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Qualidade e Sustentabilidade do Ambiente Construdo

Fabiano Jos Arcadio Sobreira,


arquiteto e urbanista, doutor Qualidade e Cmara dos
Deputados
Esta publicao rene dez artigos
que analisam, de forma multi e

Sustentabilidade do
em Desenvolvimento Urbano interdisciplinar, dois temas atu-
pela Universidade Federal de Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: ais e de grande interesse. O pri-
Pernambuco (UFPE) / University www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes meiro a relao entre espao ur-

Ambiente Construdo

DO LEGISLATIVO
TEMAS DE INTERESSE
College London e ps-doutor em bano, reas verdes, parcelamento
Arquitetura pela Universit de do solo urbano e habitao. O se-
Montral. Atua como professor gundo assunto legislao e con-
do Centro Universitrio de Bra- tratao, no panorama nacional e
slia, editor do portal e revista
eletrnica concursosdeprojeto.
Legislao, Gesto Pblica e Projetos internacional, de projetos de ar-
quitetura e urbanismo e sua rela-
org e exerce a funo de Arquite- o com a qualidade e a sustenta-
to no Departamento Tcnico da Organizadores: bilidade do ambiente construdo.
Cmara dos Deputados, onde co- Fabiano Jos Arcadio Sobreira Este trabalho inovador permite
ordena a Seo de Acessibilidade Roseli Senna Ganem compreender a inter-relao en-
e Planejamento Sustentvel. Suely Mara Vaz Guimares de Arajo tre a aplicao e o texto das leis
relacionadas concepo e ges-
Roseli Senna Ganem biloga, to dos espaos e equipamentos
mestre em Ecologia pela Uni- pblicos de nossas cidades as-
versidade de Braslia (UnB) e sunto que geralmente no recebe
doutora em Gesto Ambiental a devida ateno em publicaes
pelo Centro de Desenvolvimen- tcnicas.
to Sustentvel da UnB. Exerce a
funo de consultora legislati-
va da rea XI (Meio Ambiente
e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvi-
mento Urbano e Regional) da
Cmara dos Deputados.

Suely Mara Vaz Guimares de


Arajo, urbanista e advogada,
mestre e doutora em Cincia Po-
ltica pela Universidade de Bra-
slia (UnB). Atua como professo-
ra voluntria na UnB e exerce a
funo de consultora legislati-
va da rea XI (Meio Ambiente
e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvi-
mento Urbano e Regional) da
Cmara dos Deputados.

Braslia | 2014

capa_qualidade e sustentabilidade nova 1.indd 1 14/02/2014 17:29:38


Qualidade e Sustentabilidade
do Ambiente Construdo
Legislao, Gesto Pblica e Projetos
Mesa da Cm a r a do s Depu tado s
54 Legislatura 4 Sesso Legislativa
2011-2015

Presidente
Henrique Eduardo Alves
1 Vice-Presidente
Andr Vargas
2 Vice-Presidente
Fbio Faria
1 Secretrio
Mrcio Bittar
2 Secretrio
Simo Sessim
3 Secretrio
Maurcio Quintella Lessa
4 Secretrio
Biffi

Suplentes de Secretrio

1 Suplente
Gonzaga Patriota
2 Suplente
Wolney Queiroz
3 Suplente
Vitor Penido
4 Suplente
Takayama

Diretor-Geral
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Secretrio-Geral da Mesa
Mozart Vianna de Paiva
Cmara dos
Deputados

Qualidade e Sustentabilidade
do Ambiente Construdo
Legislao, Gesto Pblica e Projetos

Organizadores:
Fabiano Jos Arcadio Sobreira
Roseli Senna Ganem
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

Centro de Documentao e Informao


Edies Cmara
Braslia | 2014
CMARA DOS DEPUTADOS
DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CONSULTORIA LEGISLATIVA
Diretor: Luiz Henrique Cascelli de Azevedo
CENTRO DE DOCUMENTAO E INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretor: Daniel Ventura Teixeira
DIRETORIA ADMINISTRATIVA
Diretor: Rmulo de Sousa Mesquita
DEPARTAMENTO TCNICO
Diretor: Maurcio da Silva Matta

Projeto grfico: Racsow


Atualizao de projeto grfico: Renata Homem
Diagramao: Janaina Coe
Capa: Patrcia Weiss
Reviso: Seo de Reviso e Indexao

Cmara dos Deputados


Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Trreo Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
editora@camara.leg.br

SRIE
Temas de interesse do Legislativo
n. 3

Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)


Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.

Qualidade e sustentabilidade do ambiente construdo [recurso eletrnico] : legislao, gesto p-


blica e projetos / organizadores Fabiano Jos Arcdio Sobreira, Roseli Senna Ganem, Suely
Mara Vaz Guimares de Arajo. Braslia : Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2014.
227 p. (Srie gesto institucional. Programas e projetos ; n. 3)
Acima do ttulo: Cmara dos Deputados, Departamento Tcnico.
ISBN 978-85-402-0183-5
1. Desenvolvimento urbano, aspectos ambientais. 2. Proteo ambiental. 3. Espao urbano,
qualidade. 4. Arquitetura, qualidade. 5. Meio ambiente, legislao, Brasil. I. Brasil. Congresso Na-
cional. Cmara dos Deputados. Departamento Tcnico. II. Sobreira, Fabiano Jos Arcdio. III. Ga-
nem, Roseli Senna. IV. Arajo, Suely Mara Vaz Guimares de. V. Srie.
CDU 725:504

ISBN 978-85-402-0182-8 (brochura) ISBN 978-85-402-0183-5 (e-book)


Sumrio

Apresentao............................................................................... 7
Introduo
Dilogos interdisciplinares sobre a produo do
espao nas cidades.................................................................................... 9
Fabiano Jos Arcadio Sobreira, Roseli Senna Ganem e
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

Legislao urbana e ambiental


reas verdes e sustentabilidade urbana.............................................. 19
Roseli Senna Ganem

Planejamento do uso do solo e preveno a desastres na


legislao urbanstica e ambiental........................................................ 43
Roseli Senna Ganem

reas verdes em ambientes urbanos: reflexes para


sustentabilidade ambiental das bacias de drenagem........................ 55
Valdir Adilson Steinke, Mario Diniz de Arajo Neto e Silvia Mri Carvalho

Crescimento urbano em bacias hidrogrficas: impasses e


perspectivas relativos sustentabilidade social................................. 69
Mrio Diniz de Arajo Neto, Valdir Adilson Steinke e Maria Ligia Cassol Pinto

Legislao urbana e habitacional e proteo do meio


ambiente: pontos para reflexo............................................................. 83
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo
Uma lei (in)conveniente? Contradies e frustrao em torno
do debate da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana............. 101
Daniela Batista Lima

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos


Concursos de projeto: instrumentos para a qualidade e a
sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos................. 131
Fabiano Sobreira

Arquitetura, qualidade e gesto pblica........................................... 163


Joris Van Wezemael e Sofia Paisiou

Concursos e qualidade da arquitetura na Frana............................ 193


Patrick Chotteau

Quando julgar conceber um projeto............................................... 209


Jean-Pierre Chupin

Sobre os autores..................................................................... 223


Apresentao

A publicao Qualidade e Sustentabilidade do Ambiente Construdo traz o


resultado de um esforo de servidores do Departamento Tcnico e da
Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados, que contou com a
colaborao do representante da Misso Interministerial para a Qua-
lidade das Construes Pblicas da Frana, de professores da Univer-
sidade de Braslia, do Instituto Federal de Tecnologia de Zurique e da
Universidade de Montreal e de especialista do setor de meio ambiente
da Central de Apoio Tcnico do Ministrio Pblico do Estado de Mi-
nas Gerais. Trata-se de um livro com contribuies sobre os diferentes
aspectos envolvidos em uma questo por essncia multi e interdiscipli-
nar de suma importncia, a qualidade e a sustentabilidade ambiental
das edificaes e dos espaos urbanos.
Os organizadores partiram dos resultados de um grupo de pesqui-
sa em que estiveram envolvidos no mbito do Centro de Formao,
Treinamento e Aperfeioamento (Cefor) da Cmara, e buscaram reunir,
em um trabalho inovador, anlises sobre duas vertentes que necessa-
riamente se interligam, (1) a legislao urbana e ambiental e (2) a qua-
lidade da arquitetura e dos espaos pblicos. A inter-relao entre lei e
regulamentos e a prtica, frequentemente, no focada com a ateno
necessria em publicaes tcnicas.
Essa reunio entre a elaborao normativa e a aplicao concreta das
regras postas sociedade, alm de permear o livro aqui apresentado,

Apresentao | 7
est refletida, tambm, no prprio fato de se estar gerando um trabalho
coletivo com a participao de duas reas da Casa que no costumam
atuar juntas, o Departamento Tcnico e a Consultoria Legislativa. Como
diretores, s poderamos apoiar plenamente esse esforo.
Temos certeza de que esta publicao contempla contedo que ser
de muita utilidade para os especialistas ligados ao tema e a sociedade
em geral.

M au r cio da Si lva M at ta
Diretor do Departamento Tcnico da Cmara dos Deputados

LUI Z H E N RIQU E CASCELLI DE A ZE V EDO


Diretor da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados

8
Introduo

Dilogos interdisciplinares sobre a


produo do espao nas cidades

Fa bi a no Jos A rc a dio Sobr ei r a


Rosel i Senna Ga nem
Su ely M a r a Va z Gu i m a r es De A r ajo

O espao formado por um conjunto indissocivel, so-


lidrio e tambm contraditrio, de sistemas de obje-
tos e sistemas de aes (SANTOS, 2002, p. 63).

A cidade precisa ser lida em aproximaes sucessivas e inter-relaciona-


das, confrontando, como sugere Milton Santos (2002), a configurao
territorial (o espao) e as relaes sociais, nas quais enquadramos, in-
clusive, o processo legislativo e a legislao resultante. Nessa perspec-
tiva, este livro rene um conjunto de artigos apresentados como di-
logos interdisciplinares sobre a legislao e a produo do espao nas
cidades e prope uma reflexo sobre o conjunto indissocivel de sis-
temas de objetos e sistemas de ao que formam o espao (SANTOS,
2002, p. 62), a partir de mltiplos enfoques e escalas complementares,
que so agrupados em duas sees: legislao urbana e ambiental e

Introduo | 9
qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos. A seo legislao
urbana e ambiental inicia a srie de aproximaes sucessivas sobre a
cidade (da escala regional e metropolitana local), estudando a relao
entre o espao urbano, as reas verdes, o parcelamento do solo urbano
e a habitao. A segunda seo rene artigos que tm em comum a
discusso, no panorama nacional e internacional, sobre as prticas de
gesto e a legislao de contratao de projetos de arquitetura e urba-
nismo e sua relao com a qualidade e a sustentabilidade do ambiente
construdo.
O artigo reas verdes e sustentabilidade urbana, de Roseli Senna
Ganem, abre a primeira seo do livro e alerta para o fato de que as
grandes cidades esto se transformando em ambientes cada vez mais
artificializados, alm de abordar a funo dos espaos livres e reas ver-
des no contexto do espao urbano e seu impacto na qualidade de vida
e conforto ambiental das cidades. Como contextualizao inicial, o arti-
go apresenta breve panorama sobre os parmetros para o planejamento
das reas verdes urbanas, a partir de exemplos de cidades brasileiras, e
a viso de diversos autores sobre os princpios a serem seguidos e fer-
ramentas a serem utilizadas nesse planejamento. A principal contribui-
o do artigo est na rica anlise sobre a legislao e as reas verdes
urbanas, em aproximaes sucessivas, nas diversas esferas (ou esca-
las): federal, estadual e municipal. Na anlise da legislao federal, so
apresentadas e analisadas as principais leis no que toca aos dispositivos
relacionados implantao de reas verdes urbanas: nova lei florestal
(Lei n 12.651/2012, que revogou a Lei n 4.771/1965), Lei do Parcelamento
do Solo Urbano (Lei n 6.766/1979), Lei do Sistema Nacional de Unida-
des de Conservao da Natureza (Lei n 9.985/2000), Estatuto da Cidade
(Lei n 10.257/2001), Lei de Crimes Ambientais (Lei n 9.605/1998) e Lei
da Mata Atlntica (Lei n 11.428/2006). No que se refere legislao es-
tadual, so analisados os casos de So Paulo, Minas Gerais, Amazonas
e Gois. A legislao municipal abordada a partir de So Paulo, Belo
Horizonte e Rio de Janeiro. Ao final do artigo, a autora apresenta os prin-
cipais achados resultantes da anlise em cada esfera governamental e
cada escala urbana, destacando a importncia da agregao de outros
valores e princpios e da reavaliao dos parmetros j estabelecidos no
planejamento urbano em relao s reas verdes urbanas.
O segundo artigo da seo, intitulado Planejamento do uso do solo
e preveno a desastres na legislao urbanstica e ambiental, da mes-
ma autora, d continuidade s discusses iniciadas no artigo anterior e
tem como objetivo identificar as aes de ordenamento territorial pre-

10
vistas na legislao nacional urbanstica e de meio ambiente no Brasil.
Na primeira parte do artigo, a autora destaca os pontos da Constitui-
o Federal que tratam do planejamento do uso do solo e da gesto
ambiental e de desastres, assim como as competncias entre a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios nesses temas. Em segui-
da, so apresentadas e discutidas leis de gesto urbana, ambiental e
de desastres, das quais, segundo a autora, podem-se extrair diversas
medidas cuja implantao essencial para a preveno de desastres:
Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001), Lei do Parcelamento do Solo Ur-
bano (Lei n 6.766/1979), Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida (Lei
n 11.977/2009), Estatuto de Proteo e Defesa Civil (Lei n 12.608/2012),
Lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei n 9.433/1997) e Lei
da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei n 6.938/1981), entre outros
instrumentos normativos. A autora conclui destacando que o Brasil
possui uma legislao adequada, tendo em vista a gesto de desastres,
mas que fundamental esses instrumentos serem aplicados de forma
integrada e serem acompanhados por uma cultura de preveno desse
tipo de problema no Brasil.
O artigo reas verdes em ambientes urbanos reflexes para sus-
tentabilidade ambiental das bacias de drenagem, de autoria de Valdir
Adilson Steinke, Mario Diniz de Arajo Neto e Silvia Mri Carvalho,
apresenta uma breve abordagem das concepes tericas de reas ver-
des em ambientes urbanos e seu papel na sustentabilidade urbana, com
foco mais especfico nos processos hidrolgicos vinculados s bacias
de drenagem de ambientes urbanos. H um breve histrico sobre as
discusses pblicas envolvendo temas ambientais, no mbito nacional
e internacional, seguido de discusses sobre aspectos conceituais do
verde urbano, tais como o de infraestrutura verde, espaos livres e
reas verdes. O texto concludo com reflexes sobre a funo das re-
as verdes na preveno de desastres.
O uso, o parcelamento e a ocupao urbana em torno dos espaos fluviais
em bacias hidrogrficas e seus efeitos e impactos sobre as populaes das
cidades o tema abordado pelo artigo intitulado Crescimento urbano em
bacias hidrogrficas: impasses e perspectivas relativos sustentabilidade
social, de Mrio Diniz de Arajo Neto, Valdir Steinke e Maria Ligia
Cassol Pinto. O artigo inicia com a apresentao de alguns conceitos
e reflexes sobre o ambiente como sistema de fluxos, e destaca que o
ambiente opera como um todo, em fluxos permanentes, sobre o qual se
somam as dimenses sociais, econmicas, polticas e institucionais. Na
sequncia, discute-se brevemente a formao das paisagens urbanas em

Introduo | 11
relao aos sistemas hidrolgicos correspondentes e a ocupao urbana
em bacias hidrogrficas e seu impacto sobre a sustentabilidade social nos
espaos urbanos, ressaltando a importncia do emprego de instrumentos
de gesto do espao geogrfico, articulados com as dimenses poltico-
institucionais, socioeconmicas e cientfico-tecnolgicas. Finalmente, so
apresentados alguns impasses e perspectivas relativos sustentabilidade
urbana, confrontando os fenmenos de crescimento e seus efeitos na
hidrologia das bacias hidrogrficas, concluindo sobre a dificuldade, no
contexto brasileiro, de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto
do uso do solo, apesar da legislao existente.
A primeira seo do livro encerra com dois artigos, relacionados
mais diretamente legislao urbana e habitacional, inclusive suas cor-
relaes com a legislao ambiental.
O artigo Legislao urbana e habitacional e proteo do meio am-
biente, escrito por Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, inicia a refle-
xo destacando que, apesar das principais leis de aplicao nacional no
campo do direito urbanstico (Estatuto da Cidade e Lei do Parcelamen-
to do Solo Urbano) contemplarem disposies pontuais relacionadas
proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a inte-
grao consistente entre as normas urbansticas e ambientais. Nesse
sentido, o artigo se desenvolve com um panorama crtico da legislao
federal (e de alguns estados) afeta gesto ambiental urbana. So apre-
sentadas inicialmente reflexes sobre as leis e instrumentos normati-
vos de aplicao nacional: Estatuto da Cidade, Lei do Parcelamento do
Solo Urbano, Lei do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) Lei n 11.124/2005, Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida
(PMCMV) Lei n 11.977/2009, que inclui regras sobre a regularizao
fundiria urbana, e a nova lei florestal. No que se refere legislao
estadual, so analisados os estados de So Paulo, Paran, Bahia e Gois.
A concluso da autora que apesar de haver exemplos de normas que
inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio ambiente [...],
os estados legislam menos do que deveriam nessa rea. Conclui-se o
artigo com reflexes sobre a ateno que deve ser dada s interfaces
entre as normas urbansticas e as regras voltadas proteo do meio
ambiente. A autora destaca, ainda, que alm da perspectiva interdis-
ciplinar, cabe compreender que a gesto ambiental urbana constitui
tema que deve ser abordado sob a gide do federalismo cooperativo,
com a participao de todos os entes da federao, isto , em aproxi-
maes sucessivas e articuladas.

12
O ltimo artigo da seo inicial do livro, intitulado Uma lei (in)
conveniente?, escrito por Daniela Batista Lima aborda, de maneira cr-
tica, as contradies e frustao em torno do debate da Lei de Respon-
sabilidade Territorial Urbana (Projeto de Lei n 3.057/2000, que trata de
ampla reviso da Lei n 6.766/1979, Lei do Parcelamento do Solo Urba-
no) que, em junho de 2012, se encontrava h onze anos em tramitao
no Congresso Nacional, com um substitutivo pronto para a pauta do
plenrio da Cmara dos Deputados desde dezembro de 2007, j com
parecer favorvel emitido pela comisso especial constituda para an-
lise da matria. Partindo de relaes metafricas propostas por Carlos
Nelson Ferreira dos Santos (em A cidade como um jogo de cartas, livro
publicado no final dos anos 1980), a autora especula sobre a elabora-
o das normas urbanas como um jogo de cartas, prope uma reflexo
sobre como transcorre o jogo de um processo legislativo de um marco
legal que pretende definir as normas gerais que conduziro os proces-
sos urbanos e expe, a partir da, um breve histrico sobre a legislao
do parcelamento do solo urbano no Brasil. A segunda parte do artigo
apresenta breve relato sobre o processo que levou promulgao da
Lei n 6.766/1979 (aps 42 anos de vigncia do Decreto-Lei n 58/1937) e
os debates posteriores sobre a necessidade de atualizao e discusso.
Em seguida, a autora aborda os diversos interesses em jogo na cons-
truo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana e posteriormente,
discute as lacunas e a falta de inter-relao entre essa lei e o Programa
Minha Casa, Minha Vida, lanado em 2009. A autora conclui abordan-
do o aparente fim (dos debates) da Lei de Responsabilidade Territorial
Urbana e suas provveis implicaes.
Na sequncia das aproximaes sucessivas sobre a cidade, a se-
gunda parte do livro prope uma discusso sobre a primazia do pro-
jeto, enquanto condio fundamental para a qualidade e a sustentabi-
lidade do ambiente construdo. Nessa perspectiva, os autores colocam
em debate em diversos contextos (nacional e internacionais) instru-
mentos legais e procedimentos de gesto pblica associados contrata-
o e ao julgamento qualitativo de projetos de arquitetura e urbanismo,
com enfoque nos concursos.
O primeiro artigo da seo, de autoria de Fabiano Jos Arcadio
Sobreira, intitulado Concursos de projeto instrumentos para a
qualidade e a sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pbli-
cos apresenta um breve panorama e anlise comparativa sobre a
prtica dos concursos de projeto de arquitetura e urbanismo em di-
versos contextos. O autor parte da premissa de que os concursos de

Introduo | 13
projeto so instrumentos fundamentais para a promoo da quali-
dade e da sustentabilidade da arquitetura e dos espaos pblicos.
No entanto, como todo procedimento fundamentado na democracia
e na transparncia, o concurso est naturalmente sujeito a tenses
e conflitos de interesse e de interpretao, que precisam ser anteci-
pados, gerenciados e regulamentados, com a participao ativa dos
diversos atores e agentes envolvidos. O artigo comea com breve
histrico e contextualizao sobre a gesto e a legislao relativa
contratao de projetos e aos concursos pblicos de arquitetura
no Brasil (com enfoque nos artigos da Lei 8.666/1993 Lei das Li-
citaes). Apresenta algumas referncias internacionais de regula-
mentao e prtica de concursos, a saber: Unio Internacional de
Arquitetos (UIA); Unio Europeia; pases escandinavos; Espanha;
Quebec/Canad e Frana. A terceira parte trata de alguns pontos
de controvrsia sobre a gesto e a prtica dos concursos de projeto:
(1) obrigatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio
de participao e remunerao; (3) julgamento; (4) anonimato versus
dilogo; (5) etapas e formas de apresentao dos projetos. luz das
experincias relatadas, o artigo finalizado com uma proposta de
regulamentao de concursos de projeto no Brasil, alm de suges-
tes de encaminhamento para a discusso da matria no Legislativo
e sua implementao nas diversas esferas da administrao pblica.
O segundo artigo da seo, intitulado Desenvolvimento econmico
e a qualidade do ambiente construdo, de Joris Van Wezemael e Sofia
Paisiou, analisa os modelos de contratao de projetos na administrao
pblica europeia, confrontando os concursos com os sistemas tradicio-
nais e hbridos de contratao pblica de projetos. O artigo pondera so-
bre os processos de transformao das cidades e sua relao com o nvel
de desenvolvimento econmico dos pases. Os autores destacam que os
perodos de recuperao econmica tm mais interferncia sobre a
qualidade do espao urbano em cada pas e situam o Brasil nesse con-
texto. Um dos argumentos apresentados a consolidao, cada vez mais
presente nas contrataes pblicas, da perspectiva internacional, espe-
cialmente quando considerada a influncia cada vez maior da OMC, no
apoio a negociaes e acordos multilaterais, e o nmero considervel de
reas de livre comrcio e de mercados comuns. Os autores sugerem que
essa perspectiva internacional tem afetado a forma de se entender e de
se promover os concursos de arquitetura nos pases europeus. A parte
final do artigo dedicada anlise do procedimento de contratao do
projeto para o Novo Museu da Acrpole, na Grcia, um processo com-

14
plexo e longo que passou pela realizao de quatro procedimentos, ao
longo de trinta anos (dois concursos nacionais e dois concursos interna-
cionais, com distintos formatos). Os autores apresentam recomendaes
para a administrao pblica no Brasil, na formatao dos sistemas de
contratao, propondo sistemas hbridos que combinem a transparncia
dos processos tradicionais criatividade dos novos formatos possveis, a
exemplo das experincias europeias.
O artigo Concursos e qualidade da arquitetura na Frana,
escrito por Patrick Chotteau, apresenta a experincia da Misso
Interministerial para a Qualidade das Construes Pblicas na
promoo e regulamentao da contratao de projetos naquele
pas. Na primeira parte o autor revela a crise de qualidade pela
qual passava a Frana logo depois do ps-guerra, devido grande
quantidade de modelos repetidos e a falta de diversidade e liberdade
projetual e apresenta as estratgias adotadas pela administrao
pblica para a melhoria da qualidade da arquitetura a partir dos
anos 1970, com enfoque especial na promoo de concursos. Na
sequncia, o autor relata os primeiros atos e instrumentos normativos
adotados, como parte dessa nova poltica: a lei promulgada em 3 de
janeiro de 1977 que definiu a arquitetura como objeto de interesse
pblico; a criao, nesse mesmo ano, da Misso Interministerial para
a Qualidade da Construo Pblica (MIQCP); a fundao, em 1979,
do Instituto Francs de Arquitetura e a instituio da premiao
Jovens Arquitetos. A criao da MIQCP e os detalhes sobre seu papel
na poltica pblica pela qualidade da arquitetura que se implantava
naquele perodo so apresentados, com destaque para a importncia
do exerccio de programao (definido pelo autor como um trabalho
estratgico de verificao e validao das necessidades do cliente e sua
exequibilidade), etapa essencial do concurso. Nas sees seguintes, o
autor mostra fatos e episdios que reforaram a cultura do concurso
na Frana como a realizao do Concurso para o Centro Georges
Pompidou (1971), alm de apresentar reflexes sobre a evoluo
do procedimento do concurso como mtodo de contratao, com
destaque para as seguintes discusses: gesto do projeto e preparao
do gestor pblico; publicao e aplicao da Lei de Gesto de Obras
Pblicas (1985) e sustentabilidade, como um dos aspectos da qualidade
arquitetnica. O autor conclui reforando o papel da MIQCP e do
permanente debate propiciado pelos concursos na consolidao da
poltica de qualidade da arquitetura pblica na Frana.

Introduo | 15
O livro encerrado com o artigo de Jean-Pierre Chupin, intitulado
Quando julgar conceber um projeto. O texto prope reflexes te-
ricas sobre o julgamento arquitetnico em concursos e defende uma
analogia entre o trabalho do jri e o exerccio de concepo projetu-
al. O autor inicia com alguns relatos histricos, destacando a prtica
de concursos como uma das transformaes promovidas pela Revolu-
o Francesa, quando a contratao pblica de projetos se tornou uma
questo de interesse pblico e quando a Conveno Nacional passou a
exigir procedimentos ao mesmo tempo igualitrios e transparentes, que
assegurassem o encontro entre demandas estticas e o princpio da de-
mocracia. Na sequncia, apresenta alguns exemplos clssicos de con-
cursos onde houve intensos debates sobre o julgamento, como foi o caso
do concurso para o Palcio das Naes (1927), em Genebra, na Sua, e
outros exemplos em Quebec. Em todos eles, o autor coloca em discus-
so as crises de julgamento e alerta para a escassez de textos tericos e
pesquisas que permitam compreender melhor o fenmeno. Nessa pers-
pectiva, prope um modelo terico de julgamento arquitetnico em si-
tuao de concurso, em que os membros do jri so apresentados como
recriadores do projeto. Segundo o autor: a avaliao final de um jri
sobre determinado projeto depende dos ciclos de imaginao e de for-
malizao, ou em outros termos, de representao progressiva daquela
que seria a melhor proposio. Para avanar nessa reflexo, ele utiliza
referncias e conceitos em outras disciplinas, como a noo de reflexo,
ou exerccio reflexivo, proposta pelo psicopedagogo Donald Schn e ou-
tros modelos tericos. O autor conclui o artigo apresentando o trabalho
do Leap (Laboratrio de Estudos da Arquitetura Potencial), da Universi-
t de Montral, que concentra grande parte de suas pesquisas na teoriza-
o da arquitetura e do julgamento arquitetnico a partir dos concursos,
que segundo ele, alm de serem uma das ferramentas mais confiveis
para a promoo da qualidade dos espaos pblicos, so tambm uma
das raras ocasies onde pode ocorrer a convergncia das necessidades da
prtica profissional e as ambies da pesquisa disciplinar.
Enfim, este livro prope, a partir de aproximaes sucessivas e mul-
tidisciplinares, um olhar crtico e reflexivo sobre o ambiente constru-
do, em suas diversas manifestaes e escalas. Os conceitos de qualida-
de e sustentabilidade no espao urbano so explorados de maneiras
diversas, em perspectivas distintas, porm guardam em comum o
olhar crtico sobre o processo e as dinmicas sociais, evitando o olhar
superficial sobre os objetos e a paisagem.

16
Legislao urbana e ambiental
reas verdes e sustentabilidade urbana

Rosel i Senna Ga nem

1 Introduo
No mundo ocidental, a carncia de reas livres constitui um pro-
blema para as populaes urbanas desde o incio da Revoluo Indus-
trial. Essa preocupao no existia nas pequenas cidades medievais,
onde o mundo buclico podia ser alcanado logo depois dos muros. No
Renascimento, a jardinagem floresceu em parques e jardins pblicos,
especialmente na Frana e na Itlia, mas os espaos urbanos destinados
ao lazer coletivo reduziram-se a partir do sculo XVIII (LOBODA; DE
ANGELIS, 2005; LIMA, 1994). A expanso das fbricas e a poluio in-
dustrial levaram procura por reas remotas, para o lazer e a contem-
plao, e o ambiente campestre tornou-se o refgio dos trabalhadores
fabris (MCCORMICK, 1992). A arborizao das cidades, por necessida-
des estticas e sanitrias, tornou-se uma preocupao das autoridades
somente no sculo XIX (LIMA, 1994).
As grandes cidades transformam-se em ambientes cada vez mais
artificializados. Como enfatizam Duarte e Serra (2003), para muitos, a
vida urbana converteu-se em uma srie de experincias condicionadas
artificialmente, com moradias, espaos de trabalho e veculos isolados
do exterior. [...] Isso fez com que as cidades dessem as costas ao meio
exterior, que se torna um lugar cada vez mais contaminado, varrido
por ventos de inverno ou sufocado pelo calor de vero (p. 8). Assim,
a vida urbana aliena-se do espao exterior, despreocupando-se dele.
Do ponto de vista ambiental, as cidades caracterizam-se pela importa-
o de matria e energia; escavao, transporte, compactao e imperme-
abilizao do solo; isolamento trmico e formao de microclima distinto

Legislao urbana e ambiental | 19


do ambiente circundante; acumulao de resduos slidos e efluentes do-
msticos e industriais; eutrofizao das guas; poluio atmosfrica; al-
terao das cadeias trficas naturais e introduo de espcies exticas. O
sistema de espaos livres torna-se cada vez mais comprimido, de tal forma
que as praas remanescentes assumem a condio de osis em meio ao te-
cido urbano ou so reduzidas a estacionamento e rea de camels diurnos
e polos noturnos de misria humana (LOBODA; DE ANGELIS, 2005).
A tendncia substituir as praas por espaos privados, como shopping
centers, condomnios residenciais e edifcios polifuncionais, que incorpo-
ram centros de convivncia na rea comum aos condminos. Para as po-
pulaes perifricas, na ausncia de espaos livres, as ruas transformam-se
em reas de lazer e socializao (LOBODA; DE ANGELIS, 2005). Essa ten-
dncia tem graves consequncias, discutidas adiante, tendo em vista que os
espaos urbanos livres tm diversas funes sociais e ambientais.
importante notar que espao livre no , necessariamente, uma rea
verde ou arborizada, nem obrigatoriamente pblica. Tais espaos englo-
bam jardins pblicos e residenciais, praas, parques, reas para proteo
da natureza, canteiros e rotatrias, reas de esporte, caladas e ruas de
pedestres, jardins zoolgico e botnico, cintures verdes, etc. (LOBODA;
DE ANGELIS, 2005). Os espaos livres incluem reas vegetadas; reas de
lazer construdas, dotadas ou no de valor cnico/paisagstico; e reas de
circulao (MACEDO, 1995 apud LOMBARDO, 2003).
Assim, o espao livre pode ser natural ou antrpico (LIMA, 1994).
Espao livre seria a rea no destinada a uso residencial, comercial, de
trnsito ou industrial, construdo ou no (RICHTER, 1981 apud LIMA,
1994). O espao livre uma rea verde quando total ou parcialmente
vegetado. Inclui reas inteiramente plantadas e paisagens naturais em
diferentes estgios de conservao.
O manejo de reas verdes visa assegurar os inmeros benefcios
sociais e ambientais que elas proporcionam, abrangendo o plantio de
vegetao e a conservao de paisagens nativas. Ele especialmente
importante nas cidades da Amrica Latina, regio de intenso xodo
rural e urbanizao acelerada. As grandes e mdias cidades latino-
americanas possuem periferias marcadas pelo assentamento informal,
carente de servios de saneamento bsico e de planificao que garanta
a manuteno de reas verdes. A consequncia a ocupao de lugares
inadequados para a construo, danosa para o equilbrio ecolgico e a
biodiversidade e de alto risco para os seus habitantes (SORENSEN, 1998).
No Brasil, o processo de urbanizao acelerada teve incio na dcada
de 1930, com a poltica de industrializao e substituio de importaes.

20
O crescimento urbano acirrou-se nas dcadas de 1960 e 1970, com os pro-
gramas de descentralizao e de incentivo industrializao de cidades
de mdio porte. Esse crescimento no foi acompanhado de polticas de
controle da ocupao do solo, com diretrizes de ordenamento urbano e
fiscalizao. O resultado foi a degradao das condies de vida urbana,
reflexo, em parte, da carncia de reas verdes (LOMBARDO, 2003).
A manuteno de reas verdes nas cidades da Amrica Latina e do
Brasil enfrenta inmeros desafios de ordem institucional, financeira,
fundiria, cultural e legal (SORENSEN, 1998). O presente estudo tem o
objetivo de analisar um desses desafios, qual seja, o estabelecimento de
um marco legal adequado para a implantao e manuteno de reas
verdes nas cidades brasileiras. O estudo apresenta a legislao federal
pertinente matria e analisa seus avanos e lacunas. Alm disso, bus-
cou-se identificar exemplos de leis estaduais e de capitais brasileiras que
disciplinem a manuteno de espaos livres e reas verdes urbanas.
O levantamento de leis federais foi realizado junto pgina da Pre-
sidncia da Repblica1. O levantamento das leis estaduais e municipais
foi feito nas pginas das assembleias legislativas e cmaras de vere-
adores, respectivamente. Ressalte-se que a citao de leis estaduais e
municipais tem carter apenas exemplificador, uma vez que no foi
feita uma busca exaustiva em todos os estados e municpios brasileiros.

2 Funes das reas verdes urbanas


As reas verdes urbanas apresentam muitas funes socioambien-
tais. Vrias delas constituem espaos coletivos de lazer ao ar livre e
proporcionam bem-estar fsico e mental populao (MORERO, 2007).
As rvores influenciam beneficamente na qualidade do ar, absor-
vendo poluentes e gs carbnico. Os bosques atuam como absorve-
douros e reservatrios de carbono, minimizando os efeitos da poluio
atmosfrica urbana e da emisso de gases-estufa.
A vegetao atua como moderadora do clima, melhorando o confor-
to urbano. O clima da cidade fruto da interao entre o ar atmosfrico
e o ambiente urbano construdo. A geometria urbana, isto , o arranjo,
a densidade e a distribuio das edificaes, influencia diretamente no
balano de energia (DUARTE; SERRA, 2003).
As rvores regulam a quantidade de radiao solar que chega ao
solo, o movimento do vento, a umidade, a temperatura e o impacto das
chuvas. Estima-se que a velocidade do vento pode ser reduzida em at

1 Cf. http://www4.planalto.gov.br/legislacao.

Legislao urbana e ambiental | 21


60% com a presena de rvores, quando comparada a reas urbanas
abertas (SORENSEN, 1998).
Nas cidades, a presena de extensas reas pavimentadas causa
elevao da temperatura e a formao de ilhas de calor, onde a
temperatura maior do que nas regies vizinhas. O sombreamento
das rvores pode reduzir a temperatura mdia nas edificaes em at
5C (SORENSEN, 1998). Esse efeito implica no apenas a melhoria do
conforto urbano, mas tambm a reduo de gastos energticos com a
manuteno de sistemas de ar condicionado.
A conservao da cobertura vegetal nas regies de nascentes funda-
mental para o controle da qualidade e da quantidade de gua. A vegeta-
o influencia na disponibilidade de gua para abastecimento humano e
na reduo das enfermidades de transmisso hdrica (SORENSEN, 1998).
Outra importante funo da vegetao nativa o controle da drena-
gem superficial nas bacias hidrogrficas e, por consequncia, da eroso
do solo, do assoreamento dos corpos-d'gua e das inundaes.
A ocupao de reas de risco geolgico um srio problema nas
cidades brasileiras. Na regio serrana do estado de Rio de Janeiro, em
2011, os deslizamentos de terra ocasionaram mais de novecentos mor-
tos2. A tragdia, decorrente da ocupao de terrenos com alta decli-
vidade, foi deflagrada pelas chuvas intensas que assolaram a regio
em janeiro de 2011. Segundo o Servio Geolgico do Estado do Rio de
Janeiro (2011), as guas pluviais concentram-se nos canais ao longo da
encosta, provenientes de taludes laterais e de reas a montante, o que
leva ao escoamento superficial em alta velocidade e com alto poder
erosivo e, consequentemente, s corridas de terra e lama. O solo dos
taludes laterais acrescenta-se gua, gerando instabilidade adicional e
barramentos provisrios, os quais so rompidos e geram escoamentos
com energia ainda maior.
Assim, nas zonas montanhosas com encostas muito pendentes, a
ausncia de cobertura vegetal leva ocorrncia de eroso e desliza-
mentos de terra, quando h ocorrncia de chuvas muito copiosas. A
ocupao dessas reas representa grande perigo para vidas humanas e
perdas econmicas de grandes propores (SORENSEN, 1998).
O estado de Santa Catarina tambm enfrenta desastres naturais
decorrentes da ocupao de reas de risco. Populaes ribeirinhas
sofreram com as inundaes e soterramentos em novembro de 2008,

2 Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/876404-avalanches-na-regiao-serra-


na-do-rio-chegaram-a-180-kmh.shtml>. Acesso em: 1 mar. 2011.

22
que causaram 135 bitos, deixaram 78 mil desabrigados e desalojados
e afetaram mais de dois milhes de pessoas. Foram 63 municpios em
situao de emergncia e 14 em estado de calamidade pblica3.
Por sua vez, a regio metropolitana de So Paulo sofre com frequen-
tes inundaes, decorrentes da extensa ocupao urbana da bacia do
Alto Tiet. O Atlas Ambiental do Municpio de So Paulo afirmava, em
2002, que a soluo para as enchentes seria possvel apenas com a re-
fundao da cidade. Obras minimizadoras incluiriam o rebaixamento
da calha do rio Tiet e a construo de piscines em terrenos vagos, nas
cabeceiras do rio. O atlas tambm propunha a recuperao das reas
permeveis e a preservao das vrzeas como reas verdes4.
A proteo da vegetao nas bacias hidrogrficas, especialmente
nas margens de rios e encostas muito inclinadas, e a manuteno de
reas verdes urbanas, que reduzam o escoamento superficial e permi-
tam a infiltrao lenta da gua, so medidas essenciais para que es-
ses desastres sejam evitados ou minimizados. A recuperao de reas
degradadas, com o manejo de reas verdes, tambm pode colaborar
com a reduo desses desastres e seus consequentes prejuzos sociais,
ambientais e econmicos. Para tanto, necessria a implantao de um
programa de remanejamento de populaes situadas em zonas de ris-
co. No Brasil, a cidade de Curitiba-PR minimizou os danos frequentes
devido a inundaes com a implantao de uma rede de parques ur-
banos. Ainda assim, o problema no est equacionado, tendo em vista
que no foi assistida a poro centro-sul da cidade, onde se concentra
grande parte da populao de baixa renda. Essa regio sofre com as
enchentes, que causam prejuzos a centenas de pessoas, anualmente
(MENDONA, 2007).
De modo geral, as moradias ilegais localizam-se justamente nas re-
gies ecologicamente frgeis, como margens de corpos-d'gua, encos-
tas, mangues, fundos de vale, regies que so pleiteadas como reas
de conservao e preservao ambiental (COSTA; BRAGA, 2002). Esse
, entretanto, um falso conflito, uma vez que, como visto acima, a ocu-
pao de reas frgeis deve ser evitada pela populao e pelas autori-
dades pblicas, por sua importncia ecolgica e, principalmente, pela
segurana da coletividade.

3 Disponvel em: <http://www.desastre.sc.gov.br/index.php?option=com_content&view=artic


le&id=400:santa-catarina-relembra-um-ano-da-maior-tragedia-do-estado&catid=1:ultimas-
-noticias>. Acesso em: 1 mar. 2011.
4 Disponvel em: <http://atlasambiental.prefeitura.sp.gov.br/pagina.php?id=26>. Acesso em: 1
mar. 2011.

Legislao urbana e ambiental | 23


Outra funo das reas verdes urbanas a conservao da biodi-
versidade. De modo geral, a expanso urbana marcada pelo processo
de terra arrasada, que implica a eliminao indiscriminada da vege-
tao nativa em todo o stio urbano, mesmo nas reas no edificveis.
No entanto, os stios de vegetao nativa imersos na malha urbana e
mesmo as reas arborizadas com espcies exticas contribuem para a
conservao da fauna e a manuteno de corredores ecolgicos, enten-
didos como elementos de conectividade entre reas protegidas mais
extensas (GANEM, 2008). O corredor permite o movimento de popula-
es da flora e da fauna e o fluxo gnico entre elas, facilitando a disper-
so de espcies, a recolonizao de reas degradadas e a manuteno
de populaes que requerem reas extensas para sua sobrevivncia
(Lei n 9.985/2000, art. 2, XIX).
Alm disso, a proteo de fragmentos de vegetao nativa em reas
urbanas contribui diretamente para a proteo da diversidade biolgi-
ca, pela proteo de habitat que abrigam espcies de ocorrncia local ou
raras. Um bom exemplo foi a descoberta de uma nova espcie de planta
(Calathea reginae) na cidade do Rio de Janeiro, em 2004, num pequeno
resqucio de Mata Atlntica da zona sul carioca (GANEM, 2008).
Alm de contribuir para a salubridade ambiental, as reas verdes
tm importante funo social como stios para o desenvolvimento de
atividades recreativas, educativas e culturais e como elementos de va-
lorizao esttica da paisagem urbana (SORENSEN, 1998).

3 Parmetros para o planejamento


das reas verdes urbanas
Para a obteno dos melhores benefcios sociais e ambientais, o pla-
nejamento da criao e implantao de reas verdes urbanas deveria
levar em conta diversos parmetros. Duarte e Serra (2003) ressaltam a
importncia da proporo e da distribuio das reas verdes na malha
urbana. Do ponto de vista climtico, por exemplo, a rea de influncia
de um nico parque pequena. A condio ideal a distribuio de
diversas reas verdes na malha urbana, ampliando seus efeitos para
uma rea mais extensa e para o maior nmero de pessoas.
Muitos planejadores adotam o parmetro rea verde per capita como
indicador de sustentabilidade urbana, em parte seguindo orientao
da Organizao Mundial da Sade (OMS), que aponta o valor ideal de
12m2/habitante. Esse indicador tem sido bastante criticado, pois no
leva em conta a distribuio e a qualificao desses espaos (MORERO,

24
2007; DUARTE; SERRA, 2003; MENDONA, 2007). Veja-se o exemplo
j citado da cidade de Curitiba, considerada uma capital ecolgica, mas
que ainda no equacionou a carncia de reas verdes nas regies peri-
fricas (MENDONA, 2007). Do mesmo modo, em So Paulo, em 1995,
a cobertura vegetal era de 70% no bairro do Morumbi e de apenas 3%
na rea central (LOMBARDO, 1995 apud DUARTE; SERRA, 2003).
O ideal ser conciliar os parmetros rea verde/habitante, rea
verde/rea construda e distribuio. Duarte e Serra (2003) propem
um indicador que correlaciona superfcie de gua e rea arborizada
com taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento5. Assim, bair-
ros com baixa taxa de ocupao, mas com verticalizao intensa, de-
veriam possuir extensa rea verde, capaz de atender as necessidades
de rea livre de toda a populao residente. Complementarmente, a
distribuio das reas verdes deveria influenciar no afastamento entre
as edificaes, de forma a proporcionar os maiores benefcios ambien-
tais. O objetivo equilibrar rea construda com elementos naturais
na paisagem (DUARTE; SERRA, 2003).
Um programa de reas verdes deveria considerar os objetivos rela-
cionados educao e ao lazer, conservao dos recursos hdricos,
proteo da biodiversidade, preveno de desastres, melhoria do cli-
ma urbano, ao controle de poluio e recuperao de reas degradadas.
Morero et al. (2007) destacam que os habitat naturais conservados
so raros na malha urbana e esto constantemente sujeitos ao an-
trpica e presso imobiliria. Entretanto, o planejamento ambiental
das cidades deveria considerar os objetivos e metas das reas verdes, o
seu estado de conservao, as aes humanas que afetam essas reas,
os indicadores ambientais para um processo eficiente de implantao
de reas verdes e a identificao das reas prioritrias de ao. Para
definio das reas prioritrias, dever-se-ia considerar a densidade de-
mogrfica, o grau de educao, a faixa etria e a faixa de renda, bem
como a presena de remanescentes de vegetao nativa e de agrupa-
mentos arbreos (MORERO, 2007).
A iniciativa privada deveria ser induzida a contribuir para a amplia-
o das reas verdes urbanas, tendo em vista que os projetos de parce-
lamento urbano e a verticalizao dos bairros implicam a ampliao da
rea impermeabilizada e o adensamento populacional. Uma ferramen-
ta seria a compensao com a implantao de rea verde equivalente

5 A taxa de ocupao corresponde percentagem do terreno ocupada com a edificao, enquan-


to o coeficiente de aproveitamento a quantidade mxima de rea construda em um lote,
levando-se em conta todos os pavimentos, dentro dos limites de uma taxa de ocupao dada.

Legislao urbana e ambiental | 25


rea construda ou a transferncia de recursos para um fundo munici-
pal destinado manuteno das reas verdes (DUARTE; SERRA, 2003).

4 A legislao federal e as reas verdes urbanas


H diversas leis federais que tratam, de forma direta ou no, da pre-
sena de reas verdes nas cidades, quais sejam:
Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012 a nova Lei Florestal;
Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, que dispe sobre o parce-
lamento do solo urbano e d outras providncias a Lei do Parce-
lamento do Solo Urbano;
Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que regulamenta os arts. 182 e
183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica
urbana e d outras providncias o Estatuto da Cidade;
Lei n 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que dispe sobre a uti-
lizao e proteo da vegetao nativa do bioma Mata Atlntica, e
d outras providncias a Lei da Mata Atlntica;
Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, que regulamenta o art. 225,
1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras
providncias a Lei do Snuc;
Lei n 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as san-
es penais e administrativas derivadas de condutas e atividades
lesivas ao meio ambiente, e d outras providncias a Lei de Cri-
mes Ambientais.
A seguir, so apresentadas cada uma das leis mencionadas, no que
toca aos dispositivos relacionados implantao de reas verdes urbanas.

Lei Florestal
A nova Lei Florestal, de n 12.651/2012, revogou a Lei n 4.771/1965,
que instituiu as reas de Preservao Permanente (APPs). A nova lei
manteve o instituto da APP, definindo-o como a rea protegida, co-
berta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de preser-
var os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a bio-
diversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populaes humanas (art. 3, II).
As APPs destinam-se proteo da vegetao em reas sensveis,
como as margens dos corpos-d'gua, nascentes, encostas, topos de mor-
ro e outras mencionadas na lei florestal. A cobertura vegetal ao longo
dos corpos-d'gua essencial para a conservao destes, uma vez que

26
ela protege o solo contra a eroso e evita o processo de assoreamento e
poluio da gua. A cobertura vegetal nativa ao longo dos rios, nascen-
tes e encostas contribui ainda para a manuteno de corredores ecol-
gicos, os quais permitem o fluxo gnico entre populaes da flora e da
fauna situadas em reas distantes, que poderiam estar separadas, no
fossem as APPs. A vegetao contribui para amenizar o microclima,
oferece elementos naturais que diversificam a paisagem urbana e evita
a ocorrncia de deslizamentos de terra e enxurradas. Esses servios so
importantes para a conservao do equilbrio do meio ambiente, para
o conforto ambiental e, sobretudo, para a segurana das populaes
urbanas (GANEM, 2007).
Pelo s efeito da lei (art. 4), APP a rea situada nos seguintes locais:
faixas marginais a qualquer curso d'gua natural perene e intermi-
tente, excludos os efmeros, desde a borda da calha do leito regu-
lar, nas larguras mnimas especificadas no art. 4, I;
faixas de 30 m no entorno dos lagos e lagoas naturais urbanos;
reas no entorno dos reservatrios d'gua artificiais, decorrentes
de barramento ou represamento de cursos d'gua naturais, na fai-
xa definida na licena ambiental do empreendimento;
reas no entorno das nascentes e dos olhos-d'gua perenes, qual-
quer que seja sua situao topogrfica, no raio mnimo de 50 m;
encostas ou partes destas com declividade superior a 45, equiva-
lente a 100% na linha de maior declive;
restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
manguezais, em toda a sua extenso;
bordas dos tabuleiros ou chapadas, at a linha de ruptura do rele-
vo, em faixa nunca inferior a 100 m em projees horizontais;
topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mnima
de 100 m e inclinao mdia maior que 25, conforme critrios de
delimitao especificados na lei;
reas em altitude superior a 1.800 m; e
faixa marginal de 50 m ao longo das veredas, medida a partir do
espao permanentemente brejoso e encharcado.
Alm dessas reas, o art. 6 da Lei n 12.651/2012 possibilita que o
Poder Executivo institua APP em reas cobertas com florestas ou ou-
tras formas de vegetao destinadas a, entre outras funes, conter a
eroso do solo; mitigar riscos de enchentes e deslizamentos de terra
e de rocha; abrigar espcies ameaadas de extino; proteger stios de
excepcional beleza ou de valor cientfico, cultural ou histrico; formar

Legislao urbana e ambiental | 27


faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias; e assegurar condi-
es de bem-estar pblico.
A APP deve ser mantida pelo proprietrio, sendo sua obrigao re-
compor a vegetao desmatada. A supresso ou interveno em APP
pode ocorrer apenas nas hipteses de utilidade pblica, interesse social
ou baixo impacto ambiental, previstas em lei. Em nascentes, dunas e
restingas, a supresso de vegetao pode ocorrer somente em caso de
utilidade pblica. Nos manguezais com funo ecolgica comprome-
tida, a lei possibilita a interveno ou a supresso de vegetao nativa
para execuo de obras habitacionais e de urbanizao de projetos de
regularizao fundiria de interesse social. Os arts. 64 e 65 da lei esta-
belecem condies para a regularizao fundiria urbana.
Alm das APPs, a lei, no seu art. 25, prev o estabelecimento de re-
as verdes urbanas pelo poder pblico municipal, por meio do direito
de preempo para aquisio de remanescentes florestais relevantes
(institudo pelo Estatuto da Cidade); da transformao das reservas le-
gais das propriedades rurais includas em rea de expanso urbana; da
exigncia de delimitao de reas verdes nos loteamentos, empreendi-
mentos comerciais e na implantao de infraestrutura; e da aplicao
de recursos oriundos da compensao ambiental.

Lei do Parcelamento do Solo Urbano


A Lei n 6.766/1979 disciplina o parcelamento do solo urbano, ve-
dando-o nos seguintes casos (art. 3, pargrafo nico):
em terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas
as providncias para assegurar o escoamento das guas;
em terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo sa-
de pblica, sem que sejam previamente saneados;
em terreno com declividade igual ou superior a 30%, salvo se aten-
didas exigncias especficas das autoridades competentes;
em terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edificao;
em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio
impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo.

Verifica-se, pois, que a lei preserva as reas de interesse ambiental


e aquelas onde as condies topogrficas geram risco segurana da
populao.

28
Os projetos de loteamento devem atender a determinados requisitos
indicados no art. 4 da lei, visando a delimitao de reas destinadas
a sistemas de circulao e espaos livres de uso pblico, proporcionais
densidade de ocupao prevista pelo plano diretor ou aprovada por
lei municipal para a zona em que se situem. Os lotes devem ter rea
mnima de 125 m2 e frente mnima de 5 m, salvo quando a legislao
estadual ou municipal determinar maiores exigncias, ou quando o lote-
amento se destinar a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos
habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos rgos
pblicos competentes. O art. 4, 1, da lei determina o estabelecimento,
por lei municipal, dos usos permitidos, das reas mnimas e mximas
de lotes, dos coeficientes mximos de aproveitamento e de outros ndi-
ces urbansticos de parcelamento e ocupao do solo, para cada zona do
municpio. Esses ndices podem ser manejados de forma a permitir a
manuteno de reas verdes e demais espaos livres na malha urbana.
A Lei n 6.766/1979 determina que, ao longo das guas correntes e
dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias e ferrovias,
obrigatria a reserva de uma faixa no edificvel de 15 m de cada
lado. No entanto, esse dispositivo deve ser interpretado em conjunto
com as determinaes da legislao florestal relativas s APPs. A Lei
do Parcelamento do Solo Urbano estabelece uma faixa no edificvel
inferior aos limites de APP ao longo de crregos definidos pela Lei
n 12.651/2012, que estabelece um mnimo de 30 m. Mas, a prpria Lei
n 6.766/1979 prev a obedincia s exigncias da legislao especfica.
Nesse caso, a legislao especfica a Lei Florestal. Alm disso, a nova
Lei Florestal posterior Lei do Parcelamento do Solo Urbano. Portan-
to, no h dvidas de que, como regra geral, a rea no edificvel ao
longo de guas correntes urbanas no pode ser inferior a 30 m.
O art. 6 da lei determina ao interessado em parcelar o solo urbano
que solicite, prefeitura municipal, a definio das diretrizes para o
uso do solo, traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e
das reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio, apre-
sentando, para esse fim, requerimento e planta do imvel com, pelo
menos: as divisas da gleba a ser loteada; as curvas de nvel; a localiza-
o dos cursos d'gua, bosques e construes existentes; a indicao
dos arruamentos contguos a todo o permetro, a localizao das vias
de comunicao, das reas livres, dos equipamentos urbanos e comu-
nitrios, existentes no local ou em suas adjacncias, com as respectivas
distncias da rea a ser loteada; o tipo de uso predominante a que o

Legislao urbana e ambiental | 29


loteamento se destina; as caractersticas, dimenses e localizao das
zonas de uso adjacentes.
Observa-se, mais uma vez, que o projeto de parcelamento do solo
urbano deve ser elaborado em consonncia com normas urbansticas
que incluem a necessidade de proteo de crregos, reas verdes e es-
paos livres.
Destarte, a Lei n 6.766/1979 define parmetros urbansticos de con-
trole da ocupao e uso do solo urbano, prevendo a manuteno de
espaos livres, tamanho mnimo dos lotes, faixas no edificveis ao
longo de rodovias e ferrovias e harmonizao das vias com a topogra-
fia do terreno, medidas essas que, se bem manejadas no planejamento
urbano, favorecem a manuteno das reas verdes.

Estatuto da Cidade
A Lei n 10.257/2001, que institui o Estatuto da Cidade, estabelece
diretrizes para a poltica urbana e determina que esta tem o objetivo
de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
da propriedade urbana (art. 2). Para tanto, a poltica urbana deve ga-
rantir o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana,
ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras geraes. interessante notar que, embora o esta-
tuto mencione o saneamento ambiental, no aponta nenhum critrio de
sustentabilidade ecolgica como requisito para a sustentabilidade ur-
bana. Esse seria o caso da manuteno de reas verdes para a garantia
da segurana da populao.
No entanto, o mesmo art. 2 inclui, entre as diretrizes da poltica
urbana, diversos dispositivos ambientais, quais sejam: a ordenao e
controle do uso do solo, de forma a evitar a poluio e a degradao
ambiental, e a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente
natural e do patrimnio paisagstico.
Alm disso, figuram entre os instrumentos da poltica urbana
(art. 4), o plano diretor, o zoneamento ambiental e as unidades de con-
servao. O zoneamento ambiental est previsto na Lei n 6.938/1981,
que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. As unidades de con-
servao so regidas pela Lei n 9.985/2000 e sero discutidas em tpico
posterior deste trabalho.
Os arts. 39 a 42-B do estatuto detalham algumas diretrizes relativas
ao plano diretor, reiterando as disposies do art. 182 da Constituio

30
Federal, segundo o qual a propriedade urbana cumpre sua funo so-
cial quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade
expressas no plano diretor. Assim, a funo social da propriedade, no
caso de rea urbana, depende das disposies do plano diretor, atendi-
das as necessidades dos cidados quanto qualidade de vida, justia
social e ao desenvolvimento das atividades econmicas.
O plano diretor deve ser elaborado de forma participativa e aprova-
do por lei municipal, revista a cada dez anos, e deve englobar todo o
territrio do municpio (e no somente o permetro urbano). O art. 41
especifica as cidades para as quais o plano diretor obrigatrio, entre
as quais esto as includas no cadastro nacional de municpios com re-
as suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inun-
daes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O art. 42 estipula, em linhas gerais, o contedo mnimo do plano
diretor. No h, nesse dispositivo, exigncias quanto manuteno de
reas verdes. Entretanto, o art. 42-A determina, para os municpios in-
cludos no cadastro referido, que o plano diretor deve conter o mape-
amento das reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos, bem como as medidas de drenagem urbana necessrias
preveno e mitigao de impactos de desastres. Como muitas dessas
reas esto em APP, medidas preventivas de desastres devero abran-
ger a relocao de populao e revegetao das reas de risco.

Lei da Mata Atlntica


A Lei n 11.428/2006 estabelece condicionantes para a supresso de
vegetao nativa da Mata Atlntica. A lei distingue as florestas pri-
mrias e secundrias e o estgio de regenerao em inicial, mdio e
avanado. A vegetao em estgio inicial de regenerao pode ser su-
primida, mediante autorizao do rgo estadual.
Conforme o art. 30, vedada a supresso de vegetao primria para
fins de loteamento ou edificao, nas regies metropolitanas e reas
urbanas. Em qualquer localizao, a supresso de vegetao primria
e secundria no estgio avanado de regenerao somente poder ser
autorizada em caso de utilidade pblica (art. 14).
A supresso da vegetao secundria em estgio avanado de re-
generao vedada nos permetros urbanos aprovados aps a data de
incio de vigncia da lei (art. 30, II). Nos permetros urbanos aprovados
at a data de incio de vigncia da lei, a supresso depende de prvia

Legislao urbana e ambiental | 31


autorizao do rgo estadual competente, sendo admitida para fins de
loteamento ou edificao, no caso de empreendimentos que garantam
a preservao de vegetao nativa em estgio avanado de regenerao
em no mnimo 50% da rea total coberta por esta vegetao (art. 30, I).
A vegetao secundria em estgio mdio de regenerao poder
ser suprimida nos casos de utilidade pblica e interesse social. Quando
situada em rea urbana, a supresso poder ser autorizada pelo rgo
ambiental municipal competente, desde que o municpio possua con-
selho de meio ambiente com carter deliberativo e plano diretor. De
qualquer forma, conforme os arts. 14 e 31 da lei, a autorizao depen-
de da anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente fun-
damentada em parecer tcnico, deve obedecer ao disposto no Plano
Diretor e deve seguir os seguintes condicionantes:
permetros urbanos aprovados at a data de incio de vigncia da
lei: preservao de vegetao nativa em estgio mdio de regene-
rao em no mnimo 30% da rea total coberta por esta vegetao;
permetros urbanos delimitados aps a data de incio de vigncia da
lei: manuteno de vegetao em estgio mdio de regenerao em
no mnimo 50% da rea total coberta por esta vegetao.

Lei do Sistema Nacional de Unidades


de Conservao da Natureza
A Lei n 9.985/2000 institui o Sistema Nacional de Unidades de Con-
servao da Natureza (Snuc). Unidade de Conservao (UC) o espa-
o territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdi-
cionais, com caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo
pelo poder pblico, com objetivos de conservao e limites definidos,
sob regime especial de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo (art. 2, I).
So criados dois tipos de UCs: as de proteo integral, destinadas
preservao dos recursos naturais, e as de uso sustentvel, que admi-
tem a explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos
recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo
a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmen-
te justa e economicamente vivel (art. 2, XI).
Por fora do art. 49, a rea de toda UC de proteo integral consi-
derada zona rural. Isso no implica, entretanto, a inexistncia de UCs
desse tipo na malha urbana ou limtrofes a ela. Exemplos so o Parque

32
Nacional da Tijuca, na cidade do Rio de Janeiro, e o Parque Nacional de
Braslia, junto ao Plano Piloto, no Distrito Federal.
No entanto, na zona definida como urbana pela lei municipal, s
possvel a criao de UCs de uso sustentvel, que abrangem sete cate-
gorias: rea de Proteo Ambiental (APA); rea de Relevante Interesse
Ecolgico (Arie); Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de
Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; e Reserva Particular
do Patrimnio Natural (art. 14).
Em princpio, possvel a criao de qualquer uma dessas catego-
rias em zona urbana, mas, considerando-se os objetivos de manejo de
cada uma (Quadro 1), verifica-se que as UCs apropriadas so a APA
e a Arie, das quais existem inmeros exemplos de sobreposio com
ocupao urbana de diferentes usos.
Quadro 1 Unidades de conservao de uso sustentvel.
CATEGORIA OBJETIVOS
rea de Proteo Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupa-
Ambiental (APA) o e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.
rea de Relevante Manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou local e
Interesse Ecolgico (Arie) regular o uso admissvel dessas reas, de modo a compatibiliz-lo
com os objetivos de conservao da natureza.
Floresta Nacional (Flona) Promover o uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e
a pesquisa cientfica, com nfase em mtodos para explorao
sustentvel de florestas nativas.
Reserva Extrativista Proteger os meios de vida e a cultura de populaes extrativistas
(Resex) tradicionais e assegurar o uso sustentvel dos recursos naturais
da unidade.
Reserva de Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condi-
Desenvolvimento es e os meios necessrios para a reproduo e a melhoria dos
Sustentvel (RDS) modos e da qualidade de vida e explorao dos recursos naturais
das populaes tradicionais, bem como valorizar, conservar e
aperfeioar o conhecimento e as tcnicas de manejo do ambien-
te, desenvolvido por estas populaes.
Reserva de Fauna (Refau) Manter populaes animais de espcies nativas, terrestres ou
aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para estudos
tcnico-cientficos sobre o manejo econmico sustentvel de
recursos faunsticos.
Reserva Particular do Pa-
Conservar a diversidade biolgica.
trimnio Natural (RPPN)
Fonte: Drummond et al. (2011).

De acordo com o art. 15 da Lei do Snuc, a APA uma rea em geral


extensa, com um certo grau de ocupao humana, dotada de atribu-
tos abiticos, biticos, estticos ou culturais especialmente importan-
tes para a qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas,
e tem como objetivos bsicos proteger a diversidade biolgica, disci-
plinar o processo de ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso

Legislao urbana e ambiental | 33


dos recursos naturais. Por sua vez, a Arie uma rea em geral de
pequena extenso, com pouca ou nenhuma ocupao humana, com ca-
ractersticas naturais extraordinrias ou que abriga exemplares raros da
biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de
importncia regional ou local e regular o uso admissvel dessas reas, de
modo a compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da natureza
(art. 16). Ambas podem abranger terras pblicas e privadas (arts. 15 e 16)
e, assim como toda UC, devem ser dotadas de plano de manejo (art. 27),
que estabelece o zoneamento da rea. A Arie deve possuir zona de amor-
tecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos (art. 25).
Tambm vivel a criao de Reserva Particular do Patrimnio Natu-
ral (RPPN) em enclaves de vegetao nativa na zona urbana, rea priva-
da, gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversida-
de biolgica, destinada pesquisa cientfica e visitao com objetivos
tursticos, recreativos e educacionais (art. 21). Portanto, a RPPN, embora
seja uma UC de uso sustentvel, no admite usos diretos, como a presen-
a de bairros residenciais e outras formas de ocupao.
Todas as UCs podem ser criadas em nvel federal, estadual e mu-
nicipal. Assim, elas podem compor as reas verdes da malha urbana,
onde haja remanescentes de vegetao nativa em bom estado de con-
servao. Prestam-se proteo da biodiversidade, mas tambm ao de-
senvolvimento de atividades de lazer e educao e manuteno da
segurana contra enchentes, inundaes e outros desastres naturais.

Lei de Crimes Ambientais


A Lei de Crimes Ambientais, art. 64, institui como crime promover
construo em solo no edificvel, ou no seu entorno, assim conside-
rado em razo de seu valor paisagstico, ecolgico, artstico, turstico,
histrico, cultural, religioso, arqueolgico, etnogrfico ou monumen-
tal, sem autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a
concedida. A pena deteno, de seis meses a um ano, e multa.
Alm disso, so crimes ambientais:
destruir ou danificar floresta considerada de preservao perma-
nente, mesmo que em formao, ou utiliz-la com infringncia das
normas de proteo (art. 38);
destruir ou danificar vegetao primria ou secundria, em estgio
avanado ou mdio de regenerao, do bioma Mata Atlntica, ou
utiliz-la com infringncia das normas de proteo (art. 38-A);

34
cortar rvores em floresta considerada de preservao permanen-
te, sem permisso da autoridade competente (art. 39);
causar dano direto ou indireto s UCs e s reas circundantes a elas,
num raio de dez quilmetros, de que trata o art. 27 do Decreto n
99.274, de 6 de junho de 1990, independentemente de sua localizao
(art. 40);
fabricar, vender, transportar ou soltar bales que possam provocar
incndios nas florestas e demais formas de vegetao, em reas ur-
banas ou qualquer tipo de assentamento humano (art. 42);
extrair de florestas de domnio pblico ou consideradas de pre-
servao permanente, sem prvia autorizao, pedra, areia, cal ou
qualquer espcie de minerais (art. 44);
impedir ou dificultar a regenerao natural de florestas e demais
formas de vegetao (art. 48);
destruir, danificar, lesar ou maltratar, por qualquer modo ou meio,
plantas de ornamentao de logradouros pblicos ou em proprie-
dade privada alheia (art. 49);
destruir ou danificar florestas nativas ou plantadas ou vegetao
fixadora de dunas, protetora de mangues, objeto de especial pre-
servao (art. 50); e
desmatar, explorar economicamente ou degradar floresta, plan-
tada ou nativa, em terras de domnio pblico ou devolutas, sem
autorizao do rgo competente.
Verifica-se, pois, que muitos crimes ambientais relativos flora, em-
bora no sejam especficos das reas urbanas, aplicam-se tambm a elas.

5 A legislao estadual e as reas verdes


Conforme mencionado na introduo, este estudo no prev o le-
vantamento exaustivo da legislao estadual relativa implantao de
reas verdes urbanas. Assim, as leis apresentadas visam exemplificar
os tipos de norma identificados e sua pertinncia na matria.
No estado de So Paulo, o art. 180 da Constituio foi emendado
para incluir, entre as diretrizes do desenvolvimento urbano, o veto
mudana de destinao das reas verdes definidas em projetos de
loteamento. Excetuam-se aquelas total ou parcialmente ocupadas em
ncleos habitacionais de interesse social, com situao consolidada ou
de difcil reverso; equipamentos pblicos implantados com uso diver-
so da destinao, fim e objetivos originariamente previstos quando da
aprovao do loteamento; e igrejas.

Legislao urbana e ambiental | 35


A Lei paulista n 13.550, de 2 de junho de 2009, que dispe sobre a
utilizao e proteo da vegetao nativa do bioma Cerrado, classifica
a vegetao de acordo com suas fitofisionomias e estgios de regene-
rao. A vegetao, em estgios mdio e avanado de regenerao, de
cerrado e cerrado stricto senso, s pode ser suprimida com autorizao
do rgo ambiental, em carter excepcional e em caso de utilidade p-
bica ou interesse social. A lei determina que a supresso de vegetao
nativa em reas urbanas depende de prvia autorizao do rgo am-
biental e deve atender aos seguintes requisitos: preservao de vegeta-
o nativa correspondente a 20% da superfcie da propriedade e a, no
mnimo, 30% da rea do fragmento de vegetao nativa existente na
propriedade, quando a vegetao estiver em estgio inicial de regene-
rao, ou a 50% do fragmento, quando a vegetao estiver em estgio
mdio de regenerao. A vegetao remanescente deve ser averbada
matrcula do imvel como rea verde, quando superior a 1.000 m2. Pro-
prietrios que se empenharem em proteger a vegetao nativa devem
receber medidas de incentivo. Trata-se, assim, de norma que visa prote-
ger um dos biomas mais ameaados do Brasil pelo desmatamento ace-
lerado, estendendo essa proteo aos remanescentes de reas urbanas.
A Lei n 13.580, de 24 de julho de 2009, do estado de So Paulo, ins-
titui o Programa Permanente de Ampliao das reas Verdes Arboriza-
das Urbanas. O programa destina-se recuperao ambiental dos mu-
nicpios paulistas, mitigao de ilhas de calor e da poluio sonora e
conservao da biodiversidade. A lei estabelece o ndice de rea Verde
(IAV) de 12m2/habitante, que corresponde ao indicado pela OMS, con-
forme anteriormente discutido neste trabalho. Os projetos podero ser
financiados com recursos privados e pblicos, 60% dos quais podem ser
provenientes do Fundo Estadual de Preveno e Controle da Poluio.
Interessante, tambm, a Lei paulista n 12.233, de 16 de janeiro
de 2006, que define a rea de proteo e recuperao dos mananciais
da bacia hidrogrfica do Guarapiranga, que concilia o zoneamento
da rea com a definio de parmetros urbansticos. Para cada rea
de interveno, a lei define o ndice de impermeabilizao mxima, o
coeficiente de aproveitamento mximo e o lote mnimo. Tambm foi
estabelecido o instrumento da compensao, que prev medidas de
natureza urbanstica, sanitria e ambiental que permite alterar os pa-
rmetros urbansticos, para fins de licenciamento e regularizao de
empreendimentos, desde que mantidas as condies para a produo
de gua. As medidas de compensao abrangem, entre outras, a cria-
o de RPPN e a vinculao de rea verde ao empreendimento, obra ou

36
atividade situada dentro da APA, para cumprimento dos parmetros
urbansticos e ambientais. Trata-se, portanto, de uma interessante inte-
grao de instrumentos previstos na legislao federal, tendo em vista
a manuteno da permeabilidade do solo urbano e a produo de gua.
No estado de Minas Gerais, a Lei n 14.309, de 19 de junho de 2002,
que dispe sobre as polticas florestal e de proteo biodiversidade
no estado, prev a manuteno da ocupao humana consolidada em
APP, isto , estabelecida at a data de aprovao da lei. Essa consolida-
o contraria a legislao federal, que autoriza a regularizao fundi-
ria em APP com condicionantes.
No estado do Rio de Janeiro, a Lei n 650, de 11 de janeiro de 1983,
que dispe sobre a poltica estadual de defesa e proteo das bacias flu-
viais e lacustres do Rio de Janeiro, institui a Faixa Marginal de Proteo
(FMP), que abrange as APPs. Tais faixas devem ser demarcadas pela Su-
perintendncia Estadual de Rios e Lagoas. Nelas, a ao governamental
deve interferir nos projetos urbanos, no controle da eroso e no transpor-
te de slidos nos cursos d'gua.
No estado do Amazonas, a Lei n 2.754, de 20 de outubro de 2002, re-
gulamenta o art. 134 da Constituio estadual e dispe sobre a aquisio,
destinao, utilizao, regularizao e alienao dos bens imveis do esta-
do. A lei determina que, nas reas urbanas, as terras devolutas e as reas
pblicas desocupadas ou subutilizadas so prioritariamente destinadas a
assentamentos de populao de baixa renda, instalao de equipamen-
tos urbanos e comunitrios, a reas verdes, ao saneamento ambiental,
infraestrutura urbana, de transporte, trabalho e a servios pblicos.
No estado de Gois, a Lei n 12.596, de 14 de maro de 1995, que
institui a poltica florestal do estado de Gois, determina que, na
eventual transformao de rea rural em urbana, dever ser mantida a
reserva legal averbada matrcula do imvel. Essa determinao est
em sintonia com a recente Lei federal n 12.651/2012. Alm disso, nos
projetos pblicos de reflorestamento e florestamento em rea urbana,
devem ser empregadas, preferencialmente, espcies do bioma Cerrado.
A Lei goiana n 14.408, de 21 de janeiro de 2003, que dispe sobre
ordenamento do solo nas faixas de domnio e lindeiras das rodovias
estaduais e federais delegadas ao estado, determina a preservao da
vegetao existente na faixa de dez metros, contados a partir do acos-
tamento, incentivando o plantio de vegetao destinada ao combate
eroso, melhoria do microclima da rodovia e outras funes. Essa faixa
menor que a APP prevista na Lei federal n 12.651/2012 (30 m) e menor

Legislao urbana e ambiental | 37


ainda que a faixa no edificvel prevista na lei federal de parcelamento
do solo urbano (15 m).

6 A legislao municipal e as reas verdes


Assim como foi feito para a legislao estadual, as leis municipais ci-
tadas neste estudo tm carter meramente exemplificativo, uma vez que
no foi realizado um levantamento exaustivo junto a todas as cmaras
de vereadores, sobre as normas relativas a reas verdes. Alm disso, no
se pesquisou nem se analisou leis relativas a planos diretores.
No municpio de So Paulo, foram identificadas as seguintes normas:

Lei n 10.365, de 22 de setembro de 1987, que disciplina o corte e


a poda de vegetao de porte arbreo existente no municpio de
So Paulo. A lei considera a vegetao de porte arbreo munici-
pal bem de uso comum do povo e define-a como de preservao
permanente, em termos semelhantes aos da legislao florestal
federal. A supresso de vegetao de porte arbreo depende de
autorizao do administrador regional competente.
Lei n 10.948, de 24 de janeiro de 1991, que dispe sobre a obri-
gatoriedade de arborizao de vias e reas verdes nos planos de
parcelamento do solo para loteamentos e desmembramentos. A
lei condiciona a aprovao desses projetos arborizao das reas
mencionadas e define parmetros para o plantio das rvores.
Lei n 12.319, de 16 de abril de 1997, que dispe sobre espaos per-
meveis em reas de propriedade pblica.
Lei n 12.317, de 16 de abril de 1997, que dispe sobre o plantio de
rvores frutferas ou florferas em reas de favelas ou ocupaes
no municpio de So Paulo, onde foram ou sero removidos bar-
racos, em virtude de oferecerem risco ou terem sido includas em
algum projeto de urbanizao.
Lei n 13.319, de 5 de fevereiro de 2002, que dispe sobre a obri-
gatoriedade da reserva de reas verdes nos estacionamentos que
especifica.
Lei n 14.186, de 4 de julho de 2006, que institui o Programa Mu-
nicipal de Arborizao Urbana, destinado implantao e manu-
teno de reas verdes urbanas.

No municpio de Belo Horizonte, a Lei n 8.816, de 14 de julho de


2003, que institui o Cdigo de Posturas, determina ao particular o ajar-
dinamento e a arborizao de parcela do passeio pblico; vincula a
Certido de Baixa de Construo e Habite-se comprovao de plantio

38
de rvores, conforme o projeto arquitetnico; estabelece a prioridade
de plantio de rvores frutferas nos espaos pblicos; e determina que a
implantao de equipamentos de uso coletivo em logradouros pblicos
deve evitar danos ou conflitos com a arborizao urbana.
No municpio do Rio de Janeiro, a Lei n 1.196, de 4 de janeiro de
1986, vincula concesso de habite-se de qualquer natureza a doao
de rvore para plantio no passeio em frente respectiva edificao.
As leis identificadas tm por fim proteger a vegetao arbrea urba-
na, estimular ou obrigar a arborizao nos projetos de parcelamento e
em reas no edificadas, a manuteno da permeabilidade do solo e a
proteo das reas de risco.
Verificou-se, ainda, que muitos municpios contam com programas
de arborizao urbana, ainda que estes no estejam institudos por lei,
como o caso do municpio de So Paulo.

7 Consideraes finais
Do levantamento e anlise realizados, observa-se que a legislao
federal contempla diversas normas aplicveis manuteno de reas
verdes nas reas urbanas, como a criao e implantao de UCs, a manu-
teno de APPs, a vedao de implantao de projetos de parcelamento
urbano em reas frgeis, a previso de espaos livres entre as normas
urbansticas, a instituio de crimes ambientais entre as condutas lesi-
vas ao meio ambiente urbano. Aplicadas em conjunto, essas normas ga-
rantiriam a conservao de boa parcela das reas cobertas de vegetao
nativa nas cidades e protegeria a populao das ocupaes irregulares
em reas de risco e que causam grandes prejuzos sociais, ambientais e
econmicos s populaes urbanas.
Entretanto, no h nenhuma norma federal especfica que detalhe
a ampliao e a manuteno de reas verdes urbanas. Avanos so
bem-vindos, especialmente no Estatuto da Cidade, com a incluso da
matria no contedo mnimo do plano diretor. Alm disso, normas
mais detalhadas podero ser introduzidas na Lei de Parcelamento
do Solo Urbano, visando o aprimoramento dos critrios urbansticos
com o objetivo de controlar e reduzir a impermeabilizao do solo.
Em relao s leis estaduais, achados interessantes foram descritos,
vinculando padres urbansticos com o zoneamento ambiental de rea
especfica, tendo em vista a manuteno da permeabilidade do solo
urbano. Encontraram-se, tambm, normas que restringem o desmata-
mento em reas urbanas, no bioma Cerrado.

Legislao urbana e ambiental | 39


Mas h leis estaduais que estabelecem normas contraditrias em re-
lao s normas federais, especialmente o Cdigo Florestal, e que cami-
nham em sentido contrrio ao da expanso das reas verdes urbanas.
Entre as leis municipais, as mais interessantes so as que vinculam
a obteno de habite-se ao plantio de rvores. Verificou-se que normas
favorveis manuteno de reas verdes urbanas esto presentes em
diferentes tipos de leis, desde normas urbansticas a cdigo de postura.
Programas de arborizao urbana e de manuteno de remanescentes
de vegetao nativa so aes importantes da gesto urbana a serem
fomentadas nos municpios.
de se notar, ainda, que muitas leis estaduais e municipais procu-
ram ampliar a rea urbana vegetada justamente nas regies que mais
sofrem com as inundaes, como o estado de So Paulo. Essas leis ten-
tam reverter o quadro atual, em que a taxa de impermeabilizao do
solo atinge nveis alarmantes, tornando as enchentes e alagamentos
constantes das vias e residncias um problema de difcil soluo. Esse
quadro serve de alerta s populaes urbanas que ainda contam com
reas verdes urbanas em bom estado e em extenso suficiente para o
controle de cheias e deslizamentos de terra.
Por fim, importante salientar que o uso de espao livre per capita
parmetro importante para o planejamento urbano, mas no suficien-
te, uma vez que no revela a qualidade dessas reas e a sua distribui-
o. A ele devem ser acrescentados outros parmetros, como a taxa de
ocupao e o ndice de aproveitamento, de forma a aumentar a capilari-
dade das reas verdes e ampliar os seus benefcios a toda a populao.

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Legislao urbana e ambiental | 41


SORENSEN, Mark; BARZETTI, Valerie; KEIPI, Kari; WILLIAMS, John.
Manejo de las areas verdes urbanas: documento de buenas practicas.
Washington: BID, 1998.

42
Planejamento do uso do solo e
preveno a desastres na legislao
urbanstica e ambiental

Rosel i Senna Ga nem

1 Introduo
Os desastres ocorrentes no Brasil esto relacionados sobretudo a
instabilidades atmosfricas severas, destacando-se inundaes bruscas
ou graduais, enxurradas, eroso fluvial, desbarrancamentos de rios, es-
corregamentos, rolamento de mataces, vendavais, tempestades, trom-
bas-d'gua, tornados, chuvas de granizo, eroso marinha, inundaes
pela invaso do mar, eroso linear e voorocas, estiagens e incndios
florestais6. Os mais frequentes so as inundaes, os alagamentos e os
escorregamentos e afetam especialmente as comunidades urbanas, ten-
do em vista que quase 85% da populao brasileira, isto , 160.879.708
pessoas vivem nas cidades, atualmente7.
Inundaes, alagamentos e escorregamentos decorrem de processos
que envolvem, de forma integrada, variveis ambientais (rede hidro-
grfica, precipitao, relevo e vegetao) e variveis sociais (densidade
demogrfica, ocupao do solo e pobreza). Assim, embora tempestades,
vendavais e outros fenmenos naturais extremos no possam ser evita-
dos, os impactos da ao humana sobre os ecossistemas desmatamen-
to, acmulo de lixo, eroso do solo e assoreamento dos corpos-d'gua,
ocupao desordenada e edificao em reas de risco contribuem ou

6 Ministrio da Integrao Nacional. http://www.defesacivil.gov.br/situacao/2010/ index.asp.


Acesso em: 29 nov. 2011.
7 Censo demogrfico de 2010. http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 4 mar. 2012.

Legislao urbana e ambiental | 43


so decisivos para a ocorrncia de desastres, a intensificao de seus efei-
tos, a perda de vidas humanas e de bens materiais (MARCELINO, 2007).
Reduzir a frequncia e a intensidade dos desastres requer a implan-
tao de medidas preventivas. A preveno pode pautar-se na execu-
o de obras de engenharia, que so caras e paliativas e geram falsa
sensao de segurana. A preveno efetiva depende de aes educati-
vas e de ordenamento territorial, em especial o mapeamento e o zone-
amento das reas de risco (MARCELINO, 2007).
No Brasil, a preveno de desastres fortemente dificultada pela
ausncia de planejamento do uso do solo. Consequentemente, as aes
governamentais concentram-se na resposta, isto , nas aes aps a
ocorrncia do desastre. A falta de planejamento amplia as vulnerabili-
dades socioambientais, sobretudo nas regies de recorrncia de even-
tos extremos (PASCOALINO; ALMEIDA, 2011).
O presente trabalho tem por objetivo identificar as aes de orde-
namento territorial previstas na legislao nacional urbanstica e de
meio ambiente, cuja implantao constitui a base de uma poltica de
preveno de desastres no Brasil.

2 O planejamento do uso do solo no


ordenamento jurdico nacional
O planejamento do uso do solo e a gesto ambiental esto previstos
na Constituio Federal. O ordenamento territorial urbano constitui
competncia municipal, conforme os arts. 30, VIII, e 182 da Carta Mag-
na. Para bem desempenhar essa competncia, a Constituio determi-
na ao municpio que elabore e aprove em lei o plano diretor, instru-
mento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana,
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182).
O combate degradao ambiental, a conservao das florestas, a
poltica habitacional e o saneamento bsico esto no rol das competn-
cias comuns entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os munic-
pios (art. 23, VI, VII e IX). Alm disso, a Carta Magna determina que
compete concorrentemente Unio, aos estados e ao Distrito Federal
legislar sobre conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI).
Acrescente-se ainda que, em relao defesa civil, a Constitui-
o Federal determina que compete Unio legislar sobre a matria
(art. 22, XXVIII), bem como planejar e promover a defesa permanente

44
contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inunda-
es (art. 21, XVIII).
Sendo assim, compete Unio, exclusivamente, dispor normas so-
bre o Sistema Nacional de Defesa Civil, e, em conjunto com estados e
Distrito Federal, disciplinar o planejamento do uso dos recursos natu-
rais tendo em vista a proteo do meio ambiente. Entre as medidas de
planejamento, incluem-se aquelas preventivas de desastres relaciona-
das ao uso do solo, da vegetao nativa e dos recursos hdricos.
Alm disso, no plano constitucional, o planejamento contra as cala-
midades pblicas cabe Unio, ao passo que o planejamento territorial
urbano cabe aos municpios, mas, compete aos trs entes federados o
combate a fatores que contribuem para o desencadeamento de desas-
tres, como o desmatamento, a degradao do solo e dos recursos hdri-
cos, os problemas de drenagem urbana e a carncia de moradia, espe-
cialmente para a populao de baixa renda.
Amparado por essas disposies constitucionais, o Brasil construiu
um conjunto de leis relativas gesto de desastres, gesto urbana e
ao meio ambiente, cuja implantao essencial para a preveno de
desastres.
A primeira a ser mencionada a recente Lei n 12.608, de 10 de abril de
2012, que mudou radicalmente a forma de gesto dos desastres no Brasil,
at ento pautada por uma lgica marcadamente de socorro e assistncia.8
Anteriormente, vigia a Lei n 12.340, de 1 de dezembro de 2010, que,
em sua verso original, instituiu um sistema nacional de defesa civil
marcado pela viso emergencial da gesto desastres, com previso de
aes para resposta e recuperao. A Lei n 12.340/2010 continua em
vigor, mas bastante alterada.
A nova Lei n 12.608/2012 instituiu a Poltica Nacional de Proteo
e Defesa Civil (PNPDEC) e um novo Sistema Nacional de Proteo e
Defesa Civil e inseriu, no ordenamento jurdico nacional, diversas me-
didas voltadas para a preveno de desastres, especialmente no que

8 A Lei n 12.608/2012 foi fruto de um amplo processo de discusso sobre a gesto de desastres
no Congresso Nacional. A matria foi intensamente debatida em 2011, no mbito da Comis-
so Especial de Medidas Preventivas e Saneadoras de Catstrofes Climticas da Cmara dos
Deputados, cujo relatrio final, a cargo do deputado Glauber Braga, aprovado em dezembro de
2011, contm proposta legislativa que visa instituir uma Poltica Nacional de Proteo Civil. A
proposta foi protocolada como Projeto de Lei n 2.978/2011, a qual abrange as aes de resposta
e reconstruo, mas d especial ateno reduo do risco de desastres no Brasil e visa inte-
grar-se legislao urbanstica e ambiental. Parte significativa dessa proposio foi includa
no Projeto de Lei de Converso (PLV) da Medida Provisria n 547, de 2011, tambm relatada
pelo deputado Glauber Braga na Cmara dos Deputados, que redundou na Lei n 12.608/2012.

Legislao urbana e ambiental | 45


tange ao planejamento urbano e ao desenvolvimento de uma cultura
nacional de percepo e prudncia quanto aos riscos.
Assim, so objetivos da PNPDEC, entre outros: reduzir os riscos de
desastres; recuperar as reas afetadas por desastres; incorporar a redu-
o do risco de desastre e as aes de proteo e defesa civil entre os
elementos da gesto territorial; estimular o desenvolvimento de cidades
resilientes e os processos sustentveis de urbanizao; estimular o orde-
namento da ocupao do solo urbano e rural, tendo em vista sua conser-
vao e a proteo da vegetao nativa, dos recursos hdricos e da vida
humana; combater a ocupao de reas ambientalmente vulnerveis e
de risco e promover a realocao da populao residente nessas reas;
estimular iniciativas que resultem na destinao de moradia em local se-
guro; e desenvolver a conscincia nacional acerca dos riscos de desastre.
O Sistema Nacional de Proteo e Defesa Civil (Sinpdec) abrange os
rgos e entidades da administrao pblica federal, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios e as entidades pblicas e privadas de
atuao significativa na rea de proteo e defesa civil. A lei disciplina
as competncias de cada ente da federao, das quais sero destacadas
neste trabalho aquelas pertinentes ao planejamento urbano e ambiental.
As obrigaes da Unio abrangem principalmente as aes de ma-
croplanejamento, quais sejam: promover estudos referentes s causas
e possibilidades de ocorrncia de desastres de qualquer origem, sua
incidncia, extenso e consequncia; instituir cadastro nacional de mu-
nicpios com reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos; e criar sistema de informaes de monitoramento de desas-
tres, base de dados compartilhada entre os integrantes do Sinpdec que
consolidar informaes atualizadas para preveno, mitigao, alerta,
resposta e recuperao em situaes de desastre em todo o territrio
nacional. A Unio tambm deve apoiar os estados, o Distrito Federal e
os municpios no mapeamento das reas de risco e, junto com os esta-
dos, realizar o monitoramento meteorolgico, hidrolgico e geolgico
das reas de risco.
Aos estados compete, entre outras funes, identificar e mapear as
reas de risco, realizar estudos de identificao de ameaas, suscetibili-
dades e vulnerabilidades, em articulao com a Unio e os municpios,
e apoiar os municpios na elaborao dos planos de contingncia de
proteo e defesa civil.
Cabe aos municpios incorporar as aes de proteo e defesa ci-
vil no planejamento municipal; identificar e mapear as reas de risco

46
de desastres; promover a fiscalizao das reas de risco de desastre e
vedar novas ocupaes nessas reas; vistoriar edificaes e promover,
quando for o caso, a interveno preventiva e a evacuao da popula-
o das reas de alto risco ou das edificaes vulnerveis; e manter a
populao informada sobre reas de risco.
Compete aos trs nveis da federao desenvolver uma cultura na-
cional de preveno de desastres, destinada ao desenvolvimento da
conscincia nacional acerca dos riscos de desastre no pas; oferecer ca-
pacitao de recursos humanos para as aes de proteo e defesa civil;
fornecer dados e informaes para o sistema nacional de informaes
e monitoramento de desastres; e priorizar a relocao de comunidades
atingidas e de moradores de reas de risco nos seus respectivos progra-
mas habitacionais.
A Lei n 12.340/2010, com a nova redao dada pela Lei n 12.608/2012,
institui e disciplina o cadastro nacional de municpios com reas sus-
cetveis ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes
bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos correlatos. O muni-
cpio deve inscrever-se no cadastro por sua iniciativa ou mediante in-
dicao dos demais entes federados. Os includos no cadastro devero
mapear as reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos e elaborar um plano de contingncia de proteo e defesa
civil. Tais municpios devem, ainda, elaborar um plano de implantao
de obras e servios para a reduo de riscos de desastre; criar mecanis-
mos de controle e fiscalizao para evitar edificaes em reas susce-
tveis ocorrncia de desastres; e elaborar carta geotcnica de aptido
urbanizao, estabelecendo diretrizes urbansticas voltadas para a
segurana dos novos parcelamentos do solo.
O governo federal dever periodicamente publicar informaes
sobre a evoluo das ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos nos municpios constantes do ca-
dastro e encaminhar essas informaes aos estados e municpios, para
conhecimento e providncias.
Ainda de acordo com a Lei n 12.340/2010, ao verificar a existncia de
ocupaes em reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos de gran-
de impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos, o municpio adotar as providncias para reduzir o risco, inclu-
sive a remoo de edificaes e o reassentamento dos ocupantes em local
seguro. A remoo somente se dar mediante a realizao de vistoria no

Legislao urbana e ambiental | 47


local e elaborao de laudo tcnico que demonstre os riscos da ocupao
para a integridade fsica dos ocupantes ou de terceiros; e de notificao da
remoo aos ocupantes. Devero ser adotadas medidas que impeam a
reocupao da rea. Os que tiverem suas moradias removidas devero ser
abrigados, quando necessrio, e cadastrados pelo municpio para garantia
de atendimento habitacional em carter definitivo, de acordo com os crit-
rios dos programas pblicos de habitao de interesse social.
Verifica-se, portanto, que as leis n 12.608/2012 e 12.340/2010, em
conjunto, preveem uma srie de medidas que interferem diretamente
no planejamento do uso do solo, tendo em vista evitar a ocorrncia
de desastres, mesmo que eventos meteorolgicos extremos aconteam.
Com esse objetivo, a Lei n 12.608/2012 alterou tambm as leis urbans-
ticas n 10.257/2001 e 6.766/1979, como se ver a seguir.
A Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, entre
outras providncias, disciplina a elaborao do plano diretor, que deve
abranger todo o territrio do municpio. O estatuto estende a exign-
cia de elaborao do plano diretor para outros municpios que tenham
menos de vinte mil habitantes, entre os quais os integrantes de regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas e de reas de especial interes-
se turstico, bem como aqueles inseridos na rea de influncia de em-
preendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de
mbito regional ou nacional.
Os planos diretores deveriam ser aprovados at 2008 e revisados
a cada dez anos. Segundo estudo publicado pelo Ministrio das Ci-
dades em 2006, dos 1.683 municpios que deveriam obrigatoriamente
elaborar o plano diretor, conforme os critrios do Estatuto da Cidade,
241 (14,32%) haviam concludo o plano diretor, 1.244 (73,92%) estavam
em processo de elaborao e 188 (11,76%) sequer haviam iniciado esse
processo (ROLNIK; HASBERG; PINHEIRO, 2005). Verifica-se que, do
universo de 5.565 municpios brasileiros, apenas 30% teriam a obriga-
o de elaborar o plano diretor.
Em que pese o avano considervel no nmero de municpios com
plano diretor elaborado ou em processo de elaborao, o que garanti-
r o ordenamento do uso do solo das cidades a implantao desses
planos, nos quais devem ser indicados o zoneamento, as reas de ris-
co que no podem ser urbanizadas, a taxa de ocupao, o coeficiente
de aproveitamento, o ndice de impermeabilizao do solo e outros
parmetros capazes de garantir o desenvolvimento de cidades ecolo-
gicamente sustentveis.

48
Alm disso, deve-se considerar que o universo de cidades que de-
vem elaborar o plano diretor aumentou ainda mais, tendo em vista as
alteraes inseridas pela Lei n 12.608/2012 Lei n 10.257/2001. Assim,
o plano diretor passou a ser obrigatrio para as cidades includas no
cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos.
O Centro Universitrio de Estudos e Pesquisas sobre Desastres, da
Universidade Federal de Santa Catarina, concluiu recentemente o Atlas
brasileiro de desastres naturais (UNIVERSIDADE..., 2012). Estima-se que
cerca de 300 cidades devero integrar o cadastro nacional de muni-
cpios suscetveis a desastres naturais (MELLO, 2012). Caber, ainda,
identificar aqueles para quem a elaborao do plano diretor constitui
uma obrigao nova.
Para os municpios inseridos no cadastro nacional, o plano diretor
dever incluir, entre outros aspectos, o mapeamento das reas suscet-
veis ocorrncia de desastres; o planejamento de aes de interveno
preventiva e realocao de populao de reas de risco de desastre;
medidas de drenagem urbana e de mitigao de impactos de desastres;
e diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos
irregulares. O mapeamento das reas de risco dever basear-se em car-
tas geotcnicas.
Ressalte-se, ainda, que, conforme o art. 42-B do Estatuto da Cidade,
para ampliao do permetro urbano, os municpios devem elaborar
projeto especfico que contenha, entre outros aspectos, a delimitao
dos trechos com restries urbanizao e dos trechos sujeitos a con-
trole especial em funo de ameaa de desastres naturais.
A Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, Lei do Parcelamento do
Solo Urbano, prev reas que no podem ser ocupadas, quais sejam:
os terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as
providncias para assegurar o escoamento das guas; os terrenos com
declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigncias es-
pecficas das autoridades competentes; os terrenos onde as condies
geolgicas no aconselham a edificao; e as reas de preservao eco-
lgica ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias supor-
tveis, at a sua correo. Verifica-se, pois, que a lei prev a excluso
das reas de risco da ocupao urbana.
A Lei n 12.608/2012 alterou a Lei n 6.766/1979, para exigir que, a par-
tir de abril de 2014, nos municpios inseridos no cadastro nacional com
reas suscetveis ocorrncia de desastres, a aprovao do projeto de

Legislao urbana e ambiental | 49


parcelamento ficar vinculada ao atendimento dos requisitos constantes
da carta geotcnica de aptido urbanizao. Alm disso, vedada a
aprovao de projeto em reas de risco definidas como no edificveis,
no plano diretor ou em legislao dele derivada.
A Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012, a nova Lei Florestal que re-
vogou a Lei n 4.771/1965, manteve as reas de Preservao Permanen-
te (APPs), as quais abrangem margens de rios e outros corpos-d'gua,
encostas e reas vulnerveis ocorrncia de deslizamentos de grande
impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos. Essas reas devem ser previstas como no edificveis nos
planos diretores. A Lei n 12.651/2012 prev a regularizao fundi-
ria de interesse social dos assentamentos inseridos em rea urbana
de ocupao consolidada em APP, mediante aprovao de projeto que
inclua estudo tcnico no qual sejam propostas, entre outras medidas,
de intervenes para a preveno e o controle de riscos geotcnicos e
de inundaes. Ainda conforme a lei, na regularizao fundiria de
interesse especfico, o processo de regularizao ambiental dever ser
instrudo com a identificao das reas consideradas de risco de inun-
daes e de movimentos de massa rochosa, tais como deslizamento,
queda e rolamento de blocos, corrida de lama e outras definidas como
de risco geotcnico.
A relao entre segurana das ocupaes urbanas e controle do des-
matamento est intimamente ligada gesto das bacias hidrogrficas,
regulada pela Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que institui a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos. Um dos objetivos dessa poltica a
preveno e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem na-
tural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2).
Dentre os instrumentos previstos na Lei n 9.433/1997, cabe destacar
os Planos de Recursos Hdricos. Esses planos so elaborados por bacia
hidrogrfica, por estado e para o pas (arts. 7 e 8) e abrangem, entre
outros aspectos, a anlise de modificaes dos padres de ocupao do
solo e as propostas para a criao de reas sujeitas a restrio de uso,
com vistas proteo dos recursos hdricos. Sendo assim, os Planos de
Recursos Hdricos devem indicar a porcentagem mnima de reas a
serem mantidas livres de ocupao humana, tendo em vista o controle
do desmatamento e a regularidade da vazo dos rios. Nesse sentido,
devem integrar-se aos planos diretores.
Os Planos de Recursos Hdricos tambm devem ser coordena-
dos com as polticas de Saneamento Bsico (Lei n 11.445/2007) e de
Resduos Slidos (Lei n 12.305/2010), visando garantir a drenagem

50
urbana, o controle da poluio e a desobstruo de reas com risco
natural de enchentes.
Outro instrumento de planejamento do uso do solo o zoneamento
ambiental, previsto na Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui
a Poltica Nacional do Meio Ambiente. O zoneamento ambiental de
grande importncia para a preveno de catstrofes, pois tem por fim
promover o planejamento do uso do solo urbano e rural e orientar a
implantao de programas, projetos, obras e atividades pblicas e pri-
vadas no que diz respeito sustentabilidade ecolgica.
O zoneamento ambiental foi regulamentado como Zoneamento
Ecolgico-Econmico (ZEE) pelo Decreto n 4.297, de 10 de julho de
2002. O ZEE visa definir as diretrizes para a distribuio espacial das
atividades econmicas, vedando, restringindo e apontando alternati-
vas de explorao do territrio. O ZEE deve ser elaborado nas esca-
las nacional (1:5.000.000 e a 1:1.000.000), macrorregional (1:1.000.000 ou
escalas maiores), estadual (1.000.000 a 1:250.000) e local (1:100.000 ou
escalas maiores). Assim como os Planos de Bacias Hidrogrficas e os
planos diretores, o ZEE presta-se tambm ao levantamento das reas
de risco de desastre.
Por fim, a Lei n 6.938/1981 prev, ainda, o licenciamento ambiental,
instrumento por meio do qual o rgo ambiental competente licencia ou
no empreendimentos considerados efetiva ou potencialmente capazes
de causar degradao ambiental. O licenciamento ambiental possibilita
ao rgo ambiental vedar as ocupaes em reas de risco de desastre.

3 Consideraes finais
A anlise acima comprova que o Brasil possui uma legislao na-
cional que disciplina o planejamento do uso do solo tendo em vista a
preveno de desastres. As medidas previstas, se implantadas, permi-
tiriam ao poder pblico vedar as ocupaes em reas de risco, promo-
ver a regularizao fundiria de ocupaes urbanas e outras aes de
gesto territorial necessrias para evitar a ocorrncia de desastres ou
minimizar seus efeitos.
Se o ordenamento territorial no se realiza no pas, no por ausn-
cia de normas que orientem o poder pblico na sua efetivao. A falta
de investimentos em preveno penaliza a populao diretamente, pela
ocorrncia de desastres, e indiretamente, pela m aplicao dos recursos
pblicos, com o dispndio excessivo em resposta e reconstruo.

Legislao urbana e ambiental | 51


Note-se que o planejamento previsto na legislao em vigor no
abrange apenas os permetros urbanos. Os recortes so definidos con-
forme os objetivos de cada lei: limites municipais para o plano diretor,
a bacia hidrogrfica para a gesto da gua ou escalas diversificadas
para o ZEE. Tais instrumentos, ainda que possam se sobrepor espacial-
mente, so complementares nas suas finalidades e, do ponto de vista
da sustentabilidade urbana e da gesto de desastres, devem ser consi-
derados integradamente.
Os planos de recursos hdricos elaborados para as bacias hidrogr-
ficas, por exemplo, visam conservao da gua em quantidade e qua-
lidade. Nesse sentido, importante que estabeleam medidas de prote-
o de nascentes e de uma porcentagem mnima de vegetao nativa,
que garantam o fluxo contnuo de gua no solo e o controle das vazes,
colaborando substancialmente para a reduo das enchentes. A recu-
perao ou a manuteno da vegetao nativa dever ocorrer especial-
mente nas reas de risco, incluindo aquelas sujeitas a deslizamentos.
importante lembrar que as cidades sofrem com inundaes cuja
fora decorre, em grande medida, do mau uso do solo nas regies a
montante. Portanto, os planos de recursos hdricos so instrumentos
essenciais de planejamento territorial tendo em vista a sustentabilida-
de urbana e a gesto de desastres, ainda que no estejam vinculados
diretamente a esses objetivos.
Outro aspecto a ressaltar que o bom planejamento do uso do solo,
capaz de gerar benefcios efetivos para a populao, depende de uma
srie de fatores. O primeiro deles a implantao de estrutura institucio-
nal nas trs esferas da federao mas nos municpios em especial , do-
tada de tcnicos capacitados, recursos materiais e financeiros prprios
e suficientes para a elaborao dos estudos de levantamento de infor-
maes, diagnsticos e zoneamentos. No basta elaborar os planos,
preciso garantir sua qualidade tcnica e aplicabilidade.
Alm disso, diagnsticos precisos e zoneamentos adequados de-
pendem de uma base de dados consistente. Essa base deve incluir o
cadastramento georreferenciado das reas de risco e ocupaes a si-
tuadas. Tambm imprescindvel implantar um sistema de monitora-
mento dotado de rede ampla e densa de coleta de dados hidrolgicos e
meteorolgicos. Para a gesto de desastres, o sistema de monitoramen-
to deve estar atrelado ao sistema de alerta populao.
Por fim, cabe lembrar que nenhuma ao de planejamento ser efe-
tiva se no houver o desenvolvimento de uma cultura de preveno de
desastre no Brasil. Transbordamento do leito do rio e escorregamento

52
de solos mais frgeis nas pocas de maior intensidade pluviomtrica,
por exemplo, so fenmenos naturais que, na maioria dos casos, re-
sultam em desastres menos pela singularidade do fenmeno e mais
por conta do desrespeito aos limites ecossistmicos. O conhecimento
e a considerao aos limites impostos por esses fenmenos ocupao
do solo poderiam evitar muitas tragdias e prejuzos econmicos e so-
ciais. A participao popular no planejamento do uso do solo constitui
instrumento importante para o desenvolvimento de uma cultura de
sustentabilidade urbana e preveno de desastres.

Referncias

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conceitos bsicos. So Jos dos Campos-SP: Inpe, 2007.

MELLO, Daniel. Cadastro nacional ter cerca de 300 cidades


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brasileiro de desastres naturais: 1991 a 2010. Florianpolis-SC: UFSC/
Ceped, 2012. v. Brasil.

Legislao urbana e ambiental | 53


reas verdes em ambientes urbanos:
reflexes para sustentabilidade
ambiental das bacias de drenagem

Va ldi r A di lson St ei n k e

M a r io Di n i z de A r ajo N eto

Si lv i a M r i C a rva l ho

1 Introduo
Aparentemente se tem a ideia de que as discusses envolvendo te-
mas ambientais so recentes, mas o envolvimento mais direto da so-
ciedade com os temas ambientais ganharam impulso no cenrio in-
ternacional com as grandes conferncias que tratam do assunto a de
Estocolmo, em 1972, e a Rio-92.
No entanto, no Brasil, pode-se afirmar que iniciativas pontuais que
inspiraram aes pblicas para a conservao da flora brasileira foram
empreendidas desde o final do sculo XIX. Como exemplos nesse sen-
tido, destacam-se a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em
1875, com a denominao poca de Real Horto Botnico; a ampliao
do Horto Botnico da Cantareira em So Paulo, em 1896; e a instituio
do servio florestal como atribuio do Servio Agronmico do Estado
de So Paulo, em 1899 (GUILLAUMON, 1999).
Este mesmo autor nos aponta a Seo Botnica da Comisso Ge-
ogrfica e Geolgica do Estado de So Paulo como a instituio que,
apesar de ter sido criada com o intuito de dar suporte ao desenvolvi-
mento do setor cafeeiro, aglutinou um conjunto de ideias e aes que
extrapolava o crescimento econmico desse setor. Isso ocorreu graas

Legislao urbana e ambiental | 55


composio profissional multidisciplinar da comisso, que fundiu
uma intelectualidade que Guillaumon (1999) considera como precurso-
ra da Universidade de So Paulo, criada em 1934.
Outro papel importante desempenhado pela Comisso Geogrfica
e Geolgica foi a discusso inicial e a proposio do antigo Cdigo Flo-
restal, que comeou a ser esboado em 1902, por Joo Pedro Cardoso.
Este retoma o tema em 1912, com a participao de Edmundo Navarro
de Andrade, sendo o Cdigo Florestal Brasileiro aprovado em 1934. O
cdigo no foi regulamentado poca, mas, em 1965, passou por uma
reformulao, com a participao ativa da comisso, naquele momento
dirigida por Roberto de Mello Alvarenga (GUILLAUMON, 1999).
Assim, a preocupao efetiva e a busca por compatibilizar os pro-
cessos econmicos produtivos, bem como os diferentes tipos de uso
das terras, com a proteo dos ecossistemas naturais surgem ao me-
nos um sculo antes do desenvolvimento sustentvel ser adotado como
palavra de ordem, principalmente nos discursos.
Obviamente o Brasil hoje, muito diferente do pas de um sculo
atrs, pois 85% da populao vive em reas urbanas9, as quais corres-
pondem a menos de 1% do territrio nacional (MIRANDA et al., 2005).
Desta forma, devemos destacar o tema urbano como prioritrio na rea-
lidade da vida moderna.
Assim, na busca de superar a oposio entre urbano e ambiental, as
questes ambientais ganharam valorizao e espao, notadamente a
partir da dcada de 1980 e, sobretudo na dcada seguinte, tendo como
ferramenta a sustentabilidade urbana (BRAGA, 2006).
Os problemas ambientais gerados pelo sistema produtivo, tambm
presentes no espao urbano, passam a ser tratados de forma recorrente,
seja por parte de entidades e organizaes responsveis pelo financia-
mento internacional de grandes projetos, ou nas grandes conferncias
mundiais, como pauta obrigatria nos discursos e nas aes transfor-
madas em agendas ou protocolos.
O panorama positivo, delineado a partir dessas mltiplas frentes de
atuao, no entanto, no resultou em um quadro conceitual consensu-
al. Como aponta Acselrad (1999 apud BRAGA, 2006) a sustentabilidade
urbana antes de tudo reflete a disputa de poder em torno do territrio e
de seus recursos a fim de legitimar ou no discursos e prticas sociais.
So identificadas pelo autor, neste contexto, trs matrizes discursivas
de sustentabilidade urbana:

9 Censo demogrfico de 2010. http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 4 mar. 2012.

56
A primeira, representao tecno-material da cidade, combina modelos
de racionalidade energtica com modelos de equilbrio metablico
e reduz a sustentabilidade urbana a seu aspecto estritamente mate-
rial. A segunda, representao da cidade como espao da qualidade de vida,
combina modelos de pureza, de cidadania e de patrimnio e remete
a sustentabilidade a um processo de construo de direitos que pos-
sam equacionar as externalidades negativas responsveis pela in-
sustentabilidade urbana. A terceira matriz, centrada na reconstituio
da legitimidade das polticas urbanas, combina modelos de eficincia e
equidade, alm de remeter a sustentabilidade construo de pactos
polticos capazes de reproduzir as prprias condies de legitimida-
de. (ACSELRAD, 1999 apud BRAGA, 2006, p. 49)

Entendemos que o princpio da cidade sustentvel e digna para to-


dos tem como princpio fundamental o uso da propriedade urbana em
prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem
como o equilbrio ambiental.
E, independente da matriz de discurso adotada, h diretrizes reco-
nhecidamente presentes na pauta de aes capazes de operacionalizar o
conceito de sustentabilidade urbana, como a garantia de espaos verdes
na cidade, a preservao e recuperao dos recursos hdricos, a melhoria
na drenagem urbana, a gesto adequada de resduos slidos, a reduo
da emisso de poluentes atmosfricos, a melhoria da mobilidade urbana,
as aes de economia sustentvel e o incentivo cultura de paz.
Ser dada maior nfase s duas primeiras diretrizes, ou seja, aos es-
paos verdes e preservao e recuperao dos recursos hdricos, por
expressarem o objetivo principal do presente texto, que visa abordar o
papel das reas verdes na sustentabilidade urbana, sobretudo na ma-
nuteno de processos hidrolgicos vinculados a bacias de drenagem
no ambiente urbano.

2 O verde urbano: aspectos conceituais


As cidades so constitudas, do ponto de vista fsico, de espaos de
interao urbana representadas pela rede rodoferroviria; de espaos
com construes compostos pelas habitaes, indstrias, comrcio,
hospitais, escolas, entre outros; e de espaos livres que congregam as
praas, parques, guas superficiais e ambientes correlatos (CAVALHEI-
RO; DEL PICCHIA, 1992).
Siqueira (2008) ressalta a tentativa de resgate do verde, nos dias atu-
ais, em funo do distanciamento da sociedade com os ecossistemas e
a posterior insero das concepes de conservao ambiental na so-
ciedade. No entanto, o mesmo autor destaca que as reas mantidas so

Legislao urbana e ambiental | 57


fragmentos verdes valorizados mais como smbolos do que quanto
sua funcionalidade, inspirados e implantados com uso de modelos e
espcies exticos.
reas verdes so inputs positivos no sistema urbano, pois proporcio-
nam, entre outros benefcios:
a. microclima mais agradvel, ao interferirem de modo significativo
sobre os elementos da dinmica de ilha de calor;
b. melhoria da qualidade do ar, funcionando como filtro para part-
culas slidas e gasosas, em funo da composio foliar, rugosida-
de da casca, porte e idade das espcies arbreas e arbustivas;
c. purificao do ar pela reduo de micro-organismos;
d. reduo da intensidade do vento canalizado em avenidas cercadas
por prdios; e
e. moldura e composio da paisagem junto a monumentos e edifica-
es histricas.
Entretanto, o incremento da densidade urbana dificulta a conserva-
o e a manuteno dessas reas, pois, no modelo atual, a cidade cresce
e desencadeia cada vez mais demanda por espaos de uso que retiram
a cobertura vegetal. medida que ocorre a expanso urbana quase
certa a remoo da vegetao para dar lugar aos espaos construdos.
O adensamento de vias, residncias e estacionamentos e a pavi-
mentao, entre outros fatores, provocam, de modo imediato, altera-
o drstica no tipo de cobertura do solo. As presses exercidas pelas
atividades humanas ao comprometer a qualidade do ar, impermeabi-
lizar o solo, alterar o regime hdrico e substituir a flora nativa acabam
por resultar na perda ou diminuio da qualidade ambiental urbana.
A reduo da densidade de vegetao no ambiente urbano, dessa for-
ma, implica reduo da qualidade de vida das populaes urbanas
(SHASHUA-BAR; HOFFMAN, 2000).
Portanto, a preservao da cobertura vegetal um dos elementos
de importncia central para os objetivos de segurana ambiental e pre-
veno da degradao, uma vez que a vegetao original no apenas
um recurso natural bsico; tambm suporte para a fauna nativa e
age como proteo natural contra a poluio atmosfrica e alteraes
microclimticas.
Assim como os demais elementos, a vegetao sofre grandes alte-
raes ambientais em reas urbanizadas (Figura 1). As condies ade-
quadas da vegetao podem servir como indicadores de uma alta qua-
lidade ambiental urbana, a exemplo da presena de liquens e epfitas.

58
Figura 1 Principais alteraes da biosfera em reas urbanizadas.

Fonte: Adaptado pelos autores, a partir de Cavalheiro (2009).

Malinsky (1990) aborda de modo contundente a funcionalidade das


reas verdes. Considera que estas so estticas, fragmentadas e no
conseguem se transformar em instrumentos eficazes de explorao do
potencial natural do verde da rvore.
De acordo com Troppmair e Galina (2003), as reas verdes em am-
bientes urbanos no necessitam ter dimenses grandes e baixa quan-
tidade, muito pelo contrrio, podem ser numerosas e com dimenses
menores, desde que possam formar um mosaico verde urbano.

Categorias
Genericamente os espaos com presena de vegetao eram deno-
minados ou reconhecidos como reas verdes. No entanto com o envol-
vimento de inmeros profissionais das mais diversas reas de atuao,
nas discusses ambientais de um modo geral, ou mais detidamente
aquelas ligadas aos ambientes urbanos, tem-se buscado um maior es-
clarecimento quanto aos conceitos utilizados a esse respeito, tais como
o de infraestrutura verde, espaos livres e reas verdes. A seguir, so
apresentados os principais debates em torno desses conceitos.

Legislao urbana e ambiental | 59


Estruturas verdes
Pensando a cidade como um sistema em que os elementos biofsi-
cos, culturais recreativos e paisagsticos esto interconectados e, ainda,
que a ausncia ou perturbao de um deles levaria ao funcionamento
no harmnico do sistema, necessrio pensar o planejamento, o or-
denamento e a gesto do territrio com vistas proteo e integrao
desses elementos.
A urbanizao tradicional baseada na infraestrutura cinza mo-
nofuncional e o que se busca atualmente uma infraestrutura verde
multifuncional.
A estrutura verde no um conceito novo, sobretudo na Europa,
com vrios estudos aplicados em Portugal e Alemanha, e nos Estados
Unidos, Chile e Brasil, entre outros. Inicialmente, as estruturas verdes
apresentavam a descontinuidade como uma caracterstica comum, na
medida em que no eram previstas ligaes entre as diferentes faixas
que as compunham. O grande desenvolvimento deste conceito deu-se
j no sc. XX, no sentido da transformao dessas estruturas verdes
numa rede contnua (PDM, 2008).
Atualmente, o conceito de infraestrutura verde, na viso de Ferreira
e Machado (2010), estaria relacionado ideia de redes, ou seja, pensan-
do na interconectividade de reas naturais e reas abertas (open spaces).
As reas naturais seriam representadas por fragmentos permeveis
e vegetados, preferencialmente arborizados (inclui ruas e proprieda-
des pblicas e privadas), interconectados, que reestruturam o mosaico
da paisagem (HERZOG e ROSA, 2010, p. 97). Desempenhariam papel
fundamental para o funcionamento ecolgico do territrio, contribuin-
do para a preservao dos ecossistemas naturais, da vida selvagem,
para a qualidade do ar e da gua e para a qualidade de vida.
Uma infraestrutura verde permitiria manter os ecossistemas em
bom estado, para que estes possam continuar a fornecer sociedade os
seus valiosos servios.
Dever ser o suporte dos ecossistemas e da paisagem; desempenhar
funes de corredor ecolgico, ao possibilitar o fluxo ou permanncia
da fauna e flora; promover a melhoria da qualidade do ar e da gua;
desempenhar funes sociais e culturais, ao converter-se em espaos
livres de recreio, lazer e educao ambiental e promover o equilbrio
esttico e paisagstico. Trata-se assim de uma infraestrutura promoto-
ra da conservao da biodiversidade em ambiente urbano e indutora

60
da sustentabilidade territorial (Figura 2), essencial para preservar os
recursos naturais que sustentam o ambiente e as sociedades humanas.
Figura 2 Pirmide da sustentabilidade territorial.

Fonte: Ferreira e Machado, 2010.

Para Shashua-Bar e Hoffman (2000), superfcies de vegetao em re-


as urbanas apresentam menor temperatura radiativa do que outros ele-
mentos naturais, sendo que a diferena na temperatura mxima pode
exceder 20 K w4x. No caso de reas verdes maiores como parques, a ve-
getao afeta a temperatura do ar imediatamente acima dela. Portanto, o
conjunto da vegetao acarreta melhora na trmica do ambiente urbano,
principalmente quando se verifica a possibilidade de formao de mo-
saicos. Juregui (1986, 2006) constatou que os efeitos na temperatura do
ar do Chapultepec Park, com 500 ha, na Cidade do Mxico, so percep-
tveis no raio de at 2 km, aproximadamente o mesmo que sua largura.

Espaos livres
No II Congresso Brasileiro de Arborizao Urbana, Lima et al.
(1994), ao congregar esforos para esclarecer a diversidade de aborda-
gens relacionadas aos espaos em reas urbanas associadas presena
de vegetao e a sua destinao, concluram que o termo espao livre
configura-se como um conceito mais abrangente integrando os demais
e contrapondo-se ao espao construdo em reas urbanas.

Legislao urbana e ambiental | 61


Assim, a Floresta Amaznica no se incluiria nessa categoria, pois
no estaria inserida em um espao urbano, situao diferente, por exem-
plo, da Floresta da Tijuca e do Passeio Pblico, ambos na cidade do Rio
de Janeiro. Ressalte-se que este ltimo , segundo Cavalheiro (1982 apud
TOLEDO; SANTOS, 2008, p. 76), o primeiro espao livre proposital no
Brasil. Argumentam ainda, Lima et al. (1994), que o espao livre tem que
ser integrado ao uso do espao, sua escala e funo e que esta deve satis-
fazer a trs objetivos principais: ecolgico, esttico e de lazer.
As contribuies ecolgicas ocorrem na medida em que os elemen-
tos naturais que compem esses espaos minimizam os impactos
decorrentes da industrializao. A funo esttica decorre do papel
de integrao entre os espaos construdos e os destinados circula-
o. A funo social est diretamente relacionada oferta de espaos
para o lazer da populao (LOBODA; DE ANGELIS, 2005, p. 134).

Estariam includos na categoria espaos livres, segundo Lima et al.


(1994), as reas verdes, os parques urbanos, as praas e a arborizao ur-
bana. Outra caracterstica dos espaos livres a existncia de uma tercei-
ra dimenso, o cu, caracterizando-se por uma rea descoberta, sem teto.
Os espaos livres poderiam ser classificados de diversas maneiras,
como por exemplo, quanto sua tipologia, se pblicos ou privados;
quanto categoria: praas, parques, jardins, verde virio, entre outros;
e quanto disponibilidade, expressa em rea por habitantes, rea m-
nima e distncia da residncia.
Para Macedo (1986), mesmo que os espaos livres sejam tratados
com frequncia como sobras no planejamento urbano, associados
restritamente ao lazer e concebidos como praas, parques e jardins, es-
tes espaos constituem elementos bsicos na configurao e estrutura-
o do desenho da paisagem urbana.

reas verdes
Para Kliass (1987), reas verdes urbanas podem ser categorizadas em
reas verdes naturais, urbanizadas e de cultivo. As reas verdes de culti-
vo so, de modo geral, aquelas que constituem um cinturo verde junto
s cidades, incluindo-se os florestamentos e reflorestamentos com fins
econmicos. As reas verdes naturais representam as que foram preser-
vadas do processo de ocupao e se apresentam como parques ou reser-
vas e as reas no edificantes. As reas verdes urbanizadas constituem
uma categoria complexa, pois enquadram os bairros verdes, as reas ins-
titucionais, os vazios urbanos e at pequenos parques.

62
Autores como Cavalheiro e Del Picchia (1992), Lima et al. (1994), Lo-
boda e De Angelis (2005), Bargos e Matias (2008) e Toledo e Santos (2008)
procuraram discutir e trazer a pblico os vrios conceitos atribudos s
reas verdes, buscando muitas vezes, a construo histrica, os usos e a
funcionalidade como suporte para esse entendimento (Quadro 1).
Quadro 1 Sntese das principais fontes conceituais para reas verdes.
Autores Definio de rea verde Tipologia Obs.
Cavalheiro
Do ponto de vista conceitual, uma rea
e Del Pic-
verde sempre um espao livre
chia (1992)
Onde h o predomnio de vegetao Privadas,
Lima et al. arbrea (engloba as praas, os jardins potencialmente
(1994) pblicos e os parques urbanos, canteiros coletivas e
centrais e trevos de vias pblicas) pblicas
Sinnimos:
Qualquer espao livre no qual predomi- zonas verdes
Loboda e
nam as reas plantadas de vegetao, espaos verdes
De Angelis
correspondendo, em geral, ao que se co- reas verdes
(2005)
nhece como parques, jardins ou praas equipamento
verde
Categoria de espao livre urbano De acesso
composta, predominantemente, por solo pblico ou no,
Bargos permevel e vegetao arbrea e arbus- e que exeram
e Matias tiva (inclusive pelas rvores no leito das minimamente as
(2011) vias pblicas, desde que estas atinjam funes ecolgi-
um raio de influncia que as capacite a cas, estticas e
exercer as funes de uma rea verde) de lazer
Praas, parques, Vegetao
Toledo e Espaos destinados preservao ou
jardins pblicos, de ocorrncia
Santos implantao de vegetao ou ao lazer
arborizao natural ou
(2008) pblico
urbana plantada
Fonte: Elaborao dos autores.

3 Funo das reas verdes na


preveno de desastres
Entre todas as funes que se pode atribuir para a manuteno, ges-
to e principalmente a insero de reas verdes em ambientes urbanos,
no momento atual, provavelmente uma das mais significativas pre-
veno de desastres.
Tomando-se as bacias de drenagem como referencial espacial de dis-
tribuio das reas verdes, estas certamente podem minimizar inme-
ros casos de inundaes. Em muitas cidades brasileiras, as enchentes tm
sido um problema crnico devido, entre outros fatores, falta de espaos
abertos sem pavimentao que possam proporcionar a infiltrao das
guas das chuvas, principalmente em situaes de eventos extremos.

Legislao urbana e ambiental | 63


Visando preveno de desastre, as consideraes essenciais quanto
ao estilo, modelo ou design urbano passam, necessariamente, por trs
fatores elementares: a) identificao das caractersticas geomorfolgicas
(morfomtricas, pedolgicas) das bacias hidrogrficas do stio urbano
em escala de detalhe 1:5.000 ou maior; b) estudo detalhado da situa-
o climtica e de tipos de tempo, com ateno especial para os eventos
extremos (secos e chuvosos); c) adequao e readequao do desenho ur-
bano em funo de tais elementos. Ressalte-se que o detalhamento do
clima no pode se restringir a estudos que indiquem mdias.
Tambm salutar que se observe a morfometria da bacia, a qual, em
geral, apresenta trs momentos do sistema hidrulico, no que diz respeito
ao escoamento das guas: tero superior da bacia, no qual est a maio-
ria de suas nascentes e zonas de captao, com predominncia de escoa-
mentos superficiais difusos; tero mdio, no qual a concentrao de fluxo
ocorre diretamente em um canal principal, geralmente de segunda ordem
na classificao de Strahler; e o tero inferior, que compreende a plancie
de inundao e que contempla a rea de influncia do exutrio da bacia.
Essa classificao muito utilizada para bacias hidrogrficas de grande
porte, mas, em bacias menores, situadas sob assentamentos urbanos, ela
tambm pode contribuir de modo significativo para o planejamento de
projetos de engenharia, principalmente quando houver necessidade de
canalizao de trechos do curso d'gua. A Figura 3 mostra um esboo
de modelo de bacia em dois momentos, antes da urbanizao e aps, no
sentido de elucidar o entendimento da disposio das reas verdes.
Figura 3 Bacia hidrogrfica em dois momentos, antes e aps a urbanizao.

Fonte: Elaborao dos autores.

64
A figura aponta para diferentes momentos de bacias hidrogrficas
com forte expanso urbana, nas quais deveriam ser adotadas medidas
como suporte ao controle de inundaes, como os parques lineares,
margeando os canais de drenagem, e outros parques urbanos situados
em reas consideradas de relevncia.

4 Consideraes finais
J estamos defasados na primeira medida de ordem poltica e pr-
tica: precisamos com urgncia reinventar a gesto urbana, talvez um
processo de reengenharia, em busca de alguns elementos essenciais,
os quais a sociedade tem o dever e o direito de elencar com responsa-
bilidade e tica.
Ao continuarmos o modelo geral atual, em que as reas verdes tm
desempenhado um papel muito mais paisagstico do que ambiental,
no nos restam muitas esperanas, pois tais procedimentos so com-
provadamente ineficazes no mbito da manuteno dos espaos urba-
nos e para as condies de vida digna das populaes urbanas.
Historicamente, tm sido aplicadas solues de engenharia pontu-
ais no tempo e no espao, que no atendem complexa evoluo dos
espaos urbanos. Entender a articulao dos elementos naturais e an-
trpicos que compem o espao urbano passa por um despertar de
definies e conceitos que foram sendo suplantados pela prpria din-
mica de expanso das cidades, e neste caso em especial, o principal o
olhar sobre as bacias hidrogrficas e, em sentido mais amplo, para os
sistemas de drenagem.
Observa-se que os sistemas de drenagem urbana foram canalizando
os sistemas de drenagem natural; os vales de inundao naturais pela
topografia do terreno foram sendo ocupados; as reas mais elevadas da
mesma forma, com processo intenso de impermeabilizao dos solos
e supresso de espaos articulados capazes de minimizar os impactos
naturais das precipitaes.
O planejamento das reas verdes deve levar em conta sua estrutura
e funo no espao urbano, muito alm de seu mero efeito visual. Alm
de sua relao com os processos hdricos j comentados, deve-se consi-
derar, ainda, sua funo na conservao da biodiversidade. A insero
de espcies exticas uma prtica corriqueira nas cidades, o que reduz
o possvel potencial de emprego das reas verdes como corredor ecol-
gico no linear para determinadas espcies da fauna e da flora.

Legislao urbana e ambiental | 65


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68
Crescimento urbano em bacias
hidrogrficas: impasses e perspectivas
relativos sustentabilidade social

M r io Di n i z de A r ajo N eto

Va ldi r A di lson St ei n k e

M a r i a L igi a C assol Pi n to

1 Introduo
A concepo de cidades surgiu por volta de 8.000 a.C. e esteve direta-
mente relacionada com os rios, pois as aglomeraes pastoris, agrcolas
e de artefatos artesanais, que se organizavam para praticar as atividades
comerciais do perodo, apropriavam-se das margens dos rios como espa-
o adequado para sua sobrevivncia em funo das demandas por gua.
Destacam-se os rios Tigre, Eufrates e Nilo.
Dessa forma, a histria humana tem no rio um elemento chave do
seu desenvolvimento, seja como um manancial de recursos naturais,
seja como componente de orientao ao processo de construo das
paisagens constitudas a partir de pequenos aglomerados, vilas ou
grandes centros urbanos. Rio uma categoria sistmica natural, hidro-
lgica e geogrfica, indicadora de situaes espaciais resultante prin-
cipalmente das complexas relaes entre os homens e seus recursos.
Se nos primrdios o rio chegou a ser uma barreira expanso dos
pequenos centros urbanos, h muito tempo a cidade vem se impondo
ao sistema fluvial, ocupando sua plancie de inundao, ultrapassan-
do suas margens, alterando seu regime, engolindo seu canal e atri-
buindo-lhe novas funes.

Legislao urbana e ambiental | 69


O rio, como expresso concreta da ideia de bacia hidrogrfica, tem
passado de uma condio inicial de contributivo qualidade das pai-
sagens urbanas a outra, de preocupao e/ou impasse administrao
e gesto do territrio.
A bacia hidrogrfica, definida como a superfcie que contribui com
gua para um canal especfico ou um conjunto de canais, a rea fon-
te da precipitao que chega aos rios ou crregos por vrios caminhos.
Constitui, assim, em uma unidade importante do balano hdrico para
a anlise das condies hidropedomorfognicas com uma dinmica
prpria, cuja complexidade se amplia com a insero das diferentes
formas de uso e manejo dos solos formadores de paisagens distintas
em todas as regies (LEOPOLD; WOLMAN; MILLER, 1964).

2 O ambiente como sistema de fluxos


O crescimento urbano espontneo, especialmente quando ocorre nas
reas de influncia direta do sistema fluvial plancie de inundao, re-
as de preservao permanente, floresta ciliar e ripria , tende a agravar
os processos hidrolgicos que acabam por impactar-ameaar a sustenta-
bilidade social. O processo de ocupao urbana introduz desequilbrio no
sistema original, altera o comportamento dos fluxos do balano hdrico.
Nesse sentido, ao se pensar na implantao e no crescimento de um
sistema dinmico como as cidades, importante compreender os compo-
nentes e os conjuntos de relaes que interagem na interface meio urba-
no-sistema fluvial. Para tanto, recomendvel uma abordagem integrada
das questes que se fundamente no conceito de ambiente como sistema
de fluxos complexos ou, em outras palavras, em alterao contnua.
A ideia acerca da existncia de relaes, inter-relaes entre fenme-
nos e fluxos nos espaos territoriais antiga na geografia. No sculo XX
tratada por Edward Ullman (1953/1957 apud PEET, 1998, p. 20). O autor
faz referncia s relaes humanas entre diferentes reas da superfcie
da Terra, tais como relaes recprocas e fluxos de vrios tipos entre in-
dstrias, matrias-primas, mercado, cultura e transporte. Ainda de acor-
do com Ullman o espao sob este ponto de vista o meio pelo qual as
reas se relacionam atravs dos fluxos. Posteriormente a ideia ressurge
ampliada, em outras reas do conhecimento, para evidenciar vises con-
trastantes no mbito dos paradigmas de pesquisas em ecologia e antro-
pologia. Conforme Gillson, Sheridan e Brockington (2003):

70
Na ecologia e na antropologia dos anos 1950 predominava o enten-
dimento de que as populaes interagiam harmoniosamente em sis-
temas autossustentveis. As reas de florestas em situao de equil-
brio, assim como as sociedades estveis, confirmariam tal hiptese.
Atualmente, no entanto, tanto a ecologia quanto as cincias sociais
tm observado a natureza e a cultura como sistemas de fluxos. De
acordo com esse paradigma, a relao entre os seres humanos e a
ecologia se estabelece em situao de desequilbrio, sensvel aos con-
tingentes da histria e que depende de um constante processo de
negociao, tanto nos aspectos materiais quanto ideolgicos, em um
processo marcado pela desigualdade entre os atores.10

Com fundamento nos paradigmas de fluxos da natureza e da cul-


tura, conhecer a dinmica dos processos hidrogeomorfognicos das
bacias hidrogrficas de suma importncia para o planejamento das
aes humanas. Planejar , antes de tudo, uma atividade compreensiva
e o estudo dessa unidade geomorfolgica revela as interaes existen-
tes entre os fenmenos de natureza fsico-qumica e bitica.
Os resultados das investigaes mostram que o ambiente opera como
um todo, em fluxos permanentes, sobre o qual se somam as dimenses
sociais, econmicas, polticas e institucionais. Essa concepo quer esteja
a paisagem localizada em rea urbana ou rural permite a compreenso
da complexidade dos sistemas urbanos e conduz ao uso sustentvel dos
recursos naturais, notadamente a gua, o solo e a vegetao.

3 A formao das paisagens urbanas


Antes de se descrever as presses e a situao ambiental dessas aglo-
meraes, necessria uma breve anlise acerca da formao das paisa-
gens urbanas e efeitos hidrolgicos correspondentes. A partir dos quadros
descritivos, ser possvel propor solues com base na integrao das di-
versas dimenses que interagem no conjunto cidade e bacia hidrogrfica.
Pode-se dizer que atributos espaciais, como a ocorrncia de gua
doce proveniente de rios ou lagos, foram fatores decisivos para a lo-
calizao de vrias cidades. No Brasil, em termos gerais, nota-se que
propriedades do espao como disponibilidade de gua ou um porto

10 No original: The dominant view in the ecology and anthropology of the 1950s saw popula-
tions harmoniously interacting in self-regulating systems; climax forests and stable societies
were the ruling hypotheses. Now, however, ecology and social sciences are investigating natu-
re and culture in flux. The flux paradigms of nature and culture describe a human-ecological
relationship that is non-equilibrial, historically contingent and constantly negotiated at both
material and ideological levels by unequal actors.

Legislao urbana e ambiental | 71


protegido foram as principais condies para o nascimento das cidades
(COATES, 1974).
Em seus estgios de formao e crescimento, as cidades causam al-
teraes hidrolgicas decorrentes das mudanas no uso da terra e da
gua conforme se constata no Quadro 1. O crescimento das cidades
implica mudanas no uso da terra e alteraes na qualidade e quanti-
dade da gua disponvel. Muitas vezes, o aumento da demanda obriga
a importao de guas de bacias hidrogrficas muito distantes dos cen-
tros urbanos, com a consequente elevao nos custos de tratamento e
distribuio. No Brasil, So Paulo e o Distrito Federal so exemplos de
reas importadoras de guas.
Deve-se reconhecer, entretanto que, h meios para a recuperao da
quantidade dos recursos hdricos. Por exemplo, pode ser feita a perfu-
rao de poos de recarga e reuso das guas servidas, as quais signi-
ficam, respectivamente, a recarga dos aquferos subterrneos e o uso
mais eficiente desses recursos.
Quadro 1 Efeitos hidrolgicos causados pelas mudanas nos usos
da terra e gua associados urbanizao.
Mudanas nos usos da terra e da gua Efeitos nos sistemas hidrolgicos
Transio do pr-urbano para um estgio ini-
Decrscimo da evapotranspirao, aumento
cial de urbanizao. Remoo da vegetao,
do escoamento superficial e sedimentao
construo de moradias esparsas e instala-
dos rios.
es de gua e esgoto limitadas.
Escavaes de poos para abastecimento. Reduo do nvel dos lenis de gua.
Aumento da umidade do solo e provvel
Construo de fossas spticas e rede de incremento dos nveis freticos. Provvel
esgotos sanitrios. reteno de guas e contaminao de poos
ou crregos devido sobrecarga de esgotos.
Transio para um estgio de mdia urba-
Eroso e sedimentao acelerada dos
nizao com terraplanagem, construo de
crregos ou rios. Aumento das enchentes.
prdios em grande escala e remoo dos
Eliminao dos pequenos cursos de gua.
horizontes superficiais do solo.
Construo em massa de prdios; pavimenta- Decrscimo da infiltrao das guas, resul-
o de ruas; construo de bueiros, galerias, tando em fluxos de cheias e rebaixamento do
canalizao de esgotos, valas e aquedutos. nvel da gua subterrnea.
Uso descontinuado e abandono de poos
Elevao dos nveis freticos.
rasos.
Desvios de cursos de gua para abastecimen- Diminuio do volume de escoamento entre
to pblico. os pontos de desvio e receptao da gua.
Poluio dos rios ou poos. Morte de peixes
Despejo de esgotos sem tratamento ou com
ou outras formas de vida aqutica. Qualidade
tratamento inadequado nos rios ou em poos
inferior da gua disponvel para abastecimen-
de receptao.
to e recreao em reas povoadas jusante.

72
Mudanas nos usos da terra e da gua Efeitos nos sistemas hidrolgicos
Reduo das taxas de infiltrao e rebaixa-
Transio de um estgio mdio para com-
mento dos nveis freticos. Ruas agem como
pleta urbanizao com adio de mais cons-
rios e drenam guas das chuvas, criam en-
trues; ruas, prdios pblicos, comerciais e
chentes e reduzem a contribuio das guas
industriais.
subterrneas para os rios locais.
Incremento da poluio dos rios e perda da
Aumento dos volumes de esgotos sem trata- vida aqutica. Maior degradao da quali-
mento despejados nos rios locais. dade da gua disponvel para os usurios no
baixo curso dos rios.
Crescimento populacional requer novos
sistemas de captao e distribuio de gua,
Provvel aumento da vazo se o suprimento
construo de reservatrios distantes, com
for de fora da bacia hidrogrfica.
desvios de gua de mananciais no alto curso
dentro ou fora da bacia hidrogrfica.
Aumento dos danos provocados pelas en-
Construo parcial de tneis e canais na calha chentes. Mudanas na geometria dos cursos
dos rios. de gua e na carga de sedimentos transporta-
dos. Assoreamento.
Construo de rede de coleta e estao de
Remoo dos excedentes de gua na rea e
tratamento de esgotos sanitrios. Melhorias
reduo da infiltrao e recarga dos aquferos.
na rede de drenagem das guas pluviais.
Reduo na presso dos aquferos artesianos;
provvel excesso no bombeamento com
Perfurao de poos profundos de grande subsidncia do terreno. Retiradas em excesso
capacidade, para abastecimento industrial. ( overdraft ) do aqufero podem resultar em
salinizao em reas costeiras e poluio ou
contaminao por guas salobras.
Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Feth (1973) apud Coates (1974).

A influncia mais significativa e imediata no comportamento do


sistema fluvial-urbano expressa em termos de cheias, como mostra a
Figura 1. Pode-se afirmar que o incremento da urbanizao, tanto nas
reas adjacentes aos rios, quanto ao largo de suas vertentes, introduz
alteraes no comportamento do balano hdrico local, especialmente no
padro de escoamento superficial e vazo, que no est restrito apenas
ao setor construdo da cidade, mas estende-se ao montante e jusante do
tecido urbano.

Legislao urbana e ambiental | 73


Figura 1 Relao entre a urbanizao e o comportamento do balano hdrico local.

Fonte: Adaptado pelos autores a partir de Schuler (1987) apud Carneiro e Miguez (2011).

4 A bacia hidrogrfica, sua dinmica


e a urbanizao contexto geral
Na perspectiva de ocupao urbana em bacias hidrogrficas, muito
comum em diversos pases, fundamental que, na busca pela sustenta-
bilidade social, sejam relacionados os processos fsico-biticos com as
aes humanas responsveis pelo crescimento das cidades.
Nas unidades hidrogrficas, as precipitaes na forma de chuvas
so as entradas principais do sistema de drenagem. Ao longo do tem-
po, as quantidades precipitadas variam e respondem por mudanas
dos volumes escoados e pelas quantidades armazenadas nos solos. Dos
corpos hdricos, as guas voltam atmosfera, por meio da evaporao.
Na parte terrestre e como gua no solo, regressam atmosfera pela
evapotranspirao. Os dois trajetos significam o retorno de parte da
gua para condensao, formao de nuvens e de chuvas.
Em termos gerais, essa uma breve descrio de alguns componen-
tes do ciclo hidrolgico. Em condies naturais, os tempos de residn-
cia da gua variam de acordo com as quantidades infiltradas, drenadas
e armazenadas em profundidade. Esses movimentos dependem dos
volumes precipitados e das propriedades fsicas dos solos e da litologia
da bacia hidrogrfica.
A dinmica dos processos naturais, a operar em uma ou em um
conjunto de diferentes ordens de bacias hidrogrficas, revela constan-
tes transformaes, sejam estas nos fenmenos atmosfricos, nos pro-
cessos de intemperismo e formao dos solos ou nos volumes escoados

74
pelos rios. Observaes nas paisagens fluviais evidenciam, com base
nos tipos de sedimentos, inmeras fases de eroso, deposio e altera-
es das geometrias e dos trajetos dos canais devido s variaes dos
climas no tempo geolgico.
Tambm merecem destaque, como feies das bacias hidrogrficas,
as vertentes e as plancies aluviais. Vertentes ou encostas so sistemas
em equilbrio dinmico nos quais existem controles ambientais que
oferecem resistncia aos deslizamentos de solos. Leopold, Wolman e
Miller (1964) descrevem com detalhes as foras que, atuando em con-
junto, mantm as formas das encostas. Em condies naturais, a ao
dos agentes do intemperismo sobre as encostas fornece sedimentos
que, transportados declive abaixo pelas guas correntes ou ventos, vo
se constituir nas cargas slidas dos rios.
Este material slido, geralmente constitudo por areia, limo, argila
e matria orgnica, se deposita no mdio e baixo curso s margens dos
rios. Nesses locais de deposio, encontram-se solos ricos, renovados
a cada perodo de cheia quando o rio extravasa seu talvegue e inunda
extensas reas das margens. Do ponto de vista geomorfolgico, as pla-
ncies de inundao so faixas de terras quase planas ao longo dos rios
que sofrem cheias peridicas. Uma plancie tpica exibe, entre outras
feies, lagos no formato de chifres de boi (oxbow lakes), que so mean-
dros abandonados pelo rio, e reas pantanosas.
Sobre o sistema fluvial, composto por feies como vertentes canais
e plancies de inundao, interconectados e em contnuas alteraes, a
sociedade se estabeleceu h sculos e expandiu as atividades huma-
nas. Nos primrdios, as plancies foram ocupadas devido fertilidade
natural dos solos, para desenvolvimento das atividades agrcolas. Nos
dias atuais, plancies e vertentes so ocupadas para a construo de
residncias, prdios pblicos e indstrias. E, medida que as cidades
crescem e se hierarquizam como centros regionais, nacionais ou glo-
bais, h maior adensamento de atividades e demandas crescentes por
mais terras e gua.
A tendncia atual aponta para um quadro de aumento da urbaniza-
o em termos mundiais, notadamente no Brasil. As cidades ampliam
cada vez mais suas funes como centros de servios diversificados
para as populaes. Multiplicam-se como polos financeiros, tecnol-
gicos e educacionais. Irradiam esses atributos na forma de redes que,
muitas vezes, ultrapassam os limites polticos dos estados e concen-
tram grande diversidade de pessoas.

Legislao urbana e ambiental | 75


Ao se vislumbrarem os fenmenos da urbanizao em diferentes es-
calas geogrficas e lugares, ficam evidentes as alteraes nos sistemas
hidrogrficos (Quadro 1). No contexto, tambm no se pode desprezar a
magnitude das transformaes devido ao aumento da renda e as melho-
rias das condies de vida, que tm como corolrio a intensificao da
pegada ecolgica (ecological footprint) dos habitantes das redes urbanas.
Nesse panorama, seja em nvel mundial ou em um pas urbano
como o Brasil, j so visveis as situaes de exausto da capacidade de
suporte do ambiente para suprir as necessidades das pessoas. Notada-
mente tratando-se de recursos hdricos e de terras.
No se deve apenas citar os danos causados pela escassez, mas tam-
bm os desastres que os excessos de guas podem trazer s populaes.
As duas situaes so graves, embora haja diferentes percepes. A seca
insidiosa, provoca transformaes e adaptaes ambientais mais len-
tas, sem contar com os prejuzos causados s atividades econmicas. A
enchente, provocada por ocupao descontrolada das reas nas bacias
hidrogrficas, tem efeitos imediatos e mais visveis, provocam mais co-
moo social, em virtude das perdas materiais ou de vidas humanas.
bvio que eventos extremos so comuns na natureza. Contudo,
a ocupao das reas e o uso indiscriminado dos recursos ampliam e
exacerbam os efeitos desses fenmenos.

5 Urbanizao, alteraes ambientais


e sustentabilidade social nas regies
tropicais midas Brasil
No quadro atual, dadas a amplitude e a velocidade das ocupaes
humanas em bacias hidrogrficas nas regies brasileiras, praticamen-
te no se encontram exemplos de uso sustentvel desses espaos. Nas
reas urbanas, so frequentes os desastres, que revelam a inexistncia
de sustentabilidade ambiental e social.
Na perspectiva geogrfica, constantes de temperaturas elevadas e
precipitaes copiosas e intensas, comuns nas regies brasileiras, prin-
cipalmente na proximidade do mar, definem, nas bacias de drenagem,
os seguintes aspectos fsicos:
1. intemperismo qumico intenso e solos profundos; cobertura vege-
tal abundante e alta biodiversidade;
2. movimentos de massa frequentes e instabilidade das encostas;
3. densa rede hidrogrfica e amplas plancies de inundao;
4. regimes fluviais com cheias de grande magnitude.

76
A falta de planejamento das atividades econmicas, de ordenamen-
to territorial e de investimentos pblicos, o desemprego e a pobreza,
entre outros fatores, desencadeiam nas cidades:
1. nmero crescente de desabrigados;
2. pobreza;
3. criminalidade e violncia;
4. uso indiscriminado dos recursos de gua e terra;
5. despejo indiscriminado e acmulo de resduos slidos em reas de
drenagem.

Esse conjunto de variveis funciona e opera em situao de no equi-


lbrio e em alteraes contnuas. Ao longo do tempo, podem ocorrer
transformaes na paisagem, nos aspectos fsicos e sociais, polticos ou
econmicos. Mudanas em grandes ou pequenas escalas geogrficas
podem estar associadas s variaes do clima ou quelas decorrentes
de polticas que podem inserir ou excluir a cidade da economia global.
No atual estgio de crescimento urbano brasileiro, e considerando
a dinmica dos processos fsicos, biticos, sociais polticos e econmi-
cos e suas as inter-relaes, para atingir o patamar de sustentabilida-
de necessrio ateno especial para as perspectivas que envolvem os
usos dos recursos como terra ou gua. Conforme ressaltam Krueger e
Mitchell (1977) apud Mitchell (1979) incluem-se, como objeto dos estudos,
no apenas os aspectos biofsicos, mas tambm as variveis, econmicas,
poltico-institucionais e cientfico-tecnolgicas em diferentes dimenses
do tempo e do espao.
A ocorrncia de desastres nas cidades brasileiras, vinculados ao
mau uso dos recursos, revela problemas como falta de articulao en-
tre instituies em nvel municipal, estadual e federal. Prevalecem os
estmulos ao crescimento econmico e demogrfico. H, no mbito das
aes dos governos, descompasso com as polticas de proteo ao pa-
trimnio natural executada pelos rgos de planejamento e controle
ambiental. No contexto institucional, evidente, de forma ampla, a
descontinuidade administrativa nos trs nveis da gesto pblica.
Exemplos recentes, como as cheias no Vale do Itaja em Santa Cata-
rina (2008), na Zona da Mata nordestina (2010), em algumas reas urba-
nas do estado do Rio de Janeiro (2011) ou na cidade histrica de Gois
(2011) e as enxurradas no Distrito Federal (2011) evidenciam: (i) a negli-
gncia na fiscalizao, ao se permitir ocupao de locais nas vrzeas
sujeitos a inundaes ou deslizamentos como as encostas; (ii) ausncia
de polticas pblicas habitacionais e de ocupao e uso do espao; e

Legislao urbana e ambiental | 77


(iii) fragilidade institucional dos rgos de planejamento e controle do
patrimnio natural.
Modelos e propostas que buscam a sustentabilidade urbana e regio-
nal existem no pas, no mbito dos rgos formuladores das polticas
pblicas e da academia. As polticas territoriais definem como impor-
tante o emprego de instrumentos de gesto do espao geogrfico, ar-
ticulados com as dimenses poltico-institucionais, socioeconmicas e
cientfico-tecnolgicas.
Na esfera acadmica, para fundamentar projetos e atividades de
planejamento, conceitos traduzem a realidade como algo em constante
transformao, como um holomovie em movimento ou fluxo permanente
(BOHM apud PORTUGALI, 1994). Na mesma direo, Edward Wilson
apresenta o mundo real composto de quatro dimenses interligadas. Em
seu esquema surgem a dimenso poltica, a tica, os sistemas econmi-
cos e os aspectos biofsicos como integrantes inseparveis da realidade.
As instituies brasileiras e organismos internacionais apresentam
metodologias fundamentadas em conceitos de integrao entre vari-
veis, nas avaliaes de impactos ambientais. Outro exemplo a Agenda
21, cujo eixo temtico Cidades Sustentveis oferece os rumos para a
ocupao e crescimento urbanos nos parmetros da conservao dos
recursos naturais e bem-estar humano. Em contexto semelhante h a
metodologia Presso, Estado, Impacto e Resposta (Peir), idealizada e
empregada pelos pases da Organizao para Cooperao e Desenvol-
vimento Econmico (OCDE). Essa metodologia tem sido amplamente
utilizada at em avaliaes dos impactos ambientais urbanos nos pa-
ses da Amrica Latina, notadamente o Brasil.
Um importante documento baseado na metodologia Peir mostra a
situao das cidades brasileiras. Trata-se do GEO Brasil (2006), divulga-
do pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, no mbi-
to do Ministrio do Meio Ambiente. Esta obra referncia e j se am-
pliou para anlises em escalas regionais de questes mais especficas,
como florestas, recursos hdricos e problemas ambientais no Mercosul.
Por ltimo, como suporte e exemplos de estudos integrados em m-
bito mundial, h o Socioeconomic Data and Applications Center (Sedac),
vinculado National Aeronautics and Space Administration (Nasa),
que tem como foco desenvolver estudos sobre as interaes humanas
no meio ambiente. Desenvolve e opera aplicaes para dar suporte
integrao entre dados socioeconmicos e cincias da terra, servindo
como portal de informaes entre essas reas do conhecimento.

78
6 Os impasses e as perspectivas da
sustentabilidade urbana
Apesar dos saberes disponveis e das aes institucionais com seus
instrumentos tcnicos, que apontam para a necessidade de se tratar as
questes de maneira integrada no contexto das relaes homem-natu-
reza, o diagnstico sempre o mesmo. Na maioria das intervenes
nos territrios, privilegiam-se setores das atividades humanas. Ao se
priorizar alguns segmentos econmicos ou polticos, h prejuzo nas
cadeias de interaes entre os fenmenos que caracterizam o sistema
de relaes integradas bacia hidrogrfica-cidade. E assim, as presses
setoriais continuam a desencadear efeitos desastrosos que atingem
com diferentes magnitudes grandes contingentes populacionais. Nes-
se quadro, as perguntas persistem:
H falta de consistncia metodolgica que impede a concretizao
de estudos multitemticos integrados?
E, se for assim, como atingir a sustentabilidade social no contexto
meio urbano-bacia hidrogrfica?
H, em mdio prazo, perspectivas em termos metodolgicos que
permitam elaborar modelos articulando demandas polticas, eco-
nmicas, sociais e ambientais? Ou seja, variveis com diferentes
estruturas estatsticas?
Como construir modelos de gesto e arranjos institucionais efica-
zes no trato dos problemas ambientais?
fato incontroverso que a realidade geogrfica em seus aspectos
fsicos, humanos e econmicos se caracteriza por um estado de no
equilbrio entre as relaes humanas e ecologia. Estas so historica-
mente contingentes, em constantes negociaes em nveis materiais e
ideolgicos com diferentes atores.
Essa condio, presente no mundo real, impe restries exe-
cuo de planos ou instrumentos de gesto ambiental ou territorial
fundamentados em uma metodologia integrada. difcil abarcar
uma ampla gama de temas to diversa e complexa, componentes
das dinmicas da ocupao urbana e das bacias hidrogrficas. So
igualmente complicadas as construes de arranjos institucionais
que envolvem mecanismos legais, administrativos e financeiros.
No estgio atual, o retrato da situao ambiental das cidades nas
regies brasileiras preocupante. O impasse visvel ao se contrastar
os fenmenos de crescimento e seus efeitos na hidrologia das bacias
hidrogrficas. No mpeto de ampliar as reas urbanas, o imediatismo

Legislao urbana e ambiental | 79


e a nsia de lucros dos administradores privilegiam os setores vincu-
lados ao consumo como o mercado imobilirio. Ao mesmo tempo, h
carncia de polticas pblicas de emprego e moradias dignas para os
habitantes. E essa situao convive com a existncia de instrumentos
tcnicos e legais de proteo ambiental, em sua maioria, nos trs nveis
da administrao pblica.

7 Consideraes finais
Em 1960, aproximadamente 31% da populao brasileira vivia em
rea urbana, proporo que ultrapassa os 85%, nos dias atuais. A tran-
sio acelerada do processo de ocupao territorial e a necessidade de
espao para acolher um nmero crescente de populao no meio ur-
bano tm levado a populao e os gestores a negligenciarem a real
importncia dos sistemas hdricos.
Dessa forma, a bacia hidrogrfica, uma (totalidade) unidade espa-
cial com dinmica prpria, tem sido vista de forma parcial, tanto pela
populao que nela vive, quanto pelos responsveis pela gesto do ter-
ritrio. Essa viso fragmentada tem-se aplicado tambm no processo de
transformao dos espaos rurais para fins de produo agropecuria.
Tal perspectiva representa prejuzos para a bacia hidrogrfica como
um todo, pois as paisagens urbanas e rurais esto correlacionadas e os
fluxos hdricos transitam por ambas as paisagens em interao.
A escala de anlise elemento fundamental que deve ser considera-
do nos estudos de bacias hidrogrficas com insero de reas urbanas.
Em geral, os estudos esto sendo realizados ainda de modo generalista,
sem a escala de detalhe que possibilite analisar de fato os canais de
drenagem de 1 e 2 ordem como elementos essenciais nos sistemas
fluviais em bacias hidrogrficas. Estudos detalhados so realizados
de modo pontual, para locais j atingidos por algum desastre natural,
como alagamentos, inundaes, deslizamentos ou outro evento.
Em ambientes urbanos, a precipitao incidente desencadeadora
dos principais fluxos de gua, seja em escoamento superficial ou sub-
superficial. essencial ressaltar que as cidades, em especial as brasi-
leiras, no esto preparadas para registar as sries histricas de preci-
pitao. Via de regra, os elementos meteorolgicos so registrados em
apenas uma estao na cidade.
Considerando a dinmica dos eventos meteorolgicos, em especial
a precipitao, e entendendo que a ocorrncia e as caractersticas das
chuvas so complexas, no se pode admitir que uma cidade situada em

80
regio de risco de alagamentos no possua registros de pontos espe-
cficos e estratgicos para subsidiar as aes de planejamento urbano.
To pouco admissvel que ainda tenhamos todos os estudos de
drenagem urbana calcados em mdias de precipitao, sem que sejam
observados os eventos extremos, que ocorrem com naturalidade na di-
nmica dos eventos atmosfricos. preciso que as vias e seus sistemas
de drenagem pluvial sejam projetados com base em eventos extremos
e acrescidos de margem de segurana.
Um dos elementos centrais relativo anlise socioambiental dos
rios e bacias hidrogrficas urbanas encontra seu primeiro impasse na
dificuldade de articular a gesto de recursos hdricos com a gesto do
uso do solo, mesmo que o Estatuto das Cidades reprise ou faa refern-
cia a alguns artigos e pargrafos da Constituio de 1988 ou da Lei das
guas (Lei n 9.433/1997).

Referncias

CARNEIRO, P. R. F.; MIGUEZ, M. G. Controle de inundaes em


bacias hidrogrficas metropolitanas. So Paulo: Annablume, 2011. v. 1.

COATES, D. R. (ed.). Environmental geomorphology and landscape


conservation: urban areas.. Stroudsburg- PA: Dowden, Hutchinson
& Ross Inc., 1974. (Benchmark papers in Geology; v. 2).

GILLSON, L., SHERIDAN, M.; BROCKINGTON, D. Representing


environments in flux: case studies from East Africa. Area, v. 35, n.
4, p. 371-389, 2003.

LEOPOLD, L. B.; WOLMAN, M. G.; MILLER, J. P. Fluvial processes in


geomorphology. San Francisco-CA: W. H. Freeman, 1964. 504 p.

MITCHELL, B. Geography and resources analysis. London: Longman,


1979. 386 p.

WILSON, E. O. Consiliense-the unity of knowledge. London: Abacus,


2003. 374 p.

PEET, R. Modern geographical thought. Oxford-UK: Blackwell, 1998.


337 p.

PORTUGALI, J. The taming of the shrew environment. Science in


Context, v. 7, n. 2, p. 307-326, 1994.

Legislao urbana e ambiental | 81


Legislao urbana e habitacional e proteo
do meio ambiente: pontos para reflexo

Su ely M a r a Va z Gu i m a r es de A r ajo

1 Introduo
As duas principais leis de aplicao nacional no campo do direito ur-
banstico so a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade,
e a Lei n 6.766, de 19 de dezembro de 1979, a Lei do Parcelamento Urba-
no. No obstante essas leis contemplarem disposies pontuais relacio-
nadas proteo do meio ambiente, ainda h muito a caminhar para a
integrao consistente entre as normas urbansticas e ambientais.
No que se refere legislao da Unio direcionada aos programas
habitacionais, leis importantes dedicam pouca (ou, em certos casos, ne-
nhuma) ateno questo ambiental. So exemplos que merecem ser
analisados a Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005, que disciplina o Siste-
ma Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e a Lei n 11.977,
de 7 de julho de 2009, que dispe sobre o Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV) e a regularizao fundiria de assentamentos urbanos.
Apresenta-se aqui um panorama crtico da legislao federal afeta
gesto ambiental urbana e, tambm, exemplos da legislao estadual
nesse sentido. Entende-se que se faz necessrio ir alm da perspectiva
do interesse local que marca a questo urbana. Os governos locais so,
sem dvida, os principais atores na conduo da poltica urbana, mas os
problemas nessa rea demandam ateno de todos os entes da federao.
A ideia lanar pontos de debate e, dessa forma, contribuir para o
aperfeioamento do quadro normativo em vigor. No so abrangidas

Legislao urbana e ambiental | 83


por este trabalho as normas atinentes ao saneamento bsico11 e aos re-
sduos slidos12. Os comentrios devem ser lidos considerando o con-
texto da data de sua redao, o ms de novembro de 2012.

2 As leis de aplicao nacional

2.1 O Estatuto da Cidade


Fruto de longo processo de tramitao no Congresso Nacional, a Lei
n 10.257/2001, autointitulada Estatuto da Cidade, estabelece diretrizes
gerais para a poltica urbana, regulamenta o captulo de poltica ur-
bana da Constituio Federal (arts. 182 e 183) e fixa normas gerais em
relao a um conjunto importante de instrumentos urbansticos.
Na aplicao da Lei n 10.257/2001, tm surgido crticas no sentido de
que ela se concentra em demasia em instrumentos que focam o proble-
ma fundirio das cidades, e omite-se em temas como o financiamento
do desenvolvimento urbano e, tambm, a proteo do meio ambiente.
Mesmo que justificvel em face de uma realidade que impede o acesso
terra urbana formal dotada de infraestrutura a uma parcela imensa
dos brasileiros, inegvel que essa concentrao temtica est presente
na lei. Deve ser compreendido, contudo, que a estrutura e a dinmica
da questo fundiria urbana no se encontram apartadas da questo
ambiental. Os dois assuntos so inter-relacionados.
A Lei n 10.257/2001 elenca a garantia do direito a cidades sustent-
veis como diretriz da poltica urbana. Direito a cidades sustentveis,
para o Estatuto da Cidade, abrange o direito terra urbana, moradia,
ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes. Fica estabelecido na lei que o desenvolvimento urbano deve
ser planejado de forma a evitar ou corrigir as distores do crescimento
das cidades e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Na mesma
linha, so previstas, entre outras diretrizes da poltica urbana:

ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar problemas


como a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a proximidade
de usos incompatveis ou inconvenientes, a deteriorao das reas
urbanizadas e a poluio e degradao ambiental;

11 Ver Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007.


12 Ver Lei n 12.305, de 2 de agosto de 2010.

84
adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de
expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do municpio e do territrio sob sua
rea de influncia; e
proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagsti-
co e arqueolgico.
Determina-se a audincia do poder pblico municipal e da popula-
o interessada nos processos de implantao de empreendimentos ou
atividades com efeitos potencialmente lesivos sobre o meio ambiente
natural e construdo, o conforto ou a segurana da populao. Explici-
ta-se, tambm, que as normas ambientais devem ser levadas em con-
siderao no estabelecimento de regras especiais de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edificao referentes regularizao fundiria e
urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda.
No apenas as diretrizes que fazem referncia expressa questo
ambiental, acima apontadas, mas tambm as ferramentas disciplina-
das pelo Estatuto da Cidade tendo em vista o controle da especula-
o imobiliria (edificao ou utilizao do imvel urbano com carter
compulsrio, tributao progressiva no tempo, desapropriao-sano
mediante pagamento em ttulos e outras), tm potencialmente reper-
cusses positivas na qualidade ambiental de nossos ncleos urbanos.
A aplicao desses instrumentos, no longo prazo, contribuir para a
maior racionalidade do tecido urbano e a reduo do ritmo de espraia-
mento do territrio ocupado pelas cidades. Com isso, espera-se uma
consequente reduo da presso pela substituio de reas rurais por
uso urbano, o que, em regra, benfico do ponto de vista da proteo
do meio ambiente natural (ARAJO, 2003).
O problema que a gesto ambiental urbana carece de ateno ime-
diata, no apenas no longo prazo. Nessa perspectiva, h omisso no
Estatuto da Cidade. Saliente-se que a lei no aborda disposies es-
pecficas sobre os sistemas de reas verdes no permetro urbano, nem
prev no contedo mnimo do plano diretor tpicos diretamente afetos
questo ambiental.
Recentemente, foi aprovada a insero de dois dispositivos novos no
Estatuto da Cidade pela Lei n 12.608/2012, que dispe sobre a Poltica
Nacional de Proteo e Defesa Civil. O primeiro deles traz contedo
obrigatrio para o plano diretor dos municpios includos no cadastro
nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de desliza-
mentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos

Legislao urbana e ambiental | 85


ou hidrolgicos correlatos. So previstos mapeamento que contemple
as reas suscetveis ocorrncia desses eventos, planejamento de aes
de interveno preventiva e realocao de populao de reas de risco
de desastre, medidas de drenagem urbana, necessrias preveno e
mitigao de impactos de desastres e diretrizes para a regularizao
fundiria de assentamentos urbanos irregulares.
Alm disso, fica estabelecido que os municpios que pretendam am-
pliar o seu permetro urbano aps abril de 2012 devero elaborar proje-
to especfico que contenha, no mnimo: demarcao do novo permetro
urbano; delimitao dos trechos com restries urbanizao e dos
trechos sujeitos a controle especial em funo de ameaa de desastres
naturais; definio de diretrizes especficas e de reas que sero utili-
zadas para infraestrutura, sistema virio, equipamentos e instalaes
pblicas, urbanas e sociais; definio de parmetros de parcelamento,
uso e ocupao do solo, de modo a promover a diversidade de usos e
contribuir para a gerao de emprego e renda; a previso de reas para
habitao de interesse social por meio da demarcao de zonas espe-
ciais de interesse social e de outros instrumentos de poltica urbana,
quando o uso habitacional for permitido, definio de diretrizes e ins-
trumentos especficos para proteo ambiental e do patrimnio histri-
co e cultural; e definio de mecanismos para garantir a justa distribui-
o dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao do
territrio de expanso urbana e a recuperao para a coletividade da
valorizao imobiliria resultante da ao do poder pblico. Quando o
plano diretor contemplar essas exigncias, o municpio ficar dispen-
sado da elaborao do projeto especfico. A aprovao de projetos de
parcelamento do solo no novo permetro urbano ficar condicionada
existncia do projeto especfico e dever obedecer s suas disposies.
Essas inovaes surgiram da demanda de regras mais eficazes
quanto a ocupaes urbanas em reas de risco, impulsionada pelos
desastres frequentes que vm ocorrendo envolvendo deslizamentos e
inundaes. A Lei n 12.608/2012 assumiu, assim, que o enfrentamen-
to desses problemas no seria resolvido apenas com a reestruturao
organizacional da defesa civil e impunha ajustes nas normas urbans-
ticas de aplicao nacional.
Mesmo reconhecendo a relevncia dessas inovaes, cabe questio-
nar se o contedo previsto para o projeto especfico no deveria estar
necessariamente no plano diretor, instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana nos termos do 1 do art. 182
de nossa Constituio Federal. Provavelmente, a opo do legislador

86
no foi essa pelo fato de o plano diretor no ser obrigatrio para todos
os municpios e, tambm, pelo processo de alterao do plano diretor
ser em regra mais complicado do que os que dizem respeito a outras
leis municipais. De toda forma, podem-se gerar perdas com a opo
pelo projeto especfico, que inclusive no fica obrigado a respeitar os
requisitos sobre a participao da populao no processo decisrio pre-
vistas para o plano diretor pelo Estatuto da Cidade.

2.2 A Lei do Parcelamento Urbano


A Lei n 6.766/1979 (Lei do Parcelamento Urbano), durante muito
tempo, foi praticamente a nica da Unio com normas gerais no cam-
po do direito urbanstico13. Ela traz regras bsicas para os loteamentos
e desmembramentos para fins urbanos, que podem ser complemen-
tadas por legislao estadual ou municipal. Contm tambm normas
sobre os contratos de compra e venda de lotes e um captulo relativo a
sanes penais para parcelamentos irregulares. Em alguns aspectos,
apresenta interfaces com a legislao ambiental, nem todas tratadas de
forma tecnicamente consistente.
A Lei n 6.766/1979 veda o parcelamento para fins urbanos em: terre-
nos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providn-
cias para assegurar o escoamento das guas; terrenos que tenham sido
aterrados com material nocivo sade pblica, sem que tenham sido
previamente saneados; terrenos com declividade igual ou superior a
30%, salvo se atendidas exigncias especficas das autoridades compe-
tentes; terrenos onde as condies geolgicas no aconselham a edifi-
cao; e em reas de preservao ecolgica ou naquelas onde a poluio
impea condies sanitrias suportveis, at sua correo.
O texto em vigor exige a implantao de reas pblicas, destinadas
a sistemas de circulao, implantao de equipamentos urbanos e co-
munitrios, bem como a espaos livres de uso pblico, as quais devem
ser proporcionais densidade de ocupao prevista para a respectiva
zona pelo plano diretor ou outra lei municipal. A redao original da
Lei n 6.766/1979 contemplava a reserva para esse fim de no menos
que 35% da gleba, mas, a partir da Lei n 9.785/1999, o percentual de
reas pblicas passou a ser fixado por cada municpio. Desde a data de
registro do loteamento, passam automaticamente a integrar o domnio

13 Considerando as interfaces do direito urbanstico com outros campos do direito, h leis an-
tigas de aplicao nacional, como os diplomas sobre a desapropriao por utilidade pblica
(Decreto-Lei n 3.365/1941) ou interesse social (Lei n 4.132/1962).

Legislao urbana e ambiental | 87


da municipalidade as vias e praas, os espaos livres e as reas desti-
nadas a edifcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes
no projeto e no memorial descritivo.
A Lei n 6.766/1979 prev lotes com rea mnima de 125 m2 e frente m-
nima de cinco metros, salvo nos loteamentos destinados a urbanizao es-
pecfica ou edificao de conjuntos habitacionais de interesse social, desde
que previamente aprovados pelos rgos competentes. Impe reserva de
faixa non aedificandi de quinze metros ao longo de rodovias e ferrovias. Es-
tabelece faixa de quinze metros de proteo ao longo das guas corren-
tes e dormentes, conflitando com as determinaes mais rigorosas da Lei
n 4.771/1965 (Cdigo Florestal) em relao s reas de Preservao Perma-
nente (APPs), conflito esse que permaneceu presente considerada a nova
lei florestal, Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei n 12.727/2012. Determina
que as vias do loteamento sejam articuladas com as vias adjacentes oficiais,
existentes ou projetadas, e harmonizadas com a topografia local.
H vrios anos, debatem-se aperfeioamentos no contedo da
Lei do Parcelamento Urbano. Esforos nesse sentido geraram a Lei
n 9.785/1999, que fez ajustes pontuais como a revogao do percentual
mnimo de reas destinadas a uso pblico nos loteamentos. Os agentes
tcnicos e polticos que atuam no campo do desenvolvimento urbano,
contudo, tm demandado alteraes de maior relevo na citada lei. Tm
sido apontadas deficincias no texto em vigor quanto :

disciplina dos condomnios urbansticos, mais conhecidos como


condomnios horizontais ou fechados, hoje fragilmente regulados
em nvel federal por um nico dispositivo da Lei n 4.591/1964 (Lei
dos Condomnios e Incorporaes Imobilirias) referente aos con-
domnios em edificaes;
indefinio sobre a infraestrutura a ser exigida dos empreendedo-
res e do poder pblico em cada empreendimento;
ausncia de regras especficas para a regularizao fundiria de
assentamentos informais e parcelamentos irregulares;
incompatibilidade de algumas regras relativas ao parcelamento do
solo urbano com as normas ambientais, principalmente no que se
refere a limites de APPs e licenciamento ambiental; e
desatualizao diante dos instrumentos previstos pelo Estatuto da
Cidade, bem como em relao Lei n 10.406/2002 (novo Cdigo
Civil brasileiro) (ARAJO, 2008).

Mencione-se ainda que a supresso da exigncia do percentual


mnimo de 35% de reas destinadas a uso pblico, efetivada pela Lei

88
n 9.785/1999, tem sido questionada por alguns tcnicos, preocupados
com a repercusso negativa no caso de municpios que no possuem
legislao urbanstica consistente.
A ideia, atualmente, a elaborao da Lei de Responsabilidade
Territorial Urbana (LRTU), com escopo mais amplo do que o da Lei
n 6.766/1979 e abarcando assuntos no abordados pela lei vigente,
como os condomnios urbansticos e a regularizao de favelas e outras
ocupaes irregulares (FERNANDES, 2004). Processo com esse objeti-
vo encontra-se no plenrio da Cmara dos Deputados desde o final de
200714, j com substitutivo que tem parecer favorvel da comisso espe-
cial criada para debater o tema, mas no se apresentam indcios de que
ele ir ser colocado em votao no curto prazo. Avalia-se que a LRTU
constitui o espao mais indicado para a complementao das normas
de cunho nacional afetas gesto ambiental urbana.
Cabe registrar que a Lei n 12.608/2012, j comentada, que dispe so-
bre a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil, alterou pontualmen-
te a Lei n 6.766/1979, incluindo no dispositivo da lei que trata do proje-
to de parcelamento urbano a previso de que, nos municpios inseridos
no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia
de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos, a aprovao ficar vinculada ao
atendimento dos requisitos constantes da carta geotcnica de aptido
urbanizao. Essa regra passar a ser aplicada a partir de abril de
2014. Alm disso, foi incluso pargrafo que veda expressamente a apro-
vao de projeto de loteamento e desmembramento em reas de risco
definidas como no edificveis, no plano diretor ou em legislao dele
derivada. So ajustes pontuais importantes, no h dvida, mas deve-
riam estar inseridos em um aperfeioamento mais abrangente e tecni-
camente robusto das normas nacionais sobre parcelamento, mediante
a aprovao da LRTU.

2.3 As normas sobre regularizao fundiria urbana


A Lei n 6.766/1979 dispe genericamente que a prefeitura municipal
ou, quando for o caso, o Distrito Federal podem regularizar loteamen-
to ou desmembramento no autorizado ou executado sem observncia
das determinaes do ato administrativo de licena, para evitar leso aos
seus padres de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos

14 Ver o processo do Projeto de Lei (PL) n 3.057, de 2000, e apensos, na Cmara dos Deputados.
Deve ser colocado em foco o substitutivo aprovado pela comisso especial.

Legislao urbana e ambiental | 89


adquirentes dos lotes, mas no estabelece normas especficas para as ini-
ciativas de regularizao fundiria. Regras sobre esse assunto tm sido
fixadas, sobretudo, por legislao municipal, em grande parte associa-
das disciplina das chamadas zonas especiais de interesse social (ZEIS).
No processo de discusso da LRTU, abrangem-se normas para os
novos parcelamentos e tambm para a regularizao fundiria de ocu-
paes preexistentes. Ocorre que, em maro de 2009, foi adotada a medi-
da provisria relativa primeira fase do Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV)15, que gerou a Lei n 11.977/2009, tendo o Poder Executi-
vo inserido no texto um captulo relativo regularizao fundiria em
reas urbanas que se baseia integralmente em dispositivos constantes
no substitutivo mais recente formulado no processo da LRTU. As dife-
renas de contedo so pequenas. Baseiam-se no referido substitutivo
as regras mais importantes e inovadoras sobre o tema que constam na
Lei n 11.977/2009, como as que dizem respeito aos institutos da demar-
cao urbanstica e da legitimao de posse, bem como a opo pelo
tratamento diferenciado quanto s regularizaes de interesse social,
direcionadas populao de baixa renda, e s demais regularizaes,
denominadas de interesse especfico.
No que toca questo ambiental em senso estrito, fica estabelecido
na Lei n 11.977/2009 que a regularizao fundiria de interesse social
depende da anlise e da aprovao pelo municpio do projeto de regu-
larizao. A aprovao municipal corresponde ao licenciamento am-
biental e urbanstico do projeto de regularizao fundiria de interesse
social, desde que o municpio tenha conselho de meio ambiente e rgo
ambiental capacitado. A lei qualifica como capacitado o rgo muni-
cipal que possua em seus quadros ou sua disposio profissionais
com atribuio para anlise do projeto e deciso sobre o licenciamento
ambiental. No caso de o projeto abranger rea de unidade de conser-
vao de uso sustentvel, nos termos da Lei n 9.985, de 18 de julho de
2000 (Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao Snuc),
demanda-se, ainda, anuncia do rgo gestor da unidade.
O projeto de regularizao fundiria de interesse social dever consi-
derar as caractersticas da ocupao e da rea ocupada para definir par-
metros urbansticos e ambientais especficos, alm de identificar os lotes,
as vias de circulao e as reas destinadas a uso pblico. O municpio
pode, por deciso motivada, admitir a regularizao fundiria de inte-
resse social em APPs, ocupadas at 31 de dezembro de 2007 e insertas em

15 Cf. Medida Provisria (MPV) n 459/2009.

90
rea urbana consolidada, desde que estudo tcnico, elaborado por pro-
fissional legalmente habilitado, comprove que esta interveno implica
a melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao
irregular anterior. Registre-se que essa medida se aplica aos diferentes
tipos de APPs (vegetao margem dos cursos d'gua, em encostas etc.).
O estudo tcnico necessita abarcar intervenes para o controle de riscos
geotcnicos e de inundaes, medidas para recuperao de reas degra-
dadas e comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade
urbano-ambiental, considerados o uso adequado dos recursos hdricos
e a proteo das unidades de conservao.
Por determinao expressa da Lei n 11.977/2009, nas regularizaes
no caracterizadas como de interesse social, o projeto de regularizao
deve respeitar as restries ocupao de APPs e demais disposies
previstas na legislao ambiental. A lgica subjacente deciso do le-
gislador foi impor exigncias mais rgidas para as regularizaes de
interesse especfico do que nos casos de interesse social.
Ocorre que a nova lei florestal (Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei
n 12.727/2012) criou dificuldades enormes para a interpretao das
regras nacionais sobre a regularizao fundiria urbana. Sem alterar
expressamente a Lei n 11.977/2009 e, mais do que isso, confirmando
explicitamente a aplicao do referido diploma legal, a nova lei flores-
tal contempla novas disposies para a regularizao fundiria dos
assentamentos inseridos em rea urbana de ocupao consolidada si-
tuados em APPs. Nas regularizaes de interesse social, deixa de ser
feita referncia data de 31 de dezembro de 2007. Nas regularizaes
de interesse especfico, o projeto de regularizao passa a indicar as
reas em que devem ser resguardadas as caractersticas tpicas da APP,
com a devida proposta de recuperao de reas degradadas e daque-
las no passveis de regularizao. Anteriormente, com a combinao
da Lei n 11.977/2009 e do antigo Cdigo Florestal, as regularizaes
no direcionadas populao de baixa renda deveriam obedecer aos
mesmos requisitos sobre APP aplicados aos novos parcelamentos, que
restringiam a ocupao em APP. No que se refere regularizao fun-
diria urbana, assim, a nova lei florestal reduziu sobremaneira o grau
de proteo ambiental em relao situao anterior a ela.

2.4 A nova lei florestal e as reas urbanas


Alm dos dispositivos sobre regularizao fundiria urbana, que
geram problemas de interpretao e reduziram o grau de proteo

Legislao urbana e ambiental | 91


ambiental, como exposto acima, a Lei n 12.651/2012, alterada pela Lei
n 12.727/2012, traz algumas inovaes que merecem comentrios.
Em primeiro lugar, a nova lei florestal deixa claramente expressa
a aplicao plena das faixas de APPs s reas urbanas, com exceo
dos casos de supresso por utilidade pblica, interesse social ou bai-
xo impacto ambiental. Esse ponto especfico pode ser considerado um
avano. As APPs em reas urbanas constituam ponto problemtico
na Lei n 4.771/1965. O pargrafo nico do art. 2 do Cdigo Florestal
revogado aplicava s reas urbanas os limites das faixas protegidas re-
ferentes s reas rurais, mas delegava aos municpios a possibilidade
de trabalhar o assunto na esfera normativa. Ficava em aberto a exten-
so das prerrogativas municipais nesse campo (FINK; PEREIRA, 1996;
MAGRI; BORGES, 1996; ARAJO, 2002).
Ademais, a nova lei contm uma seo direcionada especificamente
a regular o regime de proteo das reas verdes urbanas. Fica disposto
que o poder pblico municipal contar, para o estabelecimento de reas
verdes urbanas, com os seguintes instrumentos: o exerccio do direito de
preempo para aquisio de remanescentes florestais relevantes, con-
forme dispe o Estatuto da Cidade; a transformao das reservas legais
em reas verdes nas expanses urbanas; o estabelecimento de exigncia
de reas verdes nos loteamentos, empreendimentos comerciais e na im-
plantao de infraestrutura; e a aplicao em reas verdes de recursos
oriundos da compensao ambiental. Essa lista incompleta, no aborda
nem mesmo ferramentas bvias como as unidades de conservao que
tm regras compatveis com a localizao em permetros urbanos ou a
aplicao da transferncia do direito de construir a casos de interesse
ambiental. A mera enumerao de instrumentos, tambm, traz poucos
resultados prticos. Pode-se afirmar que, no processo de debate da nova
lei florestal, a questo urbana no teve a ateno necessria.

2.5 A Lei do Sistema Nacional de Habitao


de Interesse Social (SNHIS)
A Lei n 11.124/2005 coloca entre os objetivos do SNHIS viabilizar
para a populao de menor renda o acesso terra urbanizada e ha-
bitao digna e sustentvel. Nos princpios norteadores do sistema, in-
sere a compatibilidade e integrao das polticas habitacionais federal,
estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como das demais pol-
ticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de incluso
social. De forma coerente com o Estatuto da Cidade, fica prevista uti-

92
lizao prioritria de terrenos de propriedade do poder pblico para a
implantao de projetos habitacionais de interesse social.
Nas disposies operacionais sobre a implantao do SNHIS, contu-
do, a questo ambiental resta ignorada. Frente grande quantidade de
famlias que ocupam irregularmente reas de risco ou reas protegi-
das pela legislao ambiental, como APPs e unidades de conservao,
pode-se afirmar que a lei apresenta omisso de relevo nesse mbito.

2.6 O Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV)


O PMCMV16 foi criado por meio da Lei n 11.977/2009. De acordo
com o discurso oficial, o programa envolveria medidas com vistas
proteo ambiental. Entre outros pontos, divulgou-se desde o incio
que seriam adotadas fontes alternativas de energia. Com relao a esse
assunto, existe apenas um nico dispositivo que autoriza o financia-
mento para aquisio e instalao de energia solar, no caso de mora-
dias cujas famlias aufiram, no mximo, renda de seis salrios mni-
mos mensais. Parece pouco para consagrar na lei a preocupao com a
questo ambiental.
A Portaria do Ministrio das Cidades n 325, de 7 de julho de 2011, ao
dispor sobre os imveis do PMCMV, viabiliza que sejam acrescidos ao fi-
nanciamento os valores relativos aquisio e instalao de equipamen-
tos de aquecimento solar. Fica estabelecido que os projetos de empreen-
dimentos compostos por unidades habitacionais unifamiliares devero
(e no apenas podero, como se depreende do texto da Lei n 11.977/2009)
contemplar sistemas de aquecimento solar. Respeitados os valores mxi-
mos de financiamento referentes ao programa, fica tambm autorizado o
custeio da aquisio e instalao de equipamentos que contribuam para
a reduo do consumo de gua nas unidades habitacionais.
Ademais, no trabalho social relativo aos empreendimentos do
PMCMV, a mesma portaria prev que haver divulgao de informaes
sobre o uso racional dos recursos naturais, como a gua e a energia el-
trica, bem como sobre a preservao e conservao ambiental e manejo
de resduos slidos. No se detalha, contudo, a forma de essa disposio
ser concretizada. O Ministrio das Cidades (BRASIL, 2010, p. 21) afirma
que todos os projetos em execuo no mbito do PAC17 tm obrigatoria-
mente a vertente do trabalho social que, alm das abordagens dos temas

16 Perceba-se que se tem em tela uma lei de mbito federal e no propriamente nacional, j que se
trata de um programa habitacional especfico da esfera federal de governo.
17 A primeira e a segunda fase do PMCMV foram inclusas formalmente no Programa de Acelera-
o do Crescimento (PAC) do governo federal.

Legislao urbana e ambiental | 93


de mobilizao e organizao comunitria e da gerao de trabalho e
renda, contemplam a educao ambiental.
Contudo, outros aspectos associados ao campo de preocupaes em
tela permanecem inexplorados no PMCMV, como a adoo de mate-
riais e tecnologias construtivas que se adaptem s diferentes realidades
regionais, na perspectiva ambiental e tambm socioeconmica.
Na verdade, como o PMCMV trabalha com conjuntos habitacionais
na maior parte dos casos, pode-se esperar uma presso sobre a ocu-
pao de novas reas na mancha urbana que colide com o esprito do
Estatuto da Cidade e, tambm, com a preocupao de reduzir a presso
sobre o meio ambiente natural.
Deve-se registrar que os problemas nessa linha presentes no
PMCMV no foram plenamente enfrentados nas normas relativas
segunda fase do programa, objeto da Lei n 12.424/2011, que alterou
a Lei n 11.977/2009. Como nico avano nesse aspecto, acresceu-se a
possibilidade de financiamento de equipamentos que contribuam para
a reduo do consumo de gua em moradias, incorporada na Portaria
n 325/2011 supracitada.

3 Exemplos na legislao estadual


Tanto as normas insertas no campo do direito urbanstico quanto as
regras de proteo ambiental situam-se na esfera da legislao concor-
rente, de que trata o art. 24 da Constituio Federal. Cabe Unio es-
tabelecer normas gerais e aos estados e Distrito Federal detalhar essas
normas para atender suas peculiaridades. A legislao estadual apenas
poder ser mais restritiva do que a federal nesses temas, nunca mais
flexvel. O mesmo raciocnio vale para as normas municipais nos tpicos
em que se caracterizar o interesse local, consoante o previsto no art. 30
de nossa Carta Poltica. Apresenta-se a seguir uma breve seleo de leis
estaduais de interesse para estudo.
Um exemplo que procura integrar as preocupaes urbansticas e am-
bientais est na Lei n 9.866, de 28 de novembro de 1997, do estado de So
Paulo, que dispe sobre diretrizes e normas para a proteo e recupera-
o das bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional do es-
tado de So Paulo e d outras providncias. Em cada rea de Proteo e
Recuperao dos Mananciais (APRM), so delimitadas reas de restrio
ocupao, reas de ocupao dirigida e reas de recuperao ambiental.
Para cada APRM, haver diretrizes e normas ambientais e urbansticas
de interesse regional, considerando as especificidades e funes ambien-

94
tais das diferentes reas de interveno, com o fim de garantir padres
de qualidade e quantidade de gua bruta, passvel de tratamento con-
vencional para abastecimento pblico. Tambm h previso de Plano de
Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA) para a APRM.
Um dos problemas que provavelmente sustentam dificuldades na
execuo dessa lei o tratamento do PDPA e da lei especfica com di-
retrizes para a APRM como ferramentas distintas, ou melhor, da pou-
ca clareza quanto fora normativa do PDPA. Como exemplo, a Lei
n 12.233, de 16 de janeiro de 2006, definiu a rea de Proteo e Re-
cuperao dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga. O
PDPA explicitado pela Lei estadual n 12.233/2006 como instrumento
de planejamento e gesto da APRM em foco, mas no integra essa lei.
Questo complexa coloca-se na inter-relao entre a lei especfica
para a APRM, o PDPA e os planos diretores municipais, principal baliza
da poltica urbana nos termos do art. 182, 1, da Constituio Federal,
conforme anteriormente referido. Na rea de Proteo e Recuperao
dos Mananciais da Bacia Hidrogrfica do Guarapiranga, alguns planos
diretores municipais adotaram ndices urbansticos menos restritivos
do que os previstos na Lei estadual n 12.233/2006. Qual , na prtica,
a fora normativa de um plano diretor de macrodrenagem ou de um
PDPA? At que ponto eles vinculam a legislao municipal? So per-
guntas em aberto (PEREIRA JNIOR; JURAS; ARAJO, 2010, p. 150).
Merece ser comentada a Lei n 15.616, de 4 de setembro de 2007, do
estado do Paran, que dispe que os loteamentos licenciados pelo po-
der pblico devem ser projetados conforme especifica e adota outras
providncias. Fica estabelecido que os loteamentos licenciados pelo
poder pblico devem ser projetados de forma que os cursos hdricos
e nascentes existentes na rea do loteamento tenham em seu entorno
uma rea mnima, conforme especifica o Cdigo Florestal (Lei federal
n 4.771/1965). Note-se que, na verdade, no haveria necessidade de leis
estaduais repetirem disposies expressas nas leis federais. Sinaliza-se
aqui que, no raramente, os estados e o Distrito Federal no tm claro
qual sua tarefa no campo da legislao concorrente abarcada pelo
art. 24 de nossa Carta Poltica.
Como inovao constante na Lei estadual n 15.616/2007, fica expresso
que os equipamentos pblicos, bem como as redes de esgoto, energia el-
trica, gua, telefonia, e outras, s podero ser implantados fora da faixa
de preservao permanente dos referidos loteamentos. A exceo est nas
obras de transposio em reas de Preservao Permanente, desde que
se trate de obra essencial e de relevante interesse pblico, devidamente

Legislao urbana e ambiental | 95


prevista, analisada e aprovada no plano diretor do municpio ou, se no
houver, pelo rgo municipal de planejamento e ordenamento territorial.
O problema, aqui, no o mrito da medida, mas a redao que conflita
em parte com o disposto na Lei federal n 4.771/1965 e seu regulamento
para ocupao excepcional das APPs. Cabe anotar que esse um dos tpi-
cos tratados nos debates sobre a LRTU.
Ainda do estado do Paran, deve ser citada a Lei n 15.630, de 27 de
novembro de 2007, que autoriza a utilizao de construes sustent-
veis em edificaes pblicas, atravs da utilizao da gua da chuva,
da energia solar, de materiais reciclveis e da manuteno da mxima
permeabilidade possvel do solo. Fica estabelecido que, nas constru-
es ou reformas de edificaes pblicas, sero utilizadas tecnologias
construtivas voltadas para o uso racional e para a reutilizao das
guas servidas, bem como para a utilizao da gua da chuva. Alm
disso, dispe-se que: as edificaes pblicas sustentveis podero prio-
rizar o uso de lmpadas fluorescentes ou com tecnologia LED18; nas
construes ou reformas de edificaes pblicas, devem ser utilizados
materiais reciclados ou reciclveis; as construes referidas devem li-
mitar a impermeabilizao do solo em 50% em terrenos sem rvores ou
matas e em 30% em terrenos com cobertura vegetal; e que os projetos
arquitetnicos para edificaes pblicas devem priorizar a utilizao
da luminosidade e ventilao naturais.
Essa preocupao direcionada s edificaes, contudo, no se acha
refletida nas normas que regulam os programas habitacionais no esta-
do do Paran. Tanto assim que a Lei Complementar estadual n 119,
de 31 de maio de 2007, que institui o Sistema Estadual de Habitao
de Interesse Social (Sehis) e cria o Fundo Estadual de Habitao e Re-
gularizao Fundiria de Interesse Social (Fehris), sequer faz meno
questo ambiental, deficincia tambm configurada na Lei federal
n 11.124/2005, conforme anteriormente se comentou.
Em texto com mesmo escopo, a Lei n 11.041, de 7 de maio de 2008,
do estado da Bahia, que institui a Poltica e o Sistema Estadual de Ha-
bitao de Interesse Social, cria o Fundo Estadual de Interesse Social
e d outras providncias, consta pelo menos referncia expressa s
situaes em que se impe remoo da populao em face de risco am-
biental. Essas situaes esto entre as que recebero atendimento com
recursos do citado fundo estadual.

18 Em ingls, Light Emiting Diode (diodo emissor de luz).

96
A Lei n 16.488, de 10 de fevereiro de 2009, do estado de Gois, insti-
tui a Poltica Estadual de Incentivo ao Aproveitamento da Energia Solar
e tem o objetivo de estimular, como forma de diminuir o consumo das
diferentes fontes de energia, os investimentos e a implantao de sis-
temas de energia solar, englobando o desenvolvimento tecnolgico, em
empreendimentos particulares e pblicos, residenciais, comunitrios,
comerciais e industriais, alm de criar alternativas de emprego e renda.
De forma geral, pode-se afirmar que, apesar de haver exemplos de
normas que inter-relacionam a questo urbana e a proteo do meio am-
biente que no devem ser subvalorizados, os estados legislam menos do
que deveriam nessa rea. Mesmo no que toca gesto metropolitana,
cujo tratamento legal e operacional foi delegado exclusivamente aos go-
vernos estaduais pelo art. 25, 3, da Constituio Federal, a atuao
dessa esfera de governo no ps-1988, na prtica, ainda no se consagrou
plenamente (ARAJO; LORENZETTI, 2008). Outro desafio a ser traba-
lhado so os diversos conflitos existentes entre a legislao ambiental de
cunho nacional e as normas estaduais (JURAS; ARAJO, 2009).

4 Consideraes finais
As interfaces entre as normas urbansticas e as regras voltadas
proteo do meio ambiente demandam ateno cuidadosa dos atores
pblicos e privados que atuam na rea do desenvolvimento urbano.
Os problemas afetos poltica urbana e habitacional no sero enfren-
tados com eficcia se no for compreendida a relevncia de um olhar
integrador nesse sentido.
Alm da perspectiva interdisciplinar, cabe compreender que a ges-
to ambiental urbana constitui tema que deve ser abordado sob a gide
do federalismo cooperativo, com a participao de todos os entes da
federao. No se pode pretender concentrar os processos decisrios
exacerbadamente seja nas municipalidades, seja no governo federal.
Impe-se a aplicao do princpio da coordenao entre os diferentes
nveis governamentais nas iniciativas que se relacionam a esse assunto.
Na legislao de aplicao nacional, importante destacar a neces-
sidade de se dar prosseguimento ao processo de formulao da LRTU.
H de ser ressaltado, tambm, que, no curso dos acirrados debates sobre
a nova lei florestal que ocorreram no Congresso Nacional nos ltimos
anos, a temtica urbana foi mencionada vrias vezes, mas muito pou-
co debatida em termos de contedo concreto dos dispositivos legais. O

Legislao urbana e ambiental | 97


texto em vigor no resolve as incertezas jurdicas nesse campo; ao con-
trrio, contribui para aument-las.
Finalmente, outro aspecto que necessita ser ponderado a conexo
entre as normas urbansticas e ambientais e as escolhas em termos de
materiais e tecnologias construtivas, para a infraestrutura e as edifica-
es. O paradigma da sustentabilidade ambiental precisa estar confi-
gurado em todas as escalas da questo urbana.

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Legislao urbana e ambiental | 99


Uma lei (in)conveniente? Contradies e
frustrao em torno do debate da Lei de
Responsabilidade Territorial Urbana19

Da n i el a Bat ista L i m a

1 Introduo a elaborao das normas


urbanas como um jogo de cartas20
[...] No baralho comum, a variedade de combinaes possveis en-
tre os dois sistemas bsicos de agrupamentos (nmeros + figuras
& naipes) permite que se armem os jogos. Dentro de determinadas
convenes (estratgias) so possveis infinitas composies (tticas)
(SANTOS, 1988, p. 49).

A comparao entre o jogo de cartas e a elaborao das normas


urbanas bastante apropriada para este estudo: na distribuio das
cartas aos parceiros no jogo urbano delineiam-se os cenrios a par-
tir de tais ou quais cartas sero postas na mesa de jogos. O que se
pretende aqui abordar como transcorre o jogo do processo legis-
lativo de um marco legal que pretende definir as normas gerais que
conduziro os processos urbanos: impem-se restries e vedaes
ou legitimam-se ou no realidades urbanas? Quais questes vincu-
ladas ao parcelamento do solo so imprescindveis na pauta de uma
alterao das regras do jogo? Como conduzir o jogo de maneira que

19 Este artigo baseia-se na dissertao de mestrado Do medo da violncia condominiarizao das


cidades brasileiras: sobre as consequncias socioespaciais da modificao da legislao federal de parcela-
mento do solo urbano (LIMA, 2008).
20 A publicao, no final dos anos 1980, de A cidade como um jogo de cartas, do brilhante arquiteto
Carlos Nelson Ferreira dos Santos, constitui fonte de emprstimo e inspirao nos ttulos dos
captulos e suas epgrafes. (SANTOS, 1989).

Legislao urbana e ambiental | 101


se predominem os interesses coletivos em meio a setores da socieda-
de com interesses to diversos?
A autora deste trabalho acredita que o processo de elaborao desses
instrumentos de planejamento e gesto deve ser orientado para o futuro,
norteado pela justia social, visando uma melhoria na qualidade de vida
dos cidados. As leis geralmente so estabelecidas para acompanhar as
mudanas sociais, mas questiona-se que tipo de mudana se quer legiti-
mar perante uma sociedade marcada cada vez mais pela desagregao
urbana. H que se observar que esses instrumentos, relevantes para a
construo de uma sociedade mais justa, somente adquirem verdadeira
importncia ao terem a sua operacionalizao (regulamentao) e a sua
implementao influenciadas e monitoradas pelos cidados. Caso con-
trrio, corre-se o risco de atribuir aos instrumentos, em si mesmos, a res-
ponsabilidade de instaurarem maior justia social, independentemente
das relaes de poder e de quem esteja decidindo, na prtica, sobre os
fins do planejamento e da gesto da cidade.
Falar de elaborao das normas jurdicas urbanas no tarefa fcil,
pois h uma variedade de normas que tratam da problemtica urbana.
Por isso, apresenta-se neste estudo a trajetria da reviso da lei federal
de parcelamento do solo urbano e a sua situao atual (LIMA, 2008).
Entretanto, antes de iniciar essa apresentao, conveniente oferecer
uma breve panormica da gnese e da transformao dos marcos le-
gais referentes ao parcelamento, ocupao e uso do solo urbano, que
servir para contextualizar a anlise que vir a seguir.
O parcelamento do solo teve papel fundamental no processo de ex-
panso das cidades brasileiras pautado no lote como mercadoria, como
objeto de lucro. O parcelamento ocorreu de forma horizontal e rarefei-
to em direo s periferias, em terras de fazendas. Grandes extenses
de terra foram loteadas, inicialmente, por seus prprios donos e, com o
passar do tempo, sofisticaram-se com a constituio de empresas comer-
ciais loteadoras. A frmula encontrada pelos loteadores cabia no bolso
do trabalhador: lote distante, sem infraestrutura, vendido em prestaes.
Esse processo aconteceu de maneira bastante solta, sob a vista grossa das
administraes, revelia de normatizao, autorizao ou fiscalizao;
com a comercializao de lotes em reas inundveis, em terrenos com
declividade acentuada e com risco geolgico, sem respeito aos recursos
naturais, etc. No ano de 1936, o ento deputado Waldemar Martins Fer-
reira apresentou um projeto de lei (PL) que tratava, sobretudo, da re-
gulao dos contratos de compromisso de venda de imveis em lotes a
prazo se pautando nas empresas que causaram prejuzos considerveis

102
aos que confiaram nos preconcios de uma propaganda larga e cheia dos
melhores propsitos. Os contratos de compra e venda no conferiam
direito real ao comprador. Conforme o Cdigo Civil era permitido a uma
das partes arrepender-se do negcio antes da assinatura da escritura no
cartrio de registros, o que converteu esse dispositivo em fonte amarga
de decepes e de justificados desesperos (FERREIRA, 1938, p. 16-17).
A partir do PL do deputado Waldemar Martins Ferreira, emendado por
comisses da Cmara e do Senado, em 1937 se aprovou o Decreto-Lei
n 58 (regulamentado pelo Decreto n 3.079/1938).
O Decreto-Lei n 58/1937 regulava a venda e a diviso em lotes de
terras rurais e urbanas mediante oferta pblica e o pagamento em pres-
taes; assim como determinava os trmites do processo de loteamen-
to e da venda antes que se efetuasse o registro no cartrio de imveis.
Naquele momento, no existia a ideia de que o loteador, ao realizar um
empreendimento lucrativo, deveria arcar com um nus, doando reas
ao municpio em contrapartida pela expanso urbana e pelos servios
pblicos gerados. Essas reas se tornaram pblicas por meio do Decreto
n 271/1967. Em contraponto expanso perifrica, os centros urbanos
se adensavam em um processo de verticalizao, o que culminou com
a edio do Decreto n 5.481/192821 que reconhecia a propriedade hori-
zontal, ou seja, a copropriedade do terreno, expressa em cotas ou fraes
ideais. Contudo, esse decreto sujeitava as unidades autnomas s limita-
es previstas em lei: podiam ser alienadas no todo ou em partes, desde
que a edificao tivesse mais de cinco andares, o que foi alterado pela
Lei n 285/1948, que reduziu para dois pavimentos ou andares. Conforme
Silva, essa norma facultou ao proprietrio a venda ou outra forma de
gravar a unidade autnoma, inclusive a locao (SILVA, 1981, p. 8).
Em 1961, Caio Mrio da Silva Pereira anexou em seu livro Propriedade
horizontal um projeto de lei que disciplinava o condomnio e a incor-
porao, que foi acolhido pelo governo, em 1964 quando ele chefiava o
gabinete do Ministrio da Justia. O PL n 19/1964, que se converteria na
Lei n 4.591/1964, contou com contribuies de vrias entidades, como
o Sindicato da Indstria da Construo Civil do Estado da Guanabara;
a Associao dos Advogados de So Paulo; o Instituto de Arquitetos
do Brasil (seo SP); o Instituto de Engenharia de So Paulo; o Sindica-
to de Corretores de Imveis do Rio de Janeiro; a Faculdade de Direito
da Universidade de Minas Gerais e o Centro Acadmico Afonso Penna
(PEREIRA, 1999). Em seu livro Condomnio e incorporaes, Pereira relatou

21 Modificado pelos Decreto-Lei n 5.234/1943 e Lei n 285/1948 e revogado pela Lei n 4.591/1964.

Legislao urbana e ambiental | 103


que o anteprojeto sofreu, na passagem pelo Congresso, a influncia de
foras diversas, como si ser na elaborao de toda lei que visa a exercer
impacto mais profundo sobre atividades econmicas que se exercem
dentro de conflitos de interesses. (PEREIRA, 1999, p. 13)
A Lei n 4.591/196422 criou o condomnio como figura jurdica e esta-
beleceu a construo como sua caracterizadora. De acordo com Zola Flo-
renzano, os objetos do condomnio so, exclusivamente, a edificao ou
conjunto de edificaes, para fins residenciais ou no residenciais, onde
a parte autnoma ou exclusiva pode ser livremente alienada e gravada
por seus proprietrios, sem a necessidade de anuncia dos demais con-
dminos. J a rea comum considerada acessrio da unidade autnoma
e objeto de copropriedade. Essas partes so indivisveis e no podem ser
alienadas com distino. Assim, o empreendimento, antes considerado
como um todo, ser fracionado, originando imveis distintos, contudo,
obrigatoriamente vinculados s partes de uso e propriedade comum de
todos os proprietrios dos imveis que se aliceraram em unidades aut-
nomas (FLORENZANO, 1966). O art. 8 trata dos condomnios horizon-
tais, em que as unidades autnomas constituem-se em casas trreas ou
assobradadas, devendo-se discriminar a parte do terreno ocupada pela
edificao e tambm aquela eventualmente reservada como de utilizao
exclusiva dessas casas, como jardim e quintal, bem como a frao ideal
do todo do terreno e de partes comuns, que corresponder s unidades.
Vale registrar que, tambm no ano de 1964 aprovaram-se a Lei
n 4.504, denominada Estatuto da Terra23, e a Lei n 4.38024, que ins-
tituiu o sistema financeiro para a aquisio da casa prpria e criou o
Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Servio Federal de Habita-
o e Urbanismo (Serfhau). No ano seguinte, em substituio ao ento
Cdigo Florestal de 1934 (Decreto n 23.793), promulgava-se o Novo
Cdigo Florestal, Lei n 4.771/196525. importante citar as questes in-
troduzidas pelas alteraes do Cdigo Florestal na dcada de 1980, re-
lacionadas s reas de preservao permanente (APPs), que alteravam

22 Modificada pela Lei n 4.864/1965, Decreto-Lei n 981/1969, Lei n 6.434/1977, Lei n 6.709/1979,
Lei n 7.182/1984, Lei n 9.267/1996, Medida Provisria (MPV) n 2.221/2001, Lei n 10.931/2004 e
Lei n 12.424/2011.
23 Regulamentada pelo Decreto n 55.286/1964 e modificada pelos Decreto-Lei n 582/1969, Lei
n 5.709/1971, Lei n 6.746/1979, Lei n 7.647/1988, MPV n 2.183-56/2001, Lei n 11.443/2007 e Lei
n 11.446/2007.
24 Modificado pela Lei n 4.864/1965, Lei n 5.049/1966, Decreto-Lei n 204/1967, Lei n 5.455/1968,
Decreto-Lei n 1.338/1974, Lei n 8.245/1991, Lei n 8.692/1993, MPV n 2.197-43/2001 e Lei
n 11.977/2009.
25 Modificada pela Lei n 6535/1968, Lei n 7.511/1986, Lei n 7.803/1989, MPV n 2.166-67/2001, Lei
n 11.284/2006 e revogada pela Lei n 12.651/2012.

104
as faixas das APPs dos cursos d'gua e, especificamente, a alterao
de 1989, que fazia meno aplicao das faixas nas reas urbanas e
s regulamentaes do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Cona-
ma): Resoluo n 302/2002 sobre as APPs em reservatrios artificiais;
Resoluo n 303/200226 sobre lagoas, lagos ou reservatrios d'gua na-
turais e Resoluo n 369/2006 referente s intervenes em APPs. A
Lei n 12.651/201227, que revogou o Cdigo Florestal de 1965, definiu e
delimitou as APPs nas zonas rurais e urbanas.
Aps a aprovao do Decreto-Lei n 58/1937, diversos projetos de lei
foram apresentados para a sua substituio. Entre eles podem ser cita-
dos: o PL n 1.378/1956 do deputado federal Ansio Rocha (PSD-GO); o
anteprojeto elaborado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Urbansticos
(CPEU) da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo (FAU-USP) e o Projeto de Lei de Loteamento Urbano, de 1965,
do jurista Hely Lopes Meirelles, encomendado pelo Ministrio do Pla-
nejamento (AZEVEDO JNIOR, 1968). O anteprojeto de lei do CPEU28
visava auxiliar os governos municipais em relao aos loteamentos ca-
rentes de equipamentos bsicos e estabelecia, entre outras disposies:
que o municpio fosse constitudo pelas reas urbanas da cidade e vilas
existentes; rea rural e reas de expanso urbana; as definies de rea
urbana, rea rural, rea de expanso urbana; o local de uso institucional;
as regras para aprovao do loteamento; a rea mnima dos lotes urba-
nos e rurais; o percentual das reas de recreao vinculado densidade
demogrfica; o impedimento de arruamento e loteamento nas reas im-
prprias para habitao e edificao e nas reas de reservas florestais.
O projeto de Hely Lopes Meirelles estabelecia: as definies de lotea-
mento e desmembramento; as normas tcnicas para a elaborao de um
loteamento (poderiam ser modificadas pelo municpio, desde que este
possusse plano diretor, e complementadas pelos estados); a documen-
tao para a aprovao e o registro; as sanes administrativas e penais
para os loteadores, corretores e para o oficial do cartrio de registro, que
realizassem ou facilitassem inscries irregulares e anunciassem lote-
amentos no inscritos ou em desacordo com a realidade. Tambm es-
tipulava a transferncia ao municpio, com o ato de inscrio, das vias
pblicas e das reas destinadas aos equipamentos pblicos e estabelecia

26 Modificada pela Resoluo n 341/2003.


27 Modificada pela Lei n 12.727/2012.
28 O anteprojeto de lei de loteamento e respectivas normas tcnicas foi publicado no Boletim n 4,
So Paulo, 1960, e na Revista de Administrao Municipal, do Instituto Brasileiro de Administra-
o Municipal, n 44, janeiro-fevereiro de 1961.

Legislao urbana e ambiental | 105


as reas mnimas para os lotes, para os espaos livres e para os equi-
pamentos urbanos e uma taxa mxima de densidade demogrfica por
hectare. O projeto atribua ao Ministrio do Planejamento a expedio
de instrues e diretrizes tcnicas para orientar a execuo da lei, bem
como a fiscalizao e o controle da aplicao de suas normas e destacava
a atuao do Ministrio Pblico para impedir construo ou cancelar
registro de loteamento ou lote em desacordo com a lei. O projeto trazia
o contedo mnimo para a elaborao de planos diretores municipais e
vinculava os emprstimos e as subvenes federais existncia deste
plano. Estabelecia ainda a aplicao do instituto concesso de uso de terre-
nos pblicos ou particulares:
[...] servir para baixar o custo da terra para edificao e quaisquer
outros fins especificados no contrato. Transferindo-se, apenas o di-
reito ao uso do solo, e conservando o proprietrio seja o Estado, seja
o particular a terra em seu domnio, o valor da concesso de uso h
de ser, necessariamente, menor do que o valor da propriedade ple-
na em toda a sua substncia. Cessado o uso, cessa a concesso. Mas
enquanto subsistir o uso segundo o contrato subsiste o direito real
a essa utilizao, e poder ser transferido como os demais direitos
reais, por ato inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria.
Desse modo, o poder pblico ou o particular no tm necessidade
de alienar a propriedade para possibilitar a sua normal utilizao.
Bastar conceder o uso desejado.

O projeto de Meirelles, segundo Azevedo Jnior, [...] se viu desfigu-


rado e mutilado, acabando por ser substitudo por outro de dez artigos,
sugerido por um grupo de proprietrios de imveis (AZEVEDO J-
NIOR, 1968, p. 33) e transformou-se em norma jurdica: o Decreto-Lei
n 271/196729. Este decreto aplicou aos loteamentos a Lei n 4.591/1964,
equiparando o loteador ao incorporador, os compradores de lotes aos
condminos e as obras de infraestrutura construo da edificao, e
previu a diviso do loteamento em etapas, a critrio do loteador. Cada
etapa constituiria um condomnio que poderia ser dissolvido quando
da aceitao do loteamento pela prefeitura. Para Azevedo Jnior, este
dispositivo se mostrava invivel, pois as normas que regiam a incor-
porao no se aplicavam ao loteamento pelas diferenas das prprias
operaes, que divergiam entre si. Destaque-se o art. 4 que determina-
va que, desde a data da inscrio do loteamento, passavam a integrar o
domnio pblico do municpio as vias e praas e reas destinadas a edi-
fcios pblicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e

29 Modificado pela Lei n 11.481/2007.

106
do memorial descritivo, e o art. 7 que estabelecia o instituto concesso
de uso, originrio do projeto de Meirelles, j comentado anteriormente.
A questo urbana era pauta de seminrios e simpsios nas dcadas
de 1960 e 1970. Discutia-se a urgente efetivao de uma legislao que
regulasse o parcelamento e a ocupao do solo com o intuito de inibir
os abusos que vinham ocorrendo no processo de expanso das cidades
em decorrncia da omisso do poder pblico. No simpsio de polti-
ca urbana O Homem e a Cidade, realizado em Braslia, em 1975, pela
ento recm-criada Fundao Milton Campos de Pesquisas e Estudos
Polticos, o arquiteto Almir Fernandes apresentou consideraes que
deveriam ser observadas na elaborao de uma proposta de lei: o con-
trole e a ordenao do crescimento urbano, levando-se em conta a fun-
cionalidade urbana e a preservao dos recursos naturais; a promoo
equilibrada da distribuio da populao e dos centros de emprego; e
a promoo de reserva e criao de reas de equipamentos urbanos.
Ainda em 1969, o uso e o parcelamento do solo j haviam sido obje-
to de intensa discusso no Seminrio sobre Uso do Solo e Loteamento
Urbano, realizado na cidade de Salvador e promovido pelo Centro de
Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam), pelo Servio
Nacional dos Municpios (Senam) rgo do Ministrio do Interior e
pela Secretaria dos Assuntos Municipais e Servios Urbanos do Esta-
do da Bahia (Samsu). Nesse seminrio, fora apresentada uma proposta
de anteprojeto de lei redigida por Cndido Malta Campos Filho, Celso
Antnio Bandeira de Mello e Jos Osrio de Azevedo Jnior, a qual dis-
punha a respeito dos loteamentos urbanos e da concesso de uso como
direito real. Aps algumas modificaes, definidas no curso dos deba-
tes, uma verso aprimorada foi encaminhada pelo ministro do Interior
considerao do presidente da Repblica. Esse processo legislativo, de
iniciativa do prprio Poder Executivo, sofreu, todavia, uma soluo de
continuidade. Seus resultados, sem embargo, no se perderam totalmen-
te (as excees seriam as sugestes referentes concesso de direito real de
uso, da lavra de Hely Lopes Meirelles), conforme veremos a seguir.

2 A Lei n 6.766/1979 lacunas e divergncias


em torno das regras do jogo
O ideal que os jogadores, ou AGENTES do desenvolvimento ur-
bano, dominem as regras estruturais e se acertem quanto sua apli-
cao. O governo dispe de autoridade para fazer cumprir a lei, os
grupos de capital interessados tm recursos financeiros, os grupos

Legislao urbana e ambiental | 107


de populao podem e devem exercer presses pelo que julgam ser
o seu direito (SANTOS, 1988, p. 51).

Em maro de 1977, o senador Otto Cyrillo Lehmann enviou para a


apreciao do Congresso Nacional o anteprojeto de lei do Senado, PLS
n 18/1977 (baseado, em especial, nas concluses do Seminrio sobre Uso
do Solo e Loteamento Urbano realizado em Salvador) que tratava do par-
celamento do solo urbano. Em decorrncia da lenta tramitao do pro-
jeto que, aps um ano, ainda aguardava diligncia ao Poder Executivo,
Lehmann proferiu discurso no Congresso Nacional pedindo agilidade
no seu andamento: os males dos loteamentos clandestinos esto, dia-
riamente, a clamar por nova legislao atualizada e enrgica que ponha
fim a um mal que atinge os grandes centros urbanos e tantas famlias
modestas que continuam vtimas de homens sem escrpulos (Dirio do
Congresso Nacional, 1978, p. 516). O anteprojeto estabelecia regras para a
implantao do parcelamento do solo urbano, tais como: a observao
das condies topogrficas e geolgicas (vedao em terrenos baixos,
alagadios, sujeitos a inundaes, em aterros mal executados e sem a ob-
servncia de providncias inerentes e indispensveis); as reas mnimas
dos lotes; as reas de equipamentos urbanos e comunitrios; a porcenta-
gem mnima de reas pblicas; a articulao das vias do loteamento com
as vias adjacentes j existentes ou projetadas, etc., ficando a cargo dos
estados e municpios detalharem a matria, adaptando-a s condies
especficas de cada regio. A proposta determinava a atuao conjunta
dos trs nveis de governo, o que tornaria possvel, com a efetivao das
sanes penais previstas, a correo das situaes irregulares vigentes e
a eliminao, na origem, de irregularidades e clandestinidades de lotea-
mentos e desmembramentos futuros.
Aps dois anos de tramitao no Congresso Nacional, foi sanciona-
da a Lei n 6.766 em 19 de dezembro de 1979, sendo inegvel que, aps
42 anos de vigncia do Decreto-Lei n 58/1937, a promulgao da lei
representou grande avano para a legislao urbana no Brasil. De acor-
do com Couto, o grande mrito de sua promulgao foi o de chamar a
ateno dos administradores pblicos federais, estaduais e municipais
e da populao para o problema do parcelamento do solo urbano como
elemento gerador do adensamento demogrfico das grandes capitais
brasileiras, mas, ao mesmo tempo, ordenador do crescimento das cida-
des, e que o respeito a seus dispositivos ser de grande utilidade para
a ordenao do crescimento urbanstico, bem como para a preservao
das qualidades ambientais dos centros urbanos e ressaltava que:

108
a oportunidade boa para, tendo a nova lei que regula o parcela-
mento do solo urbano como marco, dar partida reconduo da
autonomia municipal em seus verdadeiros nveis. Isso s se poder
alcanar revendo toda a sistemtica fiscal vigente, para que se atri-
bua ao municpio maior autonomia financeira para executar seus
planos, sem estar submetido ao imprprio regime de repasse de
verbas por parte do governo federal, o que faz com que a autono-
mia municipal seja algo muito abstrato e extremamente difcil de
concretizar-se (COUTO, 1981, p. 406-408).

A Lei n 6.766/1979, ao longo de mais de trs dcadas de vigncia,


vem sofrendo presso para ser atualizada, para tornar-se compatvel
com a realidade urbana brasileira. importante ressaltar a urgncia de
vincular as regras desta legislao com os artigos referentes poltica
urbana da Constituio Federal de 1988 que foram implementados com
a edio da Lei n 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade.30
Fazem-se necessrios ajustes quanto s questes ambientais, regula-
rizao fundiria, s modalidades de parcelamento do solo, legalida-
de ou no dos chamados loteamentos fechados.
Desde a sua promulgao, a lei federal de parcelamento do solo ur-
bano sofreu vrias crticas e propostas pontuais de modificao em al-
guns de seus artigos. Uma primeira alterao se fez pela Lei n 9.785/1999,
que suprimiu a exigncia do mnimo de 35% da reserva de reas des-
tinadas a sistemas de circulao, implantao dos equipamentos ur-
banos e comunitrios, e a espaos livres de uso pblico; deixando a
cargo do municpio o estabelecimento dos percentuais. Na sequncia,
continuou a passar por alteraes pontuais: pela Lei n 10.932/2004, Lei
n 11.445/2007 e Lei n 12.424/2011, e, recentemente, pela Medida Provi-
sria (MPV) n 547/2011, transformada na Lei n 12.608/2012.
A partir daqui trataremos do objeto de nosso estudo: a trajetria
da reviso da lei federal de parcelamento do solo, denominada Lei de
Responsabilidade Territorial Urbana, desde a sua proposio at a edi-
o do Programa Minha Casa Minha Vida, do governo federal. A revi-
so comeou a ser moldada na Comisso de Desenvolvimento Urbano
(CDU) da Cmara dos Deputados. Aps a alterao da Lei n 6.766/1979
por meio da Lei n 9.785/1999, novos projetos de lei com propostas
de modificaes pontuais foram sendo encaminhados Cmara dos

30 O processo de construo de um marco regulatrio federal para a poltica urbana remete


proposta de lei de desenvolvimento urbano elaborada pelo ento Conselho Nacional de De-
senvolvimento Urbano, que resultou no PL n 775/1983 e no PL n 5.788/1990, que deu origem
ao Estatuto da Cidade.

Legislao urbana e ambiental | 109


Deputados. O primeiro desses projetos, o Projeto de Lei n 3.057/200031
de autoria do deputado Bispo Wanderval (PL-SP), propunha alterao
no art. 41, e se tornou o principal do processo, por ter sido o primeiro
projeto apresentado para a alterao da lei federal.
Durante o processo legislativo houve a participao de diferentes
setores da sociedade e do governo. Podem ser citados: o Ministrio das
Cidades; o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Justia; os
Ministrios Pblicos Estaduais e Federal; o Frum Nacional de Refor-
ma Urbana; organizaes de movimentos sociais; o setor produtivo;
os registradores de imveis; os corretores de imveis; as organizaes
no governamentais ambientalistas e a Associao de Juzes Federais
do Brasil. De acordo com a consultora legislativa da Cmara dos
Deputados, Suely Arajo, em 2007, representantes da Casa Civil da Pre-
sidncia da Repblica tambm iniciaram participao nas discusses.
O projeto denominado Lei de Responsabilidade Territorial Urbana
est, desde o ano de 2001, em tramitao no Congresso Nacional, com
um substitutivo que foi aprovado por comisso especial na Cmara
dos Deputados em dezembro de 2007. O texto aprovado est dividido
em trs partes que refletem claramente seus agentes: parcelamento do
solo, regularizao fundiria e registro imobilirio. Entre as propostas
apresentadas esto a gesto plena (condio do municpio que conta
com plano diretor, conforme determinao do Estatuto da Cidade, com
rgos administrativos nas reas de poltica urbana e ambiental e com
conselhos municipais); a integrao dos licenciamentos urbanstico e
ambiental; o licenciamento integrado de responsabilidade do munic-
pio quando este detm a condio de gesto plena, estabelecendo os
casos de exceo em que o licenciamento ambiental atribudo ao esta-
do; um captulo especfico sobre a regularizao fundiria sustentvel,
estabelecendo diretrizes e procedimentos gerais, inclusive quanto
regularizao fundiria de interesse social em APPs, e remetendo lei
municipal a definio dos procedimentos de licenciamento do plano de
regularizao fundiria e a instituio de novos instrumentos, como
a demarcao urbanstica e a legitimao de posse, que possibilitam
agilizar os procedimentos da regularizao fundiria. No que se refere

31 Projeto de Lei n 3.057/2000. Autor: Deputado Bispo Wanderval PL-SP (Vanderval Lima dos
Santos). Data de apresentao: 18 maio 2000. Ementa: Inclui 2 no art. 41 da Lei n 6.766, de 19
de dezembro de 1979, numerando-se como 1 o atual pargrafo nico. Explicao: Estabelece
que, para o registro de loteamento suburbano de pequeno valor, implantado irregularmente
at 31 de dezembro de 1999 e regularizado por lei municipal, no h necessidade de aprova-
o da documentao por outro rgo. Disponvel em: < http://www.camara.gov.br/proposico-
esWeb/fichadetramitacao?idProposicao=19039>. Acesso em: 10 jan. 2012.

110
ao parcelamento do solo, o projeto introduz uma nova modalidade: o
condomnio urbanstico32 e legitima os pseudocondomnios que deno-
mina loteamentos com controle de acesso.
Atualmente, o PL est sem movimentao de tramitao, aguardan-
do agendamento para o plenrio. Por envolver interesses diversos, no
se chegou a um substitutivo que contemplasse todas as propostas. Na
verdade, um de seus ttulos, referente regularizao fundiria, foi
transferido para o programa de habitao do governo federal desig-
nado Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Mas, de resto, lcito supor
que o restante do PL foi perdido. Diante do exposto, possvel delinear
melhor o objetivo deste artigo: analisar a trajetria da elaborao de
um ordenamento jurdico especfico, o projeto de Lei de Responsabili-
dade Territorial Urbana, e refletir brevemente sobre como os conflitos
de interesses conduziram ao melanclico fim do debate dessa proposta.
Com o propsito de entender a influncia dos agentes sociais na con-
formao do texto do proejto, o captulo seguinte descreve o processo
legislativo da Lei de Responsabilidade Territorial Urbana.

3 A construo da Lei de Responsabilidade


Territorial Urbana e os interesses em jogo
O jogo urbano se joga sobre um stio determinado que a sua mesa.
A se juntam parceiros que se enfrentam segundo os grupos e filia-
es a que pertenam. H os polticos tcnicos e funcionrios que
representam o GOVERNO. Aqui preciso distinguir de que nvel
de governo se trata, pois sobre as cidades intervm agentes federais,
estaduais e municipais. Existem as empresas que agem atravs de
investimentos na indstria, no comrcio e nos servios, com especial
destaque para o capital ligado aos ramos imobilirio e da construo
civil, cujas aes tm reflexos diretos no meio urbano. Por fim, entra
a POPULAO, fragmentada nos mais diversos grupos (vizinhan-
a, filiao poltica e religiosa, profisso, parentesco, afinidades...)
(SANTOS, 1988, p. 50-51).

As atividades iniciaram em 2001, quando se constituiu um grupo de


trabalho (GT), sob a presidncia do deputado Joo Sampaio (PDT-RJ),
no mbito da Comisso de Desenvolvimento Urbano (CDU) da Cmara
dos Deputados, com o intuito de debater possveis modificaes na lei
federal de parcelamento do solo urbano. Reuniram-se, assim, os proje-
tos de lei referentes matria e, para dar impulso s discusses e trazer

32 Este termo foi apresentado por Jos Afonso da Silva, em 1981, como soluo jurdica aos deno-
minados loteamentos especiais, no livro Direito urbanstico brasileiro.

Legislao urbana e ambiental | 111


contribuies aos debates do GT, foram realizadas duas audincias p-
blicas com os temas Novos paradigmas para o parcelamento do solo
e requisitos urbansticos e ambientais e Contratos, sanes e outros
aspectos jurdicos e aprovao de projetos, licenciamentos e registros.
Participaram dos debates representantes da Confederao Nacional
de Municpios (CNM); do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea); do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (Ibam); do
Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB); do Sindicato das Empresas
de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis Comerciais
e Residenciais de So Paulo (Secovi-SP); do Grupo de Anlise e Apro-
vao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo (Graprohab);
do Instituto do Registro Imobilirio do Brasil (Irib) e da Associao de
Notrios e Registradores do Brasil (Anoreg).
A partir dessas audincias e dos debates gerados, o relator fez um
parecer contendo um substitutivo proposio principal e o apresen-
tou CDU em dezembro de 2002, ou seja, no fim da legislatura de 1999-
2002. Por isso, em janeiro de 2003, a CDU o devolveu, sem manifestao,
e o processo foi arquivado. Esse primeiro substitutivo j se estruturava
conforme os interesses dos atores. J naquelas duas primeiras audin-
cias algumas questes da problemtica urbana foram amplamente de-
batidas, tais como: a regularizao fundiria dos loteamentos irregu-
lares e clandestinos; as ocupaes de reas de mananciais; os usos e as
ocupaes ao longo dos recursos hdricos; os condomnios e loteamen-
tos fechados. Os debates geraram uma estrutura bsica, que permane-
ceu at a sua votao, em 2007, que introduziu novas modalidades de
parcelamento do solo urbano e normas especficas para a regulariza-
o fundiria e para os registros imobilirios.
Com o retorno das atividades legislativas, em maro de 2003, o
substitutivo foi desarquivado, e como o deputado Joo Sampaio
no havia sido reeleito em abril, o deputado Dr. Evilsio (PSB-SP)
foi nomeado relator na CDU. Em junho, o deputado Dr. Evilsio emi-
tiu novo parecer na forma de substitutivo, que mantinha basicamen-
te o contedo do substitutivo do deputado Joo Sampaio. Entre outu-
bro e novembro de 2003, a CDU convocou novas audincias pblicas:
Critrios e diretrizes para novos parcelamentos, Regulao de
condomnios urbansticos e horizontais, Regularizao fundiria
de assentamentos informais e Contratos e registros, que conta-
ram com representantes do Ministrio das Cidades; do Frum Na-
cional de Reforma Urbana (FNRU); da Prefeitura Municipal de Porto
Alegre; do Ibam; da Pontifcia Universidade Catlica de Campinas

112
(PUC-Campinas); de representantes do Ministrio Pblico do Estado
de So Paulo; do Instituto Plis; da Companhia Imobiliria de Bras-
lia (Terracap); da Associao de Empresas de Loteamento; do Institu-
to Horizontes; da Associao Brasileira dos Condomnios Fechados
e do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Em dezembro
de 2003, o deputado Dr. Evilsio publicou o artigo Por que mudar a
Lei n 6.766/1999? para impulsionar os debates:
[...] A resposta lgica e simples: transcorridos 24 anos da lei que
regula o parcelamento do solo urbano, as relaes entre o que con-
sideramos urbano e rural so muito diferentes. Isto nos faz chegar
concluso de que a lei que j passou por modificaes encontra-se
mais uma vez desatualizada. [...] Hoje, ela est defasada, exigindo
novas abordagens, que passam por regras ambientais e sua prpria
adaptao ao Estatuto da Cidade. [...] O substitutivo ao PL 3.057/2000,
que est sob a nossa responsabilidade ainda um pr-projeto. Esta-
mos ouvindo vrios segmentos da sociedade, por meio de audin-
cias pblicas, com total abertura para acatar sugestes, com critrio,
responsabilidade e a ajuda de muitos de nossos pares. Objetivamos
descentralizar a discusso ao mximo e criar uma espcie de Lei de
Responsabilidade Territorial nos moldes da Lei de Responsabilidade
Fiscal (BRASIL..., 2012).

No final de 2004, o deputado Dr. Evilsio se elegeu prefeito do


municpio de Taboo da Serra, So Paulo; e o deputado Barbosa Neto
(PSB-GO) assumiu a relatoria do processo em fevereiro de 2005. No
decorrer da elaborao do projeto e no texto dos substitutivos apresen-
tados ao longo dos seis anos de discusso do incio dos trabalhos em
2001 aprovao de um substitutivo em 2007 , houve a tentativa de
modificao do ento Cdigo Florestal, Lei n 4.771/196533 no que tange
s reas urbanas, que foi descartada no decorrer do processo. Sobre os
conflitos de interesses envolvendo o meio ambiente, a regularizao
fundiria e o cdigo de defesa do consumidor, o magistrado Herman
Benjamin, do Superior Tribunal de Justia (STJ), em entrevista concedi-
da presente autora, em agosto de 2007, assim se exprimiu:
Em toda lei importante existem conflitos de interesses. Aqui ns
temos claramente um conflito entre eu diria, nesse caso, um con-
flito aparente uma ala do urbanismo que quer regularizar tudo, a
qualquer preo, e o setor ambientalista. Eu digo que um conflito
aparente, porque ns temos a que encontrar uma frmula de com-
promisso. A habitao em condies de indignidade j , em si, uma
poluio, uma poluio social; uma degradao social que vai direta
ou indiretamente afetar o meio fsico e o prprio ecossistema em que

33 Lei revogada pela Lei n 12.651/2012.

Legislao urbana e ambiental | 113


essas aglomeraes se localizam. Portanto, fundamental encontrar
um ponto de compromisso que permita, que admita a soluo para
as favelas do pas e, ao mesmo tempo, para o problema, crescente em
alguns municpios, j praticamente insolvel, do abastecimento de
gua potvel para a populao. E tambm, a, ns temos um verda-
deiro conflito entre a proteo do consumidor e o setor imobilirio, e
a no se trata de compromisso aparente, mas de conflito real, porque
uma parte do setor imobilirio, eu diria a parte atrasada, a parte que
ainda vive num perodo j ultrapassado do Brasil, da fase anterior ao
Cdigo de Defesa do Consumidor, quer simplesmente retroceder nos
avanos trazidos pelo CDC, que todos sabem que uma lei que foi
aprovada por unanimidade pelo Congresso Nacional.

Em novembro de 2005, o deputado Barbosa Neto apresentou um


parecer com um quinto substitutivo, que foi aprovado naquele mesmo
ms aps uma srie de reunies de negociaes na CDU. De acordo
com o deputado, desde o incio dos debates ficou clara a necessida-
de de construo de um texto amplo, que abarcasse todos os aspectos
envolvidos no parcelamento do solo urbano e que, alm das regras
que regulam os loteamentos e desmembramentos, tambm deve-se
contemplar as normas que devem nortear os condomnios urbansti-
cos e a regularizao fundiria. Segundo ele, o parecer foi baseado no
substitutivo apresentado no final de 2004 pelo deputado Dr. Evilsio e
enriquecido tanto pelas sugestes encaminhadas a este relator pelos
representantes dos principais setores envolvidos na questo, quanto
pelo resultado de novas discusses ocorridas na presente sesso legis-
lativa. Aps a aprovao por unanimidade na CDU, o substitutivo foi
encaminhado para a Comisso de Constituio e Justia e de Cidada-
nia (CCJC), e, em dezembro de 2005, o deputado Jos Eduardo Cardozo
(PT-SP) foi designado relator. A aprovao ocorreu sem o projeto de lei
ter sido discutido na Comisso de Meio Ambiente ou na de Defesa do
Consumidor, reas tratadas pelo PL. Em entrevista concedida autora,
em dezembro de 2006, o promotor de justia Jos Carlos de Freitas, do
Ministrio Pblico do estado de So Paulo, comentou esse processo:
Nas negociaes voc nota que alguns cederam em uns pontos para
poder incluir dispositivos de seus interesses, e os demais concor-
daram, desde que no mexessem com o captulo deles. Por isso, o
projeto de lei setorial. Os interesses esto bem definidos. Quan-
do o MP descobriu o estgio em que estava o projeto, j [estava] na
fase de aprovao da CDU. Alguns colegas foram l, principalmente
o Herman Benjamin; foram interferir nesse processo, e houve um
passa moleque neles. Porque o relator prometeu que aquilo que
fosse discutido poderia ser rediscutido na Comisso de Constituio
e Justia. O que, na verdade, no corresponde verdade, porque a

114
CCJ vai julgar os aspectos de constitucionalidade e redao do pro-
jeto, pelo menos foi o que nos disseram l, ento no poderia rever
aquilo que a CDU tinha tratado. A, por conta disso, o MP, as ONGs,
os ambientalistas articularam com os deputados uma forma, no de
barrar o projeto, mas de levar para uma discusso mais sria, para
provocar que o projeto passasse no mnimo pelas comisses do meio
ambiente e do direito do consumidor. A, ento, barrou a votao que
estava a toque de caixa, e a situao hoje que o projeto est parado
e provavelmente ser retomado em 2007. Mas o MP no abre mo dos
dispositivos de ordem do consumidor, da tutela do consumidor; dos
dispositivos ambientais que esto sendo muito flexibilizados. No
abre mo dos dispositivos da ordem de registros. Enfim, eu acho
que partir para uma negociao melhor e com os atores com maior
transparncia, diante do MP, do Brasil inteiro, das ONGs, para que
isso seja discutido.

Em janeiro de 2006, o Conselho Nacional de Procuradores-Gerais


do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio apresentou moo de re-
pdio aprovao do substitutivo, que foi encaminhada ao presidente
da CCJC, deputado Antonio Carlos Biscaia, e ao relator, deputado Jos
Eduardo Cardozo. A moo explicitava que o substitutivo aprovado
pela CDU no havia passado pelas comisses de Meio Ambiente e de
Defesa do Consumidor; que o texto trazia profundas alteraes nas
reas de meio ambiente, urbanismo e consumidor; permitia que pesso-
as com antecedentes criminais registrassem um empreendimento; im-
punha nus excessivos ao consumidor em caso de inadimplncia, con-
trariando o texto constitucional (artigo 5, XXXII) e o Cdigo de Defesa
do Consumidor; criava obrigaes registrrias antes inexistentes, que
trariam prejuzos aos consumidores, sem qualquer preocupao com o
interesse social das pessoas de baixo poder aquisitivo; permitia a regu-
larizao de reas irregularmente ocupadas sem qualquer critrio que
atendesse diretrizes urbansticas e ambientais e retrocedia em relao
a normas ambientais, consolidadas na Constituio Federal, na Lei de
Poltica Nacional de Meio Ambiente, na Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e no Cdigo Florestal, atropelando, tambm, o Conselho Na-
cional de Meio Ambiente (Conama).
Diante disso, em abril de 2006, a Mesa Diretora da Cmara dos
Deputados decidiu que o processo seria distribudo s comisses de
Defesa do Consumidor (CDC) e de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentvel (CMADS) e que fosse constituda uma comisso especial
para proferir parecer sobre o PL, sendo o deputado Jos Eduardo Car-
dozo, presidente e o deputado Barbosa Neto, relator. Ainda em 2006,
o jurista Edesio Fernandes publicou texto em defesa da aprovao do

Legislao urbana e ambiental | 115


PL, intitulado Por uma Lei de Responsabilidade Territorial. Vale a pena
reproduzir uma passagem:
[...] Reconhecendo a enorme importncia de uma tal lei federal de parce-
lamento do solo urbano que, juntamente com o captulo constitucional
sobre poltica urbana e o Estatuto da Cidade, de 2001, compe o trip
das principais leis urbansticas no pas , o projeto de lei explicitamente
prope a aprovao de uma Lei de Responsabilidade Territorial a ser
obedecida pela sociedade brasileira e em especial pelos municpios, que
so esses os entes federativos que tm a competncia constitucional para
aprovao de parcelamentos urbanos e de projetos de regularizao. [...]
No se pode ignorar o fato de que, na enorme maioria dos casos, a regra
mnima estabelecida pela lei federal a regra nica aplicvel nos muni-
cpios, o que s aumenta a importncia deste projeto de lei. A proposta
que os municpios que tenham condies plenas de gesto urbana pos-
sam aplicar outros critrios que no os da lei federal, inclusive reduzin-
do suas exigncias; contudo, na falta de um marco jurdico-urbanstico
municipal adequado, a lei federal tem necessariamente que suprir o va-
zio regulatrio. Dada sua importncia crucial para o futuro das cidades,
fundamental que o projeto de Lei de Responsabilidade Territorial seja
amplamente discutido pelos diversos setores sociais, econmicos, po-
lticos e institucionais interessados na questo dos parcelamentos e da
sua regularizao. [...] A aprovao de uma tal lei de responsabilidade
territorial o passo necessrio para a promoo da reforma urbana pela
qual a sociedade brasileira h tanto clama (FERNANDES, 2006).

Em dezembro de 2006, o relator apresentou parecer com um subs-


titutivo, porm a comisso no conseguiu concretizar a votao, e o
processo foi novamente arquivado ao final da legislatura 2003-2006.
No incio da nova legislatura, em 2007, iniciou-se mais um captulo
dessa j longa novela, e dois deputados tomaram a iniciativa de reapre-
sentar como novos projetos de lei o texto que vinha sendo negociado.
O deputado Fernando Chucre (PSDB-SP) apresentou o PL n 20/2007,
que constitua exatamente o substitutivo do deputado Barbosa Neto
e o deputado Zezu Ribeiro (PT-BA) apresentou o PL n 31/2007, que
trazia algumas modificaes no texto do deputado Barbosa Neto. Em
abril de 2007, o PL n 3.057/2000 foi desarquivado, e em junho de 2007 a
deputada Maria do Carmo Lara solicitou a apensao do PL n 20/2007
ao PL n 3.057/2000.
Criou-se, ento, uma nova comisso especial, sendo designados
a deputada Maria do Carmo Lara (PT-MG) para a presidncia e o
deputado Renato Amary (PSDB-SP) para a relatoria, e novas audin-
cias pblicas foram convocadas para tratar dos assuntos polmicos.
Em outubro, o deputado Renato Amary apresentou parecer com um
substitutivo que recebeu vrias crticas. Entre elas, um artigo, publica-

116
do no jornal O Estado de So Paulo em 31 de outubro de 2007, intitulado
Ameaa proteo do consumidor e das guas, de autoria de Ada
Pellegrini Grinover, Antonio Herman Benjamin e Fabio Feldmann:
[...] No atacado, so louvveis os objetivos do PL 3.057 naquilo que
pretende facilitar a regularizao dos denominados assentamentos
informais [...] Deveria, no entanto, seguir dois critrios filosficos: a
distino entre passivo urbanstico-ambiental e loteamentos futuros; e
evitar que a flexibilizao dos requisitos legais aproveite a loteadores
de alto padro que, por cobia, aterraram nascentes, destruram rios e
desmataram na calada da noite. Os bons propsitos do PL, contudo, fo-
ram atropelados por uma srie de dispositivos que, pegando carona no
forte apelo social de seu contedo, acabaram, por presso de podero-
sos lobbies, sendo incorporados ao texto. O paradoxo dessas inovaes
que em nada ampliam ou melhoram a proteo da populao pobre
e dos sem-teto. [...] De cara, o PL anistia todos os condomnios civis (se-
riam os do Lago Parano, em Braslia?) e clubes de campo (os ranchos
construdos ilegalmente s margens dos principais rios e reservatrios
do pas, inclusive no Pantanal) em situao irregular. No satisfeito,
passa uma borracha tambm nos crimes dos loteadores de luxo que
ocuparam e desmataram matas ciliares [...] na contramo da tendn-
cia de fortalecimento das chamadas reas de Preservao Permanen-
te (APPs), o PL admite sua privatizao e incorporao ao permetro
do lote [...] reduz a faixa mnima de mata ciliar dos atuais trinta para
quinze metros, admitindo, como se o retrocesso j fosse pouco, que
o Plano de Bacia Hidrogrfica possa ir alm e dispensar inteiramen-
te essas exigncias, com isso liberando as construes at o incio da
lmina-d'gua. [...] Para completar o desmonte da legislao ambiental,
o PL cria, ainda por falta de clareza de sua redao, a licena urbans-
tico-ambiental tcita, por simples decurso de prazo. Como se no bas-
tasse, seu artigo 3 afasta, pela via transversa, todas as resolues do
Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), no escapando nem
as que protegem os ecossistemas mais vulnerveis. Ou seja, a partir
da aprovao do PL, o Conama, cujas normas formam o corao da le-
gislao ambiental, continuar a regrar todo o setor produtivo, menos
os loteadores. Finalmente, sumiram todos os requisitos ambientais,
previstos em verses anteriores do PL, para regularizao fundiria
de favelas. Isso quer dizer que, se nenhuma exigncia consta da lei,
nem h referncia a normas do Conama, a urbanizao de ocupaes
informais ficar inteiramente ao talante da autoridade municipal. Mais
diretos e gritantes so os retrocessos no CDC, aprovado por unanimi-
dade no Congresso e que at hoje, nos seus quase vinte anos, nunca foi
alterado para pior. Pois o PL modifica, em profundidade, a sistemtica
atual, consolidada na jurisprudncia do STJ, de devoluo das presta-
es pagas, na hiptese de o consumidor, mesmo que por desemprego
ou enfermidade, desistir do negcio. [...] politicamente injustificvel
pegar carona num projeto de lei, elaborado a pretexto de salvaguardar
os vulnerveis, para nele se inclurem dispositivos que retiram ou re-
duzem direitos a eles j garantidos. Espera-se que o relator do PL 3.057,

Legislao urbana e ambiental | 117


deputado Renato Amary empresrio moderno da construo civil e
experiente administrador municipal possa encontrar inspirao para
esse tema no ex-deputado Geraldo Alckmin, do mesmo PSDB, que foi
um dos principais responsveis pela existncia do CDC.

O relator modificou parcialmente seu parecer e, em dezembro de


2007, um substitutivo foi, embora no agradasse a todos, finalmente
aprovado pela comisso especial. Logo aps a aprovao na Cmara,
em janeiro de 2008, a ento ministra do Meio Ambiente, Marina Silva,
apresentou a Moo n 87/2008, que repudiava a figura da Licena Ur-
banstica e Ambiental Integrada constante do PL n 3.057/2000:
[...] Sob o pretexto de atribuir celeridade aos trmites do processo
de licenciamento, pretende o referido projeto a integrao das licen-
as de cunho urbanstico e ambiental para o parcelamento do solo,
o que acabar se tornando uma ferramenta prejudicial proteo
ambiental; [...] a juno destas licenas em um nico documento a
ser expedido por rgo municipal, ainda incerto, contrariar diver-
sas disposies constitucionais e infraconstitucionais, permitindo,
por exemplo, que o licenciamento ambiental ocorra fora do rgo
ambiental, contrariando a poltica nacional do meio ambiente; [...]
a exigncia de licenciamento ambiental para atividades e empreen-
dimentos potencialmente poluidores, constantes no texto constitu-
cional, na Lei n 6.938, 31 de agosto de 1981, na Resoluo Conama
n 237, de 1997 e outros dispositivos legais e normativos, poder ser
demasiadamente flexibilizada pela necessidade de licenciamento
concomitante ao parcelamento do solo; [...] o desenvolvimento sus-
tentvel no dispensa a compatibilizao da interveno com o meio
ambiente sadio e equilibrado, e isto somente se dar com a licen-
a ambiental expedida por rgo integrante do Sistema Nacional
do Meio Ambiente Sisnama, de forma autnoma e independente
(CONSELHO..., 2008).

Aps a aprovao do substitutivo, no houve tramitao na Cmara


dos Deputados. O PL est, at o momento, aguardando encaminhamen-
to ao plenrio. Nas eleies municipais de 2008, a deputada Maria do
Carmo Lara foi eleita prefeita do municpio de Betim, regio metropoli-
tana de Belo Horizonte. Em maio de 2008, por iniciativa do Conselho das
Cidades, em conjunto com as secretarias de Habitao e de Programas
Urbanos do Ministrio das Cidades e da Frente Parlamentar pela Refor-
ma Urbana, foi realizado um Seminrio Nacional sobre o PL n 3.057/00
e deliberada a realizao de cinco seminrios regionais, nas capitais de
Gois, Bahia, Par, Paran e So Paulo a fim de sistematizar contribui-
es a serem encaminhadas ao Congresso Nacional. Parte das discus-
ses do texto do projeto de lei de alguma forma prosseguiu, pelo menos

118
fora do ambiente de tramitao no Legislativo, e os pontos de divergn-
cia ainda existentes quanto regularizao fundiria foram soluciona-
dos pelo Executivo da seguinte forma: em maro de 2009, uma exposio
de motivos interministerial foi encaminhada ao presidente da Repblica
contendo o Programa Minha Casa, Minha Vida, e um de seus captulos
tratava, precisamente, da regularizao fundiria, assunto que foi reti-
rado do PL n 3.057/2000. sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida
que trata o prximo item.

4 A Lei de Responsabilidade Territorial


Urbana, o Programa Minha Casa,
Minha Vida e os jogos (do poder)
[...] H ocasies em que os parceiros se aliam ou se separam, segundo
as convenincias e circunstncias. So muitas as estratgias polticas
que podem ser usadas. Mas, para que o jogo urbano d certo, pre-
ciso que todos conheam bem as cartas do baralho que est sendo
usado e que sejam bem esclarecidas as regras para arrum-las. Se
apenas alguns tiverem acesso s normas e puderem alter-las com
exclusividade, provoca-se o desequilbrio (SANTOS, 1988, p. 51).

A Exposio de Motivos Interministerial n 33/2009 dos Ministrios


da Fazenda, da Justia, do Planejamento, Oramento e Gesto, do Meio
Ambiente e das Cidades encaminhava o projeto de medida provisria
que institua o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) e expli-
cava a importncia de sua aprovao para movimentar a construo
civil. Segue trecho da exposio de motivos:
[...] Temos a honra de submeter apreciao de Vossa Excelncia
projeto de medida provisria que institui o Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV), que visa facilitar o acesso moradia prpria
para as famlias de menor renda. Alm disso, a proposta dispe sobre
a utilizao de sistemas de amortizao nas operaes de emprsti-
mo ou financiamento realizadas por instituies integrantes do Sis-
tema Financeiro da Habitao (SFH), a definio das entidades que
integram o referido sistema, a liberdade de escolha de seguradora,
pelo muturio, na aquisio do seguro habitacional, o registro ele-
trnico de imveis, a reduo de custas cartorrias e sobre a regu-
larizao fundiria de assentamentos localizados em reas urbanas.
Compe-se, assim, parte significativa do mosaico de aes do gover-
no para combater o deficit habitacional e a crise econmico-financeira
global. [...] diante do cenrio de crise financeira mundial com o recru-
descimento de seus impactos negativos sobre a atividade econmica,
renda e nvel de emprego do pas premente a necessidade de adoo
de medidas de natureza anticclicas no curto prazo, principalmente

Legislao urbana e ambiental | 119


aquelas que possam garantir a melhoria da qualidade de vida da po-
pulao de baixa renda e a manuteno do nvel de atividade econ-
mica. As atuais restries de crdito, ainda que por um perodo curto,
podem gerar problemas no setor produtivo com consequncias dano-
sas para a economia nacional, sendo oportuna, portanto, a criao de
mecanismo que reduza o risco de crdito associado s operaes de
financiamento habitacional, incentive o retorno dos emprstimos e
viabilize a continuidade dos investimentos, principalmente no setor
da construo civil, grande gerador de emprego e renda s camadas
de menor poder aquisitivo. [...] importante notar que as diversas
aes ensejadas nessa medida provisria formam um conjunto har-
mnico que foi preparado considerando, primordialmente, a neces-
sidade de aes imediatas de enfrentamento crise econmica e ao
crnico deficit habitacional do pas. [...] A urgncia e a relevncia da
medida ora proposta se justificam pela necessidade da implementa-
o de aes governamentais estruturadas capazes de arrefecer os
impactos da crise mundial na economia brasileira, de forma a promo-
ver condies para retomada do processo de crescimento econmico,
a gerao de empregos e renda e a reduo do deficit habitacional, pela
ampliao das condies de acesso a moradia s famlias de baixa
renda (BRASIL..., 2009).

No entanto, Arantes e Fix (2009) arrolaram, com competncia e cora-


gem, vrias objees ao PMCMV, mostrando as suas limitaes e con-
tradies. No o propsito desse texto reproduzir as crticas dos dois
autores, mas sim a chamar a ateno para alguns aspectos, com a finali-
dade de, em conformidade com o objetivo central deste artigo, articular
o PMCMV com a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana. Assim,
no tocante ao objeto desse estudo, a regularizao fundiria, visvel
na exposio de motivos como o Executivo se apropriou dos esforos do
Legislativo para a construo de um captulo sobre esse tema:
[...] Desde a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o governo tem
buscado apoiar a regularizao fundiria de pores significativas
das cidades brasileiras, por meio do trabalho conjunto com munic-
pios, estados e Distrito Federal. A regularizao fundiria urbana
um passo fundamental na garantia do direito constitucional de mo-
radia, especialmente para as populaes de menor renda, as mais afe-
tadas pela falta de oportunidades de acesso ao mercado habitacional.
Alm disso, a regularizao fundiria, ao resolver problemas relativos
ao meio ambiente, ordem urbanstica e questes jurdicas atinentes
ao direito de propriedade, significa o resgate da cidadania das popu-
laes mais pobres e a sua integrao cidade legal. [...] Apesar dos
esforos dos governos federal, estaduais e municipais, os resultados
alcanados ainda esto aqum do necessrio, dada a ausncia de um
marco regulatrio especfico [...] Assim, a presente proposta de medida
provisria procura estabelecer o arcabouo legal necessrio para tor-
nar mais efetivo e clere o rito da regularizao fundiria urbana. As

120
medidas sugeridas estabelecem critrios gerais para a regularizao
de assentamentos e garantia da segurana da posse urbana, buscando
compatibilizar direito moradia e direito ambiental [...]. Na proposta,
existem medidas para a gesto de ocupaes em reas de preservao
permanentes adjacentes aos cursos d'gua urbanos; recuperao de
reas degradadas e de reas no passveis de regularizao; melhoria
do acesso aos sistemas de saneamento bsico; e previso expressa de
que a regularizao importe em melhoria das condies ambientais
da ocupao, com preocupao na sustentabilidade ambiental das me-
didas. importante notar que as diversas aes ensejadas nessa me-
dida provisria formam um conjunto harmnico e que foi preparado
considerando, primordialmente, a necessidade de aes imediatas de
enfrentamento crise econmica e ao crnico deficit habitacional do
pas. Este conjunto contempla as diversas faces do problema tanto do
lado da oferta quanto da demanda. As medidas aqui propostas en-
deream os principais problemas desse setor e o volume de recursos
aportados considerado suficiente para o momento (BRASIL..., 2009).

Um dia aps o recebimento da exposio de motivos, em 25 de mar-


o, o governo federal editou a MPV n 459/2009, referente ao programa
habitacional Minha Casa, Minha Vida, com a promessa de construo
de um milho de casas. No escopo da MPV estava a insero de um
ttulo sobre regularizao fundiria retirado do Projeto de Lei de Res-
ponsabilidade Territorial Urbana. No artigo Apropriao da agenda
do Legislativo: como aferir esse fenmeno?, os autores Suely Mara Vaz
Guimares de Arajo e Rafael Silveira e Silva ressaltam a frequncia
com que o Executivo tem utilizado como estratgia da construo de
sua agenda os assuntos, ideias ou redao de textos de projetos de lei
que tramitam no Congresso Nacional sob forma de novos projetos de
lei, transformando-os em medidas provisrias ou projetos de lei de sua
iniciativa, fenmeno esse que os autores denominaram de apropriao.
Entre as ocorrncias, os autores citam a transferncia do ttulo de re-
gularizao fundiria do PL n 3.057/2000 para a lei do PMCMV e cha-
mam a ateno para a natureza poltica da ao:
[...] Deve ser comentado que as normas sobre regularizao fundi-
ria em reas urbanas presentes na Lei n 11.977/2009 so as nicas
sobre o tema no plano nacional, o que lhes confere grande alcance
poltico em face do grande nmero de ocupaes irregulares exis-
tentes nas cidades brasileiras. Outro aspecto a ser considerado, e que
evidencia a natureza em essncia poltica da opo do Executivo,
que as regras sobre regularizao fundiria trazidas do processo da
Lei de Responsabilidade Territorial Urbana no eram necessrias ao
Programa Minha Casa, Minha Vida, j que esse programa federal
abrange somente a construo de novas unidades habitacionais em
terrenos regulares do ponto de vista urbanstico. O captulo sobre

Legislao urbana e ambiental | 121


regularizao fundiria poderia ser extrado da referida medida
provisria, sem qualquer prejuzo ao Programa Minha Casa, Minha
Vida. Diferentemente, a Lei de Responsabilidade Territorial Urbana
com certeza ser enfraquecida em seu contedo pela ausncia de re-
gras sobre regularizao que se compatibilizem com as destinadas
aos novos parcelamentos (SILVA; ARAJO, 2010).

Em abril de 2009, o Boletim n 62 do Frum Nacional de Reforma Ur-


bana ponderava a respeito da MPV, questionando que, na proposta de
um milho de moradias, apenas quarenta por cento do total estavam
destinadas a atender s famlias que ganham at trs salrios mnimos
e que estas famlias representavam mais de noventa por cento do deficit
habitacional brasileiro. Afirmava-se ainda:
[...] o Programa no prioriza a construo de uma poltica habitacional,
tal qual foi concebida na lei que criou o Sistema Nacional de Habi-
tao de Interesse Social [...] Ao invs disso, d continuidade a uma
prtica que tem sido a tradio da poltica brasileira quando se fala em
habitao: centrar na oferta de subsdios e crditos individualizados
para a obteno da propriedade privada, bem como na construo de
unidades habitacionais tambm individualizadas, sem que as necessi-
dades habitacionais da populao de baixa renda sejam efetivamente
atendidas. O resultado desta tradicional prtica pode ser observado
nas cidades brasileiras: a construo de bairros populares perifricos
e segregados da cidade, que contribuem para a continuidade da exclu-
so social que atinge considervel parcela da populao brasileira e
para o aumento da violncia urbana (BOLETIM..., 2009).

A edio de maio de 2009 do peridico Notcias da Construo do


Sinduscon-SP, deixava clara a posio do setor: o programa trouxe
bons ventos ao mercado imobilirio. Desde seu lanamento, vem moti-
vando o aumento da comercializao de imveis para as famlias com
renda mensal a partir de 3 salrios mnimos. Contudo, o desafio que
se impe viabilizar a outra parte do programa: a construo de novos
empreendimentos de habitao de interesse social, destinados s fam-
lias de 0 a 3 salrios mnimos. Para debater esse problema o Sindus-
con-SP e a Cmara Brasileira da Indstria da Construo realizaram
um workshop com o Ministrio das Cidades, a Caixa Econmica e as
Secretarias de Habitao do estado e do municpio de So Paulo, onde
ficou claro que o sucesso do plano em cidades como So Paulo, onde
os terrenos so caros e escassos, depender da contrapartida efetiva
dos governos estaduais e municipais, aportando terrenos e provendo
infraestrutura (NOTCIAS..., 2009). Esta proposta foi contemplada na
lei que trata do PMCMV: para a definio da prioridade de atendimen-

122
to nas reas urbanas, um dos critrios a doao pelos estados, Distrito
Federal e municpios de terrenos localizados em rea urbana consoli-
dada para implantao de empreendimentos vinculados ao programa.
Em 26 de maro a MPV foi apresentada Cmara dos Deputados
e, no dia 20 de maio, o Projeto de Lei de Converso n 11/2009 foi apro-
vado e encaminhado ao Senado Federal. A respeito da MP n 459/2009,
a nota descritiva da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados
relata [...] nota-se que a nfase est na produo de imveis novos para
financiamento e, em princpio, no parece haver vnculo com as aes
financiadas no mbito do Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social (SNHIS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS). Com base na exposio de motivos pode-se afirmar que a
preocupao mais relevante o estmulo construo civil (CMARA
DOS DEPUTADOS..., 2009, p. 15).
Concomitantemente ao andamento da MP n 459/2009, em 6 de abril,
o Processo n 02000.000562/2009-25 foi protocolado no Conselho Nacio-
nal de Meio Ambiente, do Ministrio do Meio Ambiente. Esse proces-
so apresentava a proposta de resoluo sobre novos empreendimentos
imobilirios de interesse social, e resultou, em 13 de maio, na Resolu-
o Conama n 412/2009, que trata do licenciamento simplificado para
empreendimentos de at 100 ha (um milho de metros quadrados). No
dia 16 de junho, o PLV foi colocado na pauta de discusso, e no dia
seguinte foi publicado no Dirio do Senado Federal. O Parecer n 749/
2009 foi apresentado pelo senador Gim Argello (PTB-DF), que iniciou
os debates para a aprovao do PLV com a celebrao da incorporao
de emenda por ele apresentada referente regularizao dos condo-
mnios do Distrito Federal e que mais tarde, na sano do presidente
da Repblica, foi vetada. Durante os debates, o senador Aloizio Merca-
dante (PT-SP) assim se pronunciou:
[...] Esse projeto um chamamento ao Brasil. E um chamamento em
que os mutires da construo civil, os trabalhadores que se organi-
zam para construir sua residncia, podero trabalhar, podero produ-
zir, podero ter acesso ao financiamento. Por isso tudo, eu tenho certe-
za de que estamos dando um passo muito importante hoje. Um passo
que poder mudar a vida de milhes de pessoas. No h emoo mais
forte do que a de um homem pblico, um prefeito, um governador,
entregar a casa, entregar a chave da casa prpria e ver aquela famlia
poder dar um salto em sua vida, com estabilidade e com proteo.
[...] Por tudo isso, Sr. Presidente, ns estamos reconhecendo o direito
histrico do povo brasileiro. O que eu gostaria no um dia ouvir
um discurso dizendo: ns no chegamos a um milho. a gente, da-
qui a dois anos, falar: um milho pouco! Porque pouco! Porque

Legislao urbana e ambiental | 123


faltam sete milhes e novecentas mil casas para o povo brasileiro. [...]
Ns devemos, sim, acompanhar esse projeto: mobilizar os prefeitos, os
mutires, as empresas e todos os setores que podero contribuir para
uma meta ambiciosa. Muito ambiciosa: chegar a um milho de casas;
mas muito tmida diante do desafio histrico que ns temos com o
povo brasileiro.

Aps os debates, o PLV foi aprovado e encaminhado para a sano.


A Lei n 11.977/200934 foi aprovada no dia 7 de julho de 2009 e trata
do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). Essa lei definiu a
finalidade do programa: criao de mecanismos de incentivo pro-
duo e aquisio de novas unidades habitacionais ou requalificao
de imveis urbanos e produo ou reforma de habitaes rurais, para
famlias com renda mensal de at R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos
e cinquenta reais) e compreende os subprogramas: Programa Nacio-
nal de Habitao Urbana (PNHU) e Programa Nacional de Habitao
Rural (PNHR) alm de um captulo sobre a regularizao fundiria
de assentamentos urbanos, que trata da regularizao fundiria de as-
sentamentos localizados em reas urbanas de interesse social e, muito
convenientemente, da regularizao fundiria de interesse especfico
quando no caracterizado o interesse social.
importante salientar que, conforme comentado pelas consultoras
legislativas da Cmara dos Deputados Suely Mara Vaz Guimares de
Arajo e Maria Slvia Barros Lorenzetti, o programa possui natureza
de lei federal, enquanto as normas sobre regularizao fundiria tm
carter nacional, ou seja, o programa se aplica ao governo federal, en-
quanto as normas de regularizao fundiria atingem as trs esferas
do governo. Arajo e Lorenzetti prosseguem: O vnculo entre essas
duas partes da MP conceitual: ambas pretendem assegurar o direito
moradia. Seus dispositivos, todavia, no apresentam inter-relao
(CMARA DOS DEPUTADOS..., 2009, p. 15).

5 Concluso: o fim (dos debates) da Lei


de Responsabilidade Territorial Urbana
e suas provveis implicaes
Parece que o problema da democracia nas cidades passa por este du-
plo fundo de agulha: conhecimento dos princpios atravs dos quais
os espaos se formam e so ocupados; capacidade de participar de

34 Modificada pelas Lei n 12.249/2010, MP n 514/2010 (convertida na Lei n 12.424/2011) e MP


n 561/2012 (convertida na Lei n 12.693/2012).

124
forma ativa nas decises, negociando direitos e vantagens. Em outras
palavras: s pode haver jogo limpo quando cada um souber o que so
suas cartas, o quanto valem e tiver domnio sobre as prprias joga-
das. S assim, agentes se vero envolvidos, tero desejo de participar
e prazer de se sentirem responsveis (SANTOS, 1988, p. 51).

Diante do atropelamento do processo de debates sobre uma nova


lei de parcelamento do solo urbano, a questo a ser discutida seria:
quais os efeitos do no preenchimento adequado da lacuna (ou do
preenchimento truncado e parcial) deixada pela obsolescncia da Lei
n 6.766/1979? Em tramitao no Congresso Nacional desde 2001, o
Projeto de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana apresentava, j
desde o comeo, alguns riscos. Quando se est elaborando um novo or-
denamento jurdico esperado que, tal como em uma lei que envolve o
espao urbano e, portanto, tantos e to diversos (no raro antagnicos)
interesses, haja muitas divergncias. O desfecho de anos de debates
poderia ser tido como imprevisto. A Lei de Responsabilidade Terri-
torial Urbana acabou sendo desmontada, e parte dela foi inserida no
Programa Minha Casa, Minha Vida, com o intuito de solucionar algu-
mas divergncias (como a regularizao fundiria de interesse social,
a regularizao de loteamentos fechados e o licenciamento ambiental
na regularizao fundiria) que estavam atrasando a aprovao do or-
denamento jurdico no campo urbanstico. De certa forma, o Programa
Minha Casa, Minha Vida ofereceu um gancho bastante conveniente
para que se passasse um rolo compressor sobre o debate. No mbito do
programa, todos os problemas relativos frouxssima regulao dos
condomnios fechados muitos deles loteamentos fechados que sim-
plesmente ganharam aceitao jurdica permanecem.
No podemos nos esquecer da grande presso para que se aprovasse
uma legislao sobre a regularizao fundiria. Ser, entretanto, que a
forma e o contedo alcanados so aqueles que, no longo prazo, mais
interessam sociedade brasileira? Dvidas a esse respeito no parecem
despropositadas. O fato que, no fundo, tal como o personagem Quincas
Berro d'gua, do romance de Jorge Amado, o PL da Lei de Responsabi-
lidade Territorial Urbana conheceu, por assim dizer, duas mortes (uma
delas, alis, talvez uma morte anunciada, lembrando, desta feita, do t-
tulo do livro de Gabriel Garcia Mrquez): uma morte morrida, devido
articulao de mltiplos interesses que, ao longo de um complexo pro-
cesso, conduziu negligncia e, na prtica, ao esquecimento e ao fim
do PL; e, complementarmente, uma morte matada, por conta do relativo

Legislao urbana e ambiental | 125


atropelamento e, com certeza, do enfraquecimento que o PL sofreu por
parte da legislao embutida no Programa Minha Casa, Minha Vida.

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128
Qualidade da arquitetura
e dos espaos pblicos
Concursos de projeto:
instrumentos para a qualidade e
a sustentabilidade da arquitetura
e dos espaos pblicos

Fa bi a no Sobr ei r a

1 Contextualizao concursos no Brasil


As cidades so formadas pelo conjunto articulado e integrado de
espaos pblicos e privados; verdes e construdos; monumentais e co-
tidianos; gerados de forma espontnea ou planejada; centralizada ou
descentralizada. Desse conjunto, os espaos e equipamentos pblicos
abrigam as principais funes sociais e atividades comunitrias e agre-
gam no apenas valor de uso, mas tambm simblico, e por isso devem
ser concebidos sob a perspectiva do interesse coletivo, pelo seu papel
fundamental no ordenamento das cidades e no exerccio da cidadania.
No por acaso que cidade e cidadania compartilham a mesma
raiz etimolgica (civitas), o que explica a tradio histrica em algumas
sociedades de se regulamentar a forma como e por quem esses espaos
e equipamentos pblicos devem ser idealizados e projetados.
Os concursos de projeto, e mais especificamente os concursos de
arquitetura e urbanismo, so processos que tm como objetivo selecio-
nar a melhor soluo ou idealizao para um equipamento ou espao
pblico, a partir da confrontao de diversas ideias apresentadas de
forma transparente, democrtica e simultnea para um mesmo progra-
ma e contexto. Os concursos so utilizados quando a escolha da melhor
ideia se sobrepe escolha do profissional com mais experincia ou
notoriedade. Trata-se, portanto, de um processo de seleo que procura

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 131


encontrar a convergncia por meio da exposio e contraposio de
divergncias conceituais. A primeira justificativa que se apresenta ao
gestor (pblico ou privado) que opta pela realizao de um concurso
de arquitetura a possibilidade de ampliao do universo de escolha
na busca pela melhor resposta entre diversas para um mesmo pro-
blema. Em outras palavras, prioriza-se o julgamento qualitativo. Alm
disso, o concurso pode se justificar por outras razes nem sempre li-
gadas arquitetura propriamente dita, como a manuteno da impes-
soalidade, a transparncia, a publicidade (de projetos, cidades, institui-
es) e a legitimao poltica (principalmente diante de problemas de
difcil resoluo e onde h potencialmente conflitos de interesse).
O concurso, enquanto instrumento pblico de seleo de projetos,
est diretamente associado aos princpios republicanos e formao do
Estado democrtico. Na Frana, aps a revoluo e a consolidao dos
princpios universais (Declarao dos Direitos do Homem e do Cida-
do, 1789), diversas transformaes se fizeram necessrias na estrutura
do Estado que se formava, entre elas, a afirmao do concurso como
forma preferencial de contratao de projetos para obras pblicas,
como sugeria Quatremre de Quincy, em sua Encyclopdie mthodique,
publicada em 1801 (dois anos aps a Revoluo Francesa):
Nada existe nem pode ser avaliado ou qualificado sem comparao.
Assim, a prpria natureza das coisas faz com que tudo o que se v,
tudo que pertence ao universo da ordem fsica e da ordem moral,
faa parte de uma espcie de concurso perptuo. Mas quando a arte
no encontra espao para produo e manifestao, a ambio, o
principal motor daqueles que a exercem, acaba por induzir os artis-
tas ao combate, a disputar a excelncia, a notoriedade, e a viver entre
eles em uma guerra habitual.

[]

A grande vantagem do concurso seria a de preservar os artistas da


humilhao qual eles se submetem diante dos empreendedores, e
de evitar que as obras pblicas se submetam intriga dos homens
pblicos, ou ignorncia dos gestores.

[]

[ necessrio] um sistema de contratao de obras pblicas que per-


mita premiar o talento independente de favores e que possa garan-
tir ao povo, sob o princpio da moralidade, investimentos pblicos
nas artes e nos monumentos que aumentem a riqueza pblica, pelo
preo que a qualidade esttica adiciona ao trabalho da necessidade
(QUINCY, 1801).

132
No Brasil, provavelmente pela histrica fragilidade do Estado demo-
crtico, ainda no existe uma poltica consolidada de contratao pbli-
ca de projetos baseada no concurso como instrumento de promoo da
qualidade da arquitetura e do espao pblico. De acordo com pesquisas
acadmicas (FLYNN, 2001; FIALHO, 2002; SOBREIRA, 2009), a mdia
histrica de concursos de projeto no Brasil inferior a dez por ano, en-
quanto so construdos anualmente centenas de espaos e edificaes
pblicas de mdio e grande porte, em todas as esferas da administrao
pblica, que consomem bilhes de reais a cada ano, e cujos projetos so
contratados por meios pouco transparentes e nada democrticos, apesar
da preferncia da legislao federal pelo concurso.
A Lei de Licitaes (8.666/1993, art. 13, inciso I) define que os proje-
tos so servios tcnicos profissionais especializados. E em seguida,
no 1 do mesmo artigo destaca que:
Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos
para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados
devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de
concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.

Alm de dar preferncia aos concursos para a contratao de pro-


jetos, a Lei n 8.666/1993 define algumas diretrizes sobre a realizao
desses procedimentos. O art. 32 destaca que pode ser dispensada, no
caso do concurso, a apresentao pelos concorrentes de uma srie de
documentos comuns s demais modalidades de licitao: habilitao
jurdica, regularidade fiscal, qualificao tcnica e qualificao econ-
mico-financeira.
O 5 do artigo 51 define que no caso dos concursos o julgamento
ser feito por uma comisso especial integrada por pessoas de reputao
ilibada e reconhecido conhecimento da matria em exame, servidores
pblicos ou no.
O art. 52, 1o, prev que o regulamento do concurso deve indicar:
I. a qualificao exigida dos participantes;
II. as diretrizes e a forma de apresentao do trabalho;
III. as condies de realizao do concurso e os prmios a serem
concedidos.

O pargrafo segundo do mesmo artigo destaca que em se tratando


de projeto, o vencedor dever autorizar a Administrao a execut-lo
quando julgar conveniente, observao que, por um lado, garante a
discricionariedade do gestor no que diz respeito deciso em relao a

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 133


obras pblicas, mas que d margens to criticada descontinuidade de
aes e projetos entre gestes.
Apesar de no apresentar particularidades sobre os procedimentos e
critrios de julgamento, a lei de licitaes define e detalha o projeto b-
sico no inciso IX do art. 6. Alm disso, so apresentados no art. 12 uma
srie de requisitos de elaborao de projetos que podem ser considerados
como orientaes ao julgamento dos projetos nos concursos. Analisada
a Lei n 8.666/1993 e suas referncias ao concurso enquanto modalidade
de licitao, podemos apresentar algumas consideraes preliminares:
Existem na legislao elementos fundamentais que destacam a
preferncia ao concurso na contratao e projetos e os princpios
bsicos a serem seguidos na elaborao de regulamentos.
A preferncia sugerida na lei (por no se tratar de uma obrigato-
riedade) no se traduz em uma prtica cotidiana e o resultado o
nmero reduzido de concursos.
Apesar das diretrizes bsicas apresentadas, percebe-se a necessi-
dade de regulamentao dos concursos, a fim de evitar a diversi-
dade de formatos e procedimentos.
Apesar de eventuais lacunas e limitaes, a Lei n 8.666/1993 deve
ser considerada uma referncia positiva para uma eventual pro-
posta de regulamentao de procedimentos.

O que se observa que a no obrigatoriedade e principalmente a au-


sncia de regulamentao do procedimento fazem dos concursos uma
modalidade pouco usual na administrao pblica brasileira e eventu-
almente criticada por alguns segmentos da gesto pblica e da profis-
so, apesar das vantagens e dos atrativos potenciais do processo e do
reconhecido esforo de diversas instituies, particularmente o Institu-
to de Arquitetos do Brasil, na promoo desses eventos.
Ainda no que se refere legislao federal, convm ressaltar que o
concurso, mais do que modalidade preferencial, j foi um instrumento
obrigatrio no Brasil. Pelo menos, o que sugere o texto da Lei n 135,
sancionada pelo presidente da Repblica Getlio Vargas em 1935 (pu-
blicada no Dirio Oficial da Unio em 5/12/1935), que estabelecia regras
sobre a construo de edifcios pblicos. Segundo o art. 5 da referida
lei, nenhum edifcio pblico de grande propores, ser constru-
do sem prvio concurso para escolha do projeto respectivo. Ape-
sar de no haver registros de revogao expressa dessa lei, o histrico
de concursos realizados no Brasil (escassos em relao ao volume de

134
investimentos em obras pblicas) revela que essa legislao nunca foi
colocada em prtica.
No que se refere a regras e procedimentos de concursos, no se pode
ignorar a contribuio histrica do Instituto de Arquitetos do Brasil
(IAB), instituio fundada em 1921 e que tem como uma de suas finalida-
des institucionais a promoo e difuso de concursos de arquitetura. A
viso do instituto sobre o tema (at o ms de dezembro de 2013, quando
a edio deste livro foi finalizada) est consolidada no documento Nor-
mas do Instituto de Arquitetos do Brasil para Organizao de Concursos
Pblicos de Arquitetura e Urbanismo (INSTITUTO..., 2007), aprovado
pelo Conselho Superior do Instituto em 2007, que menciona as diretri-
zes da instituio sobre o assunto, estabelecendo procedimentos gerais a
serem seguidos pelos diversos departamentos estaduais do instituto na
organizao desses eventos. Em resumo, os concursos organizados pelo
IAB devem obedecer aos seguintes princpios:
devem ser abertos a todo e qualquer arquiteto e urbanista (o item
6.2 define, expressamente, que no permitido ao IAB a realizao
de concursos restritos);
cabe ao promotor em conjunto com o organizador (neste caso o
IAB) a definio do nmero de etapas e o nvel de desenvolvimen-
to das propostas;
o anonimato dos concorrentes obrigatrio para concursos em uma
etapa e recomendado para concursos em duas ou mais etapas;
todos os membros da comisso julgadora devem ser arquitetos
e urbanistas. Entre estes, previsto apenas um representante do
promotor, e a maioria dos membros deve ser indicada pelo IAB;
no h referncias aprovao do edital e do regulamento pela
comisso julgadora, antes de sua publicao;
a deciso da comisso julgadora soberana.

O que se observa, enfim, que a lei de licitaes j contm os princ-


pios fundamentais do concurso como modalidade de contratao pbli-
ca de projetos (apesar da no obrigatoriedade) e as normas do IAB so
uma importante referncia para uma possvel regulamentao (apesar
de alguns pontos crticos, se avaliados sob a tica da administrao p-
blica). Pode-se afirmar, portanto, que os grandes entraves que impedem
a popularizao do concurso como modalidade de contratao pela ad-
ministrao pblica so (1) a no obrigatoriedade e (2) a falta de regula-
mentao oficial.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 135


Entende-se que para conduzir um processo de regulamentao p-
blica dos concursos, mais do que ressaltar as vantagens do instrumento,
preciso identificar e avaliar, sob diversas perspectivas, seus eventuais
pontos crticos. Alguns desses pontos tm sido apresentados com rela-
tiva frequncia como provveis limitadores do interesse ou da popula-
rizao do procedimento. Dentre estes destacam-se: (a) as controvrsias e
os conflitos no julgamento; (b) a falta de unidade nos procedimentos; (c)
os conflitos de interesse entre o gestor pblico e a categoria profissional,
na formatao do concurso e no julgamento dos projetos.
Apesar de importantes exemplos de concordncia e sucesso, no se
pode ignorar a parcela dos gestores pblicos que ainda veem os concur-
sos como um processo complexo, caracterizado pela perda do poder de
deciso; ameaa discricionariedade do gestor; ausncia do dilogo no
processo de desenvolvimento do projeto; e que temem a subjetividade
do julgamento e as incertezas sobre a viabilidade tcnica e oramentria
dos eventuais premiados. Alm disso, h profissionais que argumentam
que o concurso desvaloriza a profisso e o trabalho tcnico em virtude
da prestao gratuita de servios; que temem a descontinuidade de aes
entre gestes e o descumprimento das decises de julgamento; o elevado
nvel de exigncia nos formatos e contedos de apresentao; a falta de
transparncia, e tambm as controvrsias de julgamento.
Acredita-se que a regulamentao do procedimento, se devidamen-
te detalhada e fundamentada, reduziria a desconfiana da administra-
o pblica em relao ao procedimento e contribuiria para a popu-
larizao dos concursos (e eventualmente sua obrigatoriedade), como
forma de seleo que prioriza a qualidade do projeto esta, vale salien-
tar, condio fundamental para a economicidade, viabilidade tcnica e
sustentabilidade do empreendimento.
Antes de apresentar algumas propostas de instrumentos normati-
vos para os concursos no Brasil, considera-se oportuno traar um breve
panorama sobre as experincias internacionais na promoo, organiza-
o e regulamentao dos concursos.

2 Referncias internacionais
Apresentamos a seguir um breve panorama sobre a poltica e a
regulamentao dos concursos em pases e instituies no contexto
internacional, como referncia crtica para a discusso sobre a regu-
lamentao no contexto nacional brasileiro.

136
2.1 UIA Unio Internacional de Arquitetos
A Unio Internacional dos Arquitetos (UIA), instituio que agre-
ga as associaes ou institutos nacionais de arquitetos, adotou, como
regulamentao para concursos internacionais de arquitetura, as reco-
mendaes da Unesco (1978), dentre as quais destacamos os seguintes
fundamentos e conceitos:

os concursos podem ser abertos ou restritos (por convite);


os concursos podem ser em uma ou duas etapas;
a comisso julgadora deve ser composta, em sua maioria, por es-
pecialistas na rea;
os regulamentos devem atender os interesses tanto dos promoto-
res quanto dos competidores;
o julgamento deve ser baseado no anonimato;
participantes de concursos restritos (por convite) devem receber ho-
norrios pelos servios realizados, alm das eventuais premiaes;
em concursos abertos realizados em duas etapas, todos os parti-
cipantes da segunda etapa (finalistas) devem ser devidamente re-
munerados pelos servios realizados, alm das premiaes even-
tualmente recebidas;
o promotor obrigado a contratar o projeto premiado para o de-
senvolvimento do projeto executivo;
a composio da comisso julgadora deve ser divulgada em con-
junto com a publicao do regulamento do concurso;
os membros do jri so indicados pelo promotor e aprovados pela
UIA;
o regulamento do concurso deve ser aprovado pelos membros do
jri antes de sua publicao;
todos os projetos (inclusive aqueles desqualificados pelo jri) de-
vem ser expostos aps o anncio do julgamento;
a ata de julgamento deve ser tornada pblica.

2.2 Unio Europeia


A Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu, publicada em
31 de maro de 2004, que trata da regulamentao da contratao
de servios pblicos pelos pases membros, dedica o Ttulo IV aos

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 137


concursos de projeto e sua regulamentao. O captulo est dividido
nos seguintes tpicos:

disposies gerais;
mbito de aplicao;
excluses do mbito de aplicao;
edital;
redao e modalidades de publicao de editais;
meios de comunicao;
seleo de concorrentes;
composio do jri;
decises do jri.

O artigo 67 define a obrigatoriedade do concurso a partir de deter-


minado valor de servio, segundo a natureza da instituio promotora.
Para a administrao pblica central dos pases-membros o concurso
obrigatrio para a contratao de projetos cujos valores sejam superio-
res a 162.000 euros. Outros valores so tambm definidos em funo da
natureza da instituio ou do objeto a ser contratado.
O artigo 71 trata dos meios de comunicao e prev e regulamenta
a utilizao de meios eletrnicos para transmisso de projetos e infor-
maes relativas ao concurso. O artigo 72 destaca que nos casos de con-
cursos restritos (por convite) deve ser garantida a concorrncia real do
processo e critrios claros e no discriminatrios de pr-seleo.
Sobre a composio do jri, o regulamento define no artigo 73 que
pelo menos um tero dos membros deve ter qualificao equivalente
quela exigida dos concorrentes. O regulamento, no artigo 74, destaca
a autonomia de deciso do jri, e define que o julgamento deve ser feito
com base no anonimato, fundamentado exclusivamente nos critrios
definidos no edital do concurso.

2.3 Pases escandinavos (Dinamarca,


Finlndia, Sucia)
Alm da regulamentao geral do Parlamento Europeu, observam-se
detalhamentos de procedimentos especficos para cada pas, em geral
baseados nas diretrizes das associaes profissionais em cada contex-
to. Alguns aspectos dos regulamentos em pases escandinavos, que tm
se destacado pela qualidade da arquitetura contempornea, em grande
parte decorrente de concursos, so descritos a seguir.

138
O regulamento na Sucia (1998) faz a distino entre concursos de
ideias (conceitos sem objetivo claro de execuo) e concursos de projeto
(concepo com objetivo de execuo) e admite a realizao de concur-
sos abertos e fechados, em uma ou duas etapas. Segundo a legislao
de contratao pblica da Sucia todo concurso deve ser realizado com
um nmero restrito de participantes. No que se refere ao julgamento,
h previso de consultores tcnicos para o apoio ao trabalho do jri e
o concurso deve ser baseado no anonimato. No que se refere compo-
sio do jri, segue-se a recomendao do Parlamento Europeu, com
a garantia mnima de um tero dos membros com a mesma qualifi-
cao tcnica exigida dos competidores. O regulamento do concurso
deve conter os critrios de julgamento e deve ser assinado (aprovado)
pelos membros do jri. O regulamento e a legislao do pas preveem a
possibilidade de pagamento aos participantes como compensao dos
custos do projeto enviado ao concurso. A ata do jri deve conter: des-
crio geral do processo e critrios de avaliao, avaliao individual
dos projetos (finalistas, no caso de concursos abertos; de todos os par-
ticipantes, no caso de concursos restritos a convidados); deciso sobre
premiao e recomendaes, quando for o caso. interessante destacar
que o regulamento sugere que o promotor deve encorajar o debate p-
blico em relao ao concurso, com a exposio pblica dos trabalhos e
a publicao da ata de julgamento.
No regulamento da Dinamarca (2007) vale ressaltar a observao ini-
cial do documento: o concurso deve ser organizado de maneira satisfa-
tria para todas as partes envolvidas. Essa introduo deixa clara uma
questo aparentemente bvia, porm pouco lembrada, sobre a necessi-
dade de gerenciar eventuais conflitos de interesse, implcitos ou expl-
citos, no processo de concepo de obras pblicas. Alm dos concursos
de ideias e de projeto, o regulamento dinamarqus admite a existncia
de concursos que combinam projeto e preo do servio e tambm de
concursos no baseados no anonimato, onde pode haver dilogo entre
os participantes e os promotores. Assim como em diversos outros re-
gulamentos, a legislao da Dinamarca destaca que os membros do jri
devem aprovar o regulamento do concurso antes de sua publicao e
um dos poucos a definir um prazo mnimo para elaborao de pro-
postas: trs meses para concursos abertos e dois meses para restritos. A
composio do jri segue a recomendao do Parlamento Europeu (um
tero de arquitetos). No que se refere ao julgamento e elaborao da ata,
os procedimentos se assemelham aos da Sucia. interessante observar,
no regulamento da Dinamarca, a previso de pagamento de indenizao

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 139


ao vencedor de um concurso, caso a instituio promotora no o contrate
para o desenvolvimento do projeto executivo.
O regulamento de concursos da Finlndia (aprovado em 2008) se-
gue os mesmos termos da Sucia e do Parlamento Europeu, no que se
refere aos tipos (ideias e projetos) e formas (abertos e restritos) de con-
cursos, composio do jri, procedimentos de julgamento, publicao,
exposio, etc. O regulamento finlands ressalta a obrigatoriedade do
anonimato, ao contrrio do dinamarqus, que flexvel neste aspecto.
Vale destacar a preocupao relativa ao arquivamento dos documentos
do concurso, que devem ser catalogados e armazenados pelo Museu de
Arquitetura da Finlndia.

2.4 Espanha
Os concursos na Espanha seguem os princpios fundamentais da
regulamentao europeia. So obrigatrios acima de determinado va-
lor de contrato (que variam de acordo com a natureza da instituio
promotora) e so regulamentados pela Lei de Contratos do Setor Pbli-
co. A seo 6 da lei trata das Normas Especiais Aplicveis aos Concur-
sos de Projetos, com os seguintes captulos:

mbito de aplicao;
bases do concurso;
participantes;
publicidade;
julgamento.

Os concursos, de acordo com a referida legislao, devem seguir as


seguintes diretrizes:
admite-se a possibilidade de concursos restritos, desde que haja cri-
trios objetivos, claros e no discriminatrios de pr-seleo, que
no haja restrio territorial e que seja garantida a real concorrncia;
pelo menos um tero dos membros do jri deve ter a mesma qua-
lificao exigida dos concorrentes;
deve-se preservar o anonimato;
o julgamento deve seguir os critrios estabelecidos no edital do
concurso;
a ata de julgamento deve conter, alm da classificao dos projetos,
informaes detalhadas sobre os mritos dos projetos premiados e
outras informaes consideradas relevantes;

140
cabe ao rgo promotor a aprovao/adjudicao ou no da deci-
so do jri. Caso o promotor/contratante opte por no seguir a de-
ciso do jri, tal opo dever ser justificada.

2.5 Quebec e Canad


Assim como no Brasil, no existe no Canad uma legislao que
obrigue a administrao pblica a realizar concursos como forma de
contratao de servios de arquitetura. A opo pelo concurso uma
deciso do gestor pblico, que pode (mas no obrigado) a seguir as
recomendaes das instituies que regulamentam o procedimento e a
profisso do arquiteto. Na prtica, o concurso no a forma preferen-
cial de contratao pela administrao pblica de Quebec e do Canad
em geral.
No Canad, o concurso e a profisso de arquiteto so regulamentados
pela Ordem de Arquitetos de cada provncia. Cabe s respectivas ordens
a regulamentao dos concursos em cada regio. H casos particulares
em que alguns setores ou rgos da administrao pblica, como parte
de uma poltica institucional, decidiram priorizar os concursos em de-
terminado perodo. Foi o caso, por exemplo, no Quebec, dos concursos
organizados pelo Ministrio da Cultura e Comunicao em parceria com
a Ordem de Arquitetos do Quebec (OAQ), a partir de 1992.
Entre os arquitetos, pelo menos a partir do que declaram as institui-
es que os representam, no se observa uma postura oficial a favor do
concurso, como forma preferencial de contratao pblica.
O Royal Architectural Institute of Canada (Raic) (INSTITUT...,
2009a) no considera o concurso uma forma preferencial de contrata-
o de servios de arquitetura, e sim uma modalidade, entre outras,
de contratao. Observa-se, no enfoque da Raic, a ateno especial
perspectiva do cliente ou promotor, que apresentado como princi-
pal ator do processo de elaborao e conduo de um concurso. A
instituio reconhece tambm a diversidade de interesses presente no
processo. Para o Raic, sob o ponto de vista do promotor, trata-se de um
procedimento que oferece grande diversidade de solues conceituais
que no seriam possveis de se obter quando o processo de escolha
tem como foco o arquiteto: quando um certo nmero de arquitetos se
debrua sobre um mesmo problema, cria-se um ambiente favorvel
excelncia e variedade de conceitos (INSTITUT..., 2009b). Alm dis-
so, o concurso poderia oferecer visibilidade para a instituio e para o
projeto em questo.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 141


Em maio de 2009 o Ministre de la Culture, des Communications et
de la Condition Fminine (FRANA..., 2009) da provncia do Quebec
publicou o Regulamento de Concursos de Arquitetura, com os proce-
dimentos a serem seguidos pelos rgos vinculados instituio na
organizao desses eventos. O regulamento estruturado a partir dos
seguintes tpicos:
definies;
objetivo;
etapas do concurso;
inscrio;
generalidades;
jri;
comisso tcnica;
ps-concurso.

Vale destacar como o concurso apresentado na seo objetivo, ao


ser associado diretamente qualidade da arquitetura: o gestor pblico
organiza um concurso de arquitetura a fim de promover a qualida-
de arquitetnica em seu territrio. Outra peculiaridade desse regula-
mento a observao (item 6.6) de que o candidato precisa reconhecer
a complexidade do processo de julgamento e seleo e a diversidade
e multiplicidade de valores presentes na comisso julgadora; e reco-
nhecer ainda que o julgamento condicionado pela conjuntura e que
preciso admitir as incertezas que esto subentendidas no processo.
As principais diretrizes para a realizao de concursos segundo o
regulamento do Quebec so:

Os concursos devem ser sempre realizados em duas etapas:


1. apresentao de candidatura (pr-seleo fundamentada na
experincia, por meio de dossi) sem apresentao de projetos;
2. apresentao de projeto entre os finalistas selecionados na eta-
pa anterior.
Apesar da autonomia da comisso julgadora sobre a indicao do
premiado, cabe ao promotor a deciso final. Caso este no siga as
recomendaes do jri, dever justificar publicamente sua deciso.
A constituio de uma comisso tcnica obrigatria. Tal comisso
tem a funo de analisar preliminarmente os projetos submetidos e
elaborar relatrio (consolidado pelo coordenador do concurso), sem
julgamento de valor, sobre: programa, aspectos tcnicos e oramento.

142
A contratao do autor do projeto vencedor para o desenvolvimen-
to do mesmo decidida pelo promotor do concurso (gestor pbli-
co), que pode solicitar alteraes e ajustes no conceito original a
fim de atender suas demandas.

O que se observa que as recentes determinaes do regulamento do


MCCCF-Quebec se aproximam da regulamentao de concursos da Fran-
a, caracterizada principalmente pela realizao de concursos em duas
etapas, sendo a primeira baseada em dossi (experincia ou currculo).

2.6 Frana
A Frana realiza cerca de 1.200 concursos de projeto a cada ano,
uma vez que o projeto de arquitetura de toda obra pblica (acima de
um valor mnimo indicado) deve ser submetido a um concurso de pro-
jeto. O atual panorama resultado de uma poltica pblica relacionada
arquitetura como objeto de interesse pblico, iniciada nos anos 70 e
implementada, com mais intensidade, a partir dos anos 8035.
A seguir, um breve registro cronolgico dos eventos que culmina-
ram com a atual poltica pblica sobre os concursos naquele pas:
1971 Iniciado o Plano de Construo reflexes sobre a melhoria
da qualidade arquitetnica no setor pblico. Como parte do plano, foi
lanado o Programa de Arquitetura Nova (PAN), concursos realizados
para jovens arquitetos, e que deu origem ao Europan atual.
1977 Lei declara que a arquitetura passa a ser de utilidade pbli-
ca. criada a Misso Interministerial pela Qualidade das Construes
Pblicas (MIQCP), rgo que at hoje o principal responsvel pela
formulao de polticas e procedimentos relacionados gesto da ar-
quitetura pblica no pas.
1978-1980 Programa Criao Arquitetnica e Qualidade das
Construes Pblicas.
1980 Criao do Instituto Francs de Arquitetura.
1983 Processo de descentralizao poltica que aumentou poten-
cialmente o nmero de clientes da arquitetura pblica.
1986 Reviso do sistema de concursos maior restrio.
2006 Verso mais atualizada da Lei de Contrataes Pblicas, que
mantm o concurso obrigatrio para projetos de obras pblicas.
A contratao de projetos para obras pblicas na Frana regula-
mentada pela Lei de Contrataes Pblicas (Lei n 2.006-975, arts. 38,

35 Assunto abordado no artigo de Patrick Chotteau, da Misso Interministerial pela Qualidade


da Construo Pblica (MIQCP), Frana, publicado neste livro.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 143


70, 74 e 167), que define que os projetos de arquitetura cujo valor esti-
mado seja igual ou superior a 133.000 euros devem ser contratados por
meio de concurso. A MIQCP recomenda utilizar o concurso, indepen-
dente do valor ou da escala do projeto, sempre que estejam envolvidas
questes arquitetnicas ou patrimoniais de grande interesse pblico.
Os concursos de projeto na Frana so promovidos diretamente pe-
las instituies pblicas. A Misso Interministerial de Qualidade da
Construo Pblica o rgo central responsvel pela formao de tc-
nicos e gestores, assim como pela preparao de manuais, publicaes
e procedimentos relacionados ao tema.
Os concursos para projetos de arquitetura na Frana, contratados
pelo poder pblico, so restritos e realizados em duas fases:

Fase 1 seleo de candidaturas


A primeira fase se refere a uma seleo de candidaturas baseada no
histrico de projetos, na experincia profissional, capacitao tcnica e
financeira. No h desenvolvimento de projeto nesta fase.

Fase 2 apresentao de estudo preliminar


O produto da segunda fase o estudo preliminar, elaborado com
base no programa disponibilizado. Participam desta etapa entre trs
e cinco concorrentes selecionados na fase anterior. Cada participante
que entrega o referido estudo preliminar remunerado. O valor da
remunerao equivale a 80% do valor de mercado para o citado estudo
preliminar. H previso na legislao para a submisso de projetos por
meio eletrnico.
Assim como prev a legislao europeia, a comisso julgadora deve-
r ser composta por um tero de profissionais com a mesma qualifica-
o exigida aos concorrentes e o restante, de personalidades indicadas.
A deciso final sobre a contratao tomada pelo gestor, com base nas
indicaes apresentadas pela comisso julgadora. O gestor pode no
seguir as recomendaes do jri e pode tambm negociar a contratao
com os premiados, se julgar conveniente.
O anonimato uma exigncia das normas europeias. A poltica
de concursos original na Frana no julgava o anonimato um aspec-
to fundamental, e costumava incluir como etapa do procedimento a
defesa dos projetos por seus autores. A partir da regulamentao do
Parlamento Europeu, a Frana adaptou sua regulamentao e adotou
o anonimato.

144
Os procedimentos no detalhados na legislao em geral so objetos
de manuais elaborados pela equipe tcnica da MIQCP. Por exemplo,
apesar de no haver informaes na legislao sobre o nvel de detalha-
mento dos projetos, a MIQCP apresenta em seu Manual de Recomen-
daes (FRANA..., 2009) a sugesto de que o produto a ser entregue
seja o mais simples possvel (p. ex. 01 prancha A0, desenhos tcnicos
esquemticos, na escala 1:200), tendo em vista:
evitar detalhamentos desnecessrios, para permitir flexibilidade e
adequaes no desenvolvimento;
limitar-se s informaes necessrias ao julgamento do melhor
projeto;
manter o produto proporcional ao valor da indenizao (80% do
valor de referncia de um estudo preliminar).

3 Pontos de controvrsia
Uma etapa importante que deve anteceder as negociaes e proposi-
es sobre a regulamentao pblica de concursos o reconhecimento
dos pontos de controvrsia e a apresentao dos argumentos (favor-
veis e contrrios) relacionados a cada tpico, como preparao para o
debate pblico inevitvel no processo legislativo.
A julgar pela anlise crtica observada a partir da literatura relacio-
nada ao tema, da regulamentao e legislao de diversos pases, do his-
trico de concursos no Brasil, do relato de profissionais com experincia
em concursos (como organizadores, membros de comisso julgadora e
concorrentes), destacam-se quatro pontos de maior controvrsia: (1) obri-
gatoriedade e mbito de aplicao do concurso; (2) restrio de participa-
o e remunerao; (3) julgamento; (4) etapas, formato e nvel de apresen-
tao dos projetos.

3.1 Obrigatoriedade e mbito de


aplicao do concurso
Vimos que a contratao de projetos de arquitetura e urbanismo na
administrao pblica no Brasil por meio de concursos uma situao de
exceo e que a preferncia sugerida pela lei no se converte em prtica,
quando observadas as estatsticas nacionais. Vimos tambm que a Unio
Europeia tornou obrigatria a realizao de concursos a partir de deter-
minado limite (valor estimado do contrato) definido em lei, diretriz que
tem sido aplicada e regulamentada pelos diversos pases-membros. Uma
das discusses da regulamentao pblica de concursos , portanto, sua

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 145


obrigatoriedade e seu mbito de aplicao. Mas deve-se reconhecer que
a no aplicao da lei no casual, e se deve provavelmente a entraves e
interesses polticos e administrativos que estariam inviabilizando ou difi-
cultando a sua efetivao at o momento. Portanto, resta a questo: quais
so esses entraves e interesses, e como administr-los?
O que se argumenta, por um lado, que a regulamentao do ins-
trumento sem a sua obrigatoriedade efetiva no traria mudanas sig-
nificativas ao atual quadro de contrataes pblicas de projeto. Um
exemplo disso a atual preferncia definida em lei, que no se con-
verte em prtica. Por outro lado, tambm se argumenta que a obrigato-
riedade sem regulamentao causaria incertezas e distores na imple-
mentao prtica do instrumento.
Um dos caminhos que se vislumbram nesse sentido o encaminha-
mento simultneo da obrigatoriedade e da regulamentao. A forma e
os instrumentos precisariam ser discutidos. Vale salientar que o con-
curso definido na legislao brasileira como uma das modalidades
de licitao e que os fundamentos bsicos para sua implementao j
esto presentes na mesma lei que define a preferncia, porm no a
obrigatoriedade efetiva.
Todos os pases que fizeram do concurso um instrumento obriga-
trio definiram um valor de referncia (em funo da natureza da ins-
tituio promotora e/ou do objeto a ser edificado) a partir do qual tal
obrigatoriedade deve ser seguida. Em todos eles o concurso deve se-
guir o mesmo rigor processual das demais modalidades de contratao
pblica naturalmente com suas peculiaridades.
Considerando o histrico de proposies e debates em torno do tema,
especula-se que os principais argumentos que obstruem a regulamenta-
o da obrigatoriedade do concurso so os mesmos que tm dificultado
a popularizao do instrumento na administrao pblica:

falta de regulamentao;
ausncia de uma poltica pblica maior, qual a utilizao do con-
curso como instrumento de contratao estaria associada (como
o caso da Frana, com a criao da Misso Interministerial pela
Qualidade das Construes Pblicas);
receio dos gestores pblicos em relao ao formato usual dos con-
cursos, que os excluem do processo de julgamento e deciso (re-
ceios sobre a eventual perda de poder e autonomia);
temores pelo desconhecimento do processo e sua motivao;
incertezas em relao a prazos e procedimentos;

146
incmodo pelo debate e transparncia que caracterizam o concur-
so enquanto instrumento pblico.

Se h tantos entraves e receios, como possvel tantos pases vale-


rem-se dos concursos como prtica usual (e obrigatria)? Analisada a
legislao desses pases (vide item 2), o que se percebe que a obriga-
toriedade apenas a consequncia de amplo processo de negociao
sobre formato, julgamento, mbito de aplicao e procedimentos, entre
os diversos atores envolvidos, dentre os quais se destacam a adminis-
trao pblica, os profissionais (enquanto concorrentes e julgadores) e
a coletividade.
O caso da Frana, onde os concursos so obrigatrios para proje-
tos acima de 133.000 euros, parece exemplificar bem esse processo de
negociao e adaptao, e serve como referncia crtica para a regula-
mentao dos concursos. Trata-se de um modelo positivo quando com-
paramos as estatsticas: 1.200 concursos anuais na Frana contra uma
mdia de 10 concursos anuais no Brasil. Mas essa popularizao se d
custa de certas concesses. Segundo a legislao francesa:
todo projeto deve ser remunerado, por isso todos os concursos
ocorrem em duas fases. A primeira uma seleo de candidaturas
baseada em portflios ou dossis. O projeto apresentado apenas
pelos pr-selecionados nessa etapa (este tpico, que trata da res-
trio de participao e remunerao, ser tratado no item 3.2 a
seguir);
a comisso julgadora indica os premiados, mas a deciso final cabe
ao gestor pblico;
apenas um tero da comisso julgadora composta por arquitetos;
os concursos so organizados diretamente pela administrao p-
blica, com a consultoria de um rgo criado com essa finalidade:
orientar a contratao de obras pblicas (MIQCP).

Quais as concesses necessrias, no caso do Brasil, para que seja


regulamentada a obrigatoriedade do concurso para a contratao de
projetos? Quais (se existem) so as situaes em que o concurso no
a opo mais adequada?

3.2 Restrio de participao e remunerao


Quando se trata de concursos dois questionamentos so comuns:

Deve-se haver pr-seleo de candidaturas?


Os projetos submetidos devem ser remunerados?

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 147


A pr-seleo de candidatos com base em dossis uma prtica em
diversos pases da Europa e tambm no Canad. Aparentemente, trata-
-se de um artifcio utilizado para dar administrao pblica certa
garantia sobre a experincia dos concorrentes. A pr-seleo, segundo
esse ponto de vista, garantiria um julgamento mais detalhado, sobre
poucos projetos (at cinco no mximo), a reduo dos riscos e a dimi-
nuio das incertezas, uma vez que os projetos seriam elaborados por
profissionais experientes, selecionados conforme a natureza do objeto,
a julgar pelos seus dossis.
A prtica da pr-seleo de fato bastante favorvel aos profissionais
j estabelecidos no mercado e por essa razo, segundo diversos crticos,
eliminaria um dos principais mritos do concurso que a possibilida-
de de revelar novos talentos e de concentrar o julgamento na ideia, no
conceito arquitetnico, independente de seu autor. Na Frana, h profis-
sionais que defendem a pr-seleo e outra parcela (provavelmente ex-
cluda do mercado) que reclama da falta de democratizao do processo.
Essa questo da restrio de participao por meio de seleo pr-
via no uma discusso recente. No incio do sculo XIX, o francs
Quatremre de Quincy (1801), em sua obra de referncia Encyclopdie
mthodique darchitecture, no verbete Concursos, j anunciava os prin-
cpios que viriam a definir a poltica contempornea francesa no que
se refere contratao de concursos: a restrio de participao como
condio para a remunerao dos participantes.
Se nos recusarmos a reembolsar os participantes do concurso pe-
los projetos que eles desenvolveram e submeteram a julgamento [...]
corremos o risco de atrair para o concurso nada alm do que proje-
tos insuficientemente desenvolvidos. Ao que parece, portanto, para
se obter do concurso o que se espera, convm pagar pelos projetos
submetidos a julgamento. Essa deciso traz uma consequncia natu-
ral: no possvel admitir ao concurso todos os que se interessarem
(QUINCY, 1801, p. 37).

O que se tem argumentado, no entanto, que os eventuais e relativos


benefcios da pr-seleo no superariam os prejuzos que poderiam
trazer. Argumenta-se que, ao se restringir o concurso, reduzem-se as
possibilidades de se revelar novos talentos, diminui-se o repertrio de
opes para a escolha da melhor arquitetura, reduz-se a diversidade e
limita-se o esprito democrtico que caracteriza o sistema.
Um dos caminhos que tem sido sugerido para manter a seleo
no nvel das ideias (sem pr-seleo de candidaturas) e tambm sem
desprestigiar o trabalho tcnico dos concorrentes a apresentao de

148
nveis realmente preliminares de projeto (pelo menos em uma primei-
ra etapa do concurso). Com isso, o trabalho a ser desenvolvido pelos
concorrentes seria reduzido, o processo democrtico seria preservado
e a impessoalidade (com seus benefcios e riscos) seria mantida. Por
outro lado, o problema da no remunerao pelos servios prestados
continuaria.
Pergunta-se: qual o formato ideal para o Brasil? Como minimizar os
riscos, valorizar a profisso e ao mesmo tempo manter a democracia
que caracteriza o concurso?

3.3 Julgamento
O julgamento a essncia de um concurso, e tambm seu ponto cr-
tico. Desde a definio da comisso julgadora, passando pela definio
de critrios de julgamento, da forma e das etapas de seleo do projeto,
trata-se de um processo baseado em intensas negociaes e confron-
taes de ideias. Este , talvez, o ponto de convergncia (e tambm de
divergncia) de todas as controvrsias tratadas neste captulo.
Quem deve compor a comisso julgadora?
Nos pases que regulamentaram os concursos e os tornaram obriga-
trios, os arquitetos no so necessariamente maioria na composio da
comisso julgadora. A regra geral, como vimos no captulo 2, de que
pelo menos um tero da comisso julgadora seja composta por pessoas
que tenham qualificao equivalente quela exigida aos concorrentes
(arquitetos, no caso de concursos de arquitetura, p. ex.).
No caso das normas do IAB, todos os membros da comisso julga-
dora devem ser arquitetos cuja indicao seja aprovada pelo instituto.
Um dos argumentos que justifica esta postura de que apenas arquite-
tos poderiam julgar trabalhos de arquitetos. No entanto, o nmero de
concursos no Brasil conforme citado no captulo 1 reduzido em
relao aos pases citados no pargrafo anterior.
Pergunta-se: deve-se propor a participao de outros atores e con-
sequentemente outros interesses e vises na comisso julgadora, no
caso do Brasil? Seria esta uma condio fundamental para negociar a
eventual regulamentao e promover a popularizao dos concursos
na administrao pblica?
Quem deve decidir sobre o projeto a ser contratado?
Um dos receios de uma parcela dos gestores pblicos, e que prova-
velmente tem limitado a utilizao dos concursos como instrumentos
de contratao de projetos, a potencial perda do poder de deciso.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 149


Alm da presena na comisso julgadora, citada na questo anterior,
observa-se que nas regulamentaes dos pases europeus a comisso,
apesar da autonomia de julgamento, submete seu parecer ao gestor e
este o responsvel pela deciso final pela contratao ou no do pro-
jeto vencedor.
Segundo relatos e estatsticas apresentados pela MIQCP-Frana,
apesar dessa concesso da legislao em favor da discricionariedade
do gestor, este raramente contraria a deciso da comisso julgadora, e
quando o faz, obrigado a se justificar oficialmente.
Em contraposio a esse tipo de concesso est o argumento de que ao
se remeter a deciso final ao gestor, corre-se o risco de se favorecer inte-
resses polticos e administrativos, em prejuzo da qualidade do projeto.
Quais devem ser os procedimentos e critrios de julgamento?
Os concursos de projeto (arquitetura, urbanismo e paisagismo) so
tradicionalmente baseados na confrontao de ideias, e o julgamento
ocorre com base na apresentao de conceitos e solues, cujos nveis
de detalhamento variam em cada situao. Esse o modelo proposto
pela UIA e seguido por diversos pases, entre eles o Brasil.
Esse modelo, no entanto, tem sofrido alteraes. No processo de
discusso e regulamentao do procedimento em diversos pases e ins-
tituies (principalmente na Unio Europeia), o julgamento tem sido ob-
jeto de adaptaes nem sempre consensuais. Alm das controvrsias j
apresentadas, relativas composio da comisso julgadora e deciso
final, tem-se discutido bastante sobre os procedimentos e etapas de sele-
o, assim como os critrios que devem fundamentar as decises.
A restrio de participao, discutida anteriormente, est direta-
mente relacionada pr-seleo baseada em dossis ou portflios. Nes-
ses casos, o julgamento ocorre em duas etapas, baseadas em enfoques
e critrios distintos:

etapa 1: pr-seleo baseada na experincia e no perfil dos candidatos;


etapa 2: avaliao e julgamento de projetos, entre os candidatos
selecionados na etapa anterior.

Qual o modelo ideal para o Brasil? Seria possvel conviver com os


dois formatos? Uma eventual regulamentao deve manter a postura
tradicional do concurso fundamentado exclusivamente no projeto, sem
pr-seleo de candidaturas, ou deveria seguir o modelo europeu (j
incorporado e oficializado pela administrao pblica na maioria dos
pases daquele continente)?

150
Outra questo importante relativa ao nvel de detalhamento das
exigncias do programa e dos critrios de julgamento. Praticamente
todos os modelos de concurso tm em comum o princpio de que o
programa e os critrios devem ser estabelecidos previamente e de for-
ma objetiva, e que devem ser seguidos no processo de julgamento. H
dvidas, no entanto, sobre o nvel de detalhamento e a rigidez dos cri-
trios de julgamento e do programa de necessidades.
Por um lado, argumenta-se que programas flexveis, acompanhados
de critrios sintticos e abrangentes restringem menos o desenvolvi-
mento de propostas e abrem espao para a inovao e a criatividade
dos concorrentes, o que no ocorreria com critrios excessivamente
detalhados e rgidos. Outro argumento nesse sentido que a relati-
va flexibilidade do programa e dos critrios geraria projetos flexveis,
abertos a eventuais negociaes e adaptaes demandadas pelo clien-
te em etapas posteriores. Essa flexibilidade, em alguns casos desejvel
para os gestores, eventualmente vista com certo receio pelos compe-
tidores, que temem pela perda de controle sobre o conceito do projeto.
Os que defendem o detalhamento e a rigidez dos critrios e do pro-
grama argumentam que a flexibilidade e a superficialidade podem ge-
ram solues distantes do que espera o gestor, alm de deixarem mar-
gem extrema subjetividade e imprevisibilidade do julgamento.
Grande parte da regulamentao pblica dos concursos se limita a
apresentar diretrizes gerais, deixando as orientaes sobre o nvel de
detalhamento e preciso do programa e dos critrios para guias ou ma-
nuais de recomendao de procedimentos, como orientao aos gesto-
res. De acordo com os guias de concurso do MIQCP, deve-se fazer uma
distino entre exigncias do programa e critrios de julgamento. As
exigncias de programa so diretrizes que devero ser seguidas pelo
projeto em seu desenvolvimento e que podem no estar explcitas na
apresentao dos conceitos preliminares, porm devero ser incorpo-
radas ao longo do processo. Os critrios de julgamento seriam tpicos
essenciais de avaliao que permitam a escolha da melhor soluo con-
ceitual e sua adequao (ou predisposio) s exigncias do programa.
Um exemplo prtico citado no guia da MIQCP so os critrios ambien-
tais e questes de eficincia energtica, que podem estar listadas nos
princpios gerais, mas que no necessariamente devem ser objetos de
avaliao detalhada na fase do concurso.
Pesquisas recentes relacionadas ao enfoque e ao nvel de detalha-
mento dos critrios de julgamento dos concursos no Brasil (SOBREIRA,
2009) relevaram que os critrios de julgamento adotados nos concursos

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 151


acionais so em regra geral extremamente sintticos, subjetivos e rara-
n
mente se convertem em argumento apresentado nas atas de julgamen-
to. Por outro lado, o excesso de detalhamento e a insero de critrios
tcnicos (como sustentabilidade, eficincia energtica, etc.) no Brasil e
no contexto internacional tm induzido construo de uma retrica
superficial complementada por informaes tcnicas nem sempre opor-
tunas fase preliminar do projeto, o que dificultaria mais do que enri-
queceria o julgamento e o afastaria do objetivo principal do concurso: a
escolha da melhor soluo conceitual.

3.4 Anonimato versus dilogo


O anonimato um dos princpios tradicionais do concurso e tem
sido ameaado com a diversificao de formatos e etapas de julgamen-
to. As normas da UIA e a legislao europeia, apesar de divergirem em
diversos pontos, so convergentes no que se refere ao anonimato, que
obrigatrio.
Nos pases que esto sob as diretrizes do Parlamento Europeu, mes-
mo considerando que os concursos so baseados em pr-seleo de
candidaturas, o julgamento final dos projetos deve ser obrigatoriamen-
te baseado no anonimato. Nesses casos, a pessoalidade da etapa inicial
seria compensada pela impessoalidade do julgamento do projeto, na
etapa final. O que se discute, sobre esse sistema, at que ponto esse
anonimato mantido, quando os finalistas so selecionados pelo mes-
mo jri que vai escolher os projetos.
O anonimato, tradicionalmente, no era seguido nos concursos pro-
movidos pela administrao pblica na Frana, que sempre confiou na
apresentao dos projetos (pelos autores, para a comisso julgadora)
como etapa fundamental do julgamento36. Com a uniformizao de pro-
cedimentos estabelecida a partir da regulamentao da Unio Europeia,
que determinou o anonimato como princpio fundamental do concurso,
a legislao da Frana adequou seus concursos a essa exigncia.
No Brasil os concursos so tradicionalmente baseados no anonima-
to, porm a sua manuteno facultativa no caso de concursos em duas
etapas, quando na etapa final os autores podem apresentar e defender
(publicamente ou em evento restrito comisso julgadora) os seus pro-
jetos. Se o anonimato para alguns a principal qualidade dos concur-
sos, por manter a discusso em torno das ideias e no das pessoas, para

36 Informaes baseadas no relato da equipe da MIQCP, em entrevista concedida ao autor deste


artigo, na sede da instituio (Paris-Frana), em junho de 2009.

152
outros o principal defeito, por no permitir o dilogo entre cliente e
arquiteto, que se espera segundo os crticos do processo natural do
projeto. O contra-argumento a essa crtica que o concurso apenas a
etapa inicial de um longo processo de projeto, que ser caracterizado
(aps o concurso) por contnuas trocas e debates entre os arquitetos e
o gestor pblico.
Outro aspecto relacionado quebra da impessoalidade a tendn-
cia cada vez mais presente de propagao do star-system na arquitetu-
ra, isto , uma cultura em que a imagem e a publicidade associadas a
um arquiteto (ou escritrio de arquitetura) seriam mais importantes do
que a qualidade da arquitetura propriamente dita. Essa propagao do
star-system seria, segundo Wang (2008), outra importante razo para a
crescente restrio dos concursos:
Para alguns clientes corporativos, o fato de poder escolher arquitetos
j reconhecidos para participar de um concurso restrito e no anni-
mo garante que, de um jeito ou do outro, o arquiteto escolhido ser
j renomado. [...] cada vez mais comum a situao em que o nome
do arquiteto mais importante do que a qualidade do projeto, espe-
cialmente quando o cliente tem pouco interesse ou sensibilidade em
relao arquitetura (WANG, 2008, p. 35).

3.5 Etapas e formas de apresentao dos projetos


A discusso sobre as etapas e as formas de apresentao dos pro-
jetos j foi abordada direta ou indiretamente ao longo dos outros
pontos de controvrsia apontados neste captulo. Afinal, trata-se de
uma questo afetada pelas discusses sobre o mbito de aplicao do
concurso, a restrio de participao, o julgamento e o anonimato.
Em sntese, a discusso apresentada nos leva s seguintes variaes,
relativas s etapas e forma de apresentao dos projetos:

Etapas
concursos em uma etapa, baseado no anonimato, julgamento ex-
clusivamente sobre projetos;
concursos em duas etapas, anonimato obrigatrio na primeira eta-
pa e preferencial na segunda, julgamento exclusivamente sobre
projetos;
concursos em duas etapas, julgamento sobre dossi (etapa 1) e pro-
jeto (etapa 2).

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 153


Forma de apresentao dos projetos
nvel de detalhamento
uma etapa, estudo preliminar;
uma etapa, anteprojeto;
duas etapas; etapa 1 estudo preliminar; etapa 2 anteprojeto;
duas etapas; etapa 1 dossi; etapa 2 estudo preliminar ou an-
teprojeto.

Forma de apresentao dos projetos


meio de submisso
impresso;
eletrnico.

Vale ressaltar que a legislao de concursos dos pases europeus


prev a possibilidade de submisso eletrnica de projetos, como par-
te de uma poltica de desmaterializao de processos na administra-
o pblica. A cultura do formato eletrnico j tem sido difundida no
Brasil, onde foram realizados procedimentos totalmente em meio ele-
trnico, inclusive o processo de julgamento (SOBREIRA, 2010a).

4 Proposta de regulamentao de
concursos de projeto no Brasil
Apresentadas a contextualizao geral sobre os concursos no Brasil,
as principais referncias internacionais e as questes identificadas como
potenciais pontos de controvrsia, partimos para os fundamentos de
uma Proposta de Regulamentao de Concursos de Projeto no Brasil.
A partir da reflexo estabelecida pelos tpicos abordados baseada
na legislao e tambm na literatura de referncia sero apresentadas,
a seguir, algumas concluses e recomendaes sobre uma possvel pro-
posta de regulamentao:

1. A legislao brasileira j prev o concurso como modalidade de con-


tratao e j estabelece os princpios bsicos para a sua aplicao.
2. Uma proposta de regulamentao, para que seja efetiva, deve definir
a obrigatoriedade e o mbito de aplicao do instrumento.
3. A regulamentao deve lanar as diretrizes e os princpios bsicos
com certa flexibilidade, a fim de permitir que os editais e regula-
mentos sejam adaptados conforme a necessidade do gestor pblico.

154
Essa flexibilidade, no entanto, no pode causar a falta de padroni-
zao e a diversificao excessiva de modelos e procedimentos.
4. Alguns aspectos podem ser apenas previstos na regulamentao
e posteriormente detalhados em guias e manuais de aplicao dos
concursos, a serem elaborados no mbito da administrao pbli-
ca, em eventual parceria com as instituies pertinentes.
5. Para que os concursos sejam regulamentados e para que se tor-
nem um instrumento cotidiano, preciso considerar os diversos
interesses e perspectivas em jogo, em especial da administrao
pblica e da profisso (representada pelas instituies de classe
em sua caracterstica diversidade).
6. Deve-se lembrar que se trata da regulamentao de um instrumen-
to de contratao pblica, portanto o concurso deve ser tratado
com os rigores legais e administrativos tpicos (e necessrios) da
administrao pblica.
7. Deve-se estimular (e no evitar) o debate sobre os potenciais pon-
tos de controvrsia, uma vez que o debate pblico ser inevitvel
e necessrio para que se consiga a desejada regulamentao dos
concursos.
8. O histrico nacional e as referncias internacionais (em seus as-
pectos positivos e negativos) devem servir como parmetros cr-
ticos e reflexivos para a construo de uma regulamentao no
pas. Devem-se considerar, no entanto, as particularidades sociais,
econmicas, polticas e culturais que definem a adoo e o sucesso
(ou insucesso) de determinados modelos, em determinados pases,
regies ou instituies.

No que se refere estrutura e contedo do instrumento normativo


de regulamentao dos concursos no Brasil, prope-se comear com
uma matriz de referncia, construda a partir da identificao e seleo
dos tpicos expostos nas informaes apresentadas (de forma sintti-
ca) neste documento. Essa matriz ser uma espcie de sumrio do ins-
trumento normativo a ser proposto, com a indicao dos tpicos que
so objetos de regulamentao. No que diz respeito estrutura (no
necessariamente ao contedo), sugerimos uma combinao dos temas
presentes nas seguintes referncias normativas:

recomendaes da Unesco para concursos internacionais;


captulo IV da Directiva 2004/18/CE da Unio Europeia;
seo 6 da Lei de Contratos do Setor Pblico da Espanha;
regulamento de Concursos do MCCCF Quebec Canad;

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 155


captulos 38, 70 e 74 do Cdigo de Obras Pblicas da Frana.

A partir dessas referncias, sugere-se a seguinte matriz para o ins-


trumento normativo:

Disposies gerais e definies


Contm a contextualizao do instrumento normativo (provavel-
mente segundo princpios constitucionais e legais), definies gerais.

mbito de aplicao
So definidos os casos de aplicao (ou no) do concurso, os valores
a partir dos quais so obrigatrios, a natureza das instituies que es-
to submetidas ao instrumento normativo, a natureza do objeto que se
enquadra na modalidade.

Edital e bases do concurso


Definio da estrutura do edital e seus elementos obrigatrios, for-
ma de publicao e recomendaes gerais sobre as bases dos concursos.
Nesta seo devem ser inseridas normas e/ou recomendaes relativas
a: etapas, procedimentos, forma de apresentao e entrega dos docu-
mentos (prever a disponibilizao e o envio eletrnico de documentos
inclusive dos projetos, como parte de uma poltica de desmaterializa-
o de processos).

Comunicao e publicidade
Informaes sobre os procedimentos de comunicao entre os ato-
res envolvidos, assim como sobre a publicidade do procedimento. Res-
saltar, nesta seo, a importncia de divulgao (preferencialmente em
meio eletrnico) de todos os projetos concorrentes, inclusive os relat-
rios e atas de julgamento.

Participantes
Informaes sobre exigncias aos participantes dos concursos, habi-
litao, direitos e obrigaes.

Julgamento
Todas as informaes relativas ao julgamento: detalhamento das
etapas e diretrizes para os critrios de seleo e/ou avaliao (de proje-
tos e/ou candidaturas, conforme o caso); orientaes sobre a composi-

156
o da comisso julgadora; exigncias e orientaes sobre a composio
da comisso tcnica, os consultores e os coordenadores dos concursos;
obrigaes e direitos dos membros da comisso julgadora e demais fun-
es; detalhes de procedimentos; orientaes sobre a redao da ata do
jri, etc. O detalhamento dos critrios e procedimentos de julgamento
deve ocorrer no regulamento de cada concurso, porm de acordo com
as diretrizes estabelecidas na regulamentao pblica.

Ps-concurso
Normas e recomendaes a serem seguidas aps o anncio do re-
sultado do concurso, em especial: comunicao, divulgao, exposio,
direitos autorais, contrato, acompanhamento da obra, gerenciamento
dos dados, etc.
Os instrumentos normativos estudados nas referncias internacio-
nais so em geral sintticos e contm no mximo duas pginas, uma
vez que traam as diretrizes gerais a serem seguidas na realizao dos
concursos. Os eventuais detalhamentos so remetidos aos regulamentos
de cada concurso. O objetivo desse formato sinttico evitar a comple-
xidade do instrumento, facilitar sua aprovao e assimilao pblica e
permitir relativa flexibilidade na sua aplicao, sem prejuzo qualida-
de e uniformidade do processo. Em alguns casos, os rgos consultores
publicam manuais, modelos de regulamento, guias e outros recursos de
mediao com o objetivo de facilitar a compreenso e estimular a aplica-
o do concurso como instrumento de contratao pblica de projetos.

5 Sugestes de encaminhamento
e consideraes finais
Este artigo foi elaborado com o objetivo de apresentar referncias cr-
ticas e normativas que possam subsidiar a elaborao de uma propos-
ta de regulamentao de concursos de projeto no Brasil. importante
reconhecer que o processo de elaborao, encaminhamento e eventual
aprovao da regulamentao ser marcado por discusses e debates,
em diversas instituies e contextos. Por isso, importante considerar
que eventuais conflitos de interesse e pontos de controvrsia podem es-
tar presentes em cada uma das etapas do processo (SOBREIRA, 2009b).
No que se refere ao encaminhamento formal, considerando a preexis-
tncia de legislao em nvel federal que trata do assunto (Lei n 125/1935
e Lei de Licitaes n 8.666/1993), uma das sugestes a regulamen-
tao do instrumento existente. Uma das possibilidades a alterao e

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 157


insero de captulos na referida lei ou a referncia a um instrumento
normativo complementar (decreto), como j ocorre com outros procedi-
mentos (sustentabilidade na administrao pblica, prego eletrnico e
registro de preos), j regulamentados por instrumentos especficos na
legislao federal brasileira. Outro ponto que se discute a sequncia de
encaminhamentos: se a regulamentao da obrigatoriedade deve cons-
tar do instrumento normativo, ou se deve ser tratada separadamente. O
melhor trmite depende no apenas de particularidades tcnicas e jur-
dicas, mas tambm do contexto poltico, que pode favorecer um e/ou ou-
tro caminho. Este um ponto que precisa ser discutido em conjunto com
o contedo do regulamento. Estima-se que o formato ideal a exemplo
das referncias internacionais citadas de um nico instrumento, o
mais sinttico possvel, que trate do mbito de aplicao do concurso (os
casos de obrigatoriedade) e das diretrizes gerais de procedimentos evi-
tando-se detalhamentos ou especificidades que podem ser tratados pe-
los regulamentos de cada concurso e pelos manuais a serem elaborados.
Poderamos questionar se os pases que incluram o concurso de
projeto como um procedimento obrigatrio e cotidiano para a admi-
nistrao pblica o fizeram aps sucessivas adaptaes do sistema e
intensas (e constantes) negociaes entre os diversos grupos de interes-
se. Partimos do pressuposto que a fragilidade do sistema de concursos
em alguns pases resulta da ausncia de uma poltica pblica baseada
na qualidade arquitetnica e da ausncia de uma cultura de gesto de
conflitos de interesse (profissionais, institucionais, pblicos, individu-
ais, etc.) a partir da confrontao de ideias. Vimos que as demandas co-
letivas e pblicas so caracterizadas por uma tenso permanente e na-
tural de foras e interesses que no so necessariamente convergentes.
No entanto, a definio do que precisamente interesse coletivo e de
qual a melhor estratgia para alcan-lo no um assunto consensual.
Da a particularidade do processo de idealizao do espao pblico,
sempre baseado em uma perspectiva mltipla, dinmica e em tenso
permanente, e que pode eventualmente chegar a um consenso, porm
raramente unanimidade. Vem da a importncia de uma poltica p-
blica, cuja principal funo seja estabelecer o necessrio equilbrio e a
convergncia entre as perspectivas divergentes, alm de criar um con-
texto estvel para a promoo do interesse coletivo.
Mas como construir os fundamentos de tal poltica pblica? Confor-
me j demonstrado, o concurso um sistema que permite uma avalia-
o qualitativa da arquitetura. Por esta razo, as polticas baseadas na
qualidade arquitetnica tm sempre os concursos como instrumentos

158
preferenciais para a administrao pblica. Nesse contexto, acredita-
mos que a articulao entre a cultura reflexiva da pesquisa acadmica,
a perspectiva poltica e regulamentar da administrao pblica e a ex-
perincia prtica da profisso (arquitetos e urbanistas) teria o potencial
de estabelecer um olhar convergente e reflexivo sobre um assunto nor-
malmente considerado sob uma tica divergente e intuitiva. Observa-
mos, por exemplo, que os concursos, graas sua riqueza contextual e
ao potencial de informaes a eles associadas, tm se tornado objetos de
estudo de pesquisadores, interessados em catalogar os eventos e proje-
tos e em promover reflexes relacionadas ao tema (WEZEMAEL, 2010;
CHUPIN et al., 2002; CHUPIN, 2010; MARQUES, 2005; MALMBERG,
2005; SOBREIRA, 2010). Argumentamos, enfim, que ponderar sobre os
concursos pode contribuir, em cada contexto poltico e profissional,
construo dos fundamentos para uma poltica pblica amparada na
qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos.

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162
Arquitetura, qualidade e gesto pblica

Jor is Va n W ezem a el

Sof i a Pa isiou

1 Construindo cidades
As cidades esto em constante processo de construo e negociao e,
com raras excees, difcil identificar quem so os responsveis diretos
por cada uma das mudanas nesse processo. No entanto, em uma escala
espao-temporal mais ampla, podem-se identificar perodos em que uma
regio ou nao determina sua paisagem urbana e define trajetrias de
longo prazo para o seu desenvolvimento. Segundo Crosthwaite (2000), o
mercado global de construo gira em torno de 3,2 trilhes de dlares a
cada ano, mas a sua participao e relevncia em cada mercado nacional
depende de diversos fatores. A demanda por construo em uma socie-
dade muda em funo do seu desenvolvimento econmico: a parcela dos
gastos com construo e infraestrutura em relao ao Produto Interno
Bruto (PIB) maior durante os perodos de menor desenvolvimento, atin-
ge o mximo no incio de industrializao do pas e tende a decrescer
quando o pas atinge estgios avanados de industrializao. Isso signi-
fica que os perodos de recuperao econmica, mais do que qualquer
outro perodo, tm maior impacto sobre a qualidade dos espaos pblicos
e da paisagem urbana em geral.
Se por um lado recomenda-se ser mais criterioso e cuidadoso em rela-
o aos procedimentos de gesto e produo da infraestrutura, das edifi-
caes e dos espaos pblicos nos perodos de recuperao da economia
e da urbanizao de um pas, por outro lado preciso reconhecer que
exatamente nesses perodos h um risco de que o poder regulatrio e a

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 163


experincia estabelecida no acompanhem as dinmicas do desenvol-
vimento econmico. nesse momento, por exemplo, que a presso do
capital privado transforma o que at ento era definido como funo p-
blica em novas estratgias de governana e parcerias pblico-privadas
(PPPs). Ao mesmo tempo, a luta contra a corrupo e o foco na transpa-
rncia e nos procedimentos democrticos trazem mais complexidade ao
desafio, quando da introduo de regras e rotinas que permitem usu-
fruir do desenvolvimento econmico sem prejuzo ao avano na quali-
dade dos espaos urbanos.
Neste artigo, prope-se uma reflexo sobre como a promoo e a ges-
to de concursos de arquitetura, urbanismo e paisagismo podem cola-
borar para alcanar e superar tais desafios de gesto da qualidade e do
desenvolvimento. Na primeira parte so apresentadas evidncias de que
o Brasil um pas que se encaixa no perfil de uma economia em recupe-
rao e ascenso e que o fortalecimento da democracia, da transparncia
e da qualidade so questes fundamentais para o pas neste momento.
Em seguida, so introduzidas algumas questes importantes em relao
organizao e gesto do mercado da construo pblica e seu impacto
nos processos de contratao de projetos associada busca pela qualida-
de. Na terceira parte so apresentadas reflexes sobre algumas caracte-
rsticas dos concursos como procedimentos tradicionais de contratao
de projetos, destacando como e porque os concursos tm relao direta e
pontos em comum com os procedimentos contemporneos de contrata-
o pblica. O artigo concludo com reflexes sobre os desafios futuros
e a discusso sobre possibilidades de trocas de conhecimento entre a
Europa e a Amrica Latina, como uma contribuio para a formao de
uma cultura de concursos de projeto, que respeite as tradies locais.

2 Desafio urbano do Brasil


A Amrica Latina retratada por Crosthwaite (ibidem) como uma
regio que tem apresentado um crescimento rpido em seu desenvol-
vimento econmico, combinado com um mercado de construo rela-
tivamente grande, tanto em volume quanto na relao com o PIB. Um
estudo recente sobre a construo sustentvel no Brasil (Gomez et al.,
2008) confirma as conjecturas apresentadas por Crosthwaite, de que
a Amrica Latina tem exercido um papel de destaque entre os merca-
dos emergentes, nos ltimos anos, que tal posio no deve mudar nas
prximas dcadas e que a participao das atividades relacionadas
construo no PIB da regio tem flutuado entre 11% e 12%, ndice bem

164
mais alto do que nos pases de alta renda, ou pases desenvolvidos. Os
autores destacam ainda que o avano do Brasil na avaliao dos in-
vestidores internacionais (tomando como referncia o ndice divulgado
pela Standard & Poor's, que indica a reduo dos riscos da economia do
Brasil, para os investidores) afetou positivamente as finanas do pas,
elevando os ndices do mercado de aes no Brasil.
O Brasil claramente passa por um processo de transformao, ba-
seado principalmente no mercado da construo, uma vez que depen-
de desse mercado para alcanar a desejada prosperidade, o equilbrio
social e a garantia de condies mnimas de vida para boa parte da
populao (GOMEZ, 2008, 2-3). Os Jogos Olmpicos 2016 e a Copa do
Mundo 2014 podem ser considerados smbolos de um desenvolvimento
em um sentido ainda mais amplo. A esse respeito, Silva et al. (2003, 18)
destacam a importncia do envolvimento ativo e contnuo do governo
como condio fundamental para a criao de um ambiente construdo
sustentvel. Mais precisamente, destacam que a licitao pblica e sua
implementao em uma estrutura de gesto e poltica adequada so
fundamentais para o desenvolvimento sustentvel, e, ns acrescenta-
ramos, para a gesto sustentvel da urbanizao do pas, assim como
para a produo dos espaos pblicos e edificaes de qualidade.
Outro aspecto que tem afetado positivamente o mercado e a ges-
to pblica a consolidao da democracia no Brasil. A transparncia
tem se firmado como um princpio fundamental, tanto para a gesto
pblica do pas quanto para instituies internacionais, como a Orga-
nizao Mundial do Comrcio (OMC). No entanto, os regulamentos de
contratao pblica sugeridos pela OMC so relativamente genricos
e estudos recentes tm demonstrado que esses regulamentos no ga-
rantem que sejam atendidas as exigncias de qualidade da construo
(VOLKER, 2010; PAISIOU, 2011; VAN WEZEMAEL et al., 2011).
De que maneira o estudo e o planejamento de regras e procedimen-
tos de contratao pblica podem contribuir para o desenvolvimento
de uma poltica favorvel qualidade do ambiente construdo?

3 Contratos de obras pblicas: adaptaes


nos procedimentos de licitao
Nesta seo apresentaremos algumas questes importantes, rela-
cionadas aos procedimentos de contratao de obras pblicas e seu
impacto na gesto dos projetos de edificaes. As despesas e os inves-
timentos da administrao pblica na rea de construo civil esto

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 165


sempre sujeitos a regras de licitao e contratos no apenas nacionais,
mas tambm internacionais. Essa perspectiva internacional cada vez
mais comum e consolidada, especialmente se considerarmos a influn-
cia crescente da OMC, no apoio a negociaes e acordos multilaterais,
e o nmero considervel de reas de livre comrcio e de mercados co-
muns (Mercosul, no caso da Amrica Latina; Nafta no caso dos EUA e
Mxico; Asean na sia e evidentemente, a Unio Europeia). Um exem-
plo de ajuste de regulamentos nacionais em favor de acordos interna-
cionais o conjunto de Diretivas 2004/18/CE e 2004/17/CE, da Unio
Europeia (VOLKER, 2010)37.
A importncia e a ateno aos procedimentos de contratao de pro-
jetos e servios na rea de arquitetura e edificaes tm crescido na ad-
ministrao pblica. Isso significa que um nmero cada vez maior de
contratos de projetos est sujeito a regras que vinculam cada nova de-
manda de construo a um projeto especfico. Em geral, identificamos
trs tipos mais comuns de procedimentos de contratao de projetos
e servios de arquitetura, na administrao pblica (STRONG, 1996):

licitao pblica baseada em proposta de preo (ou tcnica e preo);


seleo de arquitetos ou escritrios com base em portflio ou ex-
perincia; e
concursos de arquitetura.

O que se tem observado, na realidade, uma presso crescente por


procedimentos adaptados a partir da combinao dos trs modelos ci-
tados, gerando formas hbridas de contratao (assunto a ser abordado
mais adiante). Nas Diretivas 92/50/CEE e 2004/18/CE, da Unio Euro-
peia, os concursos so apresentados como procedimentos de seleo
de projetos, e esto inseridos na respectiva Lei de Contratos Pblicos
(ou Lei de Licitaes).
Essa combinao de procedimentos tem sido facilitada, primeira-
mente devido diferena significante dos procedimentos de julga-
mento de cada modalidade (VOLKER, 2010; PAISIOU, 2011), e tambm
porque duas dessas modalidades de licitao (sistemas hbridos e con-
cursos) podem ser vistas como duas formas particulares de relao

37 A organizao dos mercados comuns e das reas de livre comrcio geralmente leva criao
de tratados e regulamentos internacionais bem complexos. Um exemplo disso que a Sua,
mesmo no sendo formalmente membro da Unio Europeia (UE), assinou a Directiva 2004/18/
CE, como parte de acordos bilaterais entre a Sua e a Unio Europeia na rea de contrataes
pblicas, em julho de 2007 e, consequentemente, organiza seus contratos de obras pblicas de
acordo com os regulamentos da UE, pelo menos parcialmente.

166
entre os diferentes atores envolvidos com o setor de obras pblicas,
mesmo seguindo uma sequncia similar:
fase das especificaes e do programa;
fase de criao da proposta projetual;
fase de julgamento das propostas.

Processos de contratao pblica so caracterizados, enfim, por um


alto grau de heterogeneidade no que se refere aos atores envolvidos e
tambm pelo alto grau de interferncia desses atores nos diversos as-
pectos fsicos do objeto: condicionantes e diretrizes relacionados defi-
nio do programa, soluo projetual e ao julgamento das propostas,
at resultar na seleo final. Dessa forma, as tomadas de deciso, as
inovaes e a produo de conhecimento em cada etapa devem circular
e devem ser partilhadas entre os atores ao longo de todo o processo.
No entanto, essas transformaes nos procedimentos de contrata-
o tm influncia direta sobre a qualidade urbana, uma vez que cada
procedimento define e limita, por meio de suas regras, o universo de
solues possveis e onde devem ser encontradas. A popularizao dos
procedimentos hbridos tem tornado mais difcil a distino e portanto
a simples comparao entre as selees por menor preo (ou tcnica e
preo) e os concursos de arquitetura. Na verdade, os procedimentos
hbridos formam um conjunto complexo de procedimentos licitatrios
em que o modelo menor preo ou tcnica e preo e o modelo con-
curso funcionam como referncias para combinao. De acordo com
Dubey (2005, p. 20-21), esses dois modelos apresentam pontos de partida
distintos e, portanto, trajetrias genealgicas diferentes:

A licitao por menor preo ou tcnica e preo uma modalidade


de contratao que tem como objetivo encontrar a proposta mais
vantajosa, a partir de uma perspectiva econmica.
O concurso de arquitetura pode ser descrito como uma modalidade
de licitao em que o que se espera a definio do prprio objeto.

Mas quais so as especificidades e singularidades dos concursos de


arquitetura? So especificidades que justificam os riscos? E de que ma-
neira a otimizao e recombinao de processos poderia afetar positiva-
mente a qualidade urbana e os sistemas de contratao pblica? Sabemos,
por experincia e por estudos tericos, que as combinaes de procedi-
mentos podem apresentar problemas, tanto no que se refere a aspectos
legais quanto ao processo de deciso que caracteriza cada procedimento
em particular (veja quadro comparativo a seguir).

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 167


No Quadro 1, Volker (2010) destaca as diferenas entre os dois mo-
delos de licitao pblica, comparando as principais caractersticas do
concurso de arquitetura e os procedimentos gerais de licitao que ca-
racterizam a seleo por menor preo ou tcnica e preo.

Quadro 1 Concepes conflitantes na seleo de projetos (VOLKER, 2010).


Princpios dos Concursos de Arquitetura Princpios da Licitao Tradicional
Produto Empresa contratada
Contratao de um profissional ou equipe Contratao de um servio
Artista Empreendedor
Foco no objeto Foco no processo
Consulta Aquisio
Conceito do projeto Viso do projeto ou planejamento
Relao custo/qualidade Maximizao do valor (economicidade)
Regras do concurso Procedimentos licitatrios
Autoridade do jri Autoridade do cliente
Anonimato Interao
Fonte: VOLKER, 2010.

O Quadro 1 sugere que nos concursos de arquitetura o foco no


produto, que reflete a inteno do cliente em adquirir um projeto; o
responsvel pelo projeto simplesmente aquele que (de forma anni-
ma) teve a sua soluo destacada como a melhor, pelo jri do concurso.
Se por um lado o anonimato uma pea fundamental no concurso de
arquitetura (por assegurar a imparcialidade do processo e o foco na
qualidade das propostas), a interao entre o cliente e os concorrentes
crucial em uma licitao tradicional. Neste ltimo caso, a imparcia-
lidade do processo baseada na transparncia e isonomia do edital
e nas respectivas exigncias. Quando se abre mo do anonimato, em
nome da transparncia definida pela legislao europeia, reduz-se a
possibilidade de solues que possam surpreender e que tenham alta
qualidade, uma vez que os concorrentes no se sentiriam incentiva-
dos a submeter solues arquitetnicas inovadoras e pouco ordinrias.
Alm disso, a maioria dos profissionais no campo da arquitetura deve
concordar que decises sobre a qualidade do projeto no podem ser
tomadas com base em objetivos rigorosamente preestabelecidos ou cri-
trios extremamente racionais. Definir pesos ou valores para critrios
preestabelecidos de julgamento j se mostrou impraticvel, especial-
mente devido a novas ideias e novas perspectivas que se formam du-
rante o processo de projeto e de julgamento (VOLKER, 2010).
Em uma licitao tradicional (seleo por menor preo ou tcnica e
preo, lado direito do Quadro 1), o foco reside na seleo de uma em-

168
presa ou profissional, e no de um projeto. Isso significa que arquite-
tos seriam considerados neste caso como empreendedores, prestadores
de servios, com capacidade e habilitao para o desenvolvimento do
projeto da edificao que se quer construir. A competio se estabelece,
neste caso, entre profissionais. O princpio por trs dessa modalidade
selecionar a empresa ou o profissional (empreendedor) mais apropriado,
que garanta a proposta economicamente mais vantajosa. Esse enfoque,
que mescla os papis do arquiteto (autor do projeto) e do empreendedor
(prestador de servios) resulta em uma srie de mudanas na estrutura
do escritrio de arquitetura e produz novos modos de controle e de su-
perviso, na relao entre o cliente e o arquiteto-empreendedor (DUBEY,
2005). No entanto, muitos arquitetos, assim como clientes, concordam
que a licitao tradicional (menor preo) reduz os riscos e as incertezas:
um arquiteto, ao participar desse processo, no precisaria concorrer com
tantos outros e, uma vez contratado, poderia desenvolver o projeto em
uma relao mais direta com o cliente. O cliente, na licitao tradicional,
tem a deciso final e a autoridade (o que no ocorre no caso do concurso
de arquitetura, em que a autoridade da deciso final do jri). Na licita-
o tradicional, aparentemente, o cliente teria a garantia de que obteria o
produto tal como imaginava ou desejava no incio do processo.
As diferenas entre a licitao-padro38 e o concurso de arquitetura,
conforme ilustrado no Quadro 1 e conforme descrito, dificultam a for-
mulao de sistemas hbridos, que combinam caractersticas das duas
modalidades. Considerando pesquisas relacionadas ao processo de deci-
so em concursos de arquitetura (PAISIOU, 2011; SILBERBERGER, 2010;
VAN WEZEMAEL, 2011a; CHUPIN, 2010; KREINER, 2006; 2007; 2007b)
e tambm pesquisas relacionadas a estudos organizacionais (MARCH,
1988; 1999; TSOUKAS, 2002; WEICK, 1995; 2005; 2006), argumentamos
que o processo de seleo de projetos por meio de concursos de arqui-
tetura pode ser interpretado como um processo de compreenso e assi-
milao de ideias (mais do que um processo de deciso), no qual novos
conhecimentos so criados e novos objetivos podem ser explorados. Por
outro lado, a licitao tradicional pode ser caracterizada pelo enfoque
mais burocrtico, definida por um modo determinstico de julgamento.
preciso, no entanto, evitar uma abordagem mecnica e inflexvel
sobre os regulamentos e as leis. A experincia europeia oferece exemplos
interessantes a esse respeito: mesmo considerando que diversos pases
esto sujeitos s mesmas regras (internacionais) da Unio Europeia,

38 Termo utilizado neste artigo para se referir licitao por menor preo ou tcnica e preo.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 169


possvel observar variaes na forma como os concursos so organiza-
dos. A esse respeito, importante entender os concursos de arquitetura
e urbanismo como um sistema tradicional idealizado. O que argumen-
tamos, neste artigo, que esse sistema pode ser reinterpretado e flexibi-
lizado, enquanto procedimento de contratao pblica, o que pode abrir
novas perspectivas e a redefinio do papel do concurso enquanto ins-
trumento para as contrataes pblicas do sculo XXI, em um contexto
em que a transparncia pode ser conciliada com a demanda pela quali-
dade urbana e com o discurso democrtico.

4 O concurso como uma forma de seleo


pblica particularidades, riscos e impactos
Nesta seo, procuramos abordar algumas mudanas que vm
ocorrendo nas formas e instrumentos de contratao pblica e no ma-
peamento de relaes entre a escolha da forma de seleo e a busca
por projetos sustentveis e de qualidade. Mais precisamente no que
se refere arquitetura e ao urbanismo, apresentamos neste artigo os
concursos de projeto como sistemas tradicionais de seleo pblica de
projetos e, a partir desse entendimento, apresentaremos algumas refle-
xes sobre a sua relao com outras formas de contratao. A partir da,
discutiremos as potencialidades e as limitaes das combinaes hbri-
das de procedimentos. Nossa referncia ser essencialmente a situao
na Europa, em especial algumas mudanas recentes na legislao da
Sua e, na seo seguinte, um estudo de caso da Grcia.

A singularidade do concurso de arquitetura


especificidade do julgamento
Qual a particularidade de um concurso de arquitetura? Entende-
mos que a resposta a essa questo est no processo de deciso sobre a
escolha do projeto e nos critrios e procedimentos considerados nessa
escolha. Os concursos podem ser interpretados como um ambiente
onde esto em jogo: interesses diversos (indstria da construo, inves-
tidores, instituies governamentais); interferncias de vrios campos
do conhecimento (anlise estrutural, sustentabilidade, preservao, etc.)
e discursos variados (das diversas representaes sociais e culturais),
relacionados a questes sobre esttica, justia ou lucratividade. Nesse
sentido, poderamos definir os concursos de arquitetura como um meio
que permite sociedade transportar seus ideais e objetivos para o am-
biente construdo (VAN WEZEMAEL, 2010). Alm disso, podemos con-

170
siderar os concursos de arquitetura como laboratrios ou experimentos,
que permitem reunir diversas formas de conhecimento e que algumas
vezes permitem estudar o processo de formulao desse conhecimento
(SILBERBERGER, 2010).
Observamos que as mudanas contemporneas nos procedimentos
de contratao pblica e suas variadas combinaes na maneira de or-
ganizar os concursos tm uma raiz genealgica, que pode ser identi-
ficada na trajetria dos concursos de arquitetura ao longo da histria.
Uma breve recapitulao permite observar que os concursos so histo-
ricamente um meio de promover mudanas tanto econmicas quanto
profissionais no mercado da construo. A histria dos concursos dei-
xa claro que a sua aplicao e a sua longa tradio no podem ocultar
sua flexibilidade, evoluo e adaptao s particularidades culturais
e econmicas (SOBREIRA, 2010; BENERJEE; LOUKAITOU-SIDERIS,
1990). Observando ainda mais longe, poderamos afirmar que, a par-
tir da Grcia Antiga, os formatos de organizao dos concursos viaja-
ram no espao e no tempo para a Itlia e, no sculo XVI, o sistema de
Concursos Acadmicos (Concorsi Clementi) surgiu a partir de intenes
pedaggicas, de formao arquitetnica (BERGDOLL, 1989). No sculo
XVII foi criado o sistema de Concursos Acadmicos da Frana, a partir
do refinamento do sistema italiano, introduzindo-se o formato de duas
etapas. Os concursos eram promovidos mensalmente, e eram conside-
rados a essncia da formao acadmica. Com as mudanas econmicas
e polticas do sculo XVIII na Frana, surgiu o sistema de concursos do
Perodo Revolucionrio, que derivou da tradio acadmica e tambm
da busca por modelos de julgamento e de expresso mais pluralistas,
que permitissem buscar novas e mais apropriadas formas e tipologias
para as edificaes e espaos pblicos da nao. Da mesma forma, o
sistema Vitoriano, no sculo XIX, resultou de mudanas econmicas e
sociais na Inglaterra: os princpios de expanso e abertura do merca-
do, a reduo do poder da elite e da aristocracia, assim como aspectos
comuns tradio do academicismo francs. Mais tarde, na formao
do Estado Moderno (republicano), os concursos foram ingredientes im-
portantes na produo de uma economia de mercado nacional para as
obras pblicas, convertendo-se posteriormente em procedimentos de
contratao pblica (VAN WEZEMAEL, 2010).
Os concursos de arquitetura, portanto, no devem ser encarados
como sistemas em oposio aos procedimentos de licitao, mas como
uma forma mais tradicional de organizao da economia e do mercado
da construo pblica: um cliente, que demanda por uma v ariedade

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 171


de solues para um determinado problema, e que ento avalia as
possibilidades apresentadas e escolhe a melhor. Mas os concursos apre-
sentam algumas caractersticas-chave (como ilustrado no Quadro 1),
que dificultam a sua compreenso e assimilao enquanto um sistema
de contratao pblica hoje em dia. Por exemplo, no se trata apenas do
cliente avaliando os projetos submetidos, mas de um jri composto por
representantes do cliente e tambm especialistas externos (independen-
tes), preferencialmente com perspectivas e experincias distintas. Dessa
forma, a especificidade dos concursos de arquitetura, quando compara-
dos com outras formas de seleo pblica, reside no processo decisrio,
caracterizado por um julgamento no determinstico, em oposio aos
julgamentos objetivos com critrios quantitativos e predefinidos, dos
outros sistemas. Sobre essa diferena, importante apresentar mais al-
gumas consideraes: acreditamos que o processo de deciso a ques-
to central, que ter reflexos nas discusses sobre transparncia, sobre a
gesto de projetos em momentos de transio econmica e poltica e so-
bre a demanda histrica por qualidade do ambiente construdo, assim
como pelo discurso democrtico, se reconhecermos que a arquitetura
sempre um tema de interesse poltico.
A seguir, os concursos e a licitao tradicional sero tratados sob uma
perspectiva terica mais ampla, buscando referncias em debates e estu-
dos sobre planejamento e sistemas organizacionais. O Quadro 2 apresen-
ta uma viso geral sobre procedimentos de tomadas de deciso, a partir
dos quais podemos tentar enquadrar os concursos e a licitao-padro,
no que se refere aos processos de deciso, produtos, racionalidades e os
meios de resoluo de diferentes tipos de problema. Como se verificar,
a opo por um ou outro processo de seleo ir determinar, gradual-
mente, as caractersticas e limitaes do projeto que se pretende executar.

172
Quadro 2 Viso geral sobre as dimenses de um problema no planejamento e nos
processos de tomada de deciso.
RESULTADO
AUTOR PERSPECTIVA RESULTADO PREDEFINIDO
INDEFINIDO

Relao entre o 2. Enfoque


3. Enfoque pre-
enfoque sobre 1. Enfoque flexvel, com
Hillier definido, permite
o problema e o burocrtico relativo espao
escolha racional
resultado obtido para inovao

Relao entre
Rittel and Problema de difcil
problema e Problema de fcil resoluo
Webber resoluo
objetivo

Foco No resultado No processo


Simon
Racionalidades Definidas Processuais

Relao entre
No h relao Relao crucial
Kant meio e fim

Julgamento Determinstico Reflexivo

Estrutura orga-
Rgida Flexvel
nizacional

Weick Formas de
Com base na
obteno do De forma categrica
percepo
conhecimento
Atitude Predefinio Imaginao

Hillier (2007) explica que (1) quando os objetivos e os resultados so


conhecidos ou previsveis, o planejamento se limita a um enfoque bu-
rocrtico e administrao de programas e regras; (2) quando os resulta-
dos so predefinidos, mas os meios para a sua obteno so flexveis, h
certo espao para inovao; (3) quando os processos de planejamento so
previamente especificados mas os resultados so abertos, o processo per-
mite uma espcie de escolha coletiva racional, apesar da dificuldade de se
definir antecipadamente um resultado ideal. Alm disso, Rittel e Webber
(1973, 1984) apresentam duas classes de problemas: inofensivos (de fcil
resoluo); e perversos (de difcil resoluo). Os problemas de fcil re-
soluo so definidos por situaes em que os objetivos so conhecidos e
sobre os quais h concordncia; os problemas de difcil resoluo so situ-
aes em que no h concordncia sobre o que deve ser feito e por qu. A
busca por projetos de qualidade em concursos pode ser classificada como
um problema de difcil resoluo, e pode se enquadrar nas categorias (2) e
(3), indicadas por Hillier. J a licitao-padro costuma lidar com os pro-
blemas como situaes simples, de fcil resoluo, e poderia ser classifi-
cada na categoria (1), sugerida por Hillier. Outro aspecto discutido por

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 173


Simon (1976) que o comportamento essencialmente racional quando
responde a um objetivo definido e um sistema bem delimitado. No para-
digma da racionalidade processual, proposto por Simon, h um proces-
so de avaliao sequencial, no qual a deliberao precede a escolha. Kant,
em sua terceira crtica (1999), permite outro ponto de referncia: se o
julgamento ocorre de certa forma em um processo de antecipao (como
no caso de licitaes com editais bem restritos), isto , se a avaliao segue
uma regra dedutvel e aplicvel de forma mecnica, podemos falar de um
julgamento determinstico. Reciprocamente, no caso de julgamento refle-
xivo, a relao entre o processo de julgamento e o produto (o projeto) se
torna crucial, uma vez que a partir dessa relao que o objeto definido
(CHUPIN, 2010). Da mesma forma, Weick (2006) pode ser considerado
nesta lista de conceitos: ele sugere que estruturas organizacionais rgidas
lidam com predefinies, isto , formas de conhecimento predefinidas
(que podemos associar s licitaes tradicionais), enquanto formas de or-
ganizao mais flexveis esto mais relacionadas imaginao e ha-
bilidade de produo de conhecimento.
Diante desse panorama de reflexes tericas, os concursos de arqui-
tetura podem ser interpretados como um caso de julgamento reflexivo,
em que o processo (meio) e o objeto final esto inter-relacionados, no sen-
tido que o objeto final depende do processo de julgamento. Nesse sen-
tido, o critrio final de deciso evolui com o processo de avaliao dos
projetos submetidos. Se considerarmos os problemas urbanos como pro-
blemas de difcil resoluo, ou problemas abertos, poderamos dizer que
o desdobramento de trajetrias e situaes relacionadas procura do jri
pelo melhor projeto pode ser visto como um conjunto de pontos crticos
dispersos em um espao de possibilidades, formado pelas propostas con-
correntes (VAN WEZEMAEL, 2010). Nesse caso, os projetos esto mais
relacionados imaginao e percepo sugeridas por Weick, do que aos
enfoques determinsticos e burocrticos (conforme Quadro 2).
Outro aspecto que precisa ser considerado e que relacionado ao
processo de tomada de deciso, a capacidade dos concursos em lidar
com a novidade, a surpresa e aspectos que no podem ser antecipados
ou previstos e que portanto no caberiam em uma lista de critrios e
condies de uma licitao tradicional. A produo de conhecimento em
um jri depende do processo, do desdobramento de acontecimentos, do
confronto, do convvio e das aes de pessoas com diferentes experin-
cias e perfis. A produo de conhecimento durante um concurso uma
estratgia necessria para lidar com a complexidade (SILBERBERGER,
2010). O processo de julgamento pode ser visto como uma experincia ex-

174
ploratria, um processo aberto, em construo (KREINER, 2008; CHUPIN,
2010; SILBERBERGER, 2010; VAN WEZEMAEL, 2011). O julgamento em
um concurso de arquitetura no um processo linear. Na verdade, trata-
-se de uma dinmica criativa (VAN WEZEMAEL, 2008b), que permite um
crculo virtuoso de iteraes (MARCH; SIMON, 1993) e ajustes mtuos
(MINTZBERG, 1979). Em outras palavras, trata-se de um processo que
permite a reflexo sobre um problema a partir de diferentes perspec-
tivas ao mesmo tempo, por diferentes grupos de pessoas, nas diversas
etapas de um concurso de arquitetura, o que permite uma percepo e
assimilao gradual do problema, alm de produzir conhecimento e
agregar valor (DRUCKER, 1993).
Dessa reflexo podemos concluir que, em razo do formato aberto,
do processo reflexivo com poucas predefinies e pelo carter pblico,
os concursos tm a capacidade no apenas de gerar ideias e propos-
tas criativas, como tambm trazem o benefcio adicional de permitir
a difuso, comunidade, das intenes e implicaes de um projeto
pblico, transformando uma meta de construo em um discurso p-
blico. De fato, o processo do concurso pode ser visto como uma opor-
tunidade democrtica, uma vez que oferece uma rica variedade de al-
ternativas para determinado problema, por meio de um processo de
julgamento, que tem como objetivo selecionar o projeto vencedor de
forma transparente.
Vimos, enfim, que a anlise comparativa entre os concursos e a
licitao tradicional um passo fundamental para identificar as ca-
ractersticas essenciais de cada modalidade. Considerando a rica tra-
dio dos concursos como meios de organizao da gesto das obras
pblicas, partimos agora para uma reflexo sobre as possibilidades de
combinao entre esses procedimentos de seleo, aspecto de extrema
relevncia para a atual conjuntura de mercado e de gesto de obras.
Iniciaremos essa reflexo a partir de algumas experincias e eventos
recentes, em um dos pases que se destacam pela tradio dos concur-
sos de arquitetura: a Sua.

5 O surgimento dos sistemas hbridos


de seleo de projetos
Na Sua os concursos de arquitetura so instrumentos largamente
utilizados pela administrao pblica (cerca de duzentos a cada ano) e
tm uma longa histria de eventos (VAN WEZEMAEL et al., 2011b). A
Associao de Arquitetos e Engenheiros da Sua (SIA) foi a responsvel

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 175


pela definio das normas dos concursos, pela primeira vez, em 1877.
Atualmente, uma verso atualizada dessa norma ainda est em vigor.
No entanto, importante destacar que o concurso no uma modalida-
de obrigatria nesse pas, nem as normas tm fora de lei. Ao contrrio,
apesar de duas leis federais terem definido as diretrizes gerais para as
contrataes pblicas desde 1996, os concursos de arquitetura no foram
enquadrados na legislao (DUBEY, 2005: 19), e o cumprimento do regu-
lamento 142 da SIA no uma obrigao legal.
O panorama de leis e regulamentos na Sua (como em diversos
outros pases) tem sofrido mudanas, em virtude da necessidade de
promover aes transnacionais, internacionais ou supranacionais, con-
duzidas por instituies como a OMC ou, no caso Europeu, do Merca-
do Comum Europeu, ou Unio Europeia. A Directiva 2004/18/CE trata
dos procedimentos de contratao pblica para os estados membros
da UE e afeta a administrao pblica da Sua em virtude de acordos
bilaterais. O mesmo se aplica aos concursos de arquitetura. No entanto,
como destaca Dubey (2005), o potencial dos concursos de arquitetura
como procedimento de contratao pblica no tem sido devidamente
explorado e tem sido pouco regulado ou normatizado. Em seu lugar,
observa-se que os sistemas hbridos tm sido os procedimentos mais
utilizados, especialmente para grandes projetos e contratos. Nomes de
destaque do mercado de construo e projetos na Sua tm argumen-
tado que tais sistemas hbridos podem ser importantes para atender
a complexidade das demandas contemporneas, explorando o verda-
deiro potencial dos concursos, a fim de lidar adequadamente com os
desafios urbanos atuais (chefe de obras pblicas, distrito da Basileia,
Sua). Essas situaes incluem, por exemplo, edificar em estruturas
urbanas j ocupadas, lidar com tipologias cada vez mais complexas de
edifcios, organizar projetos que permeiam os domnios pblico e pri-
vado, assim como o desafio de captao de recursos em diversas fontes,
em situaes que escapam regulamentao.

Etapas do processo de contratao pblica


A fim de entender melhor como os procedimentos hbridos tm afeta-
do a produo da arquitetura, apresentamos a seguir um estudo de caso,
sob a tica de trs etapas do processo, em que h tomadas de deciso: de-
finio do programa; apresentao dos projetos; avaliao dos projetos.

176
Primeira etapa: definio do programa
A definio do problema o primeiro passo para se encontrar a
soluo desejada. O programa rene exigncias, desejos e opinies de
forma sistematizada. A redao do programa uma etapa em que de-
cises so tomadas e que j orientam ou restringem um universo de
solues para o problema que ora se estabelece (KREINER, 2006; 2007a;
2007b; SILBERBERGER, 2011). Se as diversas formas de contratao p-
blica podem ser interpretadas luz dos conceitos sugeridos nos Qua-
dros 1 e 2, como poderamos situar, nessa conceituao, a elaborao do
programa? Para sermos mais precisos:

Existe alguma forma especfica por meio da qual, em cada proce-


dimento de seleo, a exigncia da qualidade do projeto possa ser
devidamente apresentada?
De que forma as diferentes dimenses de problemas complexos
so inseridas nos programas?

Segunda etapa: apresentao dos projetos


A segunda etapa inicia quando o programa disponibilizado aos
concorrentes. O programa define o problema projetual a ser resolvido,
traduzindo dados, discusses, questes e desejos para uma linguagem
profissional. Trata-se de um veculo que tem como objetivo transferir
as deliberaes da primeira fase (programa) para os escritrios ou pro-
fissionais concorrentes. Nesse ponto, importante ter em mente que
no existe comunicao sem transformao (LATOUR, 2005). A fim
de assimilar o problema projetual que se apresenta no programa, so
produzidos croquis, desenhos e modelos, que so continuamente ava-
liados e testados nos escritrios concorrentes. Esse exerccio permite
experimentao, comparao e avaliao dos limites, no processo de
desenvolvimento do projeto. Mas:
Ser que as definies em um programa de concurso apresentam
grau de liberdade maior do que em uma licitao tradicional?

Terceira etapa: a avaliao dos projetos pelo jri


Esta a fase em que as decises finais so tomadas. Observando-se
processos de deciso de jris em concursos de arquitetura, conclui-se
que a solidez do julgamento (e em grande parte, a solidez de todo o con-
curso) depende, de forma significante, da heterogeneidade de perspec-
tivas dos membros do jri e, portanto, da diversidade de conhecimento

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 177


(IBERT, 2007; VAN WEZEMAEL, 2008; SILBERBERGER, 2010). Como
explicam Gilbert e Jormakka (2005), uma prtica comum a formao
de jris compostos por profissionais que representam um certo espec-
tro de perspectivas, interesses e tendncias. Nessas situaes, a ava-
liao de um projeto de arquitetura pode ser objeto de consensos, dis-
sensos ou de reavaliaes, ao longo de todo o processo de julgamento.
Mesmo algumas avaliaes que parecem estabilizadas e consolidadas
podem ser revistas por novas discusses e opinies (SILBERBERGER,
2010; VAN WEZEMAEL, 2011a). Ao contrrio de um processo de esco-
lha racional, a avaliao do jri em um concurso de arquitetura como
explicamos um processo de construo de sentidos e conhecimento,
em um ambiente de aprendizagem. Com base nessas reflexes, propo-
mos algumas questes:

Como uma licitao-padro pode garantir a seleo do melhor


projeto?
Quais exerccios de racionalidade e quais atitudes esto envolvidas
nesse processo de julgamento? (ver Quadro 2)
Qual o impacto das diferentes modalidades de seleo pblica e
das diferentes racionalidades e atitudes sobre o projeto resultante
e sobre a qualidade da arquitetura?

Na seo seguinte, tomando como exemplos os concursos para o


Novo Museu da Acrpole (New Acropolis Museum) em Atenas, na
Grcia, abordaremos o processo de hibridizao dos concursos e sua
influncia na seleo do melhor projeto e sobre a qualidade da arquite-
tura e do espao pblico. Para isso, analisamos a formulao do progra-
ma e as diversas lgicas e atitudes envolvidas nos processos decisrios.

6 Evoluo dos procedimentos de contratao


novo museu da acrpole Grcia
A sequncia de quatro concursos promovidos para o Novo Museu
da Acrpole (NMA), em Atenas, na Grcia, permite algumas reflexes
sobre o concurso enquanto modalidade de contratao pblica e sobre as
mudanas e desafios que ocorreram na ltima dcada sobre os concur-
sos, como instrumentos de promoo da qualidade. Enfatizamos, nesta
anlise, a complexidade cada vez maior das instituies e dos procedi-
mentos de contratao neste incio de sculo e discutimos, em especial, o
processo de hibridizao dos concursos que, segundo nosso argumento,
resulta da natureza dos problemas urbanos contemporneos. O projeto
do NMA resultado de trinta anos de esforos (e frustraes), que in-

178
cluem dois concursos nacionais (1976, 1979) e dois internacionais (1989,
2000). Esse longo processo est diretamente relacionado a pelo menos
dois fenmenos: os desafios e a complexidade do desenvolvimento urba-
no na Grcia e as transformaes nas relaes entre o sistema de contra-
tao pblica e o campo profissional do projeto arquitetnico. A evoluo
do sistema e dos regulamentos da Unio Europeia permitiu e ao mesmo
tempo afetou diretamente a execuo do museu, finalmente construdo
e aberto ao pblico em 2009. As diversas modalidades de contratao
envolvidas ao longo de todo o processo de criao do NMA deixam claro
que a forma como o problema interpretado, assim como a qualidade
da arquitetura pblica resultante so uma consequncia direta de cada
sistema ou procedimento adotado. Neste artigo, abordaremos o terceiro
(1989) e o quarto (2000) processos de contratao, uma vez que marcam
a transio das regras nacionais (aplicadas aos primeiros procedimen-
tos) para as regras internacionais e, finalmente, para o formato hbrido39.
Nesses dois procedimentos, foram confrontadas demandas locais com
algumas preocupaes internacionais (como a questo do patrimnio e
regras para garantir a transparncia do processo).

Terceiro procedimento (1976): concurso internacional


Em 1989 o ministro da Cultura da Grcia lanou o terceiro concurso
para o NMA, de abrangncia internacional, em duas etapas, de acordo
com as regras da UIA (Unio Internacional de Arquitetos) e da Unesco.
A opo por esse formato resultou de complexidades polticas e culturais
que emergiam em funo do apelo internacional da Acrpole, enquan-
to smbolo cultural, e negociaes polticas (nacionais e internacionais)
que tinham como objetivo o retorno de parte das esculturas do Partenon
para o novo museu40. Em 1981 a Grcia ingressou na Unio Europeia e
em 1987 iniciou-se a trajetria de formao de um mercado comum, com
a formulao do Ato nico Europeu. Esses eventos, em conjunto, mar-
caram a vinculao da arquitetura pblica produzida na Grcia ao mer-
cado europeu, assim como ao mercado global, aspectos que influencia-
ram na formatao do terceiro concurso. Nesse mesmo perodo, talvez
por coincidncia, o ento ministro da Cultura iniciou uma campanha
de promoo da cultura grega no pas e no exterior e, por essa razo,

39 Os dois primeiros concursos, de 1976 e 1979, foram realizados em uma etapa, de acordo com
o regulamento nacional. A iniciativa do primeiro concurso foi do Ministrio da Cultura da
Grcia. Apesar de terem sido conferidas premiaes de segundo lugar (1976) e terceiro lugar
(1979), nenhum projeto foi contratado.
40 Parte das esculturas est, at o presente (abril, 2012), no British Museum (Museu Britnico).

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 179


priorizou o projeto do NMA, assim como programas de conservao dos
monumentos da Acrpole e a reunificao das esculturas do Partenon
que se encontravam em exposio do British Museum41. Alm disso,
esperava-se que a promoo da cultura grega antiga e da identidade na-
cional trouxesse benefcios para o desenvolvimento financeiro, poltico e
para a prosperidade econmica do pas. O concurso internacional seria,
ento, o veculo para que fosse estabelecido esse debate.
Argumentamos que a escolha da UIA e da Unesco como referncias
para o concurso de 1989, com um formato em duas etapas e de ideias,
est diretamente relacionada a decises polticas estratgicas, que ti-
nham como objetivo vincular a iniciativa ao retorno das esculturas do
Partenon construo do novo museu. A capacidade de um concurso,
de transformar um problema de construo em um discurso pblico e
tambm poltico, se confirmou: arquitetos de 26 pases participaram do
evento (ATENAS..., 1991), discutiram o problema e apresentaram solu-
es. Os arquitetos participantes, de acordo com o programa, deveriam
propor solues de organizao e implantao do edifcio do novo mu-
seu para um dos trs terrenos selecionados (ou at mesmo para os trs:
Makrigianni, Koili e Dionissos) e deveriam propor os ajustes necess-
rios de fluxos, acessos, reas de estacionamento, alm da organizao
espacial e a forma da edificao do museu. Os participantes deveriam,
portanto, estudar a relao entre o museu e todo o entorno.
Em 1990 o jri do terceiro concurso anunciou o vencedor: o proje-
to de Nicoletti e Passarelli. O projeto vencedor pode ser interpretado
como uma forma geolgica, implantado na rea Makrigianni, relacio-
nando o perfil rochoso do monte da Acrpole textura urbana do lo-
cal. De acordo com o relatrio do jri, o projeto de Nicoletti e Passarelli
foi considerado uma soluo apropriada, uma vez que hierarquizava
o novo museu em torno das principais questes e restries que inte-
graram o programa do concurso (estabelecia relaes entre o edifcio
e os contextos histrico, arqueolgico e urbano e propunha a galeria
Partenon, que criava uma conexo visual entre os espaos de exposio
e a Acrpole, destacando mais uma vez a questo da repatriao das
esculturas). Nicoletti e Passarelli traduziram no projeto as principais
preocupaes polticas e culturais estabelecidas no concurso, conver-
tendo-as em solues arquitetnicas, alm de introduzir novos e inova-
dores elementos arquitetnicos (ATENAS..., 1990, p. 16). Outra questo

41 A primeira requisio oficial para o retorno das esculturas para a Grcia foi apresentada via
Unesco em 1984 (FOUSEKI, 2006).

180
apresentada no programa referia-se ao compromisso poltico, elemento
essencial para a viabilizao e construo de um projeto com a impor-
tncia e a complexidade do NMA. A seleo de um projeto vencedor
seria apenas o primeiro passo de um caminho difcil, at a realizao
do projeto. O programa definia que o Ministrio da Cultura da Grcia
assinaria o contrato com os vencedores em dois anos, mas o contex-
to urbano e o panorama poltico e financeiro provocaram mudanas42,
que surgiriam com o desenvolvimento do projeto.
Apesar do arrojo e da inovao do conceito arquitetnico proposto
por Nicoletti e Passarelli, o projeto sofreu resistncias (KONTARATOS,
1992). Houve vrias crticas, que apontavam limitaes do projeto, mas a
maioria das opinies considerava que tais limitaes eram muito mais o
resultado de falhas no processo. Primeiro, a rea Makrigianni foi consi-
derada por muitos como inapropriada para a implantao do novo mu-
seu. Segundo, a avaliao foi considerada superficial, especialmente na
primeira etapa do concurso, na qual o jri, em oito horas, avaliou 426 (!!!)
projetos. Terceiro: a segunda etapa do concurso (quando os finalistas j
haviam sido selecionados) foi considerada fraca enquanto procedimento,
por no ter permitido um desenvolvimento e um refinamento maior das
ideias apresentadas na primeira fase. Finalmente, as questes da trans-
parncia e do anonimato, aspectos cruciais do formato adotado, no fo-
ram devidamente garantidas at o final do processo. Membros do jri
foram acusados de dar preferncia a interesses corporativos locais, em
detrimento do interesse geral do concurso (KONTARATOS, 1992, p. 79,
traduo nossa). As deficincias do procedimento teriam favorecido o
projeto de Nicoletti-Passarelli, pois este ignorava relaes que deveriam
ter sido observadas, para que sua construo se tornasse vivel. Houve
questionamentos relacionados ao contrato e ao cronograma de execuo
da obra, assim como problemas urbanos relacionados rea Makrigian-
ni. Essas incertezas levaram a Cmara de Arquitetos da Grcia (Sadas) a
formalizar denncia junto Suprema Corte, com o argumento de que o
concurso era ilegal e deveria ser considerado invlido, apesar do contra-
to entre Nicoletti e Passarelli e o Ministrio da Cultura ter sido assinado
em 1992 (PANGALOS; MENDONI, 2009). Quatro anos depois a Suprema

42 O projeto do MNA evoluiu e sofreu mudanas ao longo dos dez anos que separaram o terceiro
e o quarto concurso. Uma mudana importante relacionada a dificuldades e exigncias tcni-
cas referia-se s escavaes de runas na rea do Makrigianni, realizadas em 1996. Apesar de
o Comit Central de Arqueologia (KAS) ter assegurado, em 1989, que no havia descobertas
e runas de valor naquela rea (Hellenic Parliament, 1999), as novas descobertas impediram o
desenvolvimento do projeto. O KAS, em 1999, permitiu a relocao de parte das runas desco-
bertas e concordou que o resto das runas existentes poderia acomodar as fundaes do MNA.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 181


Corte julgou o terceiro concurso ilegal e invalidou o procedimento em
virtude de questes tcnicas e procedimentais, atendendo solicitao
da Cmara de Arquitetos da Grcia.
Alm disso, conforme mencionado, runas consideradas importan-
tes foram descobertas na rea Makrigianni, enquanto o processo estava
sendo julgado. As runas abrangiam quase metade da superfcie onde
o museu deveria ser construdo. Apesar de o Comit Arqueolgico ter
concordado que seria possvel a construo do NMA naquela rea, o
contrato com os arquitetos foi cancelado pelo Ministrio da Cultura em
1999. Apesar de todas essas falhas, o Ministrio da Cultura e a admi-
nistrao pblica da Grcia ainda precisavam cumprir o compromisso
de construo do novo museu, especialmente considerando a presso
sobre a preparao da Grcia para os Jogos Olmpicos de 2004. Con-
sequentemente, foi promovido o quarto concurso em 2000. A seguir,
mapearemos algumas mudanas ocorridas entre o terceiro e o quarto
concurso, que levaram estabilizao do processo por meio da hibridi-
zao do procedimento de contratao do novo projeto.

Quarto procedimento: soluo hbrida


A estrutura para o novo (quarto) formato de contratao seguiu a Di-
rectiva Europeia 92/50/CEE, assim como a legislao grega relacionada
gesto pblica de contratos e, portanto, o quarto concurso foi realizado em
duas etapas. A primeira etapa seguiu todas as exigncias e procedimen-
tos de uma licitao-padro (captulos 1, 2 e 3 da Directiva Europeia 92/50/
CEE; DETAIL..., 2000), selecionando as equipes habilitadas de acordo com
diplomas e certificados, experincia profissional, atestados financeiros e
contbeis (art. 29 da Directiva Europeia 92/50/CEE), trabalhos realizados,
estrutura da equipe (tanto no que se refere especialidade tcnica quanto
organizao), assim como atestados de qualidade organizacional (art. 32
2.f da Directiva Europeia 92/50/CEE)43. Alm disso, o regulamento do
novo processo de seleo definia explicitamente que a deciso final (na
segunda etapa) deveria ser pela proposta economicamente mais vanta-
josa, nos termos da legislao europeia (DETAIL..., 2000).

43 Dois comits foram responsveis pela seleo dos candidatos/equipes concorrentes, de acordo
com as exigncias da primeira fase: o Comit de Procedimentos Formais, que verificou o aten-
dimento aos critrios formais de habilitao (diplomas e certificados, nvel tcnico profissio-
nal, atestados financeiros, contbeis, etc.) e o Comit de Avaliao, que avaliou as credenciais
dos profissionais (biografia dos integrantes das equipes, trabalhos realizados, estrutura da
equipe, etc.), de acordo com a Directiva Europeia 92/50/CEE e o artigo 27 da legislao grega.

182
A segunda etapa do processo foi um concurso restrito: as equipes sele-
cionadas na primeira etapa foram submetidas a um regulamento espec-
fico e detalhado. Alm disso, essa fase foi caracterizada por uma dialtica,
envolvendo no apenas a avaliao do jri, mas tambm uma pr-classi-
ficao das propostas de acordo com critrios preestabelecidos a partir
de uma tabela final de verificao dos dados econmicos, as propostas
foram classificadas e foi selecionada aquela considerada mais vantajosa.
nesse aspecto que o quarto procedimento ficou caracterizado por
um novo tipo de relao com o Ministrio da Cultura, que criou um for-
mato de parceria pblico-privada (PPP), a fim de gerenciar o processo
que levaria at a execuo do NMA44. A Organizao para a Construo
do Novo Museu da Acrpole (OANMA), uma organizao privada criada
especificamente para esse fim, exerceria o papel de mediadora, o que per-
mitiria maior flexibilidade nos procedimentos e a desejada continuidade,
desde o incio do processo de seleo do quarto procedimento em 2000
at a execuo da obra, que foi finalizada em 2009. A OANMA, portanto,
foi a instituio responsvel pela conduo de todo o procedimento.
A primeira e a segunda parte do regulamento do processo de se-
leo de 2000 deixavam claro que aquele novo processo de seleo (o
quarto procedimento) estava interessado no apenas no projeto, mas em
uma cooperao contnua que levasse at a execuo do NMA. Desde
o incio a OANMA foi definida como supervisora de todo o processo
e a rea Makrigianni foi determinada como o local de implantao do
novo museu. Ficaram estabelecidas tambm as necessrias complexida-
de e multidisciplinaridade da equipe que deveria ser contratada para
desenvolver o projeto. Alm disso, a definio do regulamento ao qual
o procedimento estaria vinculado (EU EEC 1992) permitiu o enfoque
financeiro do processo de seleo (HELLENIC PARLIAMENT, 1999).
Essas mudanas nos procedimentos polticos e administrativos tiveram
interferncia direta no regulamento e na prpria formatao do proce-
dimento de seleo. Os critrios de seleo, descritos de forma detalha-
da em treze pginas das dezenove do regulamento da primeira etapa,
definiram o procedimento de seleo das equipes, e resultaram em cola-
boraes entre instituies gregas e estrangeiras, incluindo grandes em-
presas de engenharia e renomados arquitetos (TSCHUMI, 2010; Isozaki,
Libeskind, etc.). O regulamento, da forma que foi elaborado, permitiu

44 A Organizao para a Construo do Novo Museu da Acrpole (OANMA) era uma entidade
privada, supervisionada pelo Ministrio de Cultura da Grcia.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 183


a formao de equipes complexas e heterogneas, com especialidades
diversas e extensa experincia em projetos de relevncia.
A primeira parte do regulamento e do programa foi divulgada
para todas as equipes concorrentes, enquanto a segunda parte foi
limitada apenas s equipes selecionadas para a fase final. A docu-
mentao inclua livretos, mapas e apndices, que apresentavam
especificidades arquitetnicas, arqueolgicas, tcnicas, financeiras,
entre outras questes relacionadas elaborao do projeto do NMA,
assim como questes relacionadas construo. A segunda parte
da documentao relacionava as questes arquitetnicas em torno
de preocupaes polticas e culturais, e as referncias arquitetnicas
obtidas no terceiro concurso.
Esse quarto procedimento de seleo incluiu a demanda por uma
rea de exposies de alto nvel de qualidade para as esculturas do
Partenon e deveria fazer utilizao de iluminao natural. A rea de
exposio principal deveria ainda apresentar uma relao visual com a
Acrpole. Alm disso, os espaos arqueolgicos do museu deveriam ser
organizados em torno da principal rea de exposio e das esculturas
do Partenon. Tais condicionantes foram hierarquizados no programa
e pontuados em tabelas, para fins de avaliao das solues projetuais
dos concorrentes: por exemplo, a relao com o Partenon e a locao
das fundaes era um item de alta avaliao e prioridade. J a questo
do entorno urbano foi considerada de mdia importncia. A segunda
parte do programa abordava o conjunto da rea de interveno e a ne-
cessidade de um desenvolvimento amplo, que permitisse alcanar os
altos padres de qualidade para o novo museu.
A concepo e a conduo do processo de seleo no se limitaram
realizao do concurso e identificao e contratao de um vencedor. Na
verdade, o programa e o regulamento foram alm, incluindo o planeja-
mento de cada etapa, do projeto (estudos iniciais, desenvolvimento, proje-
to executivo) at a execuo do edifcio. Alm disso, houve um processo de
contratao especfico referente gesto financeira do empreendimento.
Enfim, pode-se dizer que o quarto procedimento de contratao ti-
nha como objetivo obter um projeto que inclusse a hierarquizao e a
organizao dos espaos do museu, considerando questes arqueolgi-
cas, museolgicas e prioridades polticas.
A equipe vencedora, coordenada pelos arquitetos Tschumi e Photiades,
apresentou uma proposta baseada nas runas arqueolgicas: as runas
na rea Makrigianni foram a base do conceito arquitetnico e defi-
niram tambm os princpios tcnicos da construo. A estrutura do

184
museu, assim como a localizao das fundaes no stio arqueolgico
Makrigianni orientaram as solues arquitetnicas, a distribuio fun-
cional e a lgica de execuo do projeto. De acordo com Tschumi (2009),
trabalhar em conjunto com os arquelogos foi fundamental para o de-
senvolvimento do projeto. Foram ponderadas informaes presentes
no programa do concurso, como as consideraes sobre as runas do
stio arqueolgico Makrigianni e outras ausentes, como a repatriao
das esculturas do Parthenon (ver tambm PAISIOU, 2011).
Concluindo a anlise sobre o quarto procedimento de contratao,
consideramos que desta vez houve uma base slida e bem fundamen-
tada de informaes, que permitiu a seleo e o desenvolvimento do
projeto do novo museu. Por se tratar de uma instituio privada sob
a superviso do Ministrio da Cultura, a OANMA pode atuar como
mediadora no gerenciamento das diversas questes polticas, arqueo-
lgicas, museolgicas e arquitetnicas. A OANMA atuou na supervi-
so constante de todo o processo e na definio das exigncias progra-
mticas do concurso, alm da coordenao dos comits de avaliao
das propostas. Dessa forma, foi possvel assegurar a devida seleo
das equipes e dos respectivos projetos, em funo das demandas e es-
pecificidades do novo museu, no apenas no que se refere ao projeto
arquitetnico, mas tambm em relao sua implantao, s questes
financeiras e aos critrios polticos, museolgicos e arqueolgicos.

7 Consideraes finais: qualidade urbana


e as novas formas de contratao
e gesto de obras pblicas
Neste artigo argumentamos que existe uma relao histrica entre a
demanda por qualidade urbana e a discusso de formas apropriadas de
organizao dos contratos e da gesto de obras pblicas, em especial nos
perodos de desenvolvimento ou de retomada de crescimento de um pas.
Esses perodos so caracterizados por um duplo desafio: (1) diante da fra-
gilidade das instituies, a demanda por transparncia leva adoo de
padres internacionais de gesto (como as regras da Organizao Mun-
dial do Comrcio OMC); (2) o desenvolvimento urbano afetado pelo
desenvolvimento econmico e pela presena dos recursos e investimen-
tos da iniciativa privada, necessrios para a viabilizao de projetos. O
nvel de qualidade obtido nesses perodos de desenvolvimento econmi-
co e urbano ir determinar o perfil e a trajetria de muitas cidades, o que

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 185


refora a necessidade de participao da sociedade nas discusses sobre
os projetos em andamento, alm da transparncia da gesto pblica.
O Brasil, atualmente, est diante desses mesmos desafios, o que
reforado pela crise econmica na Europa, associada aos investimentos
necessrios para os dois grandes eventos esportivos internacionais que
sero realizados no pas. Nesse contexto, o que recomendamos para o
pas a realizao de experincias com procedimentos adaptados (h-
bridos), que permitam a eficincia, a transparncia e a solidez do pro-
cesso, e que sejam abertos o suficiente para permitir a criatividade das
solues projetuais, assim como a participao coletiva (por meio da
difuso de informaes e debates). No entanto, no necessrio rein-
ventar a roda, em exerccios de tentativas e erros: h lies que podem
ser tiradas da Europa, por exemplo, onde h bastante experincia em
contrataes e regulamentaes. O estudo de caso do Novo Museu da
Acrpole ilustra alguns desafios e possveis formas de lidar com essas
situaes: um sistema de financiamento transparente e uma empresa
privada para gerenciar todo o processo, combinados com elementos
tpicos de um concurso, permitindo que ao final seja feita escolha por
meio do projeto e por critrios no determinsticos. O ponto crucial no
caso do Novo Museu da Acrpole refere-se ao fato de que os aspectos
arquitetnicos nem sempre foram devidamente considerados entre os
critrios estabelecidos no processo de seleo. A definio do projeto
em termos de qualidade arquitetnica e das respectivas implicaes
urbanas ocorreu especialmente no terceiro concurso, com a participa-
o de diversos atores, da poltica, da arquitetura, da arqueologia e de
outras disciplinas relacionadas. No entanto, a falta de um poder regu-
lador, assim como a falta de experincia no gerenciamento desse tipo
de projeto fizeram com que o projeto vencedor do terceiro concurso se
limitasse a uma pea de arquitetura virtual, sem viabilidade constru-
tiva. Nesse sentido, o caso do Novo Museu da Acrpole indica que os
processos de contratao precisam ser hbridos e devem encontrar o
equilbrio entre as tenses locais associadas transparncia e quali-
dade do procedimento de seleo de um lado, e a necessria abertura e
explorao criativa por meio do projeto, do outro.

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Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 191


Concursos e qualidade da
arquitetura na Frana

Pat r ick Chot t e au

1 Introduo
A arquitetura francesa, no final dos anos 1970, estava h bastante
tempo estigmatizada por uma sndrome: grande quantidade de mode-
los repetidos. De fato, a Frana herdava do ps-guerra um patrimnio
resultante de conjuntos habitacionais em larga escala e equipamen-
tos pblicos, em especial os educacionais, todos realizados segundo
a lgica de repetio de modelos, herana marcada tanto no aspecto
qualitativo quanto quantitativo pela repetio de modelos tipolgi-
cos e por uma arquitetura funcional excessivamente econmica. Como
consequncia, a produo arquitetnica sofreu duramente pela falta de
diversidade e de liberdade projetual, e talvez tambm de generosidade,
em especial na falta de cuidado dos gestores pblicos da poca com
questes relacionadas qualidade de uso, conforto acstico, trmico
e espacial. Tal particularidade francesa, de utilizao e repetio de
modelos, deve ser considerada, no contexto especfico daquele pero-
do, como um grande esforo lanado pelo Estado no final da dcada
de 1940, como parte de uma poltica determinada de reconstruo em
massa, com o objetivo de suprir o deficit crnico por habitao e equipa-
mentos pblicos, logo aps a Segunda Guerra Mundial. Era necessrio,
portanto, reconstruir rapidamente e da maneira mais eficaz possvel,
grandes quantidades de unidades habitacionais, de unidades escolares
e de instalaes industriais, sacrificando com frequncia questes de
detalhamento e de generosidade espacial.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 193


Mas os efeitos perversos dessa construo em massa foram logo
constatados, por no favorecer a pesquisa de inovaes e no fazer dis-
tino entre as diferentes regies da metrpole, seus usos, culturas,
paisagens e respectivas condies climticas, do norte ao sul do pas.
Assim, os sucessivos governos, a partir dos anos 1970, iniciaram tenta-
tivas de correo desses mtodos de produo at ento centralizados,
buscando novas formas de distribuio e de atendimento das deman-
das de concepo, a fim de garantir uma produo arquitetnica ao
mesmo tempo humanista e diversificada.
A Frana tomava conscincia, portanto, dos limites de uma organi-
zao excessivamente centralizada de produo da arquitetura pblica;
uma produo que espalhava sobre todo o territrio uma linguagem
uniforme, montona, sob o risco de se tornar entediante. Uma im-
portante reflexo se iniciava, sobre as condies de emergncia dessa
qualidade arquitetnica to desejada. Nesse sentido, a demanda e o
projeto da arquitetura pblica e sua exequibilidade seriam, logo em
seguida, objeto de estudo e regulamentao. Nesse cenrio, a produo
da arquitetura pblica passaria a ser dirigida por profissionais que de-
tinham conhecimento e qualificao em arquitetura. Foi ento criado
um programa, pelo Estado, dedicado exclusivamente qualidade ar-
quitetnica, a fim de promover, na administrao pblica, as melhores
condies institucionais para a emergncia de tal produo e que teria
a funo de difundir novos mtodos e de avaliar seus efeitos sobre a
produo e o projeto da arquitetura pblica. Emergia, naquele mo-
mento, uma nova cultura de contratos pblicos de projetos, que estava
associada competncia e organizao dos gestores, colocando em
evidncia novos procedimentos de contratao que permitiriam no
apenas distribuir a demanda pblica de uma nova forma, mas criar um
processo que destacava a criatividade. A arquitetura francesa passava,
portanto, por uma mudana decisiva. Entre os mtodos propostos pela
administrao pblica destacava-se o concurso, que era colocado em
prova e se consolidava a cada nova experincia exitosa, at enfim ser
regulamentado. A favor dos concursos de arquitetura se estabeleceu
um intenso debate, inclusive em meio ao grande pblico, consolidan-
do-se progressivamente o reconhecimento pblico pela arquitetura
contempornea. A cultura francesa, que cultivava uma preferncia
pelo patrimnio histrico, e dava pouca ateno produo contem-
pornea, passava aos poucos em especial graas aos concursos a
valorizar a criao arquitetnica de seu tempo, reconhecendo seu valor
como patrimnio construdo.

194
A iniciativa empreendedora do Ministrio da Cultura e da Comuni-
cao, responsvel pela arquitetura pblica, ter um papel importan-
te na mudana de postura dos gestores pblicos franceses. Diversos
gestores pblicos de grandes cidades, partilhando essa mesma preocu-
pao pela qualidade, passaram a organizar concursos internacionais
para os equipamentos pblicos mais importantes.
Uma pequena revoluo se colocava em marcha no incio dos anos
1980, marcada em especial pela diversidade de vocabulrio que se ob-
servava nas propostas apresentadas pelos arquitetos; estes que, em
virtude dessas novas experincias, alcanariam rapidamente renome
internacional.
A fim de valorizar o trabalho dos profissionais responsveis pelos
novos projetos, o ministrio responsvel pela arquitetura pblica pas-
sou a organizar exposies dos projetos premiados nos concursos. Ao
mesmo tempo, a cada dois anos, promovia um prmio nacional de ar-
quitetura, que buscava valorizar a produo dos melhores arquitetos.
Mesmo no setor privado observou-se que a qualidade arquitetnica
das construes passou a ser mais valorizada, tanto pelos arquitetos
quanto pelos gestores responsveis pelas obras, o que demonstra o su-
cesso das iniciativas pblicas nessa rea. Um exemplo disso a criao,
nessa mesma poca, por iniciativa da imprensa, de um prmio nacio-
nal de arquitetura (lEquerre dargent), com destaque para as melhores
obras construdas no pas.
A arquitetura pblica francesa comearia a se destacar no mundo in-
teiro e influenciaria dcadas de produo de equipamentos pblicos e
de projetos habitacionais exemplares. Esses eventos mostram a impor-
tncia e a influncia da mudana de procedimentos de contratao no
desenvolvimento e na qualidade do espao construdo na Frana. Os
concursos de arquitetura, que se tornaram obrigatrios na administra-
o pblica, foram decisivos nesse processo de qualidade da arquitetu-
ra, pois destacaram a capacidade criativa dos arquitetos e permitiram
alcanar a maturidade da produo arquitetnica no pas. Ainda assim,
mesmo com o reconhecimento dos franceses e das inegveis melhorias
sobre a qualidade de uso e o conforto das edificaes, ainda seria ne-
cessrio tempo at que a sociedade se reconciliasse com os arquitetos.
Se por um lado, a partir daquele momento, a qualidade da arquitetura
em todos os sentidos alcanava reconhecimento na esfera pblica,
por outro lado ainda era necessrio convencer o grande pblico sobre a
importncia e o papel do arquiteto na iniciativa privada. Mas o grande
trabalho de regulamentao das contrataes de projetos e de produo

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 195


da arquitetura pblica, iniciado nos anos 1970, definitivamente rendeu
frutos. A profisso foi beneficiada, uma vez que a qualidade do projeto
passou a ser priorizada nos contratos pblicos. Os concursos e o novo
sistema de gesto de contratos e obras pblicas foram colocados prova
e se consolidaram. O que se observou, acima de tudo, foi a formao de
uma gesto pblica competente, que se destacou pela organizao e pe-
los novos mtodos de abordagem sobre os contratos pblicos de projeto.

2 Inventar e compartilhar: todo um programa


O primeiro ato nesse processo de mudana das contrataes pbli-
cas de projeto e na produo da arquitetura foi sem dvida uma pri-
meira lei, que definiu a arquitetura como objeto de interesse pblico,
promulgada em 3 de janeiro de 1977. Essa lei, que definiu a arquitetura
como expresso da cultura, obrigou os gestores pblicos a confiarem
seus projetos a arquitetos e teve como objetivo expresso a qualidade da
arquitetura, das construes e sua insero no ambiente construdo.
Essa lei de 1977 procurou regulamentar a arquitetura e a profisso do
arquiteto. Nesse sentido, o papel do arquiteto, teria sua competncia
reconhecida pela lei e seria claramente definido e regulamentado. Nes-
se mesmo ano foram criados conselhos de arquitetura, urbanismo e
meio ambiente, com a funo orientar, sensibilizar e dar assistncia ao
pblico sobre temas relacionados s respectivas disciplinas. Em 1979 o
Instituto Francs de Arquitetura foi criado, com o objetivo de promover
a arquitetura, e em 1980 foi instituda uma premiao de Jovens Arqui-
tetos, destinada descoberta de novos talentos.

3 Inventar e compartilhar a qualidade:


os objetivos de uma misso
Como apoio institucional para que a lei sobre a arquitetura fosse devi-
damente implementada, e com o objetivo de promover os seus princpios
fundamentais, foi criada no mesmo ano (1977) a Misso Interministerial
para a Qualidade da Construo Pblica (MIQCP), por meio de decreto
do presidente da Repblica. Essa misso, sob a autoridade do ministro
responsvel pela arquitetura, tem como papel favorecer a melhoria da
qualidade da arquitetura das edificaes destinadas s coletividades p-
blicas. Encarregada de impulsionar e coordenar as experincias, e de
promover a cultura arquitetnica, a MIQCP se empenha em atividades
que visam sensibilizar os gestores e permitir a emergncia da desejada
qualidade arquitetnica. A misso se organiza de maneira a evidenciar,

196
conhecer e compreender o que pode caracterizar e promover a qualidade
na arquitetura. Nesse sentido, ir difundir as modalidades preferenciais
de contratos pblicos de projetos (os concursos), a fim de garantir a me-
lhor colaborao possvel entre o arquiteto e o gestor pblico, destacando
o projeto como fonte essencial para a qualidade do ambiente construdo.
O trabalho da MIQCP se divide entre a reflexo metodolgica, a produ-
o de textos destinados gesto pblica e, no cotidiano, a formao e
assistncia metodolgica aos gestores pblicos. A MIQCP procura di-
fundir entre os gestores a cultura do profissionalismo, da responsabili-
dade e, em especial, uma cultura do projeto arquitetnico e urbanstico.
A Misso contribui, dessa forma, para o destaque daqueles que prestam
servios intelectuais, como os arquitetos na produo de projetos, a fim
de que tenham seus trabalhos reconhecidos e bem remunerados, consi-
derando a importncia e a responsabilidade desses profissionais para
o sucesso dos empreendimentos, desde o momento em que o projeto
concebido at sua execuo.
A MIQCP entra em cena logo no incio do processo de mudana e
de implementao da lei e contribui decisivamente para que a nova
filosofia seja amplamente difundida, a fim de minimizar eventuais
questionamentos ou problemas que pudessem decorrer dessa nova exi-
gncia de qualidade. A Misso contribui, particularmente, para definir
as mltiplas caractersticas e especificidades do conceito genrico de
qualidade, procurando mostrar as caractersticas intrnsecas que se es-
peram de um projeto, para que ele seja considerado de qualidade; aju-
da a definir e a identificar os diversos atores do processo, seus papis,
competncias e a definir o modelo organizacional necessrio para os
contratos pblicos de projetos de arquitetura. A MIQCP define e expe
as competncias que se esperam de um gestor responsvel pela contra-
tao de um projeto ou empreendimento, assim como suas obrigaes
e responsabilidades, a fim de alcanar o desejado sucesso. Dentre as
diversas funes da MIQCP, destaca-se a de demonstrar a importncia
de um elemento fundamental para o desenvolvimento de toda a gesto
de um empreendimento: o programa de necessidades. Esse elemento
considerado uma pea central de mediao entre o gestor e o autor do
projeto e ser um instrumento fundamental de julgamento e avaliao
entre os gestores e as equipes responsveis pelos projetos, desde a fase
inicial at a entrega do objeto construdo.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 197


4 Inventar e compartilhar a qualidade:
a necessidade de um programa
A MIQCP dedica ateno especial elaborao do programa de ne-
cessidades, que visto como um processo e um objeto essencial para
o sucesso dos contratos pblicos de projetos, desde sua concepo,
passando pelo desenvolvimento e, inclusive, nas etapas posteriores. O
conceito de programa ou programao, neste caso, deve ser entendido
como um trabalho estratgico que tem como objetivo verificar e validar
as demandas do cliente e sua exequibilidade, por um lado, e tambm
um trabalho de dimensionamento (mais sobre o desempenho geral do
objeto e menos sobre sua funcionalidade especfica), de restries de
uso e que procura definir os objetivos esperados pelo objeto a ser con-
cebido. O programa (enquanto produto e processo de elaborao) tem a
funo de sensibilizar a coletividade para a qual a obra ser construda,
sobre a misso endossada ao gestor pblico de definir as deman-
das e caractersticas do futuro equipamento pblico. por isso que o
programa um convite para que se reflita sobre os diversos aspectos
do futuro projeto ou empreendimento, a partir da discusso sobre as
necessidades, verificando a pertinncia da obra, explorando alterna-
tivas, o impacto das opes possveis e suas consequncias sobre a eco-
nomia geral do projeto. A definio das necessidades em um programa
se configura, enfim, como um exerccio de maiutica estratgica, que
levar a um projeto vivel. A coletividade, uma vez decidida a favor
do empreendimento, torna-se cogestora do projeto e define, por meio
de seus representantes, o perfil geral, o dimensionamento, as relaes
funcionais que devem coexistir, as restries de funcionamento e as
expectativas de uso. Enfim, define um projeto de vida, por meio de
um programa. Esse programa, alm de se orientar pelas estimativas
oramentrias definidas pela coletividade, deve se ajustar aos condi-
cionantes gerais do local de implantao, alm de observar o contexto
urbano pertinente.
O programa , portanto, o instrumento que traduz os objetivos e ex-
pectativas da coletividade e tambm um instrumento indispensvel para
a garantia da qualidade futura do empreendimento, por diversas razes.
A primeira e a mais legtima das razes consiste na sntese das ne-
cessidades dos futuros ocupantes, pois o programa deve considerar as
demandas daqueles que justificam e legitimam o projeto. O programa
deve, portanto, apresentar a sntese das prticas de organizao e as mo-
dalidades de ocupao dos espaos; deve permitir que se compreendam

198
os objetivos do projeto e deve traduzir, de forma mensurvel, as expec-
tativas dos futuros habitantes do espao a ser idealizado, permitindo um
exerccio de antecipao.
A segunda razo que faz do programa um instrumento indispens-
vel para o contrato de um projeto est relacionada ao dilogo que vai se
estabelecer entre o gestor pblico (que vai gerenciar o empreendimen-
to) e o administrador (que vai gerenciar seu uso futuro, e que justifica
sua utilizao). O programa uma ferramenta que traduz as necessi-
dades dos usurios; que permite compreender como os gestores devem
avaliar e julgar as propostas e que permite delimitar e dimensionar
o projeto, definindo limites e garantindo o respeito s restries fun-
cionais e de conforto de uso dos futuros ocupantes, sempre em obser-
vncia s limitaes materiais e financeiras da gesto pblica. Trata-se,
enfim, de um documento que determina os objetivos e as metas de
desempenho a serem alcanadas pelos projetos, as normas mnimas
em termos de ergonomia, aspectos sensoriais, de conforto trmico e
acstico. O programa se torna, para o gestor pblico, uma plataforma
de negociao do projeto e uma matriz de referncia para que seja ava-
liado o desempenho das demandas definidas pelos futuros ocupantes.
A terceira justificativa para esse exerccio maiutico de programa-
o est relacionada capacidade de traduzir as demandas para o futu-
ro autor do projeto (concorrente em um concurso de arquitetura), que
ir definir formas e espaos. O programa permite que tais profissionais
compreendam os aspectos socioculturais, pedaggicos e polticos da
gesto pblica, enquanto contratante. O programa, na fase de estudos
preliminares e quando da definio do partido arquitetnico (em espe-
cial quando se trata de concurso, em que no h contato direto entre
gestores e os arquitetos concorrentes, autores em potencial do futuro
projeto), permitir a interpretao do autor sobre a perspectiva do ges-
tor pblico e da coletividade. A resposta projetual mais apropriada,
em situao de concurso, depender da capacidade de interpretao
da equipe responsvel por conceber as solues arquitetnicas. Enfim,
a partir da inteligncia do programa e de sua interpretao, que os
diversos concorrentes podero ser avaliados e selecionados, tambm
de forma inteligente, por aqueles encarregados de escolher o melhor
projeto. O objetivo ser, ento, alcanado.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 199


5 Inventar e compartilhar a qualidade:
por uma concepo criativa
A MIQCP, desde o princpio, percebeu e destacou a importncia da
tarefa de programao, como indispensvel nova forma de contrata-
o que se estabelecia e se consolidava entre gestores e arquitetos: os
concursos de arquitetura. De fato, os concursos se revelaram rapida-
mente como um meio para promover diversas vises sobre um mesmo
problema, de permitir o julgamento simultneo de perspectivas possi-
velmente contraditrias ou pelo menos distintas, e de promover em um
ambiente de jri um debate democrtico, permitindo ressaltar sistemas
de valores, alimentando argumentos sobre as qualidades esperadas do
projeto ideal, distinguindo as melhores intenes que se destacam em
cada projeto para, finalmente, escolher o vencedor. Por que, ento, o
concurso se tornou um mtodo pertinente ao ponto de ser regulamen-
tado e ter se tornado um procedimento obrigatrio na Frana e poste-
riormente em toda a Europa?
O lanamento, no incio dos anos 1970, de um concurso internacio-
nal para escolher um projeto para um centro nacional de arte contem-
pornea em Paris foi definitivamente um marco nessa mudana de
cultura. Essa deciso sem precedentes foi tomada por um Conselho
de Ministros, e se referia ao lanamento de um programa ambicioso
que o presidente Georges Pompidou desejava implementar no bair-
ro Beaubourg, em Paris. Decidiu-se, portanto, criar uma misso (um
ncleo governamental) para assumir a gesto desse empreendimento.
Em 15 de julho de 1971, foi institudo um jri de arquitetura, reunido
em Paris, em uma situao pouco ordinria, pois foram no menos que
681 projetos submetidos. Nessa data, o jri, presidido por Jean Prouv,
designer, especialista em estruturas metlicas e arquiteto autodidata,
anunciou, entre os 681 projetos candidatos, o projeto vencedor, de Ren-
zo Piano, Richard Rogers e Gianfranco Franchini, que se destacou pelo
conceito adotado, suas orientaes tcnicas e estruturais, suas escolhas
funcionais e, principalmente, estticas; enfim, pela audcia. O projeto,
no contexto da poca, teria poucas chances de se destacar e jamais teria
sido construdo se a escolha dos arquitetos no tivesse sido realizada
por meio de um concurso, a partir de suas ideias e do debate entre os
diversos membros do jri. De fato, o mtodo do concurso, por colocar
os projetos em concorrncia, obriga os candidatos ao desenvolvimento
de um trabalho de alto nvel, que lhes permite encontrar a melhor ade-
quao de suas propostas aos condicionantes do programa. O conceito

200
arquitetnico adotado por cada um dos concorrentes, nas decises toma-
das a partir do programa, deve permitir que se formule uma ideia que
se destaque e se diferencie, que evidencie suas particularidades e suscite
o debate. O concurso de arquitetura alcana, ento, o seu pice, e revela,
a partir da gama de alternativas apresentadas, um grande interesse que
no pode ser negado. Da o interesse pblico que se revela na paixo dos
franceses pelas exposies de projetos que sero realizadas a cada nova
experincia: o Ministrio das Finanas, o Grand Louvre, La Dfense, a
pera da Bastilha, ou a Biblioteca Nacional da Frana.

6 Inventar e compartilhar a qualidade:


concursos, um mtodo
O concurso de arquitetura, enquanto mtodo, disseminou-se e
se consolidou ao ponto de se tornar um instrumento obrigatrio na
contratao de projetos de arquitetura, a partir de um programa pre-
viamente estabelecido. A Frana, no entanto, optou por privilegiar os
concursos restritos, limitando a participao em cada concurso a
convidados. Considerando a qualidade excepcional dos projetos e tam-
bm a quantidade de trabalho investida na elaborao das propostas,
a Frana tambm tornou obrigatria a indenizao dos concorrentes,
valorizando e dando ainda mais prestgio aos concursos de arquite-
tura. Os concursos com indenizao aos concorrentes ganharam mais
qualidade, uma vez que permitem mais investimento dos concorren-
tes, resultando em um nmero mais reduzido de candidatos.
As diretrizes europeias e, em seguida, o cdigo de contrataes p-
blicas da Frana, tornaram obrigatrios os concursos a partir de um
determinado valor de contrato. Abaixo desse limite, os concursos de-
vem ser preferenciais, mas no obrigatrios, podendo nesses casos ser
substitudos por outras modalidades de contratao.
Por se tratar de um procedimento que procura identificar, entre di-
versas leituras e proposies feitas a partir de um mesmo programa,
aquela que mais se aproxima das demandas do cliente, ou at mes-
mo aquela que questiona e apresenta alternativas ao que solicitado, o
concurso oferece uma alternativa exemplar, se comparado com outras
formas de contratao. necessrio, no entanto, por parte do gestor p-
blico, que se observem algumas exigncias fundamentais para o suces-
so do empreendimento. Os concursos permitem que se estabelea uma
discusso a respeito de ideias distintas, em resposta a condicionantes e
demandas claras. Por outro lado, o processo pode se tornar ineficaz, se

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 201


as respostas (os projetos) divergem de forma excessiva, em decorrncia
de um programa difuso e repleto de lacunas que levem a um excesso
de questionamentos e dvidas. O programa deve, consequentemente,
determinar uma meta clara e explcita, que permita aos concorrentes
expressar suas ideias, sem o risco de se expor a contradies ou mesmo
incompreenses. A qualidade e a inventividade dos projetos sero, en-
fim, medidas da pertinncia da abordagem e da interpretao de cada
concorrente, a partir do programa estabelecido.
O concurso, uma forma de contratao que consiste na escolha de
um projeto e, a partir deste, a seleo de uma equipe de arquitetos,
contribui para reforar a autoridade da gesto pblica e seu profissio-
nalismo. No processo de julgamento das candidaturas, para selecionar
os participantes, a gesto pblica inicia e participa de um primeiro de-
bate, relativo s aptides das equipes selecionadas a responder ao pro-
grama definido. Os estudos prvios de programao, portanto, devem
servir para evitar imprevistos. O exerccio reflexivo de questionamento
contnuo e ponderaes sobre o programa de necessidades contribui,
de fato, para dar preciso demanda e limitar os riscos. No entanto, ao
se definir a problemtica e se detalhar o programa no se deve inibir
a criatividade. O programa deve, ao contrrio, estimular a inveno.
Isso o que leva diversidade de conceitos arquitetnicos. O desafio
de um concurso, portanto, fazer com que os concorrentes atuem so-
bre a mesma regra do jogo, sem restringir a possibilidade de respostas
abertas e criativas.
Quando da seleo das propostas, inicia-se um segundo debate que
se refere qualidade dos projetos. O debate que se estabelece entre
os membros do jri tem como objetivo identificar as potencialidades
de cada projeto, sua adequabilidade ao programa, caractersticas de
conforto e acessibilidade, entre outros aspectos da qualidade geral da
proposta. Trata-se, particularmente, de detectar entre os concorrentes
a capacidade de propor uma soluo que atenda s demandas de de-
sempenho e do programa, e de lidar com as expectativas dos gestores
e possveis usurios, sobre possveis contradies identificadas a priori
ou situaes de difcil resoluo e que podem se tornar complexas, a
posteriori. O debate do jri, portanto, se concentrar no apenas sobre a
capacidade dos projetos em responder plenamente s restries e con-
dies apresentadas, mas principalmente de super-las por meio da
genialidade e da inventividade dos espaos criados. Cada projeto deve
atender o programa em sua essncia, mas deve tambm apresentar um
diferencial, uma esttica que lhe permita se distinguir dos demais. A

202
anlise dos diferentes projetos em disputa conduz inevitavelmente a
um debate que vai alm das observaes funcionais e prticas, pois
inclui consideraes de ordem simblica, que podem colocar em dis-
cusso valores polticos, culturais, urbanos e patrimoniais, assim como
ticos e ecolgicos. nesse contexto que os membros do jri iniciaro
em um debate democrtico, abordando questes de identidade local,
relaes sociais e comunitrias. A prtica, assim como a lei, definem
que o jri seja constitudo de trs grupos representativos: o primeiro
constitudo por representantes da gesto pblica; o segundo, por pro-
fissionais cuja experincia seja compatvel com os requisitos e deman-
das do objeto do concurso; e finalmente um terceiro grupo de pessoas
que representam os usurios em potencial. O que se espera que esses
trs grupos estabeleam um dilogo baseado no apenas nas diferen-
as de competncia e de responsabilidade, mas tambm nas diferenas
de enfoque e de sensibilidade, a partir dos interesses e perspectivas de
cada um. Tal disparidade tende a conduzir, naturalmente, a enfoques
singulares e a leituras variadas dos projetos apresentados. A escolha
do projeto premiado depender de um longo e difcil processo de tro-
cas de informaes, ideias e opinies sobre as particularidades tcni-
cas e tambm sobre as impresses a respeito das provveis intenes
projetuais, por vezes questes que s se tornariam mais claras com
a exposio e defesa dos projetos pelos autores. Considerando que a
apresentao e a defesa dos projetos pelos respectivos autores no au-
torizada pelas regras europeias, apenas um debate que rena compe-
tncias e sensibilidades distintas permitir apreciar e avaliar as ideias,
registradas unicamente em textos e desenhos.

7 Inventar e compartilhar a
qualidade: a gesto do projeto
O procedimento de contratao por meio de concurso demanda dos
promotores, os gestores pblicos, maior profissionalismo. Primeiro, os
responsveis pelo concurso devem explorar todas as especificidades
e particularidades do procedimento. Os impasses em potencial preci-
saro ser explorados e antecipados, a fim de definir com o mximo de
preciso o papel de cada ator envolvido no processo e de definir a res-
ponsabilidade do gestor pblico, antes mesmo da contratao do pro-
jeto com o arquiteto vencedor. Alm disso, preciso planejar a gesto
do projeto (do concurso sua execuo) de uma maneira que garanta
o seu desenvolvimento em um ambiente de dilogo virtuoso entre o

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 203


gestor e a equipe de projeto. Os autores da legislao sobre concursos
na Frana foram sensveis nesse aspecto, e as experincias sucessivas
contriburam para a viabilizao do segundo ato dessa estratgia go-
vernamental que tinha como meta a qualidade da arquitetura pblica.
A Misso Interministerial para a Qualidade das Construes Pblicas
(MIQCP), a partir de suas peregrinaes e fundamentada em anos de
aprendizagem, foi uma das principais responsveis pela elaborao do
texto que garantiria a gesto do concurso e a boa relao entre a gesto
pblica e a iniciativa privada (escritrios de projetos): a Lei de Gesto
das Obras Pblicas Lei MOP (Matrise dOuvrage Publique).
A Lei de Gesto das Obras Pblicas (Lei MOP), publicada na Frana
em 12 de julho de 1985, se constituiu como uma base metodolgica para
as relaes entre os escritrios responsveis pelos projetos (contratados
por meio de concurso) e o gestor pblico, responsvel pela gesto e
pelo financiamento da obra pblica. A lei chama a ateno dos gesto-
res para a responsabilidade arquitetnica, envolvida na concepo e na
edificao de um equipamento pblico; a responsabilidade de gesto,
envolvendo questes financeiras e de segurana; e tambm a responsa-
bilidade funcional, no que se refere qualidade de uso, e a responsabi-
lidade cultural, no que concerne criao arquitetnica e seu contexto.
Um dos enfoques da lei o valor que se deve pagar aos projetos e
a importncia destes como investimento de longo prazo e como ferra-
menta indispensvel para o planejamento e para a antecipao dos cus-
tos de um equipamento pblico. Nesse sentido, destaca que questes
mal formuladas ou no respondidas nas fases iniciais podem compro-
meter de forma decisiva o equilbrio do projeto e do empreendimento,
especialmente se essas questes forem levantadas apenas no momento
da construo.
A Lei MOP de 1985 ressalta, acima de tudo, que o gestor o principal
responsvel pela qualidade da obra: como principal responsvel pela
obra ou empreendimento, o gestor exerce, nesse papel, uma funo de
interesse geral da qual no pode se omitir. O texto da lei convoca o
gestor pblico a uma atitude de compromisso e de determinao, e lhe
confere uma competncia exclusiva de organizao geral e de operao
do empreendimento, obrigando-o a se assegurar da pertinncia e da via-
bilidade do projeto que se pretende executar, incluindo questes sobre o
local de implantao da obra pblica e o programa de necessidades.
Nesse sentido, a produo da arquitetura contempornea conside-
rada de qualidade no se apoia necessariamente na genialidade de um
indivduo pois no se trata unicamente de uma questo de domnio

204
tcnico ou cientfico mas na capacidade de cada um dos atores en-
volvidos em ouvir e participar coletivamente da concepo do projeto.
A MIQCP, que desde sua criao tem organizado publicaes e tra-
balhos que buscam promover a qualidade da arquitetura e a difuso da
cultura arquitetnica, participou ativamente da elaborao da Lei MOP,
assim como dos respectivos instrumentos de regulamentao, contri-
buindo diretamente para que se possam experimentar mtodos e pro-
cedimentos favorveis qualidade da arquitetura. Suas reflexes rela-
cionadas qualidade das construes a partir dos contratos pblicos de
projetos levou formulao dessa lei sobre a gesto da obra pblica, o
que por sua vez permitiu que se consolidasse a poltica de concursos de
arquitetura no pas. Desde o incio, portanto, a MIQCP ganhou autori-
dade entre os gestores, pela pertinncia de suas propostas, baseadas em
princpios fundamentais de promoo da qualidade. nesse sentido que
a misso procurou valorizar, em primeiro lugar, a competncia e a res-
ponsabilidade do gestor da obra pblica e, por consequncia, a impor-
tncia dos estudos de viabilidade e a programao da obra ou empreen-
dimento. A misso tambm contribuiu para a elaborao de um decreto
que teve como objetivo detalhar as diferentes atribuies do arquiteto
ou escritrio de arquitetura, contratado por meio de concurso, a fim de
melhor defender a especificidade de cada estudo ou projeto contratado,
tanto no que se refere ao seu desenvolvimento, quanto ao seu conte-
do. Esse detalhamento se concentra, em especial, nas atividades e etapas
posteriores ao concurso, mesmo quando o programa bem delineado.
O objetivo que o projeto vencedor possa ser discutido e melhorado,
mesmo depois do concurso. Portanto, a etapa de anteprojeto posterior
ao concurso e anterior ao projeto executivo, uma etapa de otimizao e
de reviso das questes programticas, da qual devem participar ativa-
mente os futuros usurios. O objetivo evitar que questes em aberto ou
problemas no resolvidos sejam deixados para a etapa final do processo
ou, pior, para o canteiro de obras, a fim de que no haja impacto negativo
sobre a qualidade do projeto.

8 Inventar e compartilhar a qualidade:


garantir a sustentabilidade
A qualidade, incentivada sucessivamente pelas leis relacionadas ar-
quitetura (1977) e gesto de obras pblicas (1985) encontra nesses ins-
trumentos legais e na poltica deles decorrente uma base metodolgica.
Essas duas leis estruturantes, afinal, procuraram definir as condies

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 205


para a produo da arquitetura pblica na Frana, e no se limitaram
satisfao banal de relaes qualidade-preo. Sua regulamentao, por
meio de instrumentos posteriores, reforou a importncia de se descre-
ver de forma mais precisa as atribuies da equipe responsvel pelo pro-
jeto, o que colaborou ainda mais para a desejada busca pela qualidade.
De fato, o decreto que regulamenta a Lei MOP e organiza as atribuies
dos arquitetos contratados prev duas fases de estudos, que so funda-
mentais para a qualidade arquitetnica. A primeira etapa, definida como
anteprojeto, propcia otimizao do projeto e deve garantir a qualida-
de ambiental, assim como o dilogo necessrio entre os agentes e parcei-
ros envolvidos. Na segunda etapa, o Projeto Executivo, as caractersticas
tcnicas do projeto so apresentadas em detalhe.
As questes do desenvolvimento sustentvel nos obrigam, agora,
a pensar no projeto sob uma nova tica, definida pelo compromisso
com a sustentabilidade e contra a obsolescncia rpida das edificaes,
a favor da economia dos recursos e contra a utilizao de tecnologias
incompatveis, buscando-se enfim a flexibilidade e evitando-se o risco
da irreversibilidade de certas solues. Nesse sentido, o debate que se
estabelece no jri de um concurso ter tambm como foco identificar,
entre os diferentes projetos, as solues de maior sobriedade e as estra-
tgias caracterizadas pela moderao.

9 Consideraes finais
A ao da MIQCP encontra motivao em um slogan: a qualidade
se inventa e se compartilha. A qualidade arquitetnica no se impro-
visa e no resultado do trabalho de um nico autor. A qualidade da
obra pblica est fundamentada, essencialmente, na colaborao entre
o gestor pblico e os arquitetos selecionados para desenvolver determi-
nado projeto. O campo de possibilidades de soluo vasto e os desa-
fios, at se chegar ao projeto ideal que atenda s demandas dos futuros
ocupantes, so mltiplos. Para isso, a definio precisa do que se deseja
enquanto espao ou edificao fundamental, pois as possibilidades
de abordagem do que se define como qualidade so numerosas. Con-
vm, portanto, que a gesto pblica defina com preciso os objetivos
que espera alcanar. Os desempenhos tcnico, funcional, espacial e es-
ttico, definidos no programa de necessidades pelo gestor pblico, iro
contribuir na busca pelos profissionais e pelas melhores solues. Um
programa bem elaborado e pertinente permitir uma avaliao mais
precisa do jri na escolha dos profissionais e projetos que mais aten-

206
dam s demandas definidas pelo gestor. Alm disso, a viabilidade e
a adequao da soluo inicial dependero da qualidade do vnculo
estabelecido entre os dois principais protagonistas no desenvolvimen-
to do projeto. O jri que seleciona os candidatos estabelece, portanto,
um debate que se concentra no perfil das equipes mais adequadas ao
desafio estabelecido, enquanto o jri de seleo do projeto se concentra
em um debate democrtico bastante til para a sociedade, quando se
consegue reunir nesse jri as diversas perspectivas, sensibilidades e
prerrogativas. O debate deve esclarecer e contribuir para a compreen-
so de cada conceito formulado, deve tambm prever o trabalho e os
desafios necessrios para a viabilizao de cada ideia proposta, assim
como a capacidade do projeto de evoluir e se adaptar, configurando-se
enfim como um projeto sustentvel.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 207


Quando julgar conceber um projeto

J e a n-Pi er r e Ch u pi n

De quais modelos aplicados concepo do projeto podemos dispor


para teorizar as prticas de julgamento arquitetnico em um concurso?
Trata-se de uma questo difcil, de fato, mas o que se pretende mostrar
neste artigo que o julgamento pode ser modelado ou teorizado como
uma concepo da concepo em suas trs fases: na elaborao do
projeto, na avaliao do jri e na recepo pela mdia. Em outras pa-
lavras, defendo a hiptese de uma analogia fundamental entre julga-
mento e concepo.
Quando se promove a frmula do concurso entre os agentes pbli-
cos e quando se procura convenc-los de que se trata de um processo
caracterizado pela transparncia e pela isonomia, comum e neces-
srio fazer referncia tradio histrica dessa prtica de contratao
pblica. Podemos evocar exemplos mticos, como o concurso para o
Partenon ou o concurso para a Cpula de Florena, vencido pelo genial
Filippo Brunelleschi em meados do sculo XV. De fato, mesmo reconhe-
cendo a prtica dos concursos artsticos promovidos pelos prncipes e
pela Academia no perodo monrquico como foi o caso do concurso
para a fachada do Louvre, demanda de Lus XV , no se pode esquecer
que a prtica moderna do concurso nasceu com a Revoluo Francesa,
quando a contratao pblica se tornou uma questo de interesse p-
blico e quando a Conveno Nacional passou a exigir procedimentos ao
mesmo tempo igualitrios e transparentes, que assegurassem o encontro
entre demandas estticas e o princpio da democracia. Encontraremos
essa referncia em Werner Szambien, historiador da arte, em seu livro
Les projets de lan II: concours darchitecture de la priode rvolutionnaire (1986).
Szambien enumera no menos que 480 obras ou projetos realizados

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 209


por meio de pelo menos 25 concursos diferentes, na primavera de 1794.
Foram cerca de 207 projetos de arquitetura (352 desenhos e 12 maque-
tes) para os Arcos do Triunfo, coberturas de monumentos Igualdade
e outros edifcios pblicos.
Figura 1 Monumento Liberdade e aos Pesos e Medidas. Um bom exemplo dos
numerosos projetos de concursos realizados durante a Revoluo Francesa.

interessante observar, nesses concursos, que os projetos no eram


submetidos a um nico jri, mas a dois grandes jris: 51 membros para
o jri de belas-artes e cerca de 40 membros (artistas, homens pblicos
e cientistas) para os concursos de arquitetura. Szambien ainda destaca,
com ironia: Antes de julgar, os dois jris se dedicavam a debater e
definir os critrios que seriam considerados no julgamento dos traba-
lhos em um nvel de abstrao e esforo que pouco se observa no jri
dos dias atuais. Nesses concursos o anonimato era, sempre que poss-
vel, um recurso utilizado e o julgamento era fundamentado sobretudo
em princpios estticos dominantes nas belas-artes, sobre os quais os
membros do jri baseavam suas escolhas, como uma espcie de conse-
lho de sbios, sobre a qualidade do espao pblico.
Assim como diversas outras mudanas que ocorreram dentro do es-
prito revolucionrio, essa mudana na forma de avaliao e contrata-
o de obras (de arte e arquitetura) pblicas j se preparava h bastante
tempo. Mas interessante observar que a palavra concurso se tornou
rapidamente uma rubrica, um verbete, dentro da Encyclopdie mthodique,
obra na qual Antoine Quatremre de Quincy redige textos sobre arquite-
tura, de 1788 a 1820. Poderamos dizer, considerando o contexto histri-
co, que o texto era uma convocatria a uma instituio do concurso p-
blico, como forma de preservar os artistas da humilhao provocada
pelo orgulho ignorante daqueles que lhes contratavam. Sua reflexo

210
marcada pela sutileza, como se pode observar a partir do trecho seguin-
te, que resume o que poderamos definir at em nossos dias como o
dilema do julgamento:
O concurso tem como objetivo principal tirar dos ignorantes o poder
de escolher os artistas que sero encarregados das obras pblicas e
de impedir que a intriga se sobreponha ao talento. preciso, por-
tanto, por um lado, que os artistas no se envolvam em intrigas, e
por outro, que os ignorantes no possam escolher: mas se os artistas
julgam, ou nomeiam o jri, fica estabelecida a intriga; e se os artistas
no julgam, nem indicam o jri, a ignorncia passa a preponderar
sobre as escolhas.

Poderamos nos aprofundar com interesse histrico nos concursos


do sculo XIX, a fim de entender uma dupla consolidao do poder: do
academicismo das belas-artes e do positivismo cientfico. Mas faz-se
necessrio se deslocar um pouco mais de 125 anos frente daquele pe-
rodo para nos depararmos sobre o tristemente clebre concurso para
o Palcio das Naes em Genebra, realizado em 1927. Pode-se definir
esse evento como o ltimo embate entre o neoclassicismo e a arqui-
tetura moderna e classific-lo como um dos grandes erros de julga-
mento arquitetnico. Tratava-se de conceber um edifcio que simbo-
lizasse a reunio dos povos, aps a Primeira Guerra Mundial. O jri
premiou um projeto ultraconservador, projetado pelos arquitetos Nemot
e Flegenheimer, contra os projetos claramente de orientao moderna,
de Le Corbusier, Hannes Meyer e mesmo Richard Neutra. Le Corbusier
no se contentou com a derrota, e se utilizou desse concurso como um
emblema do combate da arquitetura moderna contra o academicismo,
fazendo de seu projeto um verdadeiro smbolo: nesse aspecto, pode-
ramos dizer que ele venceu o concurso, uma vez que o mundo in-
teiro se esqueceu do projeto vencedor, que foi construdo. A histria
da arquitetura registra e destaca os desenhos de Le Corbusier, o que
caracteriza um excelente exemplo de arquitetura potencial. O concurso
do Palcio das Naes marcou negativamente boa parte do sculo XX,
como um smbolo da incapacidade do julgamento, na tentativa de obter
a melhor resposta arquitetnica, onde se esperava justamente marcar
de forma exemplar o exerccio democrtico em escala mundial, misso
fundamental da Sociedade das Naes (para quem o projeto foi elabo-
rado) instituio que deu origem Organizao das Naes Unidas
(ONU). Mesmo com um jri composto essencialmente por arquitetos,
foi um evento marcado ao mesmo tempo pela ignorncia e pela intriga.
Os arquitetos suos tiveram dificuldade para se recuperar do impacto

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 211


negativo do concurso da Sociedade das Naes, e levaram 30 anos para
organizar outro grande concurso, desta vez nos anos 1960 o concur-
so para a Organizao Mundial da Sade (OMS), tambm em Genebra,
a fim de que pudessem se redimir do ultraje provocado contra o gran-
de arquiteto moderno de origem sua naquele concurso de 1927. Desta
vez, aps um julgamento considerado inquestionvel, foi premiado ou-
tro arquiteto suo, de reconhecida qualidade: Jean Tschumi.
Figura 2 Sede da Organizao Mundial da Sade (OMS). Concurso
Internacional. Projeto premiado de Jean Tschumi. 1958/1959.

O dilema formulado por Quatremre de Quincy sobre os dois gran-


des males que afligem o encontro entre as artes e a coisa pblica a
ignorncia e a intriga efetivamente ganha sentido quando se fala em
concurso. No que os concursos criem essa tenso, uma vez que os cau-
sadores de intrigas e os ignorantes esto presentes em todas as democra-
cias, assim como em todas as ditaduras, mas digamos que os concursos
ajudam a colocar as tenses em evidncia, tratam das tenses de forma
mais transparente, para usar a palavra mais justa. O fator poltico, algu-
mas vezes, provoca situaes traioeiras e segue por caminhos insidio-
sos. O Concurso Internacional para a Orquestra Sinfnica de Montreal,
realizado em 2002, foi o mais importante j promovido no Quebec, an-
tes do concurso para o Museu Nacional de Belas-Artes, promovido em
2009. Alm de um complexo de salas de concerto, tratava-se tambm (e
sobretudo) de um grande complexo administrativo, a fim de abrigar a
eventual transferncia do primeiro ministro do Quebec para Montreal.
O concurso reuniu na primeira fase mais de uma centena de equipes,
em escala internacional, restringindo-se a cinco concorrentes na segun-
da fase. O jri inclua nomes de prestgio, como Oriol Bohigas e Toyo

212
Ito. Mas bastou o resultado ser anunciado e a nova equipe de governo
(politicamente oposta quela que estava no poder, quando do lanamen-
to do concurso) decidiu simplesmente anular o concurso, indenizar os
premiados e, acima de tudo, impedir a difuso da ata de julgamento.
A situao deu liberdade total criatividade jornalstica, que no con-
seguia observar no projeto vencedor mais do que um volume massivo,
uma grande caixa monumental, ignorando o fato de que os arquitetos
tinham que lidar no apenas com a orquestra sinfnica, mas essencial-
mente com 100.000 m2 de programa relativo a reas de escritrios: rea
difcil de encaixar em uma pequena caixa.
Figura 3 Orquestra Sinfnica de Montreal (OSM). Concurso internacional
para o complexo cultural e administrativo (2002). Projeto premiado
no construdo, do consrcio: De Architekten Cie./Aedifica inc./
Les architectes Ttreault Parent Languedoc et associs.

Sabemos bem que a histria dos concursos rica em exemplos de crise


de julgamento e ainda assim ficamos surpresos com a escassez de textos
tericos sobre o assunto, assim como de pesquisas, que permitam com-
preender melhor o fenmeno e aprimorar a prtica dos concursos, consi-
derada por vezes, pelos prprios arquitetos, como frustrante e exaustiva.
Uma vez apresentados os dilemas, as questes e, sobretudo, os impasses
de julgamento, passemos a nossa proposio de um modelo terico de jul-
gamento arquitetnico em situao de concurso. Mais do que considerar o
julgamento como uma operao independente da concepo, trata-se aqui

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 213


de considerar os membros do jri como re-criadores do projeto premia-
do em potencial: observemos o julgamento como um processo fundamen-
tado na convergncia do jri sobre uma ideia comum, que eles se apro-
priem de uma deciso coletiva, at certo ponto coesiva, escolhendo-a como
a soluo vencedora. Uma vez que o projeto premiado resultado desse
processo de julgamento, poderamos afirmar, nesse caso, que o projeto
tambm do jri?
Seguindo essa reflexo, certos modelos de concepo poderiam aju-
dar a construir uma teoria do julgamento. No vamos revisitar a his-
tria dos mtodos e metodologias do projeto, dos anos 1960 aos anos
1990, assunto que j abordamos em outras ocasies, assim como diversos
historiadores (CROSS, 1984; BROADBENT, 1988; ROWE, 1987; ZEISEL,
1981; CHUPIN, 2010). Utilizaremos como referncia, neste artigo, apenas
dois ou trs modelos. J sabemos bem das dificuldades enfrentadas pe-
los tericos que tentaram construir a representao do projeto, enquanto
concepo. Durante muito tempo defendeu-se, por exemplo, que a con-
cepo era anloga resoluo de um problema (muitos arquitetos ainda
pensam dessa forma). Gordon Best, jovem pesquisador quando da reali-
zao de um colquio em Portsmouth em 1967, apresentou um esquema
que ele denominava restrio da variedade do projeto.
Figura 4 A concepo como simplificao. Esquema representando o modelo de
restrio da variedade do projeto (design variety restriction), apresentado
por Gordon Best no colquio de Portsmouth, em 1967. Segundo Method
and intention in architectural design. Cf. BROADBENT; WARD (1969, p. 157).

214
A partir de uma situao inicial ainda sem uma forma definida
o autor (responsvel pela concepo de um projeto ou ideia) seria
conduzido at uma soluo de projeto, aps ter passado por diversas
operaes de interpretao e de estruturao de informaes. Se esse
um modelo simplista do ponto de vista do autor, o que diramos se ten-
tssemos ampliar sua aplicao a uma modelizao ou teorizao do
julgamento? Poderamos dizer que o jri recebe um volume massivo
de proposies, que se apresentam como informaes no estruturadas
(de fato, assim que nos parece o conjunto de projetos, consideran-
do o nmero sempre impressionante de pranchas em um concurso).
Poderamos dizer tambm que o trabalho de julgamento consiste em
identificar a melhor soluo a partir de uma srie de exerccios de in-
terpretao. O que dizer, ento, de um modelo que pudesse traduzir
as situaes de conflito em um jri? Seriam conflitos de interpretao,
como espcies de mal entendidos, problemas de traduo? Seria pre-
ciso inverter o esquema proposto de Gordon, para que ele pudesse se
adequar ideia da concepo projetual e ao processo de julgamento.
Figura 5 A concepo como complexificao. Verso invertida do esquema de
Gordon Best, iniciando o processo de concepo a partir de imagens
preconcebidas ou preconcepes, como geradores primrios, precedentes,
etc. Ao contrrio do esquema anterior, mais terico, este corresponde
maioria das prticas profissionais relacionadas concepo.

Na verdade, diversas pesquisas mostraram que no h uma soluo


simples para um dado problema, primeiro e acima de tudo porque

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 215


nem sempre se trata de um problema, como destaca Richard Buchanan,
a partir de Horst Rittel (1991). Assim, no podemos ignorar as precon-
cepes dos membros do jri, da mesma forma que no podemos ima-
ginar que os autores desenvolvam seus projetos sem preconcepes. So-
bre essa questo, diversos e importantes estudos (como o de Jane Darke
e tambm de Donald A. Schn) mostraram que as preconcepes no
apenas filtram o olhar do autor, mas que tm um papel determinante, e
de fato necessrio, para o desencadear do processo (o que Darke define
como geradores primrios). Em matria de julgamento, como negar o
fato de que cada um dos membros do jri carregam suas ideias precon-
cebidas, para no dizer seus prejulgamentos? Dessa maneira, qual seria
a melhor atitude a adotar diante das preconcepes? Em outros termos,
como identificar o domnio de solues aceitveis? De certa forma essa
a questo que Bruce Archer, outra figura histrica no campo dos mto-
dos de projeto, anunciava em meados dos anos 1960, ao apresentar um
esquema neocartesiano sobre a complexidade de uma soluo.
Figura 6 O campo da soluo. Esquema cartesiano caracterstico do modelo de B.
Archer, que distingue o domnio da exequibilidade, o plano da aceitabilidade
e o campo da soluo. Grfico extrado de Broadbent e Ward (1969, p. 83).

Nesse esquema, o intervalo que define a soluo o resultado da in-


terseo entre o domnio da aceitabilidade de uma soluo e o domnio
da exequibilidade. Esse esquema poderia se aplicar atividade do jri,
que deve oscilar constantemente entre o que se julga aceitvel e o que se
pensa ser exequvel, na situao sob avaliao. Mas essas delimitaes
so ligadas ao conhecimento acumulado pelo jri, e dependem de suas

216
preconcepes e de sua capacidade de assimilao do que aceitvel e
do que se julga exequvel. Afinal, no so poucas as vezes em que um
jri considera uma soluo inexequvel ou invivel essencialmente por-
que no deseja que tal soluo se realize, e no porque a sua execuo
seja tecnicamente impossvel.
Analisemos um dos modelos que considero ao mesmo tempo mais
sinttico e, segundo minha experincia pedaggica, mais operatrio:
trata-se de um modelo terico idealizado por John Zeisel, publicado
originalmente em Inquiry by design (1981) e que foi reeditado em uma
verso inspirada nas neurocincias, em 2006.
Figura 7 Modelo cclico da concepo (1981). Na reedio de 2006,
isto , 25 anos depois do modelo original, o autor reformulou
completamente as legendas, atualizando-as em funo das pesquisas
avanadas no campo da neurocincia e da inteligncia artificial. O
desenvolvimento helicoidal, no entanto, mantido no novo modelo
que se apresenta antes de tudo como uma sntese interdisciplinar
de obedincia comportamental. (ZEISEL, 2006, p. 30).

Esse esquema fruto de uma sntese de vrios modelos helicoidais,


encontrados ao longo de diversas dcadas da histria das modelizaes
sobre a concepo. Considerando que no cabe neste artigo a demonstra-
o da validade desse modelo para a representao da concepo, passo
imediatamente sua aplicao em matria de julgamento. Observamos
que o modelo inclui certo nmero de iteraes, a partir de uma imagem

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 217


inicial, que gravitam em torno de um domnio de respostas aceitveis.
fato que cada membro do jri deve considerar certo nmero de ciclos
de apresentaes das imagens, a fim de testar sua compreenso sobre
as proposies que esto sob julgamento. Mas a comparao entre as
propostas no suficiente. Os membros do jri devem ser capazes de
realizar saltos conceituais em termos de analogia (CHUPIN, 2010) e
finalmente eles devem estar aptos a tomar uma deciso aps um nmero
varivel de ciclos de concepo. Diramos que a avaliao final de um
jri sobre determinado projeto depende dos ciclos de imaginao e de
formalizao, ou em outros termos, de representao progressiva daque-
la que seria a melhor proposio (que no necessariamente a melhor
soluo). Vale ressaltar igualmente que esse modelo no linear, uma
vez que a percepo do jri sobre o processo complexa e no linear. H,
naturalmente, um ponto de partida e um ponto de chegada, mas h mo-
mentos em que o jri parece recuar, voltar para etapas anteriores da ava-
liao, e refletir novamente. Parece uma regresso no processo, mas na
verdade o que ocorre um progresso na compreenso sobre a situao.
Chegamos ento a uma noo crucial para a compreenso da con-
cepo, assim como para o julgamento crtico, noo que o psicopeda-
gogo Donald A. Schn evidenciou em seus trabalhos: a reflexo, ou
exerccio reflexivo (SCHN, 1983). Haveria, segundo seu entendimen-
to, uma espcie de correlao entre o exerccio reflexivo e a capacidade
de concepo. verdade que os autores no se contentam com apenas
alguns ciclos de imaginao, uma vez que eles enriquecem constante-
mente seus projetos, questionam suas prprias preconcepes e so ca-
pazes de manter um distanciamento crtico sobre seus projetos e sobre
sua prpria funo: esses so atributos necessrios prtica reflexiva,
de acordo com Schn. Um profissional reflexivo deve, se for necessrio,
colocar em discusso at mesmo os princpios de sua disciplina.
No esquema de Zeisel, o exerccio reflexivo se apresenta sob a forma
evidentemente, bastante esquemtica de uma fileira de setas que
acompanham o desenvolvimento do projeto e que o autor denomina
viso do processo e do produto. Quais seriam os correspondentes
em matria de julgamento? Primeiramente, poderamos dizer que os
membros do jri no vo dispor todos da mesma capacidade de refle-
xo, o que depende da experincia, da prtica, do senso crtico e prin-
cipalmente da cultura inerente disciplina. Isso significa tambm que
os membros do jri no podem se prender a uma nica ideia sobre
o projeto vencedor (o projeto preferido, por exemplo, ou aquele que
eles teriam concebido no lugar dos concorrentes, quando os membros

218
do jri so tambm arquitetos). preciso recuar, escutar os pontos de
vista que questionam os seus prprios, o que pode levar inclusive a
reconsiderar projetos j descartados nas fases precedentes. No fundo,
os membros do jri so como os arquitetos que chefiam grandes es-
critrios de arquitetura, e que raramente tocam nas lapiseiras ou nos
computadores, mas que mantm a compreenso e o domnio global
da situao, fazendo-se presentes especialmente nas situaes cruciais
para: criticar, resolver, apoiar, avaliar, redirecionar, etc.
Essas aes de distanciamento e de menor envolvimento pessoal com
o projeto so aes reflexivas, exerccios na tentativa de se colocar no lu-
gar do outro, a fim de sair da posio em que se encontra e de poder com-
preender melhor os outros conceitos e o prprio. Uma grande qualidade
de um projeto poder ir alm do mrito do prprio criador, do autor.
Poderamos dizer tambm que quanto mais reflexivo um jri, mais ele
ser representativo do interesse coletivo. A conscincia reflexiva qual
nos referimos aquela que rene ao mesmo tempo consideraes ticas
e ambies estticas: dois termos de uma formulao contempornea do
dilema da concepo, assim como do julgamento.
No podemos concluir este artigo sem evocar questes que esto
no centro de nossas reflexes no Laboratrio de Estudos da Arquite-
tura Potencial (Leap) da Universidade de Montreal. Trata-se dos sal-
tos conceituais que esto em jogo em um processo geral de concepo
do projeto, desde os primeiros croquis at os documentos definitivos
produzidos para a difuso do projeto. Esses saltos de imaginao e de
cognio, nem sempre de natureza analgica, se apresentam facilmen-
te nas situaes de julgamento arquitetnico, na forma de conflitos
de interpretao analgica. comum constatar, por exemplo, que as
imagens propostas pelos arquitetos para representar seus projetos no
coincidem necessariamente com a representao que o jri faz desses
projetos em seus relatrios; esta, por sua vez, pode divergir da repre-
sentao jornalstica registrada na mdia (WHITE, 2007). Por exemplo:
enquanto o programa do concurso de uma biblioteca registra a deman-
da por espaos abertos e faz referncia a esses espaos como livros
abertos (essa foi exatamente a metfora utilizada no programa do con-
curso para uma biblioteca em Chteauguay (Quebec, Canad), em 2001; os
arquitetos poderiam imaginar estantes mveis (inspirando-se no esque-
ma proposto por Rem Koolhaas para a biblioteca de Seattle); o jri poderia
interpretar tal soluo como um recurso de flexibilidade de armazena-
mento; e a crtica, assim como os usurios, enxergariam nada alm de
uma caixa, um depsito de livros, um galpo de supermercados ou

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 219


um jardim interno. No se trata apenas de transmisso de analogias e de
metforas, da maneira como transmitimos uma mensagem ou um teste-
munho, pois essas comunicaes interpretativas, esses jogos de referncias
analgicas, assumem s vezes caminhos dramticos, causando confuso
na recepo dos projetos, provocando inverso de decises e at mesmo
invalidao de processos: o caso do concurso para a Orquestra Sinfnica
de Montreal, de 2002, um triste exemplo desse fenmeno. Em matria de
compreenso dos fenmenos ligados aos concursos e ao julgamento resta,
portanto, muito a ser desenvolvido. Mas o fenmeno dos concursos, ain-
da raros no Canad, alm de serem uma das ferramentas mais confiveis
para a promoo da qualidade dos espaos pblicos, so tambm uma das
raras ocasies em que podem ocorrer a convergncia das necessidades da
prtica profissional e as ambies da pesquisa disciplinar.
Figura 8 Novo pavilho do Museu Nacional de Belas Artes do Quebec. Projeto
vencedor em concurso internacional (2009-2010). Autores: Office
for Metropolitan Architecture (OMA) Filial de Nova York.

220
Referncias

BROADBENT, Geoffrey. Design in architecture. Londres: D. Fulton,


1988.

_________; Ward, Anthony (ed.). Design methods in architecture. New


York: G. Wittenborn, 1969.

BUCHANAN, Richard. Wicked problems in design thinking. Design


Issues, v. 8, n. 2, p. 5-21, 1992.

CHUPIN, Jean-Pierre. Analogie et thorie en architecture: de la vie, de la


ville et de la conception, mme. Genve: Infolio, 2010.

CROSS, Nigel (org.). Developments in design methodology. Chichester: J.


Wiley, 1984.

DARKE, Jane. The primary generator and the design process.


Environmental Design Research Association, n. 9, p. 325-337, 1979.

ROWE, Peter G. Design thinking. Massachusetts: The MIT Press, 1987.

SCHN, Donald A. The reflective practitioner: how professionals think


in action. New York, Basic Books, 1983.

WHITE, Jacques. Les dus et les dessous des concours d'architecture.


ARQ: Architecture Qubec, n. 139, p. 46-48, 2007.

ZEISEL, John. Inquiry by design: tools for environmental behavior


research. Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1981.

________. Inquiry by design: environment, behavior, neuroscience in


architecture, interiors, landscape, and planning. New York: W. W.
Norton, 2006.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 221


Sobre os autores
Daniela Batista Lima. Arquiteta-urbanista do Ministrio Pblico
do estado de Minas Gerais. Especialista em geoprocessamento pela
UFMG, mestre em arquitetura e urbanismo pela UFMG, ps-graduan-
da em direito urbanstico pela PUC-Minas e doutoranda em geografia
pela Universidade de So Paulo (USP).
Fabiano Jos Arcadio Sobreira. Arquiteto e urbanista, doutor
em Desenvolvimento Urbano pela Universidade Federal de Pernam-
buco (UFPE), com estgio na University College London e ps-doutor
em Arquitetura pela Universit de Montral. Atua como professor do
Centro Universitrio de Braslia, editor do portal e revista eletrnica
concursosdeprojeto.org e exerce a funo de Arquiteto (Analista Le-
gislativo) no Departamento Tcnico da Cmara dos Deputados, onde
coordena a Seo de Acessibilidade e Planejamento Sustentvel.
Jean-Pierre Chupin. PhD. Arquiteto e professor titular da cole
darchitecture Universit de Montral, onde coordena o Ncleo de
pesquisas sobre concursos e prticas contemporneas em arquitetu-
ra (Chaire de recherche sur les concours et les pratiques contempo-
raines en architecture). Publicou em 2010 o livro Analogie et thorie en
architecture De la vie, de la ville et de la conception, mme, resultado de
vinte anos de pesquisas sobre analogia. autor e editor de diversas
publicaes sobre teoria da arquitetura, concursos, julgamento arquite-
tnico, catalogao e arquivamento digital de projetos de arquitetura.
codiretor, ao lado do professor Georges Adamczyk, do Laboratrio de
estudos da arquitetura potencial (Laboratoire d'tude de l'architecture
potentielle www.leap.umontreal.ca) e coordena as bases de dados do
Catlogo de Concursos Canadenses (www.ccc.umontreal.ca) e o catlo-
go do EUROPAN (www.arclab.umontreal.ca/EUROPAN-FR).
Joris Van Wezemael. Gegrafo, PhD em geografia na Universidade
de Zurique (Sua) e ps-doutorado em planejamento espacial na Uni-
versidade de Newcastle (Reino Unido). Professor do Departamento de

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 225


Arquitetura do Instituto Federal de Tecnologia (ETH) de Zurique e ge-
rente de portflios na Pensimo Management (Sua). Realizou pesquisas
em sociologia da arquitetura no ETH-Zurique e lecionou na Universida-
de de Friburgo, na Sua. Suas principais reas de pesquisa incluem: con-
cursos de arquitetura, complexidade na gesto de processos decisrios,
habitao, planejamento urbano e sistema imobilirio.
Maria Ligia Cassol Pinto. Formada em geografia pela UFSM/RS
(1974); especialista em interpretao de imagens orbitais e suborbitais,
pela UFSM/RS (1985); mestre em geografia uso e conservao dos
recursos naturais pela UFSC/SC (1995); doutora em cincias geogra-
fia geomorfologia/geoecologia, pela UFRJ (2002). Professora adjunta
no Departamento de Geocincias da Universidade Estadual de Ponta
Grossa/PR desde 2007.
Mario Diniz de Arajo Neto. Graduado em geografia pela UFRJ,
mestre em ecologia pela UnB e PhD em geografia pela Universidade de
Edimburgo. professor do Departamento de Geografia da UnB, e pro-
fessor credenciado no programa de ps-graduao em geografia da UnB.
Atualmente ocupa a direo do Instituto de Cincias Humanas da UnB.
Patrick Chotteau. Arquiteto-urbanista. Secretrio-geral adjunto da
Misso Interministerial para a qualidade das construes pblicas da
Frana. Autor de pesquisas e reflexes sobre a produo e as mudanas
de paradigma na forma de pensar e construir as cidades e os modos de
morar e sobre a histria das utopias urbanas. Professor de histria das
formas urbanas e arquitetnicas. Atuou na Direo de Arquitetura e do
Patrimnio na cidade de Paris de 2006 a 2010.
Roseli Senna Ganem. Biloga, mestre em Ecologia pela Universi-
dade de Braslia (UnB) e doutora em Gesto Ambiental pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentvel da UnB. Exerce a funo de consultora
legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental, Orga-
nizao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional) da Cmara
dos Deputados.
Silvia Mri Carvalho. Bacharel e licenciada em geografia (UEPG),
mestre em geografia (Unesp Rio Claro) e doutora em geografia
(Unesp Presidente Prudente). Professora adjunta do Departamen-
to de Geocincias e do Programa de ps-graduao em geografia da
Universidade Estadual de Ponta Grossa. Atua principalmente nos se-
guintes temas: bacia hidrogrfica, uso da terra, faxinal, arborizao
urbana e meio ambiente.
Sofia Paisiou. Arquiteta-engenheira pela Universidade Tcnica de
Atenas, Grcia. Doutorado e ps-doutorado na Universidade de Friburgo,

226
na Sua, e mestrado em urbanismo pela Universidade Tcnica de Delft
(Holanda). Suas pesquisas abordam a relao entre complexidade, geo-
grafia e arquitetura, com enfoque nos concursos de projeto.
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo. Urbanista e advogada, mes-
tre e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB).
Atua como professora voluntria na UnB e exerce a funo de consulto-
ra legislativa da rea XI (Meio Ambiente e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvimento Urbano e Regional) da Cmara dos
Deputados.
Valdir Adilson Steinke. Bacharel e licenciado em geografia (Uni-
Ceub), mestre em geologia (UnB) e doutor em ecologia (UnB). professor
do Departamento de Geografia da Universidade de Braslia e professor
credenciado no programa de ps-graduao em geografia da UnB.

Qualidade da arquitetura e dos espaos pblicos | 227


Qualidade e Sustentabilidade do Ambiente Construdo
Fabiano Jos Arcadio Sobreira,
arquiteto e urbanista, doutor Qualidade e Cmara dos
Deputados
Esta publicao rene dez artigos
que analisam, de forma multi e

Sustentabilidade do
em Desenvolvimento Urbano interdisciplinar, dois temas atu-
pela Universidade Federal de Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: ais e de grande interesse. O pri-
Pernambuco (UFPE) / University www2.camara.leg.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes meiro a relao entre espao ur-

Ambiente Construdo

DO LEGISLATIVO
TEMAS DE INTERESSE
College London e ps-doutor em bano, reas verdes, parcelamento
Arquitetura pela Universit de do solo urbano e habitao. O se-
Montral. Atua como professor gundo assunto legislao e con-
do Centro Universitrio de Bra- tratao, no panorama nacional e
slia, editor do portal e revista
eletrnica concursosdeprojeto.
Legislao, Gesto Pblica e Projetos internacional, de projetos de ar-
quitetura e urbanismo e sua rela-
org e exerce a funo de Arquite- o com a qualidade e a sustenta-
to no Departamento Tcnico da Organizadores: bilidade do ambiente construdo.
Cmara dos Deputados, onde co- Fabiano Jos Arcadio Sobreira Este trabalho inovador permite
ordena a Seo de Acessibilidade Roseli Senna Ganem compreender a inter-relao en-
e Planejamento Sustentvel. Suely Mara Vaz Guimares de Arajo tre a aplicao e o texto das leis
relacionadas concepo e ges-
Roseli Senna Ganem biloga, to dos espaos e equipamentos
mestre em Ecologia pela Uni- pblicos de nossas cidades as-
versidade de Braslia (UnB) e sunto que geralmente no recebe
doutora em Gesto Ambiental a devida ateno em publicaes
pelo Centro de Desenvolvimen- tcnicas.
to Sustentvel da UnB. Exerce a
funo de consultora legislati-
va da rea XI (Meio Ambiente
e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvi-
mento Urbano e Regional) da
Cmara dos Deputados.

Suely Mara Vaz Guimares de


Arajo, urbanista e advogada,
mestre e doutora em Cincia Po-
ltica pela Universidade de Bra-
slia (UnB). Atua como professo-
ra voluntria na UnB e exerce a
funo de consultora legislati-
va da rea XI (Meio Ambiente
e Direito Ambiental, Organi-
zao Territorial, Desenvolvi-
mento Urbano e Regional) da
Cmara dos Deputados.

Braslia | 2014

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