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A institucionalizao da

Advocacia do Senado Federal


como salvaguarda das
competncias constitucionais
do Congresso Nacional
Edvaldo Fernandes#

Textos para Discusso 72


#
Mestre em Cincia Poltica (Iuperj), especialista em Direito Tributrio (UCB), bacharel em Direito (UFMG)
e em Comunicao Social-Jornalismo (UFMG) e Advogado do Senado Federal.
SENADO FEDERAL

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ISSN 1983-0645
RESUMO

A deduo do regime jurdico da capacidade judiciria dos rgos despersonalizados


tornou-se crucial a partir do recente recrudescimento da judicializao da poltica, na
medida em que a efetividade dos direitos fundamentais repousa, em ltima instncia, sobre
a interao equilibrada entre os Trs Poderes. Argumenta-se, no presente artigo, que a
institucionalizao da Advocacia do Senado Federal decorre da capacidade judiciria da
Cmara Alta do Parlamento e tem implicaes com a concretizao das mais emblemticas
posies jurdicas do Estado Democrtico de Direito imantadas, sobretudo, no artigo 5 da
Constituio. A defesa judicial das prerrogativas do Poder Legislativo por rgo prprio,
sem liame de subordinao com o Poder Executivo, conditio sine qua non para a
implementao dos princpios da separao, da harmonia e da independncia e, por
conseqncia, otimizao das condies polticas que viabilizem a universalizao dos
direitos fundamentais. Propem-se, ao final, de maneira sumarizada, critrios objetivos para
diviso de competncia entre a Advocacia do Senado Federal e a Advocacia-Geral da
Unio.

ABSTRACT

The deduction of the legal regime of the judicial capacity of non-personable entities has
become crucial from the recent aggravation of the judicialization of politics, insofar as the
effectiveness of fundamental rights that rest ultimately on the balanced interaction between
the Three Powers. We argue in this article, that the institutionalization of Advocacy of the
Brazilian Federal Senate results from the legal capacity of the Upper House of Parliament
and it has implications with the implementation of emblematic legal positions of the
Democratic State, as established in Article 5 of the Constitution. The legal defense of the
prerogatives of the legislative branch by a sole agency not subordinated to the executive
branch, is a conditio sine qua non for the implementation of the principles of the separation,
harmony and independence of powers and, consequently, the optimization of the political
conditions that enables the universalization of fundamental rights. Finally, we present a
summarized proposal of objective criteria for the division of attributions between the
advocacy of the Senate and Federal Advocacy.

1
Sumrio

1. A capacidade judiciria do Poder Legislativo 3


2. Implicaes da doutrina da capacidade judiciria do Poder Legislativo
com a Teoria dos Direitos Fundamentais 7
3. Fundamentos da institucionalizao da Advocacia do Senado Federal 12
4. Distribuio de competncia entre a Advocacia-Geral da Unio e a
Advocacia do Senado Federal 14
5. Concluses 17
Bibliografia 18

2
A institucionalizao da Advocacia do Senado Federal como
salvaguarda das competncias constitucionais do Congresso
Nacional

O objetivo deste artigo analisar a distribuio de


competncia entre a Advocacia-Geral da Unio (AGU) e
a Advocacia do Senado, luz da Teoria dos Direitos
Fundamentais.

1. A capacidade judiciria do Poder Legislativo

A literalidade do artigo 131 da Constituio atribui Advocacia-Geral da


Unio a representao judicial e extrajudicial da Unio e as atividades de consultoria e
assessoramento jurdico do Poder Executivo. Por excluso, restaria Advocacia do Senado
Federal, primeira vista, to somente a consultoria e o assessoramento jurdico dessa
Cmara parlamentar.
O artigo 41 do Cdigo Civil 1 , ao cobrir todos os rgos pblicos federais
sob o vu de pessoa jurdica una, reforaria a interpretao de que todos sempre
comparecem em juzo representados pela Advocacia-Geral da Unio. que o artigo 7 do
Cdigo de Processo Civil 2 assegura a toda pessoa no exerccio de seus direitos a
capacidade de estar em juzo.
Assim, tais rgos, por no configurarem pessoa jurdica per si no
poderiam praticar atos processuais em nome prprio. No por outra razo que o artigo 12 3
do mesmo Cdigo de Processo Civil dispe que a Unio e os demais entes federativos se
representam em juzo pelos respectivos procuradores.

1
Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno:
I - a Unio;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territrios;
III - os Municpios;
IV - as autarquias, inclusive as associaes pblicas; (Redao dada pela Lei n 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Pargrafo nico. Salvo disposio em contrrio, as pessoas jurdicas de direito pblico, a que se tenha dado
estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste
Cdigo.

2
Art. 7o Toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo.
3
Art. 12. Sero representados em juzo, ativa e passivamente:
I - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Territrios, por seus procuradores;

3
Da teoria da imputao volitiva, de Otto Gierke, extrai-se que o rgo
pblico um centro de competncia representado pelos respectivos agentes pblicos, cuja
atuao deve ser atribuda pessoa jurdica qual se vincula. Isso porque tais clulas da
Administrao Pblica seriam desprovidas de vontade. Seus atos so imputados ao ente que
integram.
Assim, regra geral, a Advocacia-Geral da Unio, de fato, representa
judicial e extrajudicialmente o ente Unio e seus rgos integrantes, inclusive aqueles
alocados nos Poderes Legislativo e Judicirio pelo simples fato de que o centro da vontade
que move uma e outros sempre a mesma.
O regime jurdico da representao judicial de rgos pblicos mais
complexo, porm, do que parece. Essa concepo de que todos os atos da Unio e de seus
rgos integrantes tm liame causal com vontade que promana de fonte singular
incompatvel com o princpio da separao de poderes. O princpio da independncia
confere ao Legislativo, ao Executivo e ao Judicirio vontade prpria. Portanto, cada um dos
trs Poderes so sujeitos de direitos, de cuja violao nascer a correspondente pretenso.
verdade que a lgica da harmonia pode permitir a sntese dos interesses
peculiares de cada um desses Poderes, de maneira que os trs Poderes sejam representados
indistintamente pela Advocacia-Geral da Unio, como se se tratasse de um agente singular.
Essa sincronia deve ser, alis, a regra geral.
Contudo, como se tratam de poderes independentes, inevitvel que
surjam entre eles conflitos e, na hiptese, o Poder Legislativo e o Poder Judicirio podero
se valer de rgo jurdico prprio para representar seus interesses em juzo.
O Supremo Tribunal Federal, em contraposio suposta
representatividade judicial universal da AGU no plano federal, reconheceu h muito a
legitimidade de rgos desprovidos de personalidade jurdica, como so os Poderes da
Repblica, para promover aes judiciais em nome prprio para tutelar seus direitos
especficos:

o rgo despersonalizado impetrante titular, por fora da


Constituio, desse poder jurdico que, em nosso direito positivo,
se conceitua como direito positivo. E tem ele, pois, interesse
legtimo para defender esse direito pela impetrao [de mandado
de segurana]. (Supremo Tribunal Federal, 1973.).

Em decorrncia desse entendimento, que est amparado nos princpios da


inafastabilidade da jurisdio e da ampla defesa (incisos XXXV 4 e LV 5 do artigo 5 da
Constituio, respectivamente), e pelas implicaes do princpio da separao de poderes,
os interesses jungidos representao judicial e extrajudicial da AGU so: a) aqueles
interesses indivisveis da Unio; b) os interesses divisveis da Unio luz do princpio da

4
A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito.
5
Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

4
separao, quando os trs Poderes atuarem de forma harmnica; ou c) os interesses
divisveis da Unio, quando se tratar de interesses especficos do Poder Executivo.
No cabe Advocacia-Geral da Unio, a no ser mediante mandato
especfico, a defesa de interesses do Judicirio e do Legislativo em aes judiciais cuja
controvrsia envolva prerrogativas desses Poderes ou questes administrativas intrincadas
com sua independncia institucional.
O rgo de representao judicial e extrajudicial do Poder Executivo no
poderia imbuir-se da funo de promotor natural da tutela jurisdicional das prerrogativas
dos Poderes republicanos rivais, contra as quais se arvora, no mais das vezes, o prprio
presidente da Repblica e seus rgos auxiliares. Tal usurpao, inequvoca burla ao
princpio da ampla defesa e do contraditrio, feriria clusula ptrea por marchar contra o
princpio da separao dos poderes (inciso do III d 4 do artigo 60 da Constituio).
Estivesse a representao judicial de todo e qualquer rgo federal de
quaisquer dos Poderes concentrada na Advocacia-Geral da Unio, o Executivo gozaria de
ampla vantagem comparativa em relao aos mulos por deter o controle poltico e
administrativo da Advocacia-Geral da Unio.
O Judicirio, alm de valer-se do instituto da reclamao para preservar a
competncia e a autoridade das decises de sua mais alta corte (alnea l do inciso I do artigo
102 da Constituio), o titular da prpria jurisdio. Portanto, a atuao judicial da
Advocacia-Geral da Unio contra os interesses do Poder Judicirio tende a ser ociosa.
Prejuzo haveria apenas na hiptese de omisso da AGU, em razo do princpio da inrcia
que informa o terceiro Poder.
J o Ministrio Pblico, rgo que goza de independncia em relao aos
Trs Poderes ( 1 do artigo 127 da Constituio), razo por que chega a ser descrito como
quarto Poder (Lyra, 1989, p. 15), foi constitudo promotor natural da tutela da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
Como rgo despersonalizado, representado judicial e
extrajudicialmente pela Advocacia-Geral da Unio, no, contudo, quando a controvrsia
girar em torno de suas prerrogativas constitucionais, ocasio em que postular em nome
prprio.
Ainda que se admita que o parquet, como qualquer rgo federal
despersonalizado, sempre representado em juzo pela AGU, aquele poderia promover
diretamente ao judicial em defesa de suas atribuies ao argumento de que integram a
ordem jurdica que a ele compete proteger.
Portanto, o Legislativo que mais se fragiliza com a distoro na
sistemtica da representao judicial dos Poderes que atribua mandato incontratastvel
AGU.
O Parlamento detm controle fraco sobre a Advocacia-Geral da Unio,
que no difere do controle meramente fiscalizatrio que exerce sobre qualquer rgo
ministerial, nos termos dos artigos 50, 70 e 71 da Constituio.
Nem poderia ser diferente, porque a AGU, como rgo auxiliar do chefe
do Poder Executivo, imune ao poder de autoconformao do Legislativo, exatamente em

5
razo do princpio da separao de poderes. Logo, esse rgo jurdico autarquia em
relao ao Parlamento, condio que a torna incompatvel com a representao judicial
stricto sensu dos rgos legislativos da Unio.
Sustentar que o regime jurdico da representao judicial do Executivo
pela AGU idntico ao da representao judicial do Legislativo por esse mesmo rgo
jurdico incorrer em gritante inconstitucionalidade, que amesquinha a independncia do
Legislativo.
O saudoso ministro Victor Nunes Leal j se manifestou sobre a
imperatividade lgica da capacidade judiciria do Poder Legislativo para manuteno do
equilbrio do sistema democrtico:

No resta dvida de que a cmara de vereadores apenas um rgo


do municpio, incumbindo-lhe da funo deliberativa da esfera
local. Sendo, entretanto, um rgo independente do prefeito no
nosso regime de diviso de poderes (que projeta suas
consequncias na prpria esfera municipal), sua competncia
privativa envolve, necessariamente, direitos que no pertencem
individualmente aos vereadores, mas a toda corporao de que
fazem parte. Se o prefeito, por exemplo, viola esses direitos, no se
pode conceber que no haja no ordenamento jurdico positivo do
Pas um processo pelo qual a cmara de vereadores possa
reivindicar suas prerrogativas. (Nunes Leal, 1960, pp. 424-439.).

Se mesmo as clulas menos diferenciadas do Poder Legislativo da


Repblica esto dotadas de capacidade judiciria, o que dizer daquelas de conformao
nacional? O Senado Federal detm, inequivocamente, personalidade judiciria plena para
promover, sponte propria, a tutela jurisdicional de suas prerrogativas constitucionais
imantadas no artigo 52 da Constituio e alhures.
Alis, a questo j se encontra pacificada no Supremo Tribunal Federal:

a jurisprudncia desta Corte reconhece a ocorrncia de situaes


em que o Poder Legislativo necessite praticar em juzo, em nome
prprio, uma srie de atos processuais na defesa de sua autonomia
e independncia frente aos demais Poderes, nada impedindo que
assim o faa por meio de um setor pertencente a sua estrutura
administrativa, tambm responsvel pela consultoria e
assessoramento jurdico de seus demais rgos. (Supremo Tribunal
Federal, 2004.).

No se trata essa capacidade de estar em juzo de um mero direito


subjetivo do rgo legislativo, mas de uma verdadeira supergarantia constitucional, uma
vez que sobre a relao institucional equilibrada entre os Poderes repousam a efetividade
dos direitos fundamentais e a perfeita operatividade do princpio democrtico.

6
2. Implicaes da doutrina da capacidade judiciria do Poder Legislativo
com a Teoria dos Direitos Fundamentais
A articulao entre a simetria interpoderes e a eficcia dos direitos
fundamentais j estava esboada na primeira Constituio do Brasil:

a Diviso e harmonia dos Poderes Polticos o principio


conservador dos Direitos dos Cidados, e o mais seguro meio de
fazer efetivas as garantias, que a Constituio oferece. (Brasil,
1824.).

Assim, a adequada interao entre os Poderes Polticos enunciados no


artigo 2 da atual Constituio configura garantia das garantias dos direitos fundamentais,
pois o Estado Democrtico de Direito tributrio do pleno funcionamento do Executivo, do
Legislativo e do Judicirio.
Todas as garantias fundamentais tm a funo instrumental de otimizar a
efetividade dos direitos individuais previstos especialmente no art. 5 da Constituio. No
por outra razo que, na esteira da lio de Rui Barbosa, Alexandre de Moraes (2004)
afirma que a diferenciao entre direitos e garantias presta-se ao confinamento, de um lado,
das disposies meramente declaratrias e, de outro, de disposies assecuratrias que, para
tutelar direitos, limitam o poder.
A Teoria dos Direitos Fundamentais, desenvolvida, sobretudo a partir de
estudos de Robert Alexy (2006), fomenta a eficcia de posies jurdicas subjetivas, no
rastro da classificao quadripartite dos stati de Jellinek (1912) 6 , a partir do alceamento
institucional do Poder Judicirio.
O desenvolvimento do Estado Democrtico para um estgio de
universalidade concreta de direitos (Bobbio, 1992) impe a superao da estratificao
jellinekiana, que pressupe uma simplria dicotomia Estado/sociedade. Nesta inere o
equvoco de que os conflitos pela concretizao dos direitos fundamentais estrema, sempre,
o Poder Pblico, como entidade singular, de um lado, e a sociedade, de outro.
A otimizao da eficcia dos direitos fundamentais exige que se
compreendam melhor as antinomias internas ao prprio Estado. Em vez de uma relao
conformadora de direitos bipolar, de se vislumbrar uma relao tripolar ou tricotmica,
Estado/Governo/sociedade, e de se considerarem as clivagens polticas internas ao Estado e
ao Governo.Acentue-se que o Estado tem governana tripartite em razo do princpio da
separao dos poderes. o ente poltico cujo motor a vontade geral enunciada por Jean-
Jacques Rousseau (2004).

6
Jellinek (1912) sustentou que h quatro posies possveis a serem ocupados pelo indivduo em relao ao
Estado: a) a posio de subordinao aos poderes pblicos, na condio de detentor de deveres para com o
Estado (status passivo); b) a posio de exigir a absteno do Estado para preservao de uma esfera
particular de liberdade (status negativo); c) a posio de demandar prestaes positivas do Estado (status
positivo); e, por fim, d) a posio de agente competente para influir na formao da vontade Estatal (status
ativo).

7
A vontade do Estado extravasa da interao funcional entre o Legislativo,
o Executivo e o Judicirio e no pode ser confundida com a vontade de apenas um deles. O
Estado, ademais, transcende as confluncias partidrias que marcam as relaes
Legislativo/Executivo e no tem, a rigor, um chefe.
O presidente da Repblica exerce as funes de chefe de Estado, como as
indigitadas nos incisos VII, VIII, IX e XIX do artigo 84 da Constituio, mas essas
atribuies so condicionadas pelo Poder Legislativo e, eventualmente, at pelo Poder
Judicirio. A chefia de Estado , portanto, compartilhada.
Quando atua em matria de poltica internacional, o presidente da
Repblica no se apresenta como chefe do Executivo, mas como representante de toda a
Federao. Esse mandato, porm, no lhe atribui a condio de chefe da Repblica, porque
no tem o condo de anular a autoridade dos demais entes polticos da Repblica.
de se notar que a rainha da Reino Unido chamada de chefe de Estado,
mas detm poder poltico quase nenhum. Trata-se de uma nomenclatura de apelo, acima de
tudo, cerimonial.
J o Governo, diferentemente do Estado, tem no presidente da Repblica
seu dirigente mximo e incontrastvel, o que lhe confere um forte sentido de unidade. ,
por natureza, produto das interaes partidrias.
O Poder Legislativo, em nosso sistema, o fiscal natural da relao de
conformidade entre o mover do Governo e as diretrizes constitucionais do Estado. Quando,
porm, o Parlamento no se desincumbe a contento dessa sua misso institucional, muitas
vezes por fora de intervenes excessivas do Governo, legitima-se a interferncia do
Poder Judicirio.
Manifestaes do Supremo Tribunal Federal a impor balizas ao poder das
maiorias no processo legislativo decisrio (2004) revelam os limites da atuao das
coalizes de governo no processo legislativo democrtico.
O Parlamento precisa estar dotado de instrumentos que reduzam os riscos
de que as incurses do Executivo e do Judicirio em seus procedimentos internos acabem
por obliterar seu legtimo papel constitucional.
O direito fundamental tutela jurisdicional efetiva, de que fala Marinoni
(2006), pressupe o direito de pleno acesso ao Poder Judicirio, inclusive pelo Poder
Legislativo.
certo que, segundo a classificao de Jellinek, esse direito est
imbricado com o cidado no status activus, mas aplica-se tambm aos prprios entes
despersonalizados com papel institucional protuberante na Repblica. Essa extenso
consubstancia tutela remota efetividade dos prprios direitos fundamentais.
que essas posies jurdicas tm, alm da evidente feio subjetiva, que
gera pretenses pessoais a seus titulares, uma dimenso objetiva. Esta decorre de sua

8
eficcia irradiante 7 (Sarlet, 2009), que exige a institucionalizao de garantias que
produzam as condies em que prospere a dignidade humana em toda a sua plenitude.
O processo justo (Grego, 2004), haja vista o disposto no inciso XXXV do
artigo 5 da Constituio, de acesso universal, alcanando, alm dos cidados de qualquer
classe social, as pessoas jurdicas de direito pblico e as pessoas jurdicas de direito
privado, nacionais ou estrangeiras, e ainda os entes despersonalizados.
que a eficcia irradiante dos direitos fundamentais impe ao legislador

instituir procedimentos e tcnicas processuais capazes de permitir a


realizao das tutelas prometidas pelo direito material e, inclusive,
pelos direitos fundamentais materiais, mas que no foram
alcanadas distncia da jurisdio. (Marinoni, 2006.).

Alm dessas tcnicas e procedimentos adjetivos que robustecem


diretamente a prpria relao jurdica de direito material, a eficcia dos direitos
fundamentais depende de garantias institucionais de perfil organizacional, de que so
exemplos o Ministrio Publico e o Poder Legislativo.
Um e outro, apesar de configurarem rgos despersonalizados, foram
imantados de capacidade judiciria que lhes assegure o status constitucional, a bem do
Estado Democrtico de Direito e dos direitos fundamentais, que lhe so atvicos.
possvel deduzir que, ainda que no seja titular de direitos fundamentais,
o Senado da Repblica age na tutela indireta desses direitos quando atua em juzo em
defesa de suas prerrogativas.
A hipertrofia do Poder Executivo ou do Poder Judicirio ameaa aos
direitos fundamentais, porque deteriora o ambiente poltico que o Constituinte programou
para assegurar sua mxima efetividade, que pressupe a coexistncia harmnica entre a
representao funcional dos interesses da sociedade, que em nosso sistema presidido pelo
Ministrio Pblico, e a representao poltica, que tem no Congresso Nacional seu maior
baluarte.
Quando o Ministrio Pblico atua em juzo em defesa de suas
prerrogativas, tutela, indiretamente, os direitos fundamentais de cuja eficcia guardio.
Observe-se que se, de fato, a Constituio reservasse, com exclusividade,
AGU, a representao judicial e extrajudicial do Ministrio Pblico, essa garantia
institucional fundamental da sociedade restaria fragilizada em razo da ascenso do
presidente da Repblica sobre sua advocacia. O mesmo raciocnio vale para o Poder
Legislativo.

7
A Corte Federal Constitucional alem em 1958 assentou no julgamento do caso Lth em 1958 que os
direitos fundamentais no so apenas posies subjetivas de defesa do indivduo contra atos do Estado, mas
tambm constituem decises valorativas de natureza jurdico-objetivo da Constituio (apud Shwab, 2006).

9
Quando o Parlamento, como representante-mor do poder poltico da
sociedade, provoca a formao de uma relao jurdica processual para proteo de sua
conformao constitucional, promove a tutela do prprio Estado Democrtico de Direito,
que nascedouro e garantia ltima de todo e qualquer direito fundamental.
O Legislativo participa ativamente do Governo na sistemtica do
presidencialismo de coalizo que vem se estabelecendo no Brasil (Santos, 2006). A
formao de maiorias em funo da governabilidade um procedimento legtimo, mas o
Parlamento tem funes que, decididamente, ultrapassam as de governo. Por isso, precisa
estar imune cooptao.
sempre real o risco de captura do Congresso Nacional pelo Poder
Executivo por meio de prticas distributivistas, como parece demonstrar Barry Ames
(2003). O entorpecimento do Poder Legislativo, como temos insistido, um grave risco ao
Estado Democrtico de Direito e eficcia dos direitos fundamentais.
O fato, porm, que Poder Executivo imperial, de que fala Abranches
(1988), marca a organizao dos Poderes no Pas desde os tempos da Independncia. de
se ver que o inciso V do artigo 101 da Constituio de 1824 chegava a autorizar a
dissoluo da Cmara dos Deputados pelo imperador.
O desbordamento do Poder Executivo do quadro institucional traado pela
Constituio de 1988 deu-se, principalmente, pelo abuso do poder de editar medidas
provisrias. Pelo menos, o que se depreende de decises prolatadas pelo Supremo
Tribunal Federal, tais como a de que se extraiu o seguinte excerto:

A crescente apropriao institucional do poder de legislar, por


parte dos sucessivos Presidentes da Repblica, tem despertado
graves preocupaes de ordem jurdica, em razo do fato de a
utilizao excessiva das medidas provisrias causar profundas
distores que se projetam no plano das relaes polticas entre os
Poderes Executivo e Legislativo. Nada pode justificar a utilizao
abusiva de medidas provisrias, sob pena de o Executivo quando
ausentes razes constitucionais de urgncia, necessidade e
relevncia material, investir-se, ilegitimamente, na mais relevante
funo institucional que pertence ao Congresso Nacional, vindo a
converter-se, no mbito da comunidade estatal, em instncia
hegemnica de poder, afetando, desse modo, com grave prejuzo
para o regime das liberdades pblicas e srios reflexos sobre o
sistema de checks and balances, a relao de equilbrio que
necessariamente deve existir entre os Poderes da Repblica.
(Supremo Tribunal Federal, 2004b.).

10
No mesmo acrdo, a corte suprema assentou que

Cabe, ao Poder Judicirio, no desempenho das funes que lhe so


inerentes, impedir que o exerccio compulsivo da competncia
extraordinria de editar medida provisria culmine por introduzir,
no processo institucional brasileiro, em matria legislativa,
verdadeiro cesarismo governamental, provocando, assim, graves
distores no modelo poltico e gerando srias disfunes
comprometedoras da integridade do princpio constitucional da
separao de poderes. (Supremo Tribunal Federal, 2004b.).

O Governo vem agigantando-se frente ao Estado, em muita medida


protelando a concretizao de direitos fundamentais. Essa evaso subverte o equilbrio
institucional previsto na Constituio, inspirado no sistema de checks and balances de
Madison (2000) e de certa forma denuncia a fragilidade do Legislativo diante do Executivo.
Como resposta a essa hipertrofia inercial do Governo e circunstancial
timidez do Parlamento, o Poder Judicirio tornou-se mais ativo, ora freando os impulsos do
Executivo ora compelindo-o a implementar ou a ampliar polticas pblicas j aprovadas
pelo Legislador, ora transpondo o Poder Legislativo, regulamentando diretamente normas
de eficcia limitada 8 .
Esse ativismo, que denominado na literatura internacional como
judicializao da poltica (Tate e Valinder, 1995), condensa-se na jurisprudncia recente do
Supremo Tribunal Federal, que aumentou o grau de sindicabilidade judicial do processo
legislativo 9 . Lembram esses dois autores que

muitos polticos e estudiosos tm visto com desconfiana o


processo que substitui o julgamento poltico de instituies
polticas majoritrias pelo de representantes normalmente no-
eleitos da elite poltica e socioeconmica. (Idem, p. 5.).

A judicializao da poltica tem relao de causalidade tambm com a


universalizao dos direitos fundamentais. A sociedade passou a exigir um Estado menos
imparcial e mais ativo na outorga de prestaes materiais a grupos mais vulnerveis, e essa
exigncia implica progressiva diferenciao de rgos da estrutura do prprio Estado. Esse
fenmeno aumenta o grau de litigiosidade tanto entre a sociedade e suas instituies
privadas e o Estado ou o Governo, como entre branches do prprio Estado.

8
O que ocorreu, por exemplo, no julgamento do mandado de segurana 712/PA (Supremo Tribunal Federal,
2008).
9
Um exemplo desse alargamento do mbito da matria interna corporis do Poder Legislativo deu-se com o
julgamento do Mandado de Segurana n 24.849/DF (Supremo Tribunal Federal, 2004), que imps ao
presidente do Senado Federal a adoo de norma anloga do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
para forar a instalao de Comisso Parlamentar de Inqurito, com base no princpio da proteo das
minorias parlamentares.

11
A doutrina de Alexy acerca dos direitos fundamentais d azo
revitalizao do Poder Legislativo, a partir de uma estratgia de insero mais inteligente
do Parlamento nos processos judiciais que carreiem controvrsias de seu interesse. O
fortalecimento do Congresso Nacional garantia de maior eficcia das polticas pblicas de
reforo tutela da dignidade humana previstas na Constituio.
A ampliao do contraditrio para formao de consensos mais firmes em
sede judicial conforma-se, ademais, com o programa terico de Jrgen Habermas, que
concebe o desenvolvimento da democracia a partir estruturao de prticas argumentativas
(2002).
A judicializao da poltica por meio de uma interpretao heterodoxa da
eficcia direta dos direitos fundamentais pode tornar Parlamento um mero executor de
decises judiciais, como adverte Jos Carlos Vieira de Andrade (1976, p. 307-309).
A melhor maneira de o Senado Federal participar do contraditrio no
Supremo Tribunal Federal e em outras esferas judiciais, para defender sua adequada
conformao institucional e para assegurar a demarcao dos limites timos da
judicializao da poltica, instrumentalizar-se com uma advocacia bem aparelhada,
administrativa e politicamente vinculada ao Poder Legislativo e com notria expertise.

3. Fundamentos da institucionalizao da Advocacia do Senado Federal

O artigo 133 da Constituio posiciona o advogado como figura


indispensvel administrao da justia. Nos conflitos jurisdicionais que opem os
prprios Poderes da Repblica, a atuao do advogado ser absolutamente imperiosa.
Por essa razo, de indelvel importncia a institucionalizao, na
estrutura do Senado Federal, de uma advocacia prpria, intrincada, sobretudo, com a tutela
jurisdicional das prerrogativas dessa casa legislativa. Alm do mais, a iniciativa coaduna-se
com a exigncia de materializao dos direitos fundamentais, como temos evidenciado.
A institucionalizao da Advocacia do Senado Federal 10 , luz da teoria
informacional (Krehbiel, 1992), redunda em benefcios estratgicos ao Senado Federal.
Essa teoria consiste em um dos modelos explicativos da atuao parlamentar no Congresso
dos Estados Unidos na chave do Institucionalismo, cuja matriz terica provm da Cincia
Econmica.

10
Se bem que a inexistncia de rgos jurdicos especializados para realizar essa representao judiciria no
seja mais crucial em alguns casos, porque o Supremo Tribunal Federal admite, excepcionalmente, a
capacidade postulatria de certas autoridades. Verbis:
O Governador do Estado e as demais autoridades e entidades referidas no art. 103, incisos I a VII, da
Constituio Federal, [incluindo a Mesa do Senado Federal] alm de ativamente legitimados instaurao do
controle concentrado de constitucionalidade das leis e atos normativos, federais e estaduais, mediante
ajuizamento da ao direta perante o Supremo Tribunal Federal, possuem capacidade processual plena e
dispem, ex vi da prpria norma constitucional, de capacidade postulatria. Podem, em conseqncia,
enquanto ostentarem aquela condio, praticar, no processo de ao direta de inconstitucionalidade, quaisquer
atos ordinariamente privativos de advogado. (Supremo Tribunal Federal, 1993.).

12
Em termos gerais, as diferentes correntes do Institucionalismo, inclusive a
informacional, sustentam que as instituies reduzem os graus de incerteza em processos
decisrios conflituosos (Diermeier e Krehbiel, 2003).
A Teoria Informacional reala a vantagem comparativa do ator que detiver
mais informaes sobre determinada matria complexa objeto de deliberao. D base, por
exemplo, sustentao de que a Cmara dos Deputados s institucionalizou a Comisso de
Agricultura para assegurar uma instncia para produo e ao processamento eficientes de
informaes de natureza agrria. Sem esse tipo de organizao, a atuao nessa seara
sofreria em razo da disperso, e pior seria a qualidade das decises.
Pode-se recorrer, porm, s suas premissas para, mutatis mutandis,
elucidar as vantagens do fortalecimento da Advocacia do Senado Federal. Como os
conflitos federativos e de disputa interpoderes em sede judicial envolvem questes de
altssima complexidade, convm ao Senado manter uma organizao jurdica prpria para
ampliar a probabilidade de sucesso nesses embates.
A assimetria informacional do Poder Legislativo vis--vis o Poder
Executivo em vrios campos temticos e reas de atuao em comum decorre de
desdobramentos histricos e de fatores estruturais e organizacionais. No campo jurdico,
esse desnivelamento deve-se, sobretudo, ao atavismo da estrutura do rgo de
representao judicial e extrajudicial da Unio ao Poder Executivo.
Dos postulados da Teoria Informacional infere-se que o Senado Federal
estar em melhor posio para defesa de seus interesses se dotado de rgo integrado por
experts em direito, selecionados por concurso pblico, presidido pelo princpio da
meritocracia, e com estabilidade no cargo, com atribuio especfica de lhe prestar
consultoria jurdica, assessoramento e promover-lhe a representao judicial e extrajudicial.
Por conseguinte, inegvel que a institucionalizao de uma advocacia
independente do Poder Executivo favorece a afirmao do Poder Legislativo em um
cenrio poltico judicializado.
Ressalte-se, por fim, que a Advocacia-Geral da Unio j patrocinou ao
contra os interesses do Parlamento. O Presidente da Repblica, na pessoa do Advogado-
Geral da Unio, ajuizou a Ao Direta de Constitucionalidade contra as Leis 11.169 e
11.170, ambas de 2005, formuladas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal para
conceder reajuste de 15% para os respectivos servidores (Supremo Tribunal Federal, 2007).
Essa postulao desvela que em conflitos que oponham o Legislativo e o
Executivo, por questo de subordinao funcional, a Advocacia-Geral da Unio
representar os interesses deste ltimo. Portanto, completamente ilgico atribuir
indistintamente a este rgo jurdico a representao judicial e extrajudicial do Senado.
O Senado Federal, ciente da importncia estratgica da medida, aprovou a
Proposta de Emenda Constituio 214, de 2003, que insere na Carta Magna a previso de
advocacia prpria que lhe promova a representao judicial.
A proposio j foi aprovada na Comisso de Constituio e Justia da
Cmara dos Deputados, mas ainda precisa passar por comisso especial e pelo Plenrio
daquela casa.

13
4. Distribuio de competncia entre a Advocacia-Geral da Unio e a
Advocacia do Senado Federal

Demonstramos que o Senado Federal, como outros rgos


despersonalizados da Unio, est legitimado a defender, diretamente, suas prerrogativas no
mbito do Judicirio, inclusive no caso dos Poderes da Repblica , por meio de rgo
jurdico.
Disso decorre que a institucionalizao da Advocacia do Senado Federal
como promotora natural das prerrogativas do Legislativo, se no configura imposio
constitucional implcita, est em perfeita conformidade com o ordenamento jurdico
vigente, como arrazoamos na seo anterior.
Passo a discutir agora a distribuio de competncia entre o rgo de
representao judicial do Poder Executivo e seu homlogo no Poder Legislativo. A
metodologia ser a descrio das atribuies da Advocacia do Senado Federal, de maneira
que, por excluso, depreender-se-o as atribuies da Advocacia-Geral da Unio em
matrias relacionadas ao Senado Federal.
A Advocacia do Senado Federal tem a competncia de prestar consultoria
e assessoramento jurdicos Mesa, Comisso Diretora, Diretoria-Geral e aos demais
rgos do Senado Federal e prover Advocacia-Geral da Unio as informaes e o
respaldo tcnico necessrios defesa judicial e extrajudicial dos interesses dessa alta
cmara legislativa, nos termos do artigo 64 da Parte II do Regulamento Administrativo do
Senado Federal (Resoluo n 58, de 1972).
Alm disso, conforme disposto no artigo 76 da Parte III do mesmo
regulamento, a Advocacia do Senado Federal tem por incumbncia a representao judicial
e extrajudicial do Senado Federal.
Portanto, da anlise sistemtica desses dispositivos interna corporis, do
art. 131 da Constituio e do estatuto jurdico da Advocacia-Geral da Unio vazado na Lei
Complementar n 73, de 1993, infere-se que: a) a consultoria e o assessoramento do Senado
Federal inserem-se na competncia privativa da Advocacia do Senado Federal; b) a
representao judicial e extrajudicial do Senado Federal compartilhada entre a
Advocacia-Geral da Unio e a Advocacia do Senado Federal.
Nesse ponto, portanto, podemos adentrar, ento, a questo que resta em
aberto, qual seja: a definio dos limites da competncia da Advocacia do Senado Federal
em matria de representao judicial e extrajudicial do rgo legislativo que integra.
O mbito de competncia privativa da Advocacia do Senado Federal, em
matria de representao judicial e extrajudicial, tem como escopo principal a defesa da
independncia e das prerrogativas do Senado Federal.
Inclui a atuao em aes ou negcios jurdicos em que esses valores so
tutelados incidentalmente, como quando a questo envolver matria interna corporis, que,
por definio, condiciona a independncia do Poder Legislativo e a operao de suas
prerrogativas.

14
No por outra razo, inclusive, que o Supremo Tribunal Federal tem
jurisprudncia pacfica que imuniza tais matrias interferncia do prprio Poder
Judicirio, salvo casos excepcionais, como asserido na seguinte ementa:
Agravo regimental. Mandado de segurana. Questo interna
corporis. Atos do Poder Legislativo. Controle judicial. Precedente
da Suprema Corte. 1. A sistemtica interna dos procedimentos da
Presidncia da Cmara dos Deputados para processar os recursos
dirigidos ao Plenrio daquela Casa no passvel de
questionamento perante o Poder Judicirio, inexistente qualquer
violao da disciplina constitucional. 2. Agravo regimental
desprovido. (Supremo Tribunal Federal, 2009.).

Integra a competncia privativa da Advocacia do Senado Federal tambm


a representao judicial e extrajudicial dessa casa revisora quando a matria for de sua
competncia privativa ou compartilhada (artigos 52, 48 e 49 da Constituio, entre outros).
Atuar tambm na promoo da defesa institucional dos membros e
diretores do Senado Federal e de rgos do Congresso Nacional, neste ltimo caso,
mediante solicitao do respectivo presidente, conforme o artigo 145 do Regime Comum
(Resoluo do Congresso Nacional n 1, de 1970).
Consequentemente, a Advocacia-Geral da Unio representa judicial e
extrajudicialmente o Senado Federal apenas quando no estiver em questo a
independncia e as prerrogativas deste, como em aes que versem sobre matria de
contedo e aplicao uniforme em toda a Administrao Pblica federal. Seria o caso, por
exemplo, de aes de direito previdencirio ou trabalhista.
Jos dos Santos Carvalho Filho (2007) afirma que induvidosa a
capacidade judiciria dos rgos legislativos que integrem a estrutura superior da pessoa
federativa e que tenham direitos e competncia constitucionais a proteger, como o caso do
Senado Federal. Essa capacidade, porm, existiria, no entender do ilustre administrativista,
para postulaes que no envolvam direitos meramente patrimoniais. Ou seja: nas aes
relacionadas a direitos dessa natureza a representao judicial e extrajudicial do Senado
Federal competir Advocacia-Geral da Unio.
Ademais, sempre que houver conflito em torno da legitimidade ad
causam, deve operar o princpio da predominncia de interesses, de que decorre que a
competncia deve ser atribuda ao rgo que, predominantemente, tiver interesse na
matria 11 . Portanto, se a questo tiver relao com o processo legislativo, a representao
deve ser atribuda, desde logo, Advocacia do Senado Federal.

11
O princpio, referido por Alexandre de Moraes (2002, p. 742) e outros constitucionalistas, foi cunhado
como critrio para definio das competncias dos entes federativos, ou seja, do ponto de vista organizacional
da Federao, foi aplicado a partir de um corte vertical. Mutatis mutandis, presta-se tambm como critrio de
soluo para conflitos de competncia entre rgos de poderes republicanos diferentes, ou seja, a partir de um
corte horizontal.

15
Para se verificar a capacidade judiciria do Senado Federal, que
pressuposto para formao e desenvolvimento vlido do processo 12 , ser sempre necessrio
que haja legitimidade e interesse, 13 que condicionam a prolao de deciso de mrito.
Dado que a verificao preliminar dessas condicionantes pode afetar o
bem jurdico maior que se pretende tutelar, que independncia e o livre funcionamento do
Poder Legislativo, luz dos princpios da independncia e da separao dos poderes e os da
inafastabilidade da jurisdio e da ampla defesa, o Senado Federal pode fazer-se
representar em juzo por sua Advocacia sempre que lhe aprouver.
De todo o modo, a ocorrncia ou no de interesse e legitimidade do
Senado Federal, a atrair a representao de sua prpria Advocacia, ser arbitrada pelo
Poder Judicirio no processo, provavelmente em contraditrio com a Advocacia-Geral da
Unio, quando da verificao das condies da ao, que podem configurar at mesmo o
cerne da questo controvertida.
Quando a legitimidade ou o interesse for, de plano, atribuvel Unio
como ente poltico unitrio, falecer rgo jurdico legislativo de competncia, j que a
representao do Senado, como uma parte do todo Unio e no como Poder da Repblica,
na hiptese, caber AGU.
A rigor, nesses casos no o rgo Senado que comparece em juzo, mas
a pessoa jurdica da Unio. Em outras palavras: quem representa judicialmente o Senado
Federal como rgo poltico autnomo sempre a Advocacia do Senado Federal.
As matrias relativas ao Senado que se inserem na competncia da
Advocacia-Geral da Unio so, na verdade, aquelas sem liame direto ou remoto com a
atuao poltica do Poder Legislativo. Matrias, enfim, inidneas perturbao do
equilbrio e da separao interpoderes.

12
Artigo 7 do Cdigo de Processo Civil: Toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem
capacidade para estar em juzo.
13
Artigo 3 do Cdigo de Processo Civil: "Para propor ou contestar ao necessrio ter interesse e
legitimidade".

16
5. Concluses

guisa de concluso, pode-se sintetizar todo o exposto nos seguintes


tpicos:
a) os rgos despersonalizados tm capacidade processual para promover
a tutela jurisdicional de suas prerrogativas, com fundamento nos princpios da
inafastabilidade da jurisdio e da ampla defesa; logo, os rgos legislativos gozam de
capacidade processual para promover a tutela de suas prerrogativas institucionais;
b) o princpio da separao de poderes est teleologicamente intrincado
com a promoo dos direitos fundamentais e com a operatividade do princpio democrtico;
c) o Senado Federal tem interesses jurdicos especficos e competncia a
preservar, especialmente em um contexto de judicializao da poltica e de expanso do
Governo em detrimento do Estado, que justifica a institucionalizao de uma advocacia
legislativa prpria para aniquilar ou reduzir a assimetria informacional em matria jurdica
vis--vis o Poder Executivo;
d) a Advocacia do Senado Federal tem competncia privativa para
representar judicial e extrajudicialmente os interesses do Senado Federal como entidade
poltica, ao passo que a Advocacia-Geral da Unio tem competncia privativa para
representar judicial e extrajudicialmente o Senado Federal como mero segmento estrutural
e indiferenciado da Unio como organizao poltica unitria;
f) a verificao judicial preliminar dos pressupostos e das condies da
ao em que o Senado Federal reivindique a condio de parte interfere com a
independncia e o livre funcionamento do Poder Legislativo. Portanto, luz dos princpios
da independncia e da separao dos poderes e os da inafastabilidade da jurisdio e da
ampla defesa, o Senado Federal pode-se fazer representar em juzo por sua Advocacia
sempre que lhe aprouver.

17
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