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Misso da Revista do Servio Pblico Draibe, Tarso Fernando Herz Genr o, Vicente Carlos

Disseminar conhecimento sobre a gesto de Y Pl Trevas, Zairo B. Cheib ub


polticas pblicas , estimular a ref lexo e o
debate e promover o desenvolvimento de Peridiocidade
servidor es e sua interao com a cidadania. A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Pblica.
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Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .

v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e p ublicada no Rio de Janeiro at 1959.


A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2004).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.


CDD: 350.005

ENAP, 2005 ENAP


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citada a fonte.
Sumrio
Contents

Inovao no governo e no setor pblico: desafios e implicaes


para a liderana 259
Government and public sector innovation: selected leadership implications
Erwin Schwella

Poltica social, governana e capacidade: reformas e restries


do setor pblico
Social policy, governance and capacity: public sector reforms
and restraints 277
James Warner Bjrkman

Relao indivduo e instituio total: socializao, controles e coeso


internos em uma organizao policial 295
The individual-total institution relation: socialization, controls and
internal cohesion within a police organization
Ludmila Mendona Lopes Ribeiro, Marcus Vinicius Gonalves da Cruz e
Eduardo Cerqueira Batitucci

Ensaio: Interesse, tica e poltica no servio pblico 309


Cicero Araujo

Ensaio: Cidadania e civilizao tecnolgica: a mudana de quadros


conceptuais em formao e educao 321
Joaquim Coelho Rosa

Entrevista: Serge Alecian e Dominique Foucher


preciso aprender a transgredir 331

Reportagem: A difcil arte de gerir pessoas 341

RSP Revisitada: O estudo da Administrao Woodrow Wilson 349

Para saber mais 367

Acontece na ENAP 368


Woodrow Wilson RSP

RSP Revisitada
O estudo da
Administrao *

Texto publicado na RSP de Maio de 1946 (Ano 9, v. 2, n. 2)

Woodrow Wilson

ste ensaio, publicado originriamente em 1887 e reproduzido em 1941 na revista

norte-americana Political Science Quarterly, de onde, data venia, o transcrevemos, no tem,

como se ver, um mero valor histrico: a sua atualidade e significao permanecem imedia-

tas, como quando apareceu pela primeira vez, marcando a distino terica e prtica entre

Administrao e Poltica. No fsse pelo nome de seu autor e pelas referncias agora injustas

e inexatas ao sistema administrativo dos Estados Unidos, poder-se-ia fcil e razovelmente

consider-lo como de hoje, to vivas e contundentes so as lies que encerra.

Nle, Wilson, mais conhecido entre ns como Presidente e pacifista do que como notvel
professor de Cincia Poltica, que o foi anteriormente, durante muitos anos, sintetiza a

evoluo histrica e doutrinria da Cincia de Administrao, suas condies e mtodos,

para demonstrar, em concluso, a necessidade de seu estudo e prtica. A sua idia funda-

mental, a tnica dominante, em consonncia, alis, com o nosso editorial de abril, a da

importncia da opinio pblica na conduta da Administrao, os justos limites de sua ao

e os benficos resultados de sua influncia.

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

Serve ainda ste ensaio de introduo a uma Govrno e os mais altos objetivos fixados
srie j programada de estudos sbre a teoria e a ao Govrno pela natureza humana, e os
prtica da Administrao, do ponto de vista propsitos dos homens. O centro da con-
universal, os quais publicaremos doravante trovrsia foi ste grande campo terico
sistemticamente, em cada nmero da Revista. Pelo em que a monarquia terava armas com
cuidado na escolha e seriao dsses estudos, assinados a democracia, em que a oligarquia cons-
por mestres e especialistas estrangeiros, estamos certos truiria para si basties de privilgio, e no
de ir ao encontro do intersse geral de nossos leitores qual a tirania procurava oportunidade
e, em particular, dos candidatos a concursos que no para fazer valer suas exigncias de sub-
tenham facilidade de acesso s fontes do conhecimento misso de todos os competidores. Den-
e experincia aliengenas (N.R.). tro dessa acessa guerra de princpios, a
Administrao no poderia exigir uma
A Cincia da Administrao o mais pausa para que a considerassem. A ques-
recente fruto do estudo de Cincia Poltica, to era sempre: quem deve fazer a lei e o
iniciado h cerca de dois mil e duzentos que deve ser essa lei? A outra questo
anos atrs. uma criao do nosso sculo, como a lei deve ser administrada sbia-
quase de nossa prpria gerao. mente, com equidade e rapidez e sem atri-
Por que teria ela tardado tanto em to era posta de lado como um deta-
aparecer? Por que esperou pelo nosso to lhe prtico que os amanuenses poderiam
preocupado sculo, para exigir ateno? A tratar depois que os doutores tivessem
Administrao a mais evidente parte do concordado sbre os princpios.
Govrno; o Govrno em ao; o exe- Que a filosofia poltica tivesse tomado
cutivo, operante, o mais visvel aspecto do esta direo no foi, naturalmente, nenhum
Govrno, e, naturalmente, to antigo acidente, nenhuma preferncia ocasional
quanto o prprio Govmo. o Govrno do capricho perverso aos filsofos da
em ao, e seria natural esperar-se que o Poltica. A filosofia de qualquer tempo,
Govrno em ao tivesse prendido a como diz Hegel, no seno o esprito
ateno e provocado o exame minucioso dsse tempo expresso em pensamento
dos escritores de Poltica, muito cedo, na abstrato; a filosofia poltica, como a
histria do pensamento sistemtico. filosofia de qualquer outra espcie, tem
Tal, porm, no foi o caso. Ningum smente refletido os negcios contem-
escreveu sistemticamente sbre a porneos. A dificuldade em tempos
Administrao como um ramo da cin- remotos era quase tda a respeito da
cia do Govrno at que o presente scu- constituio do Govrno; e, conseqente-
lo tivesse amadurecido e comeado a mente, era isso o que absorvia o pensa-
desabrochar as suas flores caractersticas mento dos homens. Pouca ou nenhuma
do conhecimento sistemtico. At os nos- dificuldade havia com respeito Admi-
sos dias todos os autores de Poltica, que nistrao, pelo menos pouco a que dessem
agora lemos, pensaram, discutiram e ouvido os administradores. As funes de
dogmatizaram smente a respeito da Govrno eram simples porque simples era
constituio do Govrno; sbre a natu- a prpria vida. O Govrno agia impera-
reza do Estado, a essncia e a origem da tivamente e compelia os homens, sem
soberania, poder popular e prerrogativa pensar em consultar os seus desejos. No
real; sbre o sentido imanente do havia nenhum sistema complexo de rendas

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Woodrow Wilson RSP

pblicas e de dvidas pblicas para desafiar exaustiva e sistemticamente ajustadas a


a argcia dos financistas; no havia, por diretivas cuidadosamente testadas, a razo
conseguinte, financistas a se preocuparem. por que estamos tendo agora o que jamais
Ningum que tivesse poder ficava em tivemos antes uma Cincia da Adminis-
dvida, por muito tempo, em como us- trao. Os mais importantes debates sbre
lo. A grande e nica questo era quem princpios constitucionais ainda no esto
dever possu-lo? As populaes eram de de modo algum, concludos; mas les j
nmeros manipulveis; a propriedade era no so de mais iminente atualidade prtica
de espcie simples. Havia muitas fazendas, que as questes de Administrao. Est se
mas no aes e debentures: mais gado tornando cada vez mais difcil administrar
que direitos adquiridos. uma Constituio do que elabor-la.
Afirmei que tudo isto era verdade com Eis o modo pictoresco e singular
respeito aos tempos antigos; mas era como Bagehot descreve a diferena entre
verdade tambm, em substncia, com o antigo e o moderno em Administrao:
respeito a pocas relativamente recentes.
No h necessidade de recuar-se o olhar Nos tempos antigos, quando um
alm do ltimo sculo para contemplar-se dspota desejava governar uma pro-
os primrdios das atuais complexidades de vncia distante, enviava um strapa num
comrcio e as perplexidades da especula- grande cavalo e outras pessoas em
o comercial, nem o prodigioso nascimento cavalos menores; e muito pouco se
das dvidas pblicas. A boa rainha Elizabete, ouvia do strapa depois disso, a
sem dvida, pensou que os monoplios do me- nos que le enviasse de volta
sculo XVI eram bastante difceis de mani- algumas das pessoas inferiores para
pular sem queimar-lhe as mos; mas les dizer o que le estava fazendo.
no so lembrados na presena dos gigan- Nenhum grande trabalho de supe-
tescos monoplios do sculo XIX. Quan- rintendncia era possvel. O rumor
do Blackstone lamentou que as emprsas pblico e um relatrio casual eram as
no tivessem corpos para que se lhes desse nicas fontes de informao. Se parecia
um ponta-p, nem espritos a serem man- que a provncia estava em m situao,
dados ao inferno, estava le antecipando de o strapa no 1 era demitido e o strapa
um sculo inteiro o tempo prprio para tais n o 2 era mandado em seu lugar. Nos
lamentos. As discrdias perenes entre pases civilizados o processo dife-
patres e operrios, que agora to freqen- rente. Monta-se um escritrio na
temente perturbam a sociedade industrial, provncia que se quer governar; faz-se
comearam antes da Pste Negra e do com que le escreva cartas e copie
Estatuto dos Trabalhadores; mas nunca cartas; le remete oito relatrios per diem
antes de nossos prprios dias assumiram ao escritrio central em S. Petersburgo.
elas to tremendas propores como agora. Ningum escritura uma importncia na
Em suma, se as dificuldades da ao provncia sem que algum escriture a
governamental so vislumbradas origi- mesma soma na capital, para contro-
nando-se em outros sculos, vemo-las l-lo, verificando se o outro agiu
culminarem no sculo atual. corretamente. A conseqncia disso
Esta a razo por que as tarefas admi- jogar sbre os chefes de departa-
nistrativas tm, em nossos dias, que ser to mentos uma quantidade de leitura e

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

trabalho que s podem ser levados a como eu disse, no so seno algumas


efeito pela maior aptido natural, o poucas das portas que agora esto sendo
mais eficiente treinamento, a mais abertas s reparties governamentais. A
firme e regular diligncia1. idia do Estado e o decorrente ideal de
seus deveres esto passando por transfor-
Difcilmente haver uma nica tarefa maes dignas de nota; e a idia do
de Govrno que tendo sido antes simples, Estado a conscincia da Administrao.
no se tenha tornada agora complexa; o Vendo-se cada dia novas coisas que o Estado
Govrno antes no tinha seno poucos deve fazer, cabe-nos ver em seguida clara-
dirigentes; le tem agora numerosos mente como deve le faz-las.
dirigentes. As maiorias antes smente Esta a razo pela qual deve haver
sujeitavam-se ao Govrno; elas agora con- uma Cincia da Administrao que procure
duzem o Govrno. Onde o Govrno retificar as trilhas do Govrno, tornar as
podia antes seguir os caprichos da crte, suas opinies mais eficientes, fortalecer e
deve agora seguir as opinies da Nao. purificar sua organizao e incutir em seus
E estas opinies esto se abrindo deveres a devoo. Esta uma razo por
rpidamente a novas concepes do dever que h tal Cincia.
do Estado; de modo que, ao mesmo Mas onde cresceu esta Cincia? Com
tempo que as funes de Govrno se certeza, no nste lado do oceano. Poucos
tornam cada dia mais complexas e difceis, mtodos cientficos e imparciais so
elas tambm se multiplicam vastamente. A discernveis em nossas prticas adminis-
Administrao est, por tda a parte, pon- trativas. A envenenada atmosfera do
do as mos em novos emprendimentos. Govrno municipal, os segredos torpes da
A utilidade, a modicidade e o sucesso do administrao estadual, a confuso, o sine-
servio postal do Govrno, por exemplo, curismo e a corrupo de quando em vez
indicam o pronto estabelecimento do descobertos nas reparties de Washington,
contrle governamental sbre o sistema te- impedem-nos acreditar que quaisquer
legrfico. Mesmo, porm que o nosso noes sbre o que constitui uma boa
Govrno no siga a orientao dos administrao j sejam largamente correntes
Govrnos da Europa, encampando ou nos Estados Unidos. No, os autores ame-
construindo linhas telegrficas e ferrovirias, ricanos no tomaram at agora parte muito
ningum duvida que, de algum modo, le importante no avano desta Cincia. Ela
deve se fazer dirigente de emprsas achou seus doutores na Europa. Ela no
influentes. A criao de comisses nacio- de nossa feitura; uma cincia estrangeira,
nais de ferrovias, em adio s antigas pouco falando a lngua do princpio ingls
comisses estaduais, envolve uma impor- ou americano. Ela emprega somente
tantssima e delicada extenso de funes lnguas estrangeiras; nada exprime seno o
administrativas. Qualquer que seja o grau que para nossos espritos so idias
de autoridade que os govrnos federal e aliengenas. Seus propsitos, seus exem-
estadual venham a ter sbre as emprsas, plos, suas condies so quase exclusi-
decorrero cuidados e responsabilidade a vamente calcados na histria de raas
exigir no pouca sabedoria, conhecimento estrangeiras, nos precedentes de exemplos
e experincia. Tais coisas devem ser estu- estrangeiros, nas lies de revolues
dadas de modo a serem bem feitas. E estas, estrangeiras. Foi desenvolvida por pro-

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Woodrow Wilson RSP

fessores alemes e franceses e, em mudar com o tempo. Tem simplesmente


conseqncia, em tdas as suas partes, temperado a severidade da transio de
adaptada s necessidades de um Estado uma poltica de privilgio aristocrtico a
compacto e feita sob medida para formas um sistema de poder democrtico pelas
grandemente centralizadas de Govrno; vagarosas medidas de reforma constitu-
enquanto para atender aos nossos prop- cional que, sem prevenir revolues a tem
sitos, ela deve ser adaptada, no a um mantido nas veredas pacficas. Mas os
simples e compacto, mas a um complexo pases do continente, por um longo, tempo,
e multiforme Estado, e feita sob medida lutaram desesperadamente contra tda a
para formas grandemente descentralizadas mudana, e teriam desviado a revoluo
de Govrno. Se formos empreg-la, atenuando as asperezas do Govrno
devemos americaniz-la e, no s do absoluto. les procuraram aperfeioar a
ponto de vista formal, meramente na sua maquinria a ponto de destruir todos
linguagem, mas, radicalmente, em pensa- os conctatos irritantes, adoando os seus
mento e princpio, tanto quanto em sua mtodos com a considerao dos inte-
finalidade. Ela deve saber de cr as nossas rsses dos governados, de modo a aplacar
Constituies, deve extirpar de suas veias todos os dios obstrucionistas, e to
a febre burocrtica, deve aspirar muito do assdua e oportunamente oferecendo a sua
ar livre da Amrica. ajuda a tdas as classes de empreen-
Se alguma explicao deve ser pro- dimentos at tornarem-se indispensveis
curada para o fato de que uma cincia aos diligentes. Deram, por fim, ao povo
evidentemente to suscetvel de ser tornada Constituies e franquias; mas mesmo
til a todos os govrnos igualmente, tenha depois disso les se permitiram continuar
no entanto recebido em primeiro lugar a despticos, tornando-se paternais. Torna-
ateno na Europa, onde o Govrno tem ram-se demasiado eficientes para poderem
sido, de longa data, um monoplio, antes ser dispensados, demasiado esclarecidos
do que na Inglaterra ou nos Estados para serem questionados desavisadamente,
Unidos, onde o Govrno tem sido, h demasiado benevolentes para serem
muito, uma franquia comum, achar-se- suspeitados, demasiado poderosos para
que a razo disso ser, sem dvida, de dupla serem enfrentados. Tudo isto demandou
espcie: primeiro, que na Europa, justa- estudo e les estudaram-no ntimamente.
mente porque o Govrno era inde- Dste lado do oceano ns, enquanto
pendente do consentimento popular, havia isso, no conhecemos grandes dificuldades
muito mais que governar; e, segundo, que de Govrno. Com um pas novo, no qual
o desejo de manter o Govrno um havia espao, emprgo remunerativo para
monoplio tornou os monopolistas todo o mundo, com princpios liberais de
interessados em descobrir os meios menos Govrno e habilidade ilimitada na poltica
irritantes de governar . les eram, alm prtica, estivemos ns, por longo tempo,
disso, em nmero suficientemente reduzido isentos da necessidade de ser ansiosamente
para adotar tais meios prontamente. cuidadosos sbre planos e mtodos de
Ser instrutivo considerar esta matria administrao. Temos sido naturalmente
um pouco mais de perto. Ao falar de tardos em perceber o uso ou a significao
govrnos europeus, no incluo, claro, a dsses muitos volumes de pesquisa erudita
Inglaterra. Ela no se tem recusado a e exame minucioso sbre os modos e

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

meios de conduzir o Govrno, que as modernos de esclarecimento poltico, nos


editoras da Europa tm enviado s nossas quais tornou-se evidente a todos, exceto
bibliotecas. Como uma criana cheia de aos cegos, que os governantes no so
vida, o Govrno entre ns desenvolveu a prpriamente seno os servidores dos
sua natureza e cresceu em estatura, mas governados. Em tais Govrnos a Adminis-
tambm tornou-se desajeitado de movi- trao tem sido organizada para servir ao
mentos. O vigor e o crescimento em sua bem estar geral, com a simplicidade e o
vida tm sido completamente despropor- sucesso smente assegurados aos em-
cionais sua habilidade em viver. Tem preendimentos de uma vontade unipessoal.
ganho fra mas no adquiriu porte. Tal foi o caso na Prssia, por exemplo,
Grande, portanto, como tem sido a nossa onde a Administrao tem sido estudada,
vantagem sbre os pases da Europa e mais aperfeioada. Frederico, o Grande,
quanto facilidade e sade do desenvol- austero e magistral como foi seu Govrno,
vimento constitucional, agora que nos sinceramente confessava entretanto, consi-
chegou o tempo para mais cuidadosos derar-se smente como primeiro dos
ajustamentos administrativos e, maiores servidores do Estado, reputando seu alto
conhecimentos de administrao, estamos cargo como um mandato da confiana
em evidente desvantagem em relao s pblica; e foi le quem, construindo sbre
naes transatlnticas; e isso por motivos os fundamento lanados por seu pai,
que eu tentarei esclarecer. comeou a organizar o servio pblico da
A julgar pelas histrias constitucionais Prssia, como sendo, em verdade, um
das principais naes do mundo moderno, servio do pblico. Seu sucessor, no
pode-se dizer ter havido trs perodos de menos absoluto, Frederico Guilherme III,
crescimento atravs dos quais o Govrno sob a inspirao de Stein, ainda por sua
passou em todos os mais desenvolvidos vez avanou o trabalho mais longe, plane-
dos sistemas existentes, e atravs dos quais jando muitos dos aspectos estruturais mais
le promete passar em todos os restantes largos que deram firmeza e forma admi-
sistemas. O primeiro dsses perodos o nistrao prussiana de hoje. Quase todo o
dos governantes absolutos e de um sistema conjunto dsse sistema admirvel tem sido
administrativo adaptado ao Govrno desenvolvido por iniciativa real.
absoluto; o segundo, aquele em que as De origem semelhante foi a prtica,
constituies so elaboradas de modo a seno o plano da moderna Administrao
afastar os Govrnos absolutos e substitu- francesa, com as suas simtricas divises
los pelo contrle popular, e no qual a de territrio e suas ordenadas graduaes
Administrao negligenciada em favor administrativas. Os dias da Revoluo
dessas preocupaes mais altas; e o terceiro, da Assemblia Constituinte foram dias
aquele em que o povo soberano de redao-constitucional mas difcilmente
empreende o aperfeioamento da Admi- podero ser chamados de dias de elabo-
nistrao, sob essa nova Constituio que rao-constitucional. A Revoluo anunciou
o levou ao poder. um perodo de desenvolvimento constitu-
sses Govrnos, que esto agora cional, a entrada da Frana no segundo
frente em prtica administrativa, tinham daqueles perodos que enumerei, mas ela
dirigentes ainda absolutos mas tambm prpria no inaugurou tal perodo. Ela
esclarecidos quando chegaram stes dias interrompeu e destronou o absolutismo

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Woodrow Wilson RSP

mas no o destruiu. Napoleo sucedeu aos Magna Carta, as reformas administrativas


monarcas de Frana, para exercer um e legais comearam a ser executadas com
poder to irrestrito como les jamais senso e vigor sob o impulso do esperto,
possuram. ativo, empreendedor e indmito esprito
A remodelao da Administrao e propsito de Henrique II; e a iniciativa
francesa por Napoleo , por conseguinte, real parecia destinada, na Inglaterra, como
meu segundo exemplo do aperfeioa- alhures a informar, sua vontade, o
mento da maquinria civil pela vontade crescimento governamental. Mas o impul-
unipessoal de um governante absoluto, sivo e excntrico Ricardo e o fraco e
antes do despontar da era constitucional. desprezvel Joo no eram os homens para
Nenhuma vontade popular corporificada levarem a efeito tais planos como os de
poderia jamais ter efetuado transfor- seu pai. O desenvolvimento administrativo
maes como as que Napoleo dirigiu. deu lugar, em seus reinados, a lutas consti-
Disposies to simples em prejuzo do tucionais; e o Parlamento tornou-se rei
preconceito local, to lgicas em sua indi- antes que qualquer monarca ingls tivesse
ferena escolha popular, poderiam ter tido o gnio prtico ou a conscincia
sido decretadas por uma Assemblia esclarecida para conceber justas e dura-
Constituinte, mas smente poderiam ter douras formas para a vida civil do Estado.
sido postas em prtica pela autoridade A raa inglesa, conseqentemente, tem
ilimitada de um dspota. O sistema do por muito tempo estudado com sucesso a
Ano VIII foi impiedosamente completo e arte de refrear o Poder Executivo, com
de uma perfeio sem entranhas. Foi, ainda, negligncia constante da arte de aperfeioar
em grande parte um retorno ao despo- os mtodos executivos. Ela se tem exerci-
tismo que havia sido derrubado. tado muito mais em controlar do que em
Entre essas naes, de outro lado, que ativar o Govrno. Tem-se preocupado
entraram numa fase de elaborao consti- muito mais em tornar o Govrno justo e
tucional e reforma popular, antes que a moderado, do que faz-lo fcil, bem
administrao tivesse recebido o cunho do ordenado e eficaz. A histria poltica inglesa
princpio liberal, o aperfeioamento e americana tem sido uma histria no de
administrativo tem sido tardio e de meias progresso administrativo, mas de superviso
medidas. Uma vez que uma nao se legislativa, no de progresso na
empenhe na atividade de manufaturar organizao governamental mas de avano
Constituies, ela achar extremamente na elaborao legislativa e crtica poltica.
difcil encerrar esta atividade e abrir ao Conseqentemente, atingimos uma poca
pblico um escritrio de administrao em que o estudo e a criao administrativa
hbil e econmica. Parece no haver fim so imperativamente necessrios ao bem
no remendar de Constituies. A Consti- estar de nossos governos, peiados pelos
tuio ordinria difcilmente durar dez hbitos de um longo perodo de elaborao
anos sem reparos ou adies; e o tempo constitucional. sse perodo est prti-
para o detalhe administrativo vem tarde. camente encerrado, no que diz respeito ao
Aqui, naturalmente, nossos exemplos estabelecimento de princpios essenciais, mas
so a Inglaterra e o nosso prprio pas. no podemos dissipar a sua atmosfera.
Nos dias dos reis dAnjou, antes que a vida Prosseguimos criticando, quando deve-
constitucional tivesse tomado razes na ramos estar criando. Alcanamos o terceiro

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

dos perodos por mim mencionados, o embaraa. Entronizamos a opinio


perodo, a saber, quando o povo tem que pblica; e nos vedado esperar durante o
desenvolver a Administrao de acrdo seu reinado por qualquer rpida apren-
com as Constituies que les conquistaram dizagem do soberano em percia executiva
para si, numa poca anterior de luta com o ou nas condies de perfeito equilbrio
poder absoluto; mas no estamos ainda funcional no Govrno. O fato mesmo de
preparados para as tarefas do novo perodo. que realizamos o Govrno popular em sua
Essa explicao parece ser a nica totalidade, tornou a tarefa de organizar sse
alternativa ao espanto total frente ao fato Govrno tanto mais difcil. De modo a
de que, a despeito de nossas imensas vanta- realizar qualquer avano, devemos instruir
gens em matria de liberdade poltica, e e persuadir um monarca mltiplo cha-
acima de tudo no que diz respeito habi- mado opinio pblica, um empreendi-
lidade poltica prtica e sagacidade, tantas mento muito menos praticvel do que
naes esto a nossa frente em organizao influenciar um nico monarca denominado
administrativa e capacidade de adminis- rei. Um soberano individual adotar um
trao. Por que, por exemplo, s agora simples plano e o executar diretamente:
comeamos a purificar um Servio Pblico no ter seno uma opinio e concretizar
que steve apodrecido nos ltimos essa opinio em uma ordem. Mas sse
cinqenta anos? Dizer que a escravido outro soberano, o povo, ter dezenas de
desviou-nos, no seno repetir o que eu opinies diferentes. No podem concordar
disse que as falhas, em nossa Consti- sbre nada simples: o avano deve ser feito
tuio, nos retardaram. por meio de concesses, por uma conci-
Sem dvida tda a preferncia razovel liao de divergncias, por uma poda de
se manifestaria por sse rumo poltico planos e uma supresso de princpios
ingls e americano, antes do que o de qual- demasiado rgidos. Haver uma sucesso
quer outro pas europeu. No gostaramos de resolues transcorrendo atravs de
de ter tido a histria da Prssia para que anos, uma descarga intermitente de ordens
tivssemos a habilidade administrativa da atravs de uma escala completa de
Prssia; e o peculiar sistema de adminis- modificaes.
trao da Prssia nos sufocaria. melhor Em Govrno, como em virtude, a
ser destreinado e 1ivre do que ser servil e mais difcil das coisas difceis, progredir.
sistemtico. Contudo, no h que negar que Antigamente, a razo disso era que o indi-
seria ainda melhor ser, ao mesmo tempo, vduo que fsse soberano era, em geral,
livre em esprito e proficiente na prtica. ou egosta, ignorante, tmido ou um tolo,
esta preferncia, ainda mais razovel, que embora, de quando em vez, houvsse
nos impele descoberta do que pode haver algum que fsse sbio. Atualmente a ra-
que nos embarace ou atrase em naturalizar zo que os muitos, o povo, que so so-
esta to desejvel Cincia da Administrao. beranos, no tm um nico ouvido do qual
Que h, ento, que a isso impede? algum possa aproximar-se e so egostas,
A soberania popular, principalmente. ignorantes, tmidos, teimosos ou tolos,
mais difcil para a democracia organizar com o egosmo, a ignorncia, a teimosia, a
a Administrao, do que para a monar- timids ou as tolices de diversos milhares
quia. A prpria extenso dos nossos mais de pessoas embora haja centenas que so
caros sucessos polticos no passado nos sbios. Noutro tempo, a vantagem do

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reformador era que o esprito do soberano a posse uma presuno de legalidade.


tinha uma localizao definida, que era quase impossvel remov-las. Instituies
contida na cabea de um homem, e que que uma gerao considera to smente
conseqentemente poderia ser alcanada; como uma aproximao temporria
ainda que fsse uma desvantagem que tal realizao de um princpio, a prxima
esprito aprendesse smente com relutncia gerao honra como a maior aproximao
ou em pequenas quantidades, ou que possvel a sse princpio, e a seguinte adora-
estivesse sob a influncia de algum que s as como o prprio princpio. Raramente
o deixasse aprender as coisas erradas. so precisas trs geraes para a apoteose.
Agora, ao contrrio, o reformador fica O neto aceita a experincia hesitante de seu
atnito pelo fato de que o esprito do av como uma parte integrante da consti-
soberano no tem uma localizao defi- tuio fixa da natureza.
nida, mas contido em uma maioria Mesmo se tivssemos uma percepo
eleitoral de alguns milhes de cabeas; e clara de todo o passado poltico, e puds-
embaraado pelo fato de que o esprito semos formar de algumas cabeas perfei-
dsse soberano tambm est sob a tamente instrudas umas poucas mximas
influncia de favoritos, que no so, entre- de Govrno, constantes infalveis, serenas
tanto, favoritos no bom e antigo sentido e sbias, nas quais tda a boa doutrina
da palavra, porque no so pessoas, mas poltica se resumisse, em ltima anlise,
opinies preconcebidas; isto , preconceitos agiria o pas na base dessas mximas? Esta
com os quais no se pode racionar porque a questo. A grande massa da humani-
no so filhos da razo. dade rgidamente afilosfica, e nos dias
Em qualquer parte onde o respeito de hoje a grande massa da humanidade
pela opinio pblica o primeiro princpio vota. Uma verdade deve-se tornar, no
de Govrno, as reformas prticas devem smente simples mas, tambm, lugar
ser lentas e tdas as reformas devem ser comum antes que ela seja vista pelo povo
cheias de concesses. Pois que, em qualquer que vai para o trabalho muito cedo de
parte onde a opinio pblica existe, ela deve manh; e o seu desconhecimento como
governar. Isto agora um axioma na norma de ao dever provocar grandes
metade do mundo, e cedo vir a ser e contundentes inconvenincias antes que
acreditado mesmo na Rssia. Quem quer essas mesmas pessoas se decidam a
que efetue uma mudana num Govrno obedec-las.
constitucional moderno deve primeiro E onde esta afilosfica massa da
educar seus concidados a quererem humanidade mais multiforme em sua
alguma mudana. Isto feito, deve persua- composio do que nos Estados Unidos?
di-los a quererem esta determinada Para conhecer o esprito do povo dste Pas,
mudana que le quer. Deve primeiro fazer deve-se conhecer o esprito no smente
com que a opinio pblica steja disposta dos americanos de origens mais antigas, mas
a ouvir e, ento, fazer com que ela oua as tambm de irlandeses, alemes e de negros.
coisas certas. le deve incitar a busca de De modo a obter uma base para a nova
uma opinio e ento agir de modo a doutrina, tem-se que influenciar espritos
colocar a opinio certa em seu caminho. formados em todos os moldes raciais, es-
O primeiro passo no menos difcil pritos que herdaram todos os preconceitos
do que o segundo. Em matria de opinies, do meio ambiente, urdidos pelas histrias

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de muitas naes diferentes, aquecidos ou preparao de esprito para o que se deve


esfriados, retrados ou expandidos por quase seguir. Ela est limpando a atmosfera moral
todos os climas do globo. da vida oficial pelo estabelecimento da
o que basta dizer sbre a histria santidade do Servio Pblico como uma
do estudo da Administrao e as condi- responsabilidade cvica, e tornando o
es peculiarmente difceis sob as quais, servio sem faccionismo poltico, est abrin-
quando a isso resolvermos, teremos que do caminho assemelhao com os
empreend-lo. Vejamos agora qual a servios de iniciativa privada. Serenando os
matria dsse estudo e quais os seus seus estmulos, torna-o capaz de aperfeioar
objetivos caractersticos. seus mtodos de trabalho.
Seja-me permitido ampliar um pouco
II o que eu disse sbre o campo da Admi-
O campo da Administrao um nistrao. O mais importante a ser obser-
campo de atividades apolticas. le est vado a verdade j tantas vezes e com
afastado da pressa e lutas da poltica; sob tanto sucesso reiterada pelos nossos
alguns aspectos mesmo le se mantm reformadores do servio pblico; a saber:
afastado do controvertido terreno do que a Administrao est fora da esfera
estudo constitucional. uma parte da vida prpria da poltica. As questes adminis-
poltica smente na medida em que os trativas no so questes polticas. Embora
mtodos do escritrio comercial so uma a poltica determine as tarefas para a
parte da vida social; smente como a administrao, no se deve tolerar que ela
mquina parte do produto manufatu- maneje as suas reparties.
rado. Mas, ao mesmo tempo, le se eleva Esta uma distino altamente auto-
muito acima do nvel enfadonho do mero rizada e nela eminentes autores alemes
detalhe tcnico pelo fato de que, atravs de insistem, como ponto pacfico. Bluntschili,
seus maiores princpios, le se liga direta- por exemplo, nos leva a separar a Admi-
mente s mximas duradouras da sabedoria nistrao tanto da Poltica quanto do
poltica, s verdades permanentes do Direito. A Poltica, diz le, a atividade do
progresso poltico. Estado nas coisas grandes e universais
O objeto do estudo administrativo enquanto que a Administrao, por outro
salvar os mtodos executivos da confuso lado, a atividade do Estado nas coisas
e do alto pro da experincia emprica, pequenas e individualizadas. A Poltica
alicerando-os profundamente em slidos assim campo especfico do estadista, a
princpios. Administrao, do funcionrio tcnico. A
por esta razo que devemos con- elaborao de diretrizes polticas no pres-
siderar a reforma do Servio Pblico Civil, cinde da ajuda da Administrao; mas
em sua fase atual, como um simples preldio nem por isso a Administrao Poltica.
a uma reforma administrativa mais No necessitamos, porm, de invocar a
completa. Estamos agora retificando autoridade alem para esposar essa opinio;
formas de nomeao; devemos prosseguir tal discriminao entre Administrao e
para melhor ajustar as funes executivas e Poltica agora felizmente mais que
prescrever melhores mtodos de ao e evidente para necessitar de maior discusso.
organizao do Executivo. A reforma do H uma outra distino em que se
Servio Pblico no , assim, seno uma apiam tdas as nossas concluses, a qual,

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embora no seja seno um outro aspecto liberdade. Mas, pensando bem, mesmo
da distino entre a Administrao e a isso ser verdade? A liberdade no consiste
Poltica, no to fcil de ser mantida vista: mais na facilidade de movimento funcional
quero dizer, a distino entre questes que a inteligncia consiste na facilidade e
constitucionais e administrativas, entre essas vigor com que se movimentam os mem-
disposies governamentais que so bros inferiores e superiores de um homem
essenciais ao princpio constitucional e aquelas forte. Os princpios que governam interior-
que so meramente instrumentais aos mente o homem, ou a constituio, so as
objetivos, possivelmente mutveis, de uma molas vitais da liberdade ou da servido.
convenincia inteligentemente adaptvel. Porque a dependncia e a sujeio no
No se pode fcilmente tornar claro, tenham algemas, aliviadas que sejam por
a todos, onde se localiza a Administrao todos os arranjos praticveis de um
nos vrios departamentos do Govrno, Govrno refletido e paternal, no quer
sem entrar sbre particularidades to dizer que se transformem por isso em
numerosas a ponto de confundir e liberdade. A liberdade no pode viver
distines to minuciosas que desorien- parte do princpio constitucional; e nenhu-
tariam. Nenhuma linha de demarcao, ma Administrao, por mais perfeitos e
separando as funes administrativas das liberais que sejam os seus mtodos, poder
no-administrativas, pode ser traada, entre dar aos homens mais do que uma grosseira
ste e aqule departamento governamental, imitao de liberdade, se ela assenta em
sem altos e baixos, sbre alturas vertiginosas princpios antiliberais de Govrno.
de distino e atravs de densas florestas Uma viso ntida da diferena entre o
de elaborao estatutria, para l e para c campo do Direito Constitucional e o da
em volta de se e mas, quando e funo administrativa no deve dar lugar
entretanto, at que elas se perdem concepo errnea; e possvel citar
completamente aos olhos desacostumados alguns critrios mais ou menos definidos
a esta espcie de demarcao, e, conseqen- sbre os quais pode ser obtida tal viso. A
temente, no familiarizados com o uso do Administrao Pblica a execuo deta-
teodolito do discernimento lgico. Grande lhada e sistemtica do Direito Pblico.
parte de administrao realiza-se incgnita Tda a aplicao particular de lei geral
para a maior parte do mundo, sendo um ato de administrao. O lanamento e
confundida ora com direo poltica, ora a cobrana de impostos, por exemplo, o
com princpio constitucional. enforcamento de um criminoso, o trans-
Talvez essa facilidade de confuso porte e a entrega de malas postais, o
explique afirmaes como as de Niebuhr: equipamento e o recrutamento do Exrcito
A liberdade depende incomparvelmente e da Marinha, etc., so todos, evidente-
mais da Administrao do que da Consti- mente, atos de administrao; mas as leis
tuio. primeira vista, isso parece ser, gerais que obrigam a fazer essas coisas
em grande parte, verdadeiro. Aparente- esto, obviamente, fora e acima da Admi-
mente, a facilidade no exerccio real da nistrao. Os largos planos de ao gover-
liberdade depende mais de disposies namental no so administrativos; a sua
administrativas do que de garantias cons- execuo detalhada administrativa. As
titucionais; embora smente as garantias Constituies, portanto, s dizem respeito,
constitucionais assegurem a existncia de prpriamente, a esses instrumentos de

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Govrno que se relacionam com a lei geral. importncia, talvez, sob um sistema demo-
A nossa Constituio Federal observa ste crtico, onde os funcionrios servem a
princpio, silenciando at mesmo sbre os muitos dirigentes, do que sob outros siste-
maiores rgos puramente executivos, fa- mas onde les servem a poucos. Todos os
lando smente do Presidente da Unio que soberanos suspeitam de seus servidores, e
deveria compartilhar das funes legis- o povo soberano no exceo regra;
lativas e normativas de Govrno; smente mas como poder a sua suspeita ser
dos juzes de mais alto grau, a quem caberia afastada pelo conhecimento? Se essa descon-
interpretar e velar pela observncia dos seus fiana pudesse ser pelo menos depurada
princpios, e no daqules que deveriam, numa sbia vigilncia, seria de todo salutar;
simplesmente, afirm-los. se esta vigilncia pudesse ser ajudada pela
Esta no , exatamente, uma distino inequvoca atribuio de responsabilidade,
entre Vontade e Ato correspondente, pois seria de todo benfico. A suspeita, em si
o administrador deve ter e tem uma vonta- mesma, jamais saudvel, quer no esprito
de prpria na escolha dos meios para efetuar particular quanto no pblico. A confiana
o seu trabalho. Ela no nem deve ser um faz a fora em tdas as relaes da vida; e,
mero instrumento passivo. A distino como compete ao reformador constitu-
entre planos gerais e meios especficos. cional criar condies de confiana, assim
H, de fato, um ponto no qual os tambm compete ao organizador admi-
estudos administrativos invadem o terreno nistrativo revestir a Administrao de
constitucional, ou, pelo menos, o que condies de responsabilidade determi-
parece ser terreno constitucional. O estudo nada, que inspirem confiana.
da Administrao, visto filosoficamente, E seja-me lcito dizer que poderes latos
estreitamente relacionado com o estudo da e discrio inconstrastada parecem-me as
distribuio adequada da autoridade condies indispensveis de responsabi-
constitucional. Para ser eficiente deve le lidade. A ateno pblica deve ser dirigida,
descobrir os meios mais simples pelos quais fcilmente, no caso de boa ou m admi-
a responsabilidade possa ser inequivo- nistrao, para o homem merecedor de
camente atribuda aos funcionrios; a elogio ou condenao. No h perigo no
melhor maneira de dividir a autoridade poder, desde que le no seja irresponsvel.
sem prejudic-la, e a responsabilidade, sem Se le for dividido, entregue em parcelas a
obscurec-la. E esta questo da distribuio muitos, se obscurece; e se for obscurecido,
de autoridade, quando levada esfera das tornado irresponsvel. Mas se le for
mais altas e originrias funes de localizado em chefes de departamentos e
Govrno, obviamente uma questo de divises, fcilmente observado e
central de Direito Constitucional. Se o responsabilizado. Se para manter o seu
estudo administrativo puder descobrir os cargo deve um homem alcanar franco e
melhores princpios sbre os quais basear honesto sucesso, e se ao mesmo tempo
tal distribuio, ter le prestado ao estudo sente que lhe foi confiada uma larga
constitucional um servio incalculvel. discrio, quanto maior o seu poder menos
Montesquieu no disse, estou certo, a ltima provvel ser que dle abuse, mais forti-
palavra a ste respeito. ficado, moderado e elevado por le.
Descobrir o melhor princpio para a Quanto menor o seu poder, mais obscura-
distribuio de autoridade de maior mente seguro e desapercebido sente-se le

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em seu cargo, e mais prontamente cai no atenta e francamente disposta a prepon-


relaxamento. derar de qualquer modo. algo pattico
Justamente aqui emergimos, manifes- ver um livro inteiro escrito por um pro-
tamente, no campo dessa questo ainda fessor alemo de Cincia Poltica para dizer
maior as relaes prprias entre a opinio aos seus concidados: Por favor, pro-
pblica e a Administrao. curem ter uma opinio sbre os assuntos
A quem deve a fidelidade oficial se nacionais; mas de um pblico to
revelar, e por quem deve ela ser recompen- modesto pode-se ao menos esperar que
sada? Deve o funcionrio esperar elogio e seja muito dcil e solcito em aprender
promoo do pblico ou smente de seu quais as coisas sbre que no tem o direito
superior hierrquico? Deve o povo ser de pensar e falar imperativamente. le
chamado a estabelecer a disciplina admi- pode ser aptico, mas no ser metedio.
nistrativa como chamado a estabelecer Deixar-se- instruir, de preferncia a tentar
princpios constitucionais? Estas questes instruir. Sua educao poltica vir antes de
evidentemente encontram suas razes no que sua atividade poltica. Ao tentar instruir
, sem dvida; o problema fundamental de nossa prpria opinio pblica, estamos
todo ste estudo. Tal problema o seguinte: tratando com um aluno disposto a consi-
que parte deve ter a opinio pblica na derar-se prvia e suficientemente instrudo.
conduta da Administrao? O problema tornar a opinio pbli-
A resposta correta parece ser a de que ca eficaz, sem permiti-la ser metedia.
a opinio pblica deve desempenhar o Exercendo-se diretamente na superviso
papel de crtico autorizado. dos detalhes de todo o dia e na escolha
Mas qual o mtodo por que sua autori- dos meios cotidianos de Govrno, a crti-
dade se manifestar? A dificuldade peculiar ca pblica naturalmente uma interfern-
a ns, americanos, em organizar a Admi- cia despropositada, um manejo rstico de
nistrao, no o perigo de perdermos a uma maquinaria delicada. Mas superin-
liberdade, mas o perigo de no sermos tendendo as foras maiores da elaborao
capazes ou de no querermos separar o de diretrizes, tanto em Poltica quanto em
que lhe essencial do acessrio. Nosso Administrao, a crtica pblica ao mes-
sucesso torna-se duvidoso por ste nosso mo tempo segura e benfica, e de todo
rro constante, o rro de tentar fazer indispensvel. Deixai que o estudo admi-
demasiado pelo voto. Govrno autno- nistrativo encontre os melhores meios para
mo no consiste em ingerir-se em tudo, dar opinio pblica ste contrle e para
assim como administrao domstica no impedi-la de tdas as outras interferncias.
consiste, necessriamente, em cozinhar com Mas ser a tarefa do estudo adminis-
as prprias mos. cozinheira deve ser trativo smente a de ensinar o povo qual a
confiada uma larga discrio no manejo espcie de Administrao a desejar e exigir,
do forno e do fogo. e como obter o que exigir? No dever
Nos pases em que a opinio pblica le ir alm, exercitando candidatos para o
est ainda por ser instruda em seus privi- Servio Pblico?
lgios, ainda por acostumar-se a prevalecer, H, agora, em marcha neste Pas, um
a questo concernente ao campo da admirvel movimento em prol da edu-
opinio pblica se resolve mais pronta- cao poltica universal. Cedo vir o tempo
mente do que neste Pas, onde a opinio em que nenhum colgio idneo se

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

permitir prescindir de um bom cate- esprito livre, e com coraes restritos


drtico de Cincia Poltica. Mas a educao mesquinhez de um oficialismo fantico. Tal
assim dada no ir seno at uma certa classe, certamente, seria de todo odiosa e
extenso. Ela multiplicar o nmero de prejudicial nos Estados Unidos. Quaisquer
crticos inteligentes do Govrno, mas no medidas tendentes a produzi-la seriam
criar um corpo competente de adminis- para ns medidas de reao e desatino.
tradores. Preparar o caminho para o Mas temer a criao de um oficialismo
desenvolvimento de uma compreenso dominador e antiliberal, como resultado
bem fundamentada dos princpios gerais dos estudos que estou aqui propondo,
de Govrno, mas no incrementar desaperceber completamente o princpio
necessariamente a habilidade em conduzir sbre o qual eu mais desejo insistir. sse
o Govrno. uma educao que prepa- princpio que a Administrao nos
rar legisladores, talvez, mas no funcio- Estados Unidos deve ser, em todos os
nrios executivos. Se tivermos que pontos, sensvel opinio pblica. Um
aperfeioar a opinio pblica, que a fora corpo de funcionrios bem treinados,
motriz do Govrno, devemos preparar mantidos enquanto bem servirem, deve-
melhores funcionrios como o aparelho mos t-lo em qualquer caso: uma questo
do Govrno. Se tivermos que colocar de pura e simples necessidade funcional.
novas caldeiras e reparar as fornalhas que Mas o receio de que tal corpo se torne
movimentam a nossa mquina governa- algo anti-americano esvai-se no instante em
mental, no devemos deixar que as velhas que se pergunta que bem servir? Pois
rodas, engrenagens e vlvulas continuem que essa questo tem em si mesma estam-
chiando, buzinando e chocalhando como pada a sua prpria resposta. Firme e sincera
melhor puderem, ao sabor da nova fra. obedincia orientao do Govrno a que
Devemos colocar acessrios novos onde servem ser bem servir. Essa orientao no
quer que haja a menor falta de resistncia ter em si nenhuma mancha de oficialismo.
ou de ajustamento. Ser necessrio Ela no ser criao de funcionrios
organizar a democracia enviando aos permanentes, mas de estadistas cuja
concursos para o Servio Pblico homens responsabilidade para com a opinio
perfeitamente preparados a enfrentar pblica ser direta e inevitvel. Burocracia
exames sbre conhecimentos tcnicos. Um s pode existir onde o servio inteiro do
funcionalismo pblico tcnicamente Estado afastado da vida poltica comum
instrudo, cedo tornar-se- indispensvel. do povo, tanto os chefes quanto o pessoal
Eu sei que um corpo de servidores subordinado. Seus motivos, propsitos,
civis preparado por uma educao especial orientao, sua tbua de valores devem ser
e transformado pelo exerccio, aps a burocrticos. Ser difcil apontar exemplos
nomeao, em uma perfeita organizao, de impudente exclusivismo e arbitrarie-
com uma hierarquia apropriada e disciplina dade da parte de funcionrios servindo sob
caracterstica, parece, a muitas pessoas de um chefe de repartio que realmente tenha
reflexo, conter elementos que se poderiam servido ao pblico, como todos os nossos
combinar na criao de uma agressiva chefes de repartio devem ser levados a
classe oficial, um corpo distinto, proceder. Seria fcil, por outro lado, aduzir
semicorporativo, com simpatias divor- outros exemplos como os da influncia da
ciadas das de um povo progressista e de Stein na Prssia, onde a liderana de um

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estadista imbudo de verdadeiro esprito O Estado democrtico est ainda por ser
pblico transformou reparties arro- aparelhado para carregar ssas enormes
gantes e formais em instrumentos cvicos cargas, que as necessidades de nossa era
de um Govrno justo. industrial e comercial esto acumulando to
O ideal para ns um funcionalismo rpidamente. Sem estudos comparativos
civil bastante culto e auto-suficiente para agir sbre Govrno, no nos podemos livrar
com senso e vigor, e, todavia, to intima- da errnea suposio de que a Adminis-
mente ligado ao pensamento popular, por trao tem num Estado democrtico bases
meio de eleies e constante orientao essencialmente diferentes daquelas sbre que
pblica, a ponto de achar inadmissveis a assenta em um Estado no-democrtico.
arbitrariedade e o esprito de classe. Depois de tal estudo, poderamos
conceder democracia honra de decidir,
III em ltima instncia, pelo debate, tdas as
Tendo assim visto, de certo modo, a questes essenciais que afetem o bem
matria e os objetivos do estudo da pblico, de basear tda a estrutura da
Administrao, que devemos concluir direo poltica sbre a vontade da
quanto aos mtodos mais adequados, os maioria; mas no teramos encontrado
pontos de vista mais vantajosos a le? seno uma regra nica de boa adminis-
O Govrno to prximo de ns, trao para todos os Govrnos igualmente.
uma coisa tanto de nosso trato familiar e No que diz respeito a funes administra-
cotidiano, que s com dificuldade pode- tivas, todos os Govrnos tm uma forte
mos perceber a necessidade de qualquer semelhana estrutural; mais do que isso, se
estudo filosfico sbre le, ou o sentido quiserem ser uniformemente teis e
exato de tal estudo, se tiver que ser eficientes, devem ter uma forte semelhana
empreendido. Temos andado com as estrutural. Um homem livre tem os
nossas prprias pernas por um tempo mesmos rgos, vsceras e membros que
demasiado longo para aprender agora a o escravo, por mais diferentes que sejam
arte de andar. Somos um povo prtico, os seus propsitos, seus servios, suas
tornado to apto, to versado em auto- energias. Monarquias e democracias, radi-
govrno, por sculos de exerccio expe- calmente diferentes como so sob outros
rimental, que difcilmente seremos capazes aspectos, tm, na realidade, muito da
de perceber o que h de desajeitado em mesma atividade a desempenhar.
determinado sistema que estivermos H abundantes razes para no temer,
usando, justamente porque to fcil para nos dias de hoje, a insistncia sbre essa
ns usar qualquer sistema. No estudamos semelhana real de todos os Govrnos,
a arte de governar: governamos. O simples porquanto estes so dias em que os abusos
talento inculto para negcios no nos de poder so facilmente expostos e
poupar de tristes cincadas em Adminis- detidos, em pases como o nosso, por um
trao. Apesar de democratas por heredi- audaz, alerta, curioso e observador esprito
tariedade e reiterada preferncia, somos popular e um indefectvel senso de
ainda democratas um tanto crus. Por mais independncia, que o povo tem, agora,
antiga que seja a democracia, sua organi- como jamais o teve antes. Somos tardos
zao na base de idias e condies em reconhecer isso; mas fcil reconhec-
modernas ainda um trabalho incompleto. lo. Tente-se imaginar um Govrno pessoal

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

nos Estados Unidos. como tentar compreensvel. Mas le difcilmente seria


imaginar uma adorao nacional de Zeus. evitado em qualquer outro grupo.
Nossas imaginaes so demasiado tanto mais necessrio insistir sbre
modernas para tal faanha. o abandono, dsse modo, do preconceito
Mas, alm de no ser perigoso, contra a procura de sugestes em qualquer
necessrio perceber que, para todos os parte do mundo, exceto na terra natal,
Govrnos, os fins legtimos da Adminis- quanto em nenhuma outra parte de todo
trao so os mesmos, de modo a no o campo da Poltica, ao que parece,
temermos a idia de observar os sistemas podemos fazer uso do mtodo histrico,
estrangeiros de Administrao em busca comparativo, com maior segurana do que
de instruo e sugesto; de modo a no setor da Administrao. Talvez que,
desfazer o receio de que se possa, por quanto mais formas novas estudarmos,
acaso, tomar emprestado cegamente algo melhor: mais cedo conheceremos as
incompatvel com nossos princpios. um peculiaridades de nossos prprios
cego desorientado aquele que denuncia mtodos. Jamais poderemos conhecer
tentativas de transplantar sistemas estran- nossas prprias fraquezas, nem nossas
geiros neste Pas. impossvel: les prprias virtudes, comparando-nos
simplesmente no crescero aqui. Mas por conosco mesmos. Estamos demasiado
que no devemos usar certas partes de acostumados aparncia e processo de
concepes estrangeiras de que precisamos, nosso prprio sistema, para que possamos
se elas nos forem, de qualquer modo, teis? perceber a sua verdadeira significao.
No corremos o risco de us-las de modo Talvez que mesmo o sistema ingls seja
estrangeiro. Recebemos de fora o arroz, demasiado semelhante ao nosso, para que
mas no o comemos com pauzinhos. possa ser usado, com o mximo proveito,
Recebemos tda a nossa linguagem como ilustrao. O melhor, em geral,
poltica da Inglaterra, mas dela descartamos afastarmo-nos inteiramente de nossa
as palavras rei e lords. A que jamais prpria atmosfera e sermos cuidadosos o
demos origem, exceto ao do Govrno mais possvel, examinando sistemas tais
Federal sbre indivduos e algumas das como os da Frana e da Alemanha. Vendo
funes da Suprema Crte Federal? nossas prprias instituies atravs de tais
Podemos tomar emprestada a Cincia media, vemo-nos como os estrangeiros nos
da Administrao, sem perigo e com veriam se nos olhassem sem preconceitos.
proveito, contanto que distingamos em Enquanto s conhecermos a ns mesmos,
seus postulados tdas as diferenas funda- no saberemos nada sbre ns.
mentais que acondicionam. Temos smente Note-se que a distino, j traada,
que filtr-la atravs de nossa Constituio, entre a Administrao e a Poltica, que torna
smente que submet-la ao fogo lento da o mtodo comparativo to seguro no
crtica e destilar os vapores estrangeiros. campo da Administrao. Quando estu-
Eu sei que h um receio inconfessado, damos os sistemas administrativos da
em alguns espritos conscientemente patri- Frana e da Alemanha, sabendo que no
ticos, de que os estudos de sistemas europeus estamos procura de princpios polticos,
possam apontar certos mtodos europeus no nos preocupamos, nem um pouco,
como melhores que determinados mtodos com as razes constitucionais ou polticas
americanos, e o receio fcilmente que os franceses ou alemes do para as

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suas prticas, quando no-las explicam. Se satisfatrias aos padres da poltica prtica.
vejo um facnora afiando uma navalha Criaes doutrinrias devem ceder o passo
habilmente, poderei imitar o seu modo de a prticas testadas. Arranjos, sancionados
afiar a navalha sem a sua provvel inten- no smente pela experincia concludente
o de cometer um assassnio com ela; e em outra parte, mas tambm congnere
assim sendo, se vejo um monarquista do costume americano, devem ser prefe-
convicto administrando bem uma repar- ridos, sem hesitao, perfeio terica.
tio pblica, posso aprender seus Em uma palavra, a segura e prtica arte
mtodos administrativos sem alterar poltica deve vir primeiro, a doutrina de
nenhuma de minhas convices repu- gabinete em segundo. O cosmopolita o que
blicanas. le pode servir o seu Rei; eu fazer deve estar sempre subordinado ao como
continuarei a servir o povo; mas eu gostaria fazer americano.
de servir to bem o meu soberano quanto Nosso dever suprir com a melhor
le serve o dle. Tendo em vista esta vida possvel a organizao federal, a
distino, isto , estudando a Administrao sistemas dentro de sistemas; fazer o
como um meio de levar nossa prpria Govrno distrital, municipal, estadual e
poltica a prticas convenientes, como um federal viverem com igual fra e igual-
meio de tornar o que democrticamente mente saudveis, mantendo cada um deles
poltico, para todos administrativamente inquestionvelmente o dirigente dos seus
possvel em relao a cada um, estamos prprios negcios e, no obstante,
em terreno perfeitamente seguro, e interdependentes e cooperativos, combi-
podemos aprender, sem rro, o que os nando independncia com ajuda mtua. A
sistemas estrangeiros tenham a nos ensinar. tarefa suficientemente grande e impor-
Criamos assim um mecanismo de ajuste tante para atrair os melhores espritos.
para o nosso mtodo comparativo de sse entrelaamento do Govrno local
estudo. Podemos, desse modo, escrutar a com o federal uma concepo bem
anatomia de Govrnos estrangeiros sem moderna. No se assemelha aos arranjos
medo de contrair quaisquer de suas doenas; da federao imperial na Alemanha. L, o
dissecar os sistemas aliengenas sem preo- Govrno local no ainda completo auto-
cupao com envenenamento do sangue. Govrno local. O burocrata est em tda
Nossa prpria poltica deve ser a pedra a parte ocupado. Sua eficincia, porm,
de toque para tdas as teorias. Os prin- decorre do esprit de corps, da preocupao
cpios sbre os quais basear uma cincia de obedincia servil autoridade de um
da Administrao para a Amrica devem superior, ou, na melhor das hipteses, de
ser os princpios que tenham, bem no uma conscincia sensvel. le serve no ao
mago, a diretriz democrtica. E para se pblico, mas a um ministro irresponsvel.
adaptarem ao hbito americano, tdas as A questo para ns consiste em como
teorias gerais devem, como teorias, devero as nossas sries de Govrnos
manter-se modestamente no segundo dentro de Govrnos serem administradas,
plano, no smente nas discusses, mas, de modo a ser sempre do intersse do
tambm, em nosso prprio esprito, se funcionrio pblico servir no s ao seu
no, opinies satisfatrias smente em gabi- superior, mas tambm comunidade, com
nete de leitura sero usadas dogm- os melhores esforos de seu talento e o
ticamente, como se fssem por igual mais escrupuloso servio de sua

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RSP RSP Revisitada: O estudo da Administrao

conscincia? Como dever ste servio ser divises de prerrogativa. Esta uma
tornado de seu intersse mais imediato pela tendncia para o tipo americano de
contribuio abundante ao seu sustento, ao Govrnos ligados a Govrnos para a reali-
seu mais caro intersse pelo desenvolvi- zao de propsitos comuns, em igualdade
mento de sua ambio, e ao seu mais alto e subordinao dignas. Princpios seme-
intersse pelo acrscimo de sua dignidade lhantes de liberdade civil esto em tda a
e estabelecimento de sua reputao? E parte suscitando mtodos semelhantes de
como dever ser isso feito igualmente para Govrno; e se os estudos comparativos
a parte local e para o todo nacional? dos meios e modos de Govrno nos
Se resolvermos ste problema, orien- habilitarem a oferecer sugestes que
taremos novamente o mundo. H uma combinaro, prticamente, largueza e vigor
tendncia no h? uma tendncia ainda na administrao de tais Govrnos com
obscura, mas j firmemente impulsiva e pronta docilidade tda a crtica pblica
claramente destinada a prevalecer, no sria e fundamentada, tero sses estudos
sentido da confederao de partes de provado ser dignos de se classificar entre
imprios como a inglesa em primeiro lugar os mais altos e mais frutuosos dos grandes
e, finalmente, dos prprios grandes Esta- departamentos do estudo poltico. Que les
dos. Em vez de centralizao de poder, resultaro em tais sugestes, o que eu
dever haver larga unio com toleradas espero confiantemente.
.

Notas

*
Foram mantidas as grafias originais do texto publicado em 1946.
1
Politik, S. 467

Woodrow Wilson foi o 28o presidente dos EUA (1913-1921).

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