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Prefeito

Jos Fortunati

Vice-prefeito
Sebastio Melo

Secretrio Municipal de Governana Local


Cezar Busatto

Secretrio-adjunto
Carlos Siegle de Souza

Secretrio Municipal da Cultura


Roque Jacoby

Secretrio-adjunto
Vincius Curio

Coordenador do Livro e Literatura


Mrcio Pinheiro

Centro Municipal de Cultura,


Arte e Lazer Lupicnio Rodrigues
Av. Erico Verissimo 307 (subsolo)
90160-181 Bairro Menino Deus
Porto Alegre/RS
(51) 3289-8072 | 3289-8074
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Oramento Participativo
de Porto Alegre
25 Anos

Textos de
Poti Silveira Campos
Nubia Silveira

Porto Alegre, 2015


Copyright do autor

Direitos desta edio


Editora da Cidade

Textos
Poti Silveira Campos e Nubia Silveira

Edio
Poti Silveira Campos

Imagens
Coordenao de Fotografia do Gabinete de Comunicao Social
da Prefeitura Municipal de Porto Alegre

Capa e edio de arte


Cristina Pozzobon

Imagem de capa
Luciano Lanes/PMPA

Infogrficos
Andreus Haubner Matos e Patrcia Cassariego Godinho

Impresso
Grfica Expresso

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao: (CIP)



P852o Oramento participativo de Porto Alegre : 25 anos / textos Poti Silveira
Campos, Nubia Silveira. Porto Alegre: Editora da Cidade / Grfica Expresso,
2015.
164p.; il.

ISBN: 978-85-69732-00-6

1. Administrao pblica. 2. Porto Alegre (RS). 3. Oramento participativo I.


Campos, Poti Silveira. II. Silveira, Nbia. III. Ttulo.

CDU 352(816.5)

Bibliotecria responsvel: Flavia Helena da S. Monte CRB 10/1218
Sumrio

Apresentao 9
Prefcio e agradecimentos 14
Linha do tempo 16

Do surgimento a Istambul 24
1. A vertente comunitria 26
2. SOS Porto Alegre 28
3. Inverter prioridades 30
4. O primeiro ciclo 31
5. Finanas e frustrao 34
6. Novas estratgias 35
7. Critrios e pontuao 37
8. Participao e regulamentao 41
9. Congressos da Cidade 43
10. Surgem as temticas 50
11. Reconhecimento internacional 52
12. Delegados e conselheiros 54

Do COP ao ObservaPoa 86
13. O nome do Conselho 88
14. OP traz o Frum 91
15. Repensar o OP 93
16. Novo governo 96
17. Governana Solidria Local 98
18. Observatrio da Cidade 103

Do CapacitaPoa ao novo ciclo 108


19. Qualificar a participao 110
20. O que fazer 113
21. Recuperao de demandas 115
22. Participao virtual 117
23. Gesto nos territrios 120
24. O pblico do OP 124
25. O novo ciclo 131

Investimentos e regies 132


26. A cidade e o OP 134
27. O OP e as regies 142

Referncias bibliogrficas 162

5
6
Oramento Participativo
de Porto Alegre
25 Anos

7
8
25 anos e uma revoluo
democrtica em curso

Jos Fortunati *

Na Grcia Antiga, os moradores se reuniam em assembleias populares na


gora, praa principal da cidade, com o objetivo de discutir e deliberar sobre os
seus interesses e demandas. Com o crescimento das cidades e com a multiplica-
o vertiginosa das populaes, a forma de deliberao para a tomada de deciso
sobre a vida das cidades foi mudando de forma e representatividade.
Nas sociedades democrticas, a forma encontrada para que o cidado con-
tinuasse a ter voz permanente junto aos poderes constitudos acabou se dando
atravs do sistema representativo, no qual a escolha dos porta-vozes ocorre atravs
do voto direto.
Com o passar dos anos, com o aumento da complexidade das novas orga-
nizaes sociais e com o crescimento da concentrao urbana em cidades com
milhes de moradores, a democracia representativa terminou se transformando
na grande ferramenta de consolidao do Estado Democrtico de Direito.
Questionada por muitos, a democracia foi definida como a pior de todas
as formas de governo, exceo de todas as outras que foram experimentadas,
pelo ento primeiro-ministro do Reino Unido Winston Churchill.
O grande desafio para os defensores da democracia passou a ser a busca de

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instrumentos que a fortalecessem de forma contnua, propiciando ao cidado a
convico de que ele tinha vez e voz em sociedades cada vez mais complexas. Foi
desta forma que surgiram as modalidades de participao direta do cidado no
envolvimento com os destinos da sua cidade.
Surge, ento, em Porto Alegre, fruto de uma srie de outras experincias
democrticas com a populao, realizadas na capital gacha e em outras cidades,
o Oramento Participativo (OP), mecanismo governamental de democracia par-
ticipativa que permite aos cidados influenciar ou decidir sobre os oramentos
pblicos e os investimentos a serem realizados na cidade.
Uma das coisas que mais me causa orgulho, na minha vida pblica, o fato
de ter, desde o incio, uma ligao estreita e histrica com este fantstico instru-
mento de gesto pblica, que tem revolucionado a forma de se decidir sobre os
investimentos pblicos em muitas cidades, que adotaram a proposta, quer seja no
Brasil, Amrica Latina, Estados Unidos, frica e Europa.
Assim como outros, tive a oportunidade de participar do nascimento desta
que uma das formas mais democrticas de participao existente no pas. Uma
ideia considerada utpica por alguns, impossvel de ser adotada por outros e
equivocada por muitos, nasceu em 1989, foi crescendo e se consolidando em um
instrumento que hoje se tornou imprescindvel para a nossa administrao mu-
nicipal, sendo referendada pela ONU como uma das melhores prticas de gesto
urbana do mundo.
Naturalmente a trajetria da sua implantao est repleta de debates,
ataques, contraposies, conflitos e contradies que foram surgindo ao longo
do caminho. O primeiro grande conflito surgiu na prpria compreenso do
sistema a ser adotado: como pessoas sem formao tcnica especfica poderiam
decidir sobre um tema to complexo como o do oramento pblico?. Alm do
mais, o Brasil vinha retomando a incipiente histria de democracia, depois de ter
atravessado um longo perodo de ditadura, em que a participao popular tinha
sido completamente afastada. Se a democracia representativa ainda estava sendo
consolidada, como introduzir um novo sistema de democracia direta sem que
isso terminasse entrando num conflito perigoso? (Praticamente todos os vereado-
res da cidade, na poca, torceram o nariz para o novo sistema e alguns, de forma
pblica, passaram a atacar a proposta).
Tambm merecem destaque os debates acalorados sobre a criao das ple-
nrias temticas (alm das plenrias regionais), a criao da Secretaria de Gover-

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nana Local, a introduo das novas tecnologias para a participao do cidado,
entre tantos temas que ajudam a fomentar o debate em torno do OP.
A todo o momento, o OP atacado por estar sendo instrumentalizado por
interesses partidrios ou de grupos, especialmente em anos eleitorais, como se uma
diviso mecnica fosse possvel de ser adotada em relao aos militantes sociais que
tambm, de forma legtima, atuam em partidos polticos, especialmente os deno-
minados de esquerda. Tenho a convico de que a disputa partidria leva para o
seio do movimento popular, em muitas ocasies, uma tenso desnecessria e que
enfraquece os mecanismos da democracia direta. Mas, ao longo dos 25 anos do OP
de Porto Alegre, tenho a clara percepo de que a democracia direta em seus espa-
os, como o do OP, sempre se mostrou mais forte do que os interesses partidrios.
Apesar dos sobressaltos, o OP foi se consolidando como uma ferramenta
democrtica de ampla participao da populao mais sofrida e se tornou um
instrumento muito forte da chamada inverso de prioridades, onde os recursos
pblicos passaram a ser irrigados para as comunidades com maior desequilbrio
social. Deciso tomada pelo OP vai para o Plano de Investimentos e deve ser
cumprida pelo gestor pblico.
Atualmente, o OP de Porto Alegre consolidou um modelo em que os con-
selheiros discutem, deliberam e modificam as leis oramentrias municipais, per-
mitindo a apresentao da Lei Oramentria Anual (LOAS) pelo Poder Executivo
ao Legislativo e a anlise da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
Quando percorro a cidade, especialmente as comunidades onde as distor-
es sociais so maiores, percebo claramente os avanos obtidos pela participao
da populao nos investimentos realizados pela prefeitura na cidade ao longo
desses 25 anos: regularizao fundiria, construo de creches e escolas de ensino
fundamental, unidades bsicas de sade, pavimentao de vias com gua encana-
da e esgoto pluvial e cloacal, novas praas, moradias populares, coleta seletiva do
lixo, entre tantas outras conquistas.
A deciso dos vrios governos municipais de colocar para apreciao do OP
as grandes obras que foram conquistadas, via financiamento extraoramentrio,
foi muito valiosa para que os conselheiros e delegados, especialmente, partilhas-
sem de uma forma mais ampla de todo o desenvolvimento da cidade. Isto se deu
no financiamento para a Terceira Perimetral, para o Programa Integrado Socio-
ambiental (Pisa) e no financiamento das grandes obras de mobilidade que esto
em execuo na cidade neste momento, como exemplo.

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Ousamos mais e colocamos, para apreciao das plenrias do OP, a propos-
ta de licitao do transporte coletivo de Porto Alegre. Mais um tema complexo
que obteve grande respaldo da populao que apontou vrios itens a serem aper-
feioados no sistema de nibus da cidade. Mais um tabu enfrentado e vencido
pela populao.
Quando assumi o governo municipal, no ano de 2010, constatei nas reuni-
es plenrias do OP a crescente insatisfao da populao pelo no cumprimento
de muitas decises tomadas em anos anteriores. No falavam deste ou daquele
perodo, mas de demandas histricas aprovadas e que simplesmente haviam sido
abandonadas ao longo do caminho.
Foi quando decidimos realizar um profundo estudo sobre todos os Planos
de Investimentos da histria do OP, analisando as demandas esquecidas e os
motivos reais do esquecimento. Depois de uma profunda anlise dos PIs, a
partir de 1990 at 2010, constatamos que, por vrios motivos, investimentos
aprovados no haviam sado do papel. A deciso de resgatarmos as demandas
possveis, do ponto de vista tcnico, junto com o Conselho do OP, foi deter-
minante para que as plenrias anuais voltassem a ter uma grande participao
popular, sendo que em 2014 o OP contabilizou a maior participao da popula-
o em toda a sua histria.
impossvel avaliar os bons e maus momentos vivenciados pelo OP sem
levarmos em considerao os ciclos econmicos que o Brasil experimentou ao
longo deste perodo. Se a Constituio Federal de 1988 consolidou um novo
Pacto Federativo e proporcionou um novo patamar para os municpios, indiscu-
tvel que ao longo deste processo at os dias de hoje a situao mudou muito.
De um lado, cada vez os municpios assumem maiores responsabilidades
na conduo das polticas pblicas e, de outro, verificam que os seus oramen-
tos tm ficado cada vez menores diante das inmeras demandas da populao.
Apesar de a cada dia estar respondendo com novas responsabilidades na rea da
sade, educao, assistncia social, especialmente, os municpios recebem apenas
18% do bolo tributrio nacional, ficando nas mos dos Estados a parcela de 24%
e a fatia do leo (58% dos tributos) nas mos da Unio.
Isto termina impactando negativamente nas discusses que se travam no
mbito do OP, pois se avanamos enormemente na reflexo democrtica sobre
os investimentos a serem realizados, ainda precisamos romper com conceitos
equivocados no que diz respeito ao oramento total do municpio, o que inclui o

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repasse dos recursos dos governos federal e estadual e o montante de recursos ne-
cessrios para a manuteno dos servios. Ou seja, uma demanda aprovada e con-
solidada como o de uma escola infantil, que necessita de recursos no somente
para a construo da obra, mas, ao longo do tempo, principalmente de recursos
permanentes para a sua manuteno, muitas vezes termina ficando esquecida
no debate do ano seguinte.
O que se pode perceber ao longo desses 25 anos do OP de Porto Alegre
que ele de fato representou um profundo avano da Democracia Direta em
nossa cidade, possibilitando que uma parcela considervel da nossa populao se
apropriasse de forma mais adequada de um tema complexo e tomasse a si a tarefa
de ajudar a pensar e decidir sobre o desenvolvimento da Capital de todos os ga-
chos. Rompeu-se desta forma com a viso patrimonialista, que ainda acompanha
alguns gestores pblicos pelo mundo, onde a deciso sobre a utilizao do dinhei-
ro pblico se confunde com os interesses particulares de alguns.
Ningum pode imaginar que o processo do Oramento Participativo esteja
com o seu escopo pronto e acabado. Em qualquer processo democrtico devemos
ter a coragem de continuamente buscarmos a reflexo profunda das formas de
aperfeio-lo. Isso envolve medos, incertezas, debates ideolgicos, interesses pol-
ticos, interesses comunitrios e pessoais. Ou seja, uma caminhada complexa onde
os avanos dependem do nosso aprendizado e da nossa vontade de avanarmos
mais e mais, propiciando ao cidado, especialmente aos que mais necessitam do
aporte dos recursos e das polticas pblicas, as reais condies de que a sua voz
seja ouvida e traduzida em investimentos nas aes, servios e obras na cidade.

* Prefeito de Porto Alegre

13
Prefcio e agradecimentos

Esse livro aborda momentos importantes da histria do Oramento Participa-


tivo de Porto Alegre, sistema democrtico de deciso de investimentos em obras e
servios, implantado na capital gacha em 1989, e de outras iniciativas de democracia
participativa ocorridas at 2014 um perodo de 25 anos caracterizado pelo avano
significativo do processo de globalizao. Para Eric Hobsbawm, no fim da dcada de
1980 e no incio da dcada seguinte, uma era se encerrou e outra nova comeou.
A narrativa est dividida em quatro partes. A primeira abrange os anos de 1989
a 1996. O perodo classificado por Nelson Dias, ao abordar a disseminao de OPs
pelo mundo, como de experimentao. A segunda vai de 1997 a 2006, e, ainda de
acordo com Dias, equivale a tempos de massificao brasileira do OP, de expanso
internacional e de diversificao. A terceira parte, de 2007 a 2014, se dedica a exami-
nar a integrao do processo de Governana Solidria com o OP.
A quarta parte inclui o captulo 26, A cidade e o OP, elaborado pelo Observatrio
da Cidade de Porto Alegre (ObservaPoa), contendo 18 infogrficos um para cada regio
administrativa e outro para a cidade como um todo. O captulo apresenta dados sobre
participao, demandas e caractersticas das regies e do municpio. No ltimo captulo so
apresentadas obras expressivas aprovadas pelo OP. A seleo, evidentemente, no representa
quantitativamente as 6.516 demandas concludas at o final de 2014. A seo denominada
Linha do tempo registra data completa de eventos relacionados ao contedo desse livro.
O projeto desse livro surgiu no final de 2013, diante de provocao do secretrio
de Governana Local de Porto Alegre, Cezar Busatto, para preservao da memria
do OP. Trata-se, portanto de um projeto da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
Posteriormente, houve o apoio do secretrio municipal de Cultura, Roque Jacoby,
que viabilizou a execuo por meio da Coordenao do Livro e da Literatura daquela
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pasta. Aes desses secretrios foram decisivas para que o plano sasse do papel, se
tornasse realidade e, em se tratando de um livro, retornasse ao papel.
A ideia original, mais ampla e detalhada, pressupunha a colaborao voluntria
de cinco jornalistas vinculados Comunicao Social da Prefeitura Municipal de
Porto Alegre (PMPA), em 2014. Posteriormente, a adeso dos profissionais no se con-
firmou, resultando na contratao do autor do projeto Poti Silveira Campos em
dezembro de 2014. A apurao de informaes ocorreu entre maro de 2014 e maio
de 2015. Em janeiro de 2015, a jornalista Nubia Silveira se somou iniciativa. Em
setembro, a artista grfica Cristina Pozzobon assumiu a edio de arte. Infogrficos
foram preparados pelos estudantes de design grfico Patrcia Cassariego Godinho e
de comunicao digital Andreus Haubner Matos, ambos da UniRitter.
A proposta previa ainda a colaborao da Coordenao de Fotografia do Gabine-
te de Comunicao Social da PMPA, o que se efetivou com a parceria, desde o incio,
do coordenador Ivo Gonalves e do fotgrafo Luciano Lanes, autor da maioria das fotos
produzidas especificamente para o livro. Importante ressaltar, porm, que o trabalho de
outros profissionais ligados Coordenao est presente nas pginas seguintes.
Para reconstruir a trajetria do OP entre 1989 e 2014, nos baseamos em entrevistas,
depoimentos e em informaes obtidas com pessoas ligadas ao OP o conselheiro Felisberto
Luisi contribuiu com a indicao de fontes e de episdios importantes e a administraes
municipais. Foram entrevistados os seis prefeitos que governaram Porto Alegre no perodo
Olvio Dutra e Tarso Genro responderam a questes por meio de correio eletrnico. Tam-
bm recorremos, claro, a referncias bibliogrficas, cuja lista completa encontra-se no final
da publicao. As fontes bibliogrficas so apresentadas entre parnteses no texto, deixando
notas de rodap para informaes que complementem a abordagem.
Entrevistas foram realizadas pelos autores e pelas jornalistas Adriana Furtado,
Indai Dillenburg e Lorena Paim. Trabalhos de pesquisa contaram com atuao de
Gabriela Wenzel e Michelli Quirino. No ObservaPoa, o projeto recebeu o apoio, desde
o primeiro momento, de Adriana Furtado e de Rodrigo Rangel. Esforos adminis-
trativos envolveram, na Secretaria de Governana Local, alm das citadas Michelli e
Indai, Cludia Franciosi, Fernando Mello e Sinval Feij, e, na Coordenao do Livro
e Literatura, o coordenador Mrcio Pinheiro, Fernando Prudncio, Graziela Outeiral
de Oliveira e Marcello Campos.
Nossos agradecimentos a todos.

Poti Silveira Campos


Nubia Silveira
Porto Alegre, outubro de 2015
15
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