LA NUEVA LEY DE TIERRAS Y EL
DERECHO DE PROPIEDAD DE LAS
COMUNIDADES CAMPESINAS
La reciente promulgacin de la Ley N 26505, Nueva
Ley de Tierras, pretende -en opinin del autor-
modificar el tradicional rgimen de propiedad de
las Comunidades Campesinas, para de esa manera,
incorporarlos a una lgica de propiedad privada
que pennita la transferencia de las tierras comuni-
tarias en el mercado. El autor desarrolla su anlisis
con el aporte de conceptos de la economa y otras
ciencias sociales, complementando de esa manera
la visin jurdica de un tema poco visitado por
nuestra doctrina.
Jorge Luis Gonzlez Angulo
Alumno de Octavo Ciclo
Facultad de Derecho
Pontificia Universidad Catlica del Per
El presente trabajo expone algunas precisiones en
tomo al derecho de propiedad de las Comunidades
Campesinas a propsito de la dacin de la Nueva Ley
de Tierras, Ley No. 26505, promulgada recientemen-
te por el gobierno del Ingeniero Alberto Fujimori
Fujimori en su primer mandato presidencial.
La Ley No. 24656, Ley General de Comunidades
Campesinas, publicada en el diario oficial el14 de
abril de 1987, durante el pasado gobierno constitu-
cional de Garca Prez define en su artculo segun-
do a las Comunidades Campesinas como: "organi-
zaciones de inters pblico, con existencia legal y
personera jurdica, integradas por familias que
habitan y controlan determinados territorios liga-
dos por vnculos ancestrales, sociales, econmicos y
culturales, expresados en la propiedad comunal de
la tierra, el trabajo comunal, la ayuda mutua, el
gobierno democrtico y el desarrollo de actividades
multisectoriales, cuyos fines se orientan a la realiza-
1
cin plena de sus miembros y del pas" .
Por su parte, el Captulo Sptimo de la derogada
Constitucin Poltica del Per de 1979, desarrolla en
tres artculos el tema constitucional de las Comuni-
dades Campesinas y Nativas. El artculo 161 o de
dicha Constitucin estableca que: "las Comunida-
des Campesinas tienen existencia legal y personera
jurdica, son autnomas en su organizacin, trabajo
comunal y uso de la tierra, as como en lo econmico
y administrativo, dentro del marco que la ley esta-
blece"2.
THEMIS
95
Ambas normas tratan el carcter eminentemente una relacin de trabajo no remunerado, que signi-
econmico y social sobre el cual se establecen estas fica la obligacin personal de cada miembro de la
organizaciones: la propiedad comunal de una de- Comunidad para con ella.
terminada porcin de territorio y la existencia de
lazos sociales que vinculan a sus habitantes entre s. El incumplimiento de tal obligacin genera respon-
sabilidad, no necesariamente patrimonial. En aten-
El carcter econmico del instituto de las Comuni- cin a los usos comunales, el comunero, por ejem-
dades Campesinas se sustenta en el derecho real de plo, puede ser condenado a laborar en doble jorna-
propiedad expuesto en el prrafo precedente; las da en la siguiente sesin de trabajo comunal, sin
caractersticas del derecho real en el cual se asientan embargo es relevante sealar que el Derecho comn
son, segn lo expuesto por el doctor Csar Augusto tradicional no contiene normas que posibiliten el
Ugarte en su tratado de Antecedentes Histricos clculo del dao irrogado a la Comunidad por el
del Rgimen Agrario Peruano, las siguientes: incumplimiento de uno de sus miembros; la indem-
nizacin civil de daos y perjuicios es impractica-
l. Una propiedad colectiva de las tierras cultivadas ble6.
por el conjunto de familias emparentadas en el ayllu
(Comunidad Campesina). Por ltimo, se reconoce titularidad, lase apropia-
2. La posesin individual e intransferible de los cin de cosechas y frutos, en dos niveles, el nivel
lotes cultivables por el jefe de familia. personal, cuyos beneficiarios son el conjunto de
3. La posesin comn de las tierras de pasto. cabezas de familia o la Comunidad Campesina en
4. La cooperacin colectiva para el trabajo. tanto tal. Por esta facultad, se otorga a cada uno una
3
5. La apropiacin individual de cosechas y frutos. titularidad para efectuar actos de disposicin res-
pecto de su cuota parte de la cosecha comunal -
Si desligramos este conjunto de caractersticas po- tngase presente que tambin existe una asignacin
demos apreciar que la primera de ellas se refiere individual de terrenos a cada miembro de la comu-
4
especficamente al derecho de propiedad comunal , nidad "posesionario", la misma que garantiza el
la existencia de una titularidad; sigue el derecho real sustento de cada cabeza de familia y de los miem-
de posesin en dos niveles: el primero, derecho real bros del ncleo familiar-, y a la vez, la organizacin
de posesin general sobre el ntegro de las tierras comunal se encuentra facultada para sostener los
destinadas al pastoreo - terrenos destinados a la gastos administrativos a travs de la apropiacin de
actividad ganadera- y la segunda, derecho de pose- parte de las cosechas.
sin individual que otorga una titularidad de deter-
minada porcin de terreno a un cabeza de familia, Adicionalmente, tambin podra mencionarse acti-
es decir, la existencia de una asignacin individual vidades comunales, pero normalmente, stas tie-
5
al interior de la esfera comunal exterior nen un fin en particular como proveer de un televi-
sor al local comunal.
En tercer lugar, es relevante la forma como se orga-
nizan los comuneros para participar en labores Este complejo sistema de organizacin patrimonial
colectivas necesarias para el progreso de la Comu- y laboral, se expresa modernamente en el denomi-
7
nidad Campesina, la que denota la existencia de nado sistema de los "property rights" , sistema que

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J ROMERO ROMAA, E!eo<ioro. t>erechos Reales;Tmo h. Seghnd

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Propiedad comunal que corresponde a.lil. e;>tticad,ela'~lacin l11tdi<;a pft~rim<:miill;

' LO dicho, es rasgo sil1tomticoae

entenderse sin la pre-existencia d(' propiedad
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ri~~d~ inte~i6rde urik C:6~un~ad CS~pesina, .la misma qu~ ~()puede>
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Al respecto, Pea Jumpa consider~ que lo ~firmadp J:IC!S n%esriilmeJ\te yElr<l!id.Sfu ~rnP<i~'f(); i~d:-ife q\ledesd~ ~1 pJ:tto deyi!ltil.
estatal la indemnizacin es impractic;able; pero, la Com~nidadtiel'iE!; ep uso <J.e s~ ~l:lctono~nia, la P9!iibjlisJad de hacerlo vah;
7
Torres Lpez, citado por Bullard, describe lo qu~] Uam~los s~s~~~~ d:J'prope~ty ;;/tts". ~t;~ de d~ ~is~n ~~~talde lasod:~~d .
y de la economa, la maximZ;'tCri de beneficiqs s c;on;titi.lye en eiitwjor inedio P~J'il ~llo~o deJa COJ:lVivend.a social. De esta fop"ria
se alcanzar la asignacin ms E;ficief\te.delos te~ursos; qe por scass( LOs "propertyrights~s&n.corisi<ierados.derechosd~
apropiacin, que consisten en la iisignaci6q, a los iridividu?~~ e!~ &\\.!pos de derec~os para ~ar p:r~ <l:etermJ:t"da p~te c!e los gue es
comn ypoder exduir d~ sv\1~ J1.ls d~ns~ Por e!ld,los l!prop;t~ ti$h\s:'l ~~ que ~fect~{iil<i jiierprof'i~dad 4e l;l<:{)sa; afectan l
posibilidad dE;'. c:omportam1er:~~?)'a las cortl::itepciasde q)J~ dispoJ1el titljla~ (iehes4r;sri: qt,ldo P().t: ~)JUard en la Relacin Jurfdka
Patrimonial, Reales vs. Obligac0nes~ Alfredo Bu1lil.td~ Prii:n~ra &ftin, M~ ~dtore~. mo;pag; 2$$, > . ..

THEMIS
96
a la vez es "una garanta de los status de partida y de
llegada dentro de la dinmica prevalente en la
8 9
racionabilidad econmica" Y
Para que exista un sistema de "property rights" de-
ben darse en la realidad, en trminos del investiga-
dor Xavier Albo, dos principios generales, a saber:
A) La propiedad o dominio de las tierras lo tiene la
comunidad.
B) Cada unidad domstica de produccin (cada
cabeza de familia), posesin o uso, determinado por
la costumbre (considerar el elemento de la costum-
bre esencial para comprender la racionabilidad del
instituto), de ciertas extensiones de terreno que
puede transmitir dentro de la comunidad de acuer-
10
do a mecanismos aceptados a su interior
Es as que, "el dominio comunal permite mantener
la unidad del colectivo, lo organiza y estructura. El
dominio til o familiar permite la satisfaccin de
11
necesidades individuales" .
De la yuxtaposicin de esa esfera exterior de propie-
dad comunal, la unidad del colectivo, con la esfera
interior de asignacin individual de titularidades,
aquello que exponemos como" dos niveles", resulta
la continuidad histrica de este instituto jurdico, su
vigencia en la realidad. La Ley General de Comuni-
dades Campesinas, por tanto, cuando expone sobre
los "vnculos ancestrales" no debe hacernos pensar
en la Comunidad como un instituto cuya razonabi-
lidad sea una cpsula que el tiempo no ha roto o
transformado.
La modernidad, la proximidad de la carretera, los
medios de comunicacin masiva como la televisin,
la radio o el centro comunitario de telecomunicacio-
nes, han quebrado, si se quiere erosionado, ese
vnculo ancestral expuesto en la Ley, recon-
formndose el instituto en torno a lo que ahora
denominamos "sistema de property rights". Debe-
m os, por ende, centrar la respuesta comunal respec-
to de lo expuesto en la Ley en la aparicin de este
sistema o si se prefiere, la base de su continuidad,
teniendo presente que "el sistema jurdico patrimo-
nial imperante en nuestro pas no logra desarrollar,
como vemos, la funcin central que le compete: el
logro de una autntica convivencia social. Por el
contrario, su aplicacin puede constituirse en fuen-
te de conflicto social y disfuncionabilidad de las
12
instituciones"
La Comunidad Campesina fue, y es, una manera
tradicional de organizacin con la finalidad de
desarrollar la vida de seres humanos ajenos a las
labores del Estado, lejos por aos del ejercicio de su
soberana, es la forma como el hombre se enfrenta
al medio, a su ecosistema, y sobrevive. De ah su
relevancia y trascendencia jurdica- econmica, la
misma que hizo exponer a los legisladores del
Congreso Constituyente de 1978 que las tierras de
las Comunidades Campesinas son "inembargables"
e" imprescriptibles", y culmina sancionando con un
"tambin son inalienables".
Es decir, la respuesta estatal a su prctica continua
durante el perodo republicano, por citar un espacio
histrico, de buscar desplazar a los comuneros de
sus terrenos para dar paso al gran latifundio o a la
gran empresa, actividad dada en caso se encontra-
sen recursos naturales aprovechables como el mi-
neral o el petrleo en terrenos comunales, fue la de
otorgar al instituto jurdico de las Comunidades
Campesinas una proteccin adecuada que no existe
en el orden legal comn, ni en el derogado Cdi&o
3
Civil de 1936 ni en el vigente Cdigo Civil de 1984 .
Como seala Adolfo Figueroa, en su libro Economa
Campesina, "existe la idea que la economa campe-
sina es ineficiente y que el campo est sobrepoblado.
No habiendo criterios capitalistas en la produccin
y distribucin, no se puede absorber el exceso de
14
poblacin" A la vez, debemos considerar que, la
produccin ganadera no requiere mayor participa-
THEMIS
97
cin de fuerza laboral en el proceso productivo, el
campo queda as vaco o, en los trminos expuestos
incapaz de reabsorber el exceso poblacional siendo
el rea rural sobrepoblada; por ende, para mantener
el equilibrio del circuito productivo la poblacin
rural se desplaza hacia zonas donde puedan desa-
rrollar su actividad productiva.
Es decir, se gesta la inmigracin y la tugurizacin de
nuestros centros poblados, en la misma lgica, es la
ciudad quien absorbe el excedente poblacional del
campo y al encontrarse ste en la incapacidad de
"recibir" la masa poblacional excedente se genera la
crisis urbana actual.
Ante ello, la respuesta inmediata es la generacin
espontnea de una legalidad que rige la vida de los
"marginados" ajena a nuestros textos legales, en
sntesis, de acuerdo a lo expuesto por Hernando de
Soto en su libro El Otro Sendero, "el fenmeno
15
informal"
Lo que no ocurre, por ejemplo, con una economa
agraria de produccin, cuyo proceso productivo s
requiere de una mayor cantidad de mano de obra,
por lo que el equilibrio entre lo rural y lo urbano se
mantiene, evitando de esta manera el desplaza-
miento innecesario o slo se acepta como un cambio
en la calidad de vida. Es decir, imaginemos el cam-
bio experimentado por un campesino que se con-
vierte en obrero calificado y sus hijos, a su vez, son
jvenes universitarios. Como se comprueba se rom-
pe el crculo de pobreza de una generacin a otra
siempre que el equilibrio productivo se mantenga.
El campo, el rea rural se encuentra despoblada
porque nuestra industria ligada al sector se orienta
preferentemente al aprovechamiento de recursos
ganaderos.
Como muestra ilustrativa pensemos en industrias
de lanas, leche, cueros entre otros. La situacin se
agrava an ms, si consideramos que los centros de
produccin manufacturera se encuentran lejos de la
fuente originaria de productos, cuya distancia terri-
torial se agrava, an ms, con la natural dificultad
de transportar productos a travs del pas
(inexistencia de carreteras, la misma geografa).
Sin embargo, en una interesante postura expuesta
por Schultz, citado en el libro de Figueroa, responde
THEMIS
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diciendo que: "en la agricultura tradicional, es de-
cir, en la economa campesina, no existe ineficiencia
ni sobrepoblacin; la pobreza aqu se explica por la
pobre dotacin de recursos y por la tecnologa tradi-
cional. Los campesinos son pobres pero eficientes.
La racionabilidad campesina es explicada porque el
punto de partida que propone la realidad, es diver-
16
so al que propone una economa liberal-capitalista"
De ah que nuestra respuesta legal expuesta en la
derogada Constitucin Poltica de 1979 tenga, hasta
cierto punto, una riqueza de concepto que debemos
tener presente en atencin a que nuestra Comuni-
dad Campesina es distinta y, a la vez, se enfrenta a
nuestra propia razonabilidad.
La proteccin legal es necesaria porque sirve a un
instituto que nace, por decirlo de una manera, con
desventaja frente a la razonabilidad del mercado, si
rompemos ese precario equilibrio existente en el
interior de nuestro pas corremos el riesgo de des-
estabilizar nuestro propio sistema econmico jur-
dico y la base de nuestro desarrollo. En otras pala-
bras, ningn progreso es verdadero si no se asienta
sobre bases reales en las que construir un sistema
plural y democrtico de Estado.
La lgica invertida de la derogada Constitucin de
1979, aquella de la que habla Schultz para explicar el
comportamiento del rea rural, se abandona en la
vigente Constitucin Poltica de 1993, en donde se
expone en el artculo 89' que las Comunidades
Campesinas continan an con existencia legal y se
les sanciona como personas jurdicas.
Sin embargo, es en el tema de la proteccin legal,
expuesta dentro del sistema de garantas de los
"property rights", lo que se vulnera con la dacin de
la nueva Constitucin, cuando sta sanciona a los
terrenos de la Comunidad Campesina slo como
"imprescriptibles", no aplicndoseles, ahora, las
normas contenidas en el actual Cdigo Civil sobre
el tema como ocurriera con el rgimen constitucio-
nal derogado, abandonndose los necesarios crite-
rios de proteccin tales como la "inalienabilidad"
de los terrenos y el carcter "inembargable" de los
ttulos comunales.
La base del sistema comunal es la "propiedad" de
los terrenos asignados por el Estado a cada Comu-
nidad, se asienta en el detallado rgimen de propie-
dad especial que admite una esfera colectiva hacia el
exterior, as como, una esfera individual hacia el
interior, el denominado sistema de "property rights".
La Ley No. 26505, publicada en el diario oficial el18
de julio de 1995, con el nombre de "Ley de la
inversin privada en el desarrollo de las actividades
econmicas en las tierras del territorio nacional y de
las Comunidades Campesinas y Nativas", la misma
que fuese aprobada por el extinto Congreso Consti-
tuyente Democrtico, admite en su contenido - si-
guiendo el espritu expuesto por la Constitucin de
1993- que los derechos de propiedad de las Comu-
nidades Campesinas y Nativas puedan ser objeto
de compra-venta, eliminando todo lmite a la tenen-
cia de la tierra y faculta al Estado a vender en subasta
pblica tierras eriazas de su dominio.
Para proceder a vender derechos patrimoniales co-
munales se requiere previamente adoptar acuerdo
comunal bajo la forma particular en la que sta se
organice en Asamblea. La aprobacin de tal deci-
sin requiere para su validez, tratndose de terre-
nos ubicados en la zona de la Costa, segn la ley, el
voto favorable de no menos del 50% de los miem-
bros de la Comunidad reunidos en Asamblea, esto
para el supuesto que quien desee adquirir sea "co-
munero posesionario"; de la misma manera, para el
caso en que quien desee adquirir terrenos de propie-
dad comunal sea" comunero no posesionario" o un
"tercero" se seguir con el mecanismo detallado
para el caso del"comunero posesionario". La pre-
sente disposicin rige tambin para otros actos de
disposicin que considere la Autoridad Comunal,
tales como gravar o arrendar los predios.
El qurum requerido para ejercer actos de disposi-
cin, tales como la venta o el arrendamiento, en
terrenos de Comunidades Campesinas ubicadas en
zona de Sierra o Selva, se eleva hasta llegar a los dos
17
tercios .
Adicionalmente, se seala que las comunidades
campesinas son libres de adoptar por acuerdo ma-
yontario de sus miembros el modelo empresarial
que decidan en Asamblea, es decir, se transforma-
rn a cualquiera de las modalidades societarias
admitidas por la ley, "no estando sujetas al cumpli-
mientodeningnrequisitoadministrativoprevio"18
para desarrollar actividades econmicas en sus tie-
rras.
Sin embargo, otorgar a la Comunidad la facultad de
adoptar tal decisin y restarle la proteccin legal de
que gozaba con la derogada Constitucin de 1979,
significa, en trminos latos, dejar de lado esta forma
de organizacin comunal, extraerla del sistema y
abortarla como instituto.
En pocas palabras, el tratamiento legal al instituto
de las Comunidades Campesinas se da en una
ptica propia de un sistema de mercado, y no a la
inversa como sugerimos en el presente comentario.
El cambio expuesto en la ley significa la atomizacin
de los terrenos comunales y por ende la
autodestruccin del instituto, el fin de la propiedad
comunal, de esa esfera externa necesaria para confi-
gurar un sistema de garanta como el expuesto
sistema de "property rights". Se enfrenta ahora a la
Comunidad con una lgica inversa a la desarrollada
por ella misma, se contraviene, en este sentido, la
evolucin que hizo que el sistema llegue hasta nues-
tros das.
La ley de la inversin privada en el desarrollo de las
actividades econmicas en las tierras del territorio
nacional y de las Comunidades Campesinas y Nati-
vas, Ley No. 26505, establece un rgimen general de
produccin e inversin en el sector agrario, abando-
nando la proteccin jurdica de la cual gozaban,
salvo en el tema de la imprescriptibilidad que es
protegida constitucionalmente.
Sin embargo, no olvidemos que, "la defensa de la
Comunidad indgena no reposa en principios abs-
tractos ni en sentimentales consideraciones tradi-
THEMIS
99
cionalistas, sino en razones concretas y prcticas de
19
orden econmico y social"
CONCLUSIONES
l. Las Comunidades Campesinas se asientan en un
rgimen dual de propiedad que significa una esfera
comunal hacia el exterior as como una esfera
individual hacia el interior, la misma que se deno-
mina sistema de "property rights".
2. Con los cambios operados en la Constitucin de
1993 y en la Ley No. 26505, el Estado abandona la
poltica de la lgica de proteccin y garanta para
configurar el sistema de propiedad de las Comuni-
dades Campesinas y, por ende, se ingresa a una
nueva concepcin poltica donde el rgimen comn
de propiedad privada, al no otorgarse mayor pro-
THEMIS
100
teccin para los terrenos de las Comunidades Cam-
pesinas que la imprescriptibilidad sancionada por
la vigente Constitucin, es la regla general del siste-
ma patrimonial peruano.
3. Las Comunidades Campesinas deben transfor-
marse, de acuerdo al texto de la Nueva Ley de
Tierras, a cualquiera de las modalidades empresa-
riales que admite nuestra legislacin. El plazo para
que opere tal transformacin deber ser expresado
en el Reglamento a ser dado para la Ley No. 26505,
a promulgarse en 90 das de la publicacin de la
norma bajo comentario.
4. Con la venta de los territorios comunales se busca
extinguir la modalidad de organizacin comunal en
el Per para pasar a un sistema comn de propie-
dad privada.