Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Resumo
Este artigo uma reflexo sobre a nova fase da administrao pblica brasileira aps as reformas
da dcada de 1990, a criao das agncias reguladoras e a tentativa de consolidao da relao
das agncias reguladoras com os cidados. O foco do artigo tentar demonstrar que a
participao social nas decises das agncias reguladoras constitui-se em importante investimento
destinado a aperfeioar o processo de formulao e implementao de polticas pblicas
regulatrias. O artigo visa tambm esclarecer que a participao social um elo fundamental para
a boa governana, permitindo as agncias reguladoras obter novas fontes de ideias relevantes,
informaes e recursos para a tomada de decises. De igual importncia ressaltado que o
aumento da participao social amplia o espectro da contribuio do cidado e fortalece a
construo da confiana pblica nas agncias reguladoras. A TIC Tecnologia de Informao e
Comunicao provavelmente pode ser a soluo para a ampliao da participao cidad. Pases
da OCDE tm alcanado um alto nvel de participao social atravs da utilizao destas
tecnologias. O fator primordial posto em pauta neste artigo que o sucesso da implementao de
um Estado regulador depender principalmente de um maior envolvimento da populao em geral
nos assuntos regulatrios e na formulao e implementao de polticas pblicas regulatrias.
Teoria weberiana acerca da administrao racional-legal versus reforma gerencial dos anos
90.
Ao analisar o Estado brasileiro Bresser Pereira (2000) explica que o Brasil passou por
transformaes nos seus paradigmas de gesto pblica. Segundo ele a primeira transformao foi
passagem do paradigma predominante patrimonialista, com nfase exclusivamente no poder
centralizado para o burocrtico. No paradigma patrimonialista o Estado era a extenso do poder do
soberano e a esfera pblica no era diferenciada da privada. O modelo patrimonialista foi derrotado
basicamente pelo advento do capitalismo e a necessidade de um sistema racional legal.
A teoria da burocracia de Weber baseada na ideia de um sistema racional legal surge na segunda
metade do sculo XIX como forma de combate ao patrimonialismo caracterstica de um Estado
que no possui distines entre os limites do pblico e os limites do privado. As principais
caractersticas do modelo weberiano de burocracia so: profissionalizao, ideia de carreira,
hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo, legitima aplicao de regras, estatutos
racionalmente definidos e controles a priori. A administrao Pblica Burocrtica foi solidificada
com o advento do Estado Moderno, desenhando suas marcas em contraposio ao
patrimonialismo.
... uma burocracia de carter aristocrtico, com uma tica e um estilo de vida particularizados, de
funcionrios de alto escalo governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que
sombra de um soberano, assumindo-se como detentores de cargos e do saber tcnico, colocando-
se acima das demais categorias sociais poca clero, nobreza , comerciantes(burguesia em
ascendncia) e sociedade em geral.(FAORO,2001,p.63)
Com a chegada da Corte portuguesa ao pas, consolidou-se aqui uma Administrao Pblica forte,
hierarquizada de forma difusa, complexa e fluda, na qual a lgica instaurada era a da apropriao
do pblico pelo privado, configurando um espao ambguo e de difcil discernimento entre um e
outro. O cargo pblico, por exemplo, era smbolo de status possibilitando benefcios e privilgios
aos seus ocupantes.
No entender de Azevedo (1963, p.225), em estudo clssico sobre a questo cultural brasileira, a
gnese da relao Estado e sociedade no Brasil tiveram incio poca de seu descobrimento pelos
portugueses, momento a partir do qual o Estado passou a ser visto e tomado como:
... uma providncia que precede os indivduos e a que se recorre como um sistema de amparo e
de proteo. O que se v, atrs da estrutura do Estado, no o interesse coletivo de que ou deve
ser a suprema expresso; no uma vontade objetiva que se desenvolve e refora a dos
indivduos, para que esta se possa realizar completamente; no a sociedade politicamente
organizada que, como um espelho mgico, transmite ao indivduo, como sua imagem, um poder
novo: so antes de tudo, as foras vivas, as personalidades que agem e tm em suas as alavancas
do comando. No so as instituies que se respeita, seja qual for o indivduo em que ela se
instalou; mas os personagens que detm o poder ou se agitam no cenrio poltico, envolvendo-se
numa aurola de prestgio. (AZEVEDO, 1963, p.225)
A partir da dcada de 1980 durante o sculo 20, o Estado adotou um paradigma burocrtico para
gerenciamento dos servios pblicos. O plano nacional de desburocratizao foi um novo impulso
militar reformista que visava revitalizao das organizaes do Estado (BELTRO, 1984). Com
melhoria e simplificao dos processos administrativos, promoo da eficincia e foco no usurio
cidado. O paradigma gerencial passa a ser perseguido, com a adoo de estratgias de melhor
prestao de servio ao cidado.
O modelo burocrtico weberiano passou a sofrer forte criticas com o desenvolvimento de novos
modelos organizacionais para a administrao, no final do sculo XX. Os crticos argumentavam
que a organizao burocrtica era ineficiente, vagarosa, autorreferenciada e afastada das
necessidades dos cidados (BEETHAM, 1996, p.13). Em relao aos modelos organizacionais da
gesto pblica, h pelo menos trs importantes perspectivas tericas. Na primeira, a burocracia
pensada em termos weberianos, j mencionados (WEBER, 2004, p. 142-147). Na segunda,
pensada como um conjunto de organizaes compostas por indivduos que agem de forma
instrumental, motivados por interesses de maximizao de oramentos de suas reparties, o que,
no limite, e sem regras de incentivos adequadas, resulta em altos de nveis de ineficincia
(NISKANEN, 1971; TULLOCK, 1965; DOWNS, 1967). Por ltimo, h a abordagem que pressupe o
homem econmico racional, como um indivduo portador de valores e normas e, portanto,
orientado por princpios morais socialmente estimados, entre os quais o interesse pblico (WOOD;
WATERMAN, 1994; BEETHAM, 1996, p.29-42).
A ltima reforma administrativa do aparelho do Estado segundo Bresser Pereira (2000) emergiu
como resposta s disfunes tpicas das organizaes burocrticas do setor pblico, como:
centralizao, rigidez de procedimentos e padronizaes, apego as regras e reduzida orientao
por resultados. Bresser Pereira (2000) acredita que a burocracia uma barreira para a democracia
plural, por ser centralizadora e por pressupor ser a garantia da racionalidade absoluta.
Baseados nestas premissas foram tomados 02 momentos distintos e marcantes da histria para
anlise retrospectiva dos movimentos de reforma da administrao pblica brasileira; o Decreto-Lei
200/67 e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Enquanto o primeiro ajudou a
fortalecer a ao empresarial do Estado, dentro do paradigma do desenvolvimento por
substituies de importaes, o segundo trouxe um modelo de Estado regulador caracterizado pela
economia de servios e pela expanso do setor privado (NUNES, 1997).
Estratgias Plano Geral de Governo Decreto Lei Plano Diretor da Reforma do Aparelho
200/67; descentralizao funcional; do Estado (PDRAE): mudanas na
flexiblizao; expanso da interveno dimenso institucional-legal (emendas
estatal; formao de elites profissionais constitucionais); redesenho do aparelho
na administrao descentralizada; do Estado; funo reguladora;
insulamento burocrtico; publicizao de servios sociais;
institucionalizao do planejamento profissionalizao do ncleo
normativo estratgico; agncias reguladoras;
organizaes sociais.
A reforma institucional, de cunho gerencialista, orientou-se por tornar a gesto pblica mais efetiva
em termos dos resultados das polticas, bem como os gestores mais responsivos perante a
sociedade. Em especial podemos destacar a estruturao da carreira das agncias reguladoras e o
fortalecimento do quadro de pessoal.
A questo crucial nesta anlise que a gesto pblica no Estado brasileiro atualmente,
principalmente na esfera federal opera em um modelo hbrido burocrata-gerencialista. Os debates
sobre a reforma do Estado provedor para o regulador so interminveis. A passagem do Estado
interventor-desenvolvimentista para o Estado regulador representou uma descentralizao do
poder executivo criando um predomnio de decises em base na tcnica e na negociao em
detrimento da poltica. Neste novo modelo de Estado h uma tendncia a separao entre polticos
e burocratas, entre assuntos polticos e assuntos tcnicos. Ainda no sabemos em qual estgio
estamos neste processo nem mesmo para onde vamos. O que posso observar que estamos em
um caminho irreversvel.
ODonnell (1998) cunhou um modelo que segmenta o accountability em duas dimenses: vertical e
horizontal. A primeira refere-se aos mecanismos disponveis aos cidados para controlar as aes
dos governantes e agentes pblicos. O accountability horizontal reporta-se aos tipos de controle
exercidos por outras organizaes no aparato do Estado, tais como tribunais de contas, e outros
mecanismos de frios e contrapesos.De acordo com Bresser Pereira (2006), o accountability, ou
responsabilizao pode tambm operar por cinco formas distintas
Por fim a responsabilizao por meio de controle social pode ser feita por cidados e organizaes
civis que controlam as aes dos agentes pblicos na formulao e implantao das polticas
Herbert Finer (1941) delineou uma questo fundamental sobre accountability: necessrio que os
agentes pblicos estejam submetidos constantemente a controles externos formais?A retrica
reforma prega que precisamos confiar que os agentes pblicos emponderados tomaro decises
de acordo com o interesse pblico, restritas at certo ponto pela perspectiva do dia da
accountability, mas tambm em curto prazo pelo prprio senso de responsabilidade do agente
pblico em relao ao bem-estar pblico. Na viso de Cooper (1987) este senso deve passar por
quatro filtros: regra morais, princpios ticos, ensaio de defesas (como a ao proposta ser vista
caso se torne de conhecimento pblico?) e autoavaliao preventiva (como me sentirei se agir
assim?).
A relao entre polticos e burocratas e os recursos de poder utilizados pela burocracia que podem
alterar o objetivo visado na formulao e implantao de uma poltica pblica tem sido explorado
por diversos autores. Neste processo, polticos e burocratas se relacionam a partir de expectativas
relativas aos seus papis. O burocrata um ator relevante, a burocracia o elo entre os
formuladores da poltica e os cidados, principalmente se considerarmos a street level
bureaucracy (LIPSKY, 1972). A burocracia ao nvel da rua so servidores que interagem
diretamente com o pblico podendo influenciar ou modificar os rumos da formulao da poltica
pblica.
Conselhos participativos possuem poder de agenda e de interferncia nas aes e metas dos
governos, e conseqentemente poderes de controle sobre a atividade poltica. Outra provvel
soluo seria a responsabilizao pessoal dos burocratas pelas conseqncias polticas de
decises e aes executadas com base no poder e atribuies dos seus cargos. Considerando a
hiptese que agentes administrativos no so neutros, mas sim dotados de interesses prprios,
que tentam maximiz-los. Ento podemos inferir que agem como atores polticos, mostrando-se
capazes de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse da
sociedade.
A preservao da rotina burocrtica tambm uma caracterstica da burocracia que pode ser
considerada como um recurso de poder "by how they are accostumated to doing business, rather
than by what they would like to do" (PETERS, 1987). Uma caracterstica da burocracia ser dotada
de profissionais de carreira que operam em um regime de continuidade. Este fator pode explicar o
carter inercial dos atos burocrticos uma resistncia que a burocracia tem em relao
inovao. A burocracia tem a capacidade de ajustar as intenes governamentais aos
procedimentos e rotinas pblicas pr-estabelecidos.
Cabe indagar se a burocracia uma instituio monoltica que atua de forma integrada e utiliza
estes recursos de poder, ou ela um fraco conjunto de agncias administrativas desprovida de
projetos polticos encarregada de implementar as decises dos polticos ,onde certos atores
utilizam estes recursos de forma esparsa.
Vislumbra-se uma lacuna no que diz respeito regulao no Brasil, voltada para efetivao de
valores como transparncia e responsabilizao. Estes princpios bsicos no foram
adequadamente definidos por uma lei especfica no projeto de criao das agncias reguladoras, o
que ocasionou uma grande diferena entre as formas de atuao das agncias. Na maioria dos
casos no houve esclarecimento pblico sobre o papel dos rgos criados, o que aumenta a
dificuldade para os cidados monitorarem o seu desempenho. Configurou-se, portanto, uma total
ausncia de cultura regulatria no pas, apesar de algumas mudanas positivas nos ltimos anos.
As complexas decises de uma agncia exigem tratamento tcnico especializado, que potencializa
um sentimento de incapacidade, ignorncia e paralisia no cidado comum. Diante deste dilema,
necessrio resposta para a seguinte questo: Como envolver os cidados comuns no processo de
Essa tenso entre cidado e agncias reguladoras tm gerado muitas crticas no processo de
formulao e implementao de polticas regulatrias, pois demonstram de maneira contundente,
os limites e as dificuldades tcnicas que a sociedade civil encontra em participar dos processos de
deciso extremamente complexos de uma agncia reguladora.
H um longo caminho a ser percorrido para que se chegue a uma situao de plena participao
social na formulao e implementao de polticas regulatrias, caminho este diretamente
vinculado previso e concretizao da participao social nos processos regulatrios. Para a
viabilizao da participao social, os rgos reguladores devem trabalhar para que se satisfaam
os seguintes itens:
campanhas peridicas na grande mdia das funes e importncia das agncias reguladoras;
A participao ativa dos cidados pode ser fortalecida aproveitando o potencial das TIC
Tecnologias de Informao e Comunicao. Estas ferramentas so extremamente teis,
empreendendo esforos significativos para colocar as agncias reguladoras e os cidados em
contato direto on-line. As TIC tem grande potencial para engajar os cidados no processo de
formulao e implementao de polticas pblicas. Ultrapassar as barreiras digitais significa ampliar
a participao do cidado na esfera pblica. Experincias com ferramentas on-line, como por
exemplo, (grupos de discusso on-line, mdias interativas) podem potencializar o processo de
engajamento ativo e a participao de cidados na formulao e implementao de polticas
regulatrias.
Isto significa que a reforma das agncias reguladoras brasileira no ser simples resultado de
modificaes legislativas, por mais importantes que estas modificaes sejam. Ela requer toda uma
mudana de cultura organizacional, todo um novo aprendizado da funo social e da importncia
da sociedade civil nas decises de formulao e implementao de polticas regulatrias, que
todos envolvidos neste processo de mudana tero que cumprir.O administrador pblico ter que
pensar e agir como o agente pblico-cidado que formula e implementa polticas pblicas para o
usurio-cidado .
Consideraes finais
Como podemos observar existe uma forte dificuldade de participao social dos cidados nas
decises das agncias reguladoras devido aos assuntos extremamente tcnicos tratados no mbito
das agncias. Esta ditadura da tcnica e a falta de interesse dos rgos reguladores traduzirem os
assuntos de modo que a populao consiga entender e participar das decises regulatrias produz
um hiato entre cidados e rgos reguladores.
Este fato evidncia a formulao de polticas regulatrias com pouca ou nenhuma participao
social, apesar dos mecanismos de consulta e audincia pblica. A TIC Tecnologia de Informao
e Comunicao provavelmente pode ser a soluo para a ampliao da participao cidad.
Pases da OCDE tm alcanado um alto nvel de participao social atravs da utilizao destas
tecnologias.
O fator primordial posto em pauta neste artigo que o sucesso da implementao de um Estado
regulador depender principalmente de um maior envolvimento da populao em geral nos
assuntos regulatrios e na formulao e implementao de polticas pblicas regulatrias.
Referncias Bibliogrficas
FISHER, F. Democracy and expertise: reorienting policy inquiry. New York: Oxford University
Press, 2009.
LAKING, R. Distributed public governance: principles for control and accountability of agencies.
In: ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT (OECD).
Distributed public governance. Paris: OECD Publications Service, 2002.
LIPSKY, Michael .Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform. Urban Affairs
Review 33,298-310, 1972.
MORENO, E. et al. The accountability deficit in Latin America. In: MAINWARING, S.;
PETERS, B. G. Politicians and bureaucrats in the politics of policymaking.In: LANE, J.E. (Ed.)
Bureaucracy and public choice.London: Sage, 1987
RUA, Maria das Graas. & AGUIAR, Alessandra T. A Poltica Industrial no Brasil, 1985-1992:
Polticos, Burocratas e Interesses Organizados no Processo de Policy-Making. Planejamento e
Polticas Pblicas, No. 12, dezembro,1995.
ODONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, 44, p. 27-53, 1998.
______. Horizontal Accountability in New Democracies. In: SCHEDLER, A.; DIAMOND, L.;
PLATTNER, M. (Ed.). The self-restraining State: power and accountability in new democracies.
Colorado: Lynne Rienner Publishers, 1999.
SHEPSLE, K.; BONCHEK, M. Analysing politics: rationality, behavior, and institutions. London:
Norton, 1997.
TULLOCK, G. The politics of bureaucracy. Washington, DC: Public Affairs Press, 1965.
41
Lei n. 66 -B/2007, de 28 de dezembro (SIADAP), que estabelece o sistema integrado de gesto
e avaliao do desempenho na Administrao Pblica.