderes Executivo e Legislativo. Aqui,

de novo, a questo reside nos aspectos que levariam cooperao entre os poderes.

No entanto, como demonstrado por Cox (2005), cooperao ou no-cooperao

dependem de quem controla a agenda e do quanto os parlamentares so livres para

41
O curioso do fato que a estratgia do PMDB mais retrica do que prtica, como poderemos verificar
no Grfico 2 adiante, o perodo do conflito entre os membros do PMDB apresentado na rea em
vermelho. O que se observa um leve declnio da taxa de concordncia entre seus membros com o lder
do governo, mas apenas na Cmara dos Deputados. Ainda assim, essa taxa nunca foi menor do que 80%
42
Aqui dois pontos devem ser considerados: primeiro, o comportamento manifesto em plenrio no deve
ser considerado como a preferncia sincera dos atores. Outro ponto que o voto fruto de uma
negociao prvia no interior dos partidos e entre os partidos, que pode ter sido mais ou menos bem-
sucedida. Esses dois pontos nos remetem, em primeiro lugar, capacidade dos lderes em articular e
chegar a um consenso dentro de seus partidos. E, em segundo lugar, capacidade de impor disciplina a
seus liderados. Na literatura, as duas questes so tratados como uma nica e se resumem capacidade
dos lderes induzirem os demais membros do partido a cooperao.
53

perseguirem seus interesses individuais. O segredo eficiente do sistema poltico ingls

a consequncia imprevista da centralizao dos poderes de agenda na mo do

Executivo. O sistema poltico britnico do sculo XVIII que Cox descreve composto

por uma assembleia subserviente ao rei e tomada por parlamentares ocupados

unicamente em levar benefcios concentrados para seus eleitores. Com as mudanas nas

regras internas do parlamento, concentrando poder de agenda nas mos do Executivo, o

espao para deliberao e aprovao dos projetos dos parlamentares ficou reduzido, o

que fez com que os parlamentares que quisessem ver seus projetos deliberados

recorressem ao Executivo. S a partir desse momento que partidos polticos passaram

a coordenar o cenrio poltico.

Assim, o segredo eficiente no o surgimento no vazio de partidos polticos ideolgicos

e preocupados com polticas nacionais, mas o processo de centralizao da agenda

legislativa no Executivo, que permitiu uma fuso quase que completa entre os dois

poderes. Foi s a partir da centralizao da agenda e como consequncia no esperada

da eroso dos poderes de ao individual dos parlamentares que os membros do

parlamento passam a ter um comportamento disciplinado e voltado para polticas

nacionais. S a partir desse momento que os partidos assumem seu papel central, qual

seja: o de coordenar a ao coletiva.

Na medida em que os parlamentares individuais passam a no ter meios para levar

benefcios para seus eleitores, sua sobrevivncia eleitoral se relaciona mais s polticas

propostas pelo seu partido. Eleitores deixam de votar em candidatos individualmente e

passam a votar pensando na escolha do primeiro ministro.

A relao entre parlamentares e seus partidos passa a ser ditada, ento, pela relao

entre eleitores e seus candidatos. Se eleitores escolhem partidos, parlamentares tendem


54

a ser mais disciplinados. Por outro lado, se eleitores votam em indivduos, os

parlamentares sero mais leais aos eleitores que a seus partidos, na medida em que sua

sobrevivncia est atrelada aos votos do primeiro e no a quaisquer mecanismos que o

partido possa fornecer. Neste caso, o resultado no precisa ser indisciplina partidria.

Mas antes de nos atermos a este ponto necessrio discutir a segunda maneira de

explicar disciplina partidria.

Como vimos, no tanto a forma de governo que definir a disciplina partidria, mas a

relao que se estabelece entre eleitores e representantes, o que nos leva segunda

maneira de explicar a ocorrncia de disciplina partidria. Majoritariamente, se assume

que partidos sero mais disciplinados quanto maiores forem os instrumentos nas mos

dos lderes capazes de influenciar a carreira dos membros dos partidos. A nfase da

literatura depositada em instrumentos relacionados arena eleitoral, em especial nos

controles sobre os mtodos de seleo dos candidatos. Assim, quanto maior for o

controle dos lderes sobre a seleo de candidatos, maior ser a capacidade desses

influenciarem as chances de sucesso de um determinado parlamentar, consequentemente

maior ser a capacidade dos lderes induzirem os membros de seu partido cooperao.

Obviamente, a carreira parlamentar no se resume competio eleitoral, bem como

bons resultados na competio eleitoral so fruto de um conjunto infinito de variveis,

no qual se inclui a atuao no parlamento. O ponto crucial a ser considerado aqui que,

ainda que as leis eleitorais forneam incentivos para que os legisladores cultivem o voto

pessoal para que os legisladores levem benefcios concentrados para seu eleitorado ,

as regras do processo decisrio, na medida em que limitam as possibilidades de atuao

dos parlamentares, podem tornar essa tarefa impossvel (Cheibub, 2007, pp. 121122).
55

Nesse caso, parlamentares tero que buscar outras formas de se diferenciar perante o

eleitor.

Por outro lado, os recursos dentro do parlamento no so divididos igualmente entre

todos os parlamentares. Em Legislativos em que esses recursos so centralizados nas

mos dos lderes, cria-se um novo indutor de disciplina, no previsto por aqueles que

derivam o comportamento dos polticos somente a partir das leis eleitorais (Cheibub,

2007; Figueiredo & Limongi, 1999). Em contextos em que a agenda centralizada e os

recursos no parlamento tambm o so, os parlamentares so obrigados a buscar

estratgias coletivas de ao, ainda que no queiram. Ou melhor, se o objetivo dos

parlamentares levar benefcios aos seus eleitores, eles devem converter esses

benefcios locais em regionais, ou mesmo nacionais, na tentativa de orquestrar alianas

que permitam reunir o nmero necessrio de parlamentares para que sua proposta possa

ser cogitada. A maneira mais fcil de engendrar essas alianas atravs do partido e da

influncia do lder. Dessa forma, para alm de recursos como a escolha dos cargos

ocupados pelos parlamentares, os lderes tambm possuem outro recurso muito mais

valioso, qual seja: sua influncia sobre os demais membros da bancada e, em alguns

casos, sobre as lideranas dos outros partidos. Assim, os recursos formais e informais

que o lder controla devem ser considerados como importantes veculos de induo da

disciplina.

Outro ponto a ser considerado o de que a relao de lealdade que se estabelece entre

eleitor e parlamentar no est a todo momento ameaada pela relao que se estabelece

entre parlamentar e partido, e vice-versa. Nos parlamentos, o nmero de projetos e a

complexidade de parte deles no permitem aos parlamentares tomarem decises

informadas sobre todos, funcionando a indicao do partido, ento, como um atalho


56

informacional. S em assuntos onde seu eleitor diretamente afetado, positiva ou

negativamente em especial no segundo caso que as relaes de lealdade so

testadas.

E, mesmo nesses casos, o lder, ainda que tenha meios para pressionar o parlamentar,

pode preferir no us-los. Lderes tambm tm suas motivaes e so a todo momento

desafiados por objetivos mltiplos e frequentemente conflitantes (Luebbert, 1983, p.

244, traduo minha43). Mas, acima de todas as suas motivaes, lderes desejam

continuar lderes (Laver & Schofield, 1998; Luebbert, 1983). Dessa forma, vo tentar

construir o consenso em seus partidos, negociando no apenas com os recursos que tm

disposio, mas tambm com os pontos da poltica em jogo, tentando criar um

consenso mnimo que torne possvel para o partido atuar como uma unidade, sem que

seja necessrio ameaar os membros de seu partido. E vo, eventualmente, abrir mo de

impor a disciplina a certos parlamentares quando forem capazes de antecipar que a

vitria est garantida independente do voto deles (Cheibub, 2007, p. 132). Ou seja, vo

coordenar a ao dos membros de seu partido procurando resolver os problemas que

surgirem.

precisamente o uso discricionrio dos poderes e recursos concentrados nas mos dos

lderes partidrios que explica a variao da disciplina entre os partidos no interior de

um sistema poltico, ou no mesmo partido em momentos diferentes do tempo. O que

leva Cheibub a afirmar que disciplina mais um atributo partidrio do que sistmico.

Nas palavras do autor:

43
No original : multiple and often conflicting goals (Luebbert, 1983, p. 244)
57

O grau de variabilidade entre os partidos no pode ser negligenciado, mesmo em


sistemas caracterizadas por nveis relativamente elevados de disciplina global.
Davidson-Schmich (2003) reporta que o ndice de Rice mdio para o Partido Social
Democrata no Parlamento alemo para o perodo de 1953-1957 foi de 0,99; de 0,90
no Partido Democrata Cristo e de 0,80 no Partido Democrtico Liberal (ibidem, p.
133, traduo minha44)

Assim, do ponto de vista terico, ainda que sistemas presidencialistas sejam em mdia

menos disciplinados do que parlamentaristas, no h uma razo sistmica que implique

que sistemas presidencialistas no possam ter o mesmo grau de disciplina de

parlamentaristas. O ponto a ser destacado que, do ponto de vista terico, no h

nenhum impedimento para que no venhamos a considerar os partidos polticos como

atores unitrios para o estudo da formao e manejo das coalizes, uma vez que, mesmo

em sistemas polticos presidencialistas, ou em sistemas cujas regras eleitorais estimulem

a atuao individual dos parlamentares, possvel se chegar ao consenso necessrio no

interior do partido que permita ao mesmo atuar como unitrio nos momentos onde isso

necessrio.

1.5 Partidos polticos do ponto de vista emprico

A questo posta por Laver e Schofield no s uma questo terica, ela pode e tambm

deve ser respondida do ponto de vista emprico. Os autores afirmam: Mesmo em

sistemas partidrios fragmentados a disciplina partidria na Europa hoje entre 80 e 90

por cento (Laver & Schofield, 1998, p. 17, traduo minha45). Mais frente, os autores

completam:

44
No original: The degree of variation across parties is not to be neglected, even in systems
characterized by relatively high levels of overall discipline. Davidson-Schmich (2003) reports that the
average rice index for the Social Democratic Party in the German Parliament for the period 19531957
was 0.99; it was 0.90 for the Christian Democratic Party and 0.80 for the Free Democratic Party (ibidem,
p. 133).
45
Na verso original : the result is that even in a fragmented party systems party discipline in Europe is
now between 80 and 90 per cent (Laver & Schofield, 1998, p. 17).
58

No pode haver dvida de que os partidos no so atores unitrios para muitos dos
fins os quais o cientista poltico pode se interessar. Para os efeitos da teoria da
coalizo, no entanto, essa suposio acaba por no ser to grave como parece
primeira vista. Isso ocorre porque os partidos polticos europeus so, em geral, bem
disciplinados (Laver & Schofield, 1998, p. 34, traduo minha46).

Os autores definem, ento, um patamar mnimo de onde podemos partir para entender

se os partidos podem ou no ser tomados como atores unitrios. A partir desse critrio,

possvel observar se os partidos brasileiros podem ser entendidos como unitrios do

ponto de vista de uma teoria de coalizo. No Grfico 1, pode-se observar a disciplina47

dos partidos polticos48 brasileiros na Cmara dos Deputados e no Senado Federal no

perodo democrtico atual (entre 1988 e 2010). O que se observa que a disciplina

extremamente alta e sempre superior a 80%. Mesmo a mdia do plenrio, que inclui

todos os partidos, de 92% na Cmara e 83% no Senado.

46
No original: There can be no doubt that parties are not unitary actors for many of the purposes for
which political scientist may interested in them. For the purposes of coalition theory, however, this
assumption turns out to be not quite as serious as it appears at first sight. This is because European
political parties are, by and large, well disciplined (Laver & Schofield, 1998, p. 34).
47
A disciplina calculada comparando-se os votos dos parlamentares com a indicao dos lderes, soma-
se todos os votos disciplinados e dividi-se pelo total de votos, sendo excludas as votaes onde a
discordncia entre sins e nos menor que 10%, bem como as votaes onde no se alcanou qurum.
48
Dada a grande fragmentao no Congresso optei por apresentar no texto apenas os nove maiores
partidos do pas nas mdias das sete legislaturas do perodo ps-Constituinte. No entanto, na coluna
Plenrio possvel observar o conjunto completo dos partidos para os quais ainda possvel calcular
disciplina partidria, ou seja, aqueles que tiveram pelo menos trs representantes. Os resultados
desagregados com todos os partidos podem ser vistos no Apndice A.
59

Grfico 1 - Disciplina Partidria 1988 a 2010

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Cmara dos Deputados Senado Federal

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Do exposto acima, podemos concluir que os partidos brasileiros atendem aos dois

critrios propostos por Laver e Schofield. Ou seja, do ponto de vista de uma teoria das

coalizes, eles podem ser entendidos como atores unitrios. Mas, para alm das duas

medidas propostas por Laver e Schofield, o comportamento unitrio dos partidos no que

se refere ao entendimento do funcionamento das coalizes tambm verificado por

Zucco (2009) em relao Cmara dos Deputados; e por Freitas, Medeiros, & Izumi

(2012) para a Cmara e para o Senado. Nos trabalhos desses autores o que se demonstra

que o comportamento das duas casas legislativas estruturado em uma nica

dimenso que representa o conflito entre governo e oposio. Ou seja, o melhor preditor

do voto em plenrio dos parlamentares sua posio em relao ao governo.

O fato de estar na coalizo ou fora dela ser um preditor do comportamento dos

parlamentares j um forte indcio de que partidos se comportam como uma unidade.

Mas, no Brasil, por conta da diviso bicameral, possvel verificar como a relao com
60

o Executivo impacta no comportamento dos partidos e nas estratgias que esses

desenvolvem para aumentar sua influncia nesta relao entre cmaras. A suposio

simples: se os partidos so capazes de coordenar a ao de seus membros no interior de

uma casa, devem tambm ser capazes de coordenar sua ao entre casas. Ou seja,

devem ser capazes de atuar como uma unidade e desenvolver estratgias que envolvam

as duas casas parlamentares em um mesmo perodo do tempo. A questo, neste ponto,

saber de que maneira as estratgias dos partidos se refletem no plenrio das casas e em

que tempo.

Como mostra Neiva (2011), o aumento ou a queda na porcentagem mdia anual de

apoio dos partidos ao lder do governo tem movimento parecido na Cmara e no

Senado. Na medida em que a agenda poltica da Cmara em t0 s se repetir no Senado

em t1 ou t2 ou tn, era esperado que o comportamento manifesto nas votaes nominais

no variasse na mesma direo e com a mesma intensidade no t0. Neiva acaba por no

explorar esse fenmeno, e se concentra em analisar o comportamento dos partidos

individualmente em relao ao Executivo.

No entanto, esse fenmeno pode nos dizer muito mais sobre as estratgias dos partidos

na sua relao com o Executivo. Dos 1543 projetos votados no Congresso Nacional

entre 1988 e 2010, somente 232 foram votados nominalmente na Cmara e no Senado e

cerca de 10% foram votados nas duas casas no mesmo ano. As agendas so

definitivamente diferentes, especialmente se consideramos um ano especfico.

No Grfico 249, podemos verificar as taxas de concordncia mdia anual dos partidos

com o lder do governo. Nas reas sombreadas em azul, o partido est fora da coalizo

49
Os partidos exibidos foram selecionados pelo seu tamanho, sendo o critrio adotado para exibio o
mesmo do Grfico 1.
61

governista. O que se observa que, embora a agenda seja diferente, em muitos casos as

linhas de concordncia seguem o mesmo sentido nas duas casas em t0.


62

Grfico 2 - Disciplina em relao ao governo

1-PMDB 2-PFL>DEM 3-PSDB


100
80
60
40
20
0

4-PT 5-PDS>PP 6-PTB


100
80
60
40
20
0

7-PDT 8-PL>PR 9-PSB


100
80
60
40
20
0

89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 89 91 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11
19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20

Ano

CD SF
Anos fora da coalizo Conflito intrapartidrio

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP


63

No Grfico 3, podemos verificar a fora da correlao entre a concordncia com o lder

do governo na Cmara e no Senado. Sendo da ordem de 0,75, a correlao entre as taxas

significativa e s pode ser explicada se inserirmos um ator coletivo organizando o

cenrio poltico. S pode ser explicada tomando a srio o papel dos partidos polticos.

Grfico 3 - Correlao entre disciplina em relao ao governo na CD e no SF

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O fato de as taxas de apoio ao governo na Cmara e no Senado variarem na mesma

direo, independentemente do pertencimento do partido coalizo governamental,

indica que os lderes partidrios aumentam ou reduzem o grau de coao sobre suas

bancadas, fazendo com que adotem posies mais ou menos governistas. Trata-se de

uma estratgia partidria na relao com o governo, esteja o partido dentro ou fora da

coalizo. Novamente, so os partidos polticos organizando seus membros a fim de

aferirem benefcios que s podem ser conquistados atravs dos partidos.


64

Tanto do ponto de vista terico ou emprico, no h, portanto, nenhum motivo para no

considerarmos que os partidos brasileiros se comportam como atores unitrios quando

entram ou saem da coalizo. Mas dessa concluso no derivamos que os partidos sejam

coesos, ou que seus membros tenham os mesmos desejos, ou ainda que defendam as

mesmas ideologias, tampouco que tenham a mesmas motivaes.

Como observa Aldrich, partidos polticos so criaturas dos polticos, instituies

endgenas criadas por eles para resolver seus problemas. Polticos criam e entram em

partidos por vrias razes e estas se combinam de vrias maneiras. Eles partem do

desejo bsico de ter uma carreira longa e bem sucedida, o que passa por alcanar

objetivos em termos de polticas, conquistar e manter poder e prestgio dentro do

governo. Como afirma Aldrich esses objetivos devam ser procurados no governo, no

nos partidos, mas, por vezes, tm sido mais bem realizados por meio dos partidos

(Aldrich, 1995, p. 4, grifo do autor, traduo minha50). justamente por isso que os

lderes partidrios so capazes de agir em nome de seus membros, coordenando a ao

dos mesmos.

1.6 Coalizes governamentais

Defino coalizo como um acordo poltico ou aliana interpartidria para alcanar um

fim comum. A coalizo pode ser de dois tipos, a saber: legislativa ou governamental.

No primeiro caso a coalizo construda ad hoc, nada mais do que um grupo de

legisladores votando juntos. Essa definio de coalizo no carrega nenhuma conotao

de permanncia e no tem status institucional (Laver & Schofield, 1998, p. 129).

50
No original: these goals are to be sought in government, not in parties, but they are goals that at times
have best been realized through the parties (Aldrich, 1995, p. 4, grifo do autor).
65

Uma coalizo governamental, por outro lado, tem profundas implicaes. H a

presuno de estabilidade e de um status institucional: na medida em que os partidos

que compem a coalizo governamental firmam um acordo, dividem poder

compartilhando as pastas ministeriais (idem). Como em um contrato, os partidos que

aceitam participar do Executivo se comprometem com o governo. Nesse sentido

recebem o nus e o bnus de fazer parte do governo . Dividem entre eles os benefcios

de ocupar o Executivo, ao mesmo tempo em que dividem a responsabilidade de gerir o

governo. Assumem, portanto, o risco do insucesso. Destaquemos esse ponto: os partidos

nas coalizes assumem a responsabilidade de gerir e de responder pelos atos do governo

(Figueiredo & Limongi, 2009).

A definio de coalizo governamental exige, portanto, certa estabilidade do acordo

poltico firmado. Estabilidade entendida aqui como a capacidade dos membros do

partido sustentarem o acordo firmado por seus lderes. Ou seja, esse acordo no pode se

dar apenas entre as lideranas, preciso que os membros do partido que, por vezes,

sequer participam das negociaes, atendam aos seus lderes.

Uma coalizo governamental exige: (1) um acordo interpartidrio, onde o Executivo

divide seu poder ao distribuir pastas ministeriais para dois ou mais partidos; e (2) um

acordo intrapartidrio entre o lder do partido que recebeu uma pasta e os membros

deste partido. Assim, o acordo firmado entre (e intra) partidos e no entre indivduos,

e implica na promessa de apoio legislativo no apenas dos lderes partidrios, mas de

toda a bancada dos partidos. Dessa forma, a coalizo governamental no pode ser

construda, como sugere Mainwaring (1991), na base de patronagem e em termos

individuais.
66

Do ponto de vista prtico, adotei os mesmo critrios propostos para definir coalizo

governamental adotados pela extensa literatura que trata do assunto, com especial

destaque para Laver e Schofield (1998), qual seja: compem a coalizo governamental

os partidos cujos filiados ocupam formalmente ministrios, sendo o critrio para tal no

somente a filiao do ministro, mas a sua efetiva participao no governo representando

o seu partido.

Devemos considerar ainda, que as coalizes governamentais no se formam e

permanecem ao longo dos quatro anos de mandato presidencial. A demarcao do incio

e fim da coalizo ser feita utilizando os critrios propostos e adotados por Figueiredo

(2007). H mudana de coalizo: 1) quando um partido que no faa parte da coalizo

ganha um ministrio, 2) quando um partido que faa parte da coalizo perca todos os

ministrios que ocupava, ou 3) a cada nova eleio ou reeleio. Tambm utilizo os

critrios de Figueiredo para definir se o ministro ocupa a pasta como representante de

seu partido ou no51.

51
No Apndice C podemos verificar a composio das coalizes no perodo que ser estudado, bem como
o nmero de cadeiras que cada coalizo possua no Legislativo.
67

2. Como medir as alteraes do Legislativo?

Vimos at esse momento que as anlises sobre sistemas presidencialistas foram de certa

forma conduzidas pela premissa de que haveria um conflito inerente entre os poderes.

Como argumentei, essa premissa se apoia em outras duas, quais sejam: que polticos

esto interessados exclusivamente em cargos e que os partidos polticos no teriam

fora, ou meios, para coordenar seus filiados. Pelos motivos que apresentei no captulo

anterior, acredito que estes no precisam ser os pressupostos a guiar os estudos em

presidencialismos.

Em sistemas presidenciais, polticos so eleitos com promessas de mudar o status quo e,

para cumpri-las, precisaro fazer polticas. Mas as decises, em regimes democrticos,

so tomadas pela maioria. preciso construir maiorias no parlamento caso se deseje

aprovar projetos. Como em qualquer sistema poltico, a construo de maiorias exige

coordenao e esse o papel dos partidos polticos.

Mas se polticos esto de fato interessados em polticas (como eu acredito que esto), e

se os partidos so os coordenadores do processo de tomada de deciso, um olhar atento

feitura de polticas no interior do parlamento deve revelar as preferncias e o ator a

comandar o espetculo.

Dessa forma, acredito que, por meio da observao das modificaes realizadas em

projetos do Executivo seja possvel verificar, primeiramente, o papel dos legisladores na

feitura de polticas e, consequentemente, sua preocupao com as mesmas. Da mesma

forma que deve ser possvel verificar como esse processo coordenado, quais so os

atores envolvidos, qual o papel dos partidos polticos e qual o papel da coalizo.
68

Entendo que a relao entre os Poderes Executivo e Legislativo no guiada pelo vis

do conflito. H um motivo simples para refutar essa tese: os partidos representados no

Legislativo tambm ocupam pastas ministeriais no Executivo. Os partidos, ento, fazem

a ponte entre os Poderes. Quando um projeto chega ao Legislativo, ele no representa as

preferncias do Presidente, mas sim da coalizo, representada no Legislativo e que

orientar a tramitao do projeto no interior das Casas Legislativas. Se isso

verdadeiro, atravs da observao da tramitao de um projeto e das alteraes

realizadas, deve ser possvel observar o papel das mesmas na manuteno dos partidos

que compem a coalizo unidos em torno de uma agenda comum. Resumindo: acredito

que as alteraes a projetos oriundos do Executivo so importantes para entendermos o

funcionamento das coalizes governamentais.

Quando o Executivo envia um projeto ao Congresso, apenas se inicia o processo

legislativo. No interior das Casas, o projeto passar por comisses onde ser avaliado

sob a coordenao de um relator nomeado pela presidncia da comisso, com

anuncia dos lderes partidrios. Durante esse processo, novas informaes sobre a

matria so produzidas e os parlamentares apresentaro os pontos de discordncia em

relao proposta original do Executivo. Eventualmente, a sociedade civil se

manifestar sobre a temtica. Segue-se, ento, um intenso processo de barganha. O

Legislativo um espao privilegiado de deliberao dos projetos, onde no s ministros

e tcnicos do governo manifestam suas preferncias. Isto , ao dar entrada no

Congresso, a matria se torna pblica e oposio, coalizo e a sociedade civil entram no

debate. O Legislativo , ento, a arena onde se constri o consenso necessrio entre a

maioria para a aprovao da matria, sendo esse consenso construdo por meio da

atuao dos legisladores e do emendamento dos projetos.


69

Deputados e senadores, cada um em seu turno do processo legislativo, podem

apresentar emendas ao projeto, podendo inserir, retirar, modificar, substituir ou

aglutinar dispositivos. As emendas podem ser aplicadas a pequenas partes do projeto,

mesmo a palavras. Tambm podem ser apresentadas emendas s emendas e, nesse caso,

teramos uma subemenda. E, por fim, o relator pode apresentar um substitutivo, ou seja,

um novo projeto que substitui o texto do anterior. No substitutivo, o relator pode

retomar em parte o projeto original, ou reescrev-lo inteiramente, seja incorporando

emendas de outros parlamentares ou as suas prprias.

Os legisladores tm poucas restries no tocante apresentao de emendas. As

restries que existem dizem respeito ao momento em que as emendas podem ser

apresentadas. Mesmos os projetos com ritos de tramitao extraordinrios, com

urgncia ou MPVs (medidas provisrias) esto sujeitas ao emendamento de todos os

parlamentares.

Em projetos com tramitao ordinria, podem apresentar emendas ao projeto qualquer

membro da comisso temtica que ir debat-lo. Depois de oferecido o parecer pela

comisso em um prazo de cinco dias teis no Senado ou cinco sesses na Cmara

, qualquer parlamentar pode apresentar emendas. Essas emendas voltam s comisses

para que o relator d seu parecer sobre elas. Em projetos com tramitao

extraordinria52, qualquer legislador pode apresentar emendas nas comisses, antes que

essas tenham deliberado e oferecido parecer a sobre a matria.

Dadas as regras institucionais, os custos para a apresentao de emendas so

baixssimos. Assim sendo, qualquer deputado ou senador insatisfeito com a proposta

52
Projetos de cdigo, com urgncia, MPVs, ou tramitando com poder terminativo ou conclusivo, na
Cmara. Projetos que tramitam com poder terminativo podem ser aprovados no interior da comisso sem
ter que passar pelo plenrio da casa em que tramitam.
70

enviada pelo Executivo pode propor modificaes mesma. Propor, mas no

necessariamente aprovar. Aprovar uma segunda etapa, que exige coordenao e

formao de maiorias.

Um parlamentar insatisfeito com o contedo de uma determinada matria do Executivo

pode propor livremente emendas que alterem de forma mais ou menos significativa o

projeto original. No entanto, para que essa emenda entre no texto da lei, para ser

aprovada, necessrio reunir maioria em diversas arenas legislativas. No mnimo,

necessrio que a emenda seja declarada constitucional, deciso tomada pela maioria da

comisso constitucional53. Alm disso, necessrio que ela seja aprovada no tocante ao

mrito, pela maioria da comisso temtica 54. necessrio ainda que seja aprovada no

plenrio55 pela maioria56 da primeira casa e, depois, que passe novamente pelo

escrutnio das comisses para que seja, por fim, aprovada no plenrio da segunda casa,

sempre reunindo maiorias57. Findo o processo legislativo, a alterao includa na

emenda passa pelo escrutnio da Presidncia da Repblica, que pode vet-la, sem

responder pelo custo de vetar todo o projeto.

Desse modo, se possvel imaginarmos que, ao apresentar o parlamentar uma emenda

que visa alterar um determinado projeto, esta uma representao do seu desejo

53
Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) na Cmara, Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania (CCJ) no Senado.
54
Alm da comisso constitucional e a de mrito, normal que os projetos passem pela comisso que
analisa o impacto oramentrio da proposta, a depender do contedo do projeto. Nesse caso, se acrescenta
mais uma arena onde necessrio reunir maiorias.
55
Os projetos tambm podem ser aprovados sem que seja ouvido o plenrio, quando tramitam de forma
terminativa ou conclusiva. Mas mesmo neste caso, a anuncia do plenrio necessria, uma vez que
qualquer parlamentar que deseje que o projeto seja analisado no plenrio pode apresentar recurso com
esse fim.
56
Lembremos que no plenrio tambm no necessrio rejeitar o projeto como um todo para retirar um
dispositivo, mesmo que este esteja inserido em um substitutivo, ou faa parte do projeto original,
possvel destac-lo para votao em separado. Caso a emenda no tenha sido incorporada a um
substitutivo, ela ser votada separada do projeto.
57
Cada espcie normativa tem um rito prprio, o rito descrito o geral.
71

individual58, quando esta emenda includa em uma determinada lei, no possvel

entendermos a mesma coisa. Uma lei fruto da composio de maiorias em diversas

etapas do processo legislativo no caso brasileiro, em todas elas e, das comisses ao

veto presidencial, possvel destacar a emenda do conjunto do projeto e rejeit-la, sem,

no entanto, rejeitar o projeto como um todo. Assim, quando uma alterao inserida na

lei, ela a representao do desejo da maioria legislativa, bem como do desejo da

Presidncia da Repblica.

Reforcemos este ponto: cada alterao feita aos projetos do Executivo s ser de fato

includa no texto da lei, se houver concordncia entre o Executivo e a maioria do

parlamento. No so reflexos de preferncias individuais, mas de preferncias

construdas coletivamente. Dessa forma, a melhor maneira para se avaliar os padres de

interao entre Executivo e Legislativo e a forma como essa interao moldada pela

formao de uma coalizo verificar o processo de alterao no interior do Legislativo.

Mas, como medir as alteraes do Legislativo?

2.1 Metodologia

Entender o processo de alterao no interior do Legislativo, ou mesmo a efetividade

das modificaes propostas um enorme desafio, na medida em que exige a utilizao

de uma metodologia capaz de identificar o que uma alterao e determinar quem o

autor da mesma. Em cada uma das etapas do processo legislativo descritas acima,

parlamentares podem propor modificaes ao projeto. As emendas podem propor

modificaes muito pequenas ou, em conjunto, podem modificar o projeto

integralmente. O mesmo vale para o substitutivo. Uma emenda tem seu escopo limitado

58
Desejo individual, no necessariamente preferncia sincera. O parlamentar pode apresentar um
dispositivo por questes instrumentais. Pode inclusive no desejar de fato que o mesmo seja incorporado
ao projeto.
72

ao tema que ela trata no interior do projeto e no pode modific-lo integralmente, mas

apenas parte dele e as partes associadas modificao que est sendo proposta. Por

outro lado, um mesmo parlamentar pode apresentar infinitas emendas, ou vrios

parlamentares podem apresentar emendas que modifiquem o mesmo trecho do projeto.

Anlises empregadas para entender o processo de alterao nos Legislativos, ou mesmo

do texto constitucional, costumam utilizar a contagem de artigos (Martin & Vanberg,

2011), de palavras, ou a contagem de emendas (Freitas, 2010; Silva & Arajo, 2012). O

livro de Martin e Vanberg, por exemplo, busca medir as alteraes propostas a um

projeto comparando o nmero de artigos originais com o nmero de artigos finais. R.

Freitas, verifica quais emendas foram aprovadas, quantifica projetos modificados. Silva

e Arajo, por sua vez, analisam a atratividade de um projeto a partir da razo entre

nmero de emendas apresentado e nmero de artigos do projeto original.

Os prprios autores dos trs trabalhos citados acima apresentam as limitaes dos

mtodos por eles empregados, que perdem muito das nuanas do processo legislativo. A

comparao do nmero de artigos originais e finais dos projetos no permite que se

avalie o volume real de alteraes. Com exemplo, pode-se imaginar um projeto ao qual

foram adicionados dois artigos e suprimidos outros dois; na comparao entre projeto

original e final teramos, como resultado, zero modificaes, ou seja, pareceria que o

Legislativo no fez nenhuma alterao quando, na verdade, ele o fez. Essa metodologia

tambm no permite que identifiquemos quem o autor de cada uma das modificaes

e seus partidos. O que, por sua vez, inviabiliza que vejamos a posio dos atores na

conformao do consenso necessrio.

A anlise do nmero de emendas aprovadas, ou seja, inseridas no texto final da lei, se,

por um lado, permite a identificao do autor das alteraes, por outro, no permite
73

avaliar o tamanho da alterao que o projeto sofreu. Uma emenda pode modificar muito

pouco um projeto, ou pode fazer modificaes significativas. Uma emenda

modificativa, por exemplo, pode apenas fazer pequenas alteraes no texto, sem, no

entanto, alterar o sentido do que est sendo proposto, por vezes sem fazer nenhuma

alterao de fato no que est sendo proposto. Emenda uma unidade que no permite

comparao e no mede o que se quer medir; isto , quanto o projeto original alterado.

Precisamos, ento, decompor o projeto original em unidades bsicas, contrapondo-o ao

projeto que foi aprovado.

Para tanto, fiz uso da metodologia desenvolvida por Arantes e Couto (2009, 2010) para

analise constitucional. Os autores separaram o texto constitucional em dispositivos, que

so:

[...] a unidade bsica que compe o texto constitucional. Examinamos


artigos, pargrafos, incisos e alneas que formam a Constituio,
decompondo-os e algumas vezes agrupando-os at que seja possvel
circunscrever o elemento constitucional que est sendo veiculado
(Arantes & Couto, 2009, p. 48).

Recorri ao mesmo mtodo, decompondo cada matria apresentada pelo Executivo em

dispositivos e procurando identificar a menor unidade legal possvel que contenha

elementos legais. O projeto assim destrinchado foi comparado ao projeto que saiu do

Legislativo, decomposto pelo mesmo mtodo, rumo sano presidencial. Assim, foi

possvel identificar uma a uma as alteraes realizadas pelo Legislativo.

Feito isso, foi preciso identificar o autor59 de cada uma das modificaes60, bem como

as caractersticas do dispositivo que este autor modifica, como o tipo de dispositivo, sua

59
Embora o trabalho tenha sido minucioso, quanto mais antigo o projeto maior a dificuldade de
identificar qual o autor da proposta. Em diversos casos, na Cmara e, especialmente no Senado, as
emendas aparecem listadas, sem que se apresente a autoria delas. Esses casos so contabilizados como
74

abrangncia, e se o seu contedo se relaciona ao contedo da matria, entre outras. Para

isso comparou-se cada uma das modificaes com todas as emendas e substitutivos61

apresentados ao projeto na Cmara dos Deputados, e repetindo-se, depois, o processo,

no Senado Federal.

Por ltimo, comparou-se o projeto final que saiu do Congresso com os vetos

presidenciais62. Com isso, o que se pretendeu foi mapear a participao de cada partido,

de cada Casa Legislativa e de cada poder em cada uma das propostas do Executivo.

Bem como foi possvel identificar os pontos exatos dos projetos onde existem

divergncias entre Executivo e Legislativo e o processo de negociao para se chegar ao

consenso no interior da coalizo.

Essa metodologia criada para entender o perfil de um texto constitucional, distinguindo

princpios fundamentais de dispositivos veiculadores de polticas pblicas, se mostrou

uma ferramenta bastante interessante, e mesmo inovadora, para entender o dia a dia da

poltica no interior do Legislativo, e vem sendo usada por diversos pesquisadores

(Arantes & Couto, 2009, 2010; Couto & Arantes, 2006; Moreira, 2012; Noronha, 2011).

Vejamos, por exemplo, a Lei n 11.648 de 200863. Em sua verso final, a lei possua

sete artigos. O projeto original enviado a Cmara possua cinco artigos. Ao ser enviado

modificaes, mas no so analisados quando tratamos da autoria. Apndice B apresento a lista de projeto
e nmero de casos onde no foi possvel identificar a autoria.
60
As emendas de redao que visam apenas corrigir vcios no texto no foram consideradas
modificaes.
61
Caso seja, apresentado um substitutivo, compara-se o substitutivo com o contedo das emendas,
quando uma emenda de um parlamentar foi incorporada ao substitutivo, esse dispositivo tem como
autoria o parlamentar e no o relator.
62
O trabalho minucioso de coleta dos dados no seria possvel sem a ajuda de Guilherme Pinheiro
Guedes, Guilherme Zanelato Corra e Samir Luna de Almeida, mas especialmente de Andra Junqueira
Machado.
63
A Lei n. 11.648/2008 fez o reconhecimento formal das Centrais Sindicais no Brasil, enquanto
entidades associativas de direito privado de representao geral dos trabalhadores, constitudas em mbito
nacional.
75

a presidncia possua oito artigos, tendo sido um deles vetado, o que levou a contagem

final de sete artigos.

Se levarmos em conta apenas a contagem dos artigos, afirmaramos que o Legislativo,

ao inserir trs artigos, modificou uma porcentagem significativa da lei. No entanto, essa

seria uma anlise precipitada.

A mencionada lei possui inmeros incisos, pargrafos e alneas. Se classificarmos a lei

por nmero de dispositivos veremos que a lei original possui 36 dispositivos. O

Congresso alterou, acrescentou e/ou retirou sete dispositivos da matria. O presidente

vetou um dispositivo. A separao da matria na menor unidade possvel permite que

dimensionemos corretamente a contribuio de cada um dos poderes ao projeto.

Permite, portanto, uma anlise mais detalhada e precisa das modificaes, evitando as

dificuldades notadas em trabalhos que recorrem contagem de artigos, palavras e

mesmo emendas.

O mtodo permite, ainda, que identifiquemos exatamente quem o autor de cada

modificao. Novamente, a ttulo de exemplificao, pode-se imaginar que, em um

determinado projeto, dois deputados alterem um artigo, acrescentando, cada um deles,

uma alnea. Ao considerar-se apenas o nmero de artigos modificados, a mincia da

alterao seria perdida. Aqui no s se perderia o nmero real de modificaes, mas

tambm ter-se-ia dificuldade de atribuir a autoria das alteraes. Esse caso pode ser

exemplificado com a Lei n 12.350 de 201064. A medida provisria enviada pelo

Executivo ao Legislativo sofreu alterao em 282 dispositivos. Somente ao artigo 18

foram feitas quatro alteraes, trs delas feitas pelo deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP)

64
A Lei n 12.350 de 2010 regula medidas tributrias referentes realizao, no Brasil, da Copa das
Confederaes Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014 e promove desonerao tributria de subvenes
governamentais destinadas ao fomento das atividades de pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de
inovao tecnolgica nas empresas.
76

e uma pelo deputado Jos Rocha (PR/BA). Neste caso, alm de permitir a identificao

do autor do dispositivo, a metodologia tambm permite identificar quais alteraes

foram objeto do veto presidencial. No caso citado, dentro do artigo 18, apenas um

dispositivo foi vetado, a saber, o proposto pelo deputado Jos Rocha.

Acredito que a anlise por meio dos dispositivos a medida mais adequada para avaliar

no s a alterao em si, mas tambm o impacto dela no texto, sem perder a autoria de

cada alterao. Permite, assim, reconstruir o caminho de cada projeto no interior do

Legislativo e, ainda, entender como os legisladores e o Executivo constroem o consenso

necessrio que leva aos altos ndices de disciplina e aprovao em plenrio.

O grau de detalhamento da metodologia, por um lado, traz grandes vantagens do ponto

de vista analtico. Por outro, contudo, impe ao pesquisador um esforo enorme na

coleta dos dados. Por esse motivo, foi feito um recorte. Como o objetivo primordial

por em teste a tese conflitiva a tese que apregoa que em sistemas presidencialistas

Executivo e Legislativo teriam uma relao conflituosa , selecionei os casos crticos ou

cruciais65. Ou seja, aquele em que o conflito mais evidente, a saber, os projetos

vetados. Se nos projetos vetados, onde as divergncias entre a preferncia do Executivo

e do Legislativo so explcitas for possvel ver os partidos atuando de forma

coordenada, teramos uma forte evidncia do padro de interao entre os Poderes.

Assim, meu universo de anlise foram os projetos do Executivo que sofreram algum

tipo de veto66, parcial ou total. Essas so certamente as matrias mais conflituosas ou as

nicas onde o conflito entre Executivo e Legislativo explicito e mensurvel. Usando a

metodologia de anlise de dispositivos nos projetos vetados foi possvel identificar a

65
Caso crtico ou crucial (critical case ou crucial case) so que permitem o teste de uma teoria na
condio menos favorvel possvel.
66
Agradeo ao Patrick Silva pela ideia.
77

menor unidade possvel da lei que gerou conflito no interior do Legislativo, seja entre os

partidos que compem a coalizo, seja entre coalizo e oposio; ao mesmo tempo em

que tornou-se possvel identificar exatamente quais alteraes do Legislativo que

divergiram das preferncias originais do Presidente. Ou seja, atravs dos projetos

vetados foi possvel entender o papel do Legislativo na resoluo de conflitos no

interior da coalizo, ao mesmo tempo em que foi possvel perceber onde conflitos no

foram suficientemente bem resolvidos, levando ao veto presidencial. Podemos, ento,

visualizar cada uma das etapas do processo legislativo, da apresentao do projeto

original ao veto.

Foram analisadas as matrias com origem no Executivo que foram apresentadas e

aprovadas entre 01/01/1995 incio do governo Fernando Henrique Cardoso e

31/12/2010 final do governo Lus Incio Lula da Silva. O recorte no governo FHC e

Lula tm dois motivos, um terico e outro prtico. O primeiro que FHC foi o primeiro

presidente ps-constituinte a encerrar seu mandato, o que, por si s, j reflete um

momento mais estvel do sistema poltico brasileiro. Em razo disso, questes

conjunturais afetam menos o dia a dia da poltica, permitindo uma anlise mais

abrangente do funcionamento do sistema poltico. A razo prtica est na especificidade

dos dados coletados: nos projetos mais antigos, a Cmara e o Senado no

disponibilizam a informao completa da tramitao, ou dos textos aliados aos projetos,

nem mesmo nos Dirios das casas, o que dificulta enormemente, quando no

inviabiliza, a identificao de autoria das emendas.

As espcies normativas que compem a amostra so: MPVs (Medidas Provisrias) ps-

Emenda Constitucional (EC) 32 de 2001, PLs (projetos de Lei Ordinria) e PLPs

(projetos de Lei Complementar). As MPVs anteriores s modificaes no rito de


78

tramitao regulado pela EC 32 no foram includas por dois motivos: o primeiro, a

dificuldade de localizar a informao necessria nos documentos disponibilizados pelo

Senado Federal67, os textos originais das medidas, bem como as alteraes que o

Presidente faz a cada reedio muitas vezes sequer so encontrados, mas difcil ainda

encontrar as emendas oferecidas a essas medidas. O segundo motivo diz respeito

dificuldade imposta pelo prprio processo de tramitao das matrias, uma vez que a

possibilidade de reedio das medidas tornou muito difcil identificar se o autor das

modificaes o Presidente ou o Legislativo. Isso porque, na poca, o Presidente a cada

reedio podia decidir modificar o projeto originalmente enviado.

PLNs (projetos de Lei Oramentria) tambm no foram analisados. PLNs regem o

oramento da Unio, tratam de remanejamento de verbas, abertura de crdito

extraordinrio, do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da prpria lei

oramentria anual. Dada sua especificidade, ou seja, dado que so leis cujo efeito cessa

aps sua aplicao, decidi no inclu-los, sendo esse um universo a parte que pede

estudo especfico. PECs (propostas de Emenda Constituio) no entram no recorte,

por no poderem ser objeto de veto.

2.2 Universo de Anlise

Antes de partimos para a anlise dos dados recolhidos preciso chamar a ateno para

os termos foram usados na anlise desse ponto em diante. A unidade de anlise

primordial so os dispositivos, mas, como falado anteriormente, chamei de dispositivo a

menor unidade de um projeto (ou de uma Lei) que ainda possui contedo legal.

67
As MPVs desse perodo tramitavam em conjuntamente na Cmara e no Senado, mas a informao
sobre a sua tramitao constam apenas na pgina do Senado, que embora tenha melhorado nos ltimos
anos, no estendeu as melhorias a anos anteriores. A falta de qualidade, bem como a incompletude da
informao que o Senado Federal disponibiliza, em especial, quando se compara com a Cmara dos
Deputados algo a ser notado.
79

Os dispositivos foram contabilizados em cada uma das etapas do processo Legislativo e,

nesse sentido, preciso diferenciar a proposta do resultado. Quando o Executivo manda

um projeto ao Legislativo ele possui um nmero determinado de dispositivos, os quais

refletem a preferncia do Executivo. Esse projeto pode ser alterado no interior do

Legislativo, como mencionado anteriormente, atravs da apresentao de emendas ou

de um substitutivo. As alteraes propostas, por sua vez, no se resumem incluso de

novos contedos. Assim, os dispositivos podem ser divididos em68:

1. Aditivos propem novo contedo a um determinado projeto, ou seja, propem

artigos, incisos, pargrafos, alneas novas;

2. Modificativos modificam contedo existente no projeto original, ou seja,

reformula um determinado artigo de forma que no o descaracterize;

3. Supressivos suprimem artigos, incisos, alneas ou pargrafos do projeto

original.

Ou seja, quando os dispositivos propostos pelo Executivo chegam ao Legislativo, este

ltimo no s pode acrescentar outros dispositivos, como tambm pode retirar ou

68
O artigo 118 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados define os tipos de emendas que podem
ser apresentados como supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas. No mesmo
artigo cada tipo de emenda definido como: supressiva a que manda erradicar qualquer parte de outra
proposio; aglutinativa a que resulta da fuso de outras emendas, ou destas com o texto, por transao
tendente aproximao dos respectivos objetos; emenda substitutiva a apresentada como sucednea a
parte de outra proposio, denominando-se substitutivo quando a alterar, substancial ou formalmente,
em seu conjunto; considera-se formal a alterao que vise exclusivamente ao aperfeioamento da tcnica
legislativa; modificativa a que altera a proposio sem a modificar substancialmente e aditiva a que se
acrescenta a outra proposio. Usei esses critrios para definir cada tipo de alterao, no entanto, no
foram encontradas emendas aglutinativas, nem substitutivas. Embora no ltimo caso, ocorreram diversos
substitutivos propostos pelos relatores, nesse caso, como analiso dispositivo a dispositivo do relator,
considerei o efeito de cada dispositivo individualmente, e os classifiquei como aditivo, quando o texto
no estava presente no projeto original; supressivo, quando o dispositivo foi retirado do texto original;
modificativo, quando estava presente, mas seu contedo foi modificado mantendo o contedo original
proposto pelo Executivo. Como j foi mencionado, tomei o cuidado de separar o que era contedo
inserido pelo relator, do que era contedo presente em emendas de quaisquer tipos incorporadas ao
projeto pelo relator. Ressaltamos esse ponto toda vez que uma emenda de igual contedo apareceu no
substitutivo do relator e, ainda que o relator no tenha explicitado sua incorporao, considerei que o
autor da alterao foi o parlamentar que props a emenda e no o relator.
80

modificar parte dos dispositivos desejados pelo Executivo. Passado o trmite no

Legislativo, se aprovado, o projeto vai sano presidencial. O presidente pode vetar o

contedo proposto e/ou modificado no interior do Legislativo, como tambm pode vetar

os artigos propostos por ele mesmo. S aps o veto presidencial temos o resultado final.

Com a Lei promulgada possvel traar o caminho inverso e verificar quantos

dispositivos desejados pelo Executivo e quantos desejados pelo Legislativo esto

contidos no texto legal.

Separando, ento, preferncias de resultados, ao longo do trabalho e nas tabelas fiz

referncia aos dispositivos em termos de cinco categorias, quais sejam, os dispositivos

do Executivo, os dispositivos do Legislativo e dispositivos na Lei. Essa ltima

categoria, no entanto, envolve outras duas: os dispositivos do Executivo e os do

Legislativo no texto legal.

Temos ento:

1. Os dispositivos do Executivo so os que constavam no projeto que foi enviado

pelo Executivo ao Legislativo, constituindo, portanto, as preferncias do

Executivo, contabilizados antes de qualquer ao do Legislativo;

2. Os dispositivos do Legislativo so aqueles que foram adicionados, suprimidos,

ou modificados no interior do Legislativo. Constituem uma medida que

contempla os diferentes tipos de alteraes que o Legislativo pde fazer,

contabilizadas antes do veto. Ou seja, apontam as preferncias do Legislativo;

3. Os dispositivos na Lei so os dispositivos finais, retiradas as supresses do

Legislativo e os vetos presidenciais. Constituem o resultado, ou seja, aqueles

dispositivos que sobreviveram a todo o processo e passaram a integrar a


81

legislao. Para que fique claro, os dispositivos na Lei so aqueles que vieram

do Executivo e no foram alterados no Legislativo, somados aos adicionados

pelo Legislativo, retirados os vetos presidenciais. Esses podem ser divididos em

duas categorias:

3.1 Dispositivos do Executivo na Lei so aqueles que constavam no

projeto original do presidente e no sofreram nenhum tipo de alterao no

interior do Legislativo, tampouco foram vetados;

3.2 Dispositivos do Legislativo na Lei so aqueles que sofreram

alteraes, foram adicionados ou modificados no interior do legislativo69,

mas no foram vetados pelo Executivo.

Na Tabela 1, podemos observar o universo de anlise, sendo possvel visualizar o

nmero de projetos70 analisados separados por espcie. Como vemos foram analisados

179 projetos, dos quais 178 viraram Lei e um foi totalmente vetado. Esse conjunto de

projetos representa cerca de 15% do total de projetos enviados pelo Executivo ao

Legislativo. Embora o nmero de projetos em cada grupo varie, quando separadas por

espcie normativa, as amostras esto razoavelmente equilibradas e representam 15% do

total de MPVs enviadas, 12% dos PLs e 21% de PLPs.

69
Notem que aqui nessa categoria, obviamente, no so contabilizados os suprimidos.
70
A lista completa com os projetos analisados est no Apndice B.
82

Tabela 1 Universo de anlise: nmero de projetos e dispositivos por categoria


Nmero de Nmero de
Nmero de Dispositivos na
Tipo de projeto dispositivos do dispositivos do
projetos Lei
Executivo Legislativo
MPV 101 10451 5599 13863
PL. 70 5120 3275 6062
PLP 8 1307 1855 1450
Total 179 16878 10729 21375
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Na Tabela 1 tambm possvel observar o nmero de dispositivos do Executivo, ou

seja, aqueles que constavam nos 179 projetos originais enviados pelo Executivo; o

nmero total de dispositivos do Legislativo, que so aqueles alterados pelo Congresso; e

o total de dispositivos da Lei, quais sejam, aqueles que restaram no texto transformado

em norma jurdica. Mas, como observado acima, os dispositivos apresentados nessa

tabela so um indicativo de atividade, mas no de contribuio para o texto legal. Em

outras palavras, no possvel somar os dispositivos do Legislativo aos do Executivo e

verificar o nmero total de dispositivos da Lei, uma vez que os dispositivos do

Legislativo so a soma dos vrios tipos de ao, que incluem a retirada de dispositivos

da Lei.

Conforme se observa, o nmero de alteraes feitas no interior do Legislativo bastante

grande. O que por si s demonstra o volume da participao do Legislativo na definio

das polticas. Mas tambm possvel observar que o nmero de dispositivos alterados

alto, independentemente do rito de tramitao da proposta. Mesmo as MPVs, onde

parlamentares tm pouco tempo para avaliao do projeto, no passam ilesas pelo

Legislativo. Esse ponto ser discutido mais frente, sendo aqui importante reter qual o

universo de anlise e, como j mostra a Tabela 1, que nem sempre uma alterao do

Legislativo acrescenta dispositivos ao projeto Executivo.


83

Assim, o Legislativo prope novo contedo (dispositivo aditivo), veta o contedo

existente (dispositivo supressivo), ou modifica o que o Executivo props (dispositivo

modificativo). No Grfico 4, pode-se observar os dispositivos do Legislativo separados

por tipo de alterao, completando o universo no qual se concentrar a anlise. O que se

observa que grande parte dos dispositivos do Legislativo, em nmero de 7638, inclui

contedo novo aos projetos do Executivo, sendo aditivos, portanto. Mas parte

significativa do trabalho no sentido de retirar contedo existente dos projetos do

Executivo, com 1901 dispositivos do Executivo tendo sido retirados dos projetos

originais (supressivos). Por fim, os dispositivos modificativos so em nmero de 1191.

Assim, deste ponto em diante, ao mencionar dispositivos do Legislativo, importante

ter em mente que no se est falando somente de incluso, mas tambm de modificao

e supresso.
84

Grfico 4 - Dispositivos por tipo de alterao

8,000
Nmero de dispositivos do Legislativo por tipo
2,000 4,000 0 6,000

Aditiva Modificativa Supressiva

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

preciso ainda ressaltar que a distribuio dos dispositivos no uniforme. Em todos

os tipos de projeto temos casos desviantes, seja no nmero de dispositivos do Executivo

enviados ao Legislativo, seja no nmero de alteraes observadas no Legislativo. No

Grfico 5 pode-se observar o nmero de dispositivos, do Executivo e do Legislativo,

por projeto em MPVs. O que se observa que 80% das MPVs chegam ao Legislativo

com o nmero de dispositivos entre 2 e 200, mas existem duas que chegam com algo

em torno de 800 dispositivos e um caso realmente extremo chega com 2147

dispositivos. Os dispositivos do Legislativo por projeto variam de 1 a 584, mas em

quase 90% dos projetos as alteraes vo de 1 a 100 dispositivos.


85

Grfico 5 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (MPV)

MPV
Executivo Legislativo

90 100
80
60 70
Projetos (%)
40 50
30
10 20
0

1800
2000
2200

1600
1800
2000
2200
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600

0
200
400
600
800
1000
1200
1400
Dispositivos
Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Grfico 6 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (PL)

PL
Executivo Legislativo
90 100
80
70
Projetos (%)
60
50
40
30
20
10
0

100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650

100
150
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650
0
50

0
50

Dispositivos
Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 6, observa-se o nmero de dispositivos, do Executivo e do Legislativo, por

projeto em PLs. O nmero de dispositivos, tanto do Executivo, como do Legislativo,

mais bem distribudo do que nas MPVs, mas ainda assim verifica-se que h uma

concentrao entre 3 e 100 nos do Executivo e entre 0 e 25 nos do Legislativo e alguns

poucos outliers, onde os dispositivos so maiores que 400. Aqui vale ressaltar que
86

apenas 4 projetos na amostra no receberam nenhuma alterao no interior do

Legislativo, sendo todos PLs.

Grfico 7 - Nmero de dispositivos do Executivo e do Legislativo por projeto (PLP)

PLP
Executivo Legislativo
90 100
80
70
60
Projetos (%)
50
40
30
20
10
0
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1100
1200

0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
1100
1200
Dispositivos
Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Por fim, no Grfico 7, observamos o nmero de dispositivos em PLPs. Aqui notamos

que os dispositivos do Executivo se concentram entre 24 e 150, mas tambm temos

casos desviantes. Os do Legislativo concentram-se entre 22 e 250, havendo um caso

extremo de um projeto que recebeu mais de 1000 alteraes.


87

3. O papel do Legislativo: o impacto das alteraes no arcabouo

legal

No captulo anterior, apresentei a metodologia e o universo de anlise. Vimos

rapidamente que o nmero de alteraes do Legislativo nos projetos do Executivo no

pequeno. Observamos tambm que o Legislativo faz mais adies aos projetos do

Executivo, do que outros tipos de alterao. Por fim, verificamos que a distribuio dos

dispositivos por projeto no uniforme. Mas qual o impacto das alteraes nos projetos

do Executivo? Ou melhor, as alteraes so significativas o suficiente para que sejam

avaliadas?

A imagem predominante que se tem do processo legislativo a de um Congresso

submisso aos poderes e desejos de um Poder Executivo que domina a produo legal.

De fato, a taxa de dominncia do Executivo de 80%, ou seja, 80% dos projetos

transformados em leis no pas entre 1988 e 2011 foram propostos por este Poder. As

explicaes para tamanha dominncia, como vimos, tm como base o controle pelo

presidente de recursos, cargos, e principalmente, o controle discricionrio sobre o

oramento. Quando se considera o Legislativo, o foco recai sobre a centralizao do

processo decisrio em torno dos lderes partidrios, que anularia os desejos individuais

dos parlamentares. Nos dois casos, seja via lderes, seja via emendas ao oramento, os

desejos individuais dos parlamentares so neutralizados. Esta operao um passo

imprescindvel desse tipo de argumentao. Sem essa neutralizao dos interesses

individuais dos parlamentares no seria possvel explicar a dominncia presidencial

sobre o processo Legislativo.

Como afirmei anteriormente, essas explicaes no consideram as implicaes da

formao de coalizes para o sistema poltico. Ao dividir as pastas ministeriais, o


88

Presidente est firmando um contrato com os partidos iro compor a coalizo. Na

realidade este contrato um contrato entre partidos, isto , entre o partido a que

pertence o Presidente e os demais partidos que formam a coalizo. Esse contrato implica

em que os partidos que formam a coalizo passam a ser parte do governo, isto , devem

responder em conjunto pelas aes do governo. A agenda do Executivo deixa de ser

exclusivamente do Presidente e passa a refletir as preferncias da maioria. Assim, dado

que no caso do Brasil impera o governo de coalizo, segue que por maioria se entende

agenda da coalizo71.

Afirmei ainda que, por meio da anlise do processo de produo de leis, possvel

observar a ao coordenada dos partidos e a transmutao da agenda do Executivo em

agenda da maioria. Ou seja, atravs das alteraes que o Legislativo faz aos projetos do

Executivo possvel observar como a agenda aprovada no Legislativo , na verdade, a

agenda do conjunto de partidos que fazem parte do Executivo.

Contudo, antes de nos perguntarmos se os membros da coalizo coordenam sua ao ao

alterarem os projetos do Executivo, preciso determinar o impacto do trabalho do

Legislativo na produo legal. Afinal, no faz sentido nos concentrarmos nas alteraes

do Legislativo, se elas forem insignificantes. Ento a primeira pergunta a ser feita : o

quanto as alteraes do Legislativo afetam de fato a produo legal? Para responder

essa pergunta preciso entender o quanto cada Poder contribui para o texto legal, para o

que farei uso do que chamo de taxa de contribuio72.

71
Obviamente a coalizo no precisa ser majoritria, no caso do Brasil, durante o governo Collor no era.
No recorte analisado temos 12 coalizes, 10 majoritrias e duas minoritrias. Como veremos no prximo
captulo isso ter impacto na formatao das polticas. Mas ainda que todas as coalizes fossem
minoritria, quando se compe uma coalizo, independente de seu status, a agenda do Executivo no deve
ser entendida como uma agenda do presidente.
72
preciso ressaltar que a taxa de contribuio no uma medida de grau de atividade, ou de quantidade
de trabalho, nem to pouco de relevncia do trabalho de cada. uma medida quantitativa que informa
89

O primeiro passo para entender o clculo da taxa separar as aes de cada Poder no

processo de formatao de um projeto em lei. Comeando pelo Executivo, temos que

esse Poder envia ao Legislativo um projeto que contm um determinado nmero de

dispositivos. Ao final do processo ele pode vetar tantos dispositivos quantos tiverem o

projeto enviado sano. Assim, as aes do Executivo sobre o texto legal podem ser

divididas em duas:

Dispositivos do Executivo (DE) constituem o input inicial73, ou seja, os dispositivos

presentes no projeto enviado ao Legislativo;

Dispositivos vetados (DV).

Os vetos, por sua vez, podem incidir sobre dispositivos do Legislativo e/ou sobre

dispositivos do prprio Executivo. A metodologia adotada permite identificar se o

Executivo veta dispositivos alterados no interior do Legislativo, ou se ele veta

dispositivos que constavam no projeto original que no foram alterados no interior do

Legislativo. Assim, os dispositivos vetados podem ser decompostos de acordo com seu

propositor, isto :

DV =VE + VL

Onde:

VE = Vetos do Executivo a dispositivos que constavam no projeto original;

VL = Vetos do Executivo a dispositivos do Legislativo.

unicamente quantos de dispositivos que esto presentes no texto da Lei tiveram origem no Poder
Executivo e quantos foram inseridos no Poder Legislativo.
73
O input inicial do Executivo porque estou estudando apenas projetos com origem nesse Poder, mas a
metodologia tambm pode ser usada para entender os projetos com origem no Legislativo.
90

O Legislativo, por seu turno, pode adicionar contedo novo ao projeto dispositivos

aditivos , pode suprimir contedo dos projetos dispositivos supressivos e/ou pode

modificar contedo dos projetos dispositivos modificativos. Assim, as aes do

Legislativo sobre o texto legal podem ser realizadas atravs dos dispositivos

adicionados aditivos (DLa) e dos dispositivos suprimidos supressivos (DLs) e/ou

dos dispositivos modificados modificativos (DLm).

Assim, o total de dispositivos no texto legal ou os dispositivos transformados em norma

jurdica (TDNJ) so representados como:

TDNJ = DE + DLa - DLs - DV

Onde:

DE = Dispositivos do Executivo (projeto original)

DLa = Dispositivos do Legislativo aditivos

DLs = Dispositivos do Legislativo supressivos

DV = Dispositivos vetados

A taxa de contribuio percentual do Executivo apresentada como:

CE = DE - DLs - DLm - VE/TDNJ *100

E, por fim, a taxa de contribuio percentual do Legislativo :

CL = DLa + DLm - VL/TDNJ *100

Para exemplificar, pode-se imaginar que um projeto enviado pelo Executivo com 24

dispositivos. Quando chega ao Legislativo so adicionados 8 dispositivos, 1 dispositivo


91

suprimido e 3 outros so modificados. O projeto vai sano presidencial e o

presidente veta 2 dispositivos do Executivo e 4 do Legislativo. Nesse caso o total de

vetos, seria:

DV = 2 + 4 = 6

O total de dispositivos na norma jurdica seria:

TDNJ = 24 + 8 - 1 - 6 = 25

A taxa de contribuio do Executivo seria:

CE = 24 - 1 - 3 - 2/25 *100 = 72

A taxa de contribuio do Legislativo seria:

CL = 8 + 3 - 4/25 *100 = 28

Na Tabela 2, podemos observar a contribuio mdia do Executivo e do Legislativo s

leis promulgadas74. Observa-se que a contribuio do Legislativo significativa: em

mdia 36% do texto das Leis so produzidos no interior do Legislativo, ao passo que o

Executivo contribui com cerca de 64% do texto legal. Observa-se tambm que essa

contribuio varia significativamente entre os tipos de projeto. Em PLPs, as mdias de

contribuio se invertem, com o Executivo contribuindo com 33,5% do contedo legal e

o Legislativo com 66,5%.

74
Para facilitar a fluncia do texto no relembro o leitor a cada momento que o meu universo est restrito
as leis iniciadas pelo Executivo e vetadas total ou parcialmente.
92

Tabela 2 - Contribuio Mdia do Executivo e do Legislativo Lei

Nmero de Dispositivos Taxa de Contribuio


Tipo de Nmero de Dispositivos
na Lei (Mdia Percentual por Lei)
Projeto
Executivo Legislativo Executivo Legislativo Executivo Legislativo
MPV 10451 5599 9399 4469 60,8 39,2
PL 5120 3275 3843 2219 71,3 28,7
PLP 1307 1855 456 994 33,5 66,5
Total 16878 10729 13698 7682 64,1 35,9
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Novamente, cabe destacar que mesmo nas medidas provisrias vistas como expresso

exclusiva da vontade do Presidente, como uma arma de que ele se utilizaria para impor

a sua vontade ao Legislativo , so objeto de contribuio expressiva do Legislativo. O

Legislativo responsvel por 40% do texto das leis geradas por esse tipo de projeto. Ou

seja, o presidente no governa sozinho ou capaz de impor a sua vontade ao

Legislativo, nem mesmo editando medidas provisrias. E o Poder Legislativo, ainda que

sob estas condies extremas, de forma alguma levado inao ou submisso.

Existe uma enorme variao na contribuio de cada Poder quando os projetos so

desagregados e tomados separadamente. No Grfico 8, possvel observar essa

variao. O que se verifica que a contribuio dos dois Poderes varia de 0 a 100%.

No h dvidas de que, em termos quantitativos, o Executivo contribui mais. Contudo, a

contribuio do Legislativo est longe de ser a esperada, em um contexto onde o

Executivo tratado como o nico ator relevante.


93

Grfico 8 - Distribuio da contribuio dos poderes ao texto legal

Executivo Legislativo

20
15
Leis (%)
10
5
0

0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Taxa de contribuio
Percentagem
normal taxa de contribuio

Graphs by Poder

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Essa anlise introdutria revela a importncia dos dispositivos no texto legal. Embora a

maior parte das Leis seja oriunda de projetos do Executivo, o Legislativo no se isenta

de seu papel. Ele delibera sobre os projetos e os altera quando entende que necessrio.

E as alteraes tm impacto considervel no ordenamento jurdico do pas.

3.1 Qualificando o objeto

preciso, ento, que as alteraes sejam qualificadas. Como afirmei na introduo, a

ideia de conflito inerente entre os Poderes derivada da suposio de que os poderes

teriam duas agendas diferentes. O presidente teria uma agenda nacional porque, como

quer se manter no cargo (ou eleger seu sucessor), tem que atender a eleitores

distribudos por todo territrio. Parlamentares, por sua vez, tambm querem se manter

em seus cargos e, para isso, fariam polticas direcionadas aos eleitores. Mas, como esses
94

esto circunscritos a seus distritos eleitorais, procurariam fazer polticas locais

direcionadas a eles. Nessa viso, os parlamentares estariam dedicados a um nico

trabalho, qual seja, o de levar benefcios s localidades onde concentram votos.

Seguindo esse raciocnio, se parlamentares esto preocupados com polticas, eles iro

introduzir modificaes que levem benefcios para suas localidades. Deveramos

esperar, ento, que as alteraes do Legislativo tivessem abrangncia local. Mas no

isso que se observa. Na Tabela 3, verifica-se a abrangncia75 dos dispositivos do

Legislativo76, percebe-se que menos de 5% das alteraes propostas pelo Legislativo

tm abrangncia local77. Ou seja, 95,7% das alteraes propostas tm abrangncia

nacional.

75
Reconheo aqui as limitaes no tocante classificao do contedo. O volume de dispositivos
analisados e o tempo escasso inviabilizou uma classificao mais completa. Mas o pequeno nmero de
dispositivos caracterizados como locais j d uma ideia de como seria a disperso se fizemos uma
classificao mais completa.
76
Relembrando, os dispositivos do Legislativo so o conjunto das alteraes realizadas no interior do
Legislativo, e que incluem, portanto, dispositivos aditivos, modificativos, supressivos. No so
necessariamente os dispositivos que entraram no texto legal.
77
A classificao foi feita considerando-se nacionais apenas os dispositivos que dizem respeito ao pas
com um todo, sendo todos os restantes, quais sejam, regulaes restritas a regies, estados, cidades, entre
outros, consideradas locais.
95

Tabela 3 - Abrangncia dos dispositivos do Legislativo

Tipo Abrangncia
Total
Projeto Dispositivo Local Nacional
Aditivo 1,6 79,9 81,5
MPV Modificativo 0,2 11,6 11,8
Supressivo 0,0 6,7 6,7
Subtotal 1,8 98,2 100,0
Aditivo 1,8 61,7 63,5
PL. Modificativo 0,6 13,4 14,0
Supressivo 0,2 22,3 22,5
Subtotal 2,6 97,4 100,0
Aditivo 12,6 41,7 54,2
PLP Modificativo 1,2 2,9 4,1
Supressivo 1,0 40,6 41,7
Subtotal 14,8 85,2 100,0
Aditivo 3,6 67,8 71,3
Total Modificativo 0,5 10,6 11,1
Supressivo 0,3 17,3 17,6
Total 4,3 95,7 100,0
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

As objees a esse argumento so imediatas. Os parlamentares teriam sua ao limitada

pelo escopo do projeto enviado originalmente pelo Executivo. Certamente esto. Mas a

possibilidade de incluso dos assim chamados contrabandos, tambm conhecidos

como penduricalhos associados, sobretudo, s MPVs Ou seja, a incluso de

matrias estranhas ao objeto principal (neste trabalho chamados de caudas)78 nos

leva a reconsiderar este argumento. O escopo do projeto no deve ser um limitador de

peso ao do Legislativo.

Na realidade, o argumento por detrs da ideia de caudas e penduricalhos se sustenta

justamente sobre a fragilidade destas restries iniciais. As medidas provisrias, ao que

tudo indica, fornecem uma janela de oportunidade para a atuao dos parlamentares.

Neste caso, verifica-se, em realidade, uma inverso do argumento original, uma vez que

sua tramitao rpida e o maior interesse do Executivo acabaria por facilitar a ao do

78
O nome cauda uma referncia s caudas oramentrias da Repblica Velha, que tinham o mesmo
proposito dos penduricalhos: inserir matria que nada tem a ver com o contedo do projeto. Na poca o
presidente no podia vetar parcialmente os projetos. Assim, parlamentares sabendo dos custos de se vetar
o Lei Oramentria Anual, inseriam nela dispositivos que no tinham relao com seu contedo, por
vezes contrrios as preferncias do presidente.
96

Legislativo. Assim, parlamentares pegariam carona nas MPVs para atender as demandas

de suas bases que, por outros meios, a morosa legislao ordinria, ficariam meses, ou

anos, tramitando no Congresso. Mas tais consideraes pedem confronto com os dados.

Afinal, o quanto as emendas parlamentares constituem, de fato, corpos estranhos s

MPVs originais? Essa uma pergunta que, dada a metodologia empregada, pode ser

respondida com alguma preciso.

Tabela 4 - Porcentagem de dispositivos com contedo estranho a medida provisria proposta

Dispositivos
Abrangncia Cauda
(%)
2,0
No
(90)
Local
0,0
Sim
(0)
76,8
No
(3501)
Nacional
21,2
Sim
(965)
100,0
Total
(4556)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Na Tabela 4, apresentado o quantitativo e o percentual de dispositivos inseridos pelo

Legislativo que no guardavam relao com medida provisria enviada pelo Executivo

(caudas), separados por abrangncia. O nmero de dispositivos nessa condio no

irrelevante, a saber: 965. Ainda assim, importante que consideremos que o trabalho

dos parlamentares no se resume a isso, uma vez que 76,8% dos dispositivos includos

tm relao direta com o que est sendo regulado. E mesmo quando o Legislativo insere

cauda nos projetos do Executivo, a abrangncia desses no local. Vale frisar que no

foi inserido dispositivo de contedo local que no guardasse relao com a medida

provisria do Executivo.
97

3.2 Impacto dos poderes de agenda nas alteraes

De todo o exposto at aqui, fica claro que o Legislativo tem um papel importante na

determinao do ordenamento jurdico. Diferente do que reza o senso comum, o

Legislativo, quando altera os projetos do Executivo, o faz tendo como referncia o que o

Executivo est propondo. Mostrei tambm que a ideia de que existiriam duas agendas,

uma do Executivo e outra do Legislativo, uma nacional e outra local, no se sustenta

quando olhamos de maneira atenta para produo legal. Nesta seo, analisaremos o

impacto das caractersticas dos tipos de projeto e dos poderes de agenda do Executivo

e dos lderes partidrios , sobre a capacidade de alterao do Legislativo.

Os trs tipos de projeto que esto sendo analisados guardam diferenas no tocante ao

seu contedo e sua tramitao. PLPs regulam a Constituio e, por conta disso,

necessitam de qurum qualificado para serem aprovadas, isto , apoio de maioria

absoluta dos parlamentares (metade mais um dos parlamentares votando sim). Mesmo

as alteraes ou as emendas79 apresentadas a esse tipo de projeto para serem aprovadas

necessitam da reunio de maiorias qualificadas, o que implica que o custo de alterao

maior. Projetos desse tipo, pelo menos primeira vista, parecem ser mais complexos,

mais longos e, por isso mesmo, tramitam por mais tempo no Legislativo. MPVs80 tm

um carter extraordinrio e, por sua natureza, tm uma tramitao extremamente rpida:

passam apenas por uma comisso especial, formada ad hoc, no precisam ser votadas

nominalmente no plenrio e sua aprovao, por mtodo simblico ou nominal, se d por

maioria dos presentes (maioria simples)81. PLs, por sua vez, tramitam por um tempo de

79
As emendas podem ser incorporadas ao projeto caso o relator faa um substitutivo. Uma vez
incorporada ao projeto, s necessrio reunir maioria uma vez. Ainda assim, no momento da votao
pode-se solicitar que pequenas partes do projeto sejam destacadas para votao em separado.
80
Const., art. 62.
81
Metade dos presentes, uma vez alcanado o qurum mnimo para a votao, que 50% dos membros
da Casa.
98

tramitao intermedirio, quando considerados os tipos de projeto citados acima.

Tramitam por no mnimo duas comisses82 e, como as medidas provisrias, no

precisam de qurum especial para serem aprovados. PLs e PLPs podem tramitar sob

regime de urgncia, seja por solicitao dos lderes partidrios83, seja por solicitao do

poder Executivo, nesse ltimo caso, por solicitao de urgncia constitucional84.

No seria incorreto supor que o tempo que as matrias tramitam, sua complexidade e o

tipo de tramitao ao qual as matrias esto submetidas afetam a oportunidade dos

legisladores modificarem as propostas. Tambm no seria descabido imaginar que o

input inicial do Executivo afeta o nmero de alteraes: projetos muito grandes

ofereceriam mais material para ser modificado.

De fato, quando se observam as mdias de dispositivos do Executivo85, na Tabela 5,

verifica-se que h uma diferena entre o nmero de dispositivos enviados conforme o

tipo de projeto. PLPs chegam ao Legislativo com mais que o dobro dos dispositivos de

um PL e cerca de 50% mais dispositivos que uma MPV, respectivamente: 163,4, 73,1 e

103,5 dispositivos para cada um dos tipos de projeto. Mas, como vimos no captulo

anterior, a distribuio no uniforme e temos alguns outliers.

82
A distribuio dos projetos para as comisses responsabilidade da Presidncia de cada casa
Legislativa e feita segundo o tema do projeto. Projetos que envolvem mltiplas reas passam ento por
mais de uma comisso temtica, alm da comisso constitucional e, pela comisso financeira, caso
implique ou possa implicar em custos para Unio. Projetos muito complexos, que necessitariam da
avaliao de mais de trs comisses temticas, so avaliados por uma comisso especial, tambm
formada ad hoc. Quando o tema do projeto for de natureza constitucional, a CCJ ou CCJC, dar dois
pareceres ao mesmo, sobre a constitucionalidade e sobre o mrito, s nesse caso o projeto pode tramitar
em apenas uma comisso por casa, mas isso incomum.
83
O Regimento Interno do Senado Federal determina que uma vez concedida urgncia sobre um projeto
este pode entrar na pauta de votao na segunda ou na quarta sesso legislativa aps a concesso da
urgncia (RISF, Art. 345). O Regimento Interno da Cmara dos Deputados determina que concedida a
urgncia o projeto pode ser includo automaticamente na ordem do dia podendo ser deliberado e votado
imediatamente (RICD, Art. 155).
84
A urgncia constitucional pode ser solicitada unilateralmente pelo Executivo para os projetos de lei sua
inciativa em qualquer tempo. Caso o presidente solicite urgncia, o projeto tem que ser avaliado na
Cmara e no Senado em no mximo 45 dias, caso contrrio interrompe-se todas as demais deliberaes
legislativas da respectiva Casa (Const., art. 64).
85
Relembrando os dispositivos do Executivo so aqueles que constavam no projeto original do presidente
quando este foi enviado ao Legislativo.
99

Entre as MPVs temos 12 outiliers, sendo o mais destacado a MPV86 que trata da

reformulao do plano de carreira e de gratificaes de diversos rgos do servio

pblico. Essa MPV foi enviada ao Legislativo com 2147 dispositivos. Retirando-a da

amostra, a mdia de dispositivos no projeto original cai para 83, bastante parecida com

PLs. Mas entre os PLs tambm temos 8 outliers. O PL87 que dispe sobre a gesto de

florestas pblicas para produo sustentvel, institui o Servio Florestal Brasileiro

(SFB) e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF), chegou ao

Legislativo com 429 dispositivos. Entre os PLPs, temos apenas um outlier, o PLP

transformado na Lei de Responsabilidade Fiscal88, que enviada pelo Executivo com

694 dispositivos. Por conta dos casos desviantes, as medianas so a melhor maneira de

avaliar os dados. Temos, ento, que as medianas dos dispositivos do Executivo so 29,

39 e 77, em MPVs, PLs e PLPs, respectivamente. Ainda assim, PLPs chegam ao

Legislativo consideravelmente maiores que os outros dois tipos de projeto. Mas MPVs e

PLs, ainda que prximos, invertem suas posies.

86
MPV 441 de 2008 que foi transformada na Lei 11907 de 2009.
87
O PL 4776 de 2005, transformado na Lei 11284/2006.
88
O PLP 18 de 1999 que transformado na Lei Complementar 101/00, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal impe limite aos gastos dos estados e muncipio.
100

Tabela 5 - Mdia de dispositivos por projeto

Nmero de Mdia de Desvio


Dispositivos Mediana Mnimo Mximo
projetos dispositivos padro
MPV
Executivo 103,5 249,3 29,0 2 2147
101
Legislativo 55,4 83,3 24,0 1 584
PL
Executivo 73,1 82,9 38,5 3 429
70
Legislativo 46,8 94,3 12,5 0 641
PLP
Executivo 163,4 224,9 76,5 24 694
8
Legislativo 231,9 360,1 114,5 22 1114
Mdia
Executivo 94,3 200,0 36,0 2 2147
179
Legislativo 59,9 117,7 22,0 0 1114
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Os projetos analisados receberam em mdia 60 alteraes no interior do Legislativo.

Mas, quando olhamos para os dispositivos do Legislativo, tambm temos casos

desviantes da mdia. Entre MPVs so 5 casos. Para exemplificar, a MPV89 que prorroga

o prazo para opo pelo regime de Imposto de Renda retido na fonte de Pessoa Fsica

dos participantes de planos de benefcios, que recebeu 584 alteraes no interior do

Legislativo90. Entre PLs, temos 7 outliers, sendo o caso que se destaca o que trata da

reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de

Integrao de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios e o Departamento Nacional de Infra-

Estrutura de Transportes. S este PL91 recebeu 641 alteraes no Legislativo. Entre os

PLPs, temos aqui tambm s um caso, j enunciado acima: o projeto que trata da Lei de

Responsabilidade Fiscal sobre o qual foram feitas 1114 alteraes.

89
MPV 255 de 2005, transformada na Lei Ordinria 11196/2005.
90
Novamente, quando tratamos de alteraes do Legislativo, esto inclusos, adio, modificao e
supresso.
91
PL 1615 de 1999 que foi Transformado na Lei Ordinria 10233/2001.
101

Dessa forma, tambm quando olhamos para alteraes, o mais indicado olhar para as

medianas. Ao separar os dispositivos do Legislativo por tipo de projeto, verificamos que

as medianas so: 12,5, 24 e 115 em PLs, MPVs e PLPs respectivamente. Como as PLPs

se destacam no tocante a alteraes, o custo de reunir maiorias deve, ento, ser

minimizado. O pouco tempo que os parlamentares tm para avaliar MPVs tambm no

parece ser um problema, uma vez que essas so mais alteradas que PLs. O curioso aqui

que PLs que tramitam por mais tempo do que MPVs, bem como no precisam de

maiorias nominais e qualificadas para serem aprovados, so os que menos recebem

alteraes.

Existe uma correlao92, ainda que pequena, entre o tamanho da proposta enviada e

nmero de alteraes, ou seja, entre nmero de dispositivos do Executivo e do

Legislativo. o que podemos observar no Grfico 9. Para permitir a visualizao das

variveis, foi utilizado o log das mesmas e no seus valores. O que o grfico informa

que o input inicial do Executivo impacta de maneira moderada as alteraes do

Legislativo ainda que haja projetos originalmente grandes e que quase no receberam

alteraes no Legislativo, sendo o inverso tambm verdadeiro, ou seja, projetos que so

enviados pelo Executivo com um nmero pequeno de dispositivos e que so muito

alterados.

92
A correlao do nmero de dispositivos do Legislativo com os dispositivos do Executivo significativa
a 1% na taxa de 0,29, mas quando separamos por tipo de projeto o resultado diferente. PLPs so
significativos a 1% a taxa de 0,93. Em MPV a relao no significativa. PLs so significativos a 1%
0,53.
102

Grfico 9 - Disperso do log dos dispositivos do Executivo e do Legislativo

8
Log Dispositivos do Legislativo
2 4 0 6

0 2 4 6 8
Log Dispositivos do Executivo

MPV MPV PL PL PLP PLP

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Os tempos de tramitao de cada um dos tipos de projeto tambm so bastante

diferentes. PLPs so apreciados, em mdia, 882 dias, enquanto PLs tramitam em mdia

na metade dessse tempo, em 479 dias. A mdia de dias de tramitao das MPs,

obviamente, a menor de todas, 129 dias93. Mas haver uma relao entre o nmero de

dias de tramitao dos projetos com o nmero de alteraes?

No Grfico 10 podemos observar a razo entre o nmero de dispositivos alterados e o

de dias de tramitao no Legislativo. O que se observa que, relativizando-se as

alteraes do Legislativo pelos dias que cada proposio tramitou no Legislativo, o

nvel das alteraes nos diferentes projetos se aproxima, sendo as mdias das razes da

ordem de 0,42 para MPVs, 0,14 para PLs e 0,46 para PLPs. Assim, sob essa tica, as

93
A mdia um pouco maior do que o que deveria ser o prazo mximo de tramitao, a saber: 120 dias.
Isto ocorre porque quando o Congresso Nacional entra em recesso o prazo das MPVs para de correr.
103

alteraes em MPVs e PLPs so aproximadamente da mesma magnitude e PLs

continuam a ser os menos alterados94.

Grfico 10 - Razo de dispositivos do Legislativo por dias tramitando


4.5
4
Dispositivos do Legislativo/Dias tramitando
3.5
3
2.5
2
1.5
1
.5
0

MPV PL. PLP

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No h correlao entre as variveis dispositivos do Legislativo e nmero de dias

tramitando, como podemos observar na Tabela 6. No s apresentam valores baixos

como tambm no significativos.

94
A correlao entre as duas variveis, dispositivos do Legislativo e nmero de dias tramitando, no
significativa, nem com os casos agrupados, tampouco separando por tipo de projeto.
104

Tabela 6 - Correlao de Pearson entre nmero de dispositivos do Legislativo e dias tramitando

Tipo do Correlao
projeto (Pearson)
Dispositivos MPV 0.1892
do PL. 0.1428
Legislativo PLP -0.4376
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O que fica patente no Grfico 10, bem como pela inexistncia de correlao entre dias

tramitando e alteraes a dispositivos do Legislativo, que o nmero de dias no uma

varivel importante para explicar alteraes nos projetos. Novamente, embora o

Legislativo tenha muito pouco tempo para avaliar MPVs, esse fator no suficiente

para impedir a deliberao e a avaliao das mesmas95. Nesse sentido, o debate sobre as

medidas provisrias serem abdicao ou delegao do Poder Legislativo deve ser

mitigado. Vale dizer, embora o Legislativo tenha fornecido ao Executivo um

instrumento extremamente poderoso96, as MPVs no constituem um cheque em branco.

Cada MPV no interior do Legislativo devidamente considerada, no havendo nenhum

impedimento para a ao dos parlamentares, seja no sentido de rejeit-la, alter-la ou

aprov-la.

Mas no podemos inferir que esse poder de agenda, as medidas provisrias, no tenha

nenhum efeito sobre as alteraes. Na Tabela 7 podemos observar a distribuio dos

dispositivos por tipo de projeto e por tipo de alterao. Fica evidente que o tipo de

projeto importa para entendermos o tipo de alterao. Ainda que, no geral, grande parte

das alteraes propostas pelo Legislativo seja no sentido de incluir novo contedo nos

projetos, h uma variao significativa dos tipos de alteraes entre os tipos de projeto.

95
A anlise aqui quantitativa, no diz respeito a qualidade das alteraes, nem to pouco da deliberao.
Mas a qualidade no algo banal e deve ser discutido, uma vez que as MPV tem grande impacto no
ordenamento jurdico do pas. Mas esse no o objetivo deste trabalho.
96
Quem fornece ao Presidente poderes de agenda a Constituio, mas a Constituio foi escrita por
legisladores. Da mesma forma que esses poderes de agenda foram fornecidos por legisladores na
Constituio de 1988, eles podem ser retirados pelos legisladores. Basta que se renam maiorias.
105

Enquanto parte importante das modificaes feitas em PLPs supressiva, esse tipo de

alteraes quase no ocorre em MPVs.

Tabela 7 - Dispositivos do Legislativo por tipo de projeto e tipo de alterao

Tipo de alterao
Tipo de
Total
Projeto Aditiva Modificativa Supressiva

81,5 11,8 6,8 100,0


MPV
(4563) (658) (378) (5599)
63,1 14,0 22,9 100,0
PL.
(2067) (457) (751) (3275)
54,2 4,1 41,7 100,0
PLP
(1006) (76) (773) (1855)
71,2 11,1 17,7 100,0
Total
(7636) (1191) (1902) (10729)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Devemos lembrar que MPVs mudam o status quo no momento de sua edio, ou seja,

antes do Congresso se manifestar sobre elas. Como bem argumentam Figueiredo e

Limongi (1999), ao mudarem o status quo, as MPVs interferem diretamente nas

preferncias dos parlamentares. O mesmo se pode dizer sobre as alteraes nas MPVs.

Uma vez que os parlamentares no esto lidando com uma possibilidade, mas com uma

poltica que j est em prtica, retirar um dispositivo de uma MPV mais custoso do

que de um PL ou de um PLP. Outro fator ainda deve ser considerado que, quando os

parlamentares fazem uma alterao a uma MPV, devem tambm apresentar as relaes

jurdicas decorrentes da alterao da medida emendada. O mesmo ocorre quando o

Congresso rejeita a MPV, sendo que, nesse caso, cabe ao Congresso lidar com as

consequncias da modificao legal causada pela rejeio da MPV.

Alm do poder de editar medidas provisrias, os legisladores brasileiros forneceram

outro tipo de poder de agenda ao Executivo. Como referido, o Executivo pode solicitar

que seus projetos sejam apreciados em regime de urgncia, sendo a solicitao do


106

Presidente unilateral, independente da anuncia do Legislativo, e passvel de ser

requerida em qualquer tempo, mesmo depois do projeto ter sido enviado ao Legislativo.

A urgncia pode ser solicitada para PLs e PLPs, mas, na prtica, nunca foi solicitada

para esse ltimo tipo de projeto. Quando requerida a urgncia, no h nenhum

impedimento formal ao emendamento, embora se reduza significativamente o tempo de

tramitao dos projetos. Caso a urgncia seja solicitada, cada casa do Legislativo tem 45

dias para apreciar o projeto, caso contrrio, assim como ocorre com a MPV, ele tranca

a pauta. Nesse sentido, h o encurtamento do tempo disponvel para avaliao dos

projetos, o que pode limitar a oportunidade de emendamento97. Embora no haja

correlao entre tempo de tramitao e alteraes, podemos ser mais rigorosos e

verificar o efeito desse poder de agenda sobre as alteraes.

Outro poder de agenda que poderia afetar a oportunidade de alterao do Legislativo a

urgncia dos lderes dessa vez no um poder do Presidente, mas dos lderes partidrios

no interior do Legislativo. O nmero de parlamentares necessrios para solicitar a

urgncia varia entre as casas e no interior delas, a depender do tipo de urgncia a ser

solicitada98. Mas o importante que, independentemente do tipo de urgncia, basta que

lderes representando o nmero determinado pelos Regimentos apoiem a solicitao

97
importante destacar que a urgncia constitucional (urgncia do Presidente) muito pouco solicitada,
entre 1988 e 2011, foi solicitada apenas 3,6% dos projetos enviados pelo Presidente ao Legislativo. Entre
os projetos que estamos avaliando, os projetos vetados, a urgncia constitucional foi solicitada para 13%
dos projetos97, o que um indicativo do relevo desse conjunto.
98
No Senado A urgncia pode ser proposta: I no caso do art. 336, I, pela Mesa, pela maioria dos
membros do Senado ou lderes que representem esse nmero; II no caso do art. 336, II, por dois teros
da composio do Senado ou lderes que representem esse nmero; III no caso do art. 336, III, por um
quarto da composio do Senado ou lderes que representem esse nmero; IV por comisso, nos casos
do art. 336, II e III; V pela Comisso de Assuntos Econmicos, quando se tratar de pedido
de autorizao para realizar operaes de crdito previstas nos arts. 28 (RISF, Art. 338). Na Cmara I
dois teros dos membros da Mesa, quando se tratar de matria da competncia desta; II um tero dos
membros da Cmara, ou Lderes que representem esse nmero; III dois teros dos membros de
comisso competente para opinar sobre o mrito da proposio( RICD, Art. 154 e 155).
107

para que ele seja deliberada. Destaquemos esse ponto, cabe aos lderes99 a solicitao da

urgncia, mas ela necessariamente tem que ser deliberada pelo plenrio, ou seja, para

sua aprovao necessrio reunir maioria qualificada100. Reiterando, para que seja

aprovada a urgncia necessrio o consentimento da maioria do Legislativo.

A urgncia pode ser solicitada para PLs ou para PLPs e, se aprovada, o Regimento

Interno do Senado Federal determina que o projeto pode entrar na pauta de votao na

segunda ou na quarta sesso legislativa aps a concesso da urgncia, a depender do

relator da matria solicitar ou no prazo maior para sua avaliao (RISF, Art. 345). O

Regimento Interno da Cmara dos Deputados determina que, concedida a urgncia, o

projeto pode ser includo automaticamente na ordem do dia, podendo ser deliberado e

votado imediatamente (RICD, Art. 155). Tanto na Cmara quanto no Senado a

aprovao da urgncia do Legislativo permite a retirada do projeto das comisses, sem

que elas tenham deliberado sobre a matria. Assim, poderamos supor que projetos que

tramitam nesse rito por poderem, em tese, ser retirados das comisses e terem seu

tempo de tramitao reduzido, poderiam limitar o processo de deliberao e,

consequentemente, as alteraes dos legisladores.

99
Como vimos na nota 98, parlamentares tambm podem solicitar urgncia, desde que tenham o apoio
numrico necessrio, mas na prtica isso no ocorre. A urgncia sempre solicitada pelos lderes.
100
necessrio o mesmo qurum de PLPs, 50%+1 dos parlamentares.
108

Grfico 11 - Dispositivos por projeto e por urgncia

650
600
550
500
Dispositivos do Legislativo

450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Sem Urgncia Urgncia do Executivo Urgncia do Legislativo

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 11101 podemos observar a distribuio dos dispositivos em PLs, separados

pela incidncia ou no de urgncia e, nos casos em que ocorre, por urgncia

constitucional ou do Legislativo. O que se verifica que a ocorrncia ou no de

urgncia no afeta o nmero de alteraes realizadas no Legislativo. Nesse particular,

no importando o tipo de urgncia, os parlamentares continuam a exercer seu poder de

deliberar e modificar as propostas.

3.3 Poder positivo das Comisses

Muito relevo dado urgncia do Legislativo, como uma ferramenta que diminuiria o

poder das comisses de deliberarem sobre os projetos. As comisses so,

costumeiramente tratadas como sem importncia e fracas. Essa uma viso equivocada

do processo legislativo que tem como base uma nica regra, a saber: a possibilidade de
101
Todos os PLPs tramitaram com urgncia do Legislativo e nenhum tramitou com urgncia presidencial,
o que impossibilita a comparao do efeito da urgncia nesse tipo de projeto.
109

que, uma vez pedida urgncia legislativa para um projeto, esse possa ser retirado das

comisses sem deliberao das mesmas.

O argumento construdo contrastando o sistema de comisses brasileiro com o norte-

americano. Nos Estados Unidos, as comisses tm poder de vetar proposies nas suas

reas temticas (poder negativo). De forma rasa: se as comisses no deliberam sobre

uma proposio na sua rea, ele no pode ir ao plenrio e no h meio de retirar o

projeto da comisso 102.

Dois pontos devem ser destacados: primeiro, a urgncia uma autorizao para a

retirada do projeto da comisso; e segundo, o fato de as comisses no terem poder

negativo, no implica que essas no sejam importantes para a definio dos contornos

que o projeto assume no interior do Legislativo. A comisso no tem poder negativo

ou seja, de engavetar a proposta negando a sua tramitao , mas no perde seu poder

positivo, isto , a capacidade de alterar o projeto.

Considerando os nicos dois tipos de projetos para o qual se pode pedir urgncia, PLs e

PLPs, verificamos que, entre 1988 e 2010, dos 1588 projetos transformados em Lei que

tramitaram em regime de urgncia, 878 foram ao plenrio aps a aprovao da urgncia.

Ou seja, 55% dos projetos no tiveram o parecer do relator aprovado no interior da

comisso. Os outros 710, apesar de tramitarem em regime de urgncia, tiveram o

parecer do relator aprovado no interior da comisso antes de ir a plenrio. Em outras

palavras, 45% dos projetos foram deliberados no interior da comisso apesar da

urgncia103.

102
Essa a viso tradicional do Legislativo norte americano. Na realidade, a maioria pode, por meio de
um requerimento (discharge petition), retirar as propostas da comisso. H controvrsias sobre o uso
desse tipo de requerimento. Conf. Krehbiel (1992) acerca desse assunto.
103
Todos os dados apresentados tem como fonte o Banco de Dados Legislativos do CEBRAP.
110

Na verdade, desse universo de 1588 projetos, para 344 deles a urgncia s foi pedida

quando o projeto j estava pronto para a pauta. Ou seja, depois que j havia terminado

todo o processo ordinrio de tramitao. A urgncia, antes de ser um instrumento para

lidar com comisses oposicionistas, ou um instrumento usado para anular a ao

individual dos parlamentares, , sim, um instrumento para levar o projeto para uma

ordem do dia que est abarrotada de projetos. Caso a urgncia no fosse solicitada para

esses projetos, eles seriam obrigados a esperar em uma fila, abaixo das MPVs, dos PLs

com urgncia constitucional e dos demais projetos com urgncia.

Esse, ento, o primeiro ponto a ser destacado: a urgncia uma autorizao. Vimos

acima que 22% dos projetos que tramitaram em regime de urgncia j tinham passado

por todo o rito de forma ordinria antes que a urgncia fosse solicitada. O requerimento

de urgncia, nesses casos, no tinha o objetivo de contornar legisladores oposicionistas

ou mesquinhos. A urgncia no constitui aqui um poder para oprimir ou inibir a ao

dos parlamentares, antes disso, um poder de agenda, utilizado para por em pauta um

projeto.

O segundo ponto que, ainda que as comisses no tenham poder negativo, o poder

destacado do legislador deve ser o propositivo. No Brasil as comisses possuem fortes

poderes positivos. As comisses, enquanto corpo coletivo, podem pedir urgncia para

seus projetos, podem emendar projetos em plenrio mesmo quando o que for ser votado

seja sua redao final104, podem propor projetos, emendas ao oramento, entre outras

tantas atribuies e prerrogativas.

104
O emendamento de projetos em plenrio limitado quando esses projetos esto sendo votados em
segundo turno ou quando o que est sendo votada a redao final. A emenda s considerada se for
proposta por comisso, ou subscrita por 1/5 da Casa ou lderes que representem esse nmero.
111

A incidncia ou no da urgncia, bem como a retirada ou no do projeto da comisso,

no informa de fato quanto poder positivo tem as comisses. Uma das maneiras de

avaliar o poder propositivo das comisses entendermos em que etapa do processo

legislativo as alteraes foram feitas. As emendas podem ser apresentadas s comisses

e em plenrio105. Ento, o primeiro passo entender em que momento a emenda

incorporada ao projeto. Como um mesmo projeto pode passar por mais de uma

comisso e receber dispositivos no plenrio e nas comisses, s possvel avaliar o

momento em que a alterao foi deliberada se consideramos os dispositivos e no o

projeto. Por esse motivo, a unidade de anlise da Tabela 8 deixa de ser o projeto e passa

a ser o dispositivo.

Regimentalmente, uma emenda nomeada como de comisso quando esta delibera

sobre uma proposta. A Tabela 8 mostra que quase 98% dos dispositivos de MPVs

foram nomeados como sendo da comisso especial106. Mas, na prtica, sabemos que as

comisses especiais que deveriam avaliar as MPVs no se formam107, razo pela qual

devemos desconfiar da aplicao da regra determinada pelo regimento.

O que o Legislativo faz considerar o relator o representante do corpo coletivo. Ou

seja, o Poder Legislativo nomeia como emenda de comisso toda a emenda que foi

105
As emendas sero apresentadas nas comisses pelos membros da comisso em qualquer tempo. Por
todos os parlamentares aps a apreciao preliminar do relatrio do parecer, para projetos tramitando de
maneira ordinria. As emendas podem ser apresentadas em plenrio, mesmo que tenham sido rejeitadas
na comisso, desde que na apreciao, no interior da comisso a rejeio no tenha sido unnime. Caso a
matria esteja tramitando em regime de urgncia, s podem ser apresentadas emendas na etapa de
discusso e votao da matria em plenrio, se forem de comisses, ou tiverem apoio de 1/5 da casa ou
lderes que representem esse nmero. Mesmo para matrias tramitando em regime de urgncia no fica
dispensado o parecer do relator sobre as emendas apresentadas em plenrio (RICD Art. 120 e 121; RISF
Art. 232, 277). Caso sejam apresentadas emendas em plenrio o relator pode solicitar para que a
discusso do projeto seja adiada para avalia-las, se entender que isso necessrio (RICD Art.157; RISF
Art. 348).
106
Quando as comisses no so formadas, o plenrio das casas delibera primeiro sobre o parecer do
relator, depois sobre o mrito. Essas emendas, nomeadas como sendo da comisso, passaram
necessariamente pelo crivo do relator, como representante do corpo coletivo. O papel do relator no
aqui diminudo.
107
Em 2012, o Supremo Tribunal Federal determinou que as comisses especiais deveriam se formar e
avaliar as propostas. S a partir desse ano as comisses passaram a se formar de fato.
112

avaliada pelo relator antes da deliberao em plenrio. Assim, mesmo quando a

comisso especial que delibera sobre MP no se formou, o Legislativo considera que o

relator representante da mesma, se ele avaliou a emenda, ento a emenda nomeada

como de comisso. Mas podemos ser mais rigorosos, separando as emendas nomeadas

como de comisso e que foram deliberadas no interior da comisso das que no foram

deliberadas, embora tenham sido avaliadas pelo relator.

Seguindo o critrio anunciado, na Tabela 8 podemos observar em que etapa do processo

legislativo o dispositivo foi incorporado ao projeto. Aqueles dispositivos que o

Legislativo nomeou como sendo de comisso foram separados em dois. Os com

deliberao e os sem deliberao do corpo coletivo.

O que se observa que PLs e PLPs so alterados majoritariamente no interior das

comisses: respectivamente, 62% e 80% dos dispositivos do Legislativo no s foram

apresentados no interior das comisses, como tambm passaram por deliberao no

interior das mesmas. Ou seja, a urgncia que incide sobre esses tipos de projeto no

afeta o poder propositivo das comisses.


113

Tabela 8 - Etapa da tramitao em que o dispositivo foi incorporado ao projeto

Comisso
Tipo do Sem
Plenrio Com Sem Total
projeto informao
deliberao deliberao
100,0
MPV 0,9 0,0 97,6 1,5
(5600)
100,0
PL. 9,5 61,6 28,8 0,1
(3274)
100,0
PLP 19,8 80,2 0,0 0,0
(1855)
6,8 32,7 59,7 0,8 100,0
Total
(729) (3505) (6410) (85) (10729)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Note-se que, para 0,8% dos dispositivos, no foi possvel identificar a etapa da

tramitao onde o dispositivo foi incorporado ao projeto. Como referido anteriormente,

esta identificao exige que encontremos todos os documentos relacionados ao projeto e

quanto mais antigo o projeto, mais heroica se torna essa misso. De qualquer forma,

trata-se aqui de parte pequena dos dados.

As comisses tm um papel institucional a desempenhar, qual seja, o de avaliar os

projetos, deliberar sobre eles, convocar audincias pblicas e reunir informao tcnica

para avalia-los de forma embasada. O relator, escolhido pelo presidente da comisso,

o ator responsvel pela coordenao desse processo. Cabe a ele reunir informaes e

repass-las aos demais membros da comisso por meio de seu parecer. Cabe a ele

tambm articular a negociao em torno das propostas. Todos os parlamentares tm a

oportunidade de apresentar emendas ao projeto, inclusive o relator, o qual, alm de

emendar o projeto, pode apresentar um substitutivo. Regimentalmente o relator um

ator chave no processo de tramitao de uma matria. Mas esse papel se reflete nas

alteraes?

Na Tabela 9, podemos observar o autor das alteraes por tipo de projeto. Em todos os

tipos de projeto, os relatores se destacam como autores dos dispositivos do Legislativo,

sendo responsveis por pouco mais que 80% das alteraes.


114

Tabela 9 - Porcentagem de dispositivos por ator e projeto

Tipo do
Lderes Parlamentar Relator Total
projeto
100,0
MPV 0,3 13,4 86,3
(5515)
100,0
PL. 0,0 21,1 78,9
(2616)
100,0
PLP 0,0 19,9 80,1
(1852)
0,2 16,6 83,2 100,0
Total
(17) (1659) (8307) (9983)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O papel dos parlamentares individualmente tambm no desprezvel, pois quase 17%

das alteraes feitas por eles. Mas cabe aqui chamar a ateno para o papel dos lderes.

Os lderes alteram pouco os projetos, como atores institucionais108, mas apesar de

numericamente serem menos importantes, essas alteraes so fundamentais porque

possibilitam acordos que tornam possvel a aprovao das matrias. Todas as alteraes

promovidas por acordo de lideranas ocorrem no plenrio e dizem respeito a aspectos

do projeto para os quais no foi possvel fechar o acordo nas etapas anteriores. So,

portanto, alteraes em pontos chave dos projetos, fundamentais para sua aprovao.

O papel do relator tambm pode ser percebido quando comparamos as alteraes

realizadas na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. A Tabela 10 mostra que a

grande maioria dos dispositivos do Legislativo de autoria da Cmara. No entanto, nas

MPVs, o Senado tem uma participao considervel, sendo sua participao nessas

matrias quase o dobro da participao nos demais tipos de projeto.

108
As alteraes dos lderes no so alteraes feitas por parlamentares que eram lderes, mas so do ator
institucional, so fruto de acordo de lideranas, portanto, no so alteraes de indivduos. Entre os
parlamentares que alteram as propostas podem haver indivduos que esto no cargo de lderes, mas que
esto promovendo alteraes enquanto parlamentares.
115

Tabela 10 - Dispositivos do Legislativo por Casa

Dispositivos do
Tipo de Projeto Legislativo Total
Cmara Senado
100,0
MPV 69,7 30,3
(5516)
100,0
PL. 81,3 18,7
(2632)
100,0
PLP 84,2 15,8
(1852)
75,5 24,6 100,0
Total
(7545) (2455) (10000)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O maior nmero de alteraes nas MPVs no Senado reflexo das normas que regulam

sua tramitao. Como j mencionado anteriormente, nosso sistema bicameral estabelece

que uma das casas inicie a proposta e a outra a revise. Propostas com origem em outros

poderes iniciam sua tramitao na Cmara dos Deputados, que tem primazia no tocante

iniciao. No caso das medidas provisrias, porm, o processo no to simples. A

comisso que as avalia uma comisso mista, ou seja, composta por senadores e

deputados. Nesse caso como se a MPVs tramitasse com as duas casas em conjunto, no

Congresso Nacional, ainda que o plenrio da Cmara tenha que se manifestar antes do

plenrio do Senado. Como a comisso mista, senadores e deputados se revezam na

relatoria dos projetos. Nomeia-se, ento, um relator de uma das casas e um relator

revisor necessariamente da outra. Nesse caso, senadores ou deputados podem ter a

primazia na avaliao do projeto.

Cada projeto passa por inmeras comisses na Cmara e no Senado e todos os relatores

nessa cadeia tm as mesmas prerrogativas no tocante a alteraes. Mas o relator que tem

a primazia ser o responsvel pelo projeto e coordenar o processo de alteraes. A

questo que deve ser ressaltada aqui que no trata-se tanto de ocupar ou no a
116

relatoria, mas sim do relator principal da proposta ter o primeiro movimento no tocante

s alteraes 109.

As comisses so o espao de deliberao dos projetos. nelas que o contedo dos

projetos definido, e o relator um ator central no processo de tramitao das matrias.

Desconsiderar sua importncia ou classific-las como fracas sem observar o seu

trabalho cotidiano impossibilita uma viso completa do sistema poltico brasileiro.

nas comisses, atravs de um intenso trabalho de negociao, que se chega ao consenso

em torno das propostas discutidas no Legislativo, o que, por sua vez, permite os altos

ndices de disciplina que observamos no plenrio.

109
Essa suposio justa na medida em que, para os demais projetos, tambm so nomeados relatores nas
duas casas. No caso das MPVs nomeado um relator e um relator-revisor, sendo ambos sempre de casas
diferentes. Nos demais projetos, temos a tramitao tradicional, onde, em cada casa, o projeto
distribudo para as comisses e so nomeados relatores que tem as mesmas prerrogativas. Ou seja, caso o
relator da casa revisora deseje fazer modificaes no projeto ele livre para faz-lo sem nenhum
constrangimento e, se no o faz, porque entende no ser necessrio, ou porque um acordo na primeira
casa j resolveu as divergncias e determinou as concesses que seriam feitas, entre os partidos ou entre
Legislativo e presidente. Nesse caso, o relator apenas sustenta o acordo j firmado.
117

4. Presidente, coalizo e maioria

Na introduo, enunciei que o objetivo desse trabalho mostrar a importncia do

Legislativo no funcionamento das coalizes no Brasil. O primeiro passo foi, ento,

requalificar a participao do Legislativo no processo de formatao das Leis. Assim,

no captulo anterior, vimos que o impacto das alteraes introduzidas pelo Legislativo

no ordenamento jurdico significativo. O grande volume de alteraes realizadas no

interior do Parlamento mostra que parlamentares se preocupam com polticas. Vimos

tambm que as polticas com as quais esses parlamentares esto ocupados, no so

restritas pela necessidade ou estratgia de levar benefcios concentrados para seus

eleitores. A maior parte das modificaes patrocinadas pelos legisladores tem contedo

nacional.

Observamos tambm que o nmero de alteraes no afetado pelos poderes de agenda

da Presidncia. Medidas provisrias so mais alteradas que projetos de Lei ordinria. O

mesmo pode ser dito da urgncia constitucional do presidente. O prazo reduzido de

tramitao dessas matrias no impede que os parlamentares deliberem e faam as

alteraes que entendam necessrias ao texto. Os poderes de agenda dos lderes

partidrios a urgncia do Legislativo , tambm no reduzem o nmero de alteraes,

mas, pelo contrrio, esses projetos so quatro vezes mais alterados, em mdia, do que os

projetos que tramitam em regime ordinrio.

Por fim, vimos que embora as comisses no tenham poder negativo, elas tm poderes

positivos e so o locus privilegiado das alteraes. O relator do projeto, representante do

corpo coletivo, o responsvel pela maior parte das alteraes no importando o tipo de

projeto. O fato do relator ser o principal responsvel pelas alteraes demonstra a

importncia de seu papel na coordenao das preferncias.


118

Afirmei tambm, no Captulo 1, que uma coalizo governamental tem consequncias

profundas. Ela deve ser firmada entre partidos, no entre indivduos, e deve implicar no

compartilhamento de uma agenda poltica. Asseverei que, quando se forma a coalizo,

necessariamente h diviso de responsabilidades. Essa diviso deve implicar em algum

grau de delegao efetiva sobre a formulao de polticas setoriais aos diferentes

partidos que compem a coalizo. A suposio a de que, no interior do Executivo, os

ministrios distribudos entre os diferentes partidos membros da coalizo tm alguma

autonomia na formulao de polticas110. Os projetos do Executivo, quando so

enviados ao Legislativo, no podem ser tomados como projetos que emanam da vontade

individual do presidente, mas sim do Poder Executivo, ou seja, dos partidos que

firmaram o acordo quando da formao da coalizo. Os projetos enviados ao

Legislativo so projetos da coalizo.

Entre a introduo de um projeto no Legislativo e sua aprovao, qualquer um dos

atores da maioria pode contribuir para reavaliao do projeto, dos custos envolvidos e

do real benefcio que ser alcanado com sua aprovao. Outros partidos da coalizo,

que no se envolveram na feitura do projeto no interior do Executivo, iro apresentar

suas demandas. Os legisladores recebero novas informaes e o nmero de atores

envolvidos na proposta aumentar. Preferncias sero reveladas com maior nitidez.

Novas demandas da sociedade sero postas na mesa. Assim, o projeto pode ser alterado

pelos parlamentares de forma a acolher essas novas informaes. Essas alteraes

refletiro as preferncias da maioria Legislativa, criando o consenso necessrio em seu

interior para que o projeto seja aprovado.

110
O que no significa que as polticas no possam e mesmo no sejam debatidas e formatadas por mais
de um partido no interior do Poder Executivo, tampouco que o presidente no tenha um peso maior nas
decises sobre os projetos. Na verdade, pouco sabemos sobre como as decises so tomadas no interior
do Executivo.
119

Findo o processo legislativo, o projeto enviado sano presidencial, voltando,

portanto, ao Executivo que tambm recebe novas informaes e, munido dessas

informaes, ir vetar ou no o projeto. Caber aos ministrios justificar cada um dos

vetos ao texto que sai do Legislativo. Novamente a maioria, por meio dos ministros e da

presidncia, ir deliberar sobre o tema.

Assim, o segundo passo do argumento apresentado nesse trabalho verificar o papel

dos partidos nas alteraes feitas ao projeto original. Se a suposio est correta,

devemos ser capazes de ver a coalizo funcionando atravs do processo de alterao das

propostas submetidas ao Legislativo. Neste momento, os partidos polticos so os atores

centrais, posto que lhes cabe fazer a ponte entre os poderes.

4.1 Partidos polticos

Para entendermos o papel dos partidos, devemos considerar, primeiramente, que o

nmero de cadeiras da bancada partidria condicionante do poder dos partidos no

interior do Legislativo. O nmero de relatorias, por exemplo, est regimentalmente

associado ao nmero de cadeiras do partido e, como vimos anteriormente, ser relator

impacta o nmero de alteraes. Regimentalmente, os relatores devem ser escolhidos

respeitando a proporcionalidade partidria e garantindo rodzio entre os parlamentares

dos diferentes partidos representados na comisso. Como o presidente da comisso deve

ter que respeitar a proporcionalidade, os maiores partidos devem receber mais relatorias.

Como relatores tem papel crucial nas modificaes feitas no interior do Legislativo,

segue que as maiores bancadas tero maiores chances de alterar os projetos.

O tamanho da bancada do partido no parlamento importa no s porque os recursos no

parlamento so divididos levando esta varivel em conta, mas tambm porque as


120

decises so tomadas pela maioria. Ento, a primeira coisa a ser considerada se o

tamanho dos partidos est relacionado sua capacidade de alterar as propostas.

No Grfico 12, podemos ver a porcentagem de dispositivos propostos e aprovados pelo

Legislativo por partido111 do autor. Observamos tambm a mdia percentual de cadeiras

do partido na data da apresentao do dispositivo, bem como o percentual de relatorias

que ocupou no conjunto dos projetos analisados. O que se observa que o PMDB foi o

partido que mais fez alteraes, seguido pelo PT. O partido que mais exerceu o papel de

relator foi o DEM (antigo PFL), terceiro partido que mais fez alteraes, seguido pelo

PMDB. Entre os quatro maiores partidos, o PSDB o que menos realiza alteraes,

apesar do grande nmero de cadeiras e de relatorias, ele responsvel por menos de

10% das alteraes nos projetos do Executivo, proporo muito parecida com a do PP

(antigo PPB), embora a diferena no percentual de cadeiras que os dois ocupavam seja

de quase 10%.

O Grfico 12 demonstra que o tamanho da bancada importa, uma vez que ele mostra

que os quatro maiores partidos so os maiores responsveis pelas alteraes. Aos

pequenos partidos fica reservado um papel secundrio. No entanto, no h uma relao

direta e linear entre tamanho da bancada e nmero de alteraes.

111
Assim, como os demais grficos e tabelas, para facilitar a visualizao, apresento os nove maiores
partidos do pas.
121

Grfico 12- Porcentagem de dispositivos do Legislativo por partido, relatorias e cadeiras (%)

40
35
30
25
20
15
10
5
0

PMDB PFL>DEM PSDB PT PDS>PP PTB PDT PL>PR PSB

Dispositivos do Legislativo (%) Mdia de cadeiras (%) Relatorias (%)

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Nesse mesmo grfico, tambm possvel ver que os quatro maiores partidos, PMDB,

DEM, PSDB e PT, foram indicados para quase a mesma proporo de relatorias,

respectivamente, 21%, 21%, 17% e 18%. notvel que h certa desproporcionalidade

em relao ao nmero de cadeiras que controlavam, assim como tambm se nota que o

nmero de alteraes que realizavam no parece estar relacionado com o nmero de

relatorias que receberam.

Contudo, como mostrei no captulo anterior, os relatores so responsveis por grande

parte das alteraes em mdia, 83%. De fato, tambm quando separamos as alteraes

por condio do autor relator ou parlamentar e por partidos (Tabela 11 abaixo),

observamos a mesma relao notada no captulo anterior, ou seja, relatores alteram mais

que os demais parlamentares. H alguma variao entre os partidos, mas relatores

alteram sempre mais do que parlamentares.


122

Tabela 11 - Porcentagem de dispositivos do Legislativo por partido e posio institucional

Sigla do
Relator Parlamentar Total
partido
90,1 9,9 100,0
PMDB
(3298) (364) (3662)
75,6 24,4 100,0
PFL>DEM
(1191) (384) (1575)
86,2 13,8 100,0
PSDB
(1085) (173) (1258)
63,8 36,2 100,0
PT
(458) (260) (718)
88,0 12,0 100,0
PDS>PP
(543) (74) (617)
91,2 8,8 100,0
PTB
(426) (41) (467)
79,6 20,4 100,0
PDT
(234) (60) (294)
87,4 12,6 100,0
PL>PR
(216) (31) (247)
71,9 28,1 100,0
PSB
(92) (36) (128)
69,2 30,8 100,0
Total
(171) (76) (9355)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
*No total temos as alteraes promovidas por todos os partidos

Dada a fora dessa relao, seria esperado que quanto maior fosse o nmero de

relatorias, maior a quantidade de alteraes. Mas no o que observamos. A relao

entre ser indicado para relatoria e o nmero de alteraes, tambm, no direta, como

podemos verificar no Grfico 13, onde observamos o nmero de relatorias por projeto e

por partido, em trs categorias. Na primeira (relatorias) se observa o total de relatorias

distribudas para cada partido. Na segunda (relatorias por projeto) contabilizada

apenas uma relatoria por projeto por partido, de modo que quando um partido foi

designado mais de uma vez para a relatoria de um mesmo projeto, ele contabilizado

uma nica. Na ltima barra (relatoria e alterao), temos o nmero de vezes que o

partido foi designado e fez alteraes por meio do relator. Os partidos esto ordenados

por proporo mdia das bancadas na data da apresentao da alterao.


123

Grfico 13 - Relatoria por projeto

140
120
100
80
60
40
20
0

PMDB PFL>DEM PSDB PT PDS>PP PTB PDT PL>PR PSB

Relatorias (N) Relatoria por projetos (N) Relatoria e alterao (N)

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O que se observa que, novamente, o tamanho do partido importa. Importa

principalmente para que o partido tenha um filiado designado para a relatoria. Mas o

que mais chama a ateno que no so todos os relatores que fazem alteraes.

Quando olhamos para a barra verde fica claro que ocupar a relatoria no condio

suficiente para fazer alteraes aos projetos, ainda que os relatores sejam os atores que

mais alteram as propostas. Mas como explicar essa aparente contradio?

Ocupar a relatoria tem impacto na capacidade de alterao, mas para entendermos

porque essa relao no direta, precisamos considerar dois pontos. O primeiro ponto,

como descrito, que os projetos passam por mais de uma comisso. S as MPVs

passam por uma nica comisso especial mista, mas, mesmo nesse caso, so nomeados

dois relatores, um senador e um deputado. Os demais projetos iro passar no mnimo

por duas comisses em cada casa. Assim, o conjunto de projetos analisados tiveram 626
124

relatores designados, uma mdia de 3,5 relatores por projeto. O segundo ponto que um

mesmo partido pode ser designado para dar parecer a um nico projeto em mais de uma

comisso. Dessa forma, se considerarmos apenas uma designao por partido por

projeto, teramos 443 designaes, ou seja, 2,5 partidos deram parecer para cada

projeto.

Quando verificamos o nmero de relatores que modificaram a proposta, temos que

apenas 198 dos relatores designados fizeram alteraes. Isto , cada projeto foi alterado,

em mdia, por apenas um relator, independente do nmero de alteraes feitas. Como

assinalado ao final do Captulo 3, o que importa no tanto ser ou no relator, mas sim

ser o relator principal das propostas. Como venho destacando ao longo do texto, todos

os relatores designados para um projeto tm as mesmas prerrogativas e podem alterar

livremente as propostas, mas no o fazem. No Grfico 14 podemos observar essa

relao por outro ngulo. No grfico apresento o percentual de alteraes realizadas

pelo relator que mais fez alteraes por projeto. Para exemplificar, se um projeto teve

trs relatores que alteraram a proposta a taxas de 10%, 30% e 60%, no grfico est

apresentado apenas o relator que mais alterou, ou seja, o que alterou 60%. Assim,

observamos a taxa de contribuio do relator que mais fez alteraes.


125

Grfico 14 - Distribuio da porcentagem de alteraes realizadas relator principal

140

120

100
Frequncia

80

60

40

20

0
50 60 70 80 90 100
Alteraes realizadas relator principal (%)

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O que se verifica que em 129 dos 179 projetos analisados, um nico relator fez todas

as alteraes de relator. Mas o que pode explicar o fato dos demais relatores no

alterarem as propostas? O motivo para isso simples, o processo de alterao no

catico, coordenado. Como veremos na continuidade desse captulo, o processo

coordenado pelos partidos, que por sua vez tero o volume de sua participao

determinado por fazer ou no parte da maioria. Ou seja, esse processo coordenado

pelos partidos e pela maioria.

A coordenao no processo de alterao tambm pode ser observada se olharmos para

as alteraes feitas na Cmara e no Senado. Como visto no captulo anterior, a Cmara

faz mais alteraes do que o Senado. Nas MPVs, onde o Senado pode ocupar a relatoria

principal da matria, as alteraes dessa casa so significativamente maiores do que a

dos outros tipos de projeto. A partir desses indcios e olhando para o quadro geral de
126

alteraes, pode-se supor que a casa iniciadora resolve os conflitos entre as preferncias

dos partidos, deixando pouco para ser alterado na reviso dos projetos. Mas essa

suposio s pode ser feita se entendermos que os partidos so a ponte entre as casas e

coordenam as preferncias dos seus membros, no s no interior das casas como

tambm entre as mesmas. Abordei esse tema no Captulo 1, quando apresentei o grfico

de disciplina em relao ao Executivo, em que se observa que os partidos na Cmara e

no Senado tendem a ter um comportamento muito similar em relao ao Executivo nas

votaes em plenrio, ainda que o que esteja sendo votado no sejam os mesmos

projetos.

Nesse caso, uma suposio da mesma ordem pode ser feita olhando para as alteraes.

Assim, se um determinado partido altera o projeto na casa iniciadora e se essa alterao

coordenada entre os membros desse partido, no importando a qual casa ele pertena,

segue-se que esse mesmo partido no deve alterar novamente o projeto em questo. Na

Tabela 12112, observamos o nmero e a porcentagem dos projetos alterados por partido.

Na coluna Uma casa, apresenta-se os projetos que sofreram alteraes em apenas em

uma casa e na coluna Duas casas, os projetos que foram alterados por um mesmo

partido nas duas casas. Na tabela, no se separa alteraes de relatores de alterao de

parlamentares. Assim, se um parlamentar de um partido fez uma alterao na Cmara e

o relator do mesmo partido fez uma alterao no Senado, esse projeto contabilizado na

coluna Duas casas.

112
Notem que, diferentemente das tabelas anteriores, estamos contando projetos alterados e no nmero
de dispositivos. Na tabela, esto apenas os partidos que tiveram representantes nas duas casas em todo o
perodo analisado.
127

Tabela 12 - Nmero e porcentagem de projetos alterados por partido

Sigla do Duas
Uma casa Total
Partido casas
85,1 14,9 100,0
PMDB
(114) (20) (134)
93,1 6,9 100,0
PFL>DEM
(134) (10) (144)
85,7 14,3 100,0
PSDB
(132) (22) (154)
91,5 8,5 100,0
PT
(130) (12) (142)
100,0 0,0 100,0
PDS>PP
(80) (0) (80)
100,0 0,0 100,0
PTB
(50) (0) (50)
100,0 0,0 100,0
PDT
(46) (0) (46)
100,0 0,0 100,0
PL>PR
(54) (0) (54)
82,3 17,7 100,0
Total
(144) (31) (175)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
* Os partidos apresentados na tabela so aqueles que
tiveram representantes na Cmara e no Senado durante
todo o perodo analisado.

Como se observa na Tabela 12, em 82% das vezes que um partido altera o projeto em

uma das casas ele no altera na outra. Dos projetos analisados, apenas em 17% (31) o

mesmo partido fez alteraes nas duas casas. Destaquemos esse ponto, no h nenhum

impedimento regimental para alterao na casa revisora. Cada parlamentar

individualmente, ou cada um dos relatores, pode oferecer quantas emendas achar

necessrias. O fato de haver to poucas alteraes de um mesmo partido na Cmara e no

Senado um forte indcio de que os partidos coordenam as alteraes entre casas.

As duas evidncias apresentadas acima. O fato de, em mdia, apenas um relator fazer

alteraes por projeto, bem como o fato de um mesmo partido quase no realizar

alteraes nas duas casas, aqui no importando a condio do autor ou seja, se


128

alterao foi feita por relator ou pelo parlamentar individualmente , demonstram como

o processo de alterao dos projetos coordenado no interior do Legislativo.

4.2 Coalizo e maioria

At aqui exploramos dois atores fundamentais, o relator e o partido. Nesta seo,

continuaremos a explorar o papel dos partidos, mas comearemos a tratar do ponto

principal desse trabalho, qual seja, o papel da coalizo e da maioria na coordenao das

alteraes.

Na Tabela 13, podemos observar o nmero e a porcentagem de alteraes feitas por

partido e por relao do partido com o Executivo. O que se observa que 85% das

alteraes so feitas por membros da coalizo. Chama ateno que PMDB e PT

praticamente no alterem quando esto fora da coalizo. O nmero de alteraes do

DEM e PSDB quando estavam na coalizo comparativamente menor do que o do PT e

do PMDB na mesma condio. Os dois primeiros partidos, embora alterem

quantitativamente menos quando esto na oposio do que os partidos da coalizo,

quando comparados cada um consigo mesmo (em termos de sua situao em relao ao

governo), temos que PSDB faz quase a mesma quantidade de alteraes na oposio e

na coalizo; e o DEM, por sua vez, altera mais na oposio do que quando na coalizo.
129

Tabela 13 - Dispositivos por partido do autor e por posio em relao ao governo

Sigla do Dispositivo do Legislativo


Total
Partido Coalizo Oposio
38,7 0,4 39,1
PMDB
(3624) (38) (3662)
5,9 7,5 13,4
PFL>DEM
(553) (705) (1258)
3,5 4,2 7,7
PSDB
(326) (392) (718)
15,8 1,1 16,8
PT
(1474) (101) (1575)
5,1 1,5 6,6
PDS>PP
(473) (144) (617)
2,7 0,4 3,1
PTB
(256) (38) (294)
0,6 0,8 1,4
PDT
(53) (75) (128)
5,0 0,0 5,0
PL>PR
(467) (0) (467)
2,5 0,1 2,6
PSB
(237) (10) (247)
82,1 17,9 100,0
Total
(7685) (1670) (9355)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
*No total temos as alteraes promovidas por todos os partidos

Essa relao entre partidos e alteraes pode ser mais bem explorada. O Grfico 15

apresenta a distribuio dos dispositivos no governo Fernando Henrique Cardoso por

coalizo e por partido, separados por sua posio em relao ao governo. O

protagonismo da coalizo destacado. PMDB, PSDB e DEM so os partidos da

coalizo que mais alteram os projetos. Somente na ltima coalizo do governo FHC, a

nica em que o governo no era majoritrio 113, a participao da oposio aumenta. O

DEM, antigo PFL, que sai da coalizo em 2002, continua a alterar fortemente os

projetos com origem no Executivo. Tambm notvel o aumento da participao do

PT. Cabe destacar que o aumento no nmero de alteraes do PT no efeito da eleio

de Luiz Incio Lula da Silva, uma vez que 73% delas ocorrem at setembro de 2001.

113
Aps a sada do PFL, atualmente, DEM o nmero de cadeiras da coalizo cai significativamente. Na
Cmara nesse perodo a coalizo tinha 45% da casa e no Senado tinha 49% das cadeiras.
130

Grfico 15 - Distribuio de dispositivos por partido e por coalizo, FHC (%)

100

Dispositivos do Legislativo por coalizo (%)


90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
I1 I2 1 2 I1 I2 1 2
II II II II
C C C C C C C C
FH FH FH FH FH FH FH FH

Coalizo Oposio

PMDB PFL>DEM PSDB PT PDS>PP PTB PDT PSB

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

O Grfico 16 apresenta a mesma distribuio para o governo Lula. A coalizo tambm

se destaca como ator principal a alterar os projetos do Executivo. Ainda que

diferentemente do governo FHC, o nmero de partidos que fazem alteraes maior,

como tambm maior o nmero de partidos que fazem parte da coalizo. Observa-se

tambm que, no incio do governo Lula, onde a coalizo era minoritria114, a

participao da oposio considervel. Note-se que grande parte das alteraes que

PSDB e DEM fazem na condio de oposio so realizadas nesse perodo.

114
A primeira coalizo do governo Lula tinha 33% e 26% das cadeiras na Cmara e no Senado,
respectivamente.
131

Grfico 16 - Distribuio de dispositivos por partido e por coalizo, Lula (%)

100

Dispositivos do Legislativo por coalizo (%)


90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
I1 I2 I3 I4 I5 II
1
II
2
II
3 I1 I2 I3 I4 I5 II
1
II
2
II
3
la la la la la la la la la la la la la la la la
Lu Lu Lu Lu Lu
Lu Lu Lu Lu Lu Lu Lu Lu
Lu Lu Lu

Coalizo Oposio

PMDB PFL>DEM PSDB PT PDS>PP PTB PDT PL>PR PSB

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Como vimos a coalizo a protagonista quando o assunto alteraes, mas o fato de

fazer parte do governo, no suficiente para explicar seu protagonismo. O status da

coalizo, isto , se ela ou no majoritria, deve ser considerado. Coalizes majoritrias

tendem a dominar o processo de formatao das polticas. O status minoritrio, por

outro lado, implica em negociar com os partidos da oposio para se chegar ao nmero

necessrio de votos para a aprovao dos projetos.

Esse ponto deve ser destacado: no basta fazer parte do Executivo. No basta ter

poderes de agenda ou recursos cargos ou acesso ao oramento. Em parlamentos as

decises so tomadas pela maioria, preciso reunir o nmero necessrio de votos caso

se deseje aprovar um projeto. E se a coalizo no majoritria, ela tem que trazer para a

mesa de negociao os partidos da oposio.


132

4.3 Ministrios e relatores

Em parlamentarismos, quando se discute o processo de tomada de deciso, o debate se

concentra na relao entre os partidos no interior do Executivo. Normalmente se assume

que os ministros tm autoridade e autonomia sobre a formulao de polticas setoriais.

Laver e Shepsle (1994) chegam a afirmar que ministros seriam ditadores em suas reas

temticas, tendo autonomia total para formular polticas. Como apresentei no Captulo

1, quando se discute coalizes em sistemas parlamentaristas, assume-se que h

delegao entre os membros da coalizo de uma poltica setorial.

Thies (2000) pe em teste dois modelos de delegao de poder entre os partidos. No

primeiro, os ministros tm autonomia total. No segundo supe-se que os membros da

coalizo delegam poder, mas mantm um monitoramento constante dos demais

membros da coalizo. Os dois modelos so testados a partir da observao da nomeao

de ministros juniores, isto , da observao de qual partido ocupa os cargos de segundo

escalo no governo. O que o autor observa que, em geral, o ocupante desses cargos

de um partido diferente do ministro. Ou seja, a nomeao desses serviria como um

controle interno da coalizo, minimizado os riscos implcitos na delegao.

Obviamente, se h delegao, h risco. O risco inerente aos governos de coalizo ,

portanto, que ministros elaborem polticas muito afastadas do ponto ideal dos demais

membros da coalizo, manipulando a informao que chega aos demais membros,

levando-os a acreditar que a poltica da forma como foi formulada a mais adequada

(Laver & Schofield, 1998; Martin & Vanberg, 2011)

Martin e Vanberg abordam o mesmo problema, no entanto, entendem que o papel de

manter o controle dos ministros cabe ao Legislativo. Isto , os partidos da coalizo

atravs das alteraes manteriam um controle de seus parceiros, evitando que ministros
133

posicionem a poltica muito afastadas do ponto mdio dos membros da coalizo. Assim,

esses partidos alterariam as propostas de maneira a lev-las para o ponto preferencial da

coalizo. Para os autores, o Legislativo uma arena privilegiada para o controle de

ministros hostis.

Em sistemas presidencialistas essa discusso no posta, uma vez que no se assume

que haja delegao 115, ou seja, no se assume que haja uma agenda compartilhada. De

fato, no seria sem sentido supor que o partido do presidente teria mais controle dos

seus parceiros da coalizo, do que primeiro ministro em sistemas parlamentaristas, na

medida em que o presidente pode ameaar e mesmo demitir parceiros que tentem abusar

de sua autonomia, sem que isso afete sua permanncia no cargo. No entanto, pelos

motivos discutidos no Captulo 1, no parece crvel que ministros no tenham certa

autonomia. Mesmo que no sejam ditadores em suas reas temticas, ainda assim, deve

ser reservado a eles o poder de decidir sobre polticas e sobre a gesto da

implementao das mesmas. De outra forma, para que se brigaria tanto por ministrios,

se estes no tem nenhuma poder efetivo?

A suposio a de que o acordo na formao da coalizo implica em certa autonomia

e, se h delegao, ento, incorremos no mesmo risco apontado por Martin e Vanberg,

qual seja: de que um membro da coalizo use de sua discricionariedade e controle de

informao para aproximar uma poltica da sua preferncia, ao mesmo tempo em que

afasta a poltica da preferncia da coalizo. Nesse caso, as alteraes no interior do

115
Em sistemas presidencialistas se sabe muito pouco sobre como as decises so tomadas no interior do
Executivo. Como argumentei, houve uma certa personificao do Executivo na figura do presidente, ou
na melhor das hipteses no partido do presidente. Mesmo no Brasil, onde coalizes se formam de maneira
sistemtica, o papel dos partidos membros da coalizo, que no o do presidente, desconhecido. No
sabemos se as decises so tomadas entre ministrios, pelo conjunto dos partidos, por parte deles, ou se
os ministros gozam da mesma autonomia suposta para seus companheiros parlamentaristas.
134

Legislativo poderiam ser vistas como uma forma dos membros da coalizo manterem o

controle de seus parceiros.

Os dois modelos de delegao de poder testados por Thies podem ser testados tambm

via alterao das propostas do Executivo116. No primeiro caso, temos o ministro ditador

em uma poltica setorial. Nesse caso, poderamos supor que o partido do ministro tenta

manter no s o controle sobre a pasta e os cargos distribudos no interior dela117, como

tambm tentar controlar o processo legislativo das propostas que origina. Ou seja,

tentar nomear o relator no interior do Legislativo, mantendo assim algum controle

sobre o processo de alteraes. Nesse caso, se o ministro do partido A autor da

proposta deve-se esperar que o partido A tambm detivesse a relatoria da mesma.

No segundo caso, os partidos da coalizo, tentando minimizar os riscos da delegao de

um setor da poltica, procurariam fazer um controle cruzado das polticas. Isto , quando

o ministro do partido A for o autor de uma proposta, o partido A no ser relator da

mesma. Nesse caso, os partidos da coalizo procuraro distribu-la no interior do

Legislativo para um relator do partido B, parceiro na coalizo. Com isso, haveria um

controle mtuo dos membros da coalizo, evitando que os partidos abusem do poder

que lhes foi delegado.

No Grfico 17, observa-se a relao entre os partidos dos ministros (nas colunas) e o

partido dos relatores (eixo horizontal), no primeiro governo de FHC. A designao do

ministro responsvel pela proposta foi feita considerando o ministro que a assina

quando essa foi enviada ao Legislativo. Da mesma forma que um projeto pode passar

116
Obviamente, os dois modelos so casos ideais, so modelos extremos em continuo com variaes entre
os dois.
117
Para mais sobre a distribuio dos cargos no interior do Executivo ver Praa, Freitas, & Hoepers
(2011). O ponto a ser destacado desse artigo que h fortes indcios de que a distribuio dos cargos no
interior do Executivo no tem como fim exclusivo patronagem.
135

por mais de uma comisso e ser relatada por mais de um partido, ele tambm pode ser

assinado por mais de um ministro, por vezes de partidos diferentes. Para lidar com esse

problema, multipliquei os projetos tantas vezes quantos forem os partidos envolvidos

com a mesma. Assim, no grfico 118 observamos o nmero de vezes que um projeto

assinado pelo ministro do partido A foi relatado pelo partido B. No grfico, s esto

representados os partidos que assinaram projetos no conjunto analisado, bem como no

eixo horizontal s se observam os partidos que relataram e alteraram as propostas.

Grfico 17 - Relao entre partido dos ministros e relatores (FHC I)

10
9
8
PMDB
7 PFL>DEM

6 PSDB

PTB
5
Sem Filiao

4
3
2
1
0
PMDB PFL>DEM PSDB PDS>PP PDT Outros
Coalizo Oposio
Relatoria

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Para o primeiro governo FHC, podemos observar que projetos assinados pelo PMDB

foram distribudos igualmente entre os quatro partidos da coalizo. Projetos assinados

pelo PSDB, por outro lado, foram, majoritariamente, distribudos para o DEM, embora

em um caso, o projeto assinado pelo PSDB tenha sido relatado e alterado por relator do

118
Assim, no possvel somar os nmeros apresentados para obter o total de projetos. Uma vez que se
um projeto foi assinado por um ministro do DEM e do PSDB ele ser contabilizado nas duas barras. O
mesmo vale para as relatorias.
136

mesmo partido. Do conjunto analisado, s um projeto foi assinado pelo DEM, o qual foi

relatado pelo prprio partido. Os ministros sem filiao partidria so os que mais

assinam projetos, tendo sido, estes, distribudos igualmente entre DEM e PSDB.

Grfico 18 - Relao entre partido dos ministros e relatores (FHC II)

18

16

14
PMDB
12 PFL>DEM
PSDB
10
PDS>PP
8 Sem Filiao

0
PMDB PFL>DEM PSDB PDS>PP PFL>DEM PT PDT Outros
Coalizo Oposio
Relatoria

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 18, temos novamente a relao entre ministros e relatores para o segundo

mandato do governo FHC. Pode-se verificar que a participao das proposies de

ministros filiados ao PMDB diminui, no entanto, sua participao como relator

aumenta. O PMDB passa a desempenhar o papel feito no governo anterior pelo DEM,

relatando grande parte dos projetos assinados pelo PSDB, bem como os assinados por

ministros sem filiao partidria.

Diferentemente do apresentado para o governo anterior, o nmero de projetos do DEM

e do PSDB assinados e relatados por eles mesmos aumenta. Mas, ainda assim, a maior

parte deles distribuda entre os demais membros da coalizo. Os projetos do DEM so

distribudos para o PMDB e para o PSDB; os do PSDB, por outro lado, so distribudos
137

para todos os membros da coalizo e para alguns da oposio, cujo crescimento da

participao notvel. Aqui, vemos por outro ngulo a relao apresentada no Grfico

15: quando a coalizo deixa de ser majoritria, ela tem de trazer para a mesa de

negociao os partidos da oposio. O PT o partido da oposio que mais avalia

projetos assinados pelo PSDB. O DEM, quando na oposio, se concentra nos projetos

dos ministros sem filiao partidria.

No Grfico 19, observamos a mesma relao, agora para o primeiro governo Lula. A

participao do PT nas propostas, quando comparada com o governo do PSDB,

saliente. O PT assina quase todos os projetos que saem de seu governo e um tero dos

que assina so relatado por ele mesmo. Os demais projetos assinados pelo PT so

distribudos majoritariamente para o PMDB, embora todos os outros partidos da

coalizo tenham relatado pelo menos um projeto do PT. A participao do DEM

relatando projetos do PT tambm no pequena. Aqui, novamente, a participao da

oposio efeito da coalizo minoritria. O PMDB, tal como no governo FHC, assina

poucos projetos, ao mesmo tempo em que tem um papel destacado nas relatorias. Entre

os demais partidos da coalizo, nenhum projeto foi assinado e relatado pelo mesmo

partido.
138

Grfico 19 - Relao entre partido dos ministros e relatores (Lula I)

26
24
22 PMDB
PT
20 PDS>PP
18 PL>PR
PCdoB
16 PCB>PPS
14 Sem Filiao

12
10
8
6
4
2
0
PMDB PT PDS>PP PTB PL>PR PSB PCdoB PV PMDB PFL>DEM PSDB PDS>PP PDT Outros
Coalizo Oposio

Relatoria

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

Grfico 20 - Relao entre partido dos ministros e relatores (Lula II)

39
36
33 PMDB
PT
30 PDS>PP
27 PDT
PL>PR
24 PSB
21 PCdoB
Sem Filiao
18
15
12
9
6
3
0
PMDB PT PDS>PP PTB PDT PL>PR PSB PFL>DEM PSDB Outros
Coalizo Oposio
Relatoria

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP


139

No Grfico 20, que apresenta o segundo governo Lula, notamos uma vez mais que o PT

assina quase todas as propostas feitas pelo Poder Executivo. A participao do PMDB

relatando os projetos do PT cresce, ainda que PT se mantenha relatando parte

significativa dos seus prprios projetos. O nmero de projetos assinados pelo PMDB

tambm aumenta, e a relatoria dos mesmos est distribuda entre quase todos os partidos

da coalizo, apesar desse partido ser o partido mais avalia propostas assinadas por ele

mesmo, depois do PT.

Alm do PT e do PMDB, s o PR (antigo PL) assina e relata suas prprias propostas. A

relatoria dos projetos assinados pelos outros membros da coalizo concentrada no

PMDB, PT e PR. Notvel o aumento significativo da participao do ltimo, no s

na apresentao dos projetos, como tambm na relatoria dos mesmos.

Assim, no conjunto analisado, notamos que o partido do presidente parece ter mais

controle do processo como um todo do que seus parceiros. Isso especialmente

destacado no governo Lula. Ainda assim, na maioria dos casos, o partido do ministro

que assina a proposta no o mesmo partido que avalia a proposta no interior do

Legislativo apenas 30% dos projetos analisados foram assinados e relatados pelo

mesmo partido. Haveria, ento, um controle cruzado dos membros da coalizo.

Notamos tambm que o PT centralizou mais as decises sobre polticas no interior do

Executivo do que fizera o PSDB. Por outro lado, suas propostas foram distribudas para

um nmero maior de atores no Legislativo. O PSDB aparenta menos centralizao nas

assinaturas, mas, por outro lado, seus projetos, em geral, foram analisados por um nico

ator no Legislativo: no primeiro governo, pelo DEM; no segundo governo, pelo PMDB.

Vimos ento que os projetos do Executivo tendem a ser distribudos para relatores de

partidos membros da coalizo, mas em geral esses relatores no pertencem ao mesmo


140

partido do ministro que assinou a proposta. Vimos tambm que a coalizo s diminui o

seu controle sobre a formatao das polticas quando minoritria. Nesse ltimo caso, a

necessidade de reunir maiorias exige que se envolva a oposio no processo de

formatao das polticas.

4.4 Vetos presidenciais

Ao final do processo Legislativo, os projetos aprovados so enviados sano

presidencial. O presidente pode sancion-los ou vet-los. Em caso de veto, esse pode ser

total ou parcial. Como discuti anteriormente, os vetos tendem a ser vistos como a

expresso do conflito entre os Poderes. Seriam o exemplo da divergncia entre a agenda

do Poder Executivo e a do Legislativo.

Mas, como afirmei na introduo, a explicao para o veto no to simples. No

Grfico 21, podemos observar o nmero de vetos separado por autor do dispositivo

vetado. O que se verifica, em primeiro lugar, que o nmero de vetos no to grande

quanto se poderia esperar, dado o volume de alteraes. Ao menos menor do que se

deveria esperar, caso fossem vistos atravs da lente conflitiva. Dos 8219 dispositivos do

Legislativo que poderiam ser vetados aditivos e modificativos , o Executivo vetou

apenas 1033, o que equivale a 13% do total de alteraes. Note-se que os dispositivos

supressivos no podem ser vetados e, dessa forma, so desconsiderados nesta anlise.

Observa-se tambm que o Executivo veta 89 dispositivos propostos por ele mesmo.
141

Grfico 21 - Nmero de vetos por autor

300
250200
Veto (N)
150 100
50
0

B
T

R
o

PT
EM

PP
B

B
tiv

PD

PS
D

PT

>P
S>
PM

PS
D
cu

PL
L>

PD
e
Ex

PF

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

primeira vista, os partidos que mais alteram so os mais vetados, sendo esses o

PMDB e o PT, seguidos por PSDB e DEM. No entanto, quando comparamos os quatro

grandes com os menores partidos, h uma clara desproporcionalidade entre o nmero de

vetos e de alteraes propostas.


142

Grfico 22 - Dispositivos vetados/dispositivos do Legislativo

25
Dispositivos Vetodos/Dispositivos do Legislativo (%)

20

15

10

R
M
DB

T
B

B
PT

PP

PD
PT

PS
D

>P
DE

S>
PM

PS

PL
L>

PD
PF

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 22, apresento a porcentagem de dispositivos vetados em relao ao total de

dispositivos que poderiam ser vetados por partido. Quando procedemos desta forma, a

relao entre o nmero de alteraes feitas e vetos desaparece. O PSDB o partido mais

vetado, sendo que quase 25% do que props foi objeto de veto. PR e PTB tambm

sofrem um nmero bastante considervel de vetos nos dispositivos que apresentam. O

PMDB, partido que mais fez alteraes, teve menos de 10% de seus dispositivos

vetados. Mas, o que explica essas diferenas entre os partidos?


143

Grfico 23 - Dispositivos vetados/dispositivos do Legislativo, por condio do propositor

30
Dispositivos Vetodos/Dispositivos do Legislativo

25

20

15

10

R
PP

B
PT

l
B

T
EM

ta
PD
D

PS
PT

>P

To
S>
PM

PS
D

PL
L>

PD
PF

Relator Parlamentar

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 23, observa-se a porcentagem de dispositivos vetados separados pela

condio do propositor se parlamentar ou relator e por partido. Constata-se que

dispositivos propostos por parlamentares recebem quase o dobro de vetos do que os

dispositivos introduzidos pelos relatores. S o PSDB e o PR tiveram mais dispositivos

de relator vetados. Esse dado indica, novamente, a importncia do relator como o

coordenador do processo de alterao. Ele mostra que as alteraes no interior do

Legislativo so coordenadas e que o relator um ator chave nesse processo.

Mas o fato do PSDB, que ocupou por oito anos a presidncia ter mais dispositivos de

relator vetados do que os demais partidos chama a ateno para o fato de que no s a

relatoria que explica a relao entre alteraes e vetos. Assim, preciso acrescentar

mais um ator na coordenao desse processo.


144

Grfico 24 - Dispositivos vetados/dispositivos do Legislativo, por posio em relao ao governo

60
Dispositivos Vetodos/Dispositivos do Legislativo

50

40

30

20

10

R
PP

B
PT

l
B

T
EM

ta
PD
D

PS
PT

>P

To
S>
PM

PS
D

PL
L>

PD
PF

Coalizo Oposio

Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP

No Grfico 24, podemos observar a relao entre dispositivos do Legislativo

apresentados e vetados119, agora separados por sua relao com o Executivo. O que se

observa que a oposio duas vezes mais vetada que a coalizo. Entre os quatro

maiores partidos, PMDB, DEM, PSDB e PT, estar na oposio ou na coalizo faz uma

enorme diferena no tocante ao sucesso da alterao proposta. PMDB e PT se destacam,

tendo sido 5 vezes menos vetados quando na coalizo. O PSDB, partido mais vetado

proporcionalmente, recebeu 3 vezes mais vetos na oposio do que quando era governo.

Como argumentei, a explicao para os vetos no deve ser resumida a um conflito entre

as agendas do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Vimos at aqui que as agendas

no so to divergentes como se imagina. Os Legisladores preocupados com polticas

alteram os projetos do Executivo, mas no inserem neles dispositivos de contedo local

119
Relembrando, aqui foram retirados as alteraes do Legislativo de tipo supressivas. Ficaram, portanto,
apenas os dispositivos que o Executivo pode vetar, a saber, aditivos e modificativos.
145

que visam a atender clientelas claramente definidas. Os partidos, via relatores,

coordenam o processo e avaliam os projetos que vem do Executivo, negociando e

fazendo concesses sobre os termos da poltica. E fazer parte ou no da coalizo, assim

como o status majoritrio da mesma, fazem uma enorme diferena no s no tocante s

possibilidades de alterar os projetos, como tambm nas chances que as alteraes

sobrevivam ao veto.

Nesse contexto, o significado e as razes por detrs dos vetos precisam ser

requalificadas. O veto no expresso de um conflito inerente entre os Poderes, mas

sim a forma como problemas pontuais so solucionados, problemas no resolvidos na

proposta que sai do Legislativo. As justificativas de veto que o Executivo fornece, em

sua grande maioria, fazem aluso a incoerncias que restaram no texto. Ou fazem

referncia a gastos no previstos. Em ltima anlise, vetos constituem os ltimos ajustes

em uma agenda que antes de ser conflituosa como poderia se supor primeira vista ,

na verdade compartilhada pelos membros da coalizo.


146

Concluso

No presente trabalho, analisei o funcionamento das coalizes que sustentam o Executivo

Federal no Brasil, com um olhar direcionado ao processo legislativo, ou seja, forma

como leis so apreciadas no interior do Congresso Nacional. A tese aqui defendida a

de que a formao de coalizes implica na diviso de poder e de responsabilidade sobre

o conjunto de polticas, isto , implica em que todos os partidos que compem a

coalizo participam e influem no resultado final do processo decisrio.

Para determinar a importncia dos partidos que compem a coalizo na formatao da

agenda. Primeiramente, foi preciso determinar a importncia do Legislativo. Demonstrei

que esse Poder tem um papel importante na definio das polticas. Foi possvel

constatar que os legisladores deliberam e alteram as propostas que vem do Executivo e

suas alteraes tm um impacto significativo no ordenamento jurdico do pas. O

Legislativo, por meio das alteraes, responsvel por quase 40% do contedo das leis

examinadas neste trabalho. A amostra utilizada, qual seja, o conjunto das leis propostas

pelo Executivo e que sofreram vetos, representa 15% do total das leis iniciadas pelo

Poder Executivo, nos governos FHC e nos governos Lula. H boas razes para supor

que a participao do Legislativo se mantenha em patamares similares nas demais

propostas. Todavia a verificao dessa afirmao deve ser feita em bases empricas.

Para alm das alteraes em projetos do Executivo, o Legislativo responsvel por 20%

da produo legal. Retirados dessa conta os projetos de lei oramentria, de iniciativa

exclusiva do Executivo, esse valor cresce para 37%. Em resumo: a participao do

Legislativo na alterao do status quo est longe de ser pequena ou desprezvel. E a

literatura especializada, at o momento, deu pouca importncia a esta atuao.


147

Os poderes de agenda do Presidente e dos lderes partidrios no devem ser vistos como

obstculos capacidade do Legislativo de alterar as propostas que partem do Poder

Executivo. O Legislativo faz mais alteraes a MPVs e a projetos que tramitam em

regime de urgncia onde questes relativas ao tempo e aos ritos de tramitao

supostamente imporiam limites atuao do Legislativo do que faz a PLs tramitando

em regime ordinrio.

Um olhar atento ao processo legislativo permitiu que verificssemos que o Poder

Legislativo e o Executivo no tm agendas concorrentes. O Legislativo, quando altera

os projetos do Executivo, no o faz seguindo a estratgia de levar benefcios

concentrados para seus eleitores, uma vez que a maior parte das alteraes tem contedo

nacional. A premissa de que as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo seriam

pautadas por um conflito de interesses irreconciliveis deve, portanto, ser revista. Tal

tese s se sustenta se desconsideramos o papel dos partidos polticos na coordenao do

processo de tomada de deciso. Tomando a srio o papel dos partidos, foi possvel

mostrar que, de fato, eles so capazes de desempenhar esta funo coordenadora.

A segunda etapa do trabalho consistiu em demonstrar a importncia da coalizo na

coordenao das alteraes no interior do Legislativo. O que vimos que o processo de

alteraes est longe de ser catico. Ele coordenado pelos partidos que compem a

maioria, via relatores, que, por sua vez, tm um papel central na construo do consenso

em torno das polticas. A aprovao dos projetos de lei submetidos pelo Poder

Executivo no pode ser explicada sem referncia ao papel dos partidos, cuja ao, em

ltima anlise, se estriba na atuao dos relatores.

A formao de coalizes tem implicaes profundas para o processo de formatao das

Leis. As coalizes so formadas por um motivo simples: as decises no parlamento so


148

tomadas contando votos. Vale o que a maioria decidir. Nenhum dos poderes de agenda

do Executivo d a esse Poder a possibilidade de governar contornando o Legislativo.

Isso se comprova no fato de que quando a coalizo minoritria, o controle do

Executivo sobre o contedo das Leis diminui, uma vez que aumenta significativamente

a participao da oposio. Por outro lado, quando a coalizo majoritria, ela controla

o processo de alterao das polticas. Mas esse controle no do Presidente, mas sim do

conjunto de partidos que fazem parte da coalizo presidencial. a maioria, em todos os

casos, que definir a agenda que ser aprovada no Legislativo.

A coalizo, de fato, governa. ela a responsvel pela alterao do staus quo legal. Por

coalizo se entende um ator coletivo composto por interesses partidrios divergentes,

ora em disputa, ora em acordo. Quem age, na maior parte das vezes, a coalizo e no

este ou aquele partido. Neste aspecto, o controle cruzado sobre as inciativas legislativas

desempenha papel crucial no controle mtuo dos partidos que compem o Executivo.

70% dos projetos analisados neste trabalho so assinados por ministros de um partido e

relatados por um parlamentar de outro partido.

A diviso das pastas ministeriais entre os partidos implica em diviso de

responsabilidade sobre o conjunto de polticas. Todos os partidos que compem a

coalizo participam e influenciam no resultado final do processo decisrio. Como

mostra o controle cruzado que se verifica na tramitao das matrias, essa

responsabilidade nunca exclusiva. Partidos, de uma forma ou outra, compartilham

essa responsabilidade, so coautores da maioria das propostas transformadas em lei.

A coalizo formada para alcanar maioria no Legislativo tem como consequncia o

aumento do nmero de atores que participam nas decises. A agenda do Executivo, no

a agenda do Presidente, mas sim a agenda da coalizo.


149

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156

Apndice A - Disciplina partidria por ano

0 - PLENAR 01 - PMDB 02 - PFL>DEM 03 - PSDB 04 - PT


100
90
80
70
60
50
40

05 - PDS>PP 06 - PTB 07 - PDT 08 - PL>PR 09 - PSB


100
90
80
70
60
50
40
Disciplina Partidria

10 - PP_2 11 - PCdoB 13 - PCB>PPS 14 - PSC 15 - PJ>PTC


100
90
80
70
60
50
40

16 - PV 17 - PDC 19 - PST 20 - PMN 21 - PTR


100
90
80
70
60
50
40
19 8
19 0
19 2
19 4
19 6
20 8
20 0
20 2
20 4
20 6
20 8
10

19 8
19 0
19 2
19 4
19 6
20 8
20 0
20 2
20 4
20 6
20 8
10

19 8
19 0
19 2
19 4
19 6
20 8
20 0
20 2
20 4
20 6

10

19 8
19 0
19 2
19 4
19 6
20 8
20 0
20 2
20 4
20 6
20 8
10
08
8
9
9
9
9
9
0
0
0
0
0

8
9
9
9
9
9
0
0
0
0
0

8
9
9
9
9
9
0
0
0
0

8
9
9
9
9
9
0
0
0
0
0
19

19

19

20

19
22 - PSOL
100
90
80
70
60
50
40
19 8
19 0
19 2
19 4
19 6
20 8
20 0
20 2
20 4

20 8
10
20 6
8
9
9
9
9
9
0
0
0

0
0
19

Ano

Senado Federal Cmara dos Deputados

Fonte: Banco de Dados do Cebrap


157

Apndice B - Lista de projetos analisados

Nmero Dispositivos Data No identificado


EMENT A P residente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao
dos dispositivos
Altera a legislao do imposto de renda das pessoas
PL.0913/95 9249 128 90 31-ago-95 26-dez-95
jurdicas, bem como da contribuio social sobre o lucro FHC 1
lquido, e d outras providncias.
Altera a legislao do imposto de renda das pessoas fsicas
PL.1236/95 9250 129 32 17-nov-95 26-dez-95 FHC 0
e d outras providncias
Reorganiza as classes da Carreira Policial Federal, fixa a
PL.1355/95 9266 23 2 11-dez-95 15-mar-96 remunerao dos cargos que as integram e d outras FHC 0
providncias.
Dispe sobre os servios de telecomunicaes e sua
organizao, sobre o rgo regulador e d outras
providncias. ASSEGURANDO A UNIO O DIREITO
PL.1287/95 9295 18 28 29-nov-95 19-jul-96 FHC 0
DE COBRAR PELAS CONCESSES OU P ERMISSES
PARA EXPLORAO DE SERVIOS DE
TELECOMUNICAES E PELO USO DE RADIOFRE
Dispe sobre o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na
PL.2380/96 9424 29 89 24-set-96 24-dez-96 FHC 0
forma prevista no art. 60, 7, do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias, e d outras providncias.

Dispe sobre a ordenao do transporte aquavirio e d


outras providncias. INCLUINDO NO DIREITO DE
ARVORAR A BANDEIRA BRASILEIRA A
PL.1125/95 9432 41 59 19-out-95 08-jan-97 FHC 0
EMBARCAO SOB CONT RAT O DE FRET AMENTO
A CASCO NU, TENDO EM VIST A A EMENDA
CONST IT UCIONAL NUMERO 07.
Dispe sobre a jornada de trabalho de Mdico, Mdico de
Sade Pblica, Mdico do Trabalho e Mdico Veterinrio,
PL.0693/95 9436 4 7 29-jun-95 05-fev-97 FHC 0
da Administrao P blica Federal direta, das autarquias e
das fundaes pblicas federais, e d outras providncias.

Dispe sobre a poltica energtica nacional, as atividades


relativas ao monoplio do petrleo, institui o Conselho
PL.2142/96 9478 215 206 08-jul-96 06-ago-97 FHC 0
Nacional de P oltica Energtica e a Agncia Nacional do
Petrleo e d outras providncias.
Dispe sobre a transferncia da Escola de Enfermagem de
Manaus, unidade organizacional descentralizada da
Fundao Nacional de Sade, para a Fundao
PL.3106/97 9484 11 0 13-mai-97 27-ago-97 FHC 0
Universidade do Amazonas, e d outras providncias.
CRIANDO UM CARGO DE DIREO - CD - 4 DOZE
FUNES GRA
D nova redao ao art. 30 da Lei n 6.015, de 31 de
dezembro de 1973, que dispe sobre os registros pblicos;
PL.2353/96 9534 8 14 10-set-96 10-dez-97 acrescenta inciso ao art. 1 da Lei n 9.265, de 12 de FHC 0
fevereiro de 1996, que trata da gratuidade dos atos
necessrios ao exerccio da cidadania
Dispe sobre o contrato de trabalho por prazo
PL.1724/96 9601 12 24 29-mar-96 21-jan-98 FHC 0
determinado e d outras providncias.
Institui a Gratificao de Estmulo Docncia no
PL.4605/98 9678 24 10 12-jun-98 03-jul-98 FHC 0
Magistrio Superior, e d outras providncias.
ALTERA OS ART IGOS 43,44, 45, 46, 47, 55 E 77 DO
DECRETO-LEI N 2.848, DE 07 DE DEZEMBRO DE
1940 - CODIGO P ENAL. INCLUINDO DENTRE AS
PL.2684/96 9714 31 2 26-dez-96 25-nov-98 FHC 0
PENAS REST RITIVAS DE DIREIT OS: A P REST AO
PECUNIARIA, A PERDA DE BENS E VALORES E O
RECOLHIMENT O DOMICILIAR, CARACT ERIZAND

Dispe sobre o processo e julgamento da ao direta de


PL.2960/97 9868 87 1 08-abr-97 10-nov-99 inconstitucionalidade e da ao declaratria de FHC 0
constitucionalidade perante o Supremo T ribunal Federal.
Acrescenta dispositivos Consolidao das Leis do
Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de
PL.4693/98 9957 36 3 07-ago-98 12-jan-00 FHC 0
maio de 1943, instituindo o procedimento sumarssimo no
processo trabalhista.
Disciplina o regime de emprego pblico do pessoal da
PL.4811/98 9962 17 21 18-nov-98 22-fev-00 Administrao federal direta, autrquica e fundacional, e FHC 0
d outras providncias.
Regula o art. 163, incisos I, II, III e IV, e o art. 169 da
Constituio Federal, dispe sobre princpios fundamentais
PLP0018/99 10 694 1114 13-abr-99 04-mai-00 e normas gerais de finanas pblicas e estabelece o regime FHC II 0
de gesto fiscal responsvel, bem assim altera a Lei
Complementar n 64, de 1

Altera a Lei n 6.305, de 15 de dezembro de 1975, que


PL.4257/98 9972 5 35 16-mar-98 25-mai-00 "institui a classificao de produtos vegetais, subprodutos e FHC 0
resduos de valor econmico, e d outras providncias".

Dispe sobre o sistema de armazenagem dos produtos


PL.2329/00 9973 29 3 20-jan-00 29-mai-00 FHC II 0
agropecurios.
158

No identificado
Nmero Dispositivos Data
EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos
Altera o Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 -
Cdigo Penal, mediante a tipificao de condutas que
PL.0933/99 9983 64 28 13-mai-99 14-jul-00 FHC II 0
constituem crimes contra a previdncia social, e d outras
providncias.
Dispe sobre a criao da Agncia Nacional de guas -
ANA, entidade federal de coordenao e apoio do Sistema
PL.1617/99 9984 121 69 02-set-99 17-jul-00 FHC II 0
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e d
outras providncias.
Dispe sobre a gesto de recursos humanos das Agncias
Reguladoras e d outras providncias. Estabelecendo
PL.2549/00 9986 85 11 01-mar-00 18-jul-00 mandato fixo de cinco anos para os dirigentes das FHC II 0
Agncias Reguladoras e submetendo a indicao dos
mesmos a aprovao do Senado; criando emprego pu
Estabelece critrios para a compensao, pela Unio, aos
Estados e ao Distrito Federal, pelas perdas relativas ao
PL.2904/00 9988 22 6 26-abr-00 19-jul-00 quarto trimestre de 1999, decorrentes da aplicao dos FHC II 0
arts. 71 e 72 do Ato das Disposies Constitucionais
T ransitrias. COMPENSAO PELAS P
Dispe sobre a prorrogao do perodo de transio
previsto na Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, e d
outras providncias. AUMENT ANDO O PRAZO DE
PL.2985/00 9990 3 7 10-mai-00 21-jul-00 FHC II 0
T RANSIO NO MAXIMO AT 31 DE DEZEMBRO
DE 2001, QUANDO O GOVERNO, ATRAVS DOS
MINIST ERIOS DA FAZENDA E DE

Institui o Fundo para o Desenvolvimento T ecnolgico das


PL.3939/97 10052 17 46 01-dez-97 28-nov-00 T elecomunicaes. - FDTT , e d outras providncias. FHC 0
Obs.: a ementa do Substitutivo adota a sigla FUNT TEL.

Altera dispositivos da Consolidao das Leis do T rabalho,


aprovada pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de
1943. AUMENTANDO PARA QUATORZE ANOS O
PL.2845/00 10097 32 0 11-abr-00 19-dez-00 FHC II 0
LIMITE DE IDADE DO MENOR APRENDIZ;
CRIANDO O CONT RAT O DE APRENDIZAGEM, COM
PRAZO DE DOIS ANOS DE VALIDADE;

D nova redao a dispositivos da Lei n 9.294, de 15 de


julho de 1996, que dispe sobre as restries ao uso e
PL.3156/00 10167 22 21 31-mai-00 27-dez-00
propaganda de produtos fumgeros, bebidas alcolicas, FHC II 0
medicamentos, terapias e defensivos agrcolas.
PROIBINDO O USO DE DERIVADOS DE FUMO NAS
Altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus
fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
PL.3745/00 10165 41 1 10-nov-00 27-dez-00 FHC II 0
providncias. CRIANDO A T AXA DE CONT ROLE E
FISCALIZAO AMBIENTAL - T CFA, A SER
C0BRADA PE
Regulamenta o 2 do art. 236 da Constituio Federal,
mediante o estabelecimento de normas gerais para a
PL.4653/98 10169 22 7 30-jun-98 29-dez-00 fixao de emolumentos relativos aos atos praticados FHC 0
pelos servios notariais e de registro, e d outras
providncias.
ACRESCE E ALT ERA DISPOSIT IVOS DA LEI
COMPLEMENTAR N 95, DE 26 DE FEVEREIRO DE
PLP0023/99 10 24 22 14-mai-99 26-abr-01 FHC II 0
1998. POSSIBILIT ANDO A REALIZAO DA
CONSOLIDAO DA LEGISLAO FEDERAL.
DISPE SOBRE O REGIME DE PREVIDENCIA
COMPLEMENTAR E DA OUT RAS PROVIDENCIAS.
PLP0010/99 10 245 56 16-mar-99 29-mai-01 FHC II 0
REGULAMENT ANDO O DISPOST O NO ARTIGO 202
DA NOVA CONST IT UIO FEDERAL.
Dispe sobre a criao da Agncia Nacional de
T ransportes, do Departamento Nacional de Infra-
PL.1615/99 10233 201 641 21-set-99 05-jun-01 Estrutura de T ransportes, reestrutura o setor federal de FHC II 1
transportes, e d outras providencias. NOVA EMENTA:
Dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavi
Acrescenta pargrafos ao art. 58 e d nova redao ao
2o do art. 458 da Consolidao das Leis do Trabalho,
aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de
PL.3523/00 10243 13 1 14-set-00 19-jun-01 FHC II 0
1943. EST ABELECENDO QUE O T EMPO DE
DESLOCAMENTO DO EMPREGADO PARA O LOCAL
DE T RABALHO DE DIF
Altera a Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, a Lei no
8.870, de 15 de abril de 1994, a Lei no 9.317, de 5 de
PL.3998/01 10256 31 9 12-jan-01 09-jul-01 dezembro de 1996, e a Lei no 9.528, de 10 de dezembro FHC II 0
de 1997. Mensagem de Veto n 729 . contribuio da
agroindstria p/ seguridade social
Cria a autarquia federal Instituto de Pesquisas Jardim
PL.4838/01 10316 37 6 06-jun-01 06-dez-01 FHC II 0
Botnico do Rio de Janeiro, e d outras providncias.
159

Nmero Dispositivos Data No identificado


EMENT A P residente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao
dos dispositivos
Altera as leis 8212 e 8213, ambas de 24 de julho de 1991.
INCLUINDO COMO SEGURADO OBRIGATORIO DA
PREVIDENCIA SOCIAL O MINISTRO DE CONFISSO
PL.3989/00 10403 9 1 14-dez-00 08-jan-02 FHC II 0
RELIGIOSA E O MEMBRO DE INST IT UT O DA VIDA
CONSAGRADA, DE CONGREGAO OU DE ORDEM
RELIGIOSA; EST ABELECENDO QUE A INS

Dispe sobre a criao de empregos no Instituto Brasileiro


do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis -
PL.3804/00 10410 43 87 28-nov-00 11-jan-02 FHC II 0
IBAMA e na Agncia Nacional de guas - ANA, e d
outras providncias.
Dispe sobre o alongamento de dvidas originrias de
crdito rural, de que trata a Lei N 9.138, de 29 de
MPV0009/01 10437 24 25 01-nov-01 25-abr-02 novembro de 1995, e d outras providncias. Autorizando FHC II 0
a repactuao da dvida por parte dos muturios de crdito
rural, incluindo os produtores rur
Dispe sobre a expanso da oferta de energia emergencial
e d outras providncias. (Volume - II) (GOVERNO FHC).
PLV 00003 2002 - DISP E SOBRE A EXP ANSO DA
MPV0014/01 10438 69 134 21-dez-01 26-abr-02 FHC II 0
OFERT A DE ENERGIA ELT RICA EMERGENCIAL,
RECOMPOSIO TARIFRIA EXTRAORDINRIA,
CRIA O P ROGRAMA DE I

Institui o P rograma Bolsa-Renda para atendimento a


agricultores familiares atingidos pelos efeitos da estiagem
MPV0030/02 10458 9 3 14-fev-02 14-mai-02 FHC II 0
nos municpios em estado de calamidade pblica ou
situao de emergncia, e d outras providncias.

Dispe sobre a repactuao e o alongamento de dvidas


oriundas de operaes do crdito rural contratadas sob a
MPV0024/02 10464 32 35 24-jan-02 24-mai-02 gide do P rograma Especial de Crdito para Reforma FHC II 0
Agrria - PROCERA e do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar - PRONAF,
Institui a Fundao Universidade Federal do Vale do So
PL.5307/01 10473 15 17 06-set-01 27-jun-02 FHC II 0
Francisco.
Dispe sobre o Quadro de Pessoal da Advocacia-Geral da
Unio, a criao da Gratificao de Desempenho de
PL.6632/02 10480 78 0 05-abr-02 02-jul-02 Atividade de Apoio T cnico-Administrativo na AGU - FHC II 0
GDAA, cria a P rocuradoria-Geral Federal, e d outras
providncias.
Dispe sobre a estruturao de rgos, cria cargos em
comisso no mbito do Poder Executivo Federal, e d
MPV0037/02 10539 10 4 09-mai-02 23-set-02 outras providncias.Criando a Secretaria de Estado dos FHC II 0
Direitos da Mulher; criando 62 cargos em comisso - DAS-
para o Executivo; transformando a Cor
Dispe sobre a proteo de informao no divulgada
MPV0069/02 10603 46 8 27-set-02 17-dez-02 submetida para aprovao da comercializao de produtos FHC II 0
e d outras providncias.
Institui o Fundo Constitucional do Distrito Federal -
PL.7015/02 10633 29 22 19-jun-02 27-dez-02 FCDF, para atender o disposto no inciso XIV do art. 21 da FHC II 0
Constituio Federal.

Dispe sobre a no cumulatividade na cobrana da


contribuio para os P rogramas de Integrao Social (P IS)
MPV0066/02 10637 309 157 30-ago-02 30-dez-02 e de Formao do Patrimnio do Servidor P blico FHC II 0
(P asep), nos casos que especifica; sobre os procedimentos
para desconsiderao de atos ou negcios j

Dispe sobre o Estatuto de Defesa do T orcedor e d outras


PL.7262/02 10671 176 70 30-out-02 15-mai-03 FHC II 0
providncias.
Dispe sobre o direito ao ressarcimento dos custos de
formao de atleta no profissional e a explorao
MPV0079/02 10672 82 165 28-nov-02 15-mai-03 comercial da imagem do atleta profissional, impe FHC II 0
vedaes ao exerccio de cargo ou funo executiva em
entidade de administrao de desporto profissi
Dispe sobre a transferncia da Unio para os Estados e o
Distrito Federal de parte da malha rodoviria sob
MPV0082/02 -1 21 15 13-dez-02 19-mai-03 jurisdio federal, nos casos que especifica, e d outras FHC II 0
providncias. EMENT A DAS EMENDAS DO SENADO
AO P LV 3 / 2003: Dispe sobre a transferncia
Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
MPV0103/03 10683 476 51 01-jan-03 28-mai-03 Lula 0
dos Ministrios, e d outras providncias.
Altera dispositivos das Leis ns 10.637, de 30 de dezembro
de 2002, e 9.317, de 5 de dezembro de 1996, e d outras
MPV0107/03 10684 13 95 11-fev-03 11-jun-03 providncias. NOVA EMENTA DO PLV: Altera a Lula 0
legislao tributria, dispe sobre parcelamento de dbitos
junto Secretaria da Receita Federal
Cria o Programa Nacional de Acesso Alimentao -
"Carto Alimentao". Estabelecendo que o "Carto -
MPV0108/03 10689 19 20 28-fev-03 13-jun-03 Lula 0
Alimentao" atender, no ms de maro de 2003, aos
atuais beneficirios do Programa Bolsa - Renda.
160

No identificado
Nmero Dispositivos Data
EMENT A P residente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos

Reabre o prazo para que os Municpios que refinanciaram


suas dvidas junto Unio possam contratar emprstimos
MPV0094/02 10690 5 13 27-dez-02 16-jun-03 ou financiamentos e d nova redao ao art. 2 da Lei n FHC II 0
8.989, de 24 de fevereiro de 1995.Prorrogando at 31 de
dezembro de 2005 o prazo de co

Cria a Carreira de Agente Penitencirio Federal no Quadro


MPV0110/03 10693 18 14 17-mar-03 25-jun-03de P essoal do Departamento de P olcia Federal e d outras Lula 0
providncias.
Dispe sobre a criao de subsidirias integrais do Branco
do Brasil S. A., para atuao no segmento de
MPV0121/03 10738 8 1 26-jun-03 17-set-03 Lula 0
microfinanas e consrcios. Criando um banco mltiplo e
uma administradora de consrcio.
Dispe sobre a criao do Programa Emergencial e
Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios
MPV0127/03 10762 29 47 05-ago-03 11-nov-03 Pblicos de Distribuio de Energia Eltrica e d outras Lula 0
providncias. (NOVA EMENTA - PLV 24/03): Dispe
sobre a criao do Programa Emergencial e Excepci
Dispe sobre o Quadro de Pessoal da Agncia Nacional de
guas - ANA, e d outras providncias. Criando cargos no
PL.1858/03 10768 66 1 02-set-03 19-nov-03 Quadro de Pessoal da ANA e INSS; estabelecendo que o Lula 0
auxlio financeiro para candidatos aprovados em concurso
pblico que estiverem no program

Estabelece normas para o plantio e comercializao da


produo de soja da safra de 2004, e d outras
MPV0131/03 10814 19 18 26-set-03 15-dez-03 providncias. NOVA EMENTA: Estabelece normas para o Lula 0
plantio e comercializao da produo de soja
geneticamente modificada da safra de 2004, e d ouras p
Altera a Legislao T ributria Federal e d outras
providncias. Estabelecendo a cobrana no - cumulativa
MPV0135/03 10833 418 99 31-out-03 29-dez-03 da COFINS, acabando com o efeito cascata, e aumentando Lula 0
a sua alquota de 3% para 7,6%, calculada sobre o valor do
faturamento mensal da empresa, den
Cria o Programa Especial de Habitao P opular - P EHP e
MPV0133/03 10840 22 12 24-out-03 11-fev-04 Lula 0
d outras providncias.
Dispe sobre a criao do Instituto Nacional do Semi-
rido - INSA, unidade de pesquisa integrante da estrutura
MPV0151/03 10860 6 1 19-dez-03 14-abr-04 Lula 0
bsica do Ministrio da Cincia e T ecnologia, e d outras
providncias.
Dispe sobre a Contribuio para os P rogramas de
Integrao Social e de Formao do Patrimnio do
MPV0164/04 10865 156 253 29-jan-04 29-abr-04 Servidor Pblico e a Contribuio para o Financiamento Lula 0
da Seguridade Social incidentes sobre a importao de bens
e servios, e d outras providncias. Crian
Acresce o art. 1 - A Lei n 10.336, de 19 de dezembro
de 2001, que institui Contribuio de Interveno no
MPV0161/04 10866 28 21 22-jan-04 04-mai-04 Domnio Econmico incidente sobre a importao e a Lula 0
comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e
seus derivados, e lcool etlico c
Altera o inciso IV do art. 6 da Lei n 10.826, de 22 de
dezembro de 2003, que dispe sobre registro, posse e
MPV0157/03 10867 3 3 24-dez-03 12-mai-04 comercializao de armas de fogo e munio, sobre o Lula 0
Sistema Nacional de Armas - Sinarm e define crimes.
Permitindo que as Guardas Municipais das
Dispe sobre a instituio de Gratificao T emporria
para os servidores Tcnico-Administrativos e T cnico-
MPV0160/03 10868 8 4 30-dez-03 12-mai-04 Lula 0
Martimos das Instituies Federais de Ensino, e d outras
providncias.
Cria a Carreira de P ercia Mdica da P revidncia Social,
dispe sobre a remunerao da Carreira de Supervisor
MPV0166/04 10876 66 10 19-fev-04 02-jun-04 Mdico-P ericial do Quadro de Pessoal do Instituto Lula 0
Nacional do Seguro Social - INSS, e d outras providncias.
Criando trs mil cargos de P erito M
Dispe sobre a criao do Plano Especial de Cargos da
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - ANVISA e da
MPV0170/04 10882 35 6 05-mar-04 09-jun-04 Lula 0
Gratificao Temporria de Vigilncia Sanitria, e d
outras providncias.
Acresce pargrafo ao art. 2 da Lei n 10.150, de 21 de
dezembro de 2000, que dispe sobre a novao de dvidas e
MPV0175/04 10885 3 11 22-mar-04 17-jun-04 responsabilidades do Fundo de Compensao de Variaes Lula 0
Salariais - FCVS, e d outras providncias. NOVA
EMENT A DA REDAO FINAL: Altera a Lei
Dispe sobre o Adicional ao Frete para a Renovao da
Marinha Mercante - AFRMM e o Fundo da Marinha
Mercante - FMM, e d outras providncias. Criando o
MPV0177/04 10893 185 81 26-mar-04 13-jul-04 Lula 0
Sistema Eletrnico de Controle de Arrecadao do
AFRMM, o MERCANT E, interligando-o ao SISCOMEX;
dispond
161

Nmero Dispositivos Data No identificado


EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos
Dispe sobre a reestruturao das Carreiras de Procurador
da Fazenda Nacional, de Advogado da Unio, de
PL.3332/04 10909 16 1 12-abr-04 15-jul-04 Procurador Federal, de Procurador do Banco Central do Lula 0
Brasil e de Defensor Pblico da Unio, e d outras
providncias. Estendendo o pagamento da Gratif
Reestrutura a remunerao dos cargos das Carreiras de
Auditoria da Receita Federal, Auditoria-Fiscal da
PL.3501/04 10910 73 41 07-mai-04 15-jul-04 Previdncia Social e Auditoria-Fiscal do Trabalho, altera o Lula 0
pro-labore, devido aos ocupantes dos cargos efetivos da
Carreira de Procurador da Fazenda N

Reduz as alquotas do PIS/PASEP e da COFINS, incidentes


na importao e na comercializao do mercado interno
MPV0183/04 10925 6 107 30-abr-04 23-jul-04 de fertilizantes e defensivos agropecurios classificados no Lula 0
Captulo 31 da NCM, e d outras providncias. NOVA
EMENT A DA REDAO FINAL: Reduz as

Altera e acrescenta dispositivos Lei n 10.748, de 22 de


outubro de 2003, que cria o Programa Nacional de
MPV0186/04 10940 17 17 14-mai-04 27-ago-04 Estmulo ao Primeiro Emprego para os Jovens - PNPE, e Lula 0
d outras providncias. NOVA EMENT A DA REDAO
FINAL: Altera e acrescenta dispositivos Lei

Institui, no mbito do Programa de Resposta aos


Desastres, o Auxlio Emergencial Financeiro para
MPV0190/04 10954 18 11 01-jun-04 29-set-04 atendimento populao atingida por desastres, includa Lula 0
nos Municpios em estado de calamidade pblica ou
situao de emergncia, d nova redao ao 2 do
Autoriza o Poder Executivo a criar a empresa pblica
PL.2399/03 10972 65 7 30-out-03 02-dez-04 denominada Empresa Brasileira de Hemoderivados e Lula 0
Biotecnologia - HEMOBRS e d outras providncias.
Dispe sobre o desconto de crdito na apurao da
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL e da
MPV0219/04 11051 23 131 01-out-04 29-dez-04 Contribuio para o PIS/PASEP e COFINS no- Lula 0
cumulativas, e d outras providncias. Alterando as Leis n
10.522, de 2002 e 9.430, de 1996 (Lei n 10.833,
Institui normas gerais para licitao e contratao de
parceria pblico-privada no mbito da administrao
PL.2546/03 11079 79 180 19-nov-03 30-dez-04 pblica. Autorizando a Unio a integralizar recursos em Lula 0
Fundo Fiducirio de Incentivo a contratos de Parcerias
Pblico - Privada - PPP.
Autoriza o Poder Executivo a instituir Servio Social
Autnomo denominado Agncia Brasileira de
PL.3443/04 11080 50 6 30-abr-04 30-dez-04 Lula 0
Desenvolvimento Industrial - ABDI, e d outras
providncias.
Abre crdito extraordinrio aos Oramentos Fiscal e de
MPV0217/04 11093 11 1 28-set-04 12-jan-05 Lula 0
Investimento da Unio, para os fins que especifica.
Altera dispositivos da Medida Provisria n 2.229-43, de 6
de setembro de 2001, que dispe sobre a criao,
MPV0210/04 11094 109 5 31-ago-04 13-jan-05 reestruturao e organizao de carreiras, cargos e funes Lula 0
comissionadas tcnicas no mbito da Administrao
Pblica Federal direta, autrquica e
Altera dispositivos da Lei n 9.266, de 15 de maro de
1996, que reorganiza as classes da Carreira Policial Federal
MPV0212/04 11095 73 39 10-set-04 13-jan-05 e fixa a remunerao dos cargos que as integram, e da Lei Lula 0
n 9.654, de 2 de junho de 1998, que cria a Carreira de
Policial Rodovirio Feder

Institui o Programa Universidade para T odos - PROUNI,


regula a atuao de entidades beneficentes de assistncia
MPV0213/04 11096 64 39 13-set-04 13-jan-05 social no ensino superior, e d outras providncias. Lula 0
EMENT A DA REDAO FINAL: Institui o Programa
Universidade para Todos - PROUNI, regula a at

Altera dispositivos das Leis ns 9.478, de 6 de agosto de


1997, e 9.847, de 26 de outubro de 1999. NOVA
MPV0214/04 11097 10 44 14-set-04 13-jan-05 EMENT A DA REDAO FINAL: Dispe sobre a Lula 0
introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira;
altera as Leis ns 9.478, de 6 de agosto de 1997, 9.84

Atribui ao Ministrio da Previdncia Social competncias


relativas arrecadao, fiscalizao, lanamento e
MPV0222/04 11098 30 7 05-out-04 18-jan-05 normatizao de receitas previdencirias, autoriza a Lula 0
criao da Secretaria da Receita Previdenciria no mbito
do referido Ministrio, e d outras

Regulamenta os incisos II, IV e V do 1 do art. 225 da


Constituio Federal, estabelece normas de segurana e
PL.2401/03 11105 182 99 31-out-03 24-mar-05 mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam Lula 0
organismos geneticamente modificados - OGM e seus
derivados, cria o Conselho Nacional de
162

No identificado
Nmero Dispositivos Data
EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao
dos dispositivos
D nova redao ao caput e ao 3o do art. 304 do
Decreto-Lei no 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Cdigo
PL.6425/02 11113 4 0 27-mar-02 13-mai-05 de P rocesso P enal. Estabelecendo a simplificao da FHC II 0
lavratura do auto de priso em flagrante para permitir ao
policial condutor do preso e as testemun
Dispe sobre o Registro Especial, na Secretaria da Receita
Federal do Ministrio da Fazenda, de produtor ou
MP V0227/04 11116 60 16 07-dez-04 18-mai-05 importador de biodiesel e sobre a incidncia da Lula 0
Contribuio para o PIS/PASEP e da COFINS sobre as
receitas decorrentes da venda desse produto, alt
Acresce pargrafos ao art. 10 da Lei n 9.615, de 24 de
maro de 1998, d nova redao ao art. 3 da Lei n
MP V0229/04 11118 12 9 18-dez-04 18-mai-05 10.891, de 9 de julho de 2004, e prorroga os prazos Lula 0
previstos nos arts. 30 e 32 da Lei n 10.826, de 22 de
dezembro de 2003. NOVA EMENT A DA REDAO
Cria, na Carreira da Seguridade Social e do T rabalho, para
lotao no Ministrio da Sade, os cargos que menciona,
MP V0231/04 11123 36 24 30-dez-04 07-jun-05 institui a Gratificao de Incentivo Atividade Intensiva Lula 0
de Assistncia Sade - GIAAS, e d outras providncias.
NOVA EMENTA DA REDAO
Dispe sobre o Programa Universidade para T odos -
PROUNI. NOVA EMENTA DA REDAO FINAL:
Dispe sobre o Programa Universidade para T odos -
MP V0235/05 11128 3 1 14-jan-05 28-jun-05 Lula 0
PROUNI e altera o inciso I do artigo 2 da Lei n 11.096,
de 13 de janeiro de 2005. Estabelecendo que a adeso das
in
Institui, no mbito da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, o Programa Nacional de Incluso de Jovens -
MP V0238/05 11129 40 22 01-fev-05 30-jun-05 ProJovem, cria o Conselho Nacional de Juventude - CNJ e Lula 0
cargos em comisso, e d outras providncias. NOVA
EMENTA DA REDAO FINAL: Institui o
Institui a Vantagem Pecuniria Especial - VP E, devida aos
militares da Polcia Militar do Distrito Federal e do Corpo
PL.5030/05 11134 55 22 08-abr-05 15-jul-05 de Bombeiros Militar do Distrito Federal, altera a Lula 0
distribuio de Quadros, P ostos e Graduaes destas
Corporaes, dispe sobre a remune
Dispe sobre a Ordenao da Aviao Civil, cria a Agncia
PL.3846/00 11182 305 279 29-nov-00 27-set-05 Nacional de Aviao Civil - ANAC, e d outras FHC II 0
providncias.
Prorroga o prazo para opo pelo regime de Imposto de
Renda retido na fonte de Pessoa Fsica dos participantes
MP V0255/05 11196 8 584 04-jul-05 21-nov-05 de planos de benefcios e d outras providncias. NOVA Lula 0
EMENTA DA REDAO FINAL: Prorroga o prazo para
opo pelo regime de Imposto de Renda reti
Dispe sobre a gesto de florestas pblicas para produo
sustentvel, institui, na estrutura do Ministrio do Meio
PL.4776/05 11284 429 225 21-fev-05 02-mar-06 Ambiente, o Servio Florestal Brasileiro - SFB, cria o Lula 0
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF ;
altera as Leis ns 10.683, de 2
Altera as Leis ns 10.355, de 26 de dezembro de 2001, que
dispe sobre a estruturao da Carreira Previdenciria no
MP V0272/05 11302 39 15 27-dez-05 10-mai-06 mbito do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS; Lula 0
10.855, de 1 de abril de 2004, que dispe sobre a
reestruturao da Carreira Previde
Altera a Legislao Tributria Federal. NOVA EMENTA
DA REDAO FINAL: Altera a Legislao T ributria
MP V0280/06 11311 19 20 16-fev-06 13-jun-06 Federal, modificando as Leis ns 11.119, de 25 de maio de Lula 0
2005, 7.713, de 22 de dezembro de 1988, 9.250, de 26 de
dezembro de 1995, 9.964, de 10 de abril
Dispe sobre o salrio mnimo a partir de 1 de abril de
2006. NOVA EMENTA DA REDAO FINAL: Dispe
MP V0288/06 11321 16 1 31-mar-06 07-jul-06 sobre o salrio mnimo a partir de 1 de abril de 2006; Lula 0
revoga dispositivos do Decreto-Lei n 2.284, de 10 de
maro de 1986, e das Leis ns 7.789, de 3 de
Dispe sobre as operaes de crdito rural, contratadas
com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento
MP V0285/06 11322 21 102 07-mar-06 13-jul-06 do Nordeste - FNE, na rea de atuao da Agncia de Lula 0
Desenvolvimento do Nordeste - ADENE, e no
renegociadas, nos termos da Lei n 10.177, de 12 d
Altera dispositivos das Leis nos 9.250, de 26 de dezembro
de 1995, e 8.212, de 24 de julho de 1991. NOVA
MP V0284/06 11324 14 23 07-mar-06 19-jul-06 EMENTA DA REDAO FINAL: Altera dispositivos das Lula 0
Leis ns 9.250, de 26 de dezembro de 1995, 8.212, de 24
de julho de 1991, 8.213, de 24 de julho de 19

Abre crdito extraordinrio, em favor do Ministrio dos


Transportes, no valor de R$ 361.554.596,00, para os fins
MP V0287/06 11333 2 1 29-mar-06 25-jul-06 que especifica.Crdito extraordinrio destinado Lula 0
recuperao de rodovias, incluindo a BR-101, no Estado
do Rio Grande do Sul; pagamento de de
163

No identificado
Nmero Dispositivos Data
EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos
Altera dispositivos da Lei n 5.869, de 11 de janeiro de
1973 - Cdigo de Processo Civil, relativos ao Processo de
PL.4497/04 11382 225 2 19-nov-04 06-dez-06 Execuo e a outros assuntos. Alterando dispositivos Lula 0
concernentes execuo dos ttulos extrajudiciais.
"Reforma Processual Civil".
Altera as Leis ns 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de
1991, e 9.796, de 5 de maio de 1999, e aumenta o valor
MPV0316/06 11430 26 8 11-ago-06 26-dez-06 dos benefcios da previdncia social. NOVA EMENT A DA Lula 0
REDAO FINAL: Altera as Leis ns 8.213, de 24 de
julho de 1991, e 9.796, de 5 de maio de

Altera a destinao de receitas decorrentes da


Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria
PL.7193/06 11437 107 19 08-jun-06 28-dez-06 Cinematogrfica Nacional - CONDECINE, criada pela Lula 0
Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001,
visando o financiamento de programas e projetos volta

Acresce art. 18-A Lei n 8.177, de 1 de maro de 1991,


que estabelece regras para a desindexao da economia.
MPV0321/06 11434 4 47 13-set-06 28-dez-06 NOVA EMENTA DA REDAO FINAL: Acresce art. 18- Lula 0
A Lei n 8.177, de 1 de maro de 1991, que estabelece
regras para a desindexao da economia;

Institui, na forma do art. 43 da Constituio Federal, a


Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste -
PLP0076/03 12 40 120 31-jul-03 03-jan-07 SUDENE; estabelece sua composio, natureza jurdica, Lula 0
objetivos, rea de atuao, instrumentos de ao; altera a
Lei n 7.827, de 27 de setembro de
Dispe sobre a poltica de resseguro, retrocesso e sua
intermediao, as operaes de coseguro, as contrataes
PLP0249/05 12 78 94 18-mai-05 15-jan-07 de seguro no exterior e as operaes em moeda estrangeira Lula 0
do setor securitrio; altera o Decreto-Lei n 73, de 21 de
novembro de 1966, e a Lei

Dispe sobre a prestao de auxlio financeiro pela Unio


MPV0328/06 11452 16 54 03-nov-06 27-fev-07 aos Estados e aos Municpios, no exerccio de 2006, com Lula 0
o objetivo de fomentar as exportaes do Pas.

Dispe sobre a Administrao T ributria Federal; altera as


Leis ns 10.593, de 6 de dezembro de 2002, 10.683, de 28
PL.6272/05 11457 164 66 29-nov-05 16-mar-07 de maio de 2003, 8.212, de 24 de julho de 1991, 10.910, Lula 1
de 15 de julho de 2004, e o Decreto-Lei n 5.452, de 1 de
maio de 1943; revoga dis
Dispe sobre o plantio de organismos geneticamente
modificados em unidades de conservao, acrescenta
MPV0327/06 11460 11 7 01-nov-06 21-mar-07 dispositivos Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, e d Lula 0
outras providncias. Revoga o artigo 11 da Lei n 10.814,
de 2003, que probe o plantio de OGM
D nova redao a dispositivos das Leis n 9.636, de 15 de
maio de 1998, 8.666, de 21 de junho de 1993, 11.124, de
MPV0335/06 11481 132 105 26-dez-06 31-mai-07 16 de junho de 2005, e dos Decretos-Leis n9.760, de 5 de Lula 0
setembro de 1946, 271, de 28 de fevereiro de 1967, e
1.876, de 15 de julho de 1981
Dispe sobre os incentivos s indstrias de equipamentos
para T V Digital e de componentes eletrnicos
MPV0352/07 11484 256 22 22-jan-07 31-mai-07 semicondutores e sobre a proteo propriedade Lula II 0
intelectual das topografias de circuitos integrados. Cria o
PADIS e o PAT VD, incentivando a produo de d
Dispe sobre o trmino do processo de liquidao e a
extino da Rede Ferroviria Federal S.A. - RFFSA, altera
MPV0353/07 11483 97 48 22-jan-07 31-mai-07 dispositivos da Lei n 10.233, de 5 de junho de 2001, e d Lula II 0
outras providncias. Programa de Acelerao do
Crescimento - PAC.
Cria o Regime Especial de Incentivos para o
Desenvolvimento da Infra-Estrutura - REIDI, reduz para
MPV0351/07 11488 80 82 22-jan-07 15-jun-07 vinte e quatro meses o prazo mnimo para utilizao dos Lula II 0
crditos da Contribuio para o PIS/PASEP e da
Contribuio para o Financiamento da Seguridade Socia
Regulamenta o art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais T ransitrias e d outras providncias.
MPV0339/06 11494 206 142 29-dez-06 20-jun-07 Regulamenta a nova Constituio Federal. Instiui, no Lula 0
mbito de cada Estado e do DF, um Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valori

Altera as Leis ns 9.657, de 3 de junho de 1998, 10.480,


de 2 de julho de 2002, 11.314, de 3 de julho de 2006,
MPV0341/06 11490 136 5 29-dez-06 20-jun-07 11.344, de 8 de setembro de 2006, 11.355, 11.356, Lula 0
11.357 e 11.358, de 19 de outubro de 2006, 8.025, de 12
de abril de 1990, e 8.112, de 11 de de
164

No identificado
Nmero Dispositivos Data EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos
Institui o Fundo de Investimento do FGT S - FI-FGT S,
altera a Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990, e d outras
MPV0349/07 11491 29 9 22-jan-07 20-jun-07 providncias. Permite a utilizao de recursos da conta Lula II 0
vinculada do trabalhador para adquirir cotas do Fundo de
Investimento do FGT S. Programa d
D nova redao ao art. 894 da Consolidao das Leis do
T rabalho, aprovada pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1 de
PL.4733/04 11496 9 1 27-dez-04 22-jun-07 maio de 1943, e alnea "b" do inciso III do art. 3 da Lei Lula 0
n 7.701, de 21 de dezembro de 1988. Estabelecendo casos
em que caber embargos par
Modifica as competncias e a estrutura organizacional da
fundao CAPES, de que trata a Lei n 8.405, de 9 de
PL.7569/06 11502 22 4 16-nov-06 11-jul-07 janeiro de 1992, e altera a Lei n 11.273, de 6 de fevereiro Lula 0
de 2006, que autoriza a concesso de bolsas de estudo e de
pesquisa a participantes

Altera as Leis ns 10.355, de 26 de dezembro de 2001,


10.855, de 1 de abril de 2004, 8.112, de 11 de dezembro
MPV0359/07 11501 88 17 19-mar-07 11-jul-07 de 1990, 11.457, de 16 de maro de 2007, 10.910, de 15 Lula II 1
de julho de 2004, 11.171, de 2 de setembro de 2005, e
11.233, de 22 de dezembro de 2005,

Altera dispositivos das Leis ns 11.345, de 14 de setembro


de 2006, 8.212, de 24 de julho de 1991, e 8.685, de 20 de
MPV0358/07 11505 19 30 19-mar-07 18-jul-07 julho de 1993, e d outras providncias.Prorroga o prazo Lula II 0
para que as entidades optantes da T imemania parcelem
seus dbitos vencidos at 31

Acresce e altera dispositivos da Lei n 10.683, de 28 de


maio de 2003, para criar a Secretaria Especial de Portos, e
MPV0369/07 11518 53 21 08-mai-07 05-set-07 d outras providncias. Cria a Secretaria Especial de Lula II 0
Portos; d competncia ao Advogado-Geral da Unio e ao
Ministro de Estado da Fazenda
Dispe sobre a utilizao de recursos das exigibilidades de
aplicao em crdito rural oriundos da poupana rural e
MPV0372/07 11524 42 61 23-mai-07 24-set-07 dos depsitos vista para financiamentos destinados Lula II 0
liquidao de dvidas de produtores rurais e suas
cooperativas junto a fornecedores
Dispe sobre o Fundo Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e T ecnolgico - FNDCT e d outras
PL.1631/07 11540 90 10 17-jul-07 12-nov-07 Lula II 0
providncias. Altera o Decreto-Lei n 719, de 1969
(revogando dispositivos) e a Lei n 9.478, de 1997.
Dispe sobre a transferncia obrigatria de recursos
financeiros para a execuo pelos Estados, Distrito
MPV0387/07 11578 25 9 03-set-07 26-nov-07 Federal e Municpios de aes do Programa de Acelerao Lula II 0
do Crescimento - P AC, e sobre a forma de
operacionalizao do P rograma de Subsdio Habitao
Dispe sobre o reconhecimento formal das centrais
sindicais para os fins que especifica, altera a Consolidao
PL.1990/07 11648 37 7 11-set-07 11-mar-08 das Leis do T rabalho - CLT , aprovada pelo Decreto-Lei n Lula II 0
5.452, de 1 de maio de 1943, e d outras providncias.
Indica o mbito de representa
Institui os princpios e objetivos dos servios de
radiodifuso pblica explorados pelo Poder Executivo ou
MPV0398/07 11652 125 58 11-out-07 07-abr-08 outorgados a entidades de sua administrao indireta, Lula II 0
autoriza o Poder Executivo a constituir a Empresa Brasil
de Comunicao - EBC, e d outras pro
Altera dispositivos do Decreto-Lei n 3.689, de 3 de
outubro de 1941 - Cdigo de Processo Penal, relativos
PL.4205/01 11690 17 32 12-mar-01 09-jun-08 prova, e d outras providncias. Definindo e proibindo a FHC II 0
produo de provas por meios ilcitos, incluindo a prova
ilcita por derivao e esclarec
Probe a comercializao de bebidas alcolicas em
rodovias federais e acresce dispositivo Lei n 9.503, de
MPV0415/08 11705 12 37 22-jan-08 16-jun-08 23 de setembro de 1997 - Cdigo de T rnsito Brasileiro. Lula II 0
NOVA EMENT A: Altera a Lei n 9.503, de 23 de
setembro de 1997, que 'institui o Cdigo de T
Altera a Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, que
institui o Programa Nacional de Segurana Pblica com
MPV0416/08 11707 83 17 24-jan-08 19-jun-08 Cidadania - PRONASCI, e d outras providncias. Reduz o Lula II 0
limite de idade do jovem atendido pelo P ronasci para 24
(vinte e quatro anos). Institui os
Altera e acresce dispositivos Lei n 10.826, de 22 de
dezembro de 2003, que dispe sobre registro, posse e
MPV0417/08 11706 17 33 01-fev-08 19-jun-08 comercializao de armas de fogo e munio, sobre o Lula II 0
Sistema Nacional de Armas - Sinarm e define crimes.
Prorroga at 31 de dezembro de 2008 o pra
Altera dispositivos do Decreto-Lei n 3.689, de 3 de
outubro de 1941 - Cdigo de Processo Penal, relativos
PL.4207/01 11719 80 51 12-mar-01 20-jun-08 suspenso do processo, emendatio libelli, mutatio libelli e FHC II 0
aos procedimentos. Garantindo o contraditrio na
"Emenda Libelli"; estabelecendo nova
165

Nmero Dispositivos Data No identificado


EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao
dos dispositivos
Acrescenta artigo Lei n 5.889, de 8 de junho de 1973,
criando o contrato de trabalhador rural por pequeno
MPV0410/07 11718 21 139 28-dez-07 20-jun-08 prazo, estabelece normas transitrias sobre a Lula II 0
aposentadoria do trabalhador rural e prorroga o prazo de
contratao de financiamentos rurais de que
Dispe sobre a prorrogao do Regime Tributrio para
Incentivo Modernizao e Ampliao da Estrutura
MPV0412/07 11726 3 16 31-dez-07 23-jun-08 Porturia - REPORTO, institudo pela Lei no 11.033, de Lula II 0
21 de dezembro de 2004 . Prorroga at 31 de dezembro de
2010.
Dispe sobre medidas tributrias destinadas a estimular os
investimentos e a modernizao do setor de turismo, a
MPV0413/08 11727 86 253 03-jan-08 23-jun-08 reforar o sistema de proteo tarifria brasileiro, a Lula II 0
estabelecer a incidncia de forma concentrada da
Contribuio para o PIS/PASEP e da Con

Altera as Leis ns 11.508, de 20 de julho de 2007, que


dispe sobre o regime tributrio, cambial e administrativo
MPV0418/08 11732 87 77 15-fev-08 30-jun-08 das Zonas de Processamento de Exportao, e 8.256, de Lula II 1
25 de novembro de 1991, que cria reas de livre comrcio
nos municpios de Pacaraima e

Altera o Anexo I da Lei n 11.134, de 15 de julho de


2005, para aumentar o valor da Vantagem Pecuniria
MPV0426/08 11757 3 3 09-mai-08 28-jul-08 Especial - VPE, devida aos militares da Polcia Militar do Lula II 0
Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do
Distrito Federal.
D nova redao ao inciso II do 2-B do art. 17 da Lei n
8.666, de 21 de junho de 1993, que regulamenta o art. 37,
MPV0422/08 11763 3 1 26-mar-08 01-ago-08 inciso XXI, da Constituio e institui normas para Lula II 0
licitaes e contratos da administrao pblica. NOVA
REDAO: D nova redao ao 2
Altera a legislao tributria federal e d outras
providncias.Altera as Leis ns 10.865, de 2004; 11.196,
MPV0428/08 11774 90 33 13-mai-08 17-set-08 de 2005; 11.033, de 2004; 11.484, de 2007; 8.850, de Lula II 0
1994; 8.383, 1991; 9.481, de 1997; 11.051, de 2004;
reduz o prazo para aproveitamento dos crd
Acrescenta e altera dispositivos na Lei n 5.917, de 10 de
setembro de 1973, que aprova o Plano Nacional de
MPV0427/08 11772 82 23 12-mai-08 17-set-08 Viao, reestrutura a VALEC - Engenharia, Construes e Lula II 0
Ferrovias S.A., encerra o processo de liquidao e extingue
a Empresa Brasileira de Planeja
Institui medidas de estmulo liquidao ou regularizao
de dvidas originrias de operaes de crdito rural e de
MPV0432/08 11775 444 109 28-mai-08 17-set-08 crdito fundirio, e d outras providncias. Altera as Leis Lula II 0
ns 7.827, de 1989; 8.171, de 1991; 8.427, de 1992;
10.177 e 10.186, de 2001;
Dispe sobre a Poltica Nacional de T urismo, define as
atribuies do Governo Federal no planejamento,
PL.3118/08 11771 246 33 27-mar-08 17-set-08 desenvolvimento e estmulo ao setor turstico, e d outras Lula II 0
providncias. Projeto de "Lei do T urismo". Revoga a Lei
n 6.505, de 1977, o Decreto-lei n 2
Dispe sobre a reestruturao do Plano Geral de Cargos do
Poder Executivo - PGPE, de que trata a Lei n 11.357, de
MPV0431/08 11784 832 36 14-mai-08 24-set-08 19 de outubro de 2006, do Plano Especial de Cargos da Lula II 0
Cultura, de que trata a Lei n 11.233, de 22 de dezembro
de 2005, do Plano de Carreira
Dispe sobre a reestruturao da composio
remuneratria das Carreiras de Auditoria da Receita
MPV0440/08 11890 804 50 29-ago-08 24-dez-08 Federal do Brasil e Auditoria-Fiscal do T rabalho, de que Lula II 0
trata a Lei n 10.910, de 15 de julho de 2004; das
Carreiras da rea Jurdica, de que trata a Lei n 1

Dispe sobre operaes de redesconto pelo Banco Central


do Brasil e autoriza a emisso da Letra de Arrendamento
MPV0442/08 11882 30 7 06-out-08 24-dez-08 Lula II 0
Mercantil - LAM, e d outras providncias. Altera a Lei n
6.099, de 1974. Apelidada de MP Anticrise I.

Institui, na forma do art. 43 da Constituio, a


PLP0184/04 12 56 154 07-jun-04 08-jan-09 Superintendncia do Desenvolvimento Sustentvel do Lula 0
Centro-Oeste - SUDECO e d outras providncias.
Dispe sobre a reestruturao da composio
remuneratria das Carreiras de Oficial de Chancelaria e de
MPV0441/08 11907 2147 98 29-ago-08 03-fev-09 Assistente de Chancelaria, de que trata o art. 2o da Lei no Lula II 0
11.440, de 29 de dezembro de 2006, da Carreira de
T ecnologia Militar, de que trata a Lei no
166

No identificado
Nmero Dispositivos Data
EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos
Autoriza o Banco do Brasil S.A. e a Caixa Econmica
Federal a constiturem subsidirias e a adquirirem
MP V0443/08 11908 9 24 22-out-08 03-mar-09 participao em instituies financeiras sediadas no Brasil, Lula II 0
e d outras providncias. Medida Provisria apelidada de
"MP Anticrise II", que autoriza a
Dispe sobre a movimentao, estocagem e
comercializao de gs natural, altera e acresce
PL.6673/06 11909 133 191 07-mar-06 04-mar-09 Lula 0
dispositivos Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, e d
outras providncias. P rojeto chamado de "Lei do Gs".
Cria a Superintendncia Nacional de Previdncia
Complementar - P REVIC e dispe sobre o seu pessoal,
PL.3962/08 12154 234 7 29-ago-08 12-mar-09 inclui a Cmara de Recursos da Previdncia Complementar Lula II 0
na estrutura bsica do Ministrio da Previdncia Social,
altera disposies referentes a auditores-

Dispe sobre a dispensa de recolhimento de parte dos


dividendos e juros sobre capital prprio pela Caixa
MP V0445/08 11922 5 93 07-nov-08 13-abr-09 Econmica Federal. NOVA REDAO: Dispe sobre a Lula II 0
dispensa de recolhimento de parte dos dividendos e juros
sobre capital prprio pela Caixa Econmica Fe
Altera a Medida Provisria n 2.158-35, de 24 de agosto
de 2001, a Lei n 10.637, de 30 de dezembro de 2002, a
MP V0447/08 11933 31 12 17-nov-08 28-abr-09 Lei n 10.833, de 29 de dezembro de 2003, a Lei n 8.383, Lula II 0
de 30 de dezembro de 1991, a Lei n 11.196, de 21 de
novembro de 2005, a Lei n 8.212,
Altera a legislao tributria federal, e d outras
providncias. Altera as faixas da Tabela Progressiva
MP V0451/08 11945 102 69 16-dez-08 04-jun-09 Mensal do Imposto de Renda da Pessoa Fsica, criando Lula II 0
duas alquotas: 7,5% (sete e meio por cento) e 22,5%
(vinte e dois e meio por cento); concede sub
Dispe sobre a regularizao fundiria das ocupaes
incidentes em terras situadas em reas da Unio, no
MP V0458/09 11952 147 108 11-fev-09 25-jun-09 mbito da Amaznia Legal, altera as Leis ns 8.666, de 21 Lula II 0
de junho de 1993, 6.015, de 31 de dezembro de 1973,
6.383, de 7 de dezembro 1976, e 6.925, d
Altera os arts. 96 e 102 da Lei n 11.196, de 21 de
novembro de 2005, que dispem sobre parcelamento de
MP V0457/09 11960 11 33 11-fev-09 29-jun-09 dbitos de responsabilidade dos Municpios, decorrentes de Lula II 0
contribuies sociais de que tratam as alneas "a" e "c" do
pargrafo nico do art. 11 da Le
Dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida -
PMCMV, a regularizao fundiria de assentamentos
MP V0459/09 11977 267 88 26-mar-09 07-jul-09 localizados em reas urbanas, e d outras providncias. Lula II 0
Altera as Leis ns 4.380, de 1964; 6.015, de 1973;
10.257, de 2001 e a Medida Provisria n 2.197-43
Disciplina o mandado de segurana individual e coletivo, e
PL.5067/01 12016 75 2 13-ago-01 07-ago-09 FHC II 0
d outras providncias.
D nova redao aos arts. 4 e 8 da Lei n 10.931, de 2 de
agosto de 2004, que tratam de patrimnio de afetao de
MP V0460/09 12024 48 114 31-mar-09 27-ago-09 incorporaes imobilirias, dispe sobre o tratamento Lula II 0
tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas pelas
empresas construtoras nos c
Altera dispositivos da Lei Complementar n 80, de 12 de
janeiro de 1994, que organiza a Defensoria P blica da
PLP0028/07 13 95 109 21-mar-07 07-out-09 Lula II 0
Unio e prescreve normas gerais para os Estados e
Distrito Federal, e d outras providncias.
Dispe sobre a prestao de apoio financeiro pela Unio
aos entes federados que recebem recursos do Fundo de
MP V0462/09 12058 81 61 15-mai-09 13-out-09 Participao dos Municpios - FPM, no exerccio de 2009, Lula II 0
com o objetivo de superar dificuldades financeiras
emergenciais, e d outras providncias
Autoriza a concesso de subveno econmica ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social -
MP V0465/09 12096 25 6 30-jun-09 24-nov-09 BNDES, em operaes de financiamento destinadas Lula II 0
aquisio e produo de bens de capital e inovao
tecnolgica, altera as Leis ns 10.925, de 23 de j
Dispe sobre a transferncia de depsitos judiciais e
MP V0468/09 12099 4 9 31-ago-09 01-dez-09 extrajudiciais de tributos e contribuies federais para a Lula II 0
Caixa Econmica Federal.
Dispe sobre os servios de energia eltrica nos Sistemas
Isolados e d outras providncias. Altera a Lei n 9.991, de
MP V0466/09 12111 51 48 30-jul-09 09-dez-09 2000; revoga dispositivos das Leis ns 8.631, de 1993 (Lei Lula II 0
da Reforma T arifria), 9.648, de 1998 e 10.833, de 2003.
MP das Termeltricas
Dispe sobre a concesso de Bnus Especial de
Desempenho Institucional - BESP /DNIT aos servidores do
PL.5245/09 12155 66 18 19-mai-09 23-dez-09 Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes Lula II 0
- DNIT; altera as Leis nos 11.171, de 2 de setembro de
2005, 10.997, de 15 de dezembro de 2004, 1
167

No identificado
Nmero Dispositivos Data
EMENT A Presidente autoria de parte
Projeto Lei Executivo Legislativo Origem ltima Ao dos dispositivos
Dispe sobre o aperfeioamento dos instrumentos de
seguro rural para a proteo da produo agrcola,
PLP0374/08 13 75 186 30-mai-08 14-abr-10 pecuria, aqcola e de florestas no Brasil, mediante a Lula II 0
instituio de mecanismos para fazer frente a catstrofes
decorrentes de eventos da natureza e de
Institui o Regime Especial de Incentivos para o
Desenvolvimento de Infraestrutura da Indstria
MPV0472/09 12249 266 371 16-dez-09 11-jun-10 Petrolfera nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste - Lula II 0
REPENEC; cria o Programa Um Computador por Aluno -
PROUCA e institui o Regime Especial de Aquisio de
Dispe sobre o reajuste dos benefcios mantidos pela
Previdncia Social em 2010 e 2011. Reajusta em 6, 14%
MPV0475/09 12254 8 11 24-dez-09 15-jun-10 (seis inteiros e quatorze centsimos por cento) os Lula II 0
benefcios da Previdncia Social; fixa o valor mximo do
salrio de contribuio e do salrio de
Dispe sobre o prazo para formalizar a opo para
integrar o Plano de Carreiras e Cargos de Cincia,
MPV0479/09 12269 288 36 30-dez-09 21-jun-10 T ecnologia, Produo e Inovao em Sade Pblica, de Lula II 0
que trata o art. 28-A da Lei n 11.355, de 19 de outubro de
2006; a Gratificao de Qualificao - GQ
Autoriza a Unio a ceder onerosamente Petrleo
Brasileiro S.A. - PET ROBRAS o exerccio das atividades
PL.5941/09 12276 24 16 01-set-09 30-jun-10 de pesquisa e lavra de petrleo, de gs natural e de outros Lula II 0
hidrocarbonetos fluidos de que trata o inciso I do art. 177
da Constituio, e d outras pr
Altera as Leis ns 10.683, de 28 de maio de 2003, que
dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
MPV0483/10 12314 57 17 25-mar-10 19-ago-10 dos Ministrios, e 8.745, de 9 de dezembro de 1993, que Lula II 0
dispe sobre a contratao por tempo determinado para
atender a necessidade temporria d
Cria o Fundo Social - FS, e d outras providncias. Projeto
do pr-sal que cria o Fundo Social - FS com a finalidade de
PL.5940/09 12351 45 213 01-set-09 22-dez-10 constituir fonte regular de recursos para a realizao de Lula II 0
projetos e programas nas reas de combate pobreza e de
desenvolvimento da e
Altera a Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003,
transforma Funes Comissionadas T cnicas em cargos
MPV0499/10 12375 27 35 26-ago-10 30-dez-10 Lula II 0
em comisso, altera as Leis ns 8460, de 17 de setembro
de 1992, e 11.526, de 4 de outubro de 2007
Regulamenta o exerccio da Arquitetura e Urbanismo, cria
o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil -
PL.4413/08 12378 225 57 01-dez-08 31-dez-10 Lula II 0
CAU/BR e os Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos
Estados e do Distrito Federal, e d outras providncias.
Promove desonerao tributria de subvenes
governamentais destinadas ao fomento das atividades de
MPV0497/10 12350 185 282 28-jul-10 31-dez-10 pesquisa tecnolgica e desenvolvimento de inovao Lula II 0
tecnolgica nas empresas, institui o Regime Especial de
T ributao para construo, ampliao, reforma o
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
168

Apndice C - Coalizes governamentais

Nme ro de Cade iras Nme ro de Cade iras do % de Cade iras da % de Cade iras do Partido
Data da C oaliz o
Coaliz o/ Eve nto de incio da da Coaliz o na CD Partido do Pre side nte na CD Coaliz o na CD do Pre sidente na CD
Partidos da Coal iz o
Pre side nte nova coaliz o
Incio Fim In cio Fim Incio Fim Incio Fim Incio Fim
Eleies presidencial
FHC I 1 01-jan-95 25-abr-96 PSDB - PFL - PMDB - PT B 289 309 62 85 56,3% 60,2% 12,1% 16,6%
e legislativa
PSDB - PFL - PMDB - PT B -
FHC I 2 26-abr-96 31-dez-98 PPB entra 396 393 85 94 77,2% 76,6% 16,6% 18,3%
PPB
Eleies presidencial
FHC II 1 01-jan-99 05-mar-02 PSDB - PFL - PMDB - PPB 348 327 99 94 67,8% 63,7% 19,3% 18,3%
e legislativa
FHC II 2 06-mar-02 31-dez-02 PSDB - PMDB - PPB PFL sai 232 234 94 94 45,2% 45,6% 18,3% 18,3%
PT - PL - PCdoB - PSB - PT B - Eleies presidencial
Lula I 1 01-jan-03 22-jan-04 219 254 91 90 42,7% 49,5% 17,7% 17,5%
PDT - PPS - PV e legislativa
PT - PL - PCdoB - PSB - PT B - PDT sai e PMDB
Lula I 2 23-jan-04 31-jan-05 319 316 90 90 62,2% 61,6% 17,5% 17,5%
PPS - PV - PMDB entra
PT - PL - PCdoB - PSB - PT B -
Lula I 3 01-fev-05 19-mai-05 PPS sai 296 306 90 91 57,7% 59,6% 17,5% 17,7%
PV - PMDB
PT - PL - PCdoB - PSB - PT B -
Lula I 4 20-mai-05 22-jul-05 PV sai 299 302 91 90 58,3% 58,9% 17,7% 17,5%
PMDB
PT - PL - PCdoB - PSB - PT B -
Lula I 5 23-jul-05 31-dez-06 PP ent ra 357 330 90 81 69,6% 64,3% 17,5% 15,8%
PMDB - PP
PT - PR - PCdoB - PSB - PT B - Eleies presidencial
Lula II 1 01-jan-07 01-abr-07 311 319 83 82 60,6% 62,2% 16,2% 16,0%
PMDB - PP - PRB e legislativa
PT - PR - PCdoB - PSB - PT B -
Lula II 2 02-abr-07 27-set-09 PDT entra 348 346 82 79 67,8% 67,4% 16,0% 15,4%
PMDB - PP - PDT - PRB
PT - PR - PCdoB - PSB -
Lula II 3 28-set -09 31-dez-10 PT B sai 323 319 79 77 63,0% 62,2% 15,4% 15,0%
PMDB - PP - PDT - PRB
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP