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Participacin electoral
indgena y cuota nativa

en el Per
APORTES PARA EL DEBATE
PARTICIPACIN ELECTORAL INDGENA Y CUOTA NATIVA EN EL PER
Participacin electoral
indgena y cuota nativa
en el Per
Coeditoras:
Alicia del guila
Milagros Suito
Autores:
Alicia del guila
Laureano Del Castillo
Margarita Daz
Hernn Espino
scar Espinosa
Ivn Lanegra
Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate
Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral 2012

Jurado Nacional de Elecciones 2012
Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA
Internacional ni del Jurado Nacional de Elecciones, de sus juntas directivas ni de los miembros de sus consejos y/o
Estados miembros. Esta publicacin es independiente de ningn inters especfico nacional o poltico. AaaaaaAAaaaaA
Toda solicitud de permisos para usar o traducir todo o alguna parte de esta publicacin debe hacerse a: aaaaaaaaaaaaa
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Revisin de estilo: Diana Cornejo

Diseo: Ruperto Prez-Albela Stuart
Motivo de la cartula: Espacios nivelados, Augusto Patio
Impresin: Servicios Grficos JMD S.R.L.
Primera edicin: Octubre de 2012
Tiraje: 665 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2012-12458

ISBN IDEA Internacional 978-91-86565-64-0 / ISBN Jurado Nacional de Elecciones 978-612-4150-20-3
Impreso en el Per
Contenido
Prlogo 9
Agradecimientos 11
Introduccin 13
Seccin 1. Revisin histrica de la participacin poltica y electoral de los

pueblos originarios y la cuota indgena 15
Captulo 1. Alicia del guila

Historia del sufragio en el Per, s. XIX-XX: una lectura desde la ciudadana
y la participacin indgena 17
Captulo 2. scar Espinosa

El sistema de la cuota electoral indgena en la Amazona:
problemas y limitaciones 37
Captulo 3. Laureano del Castillo

Las comunidades campesinas y la cuota indgena 47
Seccin 2. Aspectos conceptuales y normativos: precisiones y notas para el debate 61
Captulo 4. Ivn Lanegra

Los desafos de la diversidad cultural para la democracia peruana:
notas para la discusin 63
Captulo 5. Hernn Espino

En torno a la aplicacin de la cuota electoral indgena: reflexiones desde
la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, procesos 2006-2010 73
Captulo 6. Margarita Daz

La participacin electoral indgena: un balance a los retos y posiciones
en torno a las propuestas 81
Seccin 3. Mesa de dilogo con lderes indgenas 91
II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la

Cuota Nativa en el Per 93
Notas 107
Bibliografa 111
Sobre los autores 119
7
Prlogo
En el ao 2002, durante las elecciones regionales y municipales, se aplic por primera

vez en el Per una medida de accin afirmativa con el objeto de incluir y hacer efectivo
el derecho al sufragio pasivo de los miembros de comunidades nativas, comunidades
campesinas y pueblos originarios, a travs de la denominada cuota nativa. Dado que solo en
el Per se aplica efectivamente un sistema de cuotas de esa naturaleza1, las experiencias
generadas acerca de su eficacia propician aprendizajes importantes para los diversos
actores sociales y polticos que se encuentran relacionados con esta problemtica. aaa
Ante ello, el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional coinciden en reco-

nocer la importancia que tiene la participacin poltica de los pueblos indgenas en el
Per para la construccin de una democracia ms inclusiva, que ayude a promover una
mayor gobernabilidad en las diferentes instancias estatales, contribuyendo as a alcan-
zar un mayor bienestar y un desarrollo sostenible. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Nuestras instituciones piensan que no hay democracia inclusiva sin participacin y

representacin. Por ello, consideramos vital la generacin de mecanismos que pro-
muevan la participacin poltica efectiva de los sectores histricamente excluidos de la
sociedad (entre ellos la poblacin indgena, las mujeres y los jvenes). En ese sentido,
tenemos la seguridad de que la discusin y el anlisis entre los diversos actores relacio-
nados con la materia electoral e interesados en disminuir las desigualdades sociales y
polticas permitirn identificar con mayor precisin tales mecanismos. aaaaaaaaaaaaa
Se hace necesario, entonces, construir una democracia con igualdad de oportunidades

para todos y todas, que permita la participacin de la ciudadana sin importar las dife-
rencias culturales o tnicas. En tal sentido, el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA
Internacional, a travs de sus programas permanentes de educacin cvica ciudadana o
formacin poltica electoral, vienen promoviendo la investigacin y la publicacin de
distintos aportes que enriquezcan el debate y la discusin de ideas en torno al tema. AA
A
Como punto inicial, ambas instituciones promovieron la realizacin de varias mesas
de dilogo, donde funcionarios electorales y de otros sectores pblicos, reconocidos
acadmicos e investigadores, lideresas y lderes indgenas, as como tambin represen-
tantes de organizaciones polticas, pudieron expresar en forma directa sus opiniones,
9
preocupaciones, crticas, demandas y propuestas en torno a la participacin poltica in-

dgena, propiciando que varias de las personas que intervinieron en dichas mesas acep-
taran incluir en este documento sus aportes. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Con esta publicacin buscamos alcanzar informacin til en materia electoral para los
funcionarios pblicos y profesionales que trabajan por mejorar las condiciones de
participacin poltica de la poblacin, especialmente de los pueblos indgenas. Asimis-
mo, promover que otros investigadores consideren en este tema un nuevo campo de
estudio. Aspiramos tambin a que sirva de herramienta para quienes tienen como pro-
psito promover la participacin y organizacin en favor de la poblacin indgena pe-
ruana en los procesos electorales, con la finalidad de ampliar mayores oportunidades
de insertar sus demandas y propuestas de solucin en la agenda pblica. aaaaaaaaaaaa
Expresamos nuestro agradecimiento a los profesionales que han contribuido en la

publicacin de este libro, por su vocacin de servicio en pos de la construccin de una
democracia inclusiva, y a los autores por su importante trabajo en el anlisis de la
participacin poltica indgena y la aplicacin de la cuota nativa en el Per. Asimismo, a
la Fundacin Ford, en el marco de cuyo proyecto Dilogo intercultural y desarrollo de
propuestas para mejorar los canales de representacin poltica y de consulta de los gru-
pos indgenas amaznicos se hizo posible esta iniciativa. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Hugo Sivina Hurtado Percy Medina

Presidente Jefe de Misin para el Per
Jurado Nacional de Elecciones IDEA Internacional
10
Agradecimientos
Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate, es el resultado de
varios meses de trabajo requeridos para la planificacin, dilogo, investigacin y anlisis
de diversos investigadores sociales, funcionarios pblicos, lderes indgenas y miembros
de organizaciones polticas. Como fruto de su participacin en distintas mesas de tra-
bajo realizadas por IDEA Internacional y el Jurado Nacional de Elecciones, y de reflexio-
nes posteriores, estos actores han brindado aportes y recomendaciones sobre la par-
ticipacin poltica de la poblacin indgena peruana y la accin positiva de la cuota
nativa. La compilacin, edicin y publicacin de los artculos y documentos aqu reuni-
dos ha sido posible gracias al esfuerzo y dedicacin de un grupo multidisciplinario, a
quienes expresamos nuestro profundo agradecimiento. AAAAAAAAAAAAAAAAA
En primer lugar queremos agradecer al Dr. Hugo Sivina Hurtado, presidente del Jura-
do Nacional de Elecciones, y al Dr. Percy Medina Masas, jefe de misin para el Per
de IDEA Internacional, quienes brindaron su apoyo en la organizacin de las mesas de
trabajo y elaboracin del presente documento, demostrando su compromiso y preocu-
pacin por este sector de la poblacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Agradecemos tambin a las destacadas personalidades que participaron elaborando los

artculos para la presente publicacin, contribuyendo al debate del tema central de este
trabajo desde distintas perspectivas. Gracias a Laureano del Castillo, scar Espinosa,
Ivn Lanegra, Margarita Daz, Hernn Espino y a las editoras del texto, Milagros Suito
Acua y Alicia del guila, esta ltima tambin autora de uno de los captulos. Las gra-
cias tambin a todos congresistas, lderes indgenas, acadmicos, funcionarios y repre-
sentantes de partidos polticos y de sociedad civil que participaron en las mesas de dilo-
go, entre julio y octubre del presente 2012. AAaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
Destacamos y agradecemos la labor realizada por profesionales especialistas de la Di-

reccin Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del Jurado Nacional de
Elecciones, a Rosa Mara Lpez Triveo, a Paula Garca Vlchez y a Manuel Valenzuela
Marroqun, integrantes del Programa Mujer e Inclusin Ciudadana, que tiene como uno
de sus principales objetivos promover la participacin poltica y ciudadana de miem-
bros de comunidades nativas. Asimismo, en IDEA Internacional un agradecimiento
11
especial a Mara Ins Calle, responsable de publicaciones para Amrica Latina, y al

dedicado equipo de Interculturalidad del Programa Per, Liliana Loayza y Gian Luiggi
Massa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Este libro es producto de un trabajo colectivo en el que las personas mencionadas han
realizado aportes de distinto tipo, por lo que esperamos que su lectura colabore con la
reflexin sobre tan importante tema y motive a los diversos actores relacionados a con-
tinuar el proceso de mejora de la participacin poltica de los pueblos indgenas, hecho tan
significativo en la regin andina para la consolidacin de una democracia ms inclusiva.
Finalmente, un reconocimiento a la Fundacin Ford, sin cuyo apoyo no hubiera sido

posible llevar a cabo este proceso de dilogo y la presente publicacin. AAAAAAAAAA
12
Introduccin
El presente libro, Participacin electoral indgena y cuota nativa en el Per: aportes para el debate,
ofrece un abordaje multidisciplinario que brinda distintas aproximaciones e insumos
acadmicos para el debate. No pretende ser un conjunto de documentos concluyentes ni
uniforme en las posiciones. Ciertamente, se ha buscado una polifona gracias al valioso
aporte de autores de diversa procedencia acadmica y profesional: funcionarios pblicos,
del mbito electoral y ejecutivo; acadmicos, miembros de la sociedad civil y activistas, y
miembros de la cooperacin internacional, que nos brindan miradas desde el Derecho
(electoral e indgena), la antropologa, la sociologa y la historia. As, como es de prever,
entre algunos de sus autores hay miradas distintas sobre determinados procesos o
normas, como, ciertamente, tambin se pueden encontrar coincidencias a lo largo del
libro. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
La primera parte del libro, Aproximaciones histricas al sufragio y la participacin indgena y la

cuota, est compuesta de tres ensayos. El primero, Historia del sufragio en el Per, s.
XIX-XX: una lectura desde la ciudadana y la participacin indgena, de Alicia del
guila, es una mirada a la historia del sufragio en el Per desde la ciudadana y, en especial,
desde la mayora indgena. A su vez, plantea la centralidad de esta en los debates legis-
lativos de carcter electoral (tanto para su inclusin como para su exclusin). Esta lectura
propone una periodizacin de la historia electoral peruana y busca colocar en el debate
una mirada de largo plazo, desterrando ideas inexactas sobre la historia del sufragio
(como la supuesta ausencia electoral indgena hasta 1979). El segundo ensayo, El sistema
de la cuota electoral indgena en la Amazona: problemas y limitaciones, de scar
Espinosa, hace un recorrido en la participacin poltica y electoral de los pueblos
originarios desde 1979, cuando se restableci el derecho al sufragio a los analfabetos.
El anlisis se centra en la aplicacin de la llamada cuota nativa en las ltimas elecciones,
planteando algunos puntos para su revisin al presente. El tercer ensayo, Las
comunidades campesinas y la cuota indgena, de Laureano del Castillo, presenta una
revisin conceptual sobre la ciudadana y la ciudadana indgena, para luego explicar el
desarrollo legislativo en torno a las comunidades en el Per a lo largo del siglo XX, desde
la Constitucin de 1920, para luego entrar al anlisis de los cambios en torno al sujeto de la
cuota inicialmente llamada nativa, proponiendo una revisin a sus imprecisiones. Este
texto y el de scar Espinosa son, as, ensayos que parten de la revisin histrica, para
detenerse en la situacin de la cuota en el presente. AAAaAAAAAAAAAAAAAAAA
13
La segunda parte del libro, Aportes conceptuales y jurdicos en torno a la participacin indgena
y la cuota, tambin se compone de tres ensayos. El primero, Los desafos de la diversi-
dad cultural para la democracia peruana: notas para iniciar una discusin, de Ivn
Lanegra, es una revisin conceptual sobre la diversidad cultural y multicultural, y una
argumentacin en favor de la necesaria integracin al sentido de democracia en el pas.
En ese sentido, Lanegra propone una revisin de la reglas del sistema poltico demo-
crtico desde la diversidad cultural, a la vez que pone en la mesa de debate aspectos
crticos en materia de legislacin electoral, referidos a la participacin indgena. El
segundo ensayo, En torno a la aplicacin de la cuota electoral indgena: reflexiones
desde la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones, procesos 2006-2010, de
Hernn Espino Corts, realiza una pormenorizada revisin de la legislacin electoral
peruana en torno a la cuota indgena, as como de otras de carcter electoral que in-
teractan con esta, pasando a una revisin crtica de su aplicacin en los procesos
electorales del 2006 y 2010 y de los resultados, poco efectivos para la participacin
indgena. Finalmente, como otros autores, plantea algunos puntos de debate en esta
materia electoral al presente. El tercer ensayo, La participacin electoral indgena: un
balance a los retos y posiciones en torno a las propuestas, de Margarita Daz, busca
dar cuenta tanto de los acercamientos como de los distintos puntos de vista sobre los
temas. Adems, pone en la mesa de debate los aspectos identificados como posibles
rutas normativas o polticas para generar mejores condiciones de la participacin polti-
ca de los pueblos indgenas u originarios. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Finalmente, hemos considerado como parte de esta publicacin la relatora de la Mesa

de Trabajo Participacin poltica indgena y mecanismo de la cuota nativa en el Per,
en la que dialogaron representantes de las federaciones indgenas nacionales y regionales
y funcionarios del Jurado Nacional de Elecciones, con la finalidad de hacer visibles las
diversas demandas y propuestas de los pueblos indgenas respecto de su participacin
poltica en la democracia peruana, pues cualquier reforma que se haga al respecto tiene
que contar con su opinin y participacin. AAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
14
Seccin 1
Revisin histrica de la participacin poltica y electoral
de los pueblos originarios y la cuota indgena
Captulo 1
Historia del sufragio en el Per, s. XIX-XX:
una lectura desde la ciudadana y la participacin indgena
Alicia del guila
La historia del sufragio en el Per est lejos de ser lineal o progresiva. Por el contrario,
sumergido en un lento proceso de recomposicin de las lites y de construccin del
Estado republicano, el siglo XIX present una suerte de relativa inclusin electoral.
Motivados por el afn de dar legitimidad a una repblica que no surga por la decidida
voluntad de una lite, los primeros legisladores mantuvieron la naturaleza inclusiva de
la Constitucin gaditana, procurando incluir a porciones significativas de la mayora
indgena y a otros sectores sociales en el cuerpo electoral. Atendiendo a la heterogenei-
dad social, pronto fue necesario desarrollar frmulas corporativas alternativas, contra-
rias al ideal moderno universal de requisitos legales generales. De all que, a nuestro
modo de ver, el siglo XIX estuvo marcado por lo que denominamos la ciudadana
corporativa [Del guila, 2011 (a), 2011 (c)]. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No fue sino hasta la reforma electoral de 1896 que se impuso un solo requisito exclu-
yente para ejercer la ciudadana: el saber leer y escribir. La inmensa mayora de la
poblacin indgena, habitante de las zonas rurales, as como un importante sector popu-
lar urbano, quedaron excluidos. Este segundo perodo, que se extendera hasta 1979, se
caracteriz por la vigencia de una concepcin de ciudadana capacitaria. Es decir, en
la que solo los letrados (con capacidad de leer y escribir) podan acceder al derecho al
sufragio. La inmensa mayora de la poblacin indgena pas de ser manipulada por los
caudillos locales a ignorada y excluida del ejercicio ciudadano del voto. AAAAAAAAA
En los siguientes aos, el derecho universal al sufragio ira configurando lo que hemos
denominado el desborde ciudadano, que como veremos, no solo se debi al acceso
al sufragio de los analfabetos, sino de una masa sobre todo rural y de las regiones andi-
nas y amaznicas, hasta entonces amparadas en una suerte de doble indiferencia: la
de ellos respecto de un Estado que solo les reclamaba sacrificios (servicio militar, traba-
jos forzados, etc.), y la de un Estado que los mantiene en abandono. Desde esos aos,
ciertamente, se viene redefiniendo el escenario electoral del pas, cambiando el desequi-
librio impuesto por la reforma de 1896. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
17
1. La ciudadana corporativa en el siglo XIX
1.1. Antecedentes: la Constitucin de Cdiz

La Constitucin gaditana de 1812 haba establecido una concepcin de ciudadana bas-
tante inclusiva para la poca. En efecto, discutida y aprobada en un momento crtico para
Espaa el de las capitulaciones de los reyes en Bayona frente a Napolen, dicha
Constitucin, con predominancia liberal, busc una suerte de conciliacin entre los
sbditos de ambos hemisferios. Fueron considerados ciudadanos en igualdad de con-
diciones los espaoles de ambos hemisferios, incluidos los indgenas de tierras ame-
2
ricanas (no as los afrodescendientes ) (cfr. Paniagua, 2003: 116). AAAAAAAAAAAA
Defensores decididos de la inclusin de los indgenas como ciudadanos y votantes

fueron representantes americanos, como Dionisio Inca Yupanqui, oriundo del Cusco.
Para l, ese reconocimiento de igualdad ntegro, sin restriccin alguna era un asunto
de justicia (Rey de Castro, 2008: 188). Pero adems de ese argumento moral, tambin
pesaba en muchos el criterio electoral: al sumarlos a la poblacin ciudadana, se espe-
3
raba ganar mayor representacin poltica . Si bien la Constitucin estableca como
condicin el ser letrado, se determin que este requisito no sera aplicado sino hasta
1830 (art. 25 inc. 6) (ADLPCRP, 2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Trabajos de diversos autores (Chiaramonti, 2005; Nez, 2005; Paniagua, 2003) mues-
tran la participacin poltica de los indgenas en las elecciones convocadas posterior-
mente. La de Cdiz de 1812 sera referencia fundamental en las primeras constitucio-
nes de Amrica Latina. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
1.2. Frmulas corporativas y sufragio indgena

El primer medio siglo de vida republicana se caracteriz por la debilidad del Estado y
sus lites. Adems, como producto de la decadencia de las haciendas, particularmente
en zonas altoandinas (resultado de la crisis de fines de la colonia4 y las guerras de
independencia), de la permanencia de la estructura corporativa y del consecuente con-
trol de sus tierras comunales en la temprana repblica, las comunidades indgenas
vivieron un perodo relativamente propicio, expresado en su recuperacin demogrfica
(Gootenberg, 1995). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Esa permanencia de los cuerpos comunales indgenas estuvo relacionada con lo que
Gootenberg denomina un pacto recproco entre Estado y comunidades (1995: 42); por
18
un lado, estas garantizaban el cobro del tributo a un Estado en bancarrota, y por otro,
este les permita mantener su estructura social con cierta autonoma. aaaaaaaaaaaaaaaaa
En efecto, el Estado peruano de la temprana repblica pronto empez a

endeudarse y a hacer uso de confiscaciones para poder cumplir con sus pagos. Adems,
se volvi a recurrir al tributo que pas a denominarse contribucin indgena,
inicialmente abolido por San Martn. Esa contribucin representaba el 31% de los
ingresos al fisco hacia 1826 (Tantalen, 1983: 54). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Segn las cifras de 1791, los indgenas constituan el 56% de la poblacin (cua-
dro 1). La intendencia del Cusco era la que concentraba mayor cantidad de indgenas,
los que, a su vez, resultaban tambin su mayora relativa (73%). Puno, reincorporada al
virreinato del Per en 1796, con una poblacin indgena mayor del 90%, incrementara
los porcentajes de poblacin indgena en el pas (61,6%). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Cuadro 1
Poblacin de las Intendencias del Per, 1791
Intendencia Espaoles Mestizos Indgenas Pardos Esclavos Otros Total
Arequipa 39.357 17.797 66.609 7.003 5.258 136.801 136.801
Cusco 31.828 23.104 159.105 993 284 216.382 216.382
Huamanga 5.378 29.621 75.284 943 30 111.559 111.559
Huancavelica 2.341 4.537 23.899 0 41 30.917 30.917
Lima 22.370 13.747 63.181 17.864 29.763 149.112 149.112
Tarma 15.939 78.682 105.187 844 236 201.259 201.259
Trujillo 19.098 76.949 115.647 13.757 4 725 230.967 230.967
Total 136.311 244.437 608.912 41.404 40.337 1.076.997 1.076.997
Fuente: Pini, 1972: 20
Adems de las premuras fiscales, los legisladores y autoridades de la nueva repblica

tambin vieron la necesidad de afianzar la legitimidad del nuevo rgimen en un territorio
fragmentado, de amplia poblacin rural dispersa y heterognea. AAAAAAAAAAAAA
Por lo dems, el pas no contaba con una lite local que hubiera liderado el proceso de
independencia y que, en tiempos de paz, aglutinara un importante sector social. El peso
de la tradicin corporativa, asimismo, segua presente en la mente de los peruanos. AAA
Asimismo, despus de la liberal Constitucin de 1828 cuya definicin inclusiva de

ciudadana se reiterara en la de 1834, la anarqua poltica y los conflictos en torno a la
19
demarcacin territorial y el afianzamiento interno de la nueva autoridad llevaron a

considerar un ajuste a favor del control poltico. aaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAa
As, la frmula alternativa de acceso al derecho al sufragio, planteada en la Ley Electo-

ral de 1834, fue una manera de mantener una inclusin restringida, pero atendiendo a la
pluralidad de la sociedad. Es lo que hemos denominado ciudadana corporativa (Del
guila, 2011). En efecto, segn dicha ley, no todos los ciudadanos tenan derecho al
sufragio, sino solo los que, adems de ser ciudadanos en ejercicio y naturales de la
parroquia o con residencia de al menos dos aos en ella, cumplieran alguno de los
siguientes requisitos (artculo 5): Pagar alguna contribucin al Estado; o estar reser-
vado legalmente de pagarla, o tener algn empleo pblico, o algn cargo o profesin
cientfica, u oficio mecnico sujeto a la contribucin industrial, o pertenecer al clero
secular (ADLPCRP, 1834, LOE). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaa
Los indgenas que pagaban tributo estaban considerados como votantes dentro de un
sistema indirecto. Es decir, no votaban por los candidatos, sino para elegir a los electo-
res de las parroquias. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Cuntos accedan a ese derecho? La informacin sobre la poblacin electoral de la

poca es parcial e imprecisa. Un documento que brinda una pista, para el departamento
de Puno, es el de Choquehuanca (1833). Segn este, la poblacin electoral de sus distri-
5
tos habra fluctuado entre el 7,0% (San Taraco) y el 12,7% (Pusi) . Es de prever que, con
la Ley de Elecciones de 1834, estos porcentajes pudieron haber cambiado, pues no
todos pagaban tributo necesariamente. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Pronto la Constitucin de Huancayo, considerada la ms conservadora del siglo XIX,

restringi el derecho al sufragio y estableci la condicin de letrado para acceder a
aquel, requisito que tambin aplicara a los indgenas y mestizos para 1844. Segn el
registro cvico de Chavn (Ancash), que data de 1847, la poblacin electoral se habra
restringido al 0,7%, y en el distrito de Arma (Ayacucho, luego Huancavelica), alcanzaba
el 3,9% [Del guila, 2011 (a): 109]. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El debate entre liberales y conservadores de la dcada de 1840 termin con la aproba-

cin de la ley de 1847, que estableca la exencin para indgenas y mestizos en las po-
blaciones donde no hubiera escuelas primarias (ADLPCRP, 1847). La idea de mestizo,
sin embargo, apareca ya como difcil de definir6, por lo que en 1851 una nueva ley de-
jaba esa exencin solo a los indgenas [Del guila, 2011 (a): 103]. AAAAAAAAAAAA
20
Las constituciones de 1856 y 1860 mantuvieron la idea de requisitos alternativos para

acceder al derecho al sufragio. Aunque, abolido el tributo, los indgenas tuvieron menos
posibilidades de acceder al derecho del sufragio. Para 1856, las condiciones alternativas
fueron: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El sufragio popular es directo: lo ejercen los ciudadanos que saben leer y escribir, o son
jefes de taller, o tienen una propiedad raz, o se han retirado, conforme a la ley, despus
de haber servido en el Ejrcito o Armada (ADLPCRP, 1856). AaaAAAAAAAAAAa
La Constitucin de 1860 reintegrara la condicin de contribuyente al fisco, en reem-

plazo del servicio en las Fuerzas Armadas. Esto, que en otros tiempos hubiera bene-
ficiado a los indgenas, no tuvo ms igual impacto, pues en 1854 se haba abolido la
contribucin a la que estaban obligados. Es de prever que el acceso al derecho al sufra-
gio de dichas poblaciones debi haberse reducido, y as parecen indicarlo algunos regis-
tros cvicos [Del guila, 2011 (a)]. Sin embargo, no sera sino hasta la reforma de 1896
que la presencia indgena en los padrones electorales quedara reducida a su mnima
expresin. Sobre esto volveremos ms adelante. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Antes, vale la pena hacer una precisin respecto de la representacin. Al inicio de la

repblica, es posible encontrar representantes elegidos en los Congresos nacionales. As,
el propio Choquehuanca y Justo Sahuaraura fueron diputados en 1826, y en 1828 seran
elegidos Mariano Garca Pumacahua e Ignacio Quispe Ninavilca. Sin embargo, esos
nombres fueron desapareciendo a medida que las lites nacionales y locales iban recons-
tituyndose. Por otro lado, los electores de parroquia, que hasta la primera dcada de
la repblica podan ser analfabetos (dependiendo de la composicin de la poblacin),
pronto fueron tambin sustituidos por letrados. As, si bien se mantuvo el voto indgena
en menor proporcin a partir de la abolicin del tributo, la presencia de estos entre
los electores de parroquia y como representantes fue hacindose cada vez ms escasa. a
Por lo dems, en la segunda mitad del siglo XIX la estructura del control estatal se fue
ampliando en el territorio. Como sealan Aljovn (2005) y Chiaramonti (2005), la mitad
del siglo XIX constituye un punto de quiebre en la poltica nacional. Pronto el ind-
gena, adems de sufrir un acoso cada vez mayor sobre sus tierras, empez a ser tambin
ms sistemticamente vctima de la violencia y fraudes electorales. aaaaaaaaaaaaaaaaa
21
1.3. La aproximacin a la ley para los indgenas amaznicos

Aunque la legislacin electoral emplea sin ms el trmino indgenas, en la prctica la
referencia eran los pobladores andinos o de esa procedencia. Las autoridades no pare-
can comprender a los habitantes de las comunidades amaznicas, para quienes pareca
evidente que aquellos deban tener un tratamiento diferente. Al menos as lo expresaba
el prefecto de Moyobamba en 1835, quien encontraba tropiezos [] para dar cum-
plimiento a la Ley de Elecciones (Ojeda, 1861: 375). La respuesta fue el Decreto del
12 de febrero de ese ao, donde se acord lo siguiente: AAAAAAAAAAAAAAAAAA
Que [las autoridades] recaban [] la absoluta ignorancia de aquellos habitantes,

que por falta de celo ignoran aun los primeros rudimentos de la fe y del idioma: los
unos son salvajes y los otros nefitos [] Esos pueblos estn en absoluta incapacidad
de llenar cuanto previene la Ley de Elecciones, con referencia a sus gobernadores
polticos y municipalidades. No entienden la ley, no saben leer y escribir; y sobre
todo, ni sus curacas ni justicieros son capaces de explicarles lo que ella ordena []
Por todo lo expuesto el Consejo es de dictamen, que el Ejecutivo ordene, que el pre-
fecto del departamento de las Amazonas haga que en Moyobamba, y en las dems
provincias que estn en iguales circunstancias, se verifiquen las elecciones aproximn-
dose en el modo posible a la ley del caso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Sin embargo, no deja de resultar extraa esta aclaracin, puesto que la Ley de Elecciones
de 1834 conceda el derecho de sufragio a personas que pagaban alguna contribucin
(tributo indgena, artesanos, etc.), fueran miembros del clero secular o poseyeran una
profesin cientfica u ocuparan cargo pblico. Solo una minora poda cumplir de
alguna manera con uno u otro requisito y, estimamos, ello se haca an ms difcil en la
Amazona. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Ms all de ello, este Decreto da cuenta de la mirada diferenciada hacia los indgenas
de la Amazona, poblacin que, ms an dentro del imaginario republicano del siglo
XIX, tena otro estatus en la prctica. Una suerte de protociudadanos sujetos a educar
y adecuar a la sociedad peruana, y con los que, por lo dems, haba un sentimiento de
ajenidad reforzado por las distancias culturales y fsicas y por la dificultad del territo-
rio. Los censos de 1940 y 1961, como veremos ms adelante, los contabilizan, gruesa-
mente, como poblacin selvtica estimada. aaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
22
2. 1896-1979: La ciudadana capacitaria
2.1. La reforma de 1896

Con la reforma electoral de 1896 se cerr un ciclo en el pas. Ya en 1892 se haba aprobado
el sufragio solo para letrados en el mbito municipal. Una vez derrotado Cceres y con
Pirola en la Presidencia de la Repblica, el nuevo gobierno se propuso una reforma
electoral que rompiera con el juego arbitrario de los caudillos locales, quienes, con el
control de los registros cvicos, manipulaban la voluntad popular. La derrota en la Guerra
del Pacfico acentu los reclamos de la lite nacional por dar unidad y modernidad al
pas. Ello, en trminos electorales, significaba fundar un rgano central electoral ajeno
a las presiones de los caudillos locales, por un lado, y, por otro, establecer un criterio nico
y general de sufragio: el saber leer y escribir. Con ello, las grandes mayoras, sobre todo
indgenas, quedaban fuera del acceso al sufragio. La modernidad promovida por la
lite, de inspiracin positivista, fue sinnimo de exclusin. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
La poblacin electoral qued reducida a un poco ms del 3% de la poblacin, sufragan-

do apenas el 1,7% en las elecciones de 1899 [Del guila, 2011 (b): 67]. Los registros c-
vicos elaborados en 1892 a partir de la ley municipal pueden darnos una idea del alcance
de esa restriccin en parroquias indgenas. En la provincia de Cangallo (Ayacucho),
por ejemplo, los distritos nos muestran cifras que van del 2,2% al 0,3% [Del guila,
2011 (a): 111]. AAAAAAAiAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaAa
Manuel Vicente Villarn, intelectual civilista, expresaba la opinin predominante de la

lite poltica de entonces, contraria al voto de la mayora indgena y del poder de los
gamonales andinos: aaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Solo sirvi el voto del indio para abultar el poder electoral de las provincias pobla-
das por la gente ms incultas de las ms atrasadas y feudalizadas, hipertrofiando en
proporcin la influencia poltica de los pequeos gamonales y de sus clientes lugare-
os. En vez de dar representacin al indio, se exager el poder de sus habituales do-
minadores (Villarn, 1962: 234). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Para Villarn, la representacin deba calcularse en funcin del nmero de electores, no

de la poblacin. De este modo, se buscaba reducir el poder fragmentado, civilizar el
pas, reduciendo el poder centrfugo de los gamonales, as como de la masa ignoran-
te. Villarn reconoca el problema que significaba tener una considerable mayora sin
representacin, pero tema que esta cayera al borde la barbarie (dem: 235). Como una
solucin a tal problema, Villarn propuso una salida alternativa: aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
23
El indio ignorante no puede tener voto individual, pero cabe estudiar un medio de
darle voto colectivo, tomando como base las comunidades, y ensayar algn plan que
permita subsanar, siquiera de modo parcial e imperfecto, la injusticia de que la mayora
indgena carezca enteramente de representacin municipal y en el Congreso (dem: 235).
Esta propuesta no fue contemplada, pues la privacin del derecho al sufragio a las
mayoras analfabetas se asent como consenso poltico. As, las primeras seis dcadas
del siglo XX siguieron un modelo capacitario. Ni siquiera en los debates de la dcada de
1920, con Maritegui y Haya como animadores principales, el sufragio del indgena
apareci como un reclamo fundamental, como s lo fue para algunos liberales de media-
dos del siglo XIX. La educacin apareca como necesaria condicin previa. aaaaaaaaaaa
2.2. La poblacin electoral en 1931

Para las elecciones de 1931, estimando la poblacin para ese ao a partir de los datos del
censo de 1940, vemos que los porcentajes de ciudadanos inscritos en el padrn electoral
seguan siendo muy bajos, en especial en los departamentos andinos y amaznicos: aaa
Cuadro 2
Poblacin total estimada y poblacin electoral en 1931, segn departamento
Departamento Poblacin Poblacin Poblacin

estimada 1931* electoral 1931 electoral (%)
Amazonas 78.328 4.727 6,03
Ancash 432.946 25.340 5,85
Apurmac 247.256 6.588 2,66
Arequipa 230.187 23.902 10,38
Ayacucho 373.370 10.782 2,89
Cajamarca 513.017 31.957 6,23
Callao 74.952 13.003 17,35
Cusco 506.454 13.992 2,76
Huancavelica 233.701 7.708 3,30
Hunuco 234.817 7.802 3,32
Ica 128.341 13.053 10,17
Junn/Pasco 453.912 34.299 7,56
La Libertad 364.417 32.838 9,01
Lambayeque 180.126 15.661 8,69
Lima 762.343 100.186 13,14

CONTINA
24
Cuadro 2
Poblacin total estimada y poblacin electoral en 1931, segn departamento
Departamento Poblacin Poblacin Poblacin

estimada 1931* electoral 1931 electoral (%)
Loreto 287.379 7.720 2,69
Madre de Dios 23.052 375 1,63
Moquegua 35.710 2.671 7,48
Piura 369.438 19.801 5,36
Puno 584.057 10.341 1,77
San Martn 110.556 4.936 4,46
Tacna 34.299 3.029 8,83
Tumbes 24.205 1.670 6,90
Elaboracin propia a partir de datos del PNUD 2008; Roncagliolo, 1980; Censo Nacional de 1940.
*Retroproyeccin elaborada a partir de las tasas de crecimiento intercensal 1876-1940, por departamento.
Como podemos ver en el cuadro 2, los departamentos con menos poblacin electoral
eran los del sur andino y de la selva: apenas 1,63% en Madre de Dios; 1,7% en Puno;
2,66% en Apurmac; 2,69% en Loreto; 2,76% en Cusco; 2,89% en Ayacucho; 3,30%
en Huancavelica; 3,32% en Hunuco, y 4,46% en San Martn. En el otro extremo de la
tabla estaba el Calla, que para entonces tena un 17,35%, seguido por Lima, con un 13%
de poblacin inscrita en el padrn electoral. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Estas cifras dan cuenta de la persistencia del efecto de la reforma electoral de 1896.
En efecto, segn el censo de 1940, precisamente los departamentos del sur andino
(Cusco, Puno, Apurmac, Ayacucho y Huancavelica) eran aquellos con ms alta pobla-
cin indgena quechua o aimarahablante, cercana o superior al 80%. El resto de
esas poblaciones hablaba esas lenguas originarias junto con el castellano, y solo una
nfima minora hablaba castellano. A estos departamentos los seguan Hunuco y Ancash,
con niveles de poblacin electoral por debajo del 4% y 6%, respectivamente (grfico 1).
25
Grfico 1
Poblacin de la Repblica segn idiomas, por departamentos
Censo de 1940
Ica
Madre de Dios
Loreto
Puno
Huancavelica
Hunuco
Moquegua
Lima
La Libertad
Lambayeque
Piura
Cusco
Cajamarca
Callao
San Martn
Junn
Tacna
Tumbes
Amazonas
Arequipa
Apurmac
Ayacucho
Ancash
0%
20%
40%
60%
80%
100%
5.0 4.5 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0
Millones de habitantes
Lengua aborigen Castellano y Castellano e Castellano
lengua aborigen idioma extranjero
Fuente: INEI, Censo Nacional de 1940.

*La informacin de Madre de Dios no aparece claramente en el grfico del censo de 1940.
En el norte, los departamentos de Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, Piura y Tumbes

presentaban ya por entonces un alto nivel de hispanohablantes. AAAAaaaaaaAAAAA
En cuanto a los departamentos de la selva tambin con muy bajos porcentajes de ciu-
dadanos inscritos en los padrones electorales, segn el grfico 1 sus habitantes son
hispanohablantes y la poblacin nativa es una pequea minora. Como veremos ense-
guida, estos datos deben ser vistos con cuidado, pues en realidad expresan los limita-
dos alcances del censo nacional en esos territorios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
2.3. La ausencia de la poblacin amaznica

Como vemos en el siguiente cuadro, en el censo de 1940 la poblacin selvtica nativa
estimada, en cifras muy gruesas, constitua un importante porcentaje de esos depar-
tamentos. En el caso de Madre de Dios, la poblacin censada fue una minora; la po-
blacin departamental que figura en ese censo como selvtica estimada excede el 80%.
En el caso de Loreto, dicha poblacin representaba el 43,6% del total departamental.
26
Cuadro 3
Poblacin total y poblacin selvtica estimada por departamentos en la Amazona peruana, 1940
Poblacin selvtica estimada

Departamento Poblacin 1940
Absoluta %
Madre de Dios 25.212 20.000 79,3
Loreto 321.341 140.000 43,6
Amazonas 89.560 20.000 22,3
San Martn 120.913 20.000 16,5
Hunuco 276.833 25.000 9,0
Elaboracin propia a partir de datos del Censo Nacional de 1940.
Esas poblaciones selvticas estimadas no solo sumaban a la mayora sin acceso al dere-
cho al sufragio sino que, al no ser censadas, constituan ciudadanos al margen del Esta-
do, de alguna manera invisibles. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
As, el grfico 1, sobre poblacin segn la lengua materna, se basa en la poblacin efec-
tivamente censada. Es decir, no incluye a esa considerable poblacin nativa amaz-
nica. Esta importante ausencia entre la poblacin censada y la determinacin de su
lengua materna hace difcil establecer una relacin o asociacin exacta entre poblacin
electoral y lengua. Si bien los mrgenes de poblacin amaznica no censada e indo-
cumentada han ido descendiendo de manera gradual, como veremos ms adelante, an
en el siglo XXI persiste este problema de exclusin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
2.4. La incorporacin de la mujer letrada

Para 1956, las mujeres letradas se incorporaron como electoras. Si bien ello supuso
una inclusin significativa, pues rompa con el criterio jurdico de exclusin de gnero,
sin ms, el sistema segua rigindose por la concepcin de ciudadana capacitaria. Es
decir, que haba que saber leer y escribir para acceder al derecho al sufragio. Tomando
en cuenta que las mujeres no tuvieron igual acceso a la educacin formal y que los niveles
de analfabetismo femenino son mayores en las zonas rurales, y ms en la sierra y selva
que en la costa, su incorporacin acentu el desequilibrio abierto por la reforma de
1896.
Ello supuso el incremento de los ciudadanos con derecho al sufragio en el Per, de 6,3%
en 1931, y 10,66% en 1945, hasta alcanzar un 17,59% en 1956, tasa que se incremen-
tara ligeramente en los siguientes aos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
27
Cuadro 4
Poblacin total y poblacin electoral 1931-1963
Poblacin electoral
Ao Poblacin total
Absoluta %
1931 6.282.863 392.381 6,25
1945 7.285.400 776.572 10,66
1956 8.957.010 1.575.741 17,59
1963 10.959.858 2.067.806 18,87
Efuente: Elaboracin propia a partir del Censo Nacional 1961 (poblacin estimada 1940-1961). PNUD, 2008, Roncagliolo, 1980.
Por un lado, es evidente que el salto alcanzado entre 1945 y 1956 tambin se debi a
otros factores, particularmente un ligero incremento de la poblacin letrada. En todo
caso, considerando que las mujeres constituyen la mitad de la poblacin, ese incre-
mento puede parecer relativamente bajo. Ocurre que para 1961 el 48,8% de las mujeres
peruanas era analfabeta, contra el 25,3% de los hombres (INP, 1966). Adems, si bien
en esa misma poca la cantidad de hombres y mujeres que hablaban una lengua abori-
gen era muy similar, apenas ligeramente ms entre estas (1.638.601, frente a 1.550.592
de sus pares varones), eran aquellas quienes, en mucho mayor porcentaje, solo habla-
ban esa lengua aborigen (61,8% frente al 38,4% de los hombres) (INP, 1966). aaaaaaa
Aun con el incremento que signific la incorporacin de la mujer letrada, el pas se en-
contraba a la cola de la participacin electoral en Amrica Latina (Fernndez Baeza,
1998). Ms an, esa incorporacin mantuvo la tendencia de desbalance entre poblacio-
nes electorales de los departamentos. As, segn los datos de Roisida Aguilar, en esas
primeras elecciones de 1956 las mujeres llegaron a constituir el 34% de electores,
aunque en Lima, Ica y Tumbes representaron ms del 40% de dichos padrones departa-
mentales. En cambio en Apurmac apenas se inscribieron 2.134 mujeres, es decir, el
13,78% del padrn (Aguilar, 2003: 150). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
2.5. Ruralidad y exclusin

Si bien los datos del censo de 1961 (cuadro 3) muestran cierto incremento en el nmero
de electores, la mayora de departamentos se mantiene en niveles por debajo de ese 18%,
y en los departamentos andinos de Apurmac, Huancavelica, Ayacucho, Puno y Cusco
el porcentaje de electores no alcanzaba el 10%. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
28
El analfabetismo barrera formal al acceso al sufragio se entenda por no hablar ni

escribir castellano, por lo que los pueblos indgenas, si bien no eran los nicos analfabe-
tos, estaban comprendidos en mucha mayor proporcin entre los no letrados. Como
hemos precisado, entre ellos eran ms las mujeres que los hombres los que, teniendo
como lengua materna originaria, no haban aprendido el espaol. Pero, adems, hay
otra relacin complementaria: la ruralidad. Mientras, segn el censo de 1961, solo el
21,8% de la poblacin urbana (de cinco aos o ms) que tena una lengua materna ori-
ginaria no saba castellano, en la zona rural esta tasa alcanzaba el 61,6% (INP, 1966). a
Comparando los datos de ese censo con los proporcionados por los padrones de la
elecciones de 1963, comprobamos la relacin inversa entre analfabetismo y porcentaje
de poblacin electoral por departamento (0,93). Adems de esta asociacin, que resul-
ta evidente, tambin encontramos la relacin entre ruralidad y derecho al sufragio: aaaa
Cuadro 5
Poblacin estimada (1963), poblacin electoral (1963) y rural (1961), segn departamento
Poblacin Poblacin electoral 1963 Poblacin

Ao
estimada 1963 Inscritos % rural (%)
Apurmac 306.692 18.473 6,02 80,18

Huancavelica 318.572 24.245 7,61 80,93
Ayacucho 438.938 34.406 7,84 74,71
Puno 741.928 60.467 8,15 81,90
Cusco 666.444 59.506 8,93 67,59
Hunuco 367.898 37.767 10,27 78,82
Cajamarca 815.171 85.693 10,51 85,14
Madre de Dios 25.269 2.912 11,52 74,55
Loreto 429.638 54.809 12,76 61,40
Pasco 155.738 20.367 13,08 64,60
Ancash 630.012 93.674 14,87 66,81
Piura 724.631 108.903 15,03 55,50
Amazonas 141.414 21.729 15,37 61,18
San Martn 180.486 29.909 16,57 40,79
La Libertad 641.190 117.390 18,31 58,26
Junn 574.337 111.474 19,41 50,93
Lambayeque 381.046 76.258 20,01 38,20
Tumbes 60.872 12.912 21,21 39,45
Moquegua 57.053 12.320 21,59 52,30
Arequipa 431.959 105.659 24,46 35,52
Tacna 72.769 18.144 24,93 30,36
Ica 278.645 75.911 27,24 46,24
Lima (total) 2.308.012 802.910 34,79 13,72
Callao 236.413 84.880 35,90 4,00
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Censo de 1961 y Tuesta (1994).
29
Existe entonces una relacin directa entre ruralidad y exclusin electoral. Ciertamente
las dificultades de acceso a las escuelas para los habitantes forneos o alejados de los
centros urbanos donde se hallan los centros educativos explican parte de esa relacin.
Tambin es importante tener en cuenta que la poblacin rural segua manteniendo rostro
indgena.
Grfico 2
Relacin entre poblacin electoral (1963) y poblacin rural (1961),
segn departamento
40%
35%
Poblacin electoral 1963
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Poblacin rural 1961
Fuente: Elaboracin propia.
2.6. La democracia capacitaria de la dcada de 1960

Como hemos sealado, la incorporacin de la mujer letrada al universo electoral acen-
tu la tendencia a favor de la urbe y de la costa frente al resto del pas. A ello hay que
agregar la crisis del campo, la inmigracin y los cambios en la distribucin de la pobla-
cin, segn regiones naturales (ver grfico 3). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Grfico 3
Distribucin de la poblacin segn regiones naturales
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1940 1961 1972 1981 1993
Sierra Lima Metropolitana Resto Costa Selva
Fuente: Loveday, Molina y Rueda 2005.
30
Estos factores, sumados al mayor peso ciudadano de unas regiones sobre otras (peso
electoral, pero tambin en trminos de recepcin de beneficios estatales, incluyendo la
escolaridad), llevaron a acentuar aun ms las distancias regionales. AAAAAAAAAAA
As, tenemos que entre 1931 y 1963 se increment el peso de la capital respecto de los
otros departamentos:
Grfico 4
Porcentaje de poblacin electoral por departamentos (1931)
1% 1%
0% 1%
0% 1%
2%
2%
2%
2%
Lima 26% 3%
3%
3%
3%
Junn / Pasco 9% 4%
Piura 4%
La Libertad 8% Arequipa 5%
Cajamarca 8% Ancash 6%
En efecto, en 1931 Lima representaba el 26% del electorado nacional, seguida de

Junn (que entonces comprenda tambin Pasco) con 9%; La Libertad y Cajamarca con
8%, y Ancash y Arequipa con 6% (grfico 4). Para 1963, Lima, con menos del 19% de
la poblacin nacional, concentraba casi el 39% del electorado. El segundo departamen-
to ms importante era La Libertad con apenas el 6%. Es decir, se haban ampliado
notablemente las distancias, por un lado de la capital respecto del resto del pas, y, por
otro de aquella respecto del segundo departamento. En el extremo opuesto, los depar-
tamentos de la mancha india, como se le llamaba entonces despectivamente (Cusco,
Apurmac, Huancavelica, Puno y Ayacucho), que constituan el 22,5% de la poblacin
(de mayora indgena), solo significaban el 9,55% del padrn electoral nacional. aaaaaaa
31
Grfico 5
Porcentaje de poblacin electoral por departamentos (1963)
1% 1%
1% 1%
0% 1%
1%
1%
1%
2%
2%
3%
3%
3%
4%
Lima 39%
4%
4%
4%
Arequipa 5%
La Libertad 6% Piura 5%
Junn 5%
Sobre esa base es que se conform el sistema de partidos relativamente estable de

dicha dcada. Cuatro partidos, agrupados en dos bandos, parecan manejar un juego
poltico y constituir partidos nacionales slidos. Sin embargo, como hemos propuesto
en un ensayo anterior (Del guila, 2009), esta apariencia se desvanecera un par de
dcadas despus. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
3. El sufragio (casi) universal: pendientes y retos

Despus de los aos setenta, el pas ya no sera el mismo. La Reforma Agraria termin
por colapsar la estructura agraria tradicional, ya en decadencia desde dcadas atrs. El
campo no volvera a ser el mismo y las comunidades indgenas de los Andes vivieron
una profunda transformacin. Es difcil establecer una continuidad entre los sujetos
indgenas antes y despus, particularmente a partir de la Reforma Agraria. Si los
censos del siglo XIX asignaban sin ms como tales a las personas segn su apariencia
fsica, y los del siglo XX fueron adoptando el criterio de la lengua materna, ahora resul-
ta evidente que tambin es preciso tomar en cuenta otros criterios, empezando por el
subjetivo (autoidentificacin). El presente ensayo no pretende abordar este asunto,
pero s sealar la dificultad de pretender una lnea continua en el sealamiento del sujeto
indgena a lo largo de nuestra historia. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
32
Por lo dems, dicha poblacin, si bien es cuantificada de manera distinta segn la meto-
dologa o criterios que se empleen, habra disminuido en trminos relativos a lo largo del
siglo XX.
Cuadro 6
Evolucin de la poblacin indgena segn lengua materna distinta del castellano, 1940-1993
Ao Cantidad Porcentaje
1940 2.673.888 51
1961 2.970.394 36
1972 3.357.971 28
1981 3.543.285 24
1993 3.742.172 20
Fuente: Castro, 2009.
Sin embargo, muchas de esas personas, ya no comprendidas entre los indgenas, distan
de no estar vinculadas con esas poblaciones. La inter y transculturalidad en el pas mues-
tra relaciones e identidades complejas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por otro lado, si miramos los departamentos con la mayor poblacin indgena del pas
(el llamado trapecio andino y la Amazona), comprobamos que: (a) han participado de
manera sustantiva al incremento de la poblacin electoral en las ltimas dcadas, trans-
formando el escenario poltico; (b) sin embargo, los indgenas, dentro de esos cambios,
siguen estando en los mrgenes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En El otro desborde popular: el voto analfabeto, los nuevos ciudadanos y la crisis del sistema de
partidos peruano (2009) explicamos cmo la incorporacin del analfabeto no solo signi-
fic la suma de esa poblacin, sino que habra cerrado una ventana de escape en el
mundo rural para ejercer ese deber. Una ventana que, por su parte, el Estado no tuvo
ni la capacidad ni la voluntad de cerrar ms en aos anteriores. En las zonas andinas
y amaznicas, nuevos ciudadanos se incorporaran en pocos aos de manera masiva,
cambiando el escenario poltico nacional. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En efecto, la Asamblea Constituyente de 1979 otorg el derecho al sufragio a los

analfabetos. Adems, baj la edad mnima para votar, establecindola en dieciocho aos.
En la dcada siguiente, el incremento de la poblacin con derecho al voto fue
considerable: entre 1978 y 1980, se elev en un 29%; de 1980 a 1985, en 28%, y de 1985
a 1990, en 21% (Del guila 2009: 49). Si desagregamos esas cifras, comprobamos un
aumento mucho mayor en Apurmac, San Martn, Huancavelica y otros departamentos
33
andinos y amaznicos. As, por ejemplo, en Apurmac, el aumento de electores entre

1978 y 1993 super el 340%, con un incremento de la poblacin (1981-1993) de apenas
el 15,5% (Del guila, 2009:52). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Grfico 6
Incremento de electores por departamentos 1978-1993
Apurmac
San Martn
Huancavelica
Madre de Dios
Hunuco
Puno
Cusco
Ayacucho
Amazonas
Cajamarca
Ucayali
Piura
Ancash
Lambayeque
La Libertad
Loreto
Pasco
Tacna
Junn
Moquegua
Arequipa
Tumbes
Ica
Lima Metropolitana
Lima Provincia
Callao
-50% 0% 50% 100% 150% 200% 250% 3000% 350% 400%
Incremento 1978-1980 Total incremento 1978-1993
Fuente: Del guila, 2009.
34
Esos nuevos ciudadanos tienen un perfil indgena en buena medida7. Ciertamente, su

inclusin en la vida electoral no implica el acceso a una adecuada representacin. Y,
por otro lado, an hay un considerable porcentaje de poblacin indocumentada, la
mayora de procedencia indgena. En efecto, segn datos del Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil (RENIEC) de 2007, un 15% de la poblacin indgena
mayor de dieciocho aos an no tiene un DNI, con lo cual no puede ejercer su derecho
al sufragio ni, ciertamente, ser elegido (Espinosa, 2011: 43). AAAAAAAAAAAAAAAA
De todos modos, ese desborde ciudadano de las poblaciones andinas y amaznicas,

la mayora indgenas, parece haber cambiado la estructura del sistema de partidos,
enraizado en la dcada d 1960 en un universo limitado de electores. Un sistema que ha
erosionado o se ha fragmentado hacia estructuras de representacin con lgicas ms
(mestizas) localistas o regionales, en detrimento de las nacionales (criollas), pero
que, en cuanto a los grupos indgenas, sigue manteniendo una racionalidad de exclusin.
35
Captulo 2
El sistema de la cuota electoral indgena en la Amazona:
problemas y limitaciones
scar Espinosa de Rivero
En la ltima dcada se viene aplicando en el Per un sistema de cuotas para la

participacin electoral de la poblacin indgena a partir de la Ley 27734 del ao 2002;
sin embargo, esta medida no est cumpliendo con sus objetivos de lograr una mayor
equidad y participacin de la poblacin indgena en las instancias de gobierno. En el
presente texto se analiza la participacin poltica electoral de la poblacin indgena de la
Amazona peruana. Tambin se discuten los principales problemas que se han generado
a partir de la aplicacin de este sistema de cuotas, as como algunas alternativas posi-
bles para garantizar una mejor institucionalidad poltica peruana que tome en conside-
racin la diversidad tnica y cultural del pas. AAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaaaaAAA
Segn la Constitucin vigente, el Estado peruano reconoce la pluralidad tnica y cultu-

ral de la nacin (Constitucin de 1993, artculo 2, inciso 19). Sin embargo, esta diversidad
se expresa solamente en la msica, las danzas o la comida, pero no en la institucionali-
dad del Estado ni en la representacin poltica de esta diversidad. Por ejemplo, en el
caso de los pueblos indgenas amaznicos, por primera vez, en el ao 2011 ha sido ele-
gido un representante indgena amaznico en el Congreso de la Repblica. aaaaaaaaaa
Una de las medidas tomadas por el Estado peruano para promover la representacin
de las comunidades indgenas en las instancias de gobierno local y regional fue la Ley
27734 del ao 2002. Esta ley estableci un sistema de cuotas por el cual, por lo menos
el 15 por ciento de candidatos en las listas electorales tienen que ser indgenas en el caso
de ser lugares donde exista poblacin indgena. Sin embargo, despus de una dcada de
aplicacin parece ser que este dispositivo legal no ha cumplido el objetivo de lograr una
mejor representacin de la poblacin indgena amaznica en las instancias de gobierno.
En las prximas pginas presentaremos un breve recuento de la historia de la

participacin electoral por parte de la poblacin indgena amaznica en el pas desde
1979, para luego discutir las dificultades que existen en la aplicacin del sistema de cuotas
para la poblacin indgena amaznica en el pas durante la ltima dcada. Al respecto,
37
brindaremos algunos argumentos para indicar los motivos del fracaso de la im-
plementacin del sistema de cuotas, y presentaremos algunas ideas de alternativas que
podran ayudar a que efectivamente las instituciones polticas peruanas expresen la
diversidad tnica y cultural del Per. AAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
1. La participacin electoral de los indgenas amaznicos

La participacin electoral indgena en la regin amaznica es reciente en el Per. Si bien
es cierto que hubo algunas medidas para incluir el voto de los indgenas en ocasiones
anteriores (Del guila, 2012), se podra afirmar que las primeras elecciones en que
realmente los indgenas participaron, tanto como electores como candidatos fueron las
que tuvieron lugar el ao 1983, luego de que la Constitucin de 1979 aprobara el dere-
8
cho al voto para los analfabetos . Desde entonces vienen participando en los distin-
tos procesos electorales peruanos en los mbitos local, regional y nacional. aaaaaaaaaa
1.1. Las elecciones distritales y provinciales

Desde el ao 1983 han sido elegidos aproximadamente unos cien alcaldes indgenas,
tanto en el mbito distrital como en el provincial (Espinosa 2011)9. Este nmero podra
parecer alto, pero en realidad el promedio de alcaldes indgenas elegidos en cada pro-
ceso electoral oscila entre diez y doce, lo que constituye un nmero muy bajo de autori-
dades indgenas si tomamos en consideracin que en veintitrs distritos de la Amazona
peruana la poblacin indgena constituye la mayora, y que existen comunidades indge-
nas amaznicas en un total de 126 distritos (Espinosa 2011)10. Estos datos nos indican,
pues, que en cada eleccin solamente en la mitad de distritos con mayora de poblacin
indgena se ha elegido alcaldes indgenas. Si adems introducimos la variable de g-
nero, las cifras se hacen ms radicales, en la medida en que solamente ha habido tres
alcaldesas indgenas: dos que han sido elegidas en el ltimo proceso electoral del ao
2010 y una tercera que ocup la alcalda luego de ser declarada vacante. aaaaaaaaaaaa
1.2. Las elecciones regionales

En el caso de los gobiernos regionales, los indgenas amaznicos han participado desde
el primer momento en que se inici el proceso de regionalizacin durante el primer
gobierno del presidente Garca. En este caso, las regiones incluan como parte de su
38
gobierno una Asamblea Regional como instancia parlamentaria que tena funciones
legislativas y fiscalizadoras al interior de su jurisdiccin. Segn la Ley de Bases de la
Regionalizacin (Ley 24650) de 1987, esta Asamblea Regional estaba conformada por
tres tipos de representantes: (1) los alcaldes provinciales, (2) los representantes elegidos
por sufragio directo, y (3) los delegados de las instituciones representativas de las acti-
vidades econmicas, sociales y culturales de la regin. Este tercer grupo inclua repre-
sentantes agrupados en ocho categoras de instituciones distintas. Las comunidades nati-
vas o indgenas de la Amazona formaban parte de la categora correspondiente a las
organizaciones campesinas. En total, habia nueve representantes de las comunidades
nativas oficialmente reconocidos para ser parte de estas Asambleas Regionales. Este
proceso de regionalizacin, como sabemos, termin con el autogolpe de Alberto
Fujimori en abril de 1992. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaA
La experiencia truncada del proceso de regionalizacin de 1989 a 1992 nos proporcio-

na una alternativa interesante para pensar las posibles formas de representacin ind-
gena en las instituciones polticas peruanas. Los miembros de la Asamblea Regional
se elegan de manera distinta: un porcentaje de los parlamentarios regionales eran ele-
gidos directamente a travs de un proceso electoral universal, mientras que un porcentaje
de sus miembros eran elegidos a travs de sus propias organizaciones. Este era
el caso, adems, de los representantes de las comunidades nativas. En otros pases latino-
americanos, como Bolivia, Colombia y Nicaragua, existen circunscripciones electorales
similares para asegurar un porcentaje mnimo de escaos para representantes indge-
nas en sus respectivos parlamentos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El proceso de regionalizacin, interrumpido por el autogolpe del presidente Fujimori

en 1992, se retom con modificaciones en el ao 2001. En esta nueva etapa, tambin los
indgenas amaznicos han participado activamente como electores y como candidatos.
En este proceso, sin embargo, se elimin la Asamblea Regional, y en su lugar se crearon
los cargos de consejeros regionales que funcionan ms como regidores municipales
que como congresistas. El nmero de representantes tambin se redujo, y se elimin la
participacin directa de los alcaldes provinciales y de los representantes de las orga-
nizaciones de la sociedad civil de la regin, de tal manera que los actuales consejeros
regionales son elegidos todos por sufragio directo y utilizando la cifra repartidora
para fijar la cantidad de escaos correspondientes a los distintos partidos o movimien-
tos polticos de acuerdo al nmero de votos obtenidos por cada lista. Al respecto, la actual
ley vigente que regula las elecciones para los consejeros regionales es la Ley de Eleccio-
nes Regionales (Ley 29470) del ao 2009. SSSSSSSSSSSAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaAA
39
Desde el ao 2002 hasta la fecha se han producido tres procesos electorales para elegir
a autoridades regionales. En estos procesos electorales, ya estando vigente el sistema de
cuotas para la poblacin indgena, se han elegido entre ocho y doce consejeros regiona-
les por vez: En el ao 2002 se eligi a un total de ocho consejeros regionales en siete
regiones, en el ao 2006 se eligi a once consejeros en seis regiones, y en el ao 2010 se
eligi a doce consejeros en siete regiones (cuadro 1). AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Cuadro 1
Consejeros regionales elegidos por aos y regiones
Departamento 2001 2006 2011
Amazonas 1 2 2
Cajamarca 3
Junn 1 2 2
Loreto 1 1
Pasco 2 1
San Martn 1 1
Ucayali 1 3 2
Total 3 11 12
Elaboracin propia.
Aparentemente, en trminos numricos la representacin indgena no estara mal del

todo. Eventualmente, su sola presencia tambin permite recordar al gobierno regional
la existencia de comunidades indgenas en su territorio, aunque la mayora de veces la
opinin o las iniciativas de los consejeros regionales indgenas no sean tomadas en cuen-
ta. Generalmente, los o las consejeras indgenas constituyen una minora absoluta al
interior de los gobiernos regionales, incluso cuando fueron elegidos como parte de la
lista electoral ganadora, cosa que no siempre ocurre. En todo caso, las limitaciones pro-
pias de la gestin de los consejeros regionales no est directamente relacionada al proble-
ma de la cuota indgena, aunque s debera llevar a repensar las formas institucionales en
que se busca garantizar los derechos de las comunidades indgenas y su bienestar. AAA
Uno de los principales problemas con el sistema de cuotas en las elecciones que se
realizan a nivel regional radica en la arbitrariedad con la que el Jurado Nacional de
Elecciones (JNE) o los Jurados Electorales Especiales (JEE) determinan la aplicacin
de la norma. Por ejemplo, en el ltimo proceso electoral del ao 2010, provincias como
Datm del Maran (Loreto) o Purs (Ucayali), con una importante poblacin ind-
gena, no fueron incluidas en la aplicacin de la cuota para candidatos a consejeros
regionales. Sin embargo, en las elecciones del ao 2006 s se incluy a la provincia del
40
Datm del Maran. Por qu en un proceso electoral se incluye a una provincia, y en el

siguiente proceso no? Sobre este punto volveremos ms adelante. AAAAAAAAAAAA
1.3. Las elecciones nacionales

Finalmente el tercer espacio de participacin electoral es el nacional. En el ao 1992,
por primera vez, se present un candidato indgena para elecciones al Congreso, que
en este caso era el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) que haca las veces de
asamblea constituyente. Desde entonces, se han presentado un total de diecinueve
candidatos al Congreso (incluyendo al que postul en 1992): en los aos 1992 y 1993 se
present solamente un candidato; en el ao 1995 tambin se presento solamente uno;
en las elecciones del ao 2000 se presentaron dos, en las del 2001 fueron cinco candida-
11
tos, en el 2006 fueron solamente cuatro, y finalmente el 2011 el nmero subi a seis . Fue
en este ltimo proceso electoral que finalmente, como mencionamos anteriormente,
que sali elegido, por primera vez, un congresista indgena amaznico: el seor Eduar-
do Nayap Kinin. Es importante notar, adems, que en este caso, el seor Nayap fue
elegido gracias al voto preferencial. Por lo que cabra preguntarse qu medidas de accin
afirmativa se tendran que dar para compensar la eliminacin del voto preferencial, si es
que se llega a aprobar, tal como se viene discutiendo hoy en da, esta reforma electoral. a
Cuadro 2
Candidatos al Congreso por regiones y aos
Departamento 1992 1995 2000 2001 2006 2011
Amazonas 1 1 1 2 1 3
Pasco 1
Ucayali 1 1 3 3 2
Total 1 1 2 5 4 6
Elaboracin propia.
En el caso de las elecciones al Congreso de la Repblica no se aplica la cuota nativa,

aunque s la cuota de gnero. Por ello, los partidos no estn obligados a presentar
candidatos indgenas. Si nos atuviramos al total de la poblacin indgena amaznica
en relacin a la poblacin peruana, en trminos numricos debera haber en el Congre-
so de la Repblica por lo menos dos o tres congresistas indgenas de la Amazona. AA
Pero adems, existen otros obstculos para lograr una representacin ms adecuada en
el Congreso Nacional. Por ejemplo, el voto por distrito electoral mltiple es decir,
41
por regiones no favorece a los candidatos indgenas. Resulta interesante saber, por
ejemplo, que en el nico caso de elecciones con distrito electoral nico en el que particip
un candidato indgena las elecciones al CCD en 1992 este candidato, originario de
Ucayali, sac ms votos en Lima y Arequipa que en Ucayali. AAAAAAAAAAAAAAA
2. El sistema de cuotas
El sistema de cuotas electorales para la poblacin indgena en el Per se estableci a
partir de la Ley 27734 del ao 2002. Desde entonces, esta ley se viene aplicando en los
procesos electorales, incluyendo el ltimo del ao 2010, pero con muchas dificultades. a
En primer lugar, existen dificultades para determinar quin o quines son candidatos
indgenas. La informacin presentada por los partidos o movimientos polticos al Jurado
Nacional de Elecciones (JNE) o a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
la mayora de veces no contiene informacin suficiente o no es suficientemente clara
al respecto. Solamente en los casos en que el JNE o los Jurados Electorales Especiales
han determinado la aplicacin de la cuota indgena, es que se ha colocado explcitamen-
te en el padrn que se trata de un candidato o candidata indgena. Esto es importante
remarcarlo, porque no todos los candidatos indgenas han hecho uso del sistema de
12
cuotas . Ahora bien, este criterio formal no es del todo fiable, ya que algunos partidos o
movimientos polticos han presentado candidatos que no son indgenas amaznicos
para cumplir con el requisito obligatorio de la cuota. En algunos casos, esta situacin ha
sido descubierta y las listas han sido impugnadas o tachadas, pero en otros casos no. aa
Los criterios para determinar quin puede ser un candidato indgena no resultan, pues,
del todo claros, ni para los partidos polticos, ni para el JNE o la ONPE, ni tampoco
para los analistas e investigadores. As, por ejemplo, Javier Echevarra (2001) en su tesis
sobre la representacin poltica indgena utiliza el criterio de los apellidos indgenas. El
problema con este criterio es que, si bien es cierto que en algunos lugares u ocasiones el
apellido puede ayudar a identificar a un candidato indgena, en el Per muchos indge-
nas tienen apellidos comunes a cualquier otra persona de origen peruano o incluso hay
casos con apellidos de origen extranjero, lo cual invalida este criterio. aaaaaaAAAAAA
Cmo saber, entonces, si un candidato es o no indgena? En realidad, no existe una

respuesta definitiva. Cuando me ha tocado analizar la participacin electoral indgena he
utilizado los siguientes criterios para determinar si un candidato o candidata es indgena:
(1) que en la lista electoral se establezca explcitamente como cumpliendo la cuota
42
indgena (es decir, cuando dice nativo); (2) que exista alguna referencia en las hojas
de vida que indiquen que dicho candidato es indgena, como por ejemplo: lugar de
nacimiento o residencia, ser profesores bilinges, si han participado o han sido dirigentes
en alguna organizacin indgena; y finalmente, (3) en algunos casos, la duda se ha resuel-
to debido a que los conozco personalmente o conozco a personas que los conocen. AA
Evidentemente, ninguno de estos criterios logra resolver necesariamente de manera

satisfactoria si los candidatos son o no indgenas. La nica manera de hacerlo sera que
los partidos o movimientos polticos que los presentan como candidatos lo indiquen
de manera explcita en el momento de su inscripcin formal. Al resepecto, el JNE, a
travs de la Resolucin 2174-2010-JNE ha intentado resolver este problema al solicitar
esta informacin en la ficha de inscripcin de los candidatos. Sin embargo, el proble-
ma que podra surgir al respecto es que muchas veces los candidatos o a veces tambin
los partidos o movimientos polticos ocultan su identidad indgena por temor a ser
discriminados. No podemos olvidar que en el pas hemos sufrido durante siglos prcti-
cas abiertamente discriminatorias y racistas, que adems, no han desaparecido del todo
en nuestra sociedad. El hecho de identificar a una persona como indgena o que ella se
autodefina como tal puede ser motivo de discriminacin en el mismo proceso electoral
o fuera de este, incluso en la vida cotidiana. Por ello, muchas personas en el pas, evitan
expresar su identidad tnica o cultural por temor al desprecio y el maltrato. aaaaaAAA
Si se analizan las listas inscritas en el JNE en el proceso electoral del 2010, se puede
apreciar el cumplimiento formal a la Resolucin N 254-2010-JNE, que estableci las
cuotas para las listas de candidatos para consejeros regionales y regidores provinciales.
Sin embargo, dicha resolucin no fij la cuota para las listas para regidores distritales y
omiti establecer cuotas en provincias con poblacin indgena mayoritaria como es el
caso de Dtem del Maran (Loreto) o Purs (Ucayali). Este punto, como hemos men-
cionado antes, resulta crucial. No existe de parte del JNE una poltica clara sobre la
aplicacin de la norma, de tal manera que en cada proceso electoral, se elige aplicar en
provincias distintas. En realidad, lo ms adecuado sera que en todas las provincias
con poblacin indgena se aplique la ley de cuotas, no solamente para las elecciones
de regidores provinciales tal como se hace en la actualidad, sino tambin para la de
consejeros regionales, ya que en la actualidad se aplica a algunas provincias de la regin,
pero no a todas las que tienen poblacin indgena. aaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAA
Pero ms all del correcto funcionamiento del sistema en este ltimo proceso electoral,
en general existe mucho descontento frente al sistema de cuotas implementado en el
Per, que en trminos prcticos no favorece a los indgenas por varias razones, y por lo
tanto, va en contra del objetivo mismo de la la ley de cuotas. AAAAAAAAAAAAAA
43
En primer lugar, porque al igual que los otros sistemas de cuotas establecidas en la
legislacin electoral peruana, como las de gnero y juventud, se trata de cuotas en las listas
de candidatos y no en la de autoridades elegidas. Si realmente se quisiera implementar
medidas reales de accin afirmativa, se tendra que fijar un nmero fijo de escaos para
regidores, consejeros o congresistas a ser elegidos en representacin de las mujeres,
los jvenes o los indgenas como ocurre en otros pases. AAAAAAAAAAAAAAAAA
El sistema de cuotas ha creado adems, lo que se ha bautizado en algunas regiones

como el relleno, es decir, la ocupacin de los ltimos puestos en las listas destinados
principalmente a los candidatos indgenas. Este es el caso analizado por Mattias Borg
para el proceso electoral del ao 2006 en Ucayali. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Pero adems, en un gran nmero de listas, lo que han hecho los partidos o movimientos
polticos es asignar a la misma persona todas las cuotas, de tal manera que abundan
los casos en que la cuota es representada por una mujer indgena menor de 29 aos de
edad. Pero lo ms grave es que a estas candidatas se les ubica en los ltimos lugares de la
lista de tal manera que las posibilidades reales de que salgan elegidas son muy remotas.
Incluso en el caso de que se trate de la lista ganadora, el ltimo lugar generalmente no
llega a obtener ningn cargo ya que se aplica al mismo tiempo la cifra repartidora. Y se
han presentado casos tambin, en los que habiendo sido elegida una mujer indgena
joven como regidora, esta ha sido utilizada por el alcalde o los otros regidores como
asistente o incluso como personal de limpieza del local municipal, reproducindose as,
dentro del gobierno municipal, el machismo y el racismo presentes en la sociedad
peruana. AAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaa
Otra perversin de la ley de cuotas consiste en la fragmentacin del movimiento ind-

gena. Antes de la existencia de las cuotas, muchos partidos no invitaban a participar en
sus listas a candidatos indgenas, de tal manera que aquellos que lo hacan tenan un in-
ters real en contar con candidatos indgenas: sea porque se trataba de listas organiza-
das por los propios indgenas o porque se establecan alianzas con las organizaciones
indgenas. De esta manera, los electores indgenas tenan mayor claridad respecto a
la posicin de los distintos partidos o movimientos polticos frente a los intereses o la
agenda poltica indgena. Sin embargo, hoy en da, con el sistema de cuotas, todos los
partidos tienen la obligacin de contar con candidatos indgenas, lo que hace que
los electores indgenas repartan sus votos entre sus conocidos con la esperanza de que
alguno salga elegido, sin tomar en consideracin los lugares que ocupan, la cifra
repartidora o los planes de gobierno o ideologa del partido por el que votan. aAAAA
44
En algunas regiones tambin se produce otro efecto perverso estrechamente vinculado

al anterior: la concentracin en unas cuantas comunidades de la provisin de candida-
tos para todas las listas electorales. Al respecto, hay casos extremos como el que ocurre
en la provincia de San Ignacio en Cajamarca. En esta provincia solamente hay dos
13
comunidades indgenas tituladas que tienen que proveer de candidatos a regidores y
consejeros regionales: as, tienen que proveer tres candidatos titulares a consejeros
regionales, ms tres candidatos accesitarios por cada lista que postula a la regin de
Cajamarca, adems de dos candidatos a regidores provinciales por la provincia de San
Ignacio. En este proceso electoral del 2010, se inscribieron nueve listas para las eleccio-
nes regionales y ocho listas para las elecciones provinciales, sumando un total de 70
candidatos indgenas diferentes que tienen que provenir de un total de 441 electores.
En otras palabras, el 16 por ciento de los indgenas amaznicos con DNI que viven
en Cajamarca han sido candidatos; es decir, prcticamente uno de cada cinco. AAAA
3. A modo de conclusin
Resulta urgente, revisar el sistema de cuotas para la poblacin indgena amaznica que
se viene aplicando a partir de la Ley 27734. La aplicacin de este sistema en los pro-
cesos electorales de la ltima dcada muestran las limitaciones de esta normativa. Es
indudable la necesidad de mantener medidas de accin afirmativa que busquen equili-
brar las injusticias seculares en contra de los pueblos indgenas del pas, pero a travs de
medidas que realmente logren a corto, mediano y largo plazo favorecer una mejor
participacin y representacin indgena en el proceso electoral y en la institucionali-
dad poltica peruana. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa
Las ltimas elecciones, as como la historia de la participacin electoral y de las auto-

ridades indgenas distritales y municipales en la Amazona peruana demuestran inters
activo por los indgenas amaznicos en ser parte del gobierno y en buscar un Estado
que exprese mejor la diversidad tnica y cultural del pas. Sin embargo, es importante
recordar tambin que todava hay sectores importantes de la poblacin indgena que
desconfan de este sistema. No hay que olvidar que la poltica electoral es solamente una
de las muchas formas posibles en que los indgenas amaznicos viven y expresan su
vida poltica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaaaaAA
Es necesario, pues, que el Estado peruano responda a estas expectativas generando

nuevas formas de institucionalidad que aseguren una mejor representacin poltica de
la poblacin indgena amaznica. Al respecto, a lo largo de este texto se han sugerido
45
varias posibilidades, pero una de las ms eficaces sera la de asegurar el acceso real a los
cargos de gobierno: ya sea a travs de la reserva de un nmero determinado de escaos
para la poblacin indgena y no solamente un porcentaje de puestos en las listas de
candidatos, o bien, en el caso del Congreso de la Repblica, a travs de la creacin de un
distrito electoral indgena que funcione de manera autnoma a las jurisdicciones regio-
nales ya establecidas. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Finalmente, en trminos de reformas de ms largo alcance, el Per, a diferencia de otros

pases latinoamericanos, se encuentra hoy en da a la zaga en materia de legislacin y de
polticas pblicas para los pueblos indgenas. A diferencia de otros Estados en la regin,
no se estn discutiendo reformas sustantivas para asegurar verdaderos espacios de
autogobierno y representacin indgena, tanto en el mbito local, regional y nacional.
Tampoco se ha discutido la posibilidad de crear municipios indgenas o de revisar a fondo
la Ley Orgnica de Municipalidades para hacerla ms compatible con la realidad de las
comunidades indgenas del pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por el contrario, la legislacin actual no es favorable a la poblacin indgena, y resultan

urgentes cambios, no solamente con respecto a la ley de cuotas o a los requisitos para
inscribir partidos o movimientos polticos, sino sobre todo en la institucionalidad
misma de los gobiernos locales, regionales y nacional, si es que se quieren respetar ade-
cuadamente los derechos indgenas y lograr ser verdaderamente, como dice la Cons-
titucin Peruana, un pas que reconoce y valora su diversidad tnica y cultural. aAAAA
46
Captulo 3
Las comunidades campesinas y la cuota indgena
Laureano del Castillo
Hasta 1969, ao en que se promulg la Ley de Reforma Agraria, solo se hablaba en el

Per de comunidades de indgenas; desde entonces, se distingui entre comunidades
campesinas y nativas. Aos ms tarde, sobre todo al ratificarse el Convenio 169 de la
OIT, se empez a utilizar la expresin pueblos indgenas. La falta de claridad sobre
estos conceptos llev a que, en la reforma constitucional de 2002, el artculo cons-
titucional 191 se refiriera en forma confusa a la representacin de comunidades nati-
vas y pueblos originarios en los consejos regionales, error que luego se corrigi, in-
cluyendo en el listado tambin a las comunidades campesinas. La ltima modificacin
constitucional de 2005, sin embargo, no ha superado las dificultades conceptuales y,
por el contrario, se ha mantenido y desarrollado en la legislacin electoral la confusin,
limitando la representacin de las comunidades campesinas, pese a su importancia en
el mundo rural. AAAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
1. Introduccin
En el presente trabajo revisaremos la forma como la legislacin peruana trata el tema
de la participacin de las comunidades campesinas en dos niveles de gobierno: los go-
biernos regionales y los gobiernos locales, destacando la poca claridad con la que tanto
los reformadores de la Constitucin como los legisladores han actuado. Esa falta de
claridad tiene que ver en lo fundamental con dos hechos. De un lado, las variaciones en
el tiempo en la denominacin de las comunidades indgenas, y del otro, en la incorpo-
racin en nuestra legislacin del trmino pueblos indgenas, debido sobre todo a la influen-
cia de la aprobacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. AAAAAAAAAA
Esa falta de claridad se expresa en el mismo tratamiento que se ha dado al tema de la

participacin de las comunidades y pueblos indgenas u originarios, al que se ha
denominado cuota nativa, lo que a nuestro entender refleja una percepcin limitada de
47
los actores en juego y por ende, el desconocimiento de un grueso nmero de perso-

nas, organizadas en torno a las denominadas comunidades campesinas. aaaaaaaAAAAA
2. Ciudadana, ciudadana indgena y pueblos indgenas

La ciudadana es un concepto relativamente reciente en la historia. Bernales (1996: 232)
afirma que para reconocer que todos puedan ser ciudadanos, hay que aceptar pri-
mero que todos puedan ser libres e iguales, cuando menos para el Derecho. Esto ltimo
tiene apenas doscientos aos de legitimidad en el mundo al que pertenecemos. En
efecto, la ciudadana se instaura a partir de los procesos de luchas que culminaron en la
Declaracin de los Derechos Humanos, de los Estados Unidos de Amrica del Norte,
y en la Revolucin Francesa. Esos dos eventos rompieron el principio de legitimidad
que rega hasta entonces, basado en los deberes de los sbditos (Pinsky y Bassanezi,
2003: 109). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa
El concepto de ciudadana es tambin consustancial al desarrollo del Estado moderno,

es decir, a la forma de organizacin social y poltica fruto del desarrollo, bsicamente
seguido en Europa y que fuera trado a Amrica con la independencia de Espaa. AAA
As, siguiendo en buena medida la pauta marcada por la Constitucin de Cdiz de 1812,
nuestras constituciones, desde los inicios del siglo XIX, tendieron al reconocimiento
universal de la condicin ciudadana a todos los peruanos. Aunque inicialmente se
reconoci en el Per el derecho al sufragio a los indgenas, a fines del siglo XIX se lo
recort. Una de las razones principales que se invoc en su momento para desconocer
ese derecho fue la manipulacin de la que eran objeto los indgenas, lo que se ha inter-
pretado como el tratamiento de ellos como menores de edad. El proceso de demo-
cratizacin vivido en nuestra sociedad en las ltimas dcadas ha significado reconocer
plenamente los derechos de los analfabetos al sufragio, y por esta va, a los indgenas
(derecho restituido para las elecciones a una Asamblea Constituyente en 1978), as
como, con algunas restricciones, su derecho a ser elegidos. AAAAAAAAAAAAAAAA
Pero, mientras la construccin de la nocin de ciudadana en la realidad de los pases

europeos y en Norteamrica ha permitido superar (formalmente) diferencias como las
de clase, culturales y tnicas, los estudios sociolgicos e histricos muestran que en
nuestro pas se presenta una distancia entre la ciudadana en el plano formal y su ejerci-
cio en el plano real. En ese sentido, como afirman Pinsky y Bassanezi (2003: 9): AAA
48
Ciudadana no es una definicin estanca, sino un concepto histrico, lo que significa

que su sentido vara en el tiempo y en el espacio. Es muy diferente ser ciudadano en
Alemania, en los Estados Unidos o en el Brasil (para no hablar de los pases en que la
palabra es tab), no solo por las reglas que definen quin es o no titular de ciudadana
(por derecho territorial o de sangre), sino tambin por los derechos y deberes distintos
que caracterizan al ciudadano en cada uno de los Estados-naciones contemporneos.
En los ltimos aos se ha ido construyendo una nocin que complejiza la definicin de
ciudadana, para incorporar la situacin de los integrantes de los pueblos indgenas.
Cuestionando la idea clsica de ciudadana, basada en la homogeneidad de los integran-
tes de la sociedad y de la armona de la sociedad, algunos hablan de ciudadana tnica
o de ciudadana indgena (Vega, 2009). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Refirindose al caso del Ecuador, Ilaquiche (2001) afirma que: aAAAAAAAAAAAAA
Las demandas formuladas por los pueblos indgenas constituyen justamente deman-
das de ciudadana diferenciada y plantean serios desafos a la concepcin de ciu-
dadana imperante en el pas, ya que la concepcin de ciudadana universal que se ha
pretendido crear desde la conformacin de los Estados independientes (1830), es
fundamentalmente injusta porque ha conducido a la opresin, a la exclusin, y al ol-
vido de grupos importantes de la poblacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Tratando de mirar los procesos sociales en distintos pases latinoamericanos, contra-

ponindolos con la concepcin tradicional de ciudadana, Zamosc (2008: 5) anota: aaaa
Pero en la tradicin liberal moderna, desde la cual escriba Marshall, los derechos
ciudadanos son vistos como universales e individuales, en el sentido de que corres-
ponden a todos por igual y su ejercicio es una atribucin de los individuos como
tales. El planteamiento de derechos especiales para los indgenas implica una
contradiccin para esa tradicin liberal, ya que se trata de derechos colectivos; es
decir, de prerrogativas a las cuales solo tienen acceso los individuos que pertenecen
a una colectividad particular. Marshall mismo enfrent el problema cuando analiz
los derechos obreros de contratacin y negociacin colectivas. AAAAAAAAAAAA
En nuestro pas, el tema indgena cobr mucha fuerza en las primeras dcadas del siglo
XX, dando pie al llamado movimiento indigenista, pero por distintas razones perdi
vigencia. Sin embargo, en buena medida por la aprobacin del Convenio 169 sobre
Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes, de la Organizacin Internacio-
nal del Trabajo (OIT) y su ratificacin por el Per en 1995, el tema indgena ha resur-
gido en nuestro pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
49
Quienes forman parte de los pueblos indgenas es una pregunta difcil de responder en
el Per, en buena cuenta por los cambios legislativos que traducen las diversas apro-
ximaciones al tema. En efecto, Gamboa et al. (2009: 20) consideran que, en el Per, a los
pueblos indgenas se los denomina de diferentes maneras, agregando que nuestra
Constitucin clasifica a los Pueblos Indgenas como Comunidades Nativas, Comuni-
dades Campesinas y Pueblos Originarios. No podemos olvidar que en nuestro pas
existen Pueblos Indgenas que mantienen contacto con la sociedad nacional (comuni-
dades nativas y campesinas), y tambin tenemos a nuestros hermanos los Pueblos
Indgenas en aislamiento y en contacto inicial. Un conocido autor peruano precisa,
con mayor rigor, que un pueblo indgena es necesariamente unidad sociocultural auto-
afirmada (Balln, 2004: 21). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaAA
3. Los cambios en nuestra legislacin

Para entender esa diversidad de trminos para referirse a los pueblos indgenas en nues-
tra legislacin es preciso revisar la evolucin seguida desde inicios del siglo XX. AAAA
En efecto, tras casi un siglo de desatencin oficial e intentos por desaparecerlas, la

Constitucin de 1920 reconoci en el artculo 58 la existencia legal de las llamadas
comunidades de indgenas e inici el tratamiento proteccionista de sus tierras (artculo
41). La Constitucin de 1933 reiter el reconocimiento legal de las comunidades de
indgenas, dotndolas de personalidad jurdica (art. 207) y desarroll ms el rgimen
de proteccin de sus tierras (art. 209). En cumplimiento de esas normas se aprob,
mediante sendos decretos supremos, en 1961 el Estatuto de Comunidades Indgenas
del Per, y en 1966 el Nuevo Estatuto de Comunidades Indgenas del Per, como
recuerda Castillo (2007: 23) en un exhaustivo recuento histrico del tratamiento de este
tema. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Desde la aprobacin de la Ley de Reforma Agraria, en junio de 1969, nuestra legisla-

cin distingui entre comunidades campesinas y comunidades nativas, dejando de lado
la denominacin anterior de comunidades de indgenas. En el mensaje pronunciado
por el general Velasco el da de la aprobacin de esa ley se anunci el cambio de la
denominacin de la fiesta Da del Indio por la del Da del Campesino, debido al carc-
ter peyorativo de las expresiones indio e indgena: [...] la Ley de reforma agraria ha dado
su respaldo a esa gran masa de campesinos que forman las comunidades indgenas
que a partir de hoy abandonando un calificativo de resabios racistas y de prejuicio
inaceptable se llamarn comunidades campesinas (Velasco, 1970). AAAAAAAAAA
50
La Constitucin de 1979, al ocuparse de las comunidades, adopt la distincin y por eso

en sus artculos 161 a 163 se refiri a las comunidades campesinas y nativas. Similar
tratamiento otorg la Constitucin de 1993, en su artculo 89, aunque modificando
sustancialmente el rgimen de proteccin de sus tierras. AAAAAAAAAAAAAAAAA
En lo que toca a la legislacin especial, en 1970 se aprob, mediante decreto supremo,

el Estatuto Especial de Comunidades Campesinas, mientras que en 1974 se promulg
la Ley de Comunidades Nativas y de Promocin Agropecuaria de las Regiones de
Selva y Ceja de Selva, Decreto Ley 20653, la que fue reemplazada en 1978 por la Ley
de Comunidades Nativas y de Desarrollo Agrario de las Regiones de Selva y Ceja de
Selva, decreto Ley 22175. En 1987 se aprobaron las Ley General de Comunida-
des Campesinas, 24656, y la Ley de Deslinde y Titulacin del Territorio de las Comuni-
dades Campesinas, 24657. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La institucionalidad pblica durante esos aos respondi a la distincin entre ambas

comunidades Direccin de Comunidades Campesinas y Nativas y luego el Instituto
Nacional de Desarrollo de las Comunidades Campesinas (INDEC). Curiosamente,
recin desde la creacin de la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas al interior del
Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano, en 1998, durante el gobier-
no de Alberto Fujimori, se retom oficialmente la expresin indgena. La suerte de
los organismos pblicos creados en los aos recientes la Comisin Nacional de los
Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA) y el Instituto Nacional de Desarrollo de
Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA) reflej la poca importan-
cia que los gobiernos anteriores dieron al tema de los pueblos indgenas (Castillo y
Del Castillo, 2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Con estos antecedentes, en los aos recientes, sobre todo al surgir protestas por la
aplicacin de la consulta previa, tal como obliga la ratificacin en 1995 del Convenio
169 de la OIT, se gener el debate en torno a la aplicacin de dicho mecanismo a las
comunidades campesinas. Resulta importante en este punto reproducir algunos extrac-
tos de un informe de la Comisin de Expertos en aplicacin de Convenios y
Recomendaciones (Informe de la CEACR 20089/79 reunin), citado en un informe
de la Defensora del Pueblo (2009: 39-40): AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La Comisin nota que segn las comunicaciones habra diferentes grados de aplicacin
del Convenio segn la denominacin de la comunidad. Observa, adems, que la
terminologa utilizada en las diferentes leyes genera confusin y que la denominacin o
diferentes caractersticas de los pueblos no afectan su naturaleza en lo que concierne
al Convenio si se encuentran comprendidas en el artculo 1, prrafo 1), del Convenio. A
51
[] La Comisin considera que, en la medida en que las comunidades campesinas

renen los requisitos del artculo 1, prrafo 1, del Convenio, deben gozar de la
proteccin integral del Convenio independientemente de las diferencias o similitudes
con otras comunidades, e independientemente de su denominacin14. AAAAAAAA
La conclusin a la que arriba la Defensora del Pueblo respecto de las comunidades

campesinas y nativas, en el informe citado, es que independientemente de la denomi-
nacin empleada, lo que importa es su reconocimiento como sujetos de derechos, indi-
viduales y colectivos, reconocidos a nivel nacional e internacional, teniendo en cuenta
los criterios objetivo y subjetivo del Convenio 169 (Defensora del Pueblo, 2009: 42). aa
Esa conclusin, por lo dems, no solo resulta estando ms apegada al texto del Conve-
nio 169 de la OIT sino tambin al reconocimiento de nuestra sociedad como pluritnica
y pluricultural, contenida en el inciso 19 del artculo 2 de la Constitucin de 1993:
[Toda persona tiene derecho] a su identidad tnica y cultural. El Estado reconoce y
protege la pluralidad tnica y cultural de la Nacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
4. Descentralizacin y cuota nativa

Tomando en cuenta la falta de rigurosidad en nuestra legislacin respecto de la poblacin
indgena, interesa revisar la norma constitucional que da pie al tratamiento de la mal
llamada cuota nativa. El texto original del Captulo XIV del Ttulo IV, dedicado a la
Descentralizacin, las Regiones y Las Municipalidades (artculo 188 a 199), reflejaba el
poco inters del gobierno de Fujimori por la descentralizacin; por el contrario, esta
norma sancion jurdicamente un nuevo proceso de recentralizacin estatal (Zas Friz,
2004: 104). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Al referirse a la estructura de las Regiones, el artculo 198 de la Constitucin de 1993 en su

versin original sealaba escuetamente que el Consejo de Coordinacin Regional esta-
ba integrado por el nmero de miembros que sealara la ley. AAAAAAAAAAAAAAA
Como parte del proceso de retorno a la institucionalidad democrtica, en marzo de 2002

se modific completamente el mencionado Captulo XIV de la Constitucin, mediante
la Ley 27680. En la nueva redaccin se incluy un ltimo prrafo en el artculo 191 con
el siguiente texto: La ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible la repre-
sentacin de gnero, comunidades nativas y pueblos originarios en los consejos regio-
nales. Igual tratamiento se aplica para los concejos municipales. AAAAAAAAAAAA
52
Tratando de dar un mayor espacio a las poblaciones marginadas, la modificacin cons-

titucional operada en 2002 reconoce la necesidad de incorporar en los consejos regiona-
les y en los concejos municipales (tanto provinciales como distritales) un porcentaje de
mujeres (gnero) comunidades nativas y pueblos originarios. El problema, sin embargo,
gener otro problema terminolgico, al no haberse definido previamente en nuestra
legislacin quines son pueblos originarios. Adicionalmente, se menciona expresa-
mente a las comunidades nativas, pero no as a las comunidades campesinas. AAAA
Intentando una salida a la dificultad generada por la defectuosa redaccin del prrafo
final del artculo 191 constitucional reformado, podra pensarse que, como en otras
normas y en la literatura sobre el tema, la expresin pueblos originarios es tomada en
reemplazo de pueblos indgenas. Pero ello no resuelve el problema, pues implicara
que las comunidades nativas no seran pueblos indgenas, dado que la redaccin emplea
la conjuncin copulativa y. Por otro lado, si se intentara sustentar que las comunida-
des nativas s son pueblos indgenas y que el legislador us desprevenidamente la
conjuncin para referirse a expresiones similares, incluyendo en los pueblos originarios
a las comunidades nativas, tendramos que al no mencionrselas, se estara excluyendo
de su aplicacin a las comunidades nativas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Esa confusa o por lo menos defectuosa regulacin constitucional es la que habra

dado pie al tratamiento en nuestra legislacin electoral de la llamada cuota nativa, para
diferenciarla de la cuota de gnero y, posteriormente, de la cuota de jvenes. AAAAAA
Una nueva reforma al texto constitucional, esta vez mediante la Ley 28607, de octubre
de 2005, modific ese artculo constitucional en varios aspectos. El prrafo final del
mismo artculo tiene ahora el siguiente texto: La ley establece porcentajes mnimos
para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades campesinas y nativas, y
pueblos originarios en los consejos regionales. Igual tratamiento se aplica para los con-
cejos municipales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
5. La legislacin electoral y la cuota nativa

Tomando en cuenta los elementos anteriores, veamos en forma muy rpida cules son
las normas legales vigentes en nuestra legislacin electoral que se ocupan de las cuotas
electorales, y en particular de la participacin de las comunidades campesinas y nativas.
La Ley Orgnica de Elecciones 26859, de 1997, se refiere en el artculo 116 a las Listas
de Candidatos a Congresistas. Recogiendo la modificacin aprobada por la Ley 27387,
53
de diciembre de 2000, se incluye la cuota de gnero: Las listas de candidatos al Con-

greso en cada Distrito Electoral deben incluir un nmero no menor del 30% de mujeres
o de varones. En las circunscripciones en que se inscriban listas con tres candidatos,
por lo menos uno de los candidatos debe ser varn o mujer. aAAAAAAAAAAAAAA
La Ley de Elecciones Regionales, 27683, fue aprobada en marzo de 2002, pero la re-
daccin del artculo 12, dedicado a regular la inscripcin de listas de candidatos, corres-
ponde a la modificacin incorporada por la Ley 29470, publicada en diciembre de
2009. Nos interesa revisar el tercer y cuarto prrafos de dicho artculo: AAAAAAAAA
La lista de candidatos al Consejo Regional debe estar conformada por el nmero de

candidatos para cada provincia, incluyendo igual nmero de accesitarios. AAAAAA
La relacin de candidatos titulares considera los siguientes requisitos: AAAAAAA
1. No menos de un treinta por ciento (30%) de hombres o mujeres. AAAA
2. No menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos jvenes menores
de veintinueve (29) aos de edad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
3. Un mnimo de quince por ciento (15%) de representantes de comunidades
nativas y pueblos originarios en cada regin donde existan, conforme lo
determine el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). AAAAAAAAAAAA
Para tal efecto, un mismo candidato puede acreditar ms de una cualidad.
Asimismo, en la Ley de Elecciones Municipales 26864, el artculo 10 se refiere a la ins-

cripcin de las listas de candidatos a alcaldes y regidores de las organizaciones polticas
y alianzas electorales. Ese artculo ha sido modificado por la Ley 27734, de mayo de 2002,
pero el numeral 3 que es el que nos interesa en este trabajo fue modificado por la
Ley 28869, en agosto de 2006. El artculo 10 establece la informacin que debe consignar
el documento con la lista de candidatos y el numeral 3 precisa lo siguiente: aaaaaaaaaa
El nmero correlativo que indique la posicin de los candidatos a regidores en la

lista, que debe estar conformada por no menos de un treinta por ciento (30%) de hom-
bres o mujeres, no menos de un veinte por ciento (20%) de ciudadanos o ciudada-
nas jvenes menores de veintinueve (29) aos de edad y un mnimo de quince por
ciento (15%) de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada
provincia correspondiente, donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacio-
nal de Elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La lectura de las tres leyes mencionadas nos muestra relativa unidad de criterios. La
Ley Orgnica de Elecciones quiz la ms importante, pero tambin la ms antigua,
en virtud de la modificacin del ao 2000 incorpora la cuota de gnero. No solo por
haberse aprobado las modificaciones al artculo con posterioridad a la vigencia de la
54
Ley Orgnica de Elecciones, sino sobre todo porque esta ley no se ocupa de las eleccio-
nes regionales ni municipales y no hay alusin a la cuota para comuneros. AAAAAAAA
Donde s hay plena concordancia es en el artculo 12 de la Ley de Elecciones Regionales

y el artculo 10 de la Ley de Elecciones Municipales, al punto que la composicin de
las listas en cada caso es idntica, resultado de las respectivas modificaciones, de 2009
y 2006 respectivamente. All encontramos la cuota de gnero (30%), de jvenes (20%)
y de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios (15%), en este ltimo
caso en cada regin o provincia, respectivamente, donde existan. En todos los casos
se trata de porcentajes mnimos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Entrando directamente al tema, vemos que, aunque la reforma constitucional del art-
culo 191 se realiz en octubre de 2005, por la Ley 28607 de octubre de 2005, consi-
derando la representacin de gnero, as como de comunidades campesinas y nativas
y pueblos originarios en los consejos regionales y concejos municipales, tanto la Ley
de Elecciones Regionales como la Ley de Elecciones Municipales solo contemplan la
representacin de las comunidades nativas y pueblos originarios. Insistimos: las
modificaciones operadas en ambas leyes son posteriores (de 2006 y 2009) a la reforma
constitucional, con lo cual se estara produciendo una violacin constitucional. La
legislacin electoral desconoce as el derecho de los representantes de comunidades
campesinas de integrar las listas de candidatos, derecho que solo se reconoce a los
representantes de comunidades nativas, dado que por las imprecisiones terminolgicas
y legales nadie acredita representantes de pueblos originarios. aAAAAAAAAAAAA
Pero hay ms. El texto citado del artculo 12 de la Ley de Elecciones Regionales, 27683,
termina con esta expresin: Para tal efecto, un mismo candidato puede acreditar
ms de una cualidad. Esto plantea una evidente forma de elusin de la obligacin legal
de incluir representantes de los sectores poblacionales que por mandato constitucio-
nal y legal se quiere ver representados en los consejos regionales y concejos municipales.
De esta forma, si se consigna en la lista de candidatos una joven nativa se estara
cumpliendo con ello la triple exigencia (mujer, joven y nativa) de cuotas de la Ley de
Elecciones Regionales y, por ende, se estara incrementando proporcionalmente la pre-
sencia en la lista de representantes varones, adultos y no nativos. Este es una evidente
irregularidad que deber ser corregida. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
55
6. Aplicacin del mecanismo de cuotas

El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), en ejercicio de sus facultades constitucionales
y legales, ha debido aprobar normas para regular la aplicacin del mecanismo de cuotas
en los distintos procesos electorales en los que han estado vigentes. Ello ha sido hecho
a travs de resoluciones. Una revisin de las resoluciones emitidas por el JNE en estos
aos, las que pueden revisarse en el portal de la instituci15, muestra aspectos interesantes.
En el ao 2009, con ocasin de celebrarse elecciones municipales en 91 distritos elec-

torales, donde haba operado previamente el mecanismo de revocatoria de autoridades,
el JNE aprob el Reglamento para la Aplicacin de las Cuotas Electorales en el Proce-
so de Nuevas Elecciones Municipales 2009, mediante la Resolucin 503-2009-JNE.
El Reglamento precis que este era de aplicacin solo en el proceso de Nuevas Eleccio-
nes Municipales del ao 2009. La parte previa al articulado trae un listado de definicio-
nes, dentro de las cuales se incluyen trminos como comunidades nativas y cuotas
electorales, pero no se define a los pueblos originarios, lo cual se explica por la ausen-
cia de una definicin en nuestra legislacin. Respecto de las cuotas electorales, la defi-
nicin seala que son medidas positivas descritas en la ley, por medio de las cuales se
busca impedir la exclusin de grupos histricamente relegados de la participacin
poltica. En nuestro caso tenemos tres cuotas electorales, las de gnero, de nativos y
pueblos originarios y de jvenes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El artculo 6 del aludido Reglamento para la Aplicacin de las Cuotas Electorales en el

Proceso de Nuevas Elecciones Municipales 2009 regula la llamada cuota nativa,
precisando que en dichas elecciones municipales se aplicar la cuota de representantes
de comunidades nativas y pueblos originarios segn la determinacin geogrfica apro-
bada para las elecciones municipales del ao 2006. El tercer prrafo agrega: La comu-
nidad nativa o pueblo originario deber estar reconocido por los registros que pudieran
tener el Ministerio de Agricultura, el Gobierno Regional respectivo o cualquier otra
entidad pblica, lo cual genera problemas vinculados con el reconocimiento oficial de
las comunidades nativas, tema de discusin que est relacionado con el debate respec-
to del reconocimiento de la personalidad jurdica, tanto de comunidades campesinas
como nativas. Las nicas personas jurdicas a las que nuestras constituciones, desde
1933, han otorgado tal reconocimiento son las comunidades de indgenas (ahora cam-
pesinas y nativas). Las preguntas que quedan, sin embargo son varias: qu es un pue-
blo originario?, quin lo reconoce?, es lo mismo una comunidad nativa que un pueblo
originario, dado que esta vez la conjuncin que se utiliza es la disyuntiva o? aAAA
56
Por ltimo, al revisar los Anexos de tal Reglamento, llama la atencin que solo se inclu-
ya a una provincia Padre Abad dentro de las que tendran cuota de representantes
de comunidades nativas. Resulta evidente que no se considerara representacin de
comunidades campesinas a pesar de la gran cantidad de ellas en los departamentos
de Puno, Cusco y Ayacucho, entre otros, en varios de cuyos distritos se realizaran esas
elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En febrero de 2010, la Resolucin 078-2010-JNE regul unas nuevas elecciones muni-

cipales en 29 distritos, en cuyos consejos se haba revocado a ms de un tercio de sus
miembros. Lo curioso del caso es que el segundo considerando afirma: debindose
tener en cuenta que en estos comicios no se aplica la cuota de representantes de comu-
nidades nativas y pueblos originarios debido a que no hay eleccin de mbito provin-
cial, lo que se hara en aplicacin del artculo 8 de la Ley de Elecciones Municipales,
26864, siendo que dicho artculo no se refiere a tal supuesto. Entre los distritos invo-
lucrados aparecen tambin varios ubicados en departamentos con fuerte presencia de
comunidades campesinas, como Puno, Ayacucho y Huancavelica. AAAAAAAAAAAA
La Resolucin 247-2010-JNE, de abril de 2010, aprob el Reglamento de Inscripcin

de Listas de Candidatos para las Elecciones Regionales y Municipales 2010. En el punto
6 de dicha resolucin, llama la atencin la definicin unificada de comunidades nativas
y pueblos originarios, con lo cual se podra entender que son sinnimos. En el artcu-
lo 21, al regular la cuota de comunidades nativa y pueblos indgenas, se usan indistin-
tamente las conjunciones y y o para referirse a estas organizaciones, incrementan-
do la confusin. El artculo 22 del Reglamento reitera la concurrencia de cuotas en una
misma persona, consolidando as esta aplicacin irregular. AAAAAAAAAAAAAAAA
La Resolucin 254-2010-JNE, tambin de abril de 2010, por su parte, en aplicacin de

la cuota electoral, estableci el nmero mnimo de representantes de cuota de gnero
y de representantes de comunidades nativas en las elecciones regionales de 2010, as
como para las elecciones municipales, destacando que no se contempla tampoco cuota
de comunidades en los mbitos distritales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
De la mayor importancia resulta la revisin de la Resolucin 690-2010-JNE, de julio

de 2010, la cual pronuncindose sobre un caso concreto el recurso de apelacin
interpuesto por un partido poltico contra la resolucin del respectivo Jurado Electo-
ral Especial que declar improcedente la solicitud de inscripcin de la lista de candida-
tos al Gobierno Regional de San Martn para las Elecciones Regionales 2010 sent
un precedente muy valioso sobre el tema que nos ocupa. En el fundamento nmero dos
de la referida resolucin se puede leer: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
57
Al respecto cabe resaltar que el establecimiento del requisito de las cuotas electora-
les no obedece o se circunscribe a un mandato de carcter legal, sino ms bien y
fundamentalmente constitucional, conforme se advierte de lo dispuesto por el art-
culo 191 de la Constitucin Poltica del Per, que en virtud del principio de suprema-
ca y fuerza normativa, resulta de aplicacin inmediata. Y es que, este Colegiado debe
recordar que con el requisito de las cuotas electorales se pretende promover de mane-
ra inclusiva el ejercicio de los derechos de participacin poltica de determina-
dos grupos sociales histricamente marginados, en condiciones de igualdad material
(artculo 2, numeral 2, de la Constitucin Poltica del Per). aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
Lo sealado en la Resolucin 690-2010-JNE debera llevar a que el JNE, en las futuras

resoluciones que emita, regulando las elecciones que eventualmente resulten del pro-
ceso de revocatorias a realizarse este ao y otras normas complementarias, no solo
reconozca el derecho de las comunidades campesinas a incluirse en la respectiva cuota
electoral tal como dispone el texto reformado del artculo 191 de la Constitucin
sino que lo viabilice. Ello, por lo dems, no hara sino llevar a la prctica la consideracin
que acabamos de citar sino tambin el mandato expreso del artculo 51 de la Constitu-
cin vigente: La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las
normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. AAAAAAAAAAAAAAAAAAa
7. A manera de conclusin
De la revisin que de manera somera hemos realizado a la legislacin electoral y a las
resoluciones del JNE pueden sacarse algunas conclusiones. Pero antes de hacerlo debe
tomarse en cuenta que la legislacin de las ltimas dos dcadas ha tendido a desconocer
el derecho de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas, hasta casi
invisibilizarlas. No puede pasarse por alto que existen oficialmente reconocidas hasta
diciembre de 2010 segn la Oficina de Formalizacin de la Propiedad Informal
(COFOPRI) un total de 6 069 comunidades campesinas y 1 461 comunidades nati-
vas. El Censo Nacional Agropecuario de 1994 indic que las comunidades controlaban
entonces en conjunto alrededor del 55% de la superficie agropecuaria del pas. En el
caso de las comunidades campesinas, ellas estn presentes en veintiuno de los veinti-
cuatro departamentos, tanto de la sierra como tambin en departamentos de la costa y
selva peruanas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaa
a) Hasta 1969 la legislacin peruana se refiri a la poblacin indgena como comunida-

des de indgenas. A partir de ese ao nuestras normas legales distinguieron entre
comunidades campesinas y comunidades nativas. La aprobacin y ratificacin por
58
el Per del Convenio169 de OIT, entre otros factores, conllev la reintroduccin

del trmino indgena, asociado a los pueblos indgenas, aunque sin precisar el conte-
nido de esta ltima expresin, usando tambin el trmino pueblos originarios. AAA
b) La Constitucin de 1993, merced a una nueva reforma constitucional operada en

2005, ha reconocido en su artculo 191 a las comunidades campesinas, a las comu-
nidades nativas y a los pueblos originarios el derecho de participar con una cuota en
los consejos regionales y en los concejos municipales. En el caso de los concejos
municipales, de considerarse esta participacin tanto en los provinciales como en los
distritales, pues no se puede distinguir donde la norma no distingue. AAAAAAAAA
c) La legislacin electoral, ms especficamente la Ley de Elecciones Regionales y la

Ley de Elecciones Municipales, deben adecuarse al mandato constitucional, conteni-
do en el texto reformado en 2005 del artculo 191 de la Constitucin Poltica. Ello
hara que en ambas leyes se contemple la cuota de gnero, de jvenes y de comunida-
des campesinas y comunidades nativas, no solo de estas ltimas. AAAAAAAAAAA
d) Pero tambin la regulacin emitida por el JNE debe ser revisada. En estricta coheren-
cia con los fundamentos de la Resolucin 690-2010-JNE, la reglamentacin para
cada proceso electoral, tanto regional como municipal, y en este caso igualmente
considerando las listas para concejos distritales, debe determinarse la cuota electo-
ral que corresponde tambin a las comunidades campesinas y nativas. AAAAAAA
Es posible que se argumente que esos cambios son muy complejos. Probablemente sea
as, pero no por ello se debe frenar el avance del reconocimiento de los derechos de la
poblacin indgena y nativa. Por atender a esas razones prcticas, y como el padrn
electoral est organizado por distritos y no por comunidades, se viene incumpliendo
tambin el mandato constitucional del artculo 152, de elegir por votacin popular a
los jueces de paz. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Para terminar, conviene revisar el artculo 7 de la Constitucin poltica de Colombia,

en el cual se reconoce la diversidad tnica y cultural de la nacin colombiana. Otros
artculos de dicha Constitucin reconocen los derechos de los indios, o de las mino-
ras tnicas en general, a elegir dos senadores en el marco de una circunscripcin ind-
gena nacional, cinco diputados representantes de las minoras tnicas, y al recono-
cimiento de los territorios indgenas con las mismas facultades que las otras autorida-
des territoriales (Larregle, 1993). aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
59
Seccin 2
Aspectos conceptuales y normativos:
precisiones y notas para el debate
Captulo 4
Los desafos de la diversidad cultural para la
democracia peruana: notas para la discusin
Ivn Lanegra
Desde el ao 2001, el Per ha logrado sostener la vigencia de las instituciones que ca-
racterizan a las democracias contemporneas: elecciones competitivas, libres e impar-
ciales; inclusin universal de los adultos, y la garanta de derechos de asociacin poltica,
16
expresin y de acceso a la informacin . Sin embargo, los problemas de la calidad del
rgimen poltico democrtico siguen siendo tema de constante anlisis y debate. aaaAAA
La pobreza y la desigualdad socioeconmica subsistentes han sido relacionadas con la

democracia en tanto condiciones desfavorables para su sostenibilidad, as como por
constituir asuntos que el rgimen poltico debera contribuir a reducir o eliminar.
Adicionalmente, y ms all de los factores especficos que los generan, ha aparecido
recientemente un reclamo de reconocimiento a la diversidad cultural del pas. Dentro
de ellos, algunos derivan de dicha diversidad la necesidad de hacer ajustes a las reglas del
rgimen poltico, con el objetivo de permitir o facilitar la generacin de decisiones
pblicas que incorporen de una manera aceptable cualquiera sea el criterio para
juzgarla la diferencia cultural. aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa
1. La diversidad cultural y el multiculturalismo

La diversidad cultural en el Per, caracterstica que se deriva de la existencia de 52 pue-
blos indgenas, presenta componentes complejos. Por un lado, importantes grupos de
la poblacin peruana poseen un origen tnico comn y conservan el uso de una misma
lengua, as como la vinculacin de la identidad cultural con reas especficas del territo-
rio del Estado que ocupan, en muchos casos, por siglos. Pero, al mismo tiempo, los
individuos y familias que conforman estas poblaciones culturalmente diferencia-
das promueven sus proyectos personales y grupales en espacios en los cuales buena
parte de las relaciones econmicas y sociales se desarrollan en el marco de la civilizacin
occidental.
63
Por otra parte, las culturas vienen cambiado continuamente e incorporando elementos
de otras en particular de la mayoritaria, aunque en el contexto de relaciones carac-
terizadas por la asimetra y, en muchos casos, por la violencia abierta y la opresin.
Son estos ltimos factores los que han llevado, adems, a una situacin de desventaja
socioeconmica y de discriminacin tnica y cultural. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Esta no es, por cierto, una cuestin que solo enfrente nuestro pas: diversos movimien-
tos sociales en todo el mundo han asumido la diversidad cultural como eje principal de
sus preocupaciones, bajo el paradigma del multiculturalismo. AAAAAAAAAAAA
Los movimientos multiculturalistas presentan mltiples y diferentes manifestaciones:

pueden aparecer como reivindicaciones de grupos tnicos al interior de un Estado, sea
por minoras preexistentes a la constitucin de dicho Estado, o sea por inmigrantes que
forman minoras dentro de la sociedad receptora. Otra parte de las demandas multi-
culturalistas puede vincularse con cuestiones religiosas o polticas, luchas con conte-
nido ambiental o por la posesin o uso de los territorios y sus recursos, o bien demandar
la imparticin de justicia segn los usos y costumbres de cada grupo en particular. Las
demandas multiculturalistas se refieren, fundamentalmente, al reconocimiento de iden-
tidades, prcticas, instituciones y grupos minoritarios dentro de una cultura nacional
dominante, que ha sido promovida y muchas veces impuesta desde la estructura esta-
tal (Velasco, 2011: 62). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por dichas razones, en la actualidad uno de desafos ms acuciantes que encaran

muchas democracias liberales, tanto las ms antiguas como las nuevas, es la conversin
de la diversidad etnocultural en un conjunto de exigencias con consecuencias sobre la
institucionalidad poltica. Las poblaciones que pertenecen a culturas diferentes a la que
encarna el Estado a travs de distintos instrumentos mediante los cuales construye y
ejerce el poder, exigen un mayor reconocimiento pblico de sus propias identidades
y una mayor libertad as como la oportunidad de mantener y desarrollar sus prcticas
culturales, esperando cambios en los procesos de decisin poltica que sean sensibles a
dichas demandas. En respuesta a estas, en muchos pases se estn adoptando mecanis-
mos nuevos y creativos para albergar polticamente tales diferencias culturales (Kymlycka
y Cohen-Almagor, 2000: 89). aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Ante dichas exigencias, consideramos, compartiendo lo expresado por Seyla Benhabid,

que la igualdad democrtica tiene la tarea de crear instituciones imparciales en la esfera
pblica y en la sociedad civil en las que la lucha por el reconocimiento de las diferencias
culturales y la disputa por los relatos culturales puedan llevarse a cabo sin dominacin
(2006: 34).
64
No obstante, introducirnos en el campo de la comprensin de la cultura no es una

cuestin simple. En primer lugar, debemos estar alerta a lo que propia Seyla Benhabid
identifica como una sociologa reduccionista de la cultura. aAAAAAAAAAAAAAA
Sean conservadores o progresistas, estos enfoques comparten premisas epistmicas

falsas: (1) que las culturas son totalidades claramente delineables; (2) que las culturas
son congruentes con los grupos poblacionales y que es posible realizar una descrip-
cin no controvertida de la cultura de un grupo humano; y (3) que, aun cuando las
culturas y los grupos no se corresponden exactamente entre s, y aun cuando existe
ms de una cultura dentro de un grupo humano y ms de un grupo que puede
compartir los mismos rasgos culturales, esto no comporta problemas significativos
para la poltica o las polticas (2006: 27). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Benhabid, citando a Terence Turner, alerta que al asumir esta posicin se corre el riesgo
de esencializar la idea de cultura como propiedad de un grupo tnico, de convertir
las culturas en cosas, tratndolas como entidades separadas, bien definidas, delimi-
tadas, homogneas e insignias de identidad grupal. Las culturas se vuelven un fetiche
que las deja fuera del alcance del anlisis crtico (2006: 27-28). AAAAAAAAAAAAAA
2. Diversidad cultural y democracia

Cmo hacer para que nuestra democracia con sus dficits persistentes tome en
cuenta estas diferencias culturales sin caer en los riesgos identificados por Benhabid? A
En primer lugar, es indispensable discutir a profundidad las consecuencias de introducir

reglas en el rgimen poltico que pudieran plantear excepciones al principio de igualdad.
El modelo democrtico actual busca expresamente que sea el simple nmero el que
defina la decisin a seguir, sin importar las calidades de las personas (o grupos) o las
opciones disponibles. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Debemos recordar que el valor central de la democracia es la igualdad. El uso de la regla

de la mayora como criterio fundamental de decisin responde a su capacidad intrn-
seca de tratar con absoluta igualdad a los individuos y ser neutral frente a las distintas
opciones existentes. Sin embargo, es precisamente dicha indiferencia ante la diversidad
de las preferencias de los individuos lo que puede plantear un desafo al momento de
incorporar un enfoque multicultural. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
65
En segundo lugar, en tanto entendemos que las culturas se forman a travs de inter-
acciones y dilogos complejos con otras, siendo sus lmites fluidos, porosos y con-
trovertidos, las identidades culturales deberan buscar el reconocimiento pblico de su
identidad al interior de una sociedad democrtica, pluralista y compleja, de forma que
no se niegue su fluidez (Benhabid, 2006: 297). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No obstante, tambin debemos aceptar que algunas culturas pueden no tolerar la hi-
bridacin y negar la complejidad cultural. En estos casos, su miembros no solo buscan
preservar su idioma, sus costumbres y su cultura, sino mantener la integridad de sus
formas de vida, lo cual pudiera no ser compatible con lo que denominamos moder-
nidad. Hasta ahora los Estados han explotado, conquistado, vigilado o subyugado a
estas culturas. El abandonar estos patrones exige construir instituciones que promue-
van la negociacin y el debate sobre las condiciones bajo las cuales las culturas convi-
virn al interior del Estado (Benhabid, 2006: 297-298). AAAAAAAAAAAAAAAAAA
En tercer lugar, debemos hacer explcita la diferencia cultural. En el caso del Per esto
pasa por la identificacin de los pueblos indgenas, concepto de contenido formal
complejo. Conforme el artculo 1 del Convenio 169 de la Organizacin Internacional
del Trabajo (OIT), dichos pueblos descienden de las poblaciones que en la poca de la
conquista o de la colonizacin habitaban el territorio que ahora pertenece a un deter-
minado pas, cualquiera sea su situacin jurdica, y en tanto conserven todas sus propias
instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o parte de ellas. Eso es lo que
se denomina el criterio objetivo. A esto se agrega la conciencia que dicho pueblo
debe tener de su identidad indgena, lo que se conoce en la literatura especializada como
criterio subjetivo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Reconocer e identificar a los pueblos indgenas bajo ambos criterios implica visibilizar-
los tanto en las estadsticas nacionales como en los sistemas de informacin oficiales.
Lo sealado resulta crucial en vista de que los Estados requieren responder a las nece-
sidades y prioridades especficas de los pueblos indgenas. Del mismo modo, nos permite
monitorear el impacto de las intervenciones (OIT, 2009: 10). AAAAAAAAAAAAAA
Desde luego el propio uso del trmino pueblo posee una carga jurdica y poltica
relevante, que no ha sido ajena a la discusin internacional. Es por ello que, dada la
fuerte relacin existente entre el concepto de pueblo y el derecho a la libre deter-
minacin, en el artculo 1 del Convenio 169 de la OIT se seala que la utilizacin de
dicho trmino no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin algu-
na en lo que atae a los derechos que pueda conferirse a dicho trmino en el derecho
66
internacional. De esta manera se dio una respuesta pragmtica al temor existente sobre
el posible uso del trmino pueblos indgenas para justificar demandas separatistas
(Bengoa, 2007: 272-273). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Algo similar ha ocurrido respecto de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indgenas, adoptada por la Asamblea General de las Nacio-
nes Unidas en setiembre de 2007. Al respecto James Anaya resalta que [] si algo est
claro es que, al apoyar el derecho de los pueblos indgenas a la libre determinacin a
travs de la Declaracin, los Estados no estaban apoyando un derecho de los pueblos
indgenas a formar Estados independientes. Y los propios pueblos indgenas han ne-
gado de manera casi uniforme que aspirasen a Estados independientes cuando pedan
la libre determinacin. Ms adelante, precisa que entendida la libre determinacin
como derecho humano, su idea esencial es [] que los seres humanos, individualmen-
te o como grupos, tienen por igual el derecho de ejercer el control sobre sus propios
destinos y de vivir en los rdenes institucionales de gobierno que se diseen de acuer-
do con ese derecho (Anaya, 2009: 195, 197). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No debemos dejar de mencionar que en el Per la correlacin de condiciones de

desigualdad y pobreza con las caractersticas tnicas de las personas elementos
estos ltimos ligados adems a prcticas de discriminacin ha promovido, a travs
de actores pertenecientes o no a dichas poblaciones en desventaja, la construccin de
discursos que buscan extender el concepto de pueblo indgena y al uso de instrumen-
tos pensados para encarar la diferencia cultural; a mbitos caracterizados por diferen-
cias tnicas y rurales, pero no culturales. Esto desde luego no niega la necesidad de
desarrollar mecanismos que reduzcan la desventaja social y econmica, y que, del
mismo modo, promuevan la participacin poltica de estos sectores de la poblacin
rural, pero s nos alerta sobre la necesidad de evitar que el contenido del concepto
de diversidad cultural se haga tan difuso que pierda su capacidad descriptiva, facili-
tando su uso con fines puramente instrumentales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
3. El cambio de las reglas del rgimen poltico democrtico

y la diversidad cultural
Con estas precisiones quisiramos ahora discutir dos formas especficas de cambios en
las reglas del rgimen poltico democrtico justificadas en la diversidad cultural. Por
un lado, la solucin de otorgarle a la poblacin culturalmente diferente la posibilidad de
tomar ciertas decisiones por fuera del aparato estatal, que normalmente tendra a su
67
cargo dichas tareas. Y por otro, la alternativa de variar las formas en que las preferencias
de los pueblos indgenas son incluidas en el proceso de toma de decisiones, a diversas
escalas.
3.1 Niveles de autonoma al interior del Estado

El reconocimiento de una esfera de autogobierno, que a su vez deba respetar un con-
junto de lmites habitualmente los derechos fundamentales, es una importante va
para vincular el rgimen democrtico con la diversidad cultural. En este caso, se en-
tiende que el grupo culturalmente diferente mantiene formas de decisin propias que
son necesarias para la preservacin y reproduccin de la identidad cultural. Por lo tanto,
el uso de dichos mecanismos de autogobierno es una condicin de respeto mutuo
entre las culturas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Desde luego, la dificultad en este punto pasa por la definicin del mbito de dicho au-
togobierno, sus efectos sobre otros miembros del Estado que no pertenecen a dicha
cultura y los lmites a su ejercicio derivados de los derechos fundamentales u otras
cuestiones consideradas por el Estado como indisponibles. aAAAAAAAAAAAAAAA
Con respecto a lo primero, la experiencia ha estado vinculada con el mbito de la

administracin de justicia, as como a la toma de decisiones sobre las relaciones sociales
entre los miembros del grupo culturalmente diferenciado y dentro de ciertos lmites
territoriales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Lo segundo ha sido una cuestin ms difcil. En principio el mismo derecho a ser juz-
gado conforme a las reglas culturales propias que se alega en sentido favorable a los
pueblos indgenas puede ser interpuesto respecto de un miembro de la cultura occiden-
tal que se encuentra en la misma situacin. Adems, el autogobierno puede implicar
otras consecuencias para otras culturas, como por ejemplo al decidir sobre el uso de los
recursos naturales bajo su titularidad que pudiera afectar a terceros. No deberan ser
responsables de velar tambin por las consecuencias de sus decisiones en particu-
lar aquellas con una carga negativa fuera de su mbito? No queda duda de que s, en
tanto constituye una evidente regla de equidad que, aplicada en el mbito internacional,
puede, con mayor razn, usarse al interior del propio Estado. AAAAAAAAAAAAAA
El tercer punto tampoco es simple. Los Estados entienden que los derechos huma-
nos o derechos fundamentales son puntos de referencia obligatorios, que deben ser
68
respetados sin restriccin. Desde luego, su ejercicio puede conllevar adaptacin cultu-
ral, pero sin que ello implique su inaplicacin por razones culturales. En otros casos,
cuestiones como los derechos de las mujeres, incluso en un mbito de ejercicio de la
ciudadana, han planteado ms dificultades en este campo. Pareciera, no obstante, que
el camino de la inclusin de la perspectiva multicultural en la formacin de las principa-
les decisiones del Estado pudiera conllevar algunas respuestas a este desafo, incluso en
la discusin sobre el contenido de los derechos humanos y su desarrollo en el marco de
sociedades multiculturales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
3.2 Incorporacin de representantes de las culturas

en el proceso democrtico
Como hemos visto, la democracia, desde el principio de la igualdad poltica, ha incor-
porado la regla de la mayora como criterio ltimo de decisin. La introduccin de las
instituciones representativas trajo consigo, adems, la cuestin de la identidad entre
las preferencias de los representados y las opciones de los representantes. Desde esta
perspectiva, pareciera que el problema de las minoras culturales y la inclusin de sus pre-
ferencias se limitase a lograr una representacin equitativa que asegure que su perspec-
tiva cultural forme parte del proceso de toma de decisin. AAAAAAAAAAAAAAAA
Desde luego, esta solucin plantea una dificultad inicial. Las minoras culturales no
podrn nunca ganar en trminos cuantitativos a las mayoras. Este es un obstcu-
lo muy relevante, pero no el nico. Tambin la idea de espejo entre el representante
y los representados sufre de varias fallas. En primer lugar porque los representados
(la poblacin que comparte una cultura) no es una entidad homognea que pueda ser
representada en su complejidad por algunos de sus integrantes. En segundo lugar,
porque enfrenta los mismos problemas de agente-principal que afectan la representa-
cin en el grupo mayoritario. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No obstante, la igualdad no es el nico componente del modelo. Desde sus orgenes,

la democracia ha estado vinculada tambin con la participacin y deliberacin pbli-
ca. Incluso el propio modelo de representacin busc en sus orgenes reproducir las
caractersticas de virtud y deliberacin con el objetivo de priorizar el bien comn, ele-
mentos propios del republicanismo clsico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaAA
De aqu que la inclusin de representantes de las distintas culturas tambin plantea

la incorporacin de argumentos culturales en la deliberacin pblica. Es aqu donde
69
adquiere una presencia principal la idea la interculturalidad como principio por el

cual las distintas culturas pueden, a travs del dilogo y no mediante la imposicin
jerrquica, llegar a puntos de acuerdo sobre distintos aspectos generales de la vida
comn. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No obstante, al entrar en una esfera de discusin universal, las decisiones en juego

tambin afectan al grupo mayoritario, por lo que la deliberacin intercultural debe
resolverse finalmente, en algn punto, mediante la regla de la mayora, lo que nos devuel-
ve a los problemas derivados de la tensin con el principio de igualdad. AAAAAAAAA
En vista de esta dificultad, las garantas a los derechos colectivos, reconocidos a nivel
constitucional, aparecen como un contrapeso contra-mayoritario. Ms all de su concre-
cin jurdica, estas soluciones reflejan las complejidades de procesos de naturaleza fun-
damentalmente poltica, tal como hemos venido describiendo. AAAAAAAAAAAAA
4. Ideas finales
Entonces, quedan opciones de reformas del rgimen poltico democrtico que incor-
poren las exigencias del multiculturalismo? La respuesta es s, pero teniendo en cuenta
que dichas demandas no se resuelven por s solas y que requieren, por lo tanto, una
red de mecanismos que acompaen, adems, el ejercicio del gobierno, como es el caso
de la consulta previa a los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por ejemplo, la cuota para pueblos indgenas en los cuerpos legislativos constituye una
de dichas vas. La regla rompe en alguna medida con el principio de igualdad, pues
habitualmente puede facilitar a ciertos grupos el acceso a los puestos electos por razn
de sus cualidades. Sin embargo, en un pas con 52 pueblos indgenas, no es simple
pensar en una incorporacin a escala nacional, ms an cuando la poblacin perte-
neciente a dichas culturas no se encuentra necesariamente ubicada solo en una parte
del territorio estatal. En los mbitos regional y local, la dificultad parece menor en tanto
existe menos diversidad cultural a dicha escala, aunque seguramente la dificultad se repro-
ducira de un modo similar en muchos departamentos del pas. aAAAAAAAAAAAA
Por otro lado, la propia seleccin de los representantes a travs de la regla de mayora,
con un universo acotado a la poblacin que comparte una cultura dejando de lado las
dificultades de definir dicho universo plantea otra tensin con los mecanismos tradi-
cionales de designacin de representantes propios de cada una de las culturas. AAAA
70
Sin embargo, si finalmente la cuota no asegura siquiera la incorporacin de repre-

sentantes electos pertenecientes a las distintas culturas en los organismos de decisin
conformados a travs del sistema electoral, entonces sus efectos potencialmente delibe-
rativos simplemente pueden no concretarse jams. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Entonces, la cuota no resuelve la incorporacin de la perspectiva multicultural en las

decisiones de un rgimen democrtico directamente, pero s puede convertirse en un
medio para discutir dichos temas en una esfera pblica ms amplia, haciendo visible el
tema y los problemas. Al final, las mayoras tomarn las decisiones, pero acotadas a la
propia dinmica de la deliberacin y a los lmites planteados por los derechos, en par-
ticular los colectivos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Discutir este mecanismo u otros resulta, entonces, una cuestin crucial para nuestro
pas, en tanto que est caracterizado por una fuerte diversidad cultural. Pero es preciso
entender, finalmente, que solo una compleja agenda de reformas en varios niveles puede
ir transformando el carcter monocultural del rgimen poltico y convirtindolo paulati-
namente en una estructura sensible a las diferencias culturales, lo que, paradjica-
mente, debera alejarnos de las divisiones y conflictos, alentando en cambio la cohe-
sin, as como el sentimiento de unidad y pertenencia necesarios que le permitan actuar
como una comunidad poltica (Parekh, 2005: 293). aaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAA
71
Captulo 5
En torno a la aplicacin de la cuota electoral indgena:
reflexiones desde la jurisprudencia del Jurado Nacional
de Elecciones, procesos 2006-2010
Hernn Espino Corts
Debemos recordar que las cuotas electorales, ya sea por razn de gnero o para favo-
recer minoras histricamente excluidas, son una especie dentro del concepto ms
17
amplio de las acciones afirmativas . A travs de estas, en la experiencia peruana, el legis-
lador vio conveniente limitar la libertad de los partidos y organizaciones polticas en
general en relacin con la configuracin de las listas de candidatos, con la intencin
inmediata de que ciertos grupos histricamente discriminados tengan iguales oportu-
nidades para acceder a las candidaturas, y de ser el caso, ver realizado su derecho a ser
elegidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Es mediante la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, publicada el 14 de octubre

de 1997, que se estableci la primera de ellas: la de gnero18, cuota que posteriormente
fue exigida tambin para las listas de candidatos al Congreso de la Repblica, el Parla-
mento Andino y los Consejos Regionales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Posteriormente, el incremento del porcentaje del 25 al 30 por ciento para esta cuota y el
establecimiento de las otras cuotas de participacin electoral se dieron en los siguientes
aos, de manera que en la actualidad se tiene en el Per: 1) cuota de gnero en las listas
de candidatos para todos los procesos electorales, menos para las eleccin de la frmu-
la de presidente y vicepresidentes; 2) cuota de jvenes en las listas de candidatos a
concejos municipales provinciales, distritales y para los postulantes a los consejos re-
gionales, y 3) cuota nativa en las listas para ciertos consejos regionales y concejos mu-
nicipales provinciales19. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Es necesario mencionar que, en la legislacin electoral peruana, la cuota de gnero

prev que la relacin de candidatos debe considerar no menos de un 30 por ciento de
hombres o de mujeres, la cuota joven seala que la relacin de candidatos debe conside-
rar no menos de un 20 por ciento de ciudadanos menores de 29 aos, y la cuota nativa,
que abarca a las comunidades nativas, campesinas y pueblos originarios, exige a las
73
organizaciones polticas un mnimo de 15 por ciento de representantes de las comu-

nidades mencionadas en cada regin o provincia donde existan, conforme lo determine
el Jurado Nacional de Elecciones (JNE). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Como una primera conclusin en este apartado, podemos afirmar que las normas que
establecen la exigencia de una participacin mnima de cada sexo o de minoras hist-
ricamente excluidas en las listas de candidatos no reservan directamente, y con indepen-
dencia del tipo de eleccin, un porcentaje de puestos en los concejos municipales,
regionales o el Parlamento, sino que establecen solo un porcentaje de puestos en las can-
didaturas electorales20. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
1. Principales retos que ha enfrentado el JNE en la aplicacin de la

cuota indgena 2006-2010
En forma previa al anlisis de la cuota indgena, debe considerarse que el artculo 191,
ltimo prrafo, de la Constitucin Poltica del Per, seala que la ley establece los
porcentajes mnimos para hacer accesible la representacin de gnero, comunidades
campesinas y nativas, y pueblos originarios en los consejos regionales. Igual tratamien-
to se aplica para los concejos municipales. Bajo tal premisa, el artculo 10 de la Ley
26864, Ley de Elecciones Municipales, y 12 de la Ley 27683, Ley de Elecciones Re-
gionales, han fijado que las listas de candidatos al concejo municipal y al consejo regional,
respectivamente, deben estar integradas por un mnimo de 15 por ciento de represen-
tantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia o regin donde
existan, conforme lo determine el JNE. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Como es de observarse, el Per, al poner en marcha la mencionada legislacin de accin

afirmativa en favor de las poblaciones indgenas, se ha centrado casi exclusivamente en
el rea de la participacin poltica activa de sus integrantes en los rganos de gobierno
representativo subnacional (consejo regional y concejo municipal); esto a travs de la
exigencia de cuotas o cupos mnimos en las listas de candidatos. No deja de generar
sorpresa que nuestra legislacin an no haya considerado la aplicacin de la cuota
indgena para la eleccin de congresistas, siendo que el Congreso de la Repblica es,
por antonomasia, el rgano deliberativo que caracteriza a toda democracia y, por ende,
21
donde deben verse representadas tanto las mayoras como las minoras .AAAAAAAA
Sin embargo, un primer obstculo para la optimizacin de esta medida es que no existe
un registro idneo en el pas que permita al JNE determinar aquellas localidades donde
74
deba exigir su aplicacin. As por ejemplo, respecto de las comunidades campesinas,

an no se conoce el nmero de estas agrupaciones humanas asentadas en cada provin-
cia o regin, as como tampoco la proporcin demogrfica que representan ni el n-
mero de sus integrantes que podran encontrarse en capacidad de ejercer su derecho a
elegir y a ser elegidos. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Un segundo obstculo acaso el ms importante respecto del actual diseo legal

de la cuota indgena es que, si bien la ley establece la inclusin de una cuota mnima de
participacin en las listas de candidatos, esta no hace alusin a la ubicacin en que debern
ser consignados los integrantes de las poblaciones indgenas. Esto no ocurre, por citar
un ejemplo, en la legislacin espaola, que en el caso de la cuota de gnero exige que la
posicin de hombres o mujeres en las listas de candidatos sea por alternancia o por
tramos. Esta omisin en nuestra legislacin ha tergiversado el propsito de la cuota
electoral en anlisis, ya que muchas organizaciones polticas, al asumirlas solo como una
exigencia matemtica, colocan a sus representantes en la parte final de la lista, lo que
22
reduce o descarta de antemano toda posibilidad de ser elegidos . AAAAAAAAAAA
Otro de los problemas suscitados en la aplicacin de esta cuota electoral ha sido de-
terminar el nmero exacto de representantes de las poblaciones indgenas que deben
incluirse en las listas de candidatos para considerarse cumplida la cuota, dado que al
aplicar el porcentaje exigido se obtena como resultado una cifra con fraccin. En
este extremo, el JNE ha considerado que en tales supuestos se asumir la cifra entera
superior inmediata, criterio que fue exigido en las elecciones regionales y municipales
del ao 201023. AAAaAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Cabe precisar tambin que, en el proceso de elecciones regionales y municipales del

ao 2006, la exigencia del cumplimiento de la cuota indgena por el JNE no se pudo
hacer efectiva a cabalidad, dado que, en ciertos casos, supona que la poblacin no
24
indgena carezca de candidatos que las representen . En virtud de ello, a efectos de
mejorar las condiciones dadas en el proceso electoral del ao 2006 y de trasladar dicha
experiencia al proceso de elecciones regionales y municipales 2010, el JNE emiti la
Resolucin 200-2010-JNE que posteriormente fue modificada por las Resoluciones
248-2010-JNE, 254-2010-JNE y 370-2010-JNE. Estas dispusieron aumentar el nmero
de consejeras regionales con el fin de promover y favorecer a los representantes de
las mencionadas agrupaciones sociales, sin afectar a los representantes de las poblacio-
nes no indgenas. AAAAAAAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
75
Por otra parte, mediante la Resolucin 1406-2006-JNE, el JNE determin que, ante la
ausencia de un documento o registro oficial o comunal para la acreditacin de una
persona como miembro de una comunidad indgena, deba considerarse la declaracin
de conciencia que haga la persona de su identidad. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Si bien el JNE no niega la importancia de la declaracin de conciencia para asumir que

una persona goza de la calidad de miembro de una comunidad indgena, este mecanis-
mo de identificacin fue complementado por la Resolucin 247-2010-JNE, y posterior-
mente por la Resolucin 370-2010-JNE, que dispuso que la acreditacin del candidato
indgena deba ser efectuada por el jefe o representante de la comunidad, por escrito o
de manera presencial, ante un juez de paz que elabore una declaracin formal. En
forma adicional, se estableci que la representatividad de las autoridades de la comuni-
dad amaznica o campesina debe encontrarse refrendada por la Direccin Regional
Agraria o el rgano que determine el respectivo gobierno regional. Esto toda vez que,
como se precis lneas arriba, el Estado peruano no ha implementado un registro id-
25
neo que permita individualizar a los integrantes de las comunidades indgenas . AAA
Asimismo, merece especial atencin que, en el ltimo proceso electoral regional y

municipal, el JNE y sus organismos temporales (Jurados Electorales Especiales) con el
objetivo de viabilizar el cumplimiento de las cuotas electorales hicieron de obligatorio
cumplimiento las normas referidas a las cuotas electorales, entre ellas la indgena, de-
clarando la improcedencia de inscripcin de todas aquellas listas de candidatos que
no respetasen los mnimos exigidos por la ley electoral. Esto conforme a lo dispuesto
en el artculo 13 de la Resolucin 247-2010-JNE, de fecha 15 de abril de 2010, que
aprob el Reglamento de Inscripcin de Listas de Candidatos para las Elecciones Regio-
nales y Municipales del ao 201026. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
2. Presencia efectiva de los representantes de los pueblos indgenas

en los consejos regionales y concejos municipales
La cuota electoral en favor de las comunidades indgenas en el Per ha venido aplicn-
dose en las elecciones regionales y municipales de los aos 2002, 2006 y 2010. Sin em-
bargo, segn la problemtica reseada en el acpite anterior, podemos asumir que su
aplicacin no ha sido pacfica, ello por cuanto el JNE ha debido de sortear una serie de
obstculos debido a las propias deficiencias del Estado y a la renuencia de ciertas
organizaciones polticas para asumir esta cuota no solo como una exigencia numrica
cuyo fin es que se admitan sus listas de candidatos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
76
En el perodo bajo anlisis, elecciones regionales y municipales 2006 y 2010, creemos

conveniente sintetizar en dos grandes grupos los retos que ha enfrentado el JNE en la
aplicacin de la cuota indgena, pues no cabe duda de su real comprensin se podr
proponer algunas modificaciones inmediatas en la legislacin electoral, con el fin de
incrementar la cantidad de ciudadanos indgenas electos. Con este propsito, pode-
mos asumir que el JNE ha venido enfrentando dos grandes inconvenientes al momen-
to de exigir la cuota indgena en las listas de candidatos para elecciones regionales y
municipales provinciales: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaa
1) Falta de un registro nacional que permita determinar aquellas localidades donde se

deba exigir el cumplimiento de la cuota indgena. Esto dificulta, a su vez, la indivi-
dualizacin de aquellos ciudadanos con la calidad de indgenas que deban ser bene-
ficiados con la mencionada cuota. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
2) El diseo legal de esta cuota electoral no hace alusin a la ubicacin en que debern
ser consignados los miembros de las comunidades indgenas en las listas de candidatos.
Como lgica consecuencia de lo expuesto, en los siguientes cuadros se podr obser-

var cun efectivos han sido los esfuerzos del JNE para consolidar la representacin efec-
tiva de estas agrupaciones histricamente discriminadas en los rganos de gobierno
regional y municipal provincial. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Grfico 1
Candidatos de comunidades indgenas inscritos y electos en el 2006
600
500 450
400
312
300
200
100
12 (3.85%) 14 (3.11%)
0
Regional Municipal / Provincial
Inscritos Electos
Fuente: JNE
Elaborado por la Secretara General
77
Grfico 2
Candidatos de comunidades indgenas inscritos y electos en el 2010
600
507
500 468
400
300
200
100
14 (2.76%) 34 (7.26%)
0
Regional Municipal / Provincial
Inscritos Electos
Fuente: JNE
Elaborado por la Secretara General
En trminos genricos advertimos que, tras la sancin de las distintas leyes electorales
que instituyeron la cuota indgena, la aplicacin de este tipo de mecanismo no ha produ-
cido un significativo nivel de representacin indgena en los distintos rganos de go-
bierno regional o municipal provincial. Esto por cuanto el impacto de este tipo de
medidas ha sido limitado en principio por su propio mal diseo por parte del legislador,
que se traduce en la amplitud de discrecionalidad de las organizaciones polticas para
determinar la ubicacin de los ciudadanos indgenas en candidaturas inefectivas o inse-
guras, es decir, son colocados en puestos que tienen pocas probabilidades de xito. aaa
De esta manera, para que resulte efectiva la exigencia de una cuota indgena, esta debe
incluir un mandato de posicin que especifique el lugar que los representantes indge-
nas han de ocupar en las listas de candidatos. Una reforma en este sentido resulta ms
realista y de aplicacin inmediata en el caso peruano como paso previo a una reforma
27
ms completa de nuestro sistema electoral . Ello en tanto somos de la idea de que en el
futuro no solo se evale la creacin de circunscripciones electorales especiales que reser-
ven puestos para los ciudadanos indgenas en las listas de candidatos sino que, por el
contrario, reserven puestos o escaos determinados en los rganos de gobierno repre-
sentativo nacional (Congreso de la Repblica) y subnacional (consejos regionales y con-
cejos municipales provinciales). aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
3. Conclusiones y recomendaciones
De la revisin de la copiosa jurisprudencia del JNE con relacin a la aplicacin de la
cuota indgena, podemos concluir en primer lugar que este organismo electoral ha ve-
nido, en general, dando puntual cumplimiento a la exigencia de esta cuota. Ello a pesar
78
de que la Ley de Elecciones Municipales y la Ley de Elecciones Regionales no precisan

la ubicacin en que deben ser consignados los representantes de las comunidades ind-
genas en las listas de candidatos, lo que resulta contrario a la finalidad de este tipo de
accin afirmativa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
En segundo lugar, tambin podemos afirmar que, aunque el JNE, en cada uno de los
procesos electorales evaluados, ha implementado criterios para tener por acreditado a
un ciudadano como miembro de una comunidad indgena, as como mecanismos que
aseguran su participacin poltica, resulta necesario la creacin de un registro que in-
dividualice a todos aquellos ciudadanos con la calidad de indgenas. Para tal efecto, la
informacin necesaria para la constitucin de este registro deber ser proporcionada
al JNE por el rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo,
postura que ya ha sido asumida en el Proyecto de Cdigo Electoral, aprobado por el
Pleno del Jurado Nacional de Elecciones con fecha 25 de noviembre de 2011, y que se
encuentra en proceso de revisin por el Congreso de la Repblica. AAAAAAAAAAA
Finalmente, hemos podido advertir que el JNE, al implementar la cuota indgena, ha

asegurado a su vez la participacin de los ciudadanos no indgenas, para lo cual en algu-
nos casos ha considerado un nmero adicional de candidatos. Sin embargo, la cuota
electoral indgena debe ser reformada para que incluya un mandato de posicin que
especifique el lugar que los representantes indgenas deben ocupar en las listas de can-
didatos. El mecanismo que se asuma debe contemplar la posibilidad de que tales ciu-
dadanos puedan ser electos; por ejemplo, el primer tercio de la lista de candidatos. A
79
Captulo 6
La participacin electoral indgena: un balance a
los retos y posiciones en torno a las propuestas
Margarita Mara Daz Picasso
Hacer realidad el Buen Vivir con el Estado y las otras culturas, especialmente
la cultura occidental, requiere llegar a acuerdos mnimos polticos culturales.
1. Introduccin
La participacin poltica de los pueblos indgenas en el Per, como seala Del guila,
ha estado lejos de ser lineal y progresiva. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Las distancias geogrficas, lo accidentado de nuestro territorio y las deficientes vas de

penetracin, as como el terrorismo (1980-2000), contribuyeron a incrementar las dis-
tancias entre las instituciones del gobierno nacional y las zonas rurales, nativas e
indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En la actualidad, estamos asistiendo a un proceso de descentralizacin a propsito del

cual las nuevas competencias y funciones de los distintos niveles de gobierno estn en
proceso de definicin e implementacin. Es una oportunidad histrica para cambiar el
centralismo en el que hemos vivido por un sistema de gobierno ms cercano a la ciu-
dadana, con mejores mecanismos de participacin, descentralizacin de los sectores
y de sus respectivas funciones. La autonoma de los gobiernos regionales y locales para
la toma de decisiones y para ser conductores del desarrollo de sus pueblos en concor-
dancia con la poltica nacional es un desafo, un reto que resulta clave para este tema.
La descentralizacin plantea objetivos polticos, econmicos, administrativos, sociales y
ambientales, destacando que los distintos niveles de gobierno (nacional, regional y local)
poseen facultades normativas dentro del marco de sus competencias exclusivas. AAA
En este contexto, cuando nos preguntamos qu hacer y cmo para mejorar la calidad
de participacin de los pueblos indgenas en las listas de candidatos(as) sujetos(a) a
eleccin popular, debiramos dimensionar que esta participacin puede hacerse mucho
81
ms eficiente y efectiva a propsito del proceso de descentralizacin. Se trata enton-

ces de arribar a un nuevo pacto poltico que garantice la presencia de representantes
de pueblos indgenas en el Congreso de la Repblica y en los gobiernos regionales y lo-
cales (provinciales y distritales)? AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Otro tema clave es la participacin ciudadana de los pueblos indgenas en sus distintos
espacios, por ejemplo en los Consejos de Coordinacin Regional, Local, de las Mesas
Temticas, Grupos de Trabajo, Mesas de Concertacin, entre otros. La participacin
ciudadana, al igual que la poltica (cantidad y calidad), actan como unidades de medida
del empoderamiento de las comunidades indgenas; de all la importancia de elaborar
estrategias que permitan brindar asistencia tcnica a estas comunidades para el mejo-
ramiento de sus capacidades y habilidades, promoviendo y facilitando el ejercicio de
una ciudadana activa y responsable, constructiva, dialogante, democrtica y propositiva.
2. Definiendo el sujeto
La identificacin de qu entendemos o qu calificamos como indgena es un pri-
mer paso en este intercambio de ideas. Segn Del Castillo, al parecer el trmino ind-
gena incluira a comunidades nativas, comunidades campesinas y pueblos originarios.
Este punto es fundamental para poder avanzar hacia propuestas y soluciones: a quin
consideramos indgena? Y por qu? Durante el gobierno del general Velasco Alvarado
se permut el trmino indgena por campesino para nombrar a los indgenas del Ande
que adems se dedicaban al campo. A partir de all, y a decir de Sinesio Lpez (2010),
se sucedi una serie de cambios a travs de una evolucin poltica, cultural y social que
transformara al campesino indgena en ciudadano. Siendo as, ello nos sita frente a
dos posibles combinaciones: campesino y no indgena, o campesino e indgena. AAAA
No todo campesino es indgena ni todo indgena es campesino.
La condicin de campesino, al igual que la condicin de obrero, constituye una deno-

minacin en funcin de la labor que se realiza, no de la pertenencia a un grupo cultural
determinado. En ese sentido, cuando el artculo 89 de la Constitucin Poltica del
Per seala que el Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y
nativas, y el artculo 191 que la ley establece porcentajes mnimos para hacer accesible
la representacin de gnero, comunidades campesinas y nativas y pueblos originarios
en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales,
82
todo indica que se estara refiriendo a las comunidades indgenas y a las comunidades
nativas, asumiendo que todos los campesinos son indgenas. AAAAAAAAAAAAAAA
Esta disquisicin es primordial, debido a que el Convenio 169 de la OIT nos circunscri-
be a pueblos indgenas y tribales en pases independientes, por lo que el elemento
sustancial consiste precisamente en definir qu se entiende por pueblos indgenas. aA
Artculo 1 del Convenio 169 de la OIT AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
1. El presente Convenio se aplica: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
a) a los pueblos tribales en pases independientes, cuyas condiciones sociales, culturales

y econmicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estn
regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legis-
lacin especial; AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
b) a los pueblos en pases independientes, considerados indgenas por el hecho de des-

cender de poblaciones que habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que
pertenece el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento
de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, con-
serven todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o
parte de ellas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En ese orden de ideas, y para tratar de mantener coherencia con el Convenio 169 de la
OIT, podramos empezar por evaluar qu entendemos por indgena o tribal. En el
captulo 2 de este libro, Ivn La Negra suma a este criterio objetivo referido en el art-
culo primero, un criterio subjetivo consistente en que dicho pueblo tenga conciencia de
su identidad indgena. As, la calificacin de indgena se hace aplicable a los pueblos
nativos y originarios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Adems, el artculo 7 de la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas
u Originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organizacin Internacional del Tra-
bajo (OIT), establece como criterios objetivos los siguientes: AAAAAAAAAAAAAAA
1. Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional. AAAAA

2. Estilos de vida, vnculos espirituales e histricos con el territorio que tradicionalmen-
te ocupan. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaa
3. Instituciones sociales y costumbres propias. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
4. Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la poblacin
nacional.
83
Siguiendo ese razonamiento, las comunidades campesinas29 solo seran comprendidas

dentro de los alcances del Convenio 169 de la OIT en tanto cumplan con ambos crite-
30
rios (objetivo y subjetivo) descritos en el prrafo anterior . Se superara as el error de
asimilar lo rural como indgena, pues ambos conceptos son distintos entre s y no son
homologables. Entonces, nos encontramos ante una reforma constitucional? Qu
efectos tendra el regreso a la denominacin de indgena como distinta y no necesaria-
mente constitutiva de la palabra campesino? Cules seran las consecuencias de esta
modificacin al interior de la Red de Municipalidades Rurales del Per, de la Confede-
racin Campesina del Per, y del movimiento campesino en su conjunto? Qu opinio-
nes tiene el movimiento campesino al respecto? Existiran resistencias? Cules seran
estas? Ms an, podran percibir que se les pretende arrebatar un derecho constitucio-
nal; mxime cuando segn como acota Del Castillo, se estara incumpliendo el mandato
constitucional respecto a estas comunidades al no haberse operativizado su participa-
cin al interior del sistema de cuotas (artculo 191 de la Constitucin Poltica)? AAA
Ahora bien, y como si estas complejidades fueran pocas, diversos autores coinciden
en sealar la dificultad que existe en los sistemas oficiales para la identificacin y registro31
de los pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por ello, elaborar un registro de las comunidades indgenas del Per es una primera
tarea impostergable, pues si lo que se pretende es enriquecer nuestra democracia
mediante el mejoramiento de los mecanismos de representacin de las minoras, en
este caso de las comunidades de que se trata, es menester conocer el universo poblacio-
nal y su ubicacin en el territorio nacional, con el fin de que las propuestas respon-
dan efectivamente a la tutela de su derecho a la participacin poltica. En la II Mesa de
Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Nativa en el Per,
este tema tuvo una importancia primordial, razn por la cual el JNE propuso acerta-
damente que para la elaboracin de este registro se sumen esfuerzos de colaboracin
desde el Estado y los propios pueblos indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
84
3. Participacin poltica de los pueblos indgenas
3.1. En los gobiernos regionales y locales

Cuota o cupo?
En nuestro pas coexisten tres cuotas: la de gnero, la de jvenes y la nativa, para los
cargos sujetos a eleccin popular de regiduras y miembros de los Consejos Regiona-
les. La Ley 27734 estableci que la lista de regidores deba estar conformada por no
menos de 30 por ciento de hombres o mujeres y un mnimo de 15 por ciento de repre-
sentantes de comunidades nativas y pueblos indgenas de cada provincia donde existan,
conforme la determinacin del JNE. Posteriormente, la Ley 28869 modific la Ley de
Elecciones Municipales, estableciendo que las listas de candidatos a regidores deban
estar integradas por no menos de un 20 por ciento de ciudadanos o ciudadanas jve-
nes, es decir, de 18 a 29 aos de edad. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Se ha constatado que una dificultad para la efectiva elegibilidad de candidatos(as) ind-

genas es su ubicacin en las listas, pues si se ubican en el tercio inferior, disminuye su
posibilidad de ser elegidos(as). Este fenmeno ocurre tambin con las mujeres y los(as)
jvenes, quienes usualmente son situados(as) en el tercio inferior, lo que limita su elegi-
bilidad (recordemos que se trata de listas bloqueadas y cerradas, no aplicndose el voto
preferencial). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Una de las propuestas presentadas consiste en aplicar el mandato de posicin a la cuota

nativa. De ser as, cmo aplicaramos el mandato de posicin, teniendo adems la
cuota de gnero y la cuota de joven? Sera sumamente difcil, recordando adems que
desde diversos espacios de discusin se ha propuesto la aplicacin de este mandato para
la cuota de gnero precisamente para evitar el efecto relleno de la postulacin de mu-
jeres en las listas. Estaramos frente a una pugna entre cuotas? Si aplicramos el man-
dato de posicin a las tres cuotas, uno de los efectos podra ser que hallsemos en el
tercio superior la personificacin de las tres cuotas a la vez (una mujer, indgena y joven),
lo cual tambin se puede prestar a manipulacin poltica, tema precisamente del que se
ha dado cuenta en la Mesa de Trabajo y en el texto de Espinosa de Rivero. AAAAAAAA
Vemos entonces que el sistema de las cuotas por s solo no es suficiente para garan-
tizar que efectivamente el grupo en minora participe con potencial real de elegibilidad,
como tampoco lo es para asegurar la capacidad de incidencia del grupo minoritario
al llegar al poder o de que este sea capaz de plantear una agenda propia que adems dia-
logue, proponga y logre incluirse a partir del debate en la agenda nacional mayoritaria.
85
As, una mayor participacin poltica indgena no significa necesariamente que se

posicione una agenda indgena, as como la participacin de ms mujeres en poltica no
garantiza una agenda de gnero. Los pueblos indgenas en el Per son diversos entre s:
no se trata de pueblos homogneos, sino muy por el contrario, son heterogneos y
variopintos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por ello creemos que el debate sobre estos mecanismos de accin afirmativa debiera
centrarse principalmente en que estos contribuyan a nivelar el partidor, con el fin de
que estos grupos puedan competir en la contienda electoral, pues no podemos inferir
necesariamente a partir de su aplicacin la existencia de una agenda poltica propia. AA
Por otro lado, para la eleccin de los miembros del Consejo Regional; a partir de la Ley
29470 cada provincia constituye un distrito electoral a ser representado por uno o ms
consejeros que hayan obtenido la mayor votacin y conforme lo determine el JNE.
Asimismo, y para el caso de la relacin de candidatos titulares, se considera una cuota
de gnero del 30 por ciento, la participacin de un mnimo de 20 por ciento de jve-
nes, y un mnimo de 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos
originarios (en cada regin donde existan), conforme lo determine el JNE. AAAAAA
Al constituirse cada provincia en un distrito electoral, puede dificultarse la eleccin de

representantes de provincias pertenecientes a comunidades indgenas. Para mermar este
efecto, una de las posibilidades es que, para el caso de las regiones cuya composicin
demogrfica contenga poblaciones indgenas, se reserve en el Consejo Regional un
puesto para un(a) representante indgena, quien sera elegido(a) internamente. En ese
caso, cada provincia con poblacin indgena podra elegir a su candidato(a) aplicando
las reglas de su derecho consuetudinario, y luego se elegira entre estos(as) candida-
tos(as) al o la representante indgena ante el Consejo Regional, eliminndose la cuota
indgena y varindose este concepto por el de cupo o reserva de lugar, para garantizar
la efectiva representacin de estos pueblos en los espacios de toma de decisiones y de
poder poltico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Igualmente, y para el caso de las regiduras, con el fin de mejorar el potencial de

elegibilidad de representantes de los pueblos indgenas en regiduras, podramos acaso
pensar en un cupo indgena estableciendo un nmero adicional de regiduras (una o ms),
reservndose estas a los(as) representantes de pueblos indgenas. Para la elaboracin
de las listas de representantes de pueblos indgenas, estas competiran internamente
entre s, de acuerdo con sus usos y costumbres (procesos que debieran ser planifica-
dos, realizados y fiscalizados con la colaboracin entre la ONPE y el JNE). Ello
86
conllevara la eliminacin de la cuota nativa y la aplicacin de la cuota de gnero y joven

al interior de las listas indgenas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Este punto es igualmente delicado y bien vale generar ms espacios para el dilogo y el
intercambio de ideas. Si bien el establecimiento del cupo indgena (uno o ms regidores
provenientes de pueblos indgenas), garantizara que estos pueblos sean efectivamente
representados en los espacios polticos de toma de decisiones. Es importante reflexio-
nar ms profundamente, pues existen algunos riesgos asociados principalmente a que
podra ir disminuyendo significativamente la presencia de representantes de pueblos
indgenas en las otras listas, por considerarse que ya tienen las suyas propias, lo cual
puede generar un mayor desencuentro entre lo mestizo y lo indgena en los espacios
de ejercicio del poder, una indeseada segmentacin, autoexclusin, y adems podra
generarse divisin al interior de los propios pueblos indgenas entre quienes postulen
por las listas indgenas y los que lo hagan por la lista mixta. AAAAAAAAAAAAAAA
Como vemos, ninguna posibilidad est exenta de efectos y consecuencias ms all de

las deseadas, y es que los sistemas no son perfectos, tan solo perfectibles, y ello implica
estar preparados(as) para afrontar las dificultades propias de cada una de las propues-
tas que se presentan y de muchas otras ms que pudieran presentarse. Incluso se
podra abrir la discusin respecto de la aplicacin de la cuota de gnero al interior de las
listas meramente indgenas: qu podra suceder si no aplicamos la cuota en estas
listas? Las mujeres tendran igual capacidad de incidencia para su inclusin como can-
didatas en las listas indgenas? En caso de no ser incluidas en estas, participaran ms
activamente en organizaciones polticas no indgenas? Seran convocadas para inte-
grar estas listas? Qu efectos tendra ello en la estructura, organizacin, vida de la
comunidad y relaciones de gnero? AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Ahora bien, si aplicamos la cuota de gnero al interior de las listas indgenas, recibire-
mos cuestionamientos en el sentido de que esta cuota es occidental y se estara occi-
dentalizando el sistema de representacin indgena, modificndolo, alterndolo? La
aplicacin del sistema de cuotas podra tener como resultado que al interior de los pue-
blos indgenas se replantee el rol de las mujeres en el mundo pblico, en relacin directa
con el aparato estatal, y ms all de lo comunal? Cules seran sus efectos en cuanto a
roles, de estructura y de organizacin interna de sus comunidades? Hasta dnde llega-
ran estos? Qu implica para las mujeres indgenas participar en poltica? Cules son
los costos sociales (privados y pblicos) que estn dispuestas a asumir? Cules sus
lmites?
87
Un aporte sumamente valioso es el que seala la importancia de flexibilizar los

requisitos para la inscripcin de las listas, de modo tal que sea posible la elaboracin y
participacin de listas de candidaturas provenientes de pueblos indgenas, pues aten-
diendo a la barrera geogrfica (lejana, difcil acceso, otros) y a la barrera econmica
(alto costo), amn de la barrera cultural (idioma, desconocimiento de los procedi-
mientos para la inscripcin de las listas ante el JNE, entre otros), resulta muy difcil
para estos pueblos conformar sus listas propias, incluso para competir en calidad
de organizaciones polticas con las actuales reglas del sistema electoral. aaAAAAA
En el pas
En la II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota

Nativa en el Per, el lder representante de la Coordinadora de Desarrollo de los Pue-
blos Indgenas propuso como alternativa la elaboracin de un proyecto de ley que esta-
32
blezca un cupo directo en el Congreso de la Repblica . Esta idea resulta sumamente
interesante, pues es en el Congreso de la Repblica donde se elaboran y se aprueban las
leyes, y la presencia de representantes de las comunidades indgenas garantizara que
estos(as) sean informados(as), tomen conocimiento de las propuestas legislativas y
adems puedan presentar las suyas propias en beneficio de sus propios pueblos y de la
ciudadana en general, as como participar en las distintas mesas de trabajo en el Parla-
mento. Ello sin soslayar que la representacin congresal se entiende ejercida a favor
de toda la ciudadana en su conjunto y no solo de un grupo determinado. AAAAAAA
Al igual que en los casos anteriores, las comunidades indgenas (previamente registra-
das), elegiran mediante sus propias reglas a su candidato(a) podra ser ms de uno tal
vez; luego todos los candidatos(as) competiran entre s, resultando elegidos(as) un
nmero de X congresistas mediante voto preferencial. Adicionalmente, y para sus elec-
ciones internas, se aplicara a las listas la cuota de gnero. AAAAAAAAAAAAAAAAA
Esta propuesta posee como dificultad inicial que previamente deberamos establecer
cul es nuestro universo de pueblos indgenas. De qu densidad poblacional estamos
hablando? Cuntos escaos se reservara? Cules son los factores en funcin de los
cuales operara esta reserva (mbito geogrfico, densidad poblacional, familia lings-
tica33 u otros)? AAAAAAAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
De otro lado, los pueblos indgenas y sus organizaciones tambin poseen sus propios
conflictos, encuentros y desencuentros, con agendas e intereses diversos, incluso algunas
88
veces hasta antagnicos, por lo que el establecimiento de cupos incluso podra tener
como efecto una escalada de conflicto entre los(as) electos(as) y los(as) no electos(as).
En ese sentido, el fortalecimiento y legitimacin de las organizaciones representantes
de los pueblos indgenas es un asunto pendiente, de importancia alta y que merece es-
pecial atencin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaa
Resumiendo, estamos ante una ventana de oportunidades, de reflexin, de discusin,

de debate y elaboracin de propuestas. Las respuestas a estas y otras preguntas sern
fruto de mucho pensar, de la participacin de los pueblos involucrados en la bsqueda
de soluciones y frmulas que apunten a lograr ese BUEN VIVIR del que nos hablan
nuestros hermanos awajun, que no es ms que la armona en nuestras relaciones hacia
los dems, con nosotros mismos, con las estructuras de gobierno y con nuestro entor-
no: la naturaleza. Alcanzar el dulce equilibrio y armona entre lo pblico y lo privado,
lo individual y lo colectivo, los derechos y los deberes. Estamos dando nuestros prime-
ros pasos hacia un Estado intercultural que respete su pluriculturalidad, que garantice el
ejercicio de la ciudadana de todas y todos, y cuya gobernabilidad sea fruto del arte de un
buen gobierno. La tarea recin comienza. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
89
Seccin 3
Mesa de dilogo con lderes indgenas
II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena
y Mecanismo de la Cuota Nativa en el Per
Introduccin
La II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la Cuota Na-
iva en el Per, convocada de manera conjunta por el Jurado Nacional de Elecciones
(JNE) y la misin de IDEA Internacional en el Per se llev a cabo con la finalidad
de recoger propuestas y debatir, en esta ocasin, con las autoridades polticas indgenas
y nativas del pas acerca de la realidad de su participacin poltica. AAAAAAAAAAAA
La Mesa de Trabajo se llev a cabo el da 9 de agosto de 2012 en el local de la Escuela

Electoral y de Gobernabilidad del Jurado Nacional de Elecciones, a las nueve de la
maana, y cont con la presencia de el Dr. Hugo Sivina Hurtado, presidente del JNE;
la Dra. Alicia del guila, de IDEA Internacional, la Dra. Milagros Suito Acua, direc-
tora nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del Jurado Nacional de Elec-
ciones y reconocidos representantes y lderes polticos indgenas y nativos del pas. aA
La II Mesa de Trabajo tuvo por objetivo presentar informacin sobre el tema y generar
un debate sobre el mecanismo de la cuota nativa y la participacin poltica de las comu-
nidades campesinas, nativas y los pueblos indgenas del Per, de modo que con su
colaboracin se favorezca a la formulacin de ideas y propuestas de reforma y mejora
del sistema electoral. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
El evento se inici con las palabras del Dr. Hugo Sivina Hurtado, quien dio la bienveni-
da a los asistentes resaltando la importancia de esta reunin por tratarse de una oportu-
nidad especial para que autoridades y funcionarios del Estado puedan compartir y de-
batir con las autoridades polticas indgenas y nativas del pas estos ltimos como
actores directos de las polticas y mecanismos que desde el Estado se discuten, gene-
rando un espacio que por tanto debe ser aprovechado al mximo. aAAAAAAAAAAA
El presidente del JNE seal que en los das previos, su institucin firm un convenio
con el Ministerio de Cultura para establecer mayor acercamiento entre los ciudadanos
que se encuentran alejados del Estado, de manera de generar caminos adecuados para una
93
verdadera integracin. El Dr. Sivina seal que desde el JNE existe la voluntad de
escuchar las reflexiones y aportes de los representantes nativos e indgenas presentes
de manera que el Estado comprenda que hay personas que necesitan de su presencia para
diversas materias adems de educacin y salud, sino tambin en materia electoral, de
modo que todos los ciudadanos sepan cmo elegir y ser elegidos. AAAAAAAAAAA
Presentacin de las propuestas del proyecto de

Cdigo electoral y cdigo procesal electoral sobre
participacin poltica indgena y cuota nativa
A continuacin, la Dra. Ana Neyra, abogada especialista en temas electorales del JNE,
realiz una presentacin sobre las propuestas del proyecto del Cdigo Electoral y Cdi-
go Procesal Electoral en cuanto al tema de participacin poltica indgena y cuota nativa.
Segn refiri a los asistentes, el proyecto de nuevo Cdigo Electoral procura compen-
diar en dos cuerpos normativos lo que es en la actualidad una normativa dispersa, con
vacos, deficiencias y contradicciones. La formulacin de esta propuesta de reforma ha
dedicado especial atencin al mecanismo de cuotas de participacin, con el objetivo de
fortalecer las organizaciones polticas y fomentar la participacin ciudadana. Para al-
canzarlo, es necesario reconocer la necesidad de medidas afirmativas que ayuden a
corregir situaciones de partida dismiles para grupos de ciudadanos. Una de estas medi-
das es la cuota nativa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La especialista explic a los asistentes que dicha cuota afirmativa se otorga a deter-
minados grupos por sus caractersticas especiales, que pueden ser tnicas, de condicin
social, de raza, de origen u otras, buscando aminorar su situacin de exclusin y mar-
ginacin. Para el caso concreto peruano de las cuotas electorales, lo que buscan promo-
ver es la participacin poltica ciudadana. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Para ello, refiri, el Estado peruano ha incorporado tres cuotas electorales, aunque el
debate se centra en la cuota nativa de comunidades campesinas y pueblos originarios.
Luego, la Dra. Neyra hizo una precisin inicial sealando que en el Per el diseo de la
cuota nativa electoral no consiste en una cuota de grupos de representacin bajo
circunscripciones especiales, sino que se cuenta con un 15 por ciento para las listas de
candidatos. Ello implica que en cada lista a los Consejos Regionales y Provinciales
debe haber un 15 por ciento de representantes de comunidades nativas y pueblos origi-
narios, representacin que al contrario de lo que se ha venido entendiendo hasta
94
ahora no indica necesariamente que dichos candidatos sean parte de estas comu-
nidades campesinas y nativas, sino tan solo que sean representantes acreditados como
vlidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Luego, la especialista present a los participantes el marco normativo vigente del que se
parte al momento de esbozar el Cdigo Electoral. Luego de ello, expuso las cifras que
sirvieron de base para el diseo de las propuestas presentadas. Estos datos reflejaron,
entre otros, el porcentaje exponencialmente mayor de candidatos elegidos no nativos y el
mnimo porcentaje (no ms de 10 por ciento) de candidatos elegidos nativos en las
elecciones regionales y provinciales 2010. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La Dra. Neyra resalt la importancia de estas mesas de trabajo, en tanto serviran como
espacio de intercambio y retroalimentacin para las propuestas de reforma normativa
planteadas al Congreso por el JNE. Luego, present las propuestas formuladas por
el JNE respecto de la cuota nativa y participacin de los pueblos indgenas en el siste-
ma electoral. Estas propuestas fueron: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Adoptar el criterio del redondeo. Si bien la ley establece ya un porcentaje mnimo de

15 por ciento de candidatos nativos, la propuesta es que se adopte el criterio jurispru-
dencial utilizado de redondear los porcentajes al entero inmediato, para regularlo direc-
tamente en la ley. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Que no ingresen al cmputo de la cuota los presidentes, vicepresidentes regionales y

alcaldes; esto es, las cabezas de lista. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Descartar cualquier iniciativa que implique computar las listas de titulares y accesita-
rios de manera conjunta. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Que el cumplimiento de la cuota nativa sea requisito de inscripcin de la lista, mas no

de su presentacin, de manera que la lista sometida al ciudadano cumpla con las cuotas
electorales exigidas por ley. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Que se determine el universo de comunidades campesinas y nativas respecto del cual

se computan las cuotas. El Viceministerio de Interculturalidad debera encargarse de
aquella tarea. Al respecto, la especialista seal que en el marco de la ltima eleccin
del ao 2010 se emiti un reglamento de inclusin de candidatos que procur desa-
rrollar la participacin electoral y promover mecanismos especficos para cada pro-
ceso. Luego, respecto de la cuota nativa, este reglamento incorporaba dos cuestiones:
la primera sobre cmo reconocer a las comunidades, a travs de la Direcciones
Regionales de Agricultura, y la segunda sobre cmo acreditar la representacin de
quien alegaba cumplir esta cuota. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
95
Que se aplique la cuota nativa tanto en consejos regionales como municipales, esto
es, en las elecciones provinciales y en las distritales. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
A continuacin, Alicia del guila, representante de IDEA Internacional y moderadora

de la mesa, agradeci la participacin de los presentes y dio inicio al debate de ideas, y
propuestas sobre los temas de participacin poltica de pueblos originarios y el mecanis-
mo de cuota nativa por parte de los lderes indgenas presentes en la reunin. Se propu-
so iniciar el debate con una primera ronda de participaciones sobre la percepcin de la
implementacin en la prctica del mecanismo de la cuota nativa. AAAAAaaaaaaaaAA
Antes de la primera intervencin del debate, los representantes y lderes polticos ind-
genas y nativos del pas que participaron en la mesa de trabajo se presentaron, de modo
que la reunin se llev a cabo en un ambiente de integracin y confianza. Los partici-
pantes presentes fueron los siguientes: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
Rosa Mara Lpez, coordinadora del Programa Mujer e Inclusin Ciudadana del JNE
AA
Gladys Vila, presidenta de la Organizacin Nacional de Mujeres Indgenas y Amaz-
nicas del Per (ONAMIAP), del departamento de Huancavelica AAAAAAAAAAA
Karin Anchelic, del equipo tcnico de la ONAMIAP AAAAAAAaAAAAAAAAAA
Esther Dvila, representante de la comunidad Ashninca El Naranjal de la provincia

de Puerto Inca AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Walter Zangama, representante de la Coordinadora de Desarrollo de los Pueblos Ind-

genas de la regin San Martn (CODEPISAM) AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Tomas Bazn, presidente de Organizacin Fronteriza de Cajamarca (ORFAC). Repre-

sentante de la comunidad nativa de Zupayaku, provincia de San Ignacio, Cajamarca
Juan Nonigbo, pueblo Wambis, de la provincia de Condorcanqui en Amazonas. repre-

sentacin Organizacin Regional de los Pueblos Indgenas de Amazonas (ORPIAM)
Milagros Suito, Directora Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del

JNE AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Ana Neyra, Proyecto de Cdigo Electoral, equipo tcnico del JNE AAaaAAAAA
Alejandro Rivas, miembro del equipo tcnico del proyecto de cdigo electoral AAA
Antolin Huascar Flores, presidente de la Confederacin Nacional Agraria (CNA) AA
96
Antonio Ramrez, miembros del pueblo shipibo, Loreto, provincia de Contamana AA
Felipe Cortes Zevallos, representante de la Confederacin Nacional de Comunidades

del Per afectadas por la Minera (CONACAMI) AAAAAAAAAAAAAAAAAA
Edith Prez Awualla, Confederacin Nacional de Comunidades Campesinas y Nati-

vas del Per (CONACCANP) AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Danny Nunkuag, pueblo Awajun, miembro del equipo tcnico de ORPIAN AAAA
Kety Marcelo Lopez representante de la ONAMIAP AAAAAAAAAAAAAAAAAA
Manuel Valenzuela, antroplogo, especialista del Programa Mujer e Inclusin Ciuda-

dana de la Direccin Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del JNE
A continuacin tom la palabra el Dr. Sivina, quien reflexion acerca de la necesidad

de un arduo trabajo en pro de una verdadera integracin nacional, de manera que se
corrija la exclusin en la que han vivido las comunidades indgenas y nativas del pas. A
Para ello consider necesario continuar trabajando en infraestructura de carreteras y

vas en todo el pas, sobre todo en el sector rural, de manera que las familias se desen-
vuelvan mejor sin tener que viajar durante horas o das para acceder a educacin y salud.
Esta infraestructura generar un mayor acercamiento y desarrollo econmico para la
poblacin indgena, contribuyendo a una mayor integracin, participacin y acerca-
miento de los ciudadanos. Seal, adems, la importancia de una verdadera descentra-
lizacin y la necesidad de los pueblos de contar con una autoridad que los oriente de
manera que mejore el acercamiento del ciudadano con el Estado, evitando discrepan-
cias sin trascendencia o distanciamientos innecesarios. aaAAAAAAAAAAAAAAAAA
Subray tambin la necesidad de trabajar en el fortalecimiento de una conciencia cvica

ciudadana, e inst a los participantes a considerar la gran importancia e inters que el
JNE est asumiendo para lograr este gran objetivo de integracin. AAAAAAAAAAAA
Luego, la primera intervencin del debate estuvo a cargo de Walter Zangama, represen-
tante de la CODEPISAM. El lder indgena agradeci espacios de dilogo e integracin
como el de la Mesa de Trabajo, para luego esbozar algunos comentarios sobre sus lti-
mas experiencias de elecciones para gobiernos tanto regionales como locales. AAAAA
Refiri que los partidos polticos de su regin habran utilizado a la poblacin indgena
nicamente para cumplir los requisitos legales de inscripcin de las listas de candidatos.
Seal que los partidos polticos los han utilizado para cumplir la cuota, sin el consenso
97
de los pueblos indgenas. Estos partidos se habran acercado de manera furtiva a las
comunidades nativas a buscar integrantes sin contar con el consenso de las organiza-
ciones locales, hecho que se pudo apreciar en Rioja y Lamas. Asimismo, relat que en
estas dos localidades las experiencias fueron distintas, y que en Lamas se logr que la
integrante nativa de la lista llegue efectivamente a ejercer el cargo de consejera, en tanto
gracias al esfuerzo de los integrantes indgenas del partido se la coloc primera en la
lista. Por el contrario, en Rioja la experiencia fue negativa, pues los nativos solo fueron
utilizados por los partidos sin lograr ejercer ningn cargo. AAAAAAAAAAAAAAA
El lder nativo seal que para las prximas elecciones su organizacin estara recogien-
do opiniones y propuestas de mejora de manera que puedan efectivamente ser repre-
sentantes de los intereses de sus pueblos, accediendo a las primeras listas. Para ello sern
necesarios requisitos ms claros y suaves en materia electoral indgena, requisitos que
no se constituyan como trabas u obstculos para el ejercicio de los derechos polticos de
los pueblos nativos e indgenas. El representante seal, adems, que una aspiracin
de los pueblos indgenas es la representatividad no solo en los mbitos local o regional,
sino tambin en el nacional, a travs de un proyecto de ley que establezca un cupo nativo
directo en el Congreso de la Repblica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Luego de ello tom la palabra la Sra. Gladys Vila, presidenta de ONAMIAP. La repre-
sentante indgena destac la importancia de acortar las brechas de informacin y comu-
nicacin entre representantes de pueblos indgenas y las autoridades del Estado, como
es el caso de la Mesa de Trabajo. Luego, explic la necesidad de considerar la verdadera
realidad que viven los pueblos indgenas frente a cada eleccin, ya sea local o regional.
De acuerdo con su propia experiencia, la representante indgena anot que se aprecia
una prctica generalizada de utilizacin de los electores indgenas por los partidos polticos,
que solo llegan a tener contacto con sus localidades en poca de elecciones: Nos
encontramos como que muy utilizados, porque cundo es que se acuerdan de nuestros
pueblos los gobernantes? nicamente buscando votos. Ah s se ponen nuestros som-
breros, nuestros ponchos, nuestras polleras, y llegan a la comunidad. Pero una vez lle-
gados al poder, nos olvidan, refiri. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Luego seal la importancia de apostar por la capacitacin y por una mejor informa-
cin electoral para los pueblos indgenas precisamente en esta poca, cuando an no
estamos en el contexto de una campaa electoral. Seal que las cuotas electorales
per se no son de ayuda y relat casos en los que, por ejemplo, para cumplir la cuota de
gnero, son los hombres de la familia quienes obligan a sus esposas a presentarse como
candidatas a ejercer el cargo sin estar preparadas para ello. Asimismo, habl de casos en
los que las agrupaciones polticas han utilizado a una sola persona para que cubra los
98
tres requisitos joven, indgena y mujer, para dar cumplimiento a todas las cuotas de
participacin a la vez. Finalmente, refiri los serios problemas que encuentra la imple-
mentacin de la cuota con relacin al cobro de cupos econmicos que se presentan en
su regin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El resultado de ello afirm la representante es que los pueblos indgenas tienen muy
pocas posibilidades de llegar y ejercer cargos de representacin poltica. Como pro-
puestas de mejora, la representante insisti en la mejor y mayor difusin de la informa-
cin sobre la cuota, adems de su aplicacin no solo para consejeros y regidores, sino
tambin para presidentes regionales y alcaldes. Respecto de los requisitos para su apli-
cacin, la lder indgena seal que se podran tomar como base los usos y costumbres
de las elecciones comunitarias, tomando como ejemplo las elecciones en asambleas
de la comunidad, con la presencia de las juntas directivas. Ello evitara la necesidad de
seguir inventando mecanismos para dar lugar a la utilizacin de los comunitarios. AA
Otra preocupacin sealada por la representante indgena trat acerca de la informa-

cin oficial sobre quines son o pueden definirse como pueblos indgenas. Seal
que hay que tomar en consideracin las crticas que el Pacto de Unidad ha hecho al
Poder Ejecutivo respecto del proceso de reglamentacin de la Ley de Consulta Previa y
de la elaboracin de la base de datos de pueblos indgenas del Ministerio, entre otros,
resaltando que ese rgano tcnico debera trabajar en estrecha coordinacin con las orga-
nizaciones y sus representantes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Finalmente insisti en promover un tratamiento distinto para las mujeres indgenas

ello en tanto las serias dificultades que estas tienen para acceder a la vida poltica
y agradeci a IDEA Internacional por el trabajo que viene realizando en la capacita-
cin a mujeres indgenas para un mejor cumplimiento de sus funciones. AAAAAAAA
Por ltimo, la lder indgena se refiri a una propuesta para la representacin poltica en
el Congreso de la Repblica, sealando que lo que se tiene en la realidad se presenta
como una competencia desleal para llegar a esos puestos. Se propone as que haya
escaos especficos para los pueblos indgenas y que las elecciones se lleven a cabo segn
sus propios usos y costumbres. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
En respuesta a dicha intervencin, el Dr. Sivina tom la palabra para destacar la

importancia del testimonio de la Sra. Gladys Vila. El presidente del JNE resalt la re-
ferencia a los mecanismos de eleccin comunitaria, mediante los cuales los integrantes
de los pueblos indgenas se renen y generan una especie de eleccin poltica, consi-
derando indispensable la atencin a este tipo de eleccin como un esfuerzo de generar
99
representatividad en el pas. Con ello, opin que se debera pensar en una integracin
a partir de los propios conocimientos comunitarios, adems de aquellos que el JNE les
va a proporcionar a travs de un trabajo de campo ms intensivo, responsable y cercano
a las poblaciones indgenas y nativas, para que sean parte de la vida poltica como
ciudadanos que sepan votar y que votan bien. Adems, seal que una problemtica para
trabajar adecuadamente el cdigo electoral es la falta de registro de las comunida-
des campesinas, pueblos originarios y comunidades nativas. AAAAAAAAAAAAAAAA
Seguidamente tom la palabra el seor Antolin Huscar, representante de CNA, quien

plante a los dems participantes la siguiente interrogante: Los integrantes de los
pueblos indgenas somos sujetos u objetos de derechos? Quines son esos pueblos
indgenas?. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Seal que, mientras que se considera a las comunidades campesinas como sujetos de
derecho, la Ley de Consulta Previa no considera a las rondas campesinas como tales.
Luego, sera recomendable tomar en consideracin los mecanismos propios de las orga-
nizaciones de las comunidades campesinas, como por ejemplo los de las elecciones que
celebran cada dos aos. El Sr. Antoln Huscar resalt su experiencia como presidente
de su comunidad durante tres periodos distintos a travs de una buena prctica de elec-
ciones comunitarias, en las que no existe campaa electoral ni corrupcin de candidatos
o electores. Por el contrario, en las elecciones oficiales resalt se han dado casos en
los que obligaban a los hermanos nativos a formar parte de alguna lista, o que por el
contrario los excluan por falta de recursos econmicos. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
As tambin, el presidente de la CNA seal su preocupacin respecto de la corrupcin

de los electores con regalos de los candidatos, explicando que los partidos llegan a las
comunidades con sus obsequios y chantajean a los dirigentes, y consider indispensable
formular herramientas para evitar dichos comportamientos. Refiri como ejemplo, en
cuanto a la representacin de la consejera regional o de regidores, la necesidad de la
elaboracin de una ley que norme que las comunidades indgenas estn obligatoriamen-
te en los primeros nmeros de las listas y en un nmero mayor. Ello porque el panora-
ma actual es que los candidatos indgenas no salen elegidos, o cuando lo hacen, no
tienen la mayora o el peso necesario para ganar las votaciones ya una vez dentro de los
municipios, lo que les impide iniciar verdaderas reformas o representar adecuadamente
los intereses de su poblacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Para ello, adems, resulta indispensable trabajar en una verdadera inclusin social y en el
cumplimiento de la ley a travs del acceso a la informacin y la capacitacin, tanto en las
organizaciones como en cada una de sus bases, dentro de las localidades. AAAAAAA
100
Propuso por ltimo el establecimiento de un cupo indgena en el Congreso de la

Repblica como muestra de verdadera representatividad indgena, sealando que si
ahora queremos ir a conversar con el Presidente de la Repblica no podemos, porque
no tenemos un representante ante el Congreso, no tenemos facilidades. Yo creo que esta
es un preocupacin comn de la poblacin indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
Nuevamente el Dr. Sivina tom la palabra sealando que, efectivamente, existe la pre-
gunta acerca de cul es el organismo oficial encargado del registro de las comunidades
campesinas y nativas en el pas. Indic que para trabajar con la reforma del Cdigo
Electoral, se busc maneras de llegar a esta informacin, sin resultados positivos.
Consider indispensable superar la desidia actual y trabajar para tener en claro cul es
el organismo del Estado que tiene regulada e inscrita la existencia de estas comunida-
des, para que de esta manera se pueda hacer un trabajo ms efectivo y eficiente. Por
el contrario, omitir esta responsabilidad atenta contra los derechos de identificacin y
representatividad de los pueblos indgenas en el pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
Ante la mencin del Dr. Sivina, el Sr. Antonio Ramrez, lder shipibo de Contamana,
mencion que en la mesa de trabajo s se encuentran los autnticos representantes de
los pueblos indgenas y que ha sido un descuido del JNE al no consultar ante estos
lderes y organizaciones sobre la relacin de los pueblos indgenas. [] Si usted con-
sulta ante el ministerio de cultura ellos no lo tienen, pero las federaciones s lo tienen.
Resalt tambin la importancia de tener una cuota para el congreso, y mencion que en
poca electoral los indgenas son utilizados por los partidos polticos. Agreg, adems,
que muchos de los indgenas que elegidos se olvidan de su pueblo porque no son repre-
sentativos y por la ausencia de un partido poltico indgena: ya mudan la cushma, ya
no toman el masato, no podemos dialogar con las autoridades, con el Presidente de la
Repblica, no podemos dialogar de Apu a Apu. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Luego, la Sra. Esther Dvila, representante de las comunidades de Puerto Inca, tom la
palabra agradeciendo la invitacin y celebrando este tipo de iniciativas de dilogo y par-
ticipacin. Destac que el JNE ha logrado llegar a su comunidad, a pesar de la distancia
y las dificultades, y agradeci a la seorita Paula Garca, comisionada de la Direccin
Nacional de Educacin, por dicho trabajo de campo. Resalt luego los constantes abu-
sos que han perjudicado el ejercicio de la cuota de gnero para el caso de las mujeres
indgenas, ya sea por la falta de informacin o por las pocas posibilidades econmicas,
adems de la constante corrupcin en el acceso a las listas de candidatos. Seal que
tienen inters de organizarse como partido poltico indgena: No somos ajenos a los
dems, somos personas y tenemos los mismos derechos. Por qu somos marginados?
Para participar en un partido me han pedido dinero para ponerme en primer puesto, y
101
yo lo digo porque lo he vivido, y nosotros los pueblos indgenas no tenemos dinero.

Solicit al presidente del JNE que se generen mecanismos de manera que dicha co-
rrupcin sea erradicada, y demand a los lderes indgenas presentes transparencia y
legalidad en las siguientes elecciones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Seguidamente el Sr. Tomas Bazn, representante de ORFAC, cont su experiencia con

las elecciones de representantes en gobiernos locales considerando que existe un mayor
acercamiento de los pueblos indgenas con el Estado. As, seal: Nosotros parti-
cipamos como pueblo awajun, de San Ignacio. Hemos tenido tres periodos como repre-
sentantes de las comunidades nativas; actualmente, soy representante provincial de las
comunidades nativas. A veces los otros regidores se olvidan, en cambio nosotros no,
porque salimos de ah, conocemos la realidad e insistimos por nuestro pueblo. Por
eso hemos logrado integrarnos de a pocos. En elecciones anteriores representaba un
consejero regional, pero era un extrao a la comunidad. AAAAAAAAAAAAAAA
Finalmente apoy la propuesta sobre un cupo indgena al Congreso, sealando que si

bien Cajamarca tiene congresistas, estos no representan a las comunidades nativas. Con-
sider que mediante este cupo se acercaran mejor las distintas realidades, y por tanto
es necesario luchar por ello. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Luego, el Sr. Nonigbo tom la palabra agradeciendo el esfuerzo del JNE por solucio-
nar en forma conjunta problemas de diferentes realidades. AAAAAAAAAAAAAAA
As, en una interesante participacin, el Sr. Nonigbo sugiri un trabajo de transforma-

cin electoral en su localidad. Relat que en esta existen problemas de movilizacin, en
tanto utilizan botes para desplazarse por encontrarse en plena zona fronteriza con el
Ecuador. Ello dificulta el acceso y el costo al momento de ir a votar, causando inasisten-
cia en las mesas de votacin. Propuso luego que las mesas se descentralicen y con ello se
permita la participacin a los que estn alejados. Del mismo modo, para los candidatos
elegidos es luego difcil trasladarse a las oficinas del municipio. Sugiri que en cada pro-
vincia debera estar presente una autoridad, y que a la vez deberan otorgarse facilidades
para su traslado, entre otros. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
El lder indgena se refiri tambin a la necesidad de evitar la manipulacin de los parti-
dos polticos con el recurso de los regalos en la poca de campaa, y resalt la importancia
de sensibilizar y capacitar a los votantes de modo que sepan elegir mejor a las autoridades.
Resalt luego la iniciativa de la Mesa de Trabajo como mecanismo de acercamiento di-

recto con los altos funcionarios y verdadera inclusin social. Destac el evento como una
muestra de mayor respeto y consideracin por las autoridades y funcionarios actuales
102
para los pueblos indgenas, histricamente excluidos. Refiri finalmente que nuestro pas
tiene una naturaleza pluricultural y multitnica y que por tanto se debe trabajar en cons-
truir una institucionalidad indgena en todo el Per. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
A continuacin, el Sr. Dany Nunkuag agradeci tambin la celebracin de esta II Mesa

de Trabajo. Luego, coincidi con los dems lderes indgenas en la necesidad de exter-
minar las prcticas clientelistas y de manipulacin de los partidos polticos durante la
poca de elecciones. Afirm que se trata de una estructura que debe cambiar, y seal
que los pueblos indgenas ya estamos acostumbrados a que cada cuatro aos vengan
los polticos con pilas, velas, camisetas y eso debe cambiar. [] Estamos de acuerdo
en que el JNE instale un Jurado Electoral Especial en Santa Mara de Nieva, pues eso
abaratar el procedimiento para los pueblos indgenas que quieren participar. AAAA
En el caso concreto, como parte de un pueblo indgena, resalt su preocupacin por

la labor del Poder Ejecutivo en la elaboracin de la base de datos de los pueblos, denun-
ciando su arbitraria exclusin de esta. Adems, seal que es facultad del Viceministe-
rio de Interculturalidad crear una base de datos, pero as una comunidad no est inscri-
ta, tambin tiene derechos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Al respecto, el Dr. Sivina manifest su preocupacin sealando que, de las participacio-

nes y comentarios de los lderes y representantes indgenas presentes, es posible apreciar
que no existe una relacin o registro de comunidades nativas e indgenas en el Per.
Sugiri que, como propuesta de la Mesa de Trabajo y como iniciativa propia de los lde-
res y representantes indgenas presentes, nazca la idea y propuesta de que se genere un
organismo creado por las propias organizaciones indgenas, en donde se elabore y cen-
tralice la relacin de todas las comunidades del pas. Indic que la informacin produ-
cida podra luego ser contrastada con la oficial, e incluso que podra servir para mejo-
rar a aquella. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Como respuesta, Karn Anchela, del equipo tcnico de ONAMIAP, hizo la siguiente
interrogante a los miembros del JNE presentes: Cul es el enfoque de derechos que se
ha utilizado para elaborar esta reforma del Cdigo Electoral? Es el de un enfoque de
derechos individuales o colectivos, de derechos ciudadanos o derechos de los pueblos?
Seal que, segn el Convenio 169 de la OIT, los derechos colectivos de los pueblos
indgenas estn y deben ser protegidos por el Estado. Indic que las instituciones p-
blicas usualmente incurren en el error de forzar mecanismos oficiales e insertarlos en
las comunidades, generando problemas de comprensin y adaptacin. Por el con-
trario, las organizaciones estn trabajando en propuestas distintas del asimilacionismo,
103
que incluyan las diferentes concepciones en un espacio de interculturalidad, como por

ejemplo la de incluir mecanismos propios de eleccin de las comunidades, en respeto
de sus usos y costumbres. AAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La representante indgena indic luego que es necesario trabajar en una verdadera insti-
tucionalidad indgena, una verdadera participacin. Para ello debern hacerse esfuer-
zos en capacitacin y preparacin intercultural de los lderes. Una aspiracin de su organi-
zacin sera la de formar la Escuela de Formacin de Poltica para Mujeres Indgenas. A
El Dr. Sivina tom la palabra para resaltar la importante intervencin de la panelista.

Luego explic que el Per es el nico pas que no tiene Cdigo Electoral, sino tan solo
leyes dispersas. Ante ello se ha trabajado en un esfuerzo de ms de un ao para conse-
guir que estas leyes estn articuladas, de manera que con la codificacin, exista en el
pas claridad sobre lo que significa hacer poltica. As, seal que el Cdigo Electoral
ser un material importante de gua para que el sistema electoral trabaje de manera arti-
culada y eficiente. Si bien es importante que el documento de propuesta de Cdigo ya
est en manos del Congreso de la Repblica, en la actualidad se busca recoger aportes
e ideas para mejorar la propuesta. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Seguidamente Ketty Marcelo, lder ashninca representante de ONAMIAP, denunci

la falta de representacin indgena en el Congreso. Luego afirm que, con miras a las
elecciones para el Parlamento, su organizacin analiz la aplicacin de la cuota nativa
y encontr serias deficiencias, como la falta de respeto a los mecanismos nativos, la
cacera de candidatos, la falta de consulta a las organizaciones indgenas, la divisin de
la poblacin, etc. Como propuesta plante la revisin de la cuota de gnero para lograr
que se incluyese a un hombre y una mujer indgena. En cuanto al mbito nacional, se
propone un cupo indgena por regin en el Congreso. AAAAAAAAAAAAAAAAAA
La Srta. Kety Marcelo Lpez seal, adems, la importancia de la conceptualizacin de

lo indgena. Luego, indic la necesidad de contemplar los sistemas propios de eleccin
indgena. Finalmente plante como interrogante: cmo se puede dar un verdadero
sistema de registro de comunidades y pueblos indgenas?. Propuso que este debe darse
desde las propias organizaciones de modo que usando sus capacidades generen sus pro-
pios registros, para que estos puedan luego ser confrontados con los registros oficiales.
Finalmente, Manuel Valenzuela, del JNE, refiri al problema de conceptualizacin al

catalogar a la poblacin con la que se trabaja, sealando que la mayora de estas comu-
nidades se autoidentifican como pueblos indgenas. Adems, seal que cada uno de
estos pueblos tiene un sistema de eleccin de autoridades tradicionales, y que dicho
104
sistema se convierte luego en sistema de representacin ante el sistema nacional. En el

trabajo de campo realizado por el JNE se ha encontrado que los candidatos indgenas no
necesariamente son representativos de la comunidad; adems, que los candidatos ele-
gidos cumplen los tres requisitos de las cuotas electorales y son ubicados al final de la
lista. Finaliz proponiendo a las organizaciones presentes de elaborar un registro propio
que pueda ser confrontado con los datos estadsticos oficiales con la finalidad de reali-
zar un trabajo conjunto que permita el beneficio colectivo de los pueblos indgenas. A
Palabras de cierre a cargo de IDEA Internacional

Para cerrar la discusin la moderadora de la Mesa de Trabajo, la Dra. Alicia del guila,
de IDEA Internacional, resalt el interesante trabajo realizado por la mesa, esperan-
do que el proceso contine, generando resultados de ideas y propuestas concretas de
representacin indgena. Luego pas a resumir las coincidencias a las que se habra
llegado al final de la discusin y de las participaciones de los asistentes en torno a las
siguientes preguntas fundamentales respecto de cuota nativa y los mecanismos de par-
ticipacin poltica indgena. Estas son: AAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La necesidad de contar con buena informacin, accesible para las poblaciones ind-
genas. Esta informacin deber explicar de manera adecuada y al detalle el mecanismo
de la cuota, con requisitos simples y con un lenguaje adecuado. Un avance en ello,
resaltado ya por el Dr. Sivina, est en la codificacin de las ms de once leyes disper-
sas en materia electoral que existen en el Per. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Importancia de considerar los mecanismos colectivos de toma de decisiones en Asam-

blea Comunitaria. Se plante la interrogante de cmo conjugar la lgica de derechos
colectivos con la lgica de las normas oficiales. Tambin se puso nfasis en la adecua-
cin intercultural de los mecanismos oficiales de modo de asegurar que las personas
elegidas entiendan verdaderamente los intereses de los pueblos que representan. Con
ello as, resulta de suma importancia evitar la cacera de candidatos, trabajando para
encontrar las herramientas jurdicas para que en determinado momento sea la asam-
blea comunitaria la encargada de tomar decisiones polticas de representacin. AAA
Plantear y evaluar la posibilidad de establecer un cupo de representacin indgena en

el Congreso de la Repblica. En vista de este legtimo reclamo de los lderes y repre-
sentantes indgenas, se consider necesario estudiar esta posibilidad. AAAAAAAAAA
Estudiar la posibilidad de cambiar la cuota por el cupo o reserva de escaos en los

mbitos donde se aplique, de modo que se combata adems la corrupcin y la exigen-
cia de cuotas de dinero para el ejercicio de cargos polticos. AaaaaaaaaaaaaaaaaaaAA
105
Trabajar en responder a la interrogante sobre quines son finalmente los sujetos de

este derecho. La ausencia de un registro oficial de estos pueblos y comunidades, ms
all de la estadstica, lleva a la discusin sobre la institucionalidad indgena en el pas.
Se resalt adems la necesidad de establecer canales de comunicacin con los organis-
mos encargados del Poder Ejecutivo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Por ltimo, se debe atender al pedido de descentralizar efectivamente las actividades

del Jurado, de modo que se ajusten a la realidad de nuestro territorio. AAAAAAAAA
La Dra. del guila resalt, por ltimo, la importancia de este tipo de espacios de trabajo
y la voluntad de que este proceso sea, adems de integral, permanente, de mano de las
organizaciones convocantes y de los asistentes a la reunin, resaltando el compromiso
de las instituciones convocantes a continuar con el trabajo realizado y adems a hacer
una devolucin de la informacin con miras a nuevos aportes. aAAAAAAAAAAAAA
Finalmente, las palabras de cierre del evento estuvieron a cargo de la Dra. Milagros
Suito, Directora Nacional de Educacin y Formacin Cvica Ciudadana del JNE, quien
agradeci la presencia y los importantes aportes de todos los participantes. AAAAAAA
Resalt la importancia de la participacin de los lderes y representantes indgenas en

esta sesin, que se constituye en un espacio importante e histrico de acercamiento
intercultural. Subray que una de las finalidades de esta mesa de trabajo era la necesidad
de abrir espacios de dilogo para discutir ideas concretas. Ahora compete a las entida-
des responsables esto es, al JNE el canalizarlas para lograr una verdadera partici-
pacin poltica indgena. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La Dra. Suito indic que la propuesta de reforma del Cdigo Electoral no est an
acabada, por lo que se espera ampliar el debate con las conclusiones recogidas. Para ello
se comprometi a mantener los canales de comunicacin entre autoridades y poblacin
indgena abiertos, as como a enviar a los presentes el borrador de la propuesta com-
pleta, de manera recibir sus propias propuestas y precisiones. Seal que todas las inte-
resantes y legtimas propuestas a las que se arrib durante esta sesin de trabajo pasaran
por un proceso interno de revisin, de modo que fuesen canalizadas de la mejor manera.
Por ltimo, resalt la importancia de continuar con estos espacios de debate, y luego
recoger las opiniones generadas para elaborar un documento que pueda servir de base
para las reformas electorales y el proyecto de Cdigo Electoral. AAAAAAAAAAAAA
106
Notas
1
En otros pases existen cupos o reserva de escaos para minoras tnicas.
2
Hay que precisar que los afroperuanos no fueron considerados ciudadanos, como s los indgenas. Como
seala Paniagua, las Cortes podan, eventualmente, concederles la ciudadana siempre que hicieren
servicios calificados a la patria o que se distingan por su talento, aplicacin y conducta, con la condicin
de que sean hijos de legtimo matrimonio de padre ingenuos (libres) y avecindados en los dominios de
las Espaa, y de que ejerzan alguna profesin, oficio o industria til con capital propio (art. 22) (Paniagua,
2003: 117). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
3
Al respecto, Gloria de los ngeles Zarza seala: Los criollos reclamaban la inclusin de indgenas y
castas en la base de poblacin representable para que las provincias ultramarinas tuviesen un nmero ms
elevado de diputados; por su parte, los peninsulares rechazaban parcialmente estas inclusiones para
mantener la superioridad numrica de los diputados europeos (cfr. Rieu Milln). AAAAAAAAAAAA
4
Crisis econmica, pero tambin social, pues la revolucin de Tpac Amaru tuvo un impacto negativo
tanto en la multitud indgena como en los criollos y espaoles de esos territorios, muchos de los cuales,
temerosos, abandonaron sus haciendas (Jacobsen, 1993: 56). Ciertamente, la brutal represin tendra un
efecto aun ms devastador en la poblacin indgena, en trminos de vidas humanas. AAAAAAAAAAA
5
Cabe sealar que Puno fue reincorporado al Virreinato del Per a fines de la colonia, y que su poblacin
indgena superaba el 90% del total. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
6
Bartolom Herrera, opuesto a dichas excepciones, expresara lo siguiente: Seores, qu es mestizo?
[movimiento de sorpresa] qu grado de tinte indgena ha de tener la piel de un peruano para llamarse
mestizo, para gozar del privilegio de votar sin saber leer ni escribir? (Herrera, 1900: 49). AAAAAAAAAA
7
Con ello queremos decir personas de origen quechuahablante o de familia quechuahablante. Cier-
tamente, ello no es el nico criterio para designar a la poblacin indgena, pero s un criterio mnimo. aa
8
En el ao 1980 result elegido un solo candidato indgena, Pedro Tomn, como alcalde del distrito de
Ro Tambo, en la provincia de Satipo, Junn. En la mayor parte de lugares con poblacin indgena hubo
problemas con los padrones, o el nmero de electores, o el nmero de votos blancos y viciados. Por
ejemplo, en el distrito de El Cenepa, de mayora awajn, hubo 134 votos vlidos, 468 votos en blanco y
690 votos nulos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
9
Esta informacin es provisional ya que no existe informacin adecuada disponible. Es posible que el
nmero de alcaldes indgenas sea ligeramente mayor, pero si este fuera el caso, el nmero no variara
significativamente. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
10
Segn datos del ltimo censo del 2007, existen comunidades nativas en 126 distritos. Al respecto hay
que anotar que los dos censos de poblacin indgena realizados en el Per en los aos 1993 y 2007 res-
pectivamente no cuentan con informacin adecuada, ya que solamente se han censado a las comuni-
dades nativas rurales, excluyendo del censo a la poblacin indgena que habita en las ciudades y en otros
centros poblados; y an as, hay muchas comunidades rurales que no han sido censadas. AAAAAAA
11
Es interesante notar que del total de 19 candidatos indgenas amaznicos al Congreso de la Repblica,
nueve hayan sido de Ucayali, ocho de Amazonas y dos de Pasco. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
12
Hay candidatos indgenas que se han presentado antes de la existencia de la Ley 27734, o han participado en
elecciones en la que no se aplica como es el caso de los candidatos al Congreso de la Repblica o
simplemente han postulado sin utilizarla necesariamente debido a que el partido o movimiento poltico
con el que se presenataban a las elecciones ha incluido a ms indgenas de los que la cuota establece
como obligatorios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
107
13
Si no se consideran las comunidades tituladas sino el total de comunidades o de anexos, el nmero
sube a nueve. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
14
El subrayado es de los autores. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
15
<http://portal.jne.gob.pe/informacionlegal/pagweb/Resoluciones.aspx> aaaaaaaaAAAAAAAAAAA
16
Las instituciones que caracterizan la poliarqua. Ver, por ejemplo, Dahl, 2008. En julio de 1980, cuando
se eligi al gobierno con el voto universal de todos los adultos, el Per instaur un rgimen poltico que
poda describirse como poliarqua. Estas condiciones duraron hasta el 5 de abril de 1992. En julio del
ao 2001 se volvieron a generar las condiciones para calificar el rgimen poltico de poliarqua. AAA
17
El origen del uso de las acciones afirmativas (affirmative action) en el Derecho Constitucional estaduni-
dense ms conocidas en el mbito europeo como acciones positivas viene de la mano de la lucha
contra la discriminacin racial y las desigualdades materiales producto de aquella y, posteriormente,
se extendera tambin a otros criterios de discriminacin grupal, como son el sexo, la religin y origen
nacional, etc. (Barrre Unzueta, 1997: 33 y ss.). aaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
La Comisin Norteamericana de Derechos Civiles defini la affirmative action como cualquier medida,
ms all de la simple terminacin de una prctica discriminatoria, adoptada para corregir o compensar
discriminaciones presentes o pasadas o para impedir que la discriminacin se reproduzca en el futuro
(Jurez, 2007: 197). AAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
No deben confundirse las acciones afirmativas con las medidas de igualacin social (o prestaciones
diferenciadas) tpicas del Estado Social de Derecho de los pases europeos. Si bien ambas implican
tratos formalmente desiguales o diferenciados, las primeras se centran en los derechos de grupos discri-
minados, mientras que las segundas se refieren a los derechos sociales individuales a partir de la situa-
cin de inferioridad social del beneficiado, independientemente de su sexo, raza u otro criterio identi-
ficatorio (Gimnez, 1999: 58 y ss.). aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
18
El texto original del artculo 10 de la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, publicado el 14 de octu-
bre de 1997, sealaba que la lista de candidatos deba contener: [] 2. El nmero correlativo que
indique la posicin de los candidatos a regidores en la lista, que debe estar conformada por no menos
de un 25% de hombres o mujeres. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
19
Sobre el actual tenor del artculo 10 de la Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales, se debe tener en
cuenta la modificacin introducida por el artculo 1 de la Ley 28869, publicada el 12 de agosto de 2006.
20
El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, a travs de la Resolucin 139-A-2011-JNE, de fecha 21 de
marzo de 2011, realiz esta precisin ante la consulta de por qu, no obstante en las Elecciones Regio-
nales y Municipales del ao 2010 existan candidatos indgenas por la provincia de Rioja, departamento
de San Martn, en distintas listas de candidatos, tal como la ley seala, el Jurado Electoral Especial de
la circunscripcin haba proclamado como consejeros regionales electos a dos personas no indgenas,
ninguna de las cuales representaba a la comunidad ubicada en dicha provincia. aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa
21
La democracia moderna debe ser entendida como aquel rgimen o forma de gobierno en el que el ejer-
cicio del poder, fundado en la atribucin de derechos polticos a todos los miembros adultos de la colec-
tividad, se encuentra formal y materialmente limitado. De esta manera garantiza los derechos funda-
mentales de los individuos, as como que estos se sientan ciudadanos y participen en la construccin de
la vida colectiva. Esto, a su vez, supone un alto grado de deliberacin, es decir, que la toma de decisiones
se realice con la participacin de todos los que han de ser afectados por estas o por sus representantes. a
22
Resolucin 139-A-2011-JNE, del 21 de marzo de 2011. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
23
Esto ha significado un importante avance en lo que respecta a la exigencia de la cuota indgena, por
cuanto nuestro Supremo Tribunal Electoral ha dejado de lado la posicin esbozada hasta las elecciones
regionales y municipales del ao 2006. As por ejemplo, en la Resolucin 1624-2006-JNE, de fecha 12
de setiembre de 2006, se expuso, contra toda lgica de los alcances de esta accin afirmativa, que: []
108
al considerarse en la Resolucin 1235-2006-JNE que la fraccin que sobrepase al nmero entero debe
redondearse al entero superior de forma que la cifra 0,01 se convertira en 1, se termina afectando el
derecho a la participacin poltica y a la representatividad de manera que en aplicacin de los principios
de proporcionalidad y razonabilidad, corresponde considerar que solo la fraccin mayor al 50 por
ciento ser redondeada al entero superior inmediato, con lo que se tendra que la cifra 1,05 debe to-
marse como 1, siendo esta la posibilidad menos gravosa para el derecho que se limita al tratarse aqulla
de una exigencia no razonable ni congruente con la realidad, situacin que este Colegiado debe apreciar
con el criterio de conciencia que la Constitucin Poltica en su artculo 181. Esta postura signific
un retroceso en el cumplimiento por parte del Jurado Nacional de Elecciones, y en general del Estado
peruano, de sus obligaciones internacionales, entre otras, previstas en el Convenio 169 de la Organiza-
cin Internacional del Trabajo. En nuestro sistema jurdico cobra especial relevancia el Convenio 169
del cual el Per es parte, ya que establece una serie de derechos especficos para los pueblos indge-
nas y tambin impone una serie de deberes de accin afirmativa en favor de estos grupos. AAAAAA
Para las elecciones regionales y municipales del ao 2010, el rgano electoral dej de lado el criterio
anterior, lo cual es de apreciarse en la Resolucin 1528-2010-JNE, de fecha 20 de agosto de 2010, que
en su fundamento 1, segundo prrafo, dispuso en forma clara y precisa que: [] independientemente
del decimal obtenido luego de efectuar el clculo, el redondeo debe realizarse hacia el entero inme-
diato superior, pues si se redondea al entero inmediato inferior, el nmero resultante no permitira
cumplir el porcentaje mnimo establecido en la ley. Este razonamiento ya haba sido utilizado, a su
vez, al momento de determinar el nmero de candidatos exigidos para dar cumplimiento a las cuotas
electorales, Resolucin 254-2010-JNE, de fecha 19 de abril de 2010. AAAAAAAAAAAAAAAAAAA
24
As, mediante la Resolucin 1439-2006-JNE, de fecha 1 de setiembre de 2006, el colegiado electoral de la
poca seal que [] el artculo 12 de la Ley de Elecciones Regionales, Ley 27683, en concordancia
con lo dispuesto en la Constitucin Poltica del Per, dispone que las listas de candidatos al Consejo
Regional deben estar conformadas por un candidato de cada provincia, y que dichas listas deben estar
conformadas por un mnimo de 15% de representantes de comunidades nativas; AAAAAAAAAAAA
Que, para el caso del departamento de Hunuco, que cuenta con 11 provincias, aplicada la cuota del
15% resulta la cifra 1.65, siendo redondeada al nmero entero superior con lo que las listas de candi-
datos para la Regin Hunuco deben presentar como mnimo 2 candidatos representantes de
comunidades nativas, siendo el caso que en dicho departamento slo la provincia de Puerto Inca regis-
tra la existencia de comunidades nativas; ante tal situacin: 1) La provincia de Puerto Inca debera contar
con 2 representantes y en consecuencia alguna de las dems provincias no contaran con un candidato,
caso en el que se contraviene la Constitucin Poltica, que regula la estructura y organizacin del Estado
en forma democrtica, descentralizada y desconcentrada; adems, de restringir, a los ciudadanos de la
provincia que no cuenta con un representante, el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus
circunscripciones; o, 2) Un representante de comunidad nativa tendra que ser candidato de una pro-
vincia que no registra comunidades nativas en su mbito, con lo que se afectara la representatividad
de los ciudadanos de dicha provincia, en tanto se les niega la posibilidad de que cuenten con un can-
didato por su provincia, que personifique los intereses y necesidades de dicha provincia; AAAAAAA
Que, las acciones afirmativas, dentro de las cuales se encuentran las cuotas electorales de participa-
cin poltica, tienen la finalidad de promover la igualdad en el ejercicio de derechos de personas cuya
pertenencia a un grupo determinado puede generar discriminacin o trato diferenciado respecto de
otros grupos, pero de ningn modo puede significar el negar dicho derecho a otros grupos de ciuda-
danos, por lo que en este caso corresponde considerar que no es aplicable la cuota mnima de comuni-
dades nativas dispuesta por la Ley de Elecciones Regionales; debindose entender que es suficiente
acreditar un candidato representante de comunidades nativas titular y su respectivo accesitario para la
provincia de Puerto Inca, respetando de este modo lo establecido en el artculo 191 de la Constitucin
109
Poltica. Vanse tambin las Resoluciones 1623-2006-JNE y 1624-2006-JNE. AAAAAAAAAAAAAA

25 A manera de ejemplo vase la Resolucin 2174-2010-JNE, de fecha 6 de setiembre de 2010. AAAAAA
26 Artculo 13.- Improcedencia de la solicitud y trmite de la apelacin AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
13.1. El JEE declarar la improcedencia de la solicitud de inscripcin por el incumplimiento de un re-
quisito de ley no subsanable, o por la no subsanacin de las observaciones efectuadas. AAAAAAAAAA
Es un requisito de ley no subsanable, el incumplimiento de las cuotas de gnero, de joven y de comuni-
dades nativas y pueblos originarios, a que se refiere el Ttulo IV del presente Reglamento. AAAAAAAA
En el caso de solicitudes presentadas por partidos polticos o movimientos regionales, se declarar la
improcedencia de la solicitud si no se acredita el cumplimiento de las normas que regulan el ejercicio
de la democracia interna en esas organizaciones polticas (Resolucin 247-2010-JNE, del 15 de abril
2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
27 Entindase como sistema electoral al conjunto de procedimientos para formar rganos de represen-
tacin poltica. El sistema electoral regula el modo cmo los electores pueden expresar sus preferencias
polticas en votos y como estos votos se convierten en decisiones sobre la ocupacin (personal) de cargos
pblicos, especialmente sobre escaos parlamentarios y la composicin (partidista) de asambleas repre-
sentativas. Nohlen, Dieter, 2011: 161. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
28 Comisin Especial Permanente de los Pueblos Awaju Wampis (CEPPAW), Propuesta de BUEN VIVIR
como Pueblo Awajun Wampis y con el Estado Peruano, pp. 7. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
29 Cabe recordar que existe la Red de Municipalidades Rurales del Per, nacida a partir del movimiento
campesino post reforma agraria. En octubre de 1997, organizaciones vinculadas al quehacer municipal
el desarrollo rural, encabezadas por la Confederacin de Campesinos del Per, convocaron a un en-
cuentro de municipalidades rurales denominado I Encuentro de Municipalidades y Gestin Local.
Rozas Beltrn (2010, pp. 263). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA
30 Ello importa el sinceramiento de la informacin respecto a la composicin de las comunidades cam-
pesinas, y de ser necesario la modificacin constitucional que exprese tal distingo, con la finalidad de
que las que califiquen como comunidades indgenas sean protegidas por el Convenio 169 de la OIT
y las normas de discriminacin positiva que les correspondan. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
31 La creacin de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas y Originarios est a cargo del Instituto
Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA), unidad eje-
cutora del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura del Per. AAAAAAAAAAAAA
32 Se recomienda revisar el el Proyecto de Ley de Reforma 3975-2009/CR, que incorpora la representa-
cin indgena en el Congreso de la Repblica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
33 Se recomienda revisar el Censo Nacional del ao 2007 y el Mapa Etnolingstico del Per elaborado
el ao 2009 por el Instituto de Desarrollo de Pueblos Andinos y Afroperuanos (INDEPA). AAAAAAA
110
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el 9 de noviembre de 2009. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaAA
117
Sobre los autores
Hernn Espino Corts AAaaAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Asesor de la Secretara General del Jurado Nacional de Elecciones. Bachiller en Derecho

y Ciencia Poltica por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con estudios en
Mster I en Derecho Pblico por la Universidad de Montesquieu - Bordeaux IV (Francia)
y en Ciencia Poltica por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Catlica
del Per (PUCP). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Ivn Lanegra Quispe aAAAAaaAAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Egresado de la Maestra en

Ciencia Poltica y Profesor de la Especialidad de Ciencia Poltica y Gobierno de la misma
universidad. Diecisiete aos de experiencia en el sector pblico, actualmente ocupa el
cargo de Viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultura del Per. AAAAAA
Laureano del Castillo aaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Abogado graduado en la Pontificia Universidad Catlica del Per y egresado de la

Maestra en Derecho, con mencin en Derecho Constitucional. Cuenta, adems, con un
Diploma de Estudios en Derecho Ambiental . Tiene amplia experiencia en asesora legal
y en el desarrollo normativo en instituciones pblicas, privadas y sociales nacionales. A
scar Espinosa AAaAaaaaAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Doctor en Antropologa e Historia por la New School of Social Research de Nueva

York. Profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la de la Pontificia Universi-
dad Catlica del Per. Experto en temas amaznicos. aAAAAAAAAAAAAAAaaaA
119
Alicia del guila AAAaAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Doctora en CC.SS. por la UNMSM, magster en CC.SS. por FLACSO, Mxico, y ba-
chiller en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del Per. Publicaciones sobre
ciudadana, historia poltica, interculturalidad y gnero. Actualmente se desempea
como Coordinadora de Dilogos Polticos, IDEA Internacional, Per. aaaaaaaaaaAAA
Margarita Mara Daz Picasso AAAaaAAAAAAaaAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Abogada por la Pontificia Universidad Catlica del Per, egresada de la Maestra en Pol-
tica Social con Mencin en Gnero, Poblacin y Desarrollo de la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Consultora e investigadora en Polticas Pblicas, Gnero, Inter-
culturalidad, Derechos Humanos, Participacin Poltica, Descentralizacin y Desarro-
llo en los sectores pblico y privado. aaAAAAAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
120
El presente libro busca aportar al debate pblico en torno la participacin electoral de los pueblos
indgenas, su recorrido histrico y los procesos recientes, centrndose en la aplicacin de la llamada
cuota nativa, su efectividad y alternativas de mejora. La diversidad de enfoques caracteriza este
trabajo, combinando entradas conceptuales y jurdicas con miradas histricas y polticas. AAAAAAA
Ivn Lanegra, Oscar Espinosa, Laureano del Castillo, Margarita Daz, Hctor Espino y Alicia del guila
abordan el tema desde diversos ngulos, ordenados en dos secciones: Revisin histrica de la
participacin poltico electoral de los pueblos originarios y la cuota indgena; y Aspectos conceptuales
y normativos: precisiones y notas para el debate. En la tercera seccin del libro estn expuestas
las intervenciones en la mesa de debates que el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional
organizaron en torno al tema, con la participacin de lderes de organizaciones indgenas nacionales
y regionales: Toms Bazn (ORFAC); Felipe Cortez (CONACAMI); Esther Dvila (FECONAPIA);Antoln
Huascar (CNA); Antonio Lpez Ramrez (CONAP); Juan Noningo (ORPIAN); Waltwer Sangama
(CODEPISAM); y Gladis Vila (ONAMIAP), entre otros. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
Esta publicacin conjunta del Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional parte del
reconocimiento de la inclusin poltica efectiva de los pueblos indgenas como un tema prioritario
para la consolidacin de la democracia peruana. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA
IDEA Internacional
El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) es una
organizacin intergubernamental con 27 pases miembros. Trabaja apoyando a las instituciones y
procesos democrticos en el mundo entero, proporcionando recursos para el fortalecimiento de
capacidades, desarrollando propuestas de poltica y apoyando las reformas democrticas. Las reas
principales de experiencia del Instituto son los procesos electorales, los sistemas de partidos polticos,
los procesos constitucionales, y el gnero y la democracia. AAAAAAAAAAaaaaaaaaAAAAAAAAAaaa
Jurado Nacional de Elecciones

El Jurado Nacional de Elecciones es un organismo constitucional autnomo con competencia a nivel
nacional, responsable de garantizar el derecho de elegir y ser elegido, velando por el respeto y
cumplimiento de la voluntad popular manifestada en los procesos electorales, a travs de las
funciones jurisdiccionales, educativas, de fiscalizacin, registral y normativa, para la consolidacin del
sistema democrtico y la gobernabilidad en nuestro pas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAa
IDEA Internacional Jurado Nacional de Eleeciones

Strmsborg SE-103 34, Av. Nicols de Pirola 1070
Estocolmo, Suecia Lima, Per
Tel.: +46 8 698 37 00 Tel.: (511) 311-1700
Fax: +46 8 20 24 22 consultas@jne.gob.pe
info@idea.int www.jne.gob.pe
http://www.idea.int
ISBN 978-91-86565-64-0 ISBN 978-612-4150-20-3

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Participacin electoral

indgena y cuota nativa

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral 2012

IDEA Internacional IDEA Internacional Jurado Nacional de Eleeciones

Revisin de estilo: Diana Cornejo

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per: 2012-12458

Seccin 1. Revisin histrica de la participacin poltica y electoral de los

Captulo 1. Alicia del guila

Captulo 2. scar Espinosa

Captulo 3. Laureano del Castillo

Seccin 2. Aspectos conceptuales y normativos: precisiones y notas para el debate 61

Captulo 4. Ivn Lanegra

Captulo 5. Hernn Espino

Captulo 6. Margarita Daz

Seccin 3. Mesa de dilogo con lderes indgenas 91

II Mesa de Trabajo Participacin Poltica Indgena y Mecanismo de la

En el ao 2002, durante las elecciones regionales y municipales, se aplic por primera

Ante ello, el Jurado Nacional de Elecciones e IDEA Internacional coinciden en reco-

Nuestras instituciones piensan que no hay democracia inclusiva sin participacin y

Se hace necesario, entonces, construir una democracia con igualdad de oportunidades

preocupaciones, crticas, demandas y propuestas en torno a la participacin poltica in-

Expresamos nuestro agradecimiento a los profesionales que han contribuido en la

Hugo Sivina Hurtado Percy Medina

Agradecemos tambin a las destacadas personalidades que participaron elaborando los

Destacamos y agradecemos la labor realizada por profesionales especialistas de la Di-

especial a Mara Ins Calle, responsable de publicaciones para Amrica Latina, y al

Finalmente, un reconocimiento a la Fundacin Ford, sin cuyo apoyo no hubiera sido

La primera parte del libro, Aproximaciones histricas al sufragio y la participacin indgena y la

Finalmente, hemos considerado como parte de esta publicacin la relatora de la Mesa

Alicia del guila

1. La ciudadana corporativa en el siglo XIX

1.1. Antecedentes: la Constitucin de Cdiz

Defensores decididos de la inclusin de los indgenas como ciudadanos y votantes

1.2. Frmulas corporativas y sufragio indgena

En efecto, el Estado peruano de la temprana repblica pronto empez a

Arequipa 39.357 17.797 66.609 7.003 5.258 136.801 136.801

Cusco 31.828 23.104 159.105 993 284 216.382 216.382

Huamanga 5.378 29.621 75.284 943 30 111.559 111.559

Huancavelica 2.341 4.537 23.899 0 41 30.917 30.917

Lima 22.370 13.747 63.181 17.864 29.763 149.112 149.112

Tarma 15.939 78.682 105.187 844 236 201.259 201.259

Trujillo 19.098 76.949 115.647 13.757 4 725 230.967 230.967

Total 136.311 244.437 608.912 41.404 40.337 1.076.997 1.076.997

Fuente: Pini, 1972: 20

Adems de las premuras fiscales, los legisladores y autoridades de la nueva repblica

Asimismo, despus de la liberal Constitucin de 1828 cuya definicin inclusiva de

demarcacin territorial y el afianzamiento interno de la nueva autoridad llevaron a

As, la frmula alternativa de acceso al derecho al sufragio, planteada en la Ley Electo-

Cuntos accedan a ese derecho? La informacin sobre la poblacin electoral de la

Pronto la Constitucin de Huancayo, considerada la ms conservadora del siglo XIX,

El debate entre liberales y conservadores de la dcada de 1840 termin con la aproba-

Las constituciones de 1856 y 1860 mantuvieron la idea de requisitos alternativos para

La Constitucin de 1860 reintegrara la condicin de contribuyente al fisco, en reem-

Antes, vale la pena hacer una precisin respecto de la representacin. Al inicio de la

1.3. La aproximacin a la ley para los indgenas amaznicos

Que [las autoridades] recaban [] la absoluta ignorancia de aquellos habitantes,

2. 1896-1979: La ciudadana capacitaria

2.1. La reforma de 1896

La poblacin electoral qued reducida a un poco ms del 3% de la poblacin, sufragan-

Manuel Vicente Villarn, intelectual civilista, expresaba la opinin predominante de la

Para Villarn, la representacin deba calcularse en funcin del nmero de electores, no

2.2. La poblacin electoral en 1931

Departamento Poblacin Poblacin Poblacin