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Revista de Estudos Internacionais (REI), ISSN 2236-4811, Vol.

7 (2), 2016

MIGRAES, REFUGIADOS E GOVERNANA:


O DEBATE ENTRE EUROPA E ORGANIZAES INTERNACIONAIS
MIGRATIONS, RFUGIS ET GOUVERNANCE:
LE DBAT ENTRE L'EUROPE ET LES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

Raul Felix Babosa1


Maria Cristina Dadalto2
Universidade Federal do Esprito Santo
Depatamento de Cincias Sociais
Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais

Resumo: A morte de uma criana curda em uma praia da Turquia fez com que lderes europeus e a
opinio pblica reconhecessem que o caminho dos imigrantes at a Europa o mais letal do mundo.
Apesar desta verdade perturbadora, h pouco entendimento para solucionar a crise dos refugiados do
Oriente Mdio. Em setembro de 2015, os Ministros do Interior da Unio Europeia buscaram um
acordo entre os pases do bloco para o assentamento de milhares de refugiados. Contudo, os pases do
Leste so opostos ideia de abrir suas fronteiras para refugiados, em sua maioria de origem
muulmana. Outros desfechos, como o resgate dos refugiados ainda no mar, a concesso de vistos
humanitrios ou a abertura de vias legais de imigrao, tambm encontraram forte resistncia dos
Estados-membros. Mas, se a Europa no capaz de resolver esta questo, as organizaes
internacionais podem, muitas vezes com uma postura crtica aos pases da Unio Europeia por sua
falta de ao, mudar essa situao? Esse artigo analisa como as organizaes internacionais tentam
realizar um debate alternativo e as mudanas por elas promovidas na governana internacional.

Palavras-chave: Direitos Humanos. Organizaes Internacionais. Refugiados. Relaes


Internacionais.

Rsum: La mort de l'enfant kurde sur une plage en Turquie, a incit les dirigeants europens et le
public de reconnatre que le chemin des migrants vers l'Europe est le plus meurtrier dans le monde.
Malgr ce fait troublant, il ya peu ou pas d'accord sur une solution europenne la crise des rfugis
du Moyen-Orient. En Septembre 2015, les ministres de l'Intrieur de l'Union europenne a cherch un
accord entre les pays du bloc pour le rglement de milliers de rfugis. Cependant, les pays d'Europe
orientale sont opposs l'ide d'ouvrir ses frontires aux rfugis, pour la plupart d'origine
musulmane. D'autres solutions telles que le sauvetage des rfugis encore en mer, l'octroi de visas
humanitaires ou des canaux juridiques ouverture l'immigration ont galement rencontr une forte
rsistance des Etats membres. Mais si l'Europe ne parvient pas rsoudre ce problme, les
organisations internationales peuvent, souvent avec une attitude critique pays de l'UE pour leur
manque d'action pour changer cette situation? Ce tude value la faon dont les organisations
internationales tentent d'effectuer un dbat alternatif et changements promus par eux dans la
gouvernance internationale.

Mots-cls: Droits de l'homme. Organisations internationales. Relations internationales. Les rfugis.

Recebido : 22/01/2016
Aprovado : 23/03/2016


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raul.felix1@yahoo.com.ar
2
mcdadalto@gmail.com
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Introduo
Desde o incio do ano de 2015 mais de 644.000 pessoas atravessaram o Mediterrneo: um
nmero que inclui 3.135 migrantes e refugiados que morreram no mar tentando chegar
Europa, na esperana de uma vida melhor (ACNUR, 2015c). As cifras do nmero de pessoas
resgatadas no mar tm aumentado consideravelmente uma mdia diria de 6.771 pessoas
resgatadas nos dois primeiros dias de maio de 2015. Como resultado deste processo, as Ilhas
gregas de Kos e Lesbos esto beira do colapso em consequncia do aumento das tenses
entre os refugiados que chegam e os habitantes locais (NIELSEN, 2015). Embora a opinio
pblica europeia e os lderes do bloco europeu tenham reconhecido a gravidade humanitria
da situao, essa uma reao que chega tardiamente. De fato, desde as revoltas rabes, ou da
Primavera rabe como ficou conhecido este movimento, a regio do Mediterrneo tem-se
deparado com fluxos migratrios de refugiados sem precedentes conhecidos. Desde maro de
2011, cerca de nove milhes de pessoas fugiram da Sria, indo principalmente para os pases
vizinhos. Deste total, 6,5 milhes buscaram refgio na Turquia, no Lbano, na Jordnia e no
Iraque. Apenas 150 mil solicitaram refgio na Unio Europeia, principalmente na Alemanha
(66.845) e na Sucia (57.390) (EUROSTAT, 2015).
Por sua vez, o nmero de imigrantes que chegam ao territrio europeu vindos da Lbia
e do Norte da frica tambm aumentou. A chamada Rota Central do Mediterrneo
identificada pela Frontex, a Agncia Europeia de Fronteiras tem visto um aumento
acentuado de migrantes tentando chegar Itlia e Malta (FRONTEX, 2015). Essa crise
quantitativa deve, no entanto, ser posta em perspectiva. Isto porque, por comparao, 50
milhes de pessoas foram deslocadas fora em 2014 em mbito mundial (ANISTIA, 2015).
O principal problema que se apresenta que na rota para a Europa os casos de pessoas que
morrem so muito maiores: mais de 22 mil imigrantes perderam suas vidas tentando chegar a
solo europeu desde o incio dos anos 2000 (BRIAN & LACKZO, 2014).
Frente crise humanitria dos refugiados, tanto as instituies globais como as da
sociedade civil condenaram a Unio Europeia por sua paralisia e pela incapacidade de
implementar uma poltica europeia de imigrao e refgio nica e eficiente (GEIGER &
PCOUD, 2014). Este comportamento sugere que o mundo enfrenta, no momento, uma crise
global de responsabilidade, bem como uma crise europeia de governana.
A cadeia de responsabilidades, contudo, est sendo diluda entre os membros do bloco
comum europeu, demais pases, a Frontex, a Comisso Europeia e a Agncia de coordenao
das operaes de guarda de fronteiras na regio do Mediterrneo, que est sob crticas da

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sociedade civil e dos Estados-membros da UE. Este modelo de organizao para discutir e
buscar formas de solucionar este problema indica que, na verdade, as reticncias dos Estados-
membros da UE suprimem ainda mais as possibilidades de expandir um fluxo migratrio
legal.
Tambm pode-se considerar que esta questo demonstra a encruzilhada em que a
Europa se encontra. Desde o ano de 2011, o aumento da chegada de refugiados e imigrantes
em situao irregular ressaltou ainda mais as incoerncias de sua poltica migratria e de
refugiados. Embora inicialmente a crise tenha-se limitado Itlia, Grcia e Malta, a morte
de 71 refugiados em um caminho na ustria em agosto de 2015 , bem como o nmero de
refugiados que tentaram cruzar o Canal da Mancha a nado, em julho de 2015, mostram que os
demais pases europeus no podem permanecer indiferentes situao (MORTERA-
MARTINEZ, 2015).
Os destinos desejados da maioria dos refugiados e dos imigrantes so, em todo caso, o
Reino Unido, a Alemanha e os pases Escandinavos. Neste sentido, h um alerta sobre o
sistema de Schengen, neste momento considerado em risco. De modo tal que a primeira-
ministra alem ngela Merkel advertiu sobre a necessidade de uma distribuio justa dos
refugiados em toda a Europa; caso contrrio, a rea de livre circulao ter de ser repensada
(MORTERA-MARTINEZ, 2015).
A Conveno de Dublin, que determina que os Estados-membros da UE sejam
responsveis pelo tratamento dos pedidos de requerentes de refgio, tambm est sob presso.
Pases do Sul da Europa esto dispostos a negociar o princpio fundamental de primeiro pas
de entrada. Esse princpio no figura no desejo dos refugiados. A exemplo, cerca de 70% dos
imigrantes da cidade francesa de Calais no pretendem solicitar refgio aos pases de entrada
na UE (MORTERA-MARTINEZ, 2015).
Essa geometria varivel caracteriza as respostas polticas dos Estados-membros da
UE. Enquanto a Alemanha abria suas portas para refugiados em setembro de 2015, ela
tambm anunciava o restabelecimento dos controles de fronteiras. Entre julho de 2014 e junho
de 2015, a Alemanha recebeu 59.605 solicitaes de refgio de cidados srios. Em
comparao, o Reino Unido recebeu 2.204. Ao mesmo tempo, a Hungria anunciou que
pretendia introduzir militares em suas fronteiras e vrios pases da Europa Oriental e o Chipre
afirmaram que preferem aceitar apenas refugiados cristos. Estes fatos acrescentam um
elemento ainda mais preocupante para a crise (ARNETT & NARDELLI, 2015).

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Este artigo argumenta que a crise atual no apenas europeia, uma crise de
governana transregional. Nesta direo, qual o papel e a influncia das organizaes
internacionais (OI) na promoo de uma poltica de migrao regional eficiente? At que
ponto estas organizaes podem influenciar a Unio Europeia e seus vizinhos do
Mediterrneo? Esse artigo avalia criticamente o papel das organizaes internacionais e sua
influncia sobre uma poltica de migrao mundial, sobretudo na Regio do Mediterrneo.
Na primeira parte, analisar-se-o os dois principais desafios que as organizaes
internacionais esto enfrentando. Primeiramente, discute-se a questo dos refugiados e da
governana das migraes no Mediterrneo conduzidos pela UE que, avalia-se, so avessos a
qualquer risco. Em seguida, debate-se os fruns regionais, que so impulsionados pelo
Estado. Estas questes, como tambm a falta de polticas de imigrao abrangentes para
refugiados vindos do Norte da frica e Oriente Mdio, so desafios imensos.
Posteriormente, analisar-se- o papel das organizaes internacionais envolvidas na
governana das migraes e sua capacidade de moldar uma narrativa alternativa sobre a
proteo internacional e a migrao direcionada para os parceiros da UE. Algumas restries
so destaque no decorrer do artigo, bem como as boas prticas por meio das cooperaes com
a Frontex. Finalmente, esse artigo considera as perspectivas sobre o papel das organizaes
internacionais na governana das migraes transregionais do Mediterrneo.

1. A conduo da UE em assuntos migratrios e a governana dos refugiados


A crise do Mediterrneo revelou as incoerncias da governana daquela regio, que
permanece subdesenvolvida e desajustada s necessidades atuais internacionais de proteo
dos refugiados, bem como de outros migrantes. Ao longo dos ltimos 15 anos, a migrao na
regio do Mediterrneo e a governana dos refugiados tm sido quase sempre coordenadas
pela Unio Europeia, que segue avessa a qualquer risco, com a priorizao da luta contra a
imigrao irregular e a externalizao dos controles de fronteiras. Isso impulsionado
principalmente pela agenda de averso a riscos da Unio Europeia, que dirige os esforos para
uma governana transregional daquela regio. Uma governana transregional refere-se ao
conjunto de instituies formais e informais que atravessam e conectam regies geogrficas
(BETTS, 2011, p: 25).
Esta conduo pode envolver prticas inclusivas e exclusivas de governana
regulatria das migraes por intermdio de diferentes normas regionais, interregionais ou
bilaterais. At o momento, porm, tem sido usado principalmente por pases ou regies, como

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a UE, para externalizar o controle das fronteiras e cooptar pases de origem e de trnsito na
gesto das migraes, em vez de ser pensado como uma soluo coordenada e coletiva
entre os pases europeus e os do Norte da frica (BETTS, 2011).
Um exemplo dessa abordagem eurocntrica migrao e governana dos refugiados
no Mediterrneo a questo da relocao dos processos de pedidos de refgio. Esta
problemtica tem sido discutida pela Unio Europeia e pelos Estados-membros
paulatinamente desde que foi criada na Organizao das Naes Unidas (ONU), pela
Dinamarca, no final da dcada de 1990. O que se verifica que, enquanto os europeus
resistem ao modelo australiano que aprisiona imigrantes em centros estrangeiros nas ilhas de
Papua Nova Guin e Nauru, o debate para introduzir essas transformaes em pases como
Nger, Egito, Turquia ou Lbano no est completamente fora de cogitao. Alemanha, Malta
e Frana apoiam essa ideia.
Um documento conjunto da Comisso Europeia e do Alto Representante para Poltica
Externa do bloco europeu anunciou, em 2015, que uma organizao internacional financiada
pela UE para as migraes poderia tornar-se um centro multiuso para oferecer assistncia e
informao aos imigrantes retidos. Ao mesmo tempo, apoiar aqueles que esto dispostos a
retornar aos seus locais de origem ou de integrar um centro de acolhimento (CE, 2015b).
Muitos temem que isso possa levar organizao do processamento de solicitao de
refugio em grande escala. Esta opo teria necessariamente que levantar questes quanto
sua conformidade legal internacional e intra-bloco e se as delegaes da UE seriam
encarregadas deste processamento. Tambm, h pouca evidncia de que essas medidas
interromperiam o fluxo de refugiados dispostos a arriscar suas vidas para chegar Europa
(ELISCHER, 2015).
Em contraposio a estas medidas, Goodwin-Gill, da Universidade de Oxford, sugeriu
a criao de uma Agncia Europeia das Migraes e Defesa que ajudaria a implementao do
Sistema Europeu Comum de Asilo. Mas tambm houve outras propostas, tais como: criar um
servio a ser modelado como o Sistema europeu de Bancos Centrais, a fim de conceder-lhe
um estatuto nico a todos os pases da UE (GUILD et al, 2015).
Esta ltima uma opo maximalista, pois exigiria mais integrao em refgio e
propiciaria um estatuto de asilo e refgio em nvel de UE e apresentaria, tambm, vrios
desafios legais, como a capacidade dos refugiados de recorrer contra a rejeio de sua
solicitao. Estes acontecimentos podem, ento, ser realizados em estreita cooperao com o
Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (ACNUR), por exemplo, e uma

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evoluo do atual Gabinete Europeu de Apoio em matria de Asilo e Refgio. Uma lio a
partir da criao da Frontex, no entanto, deve ser cautelosa por muitas vezes impedir o
progresso de solues integradas europeias (WOLFF & SCHOUT, 2013).
Ademais, o projeto de imigrao transregional e governana dos refugiados
grandemente influenciado pelas polticas internas e pelas competncias jurdicas da UE.
Apesar da legislao de imigrao ser hoje uma problemtica a ser decidida em conjunto entre
o Parlamento Europeu e o Conselho da UE, muitas questes ainda permanecem sob o controle
dos Estados-membros. Desta maneira, os Estados-membros mantm um papel de guardies
das fronteiras, tendo o direito de determinar os limites de admisso para quem vem de pases
terceiros (artigo 9 do Tratado sobre o funcionamento da UE).
A poltica de migrao externa da UE, desde 2005, foi principalmente tratada no
mbito da Abordagem Global sobre Migraes e Mobilidade (AGMM). Estruturas bilaterais e
regionais (tais como a Poltica Europeia de Vizinhana), implementao da AGMM, bem
como instrumentos jurdicos, tais como acordos de readmisso e facilitao de vistos, e
prestao de apoio operacional e de capacitao por meio da cooperao com a Frontex (CE,
2015a) contribuem para o desenvolvimento da UE, e tambm para a execuo da AGMM.
Embora o nmero de instrumentos tenha aumentado na ltima dcada, algumas
deficincias permanecem em termos de direitos fundamentais e os instrumentos tambm so
fortemente impulsionados pelas diretrizes da UE. Conquistas importantes, como a proteo
internacional, s foram acrescentadas a AGMM depois de sua reviso em 2011.
De forma frequente, as prioridades e as necessidades de pases terceiros tm sido
ignoradas, levando ao enfraquecimento da UE em negociaes (WOLFF, 2014). Assim,
negociaes de acordos de readmisso entre UE, Marrocos e Turquia, foram consideradas
atrasadas por falta de incentivos por parte do bloco europeu, como a facilitao e/ou a
dispensa de vistos, tanto que, no vero de 2014, o Marrocos suspendeu todas as negociaes
com a UE sobre a dispensa de vistos devido a um forte desacordo sobre negociaes
comerciais. A concluso de parcerias de mobilidade outra instncia de negociaes
assimtricas, em que a UE utiliza estas parcerias para exercer seu poder de persuaso para
negociar sobre a gesto das fronteiras. Mas, no necessariamente para melhorar as
oportunidades de mobilidade (LAVENEX & NELLEN-STUCKY, 2011).
A avaliao da AGMM de 2014 reconhece a necessidade de parcerias na
implementao de programas de mobilidade de forma equilibrada, isso , melhor refletindo

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todas as quatro temticas prioritrias da AGMM, incluindo mais aes no que diz respeito
migrao legal, direitos humanos e proteo dos refugiados (CE, 2015a, p. 9).
Na sequncia da Primavera rabe, o Conselho de Justia e Assuntos Internos da UE
organizou uma fora tarefa no Mediterrneo. Este fato ocorreu em outubro de 2013. Na poca,
os Estados-membros da UE, o Servio Europeu para Ao Externa (SEAE) e vrias outras
agncias da UE identificaram cinco prioridades: 1) aes em cooperao com pases extra-UE
para proteo regional; 2) reassentamento e reforo legal nos caminhos para se chegar
Europa; 3) combate ao trfico humano, ao contrabando e ao crime organizado; 4) vigilncia
de fronteiras reforada; e 5) melhoria de assistncia e solidariedade entre os Estados-
Membros que lidam com as presses dos grandes fluxos migratrios (CE, 2015a).
Para alguns analistas, a fora-tarefa apenas recondicionou medidas existentes e
instrumentos polticos. um instrumento de monitoramento para o que est acontecendo
(WOLFF, 2014, p. 223). Atrs do ttulo de inovadora, existem poucas possibilidades de risco.
Alm disso, conduzida principalmente por uma aplicao legal que carece de uma estratgia
de longo prazo. Nas discusses, apenas algumas concesses foram feitas no debate sobre
formas seguras para chegar UE. A Comisso Europeia tem, por exemplo, buscado colocar
em pauta a questo dos vistos humanitrios, mas os Estados-membros se opem e o
Conselho Europeu no considera o reassentamento (WOLFF, 2014, p; 224).

2. Parceiros em iniciativas regionais centradas em aes estatais


Alm da AGMM da Unio Europeia, que abrange as relaes bilaterais entre pases da UE e
parceiros do Mediterrneo, esto sendo articulados dois processos consultivos regionais, os
Processos de Rabat e de Cartum, que permitem a cooperao transgovernamental. Esses
processos constituem redes informais de polticas que ajudam os governos a lidarem com a
migrao irregular e tm sido ativamente promovidos pela Organizao Internacional para
Migrao (OIM). Ambos so um exemplo de transregionalismo e altamente dependentes de
lutas de poder e de recursos financeiros (BETTS, 2011).
O Processo de Rabat, tambm chamado de Dilogo Euro-Africano sobre Migrao e
Desenvolvimento, rene 30 pases europeus, cinco pases do Norte de frica e 23 pases do
Oeste Africano e frica Central. Lanado em 2006, por Frana, Marrocos e Espanha, ele
promove reunies temticas entre especialistas e tambm ps em vigor vrias estratgias,
sendo que a maioria permanece com base no dilogo e na troca de informaes. Contudo, o

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tema da proteo internacional no esteve originalmente no centro das discusses, e somente


foi trazido agenda a partir da adoo da Estratgia de Dakar, em 2008.
J o Programa de Roma para 2015-2017 desenvolve a proteo internacional mais
profundamente, prximo aos objetivos da organizao de mobilidade e migrao legal, com
vistas a melhorar a gesto das fronteiras e combater a imigrao irregular. Deste modo, ele
busca reforar as sinergias entre as migraes e o desenvolvimento (RABAT PROCESS,
2014).
A UE tambm passou a incluir um elemento de proteo internacional, qual seja, os
processos de mobilidade com Marrocos e Tunsia, embora os pases destas regies ainda
estejam interessados principalmente na gesto de seus prprios migrantes. Ainda, pases como
a Jordnia, por exemplo, ainda so reticentes em entregar autorizaes para refugiados.
Confrontado com o trfico de imigrantes no Sahel, regio denominada arco da crise,
o Processo de Cartum, lanado em 2014, traz para junto da UE pases como Eritreia, Etipia,
Somlia, Sudo do Sul, Sudo, Djibuti, Qunia, Egito e Tunsia, com vistas a estabelecer o
debate sobre questes relativas rota Chifre da frica EU; isto porque os eritreus
representam quantitavamente a segunda nacionalidade de imigrantes que chegam por via
martima a Europa, depois dos srios. O objetivo estabelecer uma plataforma de dilogo
entre os pases, mas tambm compartilhar conhecimento e experincia com a OIM, o ACNUR
e o Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crimes (UNODC), bem como identificar
projetos-pilotos proeminentes (MURPHY, 2014).
O Frum Dilogo 5+5 outro quadro regional para discutir questes migratrias.
Criado em 1990, ele rene Arglia, Frana, Itlia, Lbia, Malta, Mauritnia, Marrocos,
Portugal, Espanha e Tunsia. Depois de uma dcada de negociaes mal-sucedidas, ele
recuperou algum dinamismo em 2001 e hoje visto como o frum de dilogo e cooperao
que promove o mais alto nvel de consenso entre os parceiros do Sul (BUSQUETS, 2015).
Desde a realizao da primeira cpula em Malta, em 2012, no entanto, esta iniciativa
intergovernamental no promoveu mais reunies e pouco se sabe sobre a sua posio atual
quanto situao no Mediterrneo. O Dilogo do Mediterrneo sobre Migrantes em Trnsito
(DMMT) inclui 45 Estados, entre pases da Europa e frica, mais Turquia, Sria e Lbano.
Lanado em 2002, em mbito intergovernamental, ele organizado pelo Centro Internacional
para Desenvolvimento das Polticas Migratrias. Ele principalmente consultivo, criado para
discutir questes de migrao irregular, bem como temas vinculados migrao e ao
desenvolvimento.

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Estes fruns so impulsionados pelo Estado. Entretanto, muitas vezes so


confrontados pela falta de polticas globais de imigrao e refgio dos pases-membros.
Pases do Mediterrneo, como Marrocos ou Tunsia, tm-se centrado, por conta prpria, em
suas disporas no exterior, principalmente na Europa, pois, recentemente, perceberam que so
pases de trnsito e de imigrao. Este fato pode ser verificado no Marrocos, onde imigrantes
africanos foram fixando-se para estudar ou trabalhar. A partir de janeiro de 2014, chegou-se
ao entendimento de ser o momento de o pas lanar uma reforma da imigrao. Entre
fevereiro de 2015 e janeiro de 2016, aproximadamente de 16 mil imigrantes subsaarianos
foram regularizados (RAKOTOMALALA, 2015).
Pases do Maxerreque tambm realizaram tratados sobre refugiados. A populao no
oficial da Jordnia constituda por 60% de refugiados palestinos. A Jordnia hospedava, em
janeiro de 2015, cerca de 811.070 refugiados, sendo a maior parte em torno de 747,360
deles srios que recebem acesso sade e educao (ACNUR, 2015d).
O governo jordaniano, no entanto, impede o acesso ao pas de refugiados e restringe a
liberdade de locomoo dos refugiados srios, especialmente em reas urbanas. A presso
sobre a sociedade nativa considervel e, apesar da UE ter prestado algum apoio financeiro,
muitos advertem contra o encolhimento do espao humanitrio (ACHILLI, 2015, p. 8). A
UE respondeu a esse desafio por intermdio da disponibilizao de um Fundo Fiducirio
Regional de 40 milhes de euros, financiado em grande parte pela Itlia, para apoiar a
Jordnia na entrega de ajuda humanitria aos refugiados. O fundo , contudo, um mecanismo
de emergncia modesto que no necessariamente enfrenta os desafios de longo prazo, de
acolher refugiados nas sociedades do Norte da frica e Oriente Mdio (CE, 2015b).
Vale, no entanto, recordar, as limitaes sofridas pelas organizaes internacionais,
perante os Estados, mesmo que em questes de cooperao possam surgir constrangimentos e
barreiras nas aes das organizaes internacionais (AXELROLD & KEOHANE, 1985).

3. ACNUR e OIM: elaborao de um debate alternativo sobre refugiados e imigrao no


Mediterrneo.

No Mediterrneo, alm de seus respectivos papeis de agncias de proteo e de prestao de


assistncia operacional, o ACNUR e a OIM esto defendendo uma abordagem mais humana
para a crise. A OIM argumenta que a situao atual no uma crise migratria, mas sim uma
crise de governana. Assim, para o diretor dessa organizao internacional na Europa,

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[o] principal desafio da imigrao no o nmero de chegadas. Pelo


contrrio, esta uma crise de memria e de perspectiva, do equilbrio e de
vontade poltica, que se corrigida nos permitir um melhor contorno, de
forma a permitir gerir os fluxos migratrios mais eficientemente na Europa e
alm (AMBROSI, 2015, p. 1).

Apontando para o fracasso da governana das migraes da UE, as organizaes


internacionais legitimam seu potencial acrescentando valor a fim de melhorar a governana
das migraes. Fechar os olhos no uma soluo. As pessoas vo continuar cruzando, por
causa da falta de ao da Europa, vo morrer, declara o relator especial da ONU sobre
direitos humanos dos imigrantes, Franois Crpeau. Em vez disso, ele chama por uma nova
abordagem estratgica concentrada por parte dos Estados europeus e da comunidade
internacional (CRPEAU, 2014, p. 7).
Mais especificamente, as organizaes internacionais moldam o debate sobre a
poltica da UE em torno de trs temas principais: salvar vidas, encontrar formas seguras de
imigrao para a Europa e abrir o debate sobre os fluxos migratrios mistos. Nesta
perspectiva, entendem que salvar vidas representa um esforo de resgatar imigrantes no mar
como medida imediata para reduzir o nmero de vtimas de naufrgios.
Esta uma obrigao legal internacional, mas no uma competncia da UE. Cada
Estado-membro da UE responde s obrigaes encontradas em diversos tratados e convenes
internacionais, como a Conveno Internacional da Vida Humana no Mar (SOLAS - sigla em
ingls) e a Conveno das Naes Unidas sobre Direitos do Mar (CNUDM). Na prtica, essas
obrigaes recaem sobre os comandantes das embarcaes (SCHEININ, 2012); fato que pode
ter efeitos adversos, uma vez que alguns comandantes preferem evitar o Mediterrneo.
Ademais, a adoo de orientaes no mar tem sido um ponto de discrdia entre Estados-
membros da UE, em particular quando se trata do desembarque durante as operaes
conjuntas coordenadas pela Frontex.
Malta e Itlia, como os principais pases de recepo, opem-se ideia de que os
pases de acolhimento teriam que ser o ponto de desembarque. O Regulamento 656/2014 da
UE, que estabelece regras para a vigilncia das fronteiras martimas, foi adotado em 2013,
apesar da forte oposio dos Estados-membros do Sul europeu. Nada obstante, ainda h muito
a ser feito, nomeadamente no que diz respeito a uma possvel reviso do mandato da Frontex.
Para as organizaes internacionais, necessrio pensar em vias seguras para que os
refugiados possam chegar Europa. Nesta direo, est sendo desenvolvido um papel ativo na
defesa e na criao de canais seguros para os refugiados e imigrantes a caminho da Europa. O

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primeiro argumento o de que essas pessoas devem possuir canais abertos de imigrao. Em
uma declarao conjunta, Peter Sutherland representante especial do Secretrio-Geral da
ONU para Migraes e Desenvolvimento , Antnio Guterres Alto Comissrio da ONU
para Refugiados , William Swing Diretor Geral da OIM , e Ra'ad Zeid Al Hussein do
Alto Comissrio da ONU para os Direitos Humanos apelaram para a necessidade de se
criarem canais suficientes para a migrao segura e regular.
A proposta no restrita aos refugiados, mas inclui trabalhadores sem qualificao e
pessoas que buscam a reunificao familiar e o acesso proteo, quando necessrio, como
alternativas seguras para combater os traficantes de gente e para proporcionar meios legais de
chegar Europa de forma segura (GUTERRES et al., 2015).
Este argumento compartilhado pela Agncia Europeia para Direitos Fundamentais,
que considera a ampliao de canais legais para refugiados chegarem Europa uma forma de
evitar a morte no mar, reduzindo a proliferao de redes de contrabando (FRA, 2014).
Sanes introduzidas pela Diretiva 2001/5152 que penalizam as companhias areas
comerciais e companhias de navegao por transportarem pessoas sem vistos adequados ou
documentos de viagem para entrar na EU, bem como os requisitos de visto da EU so
medidas que contribuem para a proliferao do contrabando humano; isto porque os
refugiados que no possuem meios para chegar Europa legalmente empreendem viagens
perigosas e pagam aos contrabandistas quantias astronmicas (GUILD et al., 2015).
Esta problemtica foi apontada em 2006 em estudo produzido pelo Parlamento
Europeu ao indicar que
esta tcnica de filtragem tanto ou mais problemtica que a alternativa legal
que oferecemos para aqueles que precisam fugir do seu pas com urgncia,
mas no cumprem com as condies estabelecidas pela UE [...] sanes
contra as transportadoras que assumem alguns dos deveres do servio de
polcia europeu, foram os imigrantes a pagarem mais e assumir maiores
riscos para viajar ilegalmente (RODIER, 2006, p. 11).

Neste sentido, aumentar o acesso legal ao refgio um elemento-chave defendido pelo


ACNUR. Em relao aos refugiados srios, o ACNUR tem promovido debates sobre um
possvel aumento na concesso de vistos laborais e de estudantes e a implementao de
programas de reassentamento de larga escala. No caso da Sria, o ACNUR tem apoiado os
programas de proteo regional e de desenvolvimento que a UE implementou desde 2015
(GARNIER, 2014, p. 942). Mesmo que o compromisso dos Estados-membros da UE para o
reassentamento ainda no tenha sido demonstrado, a experincia e o conhecimento do

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ACNUR desempenham um papel em influenciar o quadro jurdico da UE para a adoo de


um regime comum de reassentamento no bloco europeu.
Solidariedade e partilha do nus so, contudo, tarefas difceis entre os Estados-
membros da UE, principalmente com os parceiros da regio. Enquanto a Jordnia est
acolhendo mais de um milho de refugiados, a Frana, que se opunha ao mecanismo de
reassentamento na primavera de 2015, abriu suas fronteiras para acolher inicialmente 24 mil
refugiados (ACNUR, 2015d).
Da mesma forma, o Reino Unido anunciou que reassentaria 20 mil refugiados ao
longo dos cinco anos seguintes. Estes quantitativos contrastam com a Alemanha que estima
ter recebido cerca de 800 mil refugiados em 2015 quase o dobro do nmero aceito pelo pas
em 1992, aps a queda da ex-Iugoslvia. Mas, este nmero de refugiados representa apenas
1% da populao alem, enquanto na Jordnia, cerca de 12,5% (KIRSCHBAUM, 2015).
Por fim, a luta contra o trfico de pessoas e o contrabando de seres humanos
fundamental para a UE e as organizaes internacionais envolvidas na segurana da Europa.
Houve grande interesse nestes assuntos por parte dos Estados-membros, sendo provvel que o
combate ao contrabando de seres humanos seja pauta prioritria na presidncia pr-tempore
da Holanda em 2016.
Organizaes internacionais como a OIM, em particular, tm priorizado casos de
imigrantes vulnerveis. Parcerias com pases extrabloco tambm so fundamentais. Apesar de
uma srie de convenes e iniciativas globais sobre o trfico, os pases do Norte da frica e
do Oriente Mdio so marcados pelo contrabando de seres humanos. Pases do Golfo, em
especial, possuem casos envolvendo trabalhadores imigrantes do Sudeste e Leste da sia
(HANAFI, 2004).
Tambm os conflitos na sia aumentam o trfico, alm da explorao sexual de
mulheres (UNODC, 2014). Na sequncia da guerra do Iraque, em 2003, o nmero de
mulheres vtimas do trfico j teria aumentado de forma significativa na Jordnia, na Sria, na
Arbia Saudita e nos Emirados rabes Unidos. Hoje, o principal desafio a luta contra o
trfico de pessoas no mar. O dilogo de alto nvel sobre a proteo no mar ps em prtica uma
iniciativa global de proteo, h dois anos (HANAFI, 2004, p. 594).
Essa iniciativa, uma parceria entre vrias organizaes internacionais, tem ajudado a
limitar a perda de vidas humanas no mar, bem como a explorao, o abuso e a violncia. Na
Declarao Conjunta sobre a proteo no mar no sculo XXI, o ACNUR, a OIM, a
Organizao Martima Internacional (IMO), o UNODC e o Escritrio do Alto Comissariado

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das Naes Unidas para os Direitos Humanos (OHCHR - sigla em ingls) sublinham a
necessidade de mudar a narrativa e diminuir, em escala global, o nmero de pessoas que
viajam pelo mar, guiados por criminosos (ACNUR, 2014). A ltima reunio, porm, em
dezembro de 2014, teve uma participao europeia limitada.
Os debates na reunio do Conselho de Segurana da ONU acerca de uma resoluo
patrocinada pela UE visando utilizar a fora militar para impedir barcos de contrabandistas
mais um passo para a securitizao da poltica migratria da UE. Apesar do princpio de non-
refoulement, que probe os pases de deportarem os imigrantes para os pases onde suas vidas
esto em risco, o projeto de resoluo permitiria operaes militares da UE em guas
internacionais e em guas territoriais da Lbia (SENGUPTA, 2015).
Esta questo no apenas moralmente problemtica, mas tambm juridicamente, uma
vez que exigiria o consentimento dos membros do Conselho de Segurana das Naes
Unidas, em particular da Rssia, bem como do governo lbio. uma abordagem em contraste
gritante com o enquadramento do debate pelas organizaes internacionais, at o momento.
Por fim, as organizaes internacionais propem abrir o debate sobre fluxos
migratrios mistos. Neste sentido, a crise sria e a instabilidade na Lbia causaram
transformaes profundas nos padres migratrios, o que tem impulsionado a mobilizao de
novos conceitos. Em primeiro lugar, h numerosos imigrantes presos em pases de trnsito,
como os da frica do Norte, o Imen, a Turquia e a Grcia. Embora no haja consenso sobre
o seu estatuto legal, eles so frequentemente descritos como migrantes vulnerveis que
esto em trnsito ou no destino, mas que no possuem o apoio de seu governo (CHETAIL &
BRAEUNLICH, 2013).
A OIM classifica imigrantes retidos a partir de trs parmetros: primeiro, se o processo
de migrao for interrompido devido a uma perda ou ausncia de documentos necessrios e
falta de recursos financeiros; em segundo lugar, os menores no acompanhados, as vtimas de
trfico, os retidos no mar, solicitantes indeferidos (regulares ou irregulares) de refgio
tambm so imigrantes em situao legal precria; por fim, a razo mais comum, as vtimas
de desastres naturais e de crises polticas, como na Sria e na Lbia (CHETAIL &
BRAEUNLICH, 2013).
Esse novo fenmeno requer uma ao humanitria de emergncia. Os imigrantes
retidos no so, portanto, necessariamente imigrantes irregulares. Sua situao pode mudar a
qualquer momento em seu processo de migrao, mesmo que tenham sido inicialmente
migrantes regulares. Por exemplo, quando o regime de Kaddafi foi derrubado na Lbia, havia

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trs principais categorias de imigrantes retidos: imigrantes retidos dentro da Lbia e


incapazes de chegar fronteira, imigrantes retidos na fronteira da Lbia espera de serem
recebidos por Estados vizinhos, e imigrantes retidos em pases vizinhos da Lbia (CHETAIL
&BRAEUNLICH, 2013.p. 9).
Na poca da revolta, muitos imigrantes de Vietn, Tailndia, Bangladesh e Gana, que
trabalhavam para empresas turcas na Lbia, foram deixados para trs no porto de Benghazi
espera de ajuda para voltar para casa. Em 2015, o Fundo Europeu e a OIM fundaram o projeto
START, que ajudou os imigrantes senegaleses retidos na Lbia a voltarem para casa, em
segurana, atravs da Tunsia. Os fluxos migratrios mistos se referem tanto imigrao
forada como econmica que sigam rotas migratrias semelhantes. Quanto ao conceito de
migrantes retidos, este enquadramento feito pelas organizaes internacionais salienta o fato
de que mais e mais imigrantes esto fora das disposies dos instrumentos disponveis
(ZETTER, 2015, p. 18).
Refugiados e imigrantes, de fato, usam as mesmas redes e rotas para chegarem
Europa. A definio do conceito de refugiado tem aumentado a cooperao interinstitucional
entre a OIM e o ACNUR em nvel mundial. O chefe da Organizao para a Segurana e
Cooperao na Europa (OSCE), que considera o Mediterrneo um bem coletivo,
argumentou que as possibilidades de dilogo sobre as migraes mistas requerem uma
abordagem sustentada na colaborao e na elaborao de polticas regionais (OSCE, 2015).

4. Organizaes Internacionais e os desafios em matrias de formao e persuaso de


polticas migratrias na UE e no Mediterrneo
Ao longo das duas ltimas dcadas, as organizaes internacionais foram os grandes
vencedores da internacionalizao e da regionalizao de polticas migratrias. Elas se
tornaram os principais parceiros de Estados dispostos a encontrarem solues coletivas para a
mobilidade internacional. A criao histrica das trs principais organizaes internacionais
comeando pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT), o ACNUR e, depois a OIM,
contribuiu para moldar distines legais em nvel mundial e da concorrncia por meio de
diferentes mandatos que cobrem respectivamente a migrao laboral, os refugiados e os
servios logsticos para os governos (GEIGER & PCOUD, 2014).
As organizaes internacionais, contudo, ainda esto presas em seus papeis de defesa
de uma poltica alternativa para a UE e para o Mediterrneo, alm de deterem uma srie de
restries: so financeiramente dependentes dos Estados-membros da UE e de outros

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doadores, como os Estados Unidos. Esta realidade pode ser verificada com os apelos das
agncias da ONU por mais verbas para fornecer assistncia humanitria aos refugiados do
Norte da frica, do Oriente Mdio e do Leste Europeu. O ACNUR tem pedido mais verbas
regulares aos Estados-membros e aos principais rgos responsveis. Em junho de 2015, o
Plano de Refugiados e Resilincia Regional (3RP), que rene agncias e ONG parceiras das
Naes Unidas, enfrentava um dficit de 3,41 bilhes de dlares (ACNUR, 2015b).
Alm disso, a OIM e o ACNUR so muitas vezes constrangidos por seus doadores na
implementao das polticas necessrias que no estejam alinhadas com o seu discurso
normativo. A exemplo, a definio de fluxos migratrios mistos tem propiciado uma nova
porta de entrada para influncia do ACNUR sobre a UE. Contudo, com as atividades do
ACNUR no Marrocos, o conceito de fluxos migratrios mistos tem sido utilizado para
legitimar "o aperfeioamento dos controles de fronteiras" (SCHEEL & RATFISCH, 2014, p.
933).
De fato, se o ACNUR tem sido rpido em criticar a UE por externalizar o controle de
fronteiras, a agncia ainda incapaz de garantir [aos refugiados e requerentes de refgio]
uma proteo eficaz contra as deportaes (SCHEEL & RATFISCH, 2014, p. 934). O
ACNUR se encontra preso entre seu discurso humanitrio e identidade e sua contribuio para
a "poltica global das populaes" (SCHEEL & RATFISCH, 2014, p.938).
Da mesma forma, existem argumentos de que as operaes do ACNUR na Turquia
teriam contribudo para difundir uma expanso dos controles nas fronteiras e da imigrao,
mas tambm prev uma estratgia de legitimao por meio da apresentao de controles
restritivos como um pr-requisito eficaz e necessrio para a proteo dos refugiados
(SCHEEL & RATFISCH, 2014, p. 941).
Ademais, pode-se questionar a independncia do ACNUR e da OIM em relao UE
no que diz respeito implementao da fora-tarefa no Mediterrneo. Ambas as organizaes
esto envolvidas em dois projetos-pilotos em matria de campanhas de informao sobre o
Leste e as rotas africanas para a UE. Embora a OIM no seja normalmente associada com um
grupo de trabalho, seus projetos foram listados no anexo do documento, nomeadamente um
projeto realizado no Nger, enquanto o ACNUR vai implementar outro na Etipia (CE,
2015a).
Apesar do discurso pr-imigrantes, as organizaes internacionais esto atadas nas
realidades de suas operaes do dia-dia. Para alm do seu papel de defensores, o ACNUR e a
OIM tambm so gerentes da imigrao (COCHETEL, 2015, p. 5). A governana

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transregional da imigrao, incluindo a rea do Mediterrneo, tem sido marcada por uma
tendncia na qual realidades burocrticas, por vezes, tm precedncia sobre os objetivos
polticos.
O discurso e os conceitos de gesto da imigrao so amplamente utilizados pela
Unio Europeia, os Estados-Nao e as Organizaes Internacionais. Burocracias nacionais e
internacionais tm popularizado essa abordagem a fim de justificar o seu envolvimento na
imigrao. Esta nova abordagem da gesto pblica, destinada a introduzir uma nova ordem
para a imigrao internacional, permitiu a atores administrativos justificarem seu
envolvimento em prticas, tais como capacitao, formao, projetos que incidem sobre o
controle das fronteiras e da migrao irregular, retorno forado e voluntrio, bem como
disporas e remessas. Os administradores e os polticos dispostos a despolitizar um problema
em que o progresso limitado devido a preocupaes eleitorais tm incentivado isso
(GEIGER & PCOUD, 2014).
A cooperao entre as organizaes internacionais e o desenvolvimento de uma
abordagem conjunta tambm tm sido complicadas, inclusive no Mediterrneo. Assim, a
parceria entre a OIM e o ACNUR no Norte da frica somente comeou a partir de 2006. Com
exceo da Mauritnia, onde existe pouca participao, a OIM tem estado historicamente
frente em seu nvel de cooperao com os Estados do Magrebe, com uma vantagem
comparativa em relao ao ACNUR nas reas que so de maior preocupao para estes
Estados, como o combate imigrao econmica, a readmisso e o controle de fronteiras
(BETTS, 2006).
Algumas boas prticas, contudo, foram realizadas. Em Lampedusa, o Projeto
Praesidium foi identificado como um exemplo de boa cooperao entre o ACNUR, a OIM, a
Cruz Vermelha Italiana e a Save the Children para melhorar a recepo, identificao, criao
de perfis e encaminhamento das chegadas mistas (ACNUR, 2013). Outro exemplo foi a
criao de uma fora-tarefa de imigrao mista no Imen, em junho de 2008. Este grupo de
trabalho abordou a estratgia interinstitucional a fim de fornecer intervenes humanitrias
eficazes, relacionadas com fluxos migratrios mistos naquele pas.
Esse tipo de fora-tarefa permite que as agncias da ONU, bem como as partes
interessadas, como a UE, o Conselho Dinamarqus para Refugiados e ONG, como a Cruz
Vermelha ou a Save the Children, possam realizar um planejamento conjunto e compartilhar
informaes, visando a aumentar a conscincia de uma abordagem regional para os fluxos
migratrios mistos e aconselhar o governo do Imen e outras partes interessadas.

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A OIM e o ACNUR tambm se mostraram capazes de fazer avanar os seus interesses


por meio da implementao de projetos da UE. H, de fato, organizaes internacionais
experientes e respeitadas em pases no pertencentes UE, que podem confiar em suas redes
locais para colmatar as falhas de comunicao com Bruxelas. Assim, na gesto da execuo
dos projetos financiados pela UE, eles tambm so capazes de moldar as polticas e, portanto,
ter sido vistos como corretores da eurepeizao, especialmente nas reas do Leste e do Sul
da UE (WUNDERLICH, 2012, p.500). Um exemplo interessante a esse respeito o caso da
Frontex, a agncia de fronteiras da UE.

5. A Frontex e as Organizaes Internacionais: um exemplo de boas prticas?


Dentro da Frontex, as organizaes internacionais tm sido cada vez mais associadas ao
trabalho da agncia com a sociedade civil. Em primeiro lugar, a Frontex assinou vrios
acordos de trabalho com o Controle Democrtico das Foras Armadas (DCAF), a
Organizao Internacional de Aviao Civil (ICAO), o Centro Internacional para o
Desenvolvimento das Polticas Migratrias (ICMPD), as consultas intergovernamentais sobre
Migrao, Asilo e Refugio, a OIT, a Interpol, a OIM, a OSCE, o ACNUR e o UNODC
(FRONTEX, 2011).
A maioria dessas organizaes associada ao fornecimento de treinamento sobre
gesto integrada de fronteiras, preveno do trfico de seres humanos e cooperao com
projetos comuns. Algumas organizaes internacionais tm cooperado, embora
modestamente, com operaes conjuntas, bem como na anlise de risco. Outra contribuio
importante e estrutural a participao dos peritos do ACNUR e da OIM no desenvolvimento
de uma base comum desenvolvida pela Frontex para treinar os guardas de fronteira da UE.
Ademais, eles contriburam para o desenvolvimento do manual da Frontex em relao ao
combate do trfico de seres humanos, juntamente com especialistas dos Estados membros, a
Cepol e a Eurojust, UNICEF e OSCE (FRONTEX, 2012).
Um dos resultados mais significativos a participao do Conselho da Europa, do
Gabinete da OSCE para as Instituies Democrticas e os Direitos Humanos, bem como o
ACNUR e a OIM, juntamente com ONG e agncias da UE no Frum Consultivo da Frontex.
Criado aps a reviso do mandato da agncia em 2011, o Frum contribui para a estratgia e
para os direitos fundamentais da Frontex. O artigo 26 do regulamento da Frontex especifica o
que assiste ao Diretor Executivo e ao Conselho de Administrao em matria de direitos
fundamentais. Ele tambm consultado sobre desenvolvimento e implementao da

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estratgia pra direitos fundamentais, cdigo de conduta e bases comuns de formao (artigo
26 do Regulamento da Frontex). A Frontex se apresenta como um corpo que proporciona
"recursos de conhecimento e experincia" (FRONTEX, 2015a).
Ao se considerar os limites existentes na cooperao entre uma agncia governamental
(Frontex) e Organizaes Internacionais que dependem amplamente do apoio dos Estados,
tanto em questes financeiras, como polticas e de logstica, as prticas desenvolvidas pela
agncia de fronteiras e as organizaes internacionais so importantes e devem ser
expandidas, visando principalmente preveno de mais perdas de vidas humanas.

Concluso
As organizaes internacionais tm sido fundamentais para ajustar o debate alternativo sobre
as problemticas da imigrao, da mobilidade e da proteo internacional no Mediterrneo.
Com orientao da UE, tem-se observado que as organizaes internacionais podem confiar
em sua rede e experincia para construir pontes de comunicao com os parceiros
mediterrneos. Contudo, o desenrolar do ano de 2015 marcou uma ruptura entre as migraes
abertas e o discurso humanitrio das organizaes internacionais e a resistncia dos Estados
membros e do Conselho da EU.
Como podem as organizaes internacionais influenciar a UE a fim de proporcionar,
polticas eficazes de imigrao e refgio que respeitem o direito internacional? Como elas
podem agir de forma a enquadrar o debate e influenciar a poltica basilar? Na compreenso
dos autores, as organizaes internacionais atenuam as deficincias de pessoal da UE, por
exemplo, no mbito do SEAE. Poucas delegaes tm especialistas em migraes ou refgio.
A capacitao de funcionrios da UE na sede e nos pases poderia ajudar a propalar essa
expertise mais amplamente.
Tambm os fenmenos dos fluxos migratrios mistos demonstram que as
organizaes internacionais precisam adaptar-se rapidamente e pensar fora da caixa; dado
que os fluxos so misturados e as combinaes irregulares de migrao forada com migrao
econmica exigem interagncias especializadas e dinmicas, ou seja, a promoo de uma
abordagem transregional facilitar o trabalho em regies de relevncia adjacentes ao
Mediterrneo, em particular no Sahel-Sahara. As organizaes internacionais e a UE devem
trabalhar em conjunto com os demais parceiros do Mediterrneo no desenvolvimento de
estratgias sub-regionais.

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Para tanto, a importncia de agir de forma centrada, tendo em vista que a expanso
institucional, se no for projetada corretamente, pode aumentar a dependncia de
financiadores, como a UE. Mas tambm, pode diluir os objetivos das organizaes
internacionais e, assim, contribuir para a sua irrelevncia em relao s aes da UE e dos
pases do Mediterrneo. Neste sentido, a ampliao da cooperao com a Frontex uma
possvel medida alentadora, um fato que deve aplicar-se em gesto de fronteiras, formao e
controle das atividades dos guardas, promovendo uma socializao das fronteiras da UE com
as normas jurdicas internacionais.
Tambm fundamental tratativas para que os parceiros da UE e do Mediterrneo
promovam reformas das leis de imigrao e polticas para refugiados: Estas parcerias
poderiam ser feitas por meio, a exemplo, de grupos de trabalho especficos que poderiam
promover o dilogo nacional com os pases beneficiados. A implementao destas aes,
possivelmente, permitir a mitigao de cenas de morte de crianas e adultos nas praias do
Mediterrneo e da Europa e possibilitaro, tambm, que milhares de pessoas, ao fugir de
guerras, fome e de desastres ambientais, perseguio poltica, tnica ou religiosa, alcancem
uma vida digna.

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