Neoinstitucionalismo como

modelo de anlise para

as Polticas Pblicas
Algumas observaes

Carlos Vasconcelos Rocha*

Uma caracterstica de qualquer cincia, e portanto das cincias sociais,

a disputa entre as vrias perspectivas de explicao dos seus problemas espe-
cficos. Tanto ao longo do tempo quanto num mesmo perodo, h maior ou
menor dissenso sobre a abordagem terica mais apropriada para se adotar.
Sendo assim, um requisito para qualquer analista se situar entre a variedade
de propostas disponveis. Para o estudo das polticas pblicas, especificamen-
te, temos naturalmente uma variedade de perspectivas de anlise, cada qual
buscando se firmar perante as outras. Sem pretender aprofundar o tema des-
1
sas disputas , este trabalho tem o objetivo de desenvolver alguns pressupos-
tos bsicos da perspectiva neoinstitucionalista, situando-a dentro do debate
mais geral. Em meados da dcada de 80, a chamada perspectiva neoinstitu-

*
Doutor em Cincias Sociais pela UNICAMP, professor e pesquisador do Mestrado em
Cincias Sociais e do Departamento de Relaes Internacionais da PUC-Minas. caro-
cha@pucminas.br.
1
David Easton (1985), por exemplo, busca fazer um balano resumido do debate americano
neste sculo. Tal debate relevante, na medida da influncia que as teorias abordadas tm
para os estudos realizados em diversas partes do mundo, inclusive no Brasil.

Civitas Porto Alegre v. 5 n. 1 jan.-jun. 2005 p. 11-28

12 Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 5. n. 1, jan.-jun. 2005

cionalista encontra grande acolhida pelos estudiosos das polticas pblicas, ao

introduzir importantes aspectos analticos para as pesquisas, ampliando assim
os horizontes dos estudos na rea. Em grande medida, podemos afirmar que o
neoinstitucionalismo busca se consolidar como uma referncia terica con-
trapondo-se aos modelos pluralista e marxista. Sendo assim, inicialmente,
faremos uma breve aluso aos pressupostos analticos desses dois modelos.
Em seguida, buscaremos apresentar os pressupostos tericos dos neoinstitu-
cionalistas e apontar algumas crticas que levaram reformulao de sua
proposta inicial. Nas duas partes seguintes, buscaremos ressaltar dois aspec-
tos que no nosso entender so mais relevantes para o desenvolvimento dos
estudos sobre as polticas pblicas e que ganharam relevncia no debate atra-
vs de autores filiados perspectiva neoinstitucional. Vamos abordar, respec-
tivamente, o papel das idias na formulao das polticas e a questo da mu-
dana das instituies. Como concluso, tentaremos, em breves palavras,
ressaltar alguns pontos fortes e algumas fragilidades do modelo neoinstitu-
cionalista, tomando como parmetro as outras duas perspectivas analticas.
Especificamente, o trabalho procura demonstrar que o neoinstitucionalismo
fornece elementos valiosos para os estudos de caso, mas no d conta de
desenvolver teorias mais amplas.

O neoinstitucionalismo no contexto do debate

Nas dcadas de 50 e 60, a cincia poltica americana era dominada pelos

modelos explicativos comportamentalistas (behavioralism) e pluralista. O
modelo pluralista, especificamente, orienta uma enorme quantidade de traba-
lhos empricos sobre polticas pblicas, inclusive no Brasil. De forma um
tanto quanto arbitrria, podemos afirmar que o pluralismo concebe a distri-
buio do poder como um aspecto mais ou menos permanente das socieda-
des, especialmente as de democracia liberal. As sociedades so concebidas,
nessa perspectiva, como compostas de diversos centros de poder, sendo que
nenhum deles totalmente soberano. Esse modelo adota o conceito de grupo
de interesse ou grupo de presso como instrumento analtico para o processo
de decision-making. Para o pluralismo, o poder relaciona-se a questes espe-
cficas, fugazes ou persistentes, instaurando coalizes entre grupos de interes-
se na busca de certos objetivos. A luta poltica se faz em torno de questes
diversas como problemas econmicos, morais, religiosos, de raa, de gnero
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 13

e diversos outros. Tomando a terminologia da abordagem sistmica, so as

demandas e apoios (inputs) dos grupos de presso que vo delinear as polti-
cas pblicas (outputs). O governo e suas polticas so vistos como resultado
dos inputs vindos da sociedade. O Estado considerado como algo neutro,
cuja funo promover a conciliao dos interesses que interagem na socie-
dade, segundo a lgica do mercado (Dahl, 1988, p. 85).
Um outro modelo bastante difundido o marxista, adotado em maior ou
menor grau, conforme a poca e o lugar. Nos Estados Unidos, por exemplo,
depois de um ostracismo de aproximadamente 30 anos, autores marxistas
chegam a travar interessantes polmicas com autores pluralistas, a partir da
2
dcada de 70. De maneira tambm resumida e arbitrria, pode-se dizer que a
anlise marxista parte das relaes entre economia, classes sociais e Estado.
As relaes de classe so essencialmente relaes de poder, constituindo o
instrumento analtico para a interpretao das transformaes sociais e polti-
cas. As polticas estatais aparecem como reflexo dos interesses do capital,
seja como fruto do Estado visto como mero comit destinado a gerir os
negcios comuns a toda a burguesia, seja como resultado da ao de um
Estado dotado de uma autonomia relativa, mas que em ltima instncia
3
vela pelos interesses do capital.
Apesar de se colocarem em lados opostos do debate, o pluralismo e o
marxismo unem-se na nfase analtica centrada na sociedade. Para ambas as
perspectivas, a ao estatal sempre resposta a estmulos vindos da socieda-
de. Contrapondo-se a esse enfoque, por volta de meados dos anos 80, difun-
de-se o modelo analtico neoinstitucionalista. Em sua primeira verso, deno-
minada state-centered, o neoinstitucionalismo recoloca o Estado como foco
analtico privilegiado: ele que passa a explicar a natureza das polticas go-
vernamentais. Skocpol (1985), retomando a tradio alem de Max Weber e
Otto Hintze, uma das primeiras autoras a propor uma reorientao terica
em relao s abordagens precedentes e a tentar organizar as bases da anlise
neoinstitucionalista. A autora considera, inicialmente, a sociedade civil per-

2
Ver, por exemplo, a interessante polmica de J. Manley contra R. Dahl e C. Lindblom,
publicada na American Political Science Review, Washington, v. 7, n. 2, 1983.
3
No primeiro caso podemos remeter ao Manifesto Comunista de K. Marx e F. Engels. Defen-
dendo uma abordagem mais flexvel temos N. Poulantzas em Poder poltico e classes sociais,
So Paulo, Martins Fontes, 1977, por exemplo. Uma excelente discusso sobre o tema pode
ser encontrada no trabalho de Przeworski (1995).
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manentemente influenciada pelo Estado, devendo este ser concebido como

muito mais que um simples foro em que os grupos sociais formulam de-
mandas e empreendem lutas polticas ou estabelecem acordos (p. 83). Ela
parte da idia geral da autonomia dos Estados, que
concebidos como organizaes que reivindicam o controle de territrios e pes-
soas, podem formular e perseguir objetivos que no sejam um simples reflexo
das demandas ou de interesses de grupos ou classes sociais da sociedade (Skoc-
pol, 1985, p. 86).

Nesse esforo, Skocpol (1985) critica os pluralistas, apontando que em

suas anlises os fatores causais determinantes de decises concretas de polti-
cas pblicas entram, muitas vezes, em contradio com suas concluses te-
ricas: o contedo das decises pblicas supera, em diversos casos, o carter
das demandas vindas da sociedade. Ou seja, o contedo dos outputs costu-
mam no raro extrapolar o dos inputs. Alm disso, ela aponta que mesmo nos
estudos pluralistas que concedem certa autonomia de deciso ao Estado, os
funcionrios estatais so tomados como grupo de interesse sem se considerar
a estrutura estatal na qual se inserem. A autora critica tambm os marxistas,
ou mais especialmente os chamados neomarxistas, que concebem o Estado
como configurado pela luta de classes, de forma direta ou indireta. Estes no
levam em conta, argumenta, que muitas vezes o Estado que conforma as
classes e a luta de classes. Skocpol sustenta tambm que a proposio de uma
lgica geral de desenvolvimento poltico, adotada pelos marxistas e neomar-
xistas, dificilmente encontra correspondncia com o estudo de casos concre-
tos de polticas estatais (Skocpol, 1985, p. 77).
Assim, para o neoinstitucionalismo, o Estado, ao contrrio do que defen-
dem os pluralistas e marxistas, no se submete simplesmente a interesses
localizados na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de interesse. As
aes do Estado, implementadas por seus funcionrios, obedecem lgica de
buscar reproduzir o controle de suas instituies sobre a sociedade, reforan-
do sua autoridade, seu poder poltico e sua capacidade de ao e controle
sobre o ambiente que o circunda. A burocracia estatal, especialmente a de
carreira, estabelece polticas de longo prazo diversas das demandadas pelos
atores sociais. Suas aes buscam propor vises abrangentes sobre os pro-
blemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de elaborar
e implementar polticas , em parte, resultante do controle que ela exerce
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 15

sobre um recurso de poder privilegiado, que o acesso diferenciado infor-

mao. Nessa perspectiva, as decises pblicas trazem, portanto, a marca dos
interesses e das percepes que a burocracia tem da realidade. O Estado apa-
rece como varivel independente, dotado de autonomia de ao, expresso do
insulamento da burocracia (Skocpol, 1985).
Porm, cada Estado tem sua capacidade dada por uma srie de requisitos
prprios. Esses requisitos so historicamente condicionados: os instrumentos
de polticas estatais no so criaes deliberadas de curto prazo, mas sim
dependem da histria de cada nao. O poder poltico dos grupos de interesse
e das classes depende, em grande medida, das estruturas e capacidades do
Estado. E s o exame de cada caso especfico pode definir o grau de insula-
mento que cada Estado possui.
Esse debate envolve, em um aspecto crucial, o tema da autonomia do Es-
tado. Os problemas contidos na perspectiva state-centered so apontados de
forma persuasiva por Przeworski (1995). Para esse autor, tal perspectiva s
coerente se o Estado deriva seu poder exclusiva ou fundamentalmente do
monoplio da fora fsica (p. 67). E, segundo sua argumentao, tal situao
no pode ser generalizada por duas razes. Em primeiro lugar, o autor afirma
que em vrias sociedades h o controle civil sobre os militares, o que derruba
a premissa de que o poder do Estado sempre e em qualquer lugar provm da
fora fsica (p. 67). Em segundo lugar, ele sustenta que numa economia
capitalista a alocao de recursos feita por agentes privados, o que implica
que a fora pode no ser suficiente para governar efetivamente (p. 67).
Criticando Skocpol, em sua fase state-centered, Przeworski aponta as confu-
ses que se do em torno da idia de autonomia do Estado. Segundo o autor,
no tem sentido falar em autonomia se se toma como caracterstica central do
Estado o seu monoplio sobre os meios de violncia. Neste caso, o que deve
descrever a relao do Estado com a sociedade o termo dominao. O autor
argumenta que tal distino no percebida por Skocpol (1985), ao centrar
sua ateno sobre a questo da autonomia do Estado. Przeworski mostra que
o Estado autnomo quando os governantes tm objetivos prprios e so
capazes de implement-los, mesmo contra interesses dos diversos grupos
sociais. Afirma ainda que mesmo numa democracia
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os ocupantes de cargos no Estado polticos eleitos ou burocratas nomeados

no so agentes perfeitos do pblico em nome do qual assumem responsabilida-
des: eles no agem de acordo com o melhor interesse dos cidados (p. 77).

Porm, apesar disso, tomar a autonomia do Estado como algo generali-

zvel seria um equvoco. Przeworski vai defender que o estudo de casos
concretos que vai definir o papel do Estado e da sociedade na tomada de
decises. Assim, afirma que no faz sentido rotular perspectivas pelo que
deve ser o resultado de investigaes concretas (p. 71). no intuito de pro-
cessar tais crticas que o neoinstitucionalismo evolui para uma posio mais
matizada.
De uma nfase maior no Estado como fator explicativo, proposta pela
perspectiva state-centered, numa primeira fase, o neoinstitucionalismo evolui
no sentido da ampliao do seu escopo de anlise para a perspectiva que
Skocpol denominou de polity-centered analysis (1995, p. 41). Nesta segunda
fase, o Estado no considerado, a priori, como dotado de poder para gerar
em seu interior suas polticas, conforme seus interesses ou concepes. A
perspectiva de anlise polity-centered busca equilibrar o papel do Estado e da
sociedade nos estudos de caso, concebendo que o Estado parte da sociedade
e pode portanto, em certos casos, ser infuenciado por ela em maior grau do
que a influencia. Nessa segunda fase da perspectiva neoinstitucional, a pes-
quisa deve abranger instituies governamentais, regras eleitorais, partidos
polticos e polticas pblicas anteriores, como fatores condicionantes dos
interesses da sociedade civil, das suas estratgias e objetivos (Skocpol, 1995;
Immergut, 1996; Migdal, Kohli e Shue, 1994). Quatro princpios podem ser
destacados nessa reviso: a efetividade do Estado no depende apenas de seu
insulamento, mas de como se d sua insero na sociedade; a necessidade
de enfocar no apenas governos centrais, mas tambm os nveis de governo
perifricos; a fora do Estado e dos agentes sociais so contingentes a situa-
es histricas concretas; e, finalmente, a relao Estado/sociedade no com-
pe um jogo de soma zero, implicando a possibilidade de que compartilhem
os mesmos objetivos.
Em trabalho que busca caracterizar o surgimento das polticas sociais nos
Estados Unidos, Skocpol (1995, p. 41) prope um roteiro de anlise para o
estudo das polticas sociais que contempla quatro dimenses, e que resume
bem os pressupostos do neoinstitucionalismo polity-centered. Em primeiro
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 17

lugar, ela ressalta a autonomia que os funcionrios estatais tm em relao

aos outros interesses sociais. Os funcionrios trabalham no sentido de imple-
mentar polticas que atendam s suas idias, s necessidades de suas carreiras
e organizaes. Isto no quer dizer que possam ignorar os outros interesses
sociais, sendo que no raro buscam compatibilizar seus interesses com estes
ltimos. A capacidade que tm de buscar os seus objetivos depende das ca-
ractersticas das organizaes polticas dentro das quais atuam. A autora
refuta o uso de concepes genricas de Estado. Ela afirma, por exemplo, que
falar de Estado capitalista no diz nada sobre a capacidade de ao de
qualquer Estado particular do mundo capitalista. apenas com o levantamen-
to histrico da formao dos Estados, do estudo das maneiras de como en-
frentam os desafios internos e externos com que se defrontam, que se pode
dimensionar a capacidade de implementao de polticas dos funcionrios
estatais e dos polticos.
Em segundo lugar, a autora relaciona instituies polticas e identidades
sociais. Constata que estruturas e processos polticos influenciam identidades,
metas e capacidades polticas de grupos politicamente ativos. Prope, pois,
explorar como os fatores polticos e sociais se combinam para afetar as iden-
tidades sociais e capacidades dos grupos envolvidos no jogo poltico. Em
terceiro lugar, aponta que as caractersticas das instituies governamentais,
dos sistemas partidrios e das regras eleitorais afetam o grau de sucesso pol-
tico que qualquer grupo ou movimento pode alcanar, na medida que possibi-
litam, ou vetam, o acesso dos grupos s decises pblicas. Essa capacidade
de se atingir metas polticas no depende, portanto, apenas da auto-
conscincia e recursos de mobilizao dos grupos, mas tambm das oportuni-
dades relativas que as instituies polticas oferecem a certos grupos e negam
4
a outros. Finalmente, em quarto lugar, ela sustenta que polticas adotadas
anteriormente reestruturam o processo poltico posterior. Como a poltica
cria polticas, estas tambm reelaboram a poltica (Skocpol, 1995, p. 58).
Esse efeito feedback das polticas tem duas dimenses: as novas polticas
transformam a capacidade do Estado, mudando portanto as possibilidades
administrativas para iniciativas futuras; e, por outro lado, afetam a identidade
social, metas e capacidades dos grupos para o jogo poltico subseqente. Uma

4
Um bom exemplo da capacidade analtica de tal proposio encontrado em Immergut
(1996).
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poltica tem sucesso quando estimula grupos e alianas que defendam sua
continuao e expanso. O feedback positivo influencia a adoo futura de
polticas anlogas, e o negativo tende a barrar a reproduo de polticas simi-
lares.
interessante abordar um desdobramento desse ltimo ponto para a an-
lise das polticas pblicas. Como vimos, o modelo neoinstitucionalista releva
o papel do Estado e de seus funcionrios na explicao das polticas gover-
namentais. Uma questo, no entanto, emerge dessa centralidade analtica que
o papel da burocracia pblica ganha, que a dos fatores que influenciam as
suas aes. Ao buscar desenvolver essa questo, determinados autores neo-
institucionalistas retomam o papel explicativo das idias na produo de
polticas pblicas. Como vimos, policymakers aprendem com o sucesso ou
insucesso das polticas anteriores e agem conforme o escopo de idias que
orientam a abordagem dos problemas com que se defrontam. Dentre os auto-
res que enveredam por esse caminho est Peter Hall (1993), que, ao estudar a
produo de polticas econmicas na Inglaterra, fornece interessantes elemen-
tos para explicao da ao da burocracia e contribui para o desenvolvimento
do modelo neoinstitucionalista. o que trataremos no prximo tpico.

O papel das idias na produo de polticas

Os tericos do Estado, conforme denominao que Hall d aos neoins-

5
titucionalistas da perspectiva state-centered, partem de trs princpios, quais
sejam: a ao estatal tem autonomia com relao s presses sociais; o prin-
cipal fator que afeta uma poltica a poltica anterior, no sentido de que as
principais idias e interesses que os policymakers possuem surgem de suas
experincias com as polticas antecedentes; os especialistas de determinada
rea de saber, em conexo com a burocracia, tm papel preponderante no
aprendizado sobre as polticas, ao passo que o papel dos polticos secund-
rio. Hall critica a simplicidade de tais proposies, alertando que o processo
de aprendizado com as polticas anteriores pode tomar vrias formas, depen-

5
Hall privilegia em sua anlise as idias de Hugh Heclo. O trabalho de Heclo, Modern Social
Politics in Britain and Sweden (New Haven, Yale University Press, 1974), que foi um dos
pioneiros da perspectiva neoinstitucionalista, enfatiza os aspectos que vo ser aprofundados
por Hall.
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 19

dendo dos tipos de mudanas envolvidos. O autor defende ento a existncia

de trs tipos distintos de mudanas nas polticas. As mudanas de primeira e
segunda ordens so caracterizadas pelo autor como mudanas limitadas,
compostas por ajustes rotineiros em polticas em andamento ou alterao de
instrumentos para alcanar a mesma hierarquia de metas traadas anterior-
mente. Com relao a essas duas ordens de mudanas, Hall considera a tese
dos tericos do Estado procedente, na medida em que a ao estatal con-
sideravelmente insulada das presses pluralistas do sistema poltico. A mu-
dana, nesses casos, fruto, em grande medida, do aprendizado de tcnicos e
burocratas com as experincias passadas. A mudana de terceira ordem, no
entanto, mais profunda. Esse caso envolve tanto a mudana dos instrumen-
tos de polticas, quanto das metas e do prprio sistema de idias e padres
que orientam a abordagem da realidade pelos especialistas. Segundo ele, h a
6
uma mudana de paradigma, nos termos propostos por T. Khun.
No caso de mudana de paradigma, o processo impulsionado por fato-
res sociais e quase nunca por fatores estritamente cientficos. A mudana
configurada pelo embate dos interesses em jogo, expressando a configurao
da esfera de autoridade sobre as polticas governamentais. A mudana de
paradigma ento precedida de mudanas na esfera do poder. O papel da
experincia com as polticas anteriores aparece na medida em que a no reso-
luo dos problemas colocados na perspectiva de um determinado paradigma,
ameaa o poder das autoridades que o sustenta.
O autor conclui que as polticas so elaboradas dentro de um sistema de
idias e padres, compartilhados pelos especialistas, que especifica no ape-
nas as metas que devem ser alcanadas, mas o significado da natureza dos
problemas abordados e os instrumentos de sua soluo. Por outro lado, o grau
de autonomia dos especialistas e da burocracia, e em conseqncia do Estado,
depende do tipo de mudana em curso. Tambm as instituies cujas aes
dependem mais de especialistas so naturalmente mais influenciadas pelos

6
Kuhn, em seu livro As estruturas das revolues cientficas, So Paulo, Ed. Perspectiva,
1975, afirma que em cada momento do desenvolvimento das cincias h um conjunto de
pressupostos e crenas que so compartilhadas pelos cientistas na definio dos problemas da
investigao e na elaborao das teorias propostas para solucion-los. Este quadro mental
provisrio, no sentido de que quando os problemas internos a um paradigma so excessivos,
coloca-se em dvida a prpria validade do paradigma adotado, implicando em sua substitui-
o por outro.
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paradigmas. Se nas mudanas de primeiro e segundo grau o nvel da autono-

mia alto, nas mudanas de terceiro grau o conflito dos interesses sociais tem
papel importante. A a mudana depende dos conflitos de interesses sociais,
envolvendo o debate e o embate poltico-eleitoral das foras sociais. Os gru-
pos de interesse fazem a ligao entre o Estado e a sociedade. As idias tm
um papel central na elaborao das polticas, na medida em que legitimam
alguns interesses em detrimento de outros. O poder adquirido, em grande
parte, pela influncia do discurso. Em suma, o autor defende que no neces-
srio estabelecer rgida distino entre politics as social learning e politics as
a struggle for power (Hall, 1993, p. 292). A anlise no deve partir de uma
distino rgida entre Estado e sociedade, pois as formas que esta relao
toma so mltiplas, obrigando a adoo de uma postura analtica mais nuan-
ada.
Como se v, Hall aproxima-se assim das teses neoinstitucionais polity
centered, tanto na crtica a uma abordagem que enfatiza a idia da autonomia
do Estado, como na proposio de maior abertura analtica com relao s
diferentes realidades. E o mrito do seu trabalho desenvolver a reflexo do
papel das idias no processo de constituio das polticas governamentais.

As instituies e a questo da mudana institucional

A questo da mudana institucional um outro ponto que merece aten-

o dos analistas, no sentido de explicar os motivos pelos quais as institui-
es mudam. Levi (1991) trata dessa questo partindo de um problema inicial
e controverso, e muitas vezes negligenciado pelos autores, que definir o que
se entende por instituio. Ela enfrenta esse problema conceitual afirmando a
necessidade de se ultrapassar a concepo usual que toma as instituies
como um conjunto de regras que regulam comportamentos recorrentes. Ela
salienta que tal definio no distingue instituio de normas. Inicialmente, a
autora constata a necessidade da construo de uma tipologia das instituies,
pois sob esse rtulo, argumenta, agrupam-se certas caractersticas diferencia-
doras relevantes que deveriam ser classificadas. Posteriormente, Levi centra
sua ateno no tipo de instituies mais diretamente relacionado aos fenme-
nos polticos, que denomina de instituies formais, definindo-o da seguinte
forma:
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 21

subconjunto particular de instituies, caracterizadas por arranjos formais de a-

gregao de indivduos e de regulao comportamental, os quais, mediante o uso
de regras explcitas e de processos decisrios, so implementadas por um ator ou
um conjunto de atores formalmente reconhecidos como portadores deste poder.
As regras podem ser escritas e tidas como lei, escritas em geral, ou representar
acordos verbais ou costumeiros, pois isto algo que varia entre as instituies.
No entanto, qualquer que seja o caso, as expectativas em termos de comporta-
mento so relativamente claras (Levi, 1991, p. 82).

O trao distintivo desse tipo de instituio, segundo a autora, a existn-

cia de regras relativamente formais e estveis, que implicam certa configura-
o na alocao dos recursos de poder, atravs de mecanismos que incenti-
vam ou desincentivam certos tipos de aes dos atores sociais, ao restringi-
rem o leque de suas escolhas. Os mecanismos de delimitao de escolhas
refletem uma certa distribuio de poder, que pode servir aos interesses de
muitos ou de poucos. Assim, as instituies formais
no possuem apenas hierarquias internas de implementao e de tomadas de de-
ciso, pois so capazes tambm de estabelecer e ratificar o poder coercitivo de
certos membros da sociedade relativamente a outros. Este poder passa, ento, a
ser usado para a distribuio de servios, a coordenao das aes de indivduos
com interesses comuns, a garantia de que os poderosos possam continuar a usu-
fruir de benesses, ou para arbitrar conflitos inevitveis, de forma a reduzir os cus-
tos para os participantes e outros afetados pela contenda (Levi, 1991, p. 83).

Como as instituies configuram e cristalizam estruturas de poder, to-

mando emprestadas as palavras de Immergut, pode-se indagar: Se as insti-
tuies devem ter uma espcie de capacidade de permanncia, como as mes-
mas instituies podem explicar tanto a estabilidade como a mudana? Se as
instituies limitam o escopo da ao que parece possvel aos diferentes ato-
res, por que estes podem s vezes escapar dessas restries? (1996, p. 139).
Em outras palavras, o estudo das instituies deve buscar as causas da alte-
rao nas regras e nos procedimentos de implementao destas, levando a
que comportamentos alternativos passem a ser estimulados ou reprimidos
(Levi, 1991, p. 84). A mudana institucional, argumenta Levi, implica em
redistribuio de poder e fruto do abandono do comportamento de submis-
so por parte de pessoas ou grupos a arranjos institucionais vigentes.
Para desvendar o problema proposto, a autora vai buscar os motivos pe-
los quais as pessoas se submetem s instituies. Levi inicialmente critica a
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explicao da teoria da escolha racional, que diz que a submisso resulta da

existncia de incentivos seletivos negativos ou positivos. Por um lado, expli-
ca, implementar polticas apenas com base na coero acaba implicando em
custos muito altos, o que leva busca de meios alternativos para se criar
obedincia. Por outro lado, o grau de consentimento parece ser muito maior
que os incentivos seletivos explicam. Alm disso, afirma a autora, tomar
normas ou ideologia como fatores que levam obedincia voluntria, como
defendem alguns socilogos e economistas polticos, no suficiente, pois o
termo norma engloba fenmenos diferentes. Se por normas se entende princ-
pios morais, exemplifica, estas influenciam pequena parcela da populao. A
autora prope, enfim, como alternativa, o que chama de consenso contingen-
te ou fairness. Consenso contingente implica reciprocidade de comporta-
mentos, envolve cumprir expectativas alheias: fao porque os outros tambm
fazem, o raciocnio envolvido. Implica em cooperao condicional, onde
cada um faz sua parte com base na honestidade com reciprocidade. As insti-
tuies podem ser consideradas fair quando envolvem uma barganha aceit-
vel e a ao cumpre expectativas tidas como razoveis. O essencial que
cada um cumpra sua parte. Nesse sentido, a ao das pessoas tida como
7
coletivamente informada e adaptada. Cremos, no entanto, que o que a autora
chama de fairness tem um forte contedo moral, s que tratado de forma
mais elaborada. Alm disso, a sensao que cada um tem sobre o cumprimen-
to das expectativas dentro da barganha, envolve tambm a questo da distri-
buio dos incentivos. Considerando essas observaes, pode-se afirmar que
o argumento da autora no contraditrio com as alternativas que critica,
mas ao contrrio, complementa-as.
Assim, para Levi, as instituies representam uma barganha social a
partir da qual emergem retornos de obedincia (p. 84). Sua estabilidade se
baseia na capacidade de manter a obedincia de grupos e pessoas. Para um

7
interessante transcrever aqui um trecho do trabalho de Putnam (1996) em que o autor faz
um amplo estudo emprico sobre a poltica italiana e que corrobora a tese de Levi. Segundo o
autor, A vida coletiva nas regies cvicas [da Itlia] facilitada pela expectativa de que os
outros provavelmente seguiro as regras. Sabendo que os outros agiro assim, o mais prov-
vel que o cidado faa o mesmo, satisfazendo assim s expectativas deles. Nas regies me-
nos cvicas, quase todos esperam que os demais violem as regras. Parece tolice obedecer s
regras do trnsito, s leis do fisco ou s normas previdencirias quando se espera que os de-
mais venham desobedec-las (p. 124).
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 23

nmero substancial de indivduos, se no houver algum ganho nessa troca, a

instituio se torna injustificvel. Toda sua estrutura, por mais repressiva que
seja, contm um elemento contratual: se os que devem obedecer no recebem
a mnima parte de uma m barganha, as formas de implementao tornam-
se cada vez mais custosas, a instituio enfraquece, criando uma situao
propcia para a mudana. A estabilidade institucional se mantm: 1. quando
os benefcios oferecidos forem significativos; 2. quando o custo da mudana
for muito alto, pela capacidade institucional de monitorar e reprimir a rebel-
dia; e 3. pela falta de capacidade dos insatisfeitos de conceber alternativas
situao vigente.
O foco analtico proposto pela autora visa, ento,
as decises institucionais que produzem como conseqncia no-intencionada
um solapamento daquilo que chama consenso contigente e que, por isso, elevam
os custos de implementao das regras. O abandono do consenso contingente
precipita a mudana quando eleva o poder de barganha daqueles que no mais
aceitam ou deslegitimam os recursos coercitivos em voga (Levi, 1991, p. 84).

Quando os fatores subjacentes obedincia contingente entram em co-

lapso, h abandono do consentimento e elevao dos custos de implementa-
o das regras. Os que desejam a mudana usam a desobedincia como bar-
ganha, ao passo que os que protegem o status quo perdem recursos coerciti-
vos. O resultado provvel a mudana das prticas sociais, com a criao de
novas regras e/ou recursos coercitivos adicionais. Porm, a ao coletiva
8
difcil para os relativamente mais fracos, o que coloca entraves ao processo
de mudanas. Como principal instrumento de poder dos relativamente mais
fracos a capacidade de organizao coletiva e a recusa obedincia, as
regras vigentes mudam ou porque os subordinados adquirem novos recursos
de poder, ou por perceberem possuir recursos no utilizados, e/ou ainda por
perda de poder de barganha dos que controlam as instituies. Freqentemen-
te, argumenta Levi, a desobedincia individual, coletivamente informada,
mais fcil, pois no coloca o problema de ao coletiva. Aqui a autora no
leva em conta, no entanto, que a desobedincia individual geralmente mais

8
Um trabalho fundamental sobre o tema, e que enfatiza a assimetria das condies de ao
eficaz entre classes sociais, : Offe, C.; Wiesenthal, H. Duas lgicas da ao coletiva: anota-
es tericas sobre classe social e forma organizacional. In: Offe, C. Problemas estruturais
do estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.
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vulnervel a retaliaes e que a ao coletiva muitas vezes se coloca como

nica sada em situaes em que as possibilidades de alternativas individuais
so escassas. Enfim, de todo modo, Levi fornece uma interessante referncia
analtica para o entendimento da mudana institucional expressa na idia do
abandono do consenso contingente e, portanto, do rompimento da barganha
social que regula uma instituio.

Consideraes finais

O modelo neoinstitucional hoje, indiscutivelmente, uma referncia

fundamental para o estudo das polticas pblicas. Como se tentou demonstrar
neste trabalho, o neoinstitucionalismo contempla fatores de grande importn-
cia analtica, e de grande poder explicativo, para o entendimento de processos
de tomada de decises pblicas. Aspectos como o papel das idias e a mu-
dana das instituies, por exemplo, contribuem de maneira significativa para
o desenvolvimento dos estudos na rea. Dito isso, uma forma de aquilatar a
importncia do modelo neoinstitucional confront-lo com outros modelos,
buscando evidenciar seus pontos positivos e negativos. Sem pretender reto-
mar essa comparao de maneira detida, finalizaremos este trabalho sugerin-
do alguns pontos a partir dos quais esse debate poderia ser desenvolvido.
Comparando-se o neoinstitucionalismo com os modelos marxista e plu-
ralista, uma concluso inicial a que se chega a da maior adequao da pri-
meira perspectiva com relao s duas ltimas para a realizao de estudos
empricos das polticas pblicas. No caso do modelo marxista, pode-se obje-
tar que reduzir a explicao das polticas pblicas aos problemas de luta de
classes leva, no mnimo, a desconsiderar aspectos essenciais para o seu en-
tendimento. A percepo da estratificao social adotada pela teoria de clas-
ses tem dificuldade de incorporar a fragmentao de interesses e o grau de
diferenciao social caractersticos das sociedades atuais. tambm freqen-
temente impossvel explicar casos especficos a partir das identidades de
classes sociais, pois h uma dificuldade inerente ao modelo marxista de com-
patibilizar fenmenos particulares com sua teoria geral. Muitas vezes expli-
caes de casos particulares no conseguem se enquadrar nos pressupostos
tericos da teoria de classes. Essa dificuldade de adequao do estudo de
casos com a teoria geral acaba levando os autores filiados teoria de classes
a problemticas proposies como em ltima instncia e autonomia relati-
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 25

va. Com o intuito de garantir a premissa de que no capitalismo o poder

exercido em nome dos interesses da burguesia, mesmo que determinados
casos especficos paream mostrar o contrrio, os autores marxistas acabam
realizando verdadeiros malabarismos tericos.
Tambm, por outro lado, a teoria pluralista, amplamente difundida nos
estudos empricos de polticas pblicas, insuficiente para os estudos de
caso. A ao dos grupos de interesses, apesar de fundamental, no suficien-
te como fator explicativo. O pluralismo tem dificuldade de incorporar as
instituies pblicas e os seus funcionrios em suas anlises, como bem mos-
tra a perspectiva neoinstitucionalista.
Enfim, ao contrrio das macro-teorias como o marxismo, que abordam
realidades concretas partindo de uma construo terica que pretende expli-
car certos fatos a partir de um mecanismo causal que envolve todos os even-
tos, centrado na luta de classes, o neoinstitucionalismo prope uma teoria de
mdio alcance, voltada para os estudos empricos. O modelo neoinstitucional
polity-centered, juntamente com o pluralismo, se abre para uma variedade de
identidades, podendo em cada caso examinado considerar questes de gne-
ro, raa, religio, classe social ou qualquer outro fator de agregao de inte-
resses. Apresenta assim uma ferramenta adequada para os estudos de caso.
Porm vai alm do pluralismo: retoma a importncia analtica do papel das
instituies polticas e sua influncia sobre os grupos sociais.
Feitas essas distines gerais, tocaremos em um ponto que cremos ser
fundamental, para definir o lugar e o alcance do modelo neoinstitucional
frente aos outros modelos, ou mais especificamente, frente s macro-teorias,
que tm o marxismo como um exemplo expressivo.
A comparao do neoinstitucionalismo e do pluralismo com o marxismo
procedente apenas em certa medida. Uma distino bsica deve ser feita:
cada modelo enfatiza um nvel diferente de abordagem. Enquanto a nfase do
pluralismo e do neoinstitucionalismo a pesquisa emprica, a teoria marxista
visa sobretudo fornecer uma teoria geral do poder na sociedade. A teoria de
classes, especificamente, tem como objetivo desvendar as leis do desenvol-
vimento histrico da sociedade. Assim ao apresentar uma teoria que visa
explicaes amplas, encontra dificuldade em explicar casos concretos. Da-
hrendorf coloca bem essa distino dos nveis de anlise ao afirmar que
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a inteno analtico-epistemolgica do conceito de classes marxistas tem muitas

conseqncias. Uma delas que a teoria [...] de nossa sociedade no pode repre-
sentar uma autntica superao da teoria classista de Marx. Essa teoria afirma
que, em lugar da luta de classe entre burgueses e proletrios, existe hoje uma di-
ferenciao de muitos estratos. [...] Mas isto no tem nada a ver com a luta de
classes. Tambm na sociedade de Marx havia muitos estratos. Marx, contudo,
no pensava em semelhante descrio. Ele se interessava pelas foras dominantes
nos conflitos sociais [...] (Dahrendorf, 1981, p. 93).

A fragmentao dos interesses sociais apontado pelos pluralistas e pelo

neoinstitucionalismo polity-centered fruto da nfase nos estudos empricos,
ao passo que o enfoque da teoria de classes busca um alcance mais amplo.
Essa distino entre os nveis de anlise trabalhada tambm por Heller, que
prope uma diviso entre sociologia emprica e sociologia terica. Na primei-
ra, toda pesquisa conduzida no presente absoluto do agora e a segunda
um misto de sociologia e filosofia, sendo seu mbito mais amplo. Em suas
palavras,
mesmo que a filosofia se conceba como enraizada historicamente, sua pretenso
verdade se mantm absoluta, mesmo que os filsofos reflitam sobre o lcus
de sua descoberta, eles formulam sua verdade sub specie aeternitatis, vlida
para sempre e portadora de uma mensagem eterna (Heller, 1991, p. 204).

Mais especfico, Martins afirma que a questo do Estado s ganha sen-

tido terico e prtico se relacionada s formas particulares de estruturao da
sociedade capitalista referidas a situaes concretas. Como os processos
histricos so distintos nos diversos pases, o relacionamento entre Estado e
sociedade se d de forma especfica em cada um dos pases. Segue-se que
so precisamente esses padres diferenciados que constituem problema sociol-
gico, e so eles tambm que a reduo da problemtica do Estado capitalista s
estritas determinaes do modo de produo, tomadas como determinaes uni-
versais, incapaz de explicar (Martins, 1985, p. 18).

uma posio que remete proposio de Przeworski (1995, p. 71) e

Skocpol (1995, p. 41) de que a autonomia do Estado s pode ser definida
segundo cada caso concreto, em contraposio a um carter geral do Estado
capitalista. A idia da existncia de um carter geral do Estado capitalista se
enquadra no que Heller chama de sociologia terica, e que para Martins cons-
titui-se como arqutipo histrico, vlido enquanto dmarche filosfica.
 C. V. Rocha Neoinstitucionalismo como modelo de anlise... 27

Em sentido figurado, e de forma um pouco exacerbada, pode-se tomar as

seguintes palavras como sendo referidas relao entre esses enfoques:
A relao entre descrio e anlise corresponde da fotografia e obra de arte;
enquanto que a descrio e a fotografia reproduzem, com toda exatido, todos os
pormenores do objeto, interessa na anlise e na obra de arte descobrir e ressaltar
os traos essenciais do objeto (Dahrendorf, 1981, p. 92).

Diante de tal forma de colocao do problema, podemos organizar a dis-

cusso a partir da distino entre esses dois nveis analticos. Atualmente a
nfase nos estudos empricos hegemnica, ao passo de que teorizaes
generalizantes so vistas como inadequadas, digamos assim. Cremos que os
dois nveis de anlise so igualmente importantes e que devem ser considera-
dos. Assim indiscutvel a necessidade do esforo de construo de uma
teoria abrangente do poder social. E tal esforo pode ser auxiliado pela profu-
so de estudos empricos de casos especficos. Enquanto no houver uma
teoria que incorpore satisfatoriamente as duas dimenses, o importante que
os dois nveis de estudos estejam em permanente dilogo. Ou mais: impor-
tante que a discusso esteja atenta para a existncia dos dois nveis e dos
problemas que a escolha de um ou outro acarretam inevitavelmente para as
anlises. Voltando inteno inicial deste trabalho, o neoinstitucionalismo
mostra-se como um instrumento bastante adequado para a pesquisa emprica.
Porm, por isso mesmo, fornece uma viso fragmentada da realidade, no
podendo pretender substituir o papel das teorias amplas. Para alguns autores,
uma teoria de amplo alcance poder ser elaborada a partir do acmulo de
informaes fornecidas pelos estudos empricos. As coisas podem ser mais
complicadas, pois no se pode desconsiderar as tenses contidas entre os dois
nveis de anlise, pois qualquer opo analtica parece acarretar ganhos e
perdas simultaneamente. O desafio ser compatibilizar as chamadas teorias
de amplo alcance com as teorias voltadas para os estudos empricos.

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Texto recebido em novembro de 2004 e aprovado em janeiro de 2005.