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Administrao Pblica

Contempornea
Maria Ceci Misoczky

4
EXPEDIENTE CONTEDO E EXECUO

Governo Federal Equipe Tcnica


Presidente da Repblica Federativa do Brasil | Dilma Vana Rousseff Coordenao | Rosimeri Carvalho da Silva

Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil | Michel Temer Vice-Coordenao | Sueli Goulart

Ministra da Cultura | Marta Suplicy Analista Tcnica | Eloise Helena Livramento


Dellagnelo
Secretria Executiva | Ana Cristina da Cunha Wanzeler
Corpo Docente | Cristina Amlia Pereira de
Secretrio de Articulao Institucional (substituto) | Bernardo da Mata
Carvalho, Diogo Demarco, Eloise Helena Livramento
Machado
Dellagnelo, Fernando Lopes, Jos Marcio Barros, Maria
Ceci Misoczky, Mariana Baldi, Rogrio Fae, Sueli Goulart.
Universidade do Rio Grande do Sul
Reitor | Carlos Alexandre Netto
Equipe de apoio |Felipe Amaral Borges, Fernanda
Vice-Reitor | Rui Vicente Oppermann
Acosta, Guillermo Cruz, Maria do Carmo Dambroz, Patrcia
Pr-Reitora de Extenso | Sandra de Deus
Tometich, Willian Ansolin.
Diretor da Escola de Administrao | Hugo Fridolino Mller Neto
Chefe do Departamento de Cincias da Administrao | Takeyoshi Imasato Projeto Grfico e Diagramao | Mrcia Mylius

M678a Misoczky, Maria Ceci Araujo.


Administrao pblica contempornea/Maria Ceci Araujo Misoczky. - Porto Alegre: Ministrio da Cultura/UFRGS/EA, 2014). 54
p. - (Mdulo 4. Apostila do Curso de Extenso em Administrao Pblica da Cultura)
1.Administrao pblica. 2. Politicas pblicas. 3.Bem-estar social. 4. Burocracia. 5. Neoliberalismo I. Titulo
CDU 35

Catalogao na publicao: Tnia Fraga CRB 10/765

Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)


Escola de Administrao
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Fone: (51) 33083991
www.ufrgs.br/escoladeadministracao
Sumrio
Mdulo 4
Administrao Pblica Contempornea

parte I
Concepes fundadoras da Administrao Pblica.....................................................................5

parte II
Algumas palavras sobre o Estado de Bem-Estar
Social e sua organizao administrativa...............................................................................................13

parte III
Princpios da organizao burocrtica na
Administrao Pblica...........................................................................................................................................17

parte IV
Presena da organizao burocrtica na
Administrao Pblica brasileira..................................................................................................................23
parte V
As reformas gerenciais da AP brasileira: iderio e
expresso organizacional..................................................................................................................................29

parte VI
Para encerrar.................................................................................................................................................................49

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..................................................................................................................................50

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 3


Concepes fundadoras
PARTE
MDULO
da Administrao Pblica1 I 4

Nesta disciplina vamos revisar as principais abordagens


tericas sobre a organizao da administrao pblica e suas 1. Neste item se encontram
reproduzidos pargrafos de
implicaes prticas e, refletir sobre a repercusso dessas um artigo apresentado pela
abordagens no contexto da administrao pblica brasileira autora no Encontro Nacional
de Administrao Pblica e
e dos debates contemporneos sobre sua organizao. Governana, 2004, intitulado
Uma defesa da reflexo
Para poder alcanar estes objetivos vamos comear terico-crtica na pesquisa
discutindo algumas concepes fundadoras da Administrao e prtica da administrao
pblica.
Pblica.

Qual o significado da expresso Administrao


Pblica?
A expresso Administrao Pblica (AP) indica a prtica
da gesto em organizaes pblicas e, ao mesmo tempo, um
campo de estudos que inclui como objetos a administrao
de organizaes pblicas e a anlise da formao de polticas
pblicas, incluindo aqui prticas sociais e relaes polticas
entre coletivos e organizaes.

H uma verdade sobre como deve ser organizada


a AP?
Uma das caractersticas mais marcantes dos tempos
atuais a disseminao da ideia de que, no contexto de um
planeta globalizado, existem verdades de validade global.
Coincidentemente, essas verdades, nos diversos espaos de
vida e ao social, possuem um mesmo pano de fundo (de
carter marcadamente ideolgico, ainda que subsumido pela
retrica que o dissemina) as concepes da nova economia
poltica (BORGES, 2000).

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 5


O que a nova economia poltica?
A nova economia poltica pode ser sintetizada, em traos
gerais, como uma mistura dos referenciais da economia dos
custos de transao2 com a teoria da escolha pblica3 e a teoria
da agncia4, com ingredientes de uma verso modernizada da
tradio corporificada no trabalho de Frederick Taylor5(POLLIT,
1990) e da teoria do processo decisrio moda de Herbert
Simon6 (BOX et al., 2004).

2. Abordagem vinculada ao institucionalismo econmico que tem por base dois pressupostos: a
racionalidade limitada dos agentes econmicos e o oportunismo presente nas aes dos agentes
econmicos. Esses dois fatores, relacionados respectivamente competncia cognitiva e motivao dos
agentes, provocam o surgimentos de custos nas transaes econmicas. Os autores e obras fundamentais
so COASE, R. H. The Nature of the Firm. Economica , v. 4, p. 386-405, 1937; SIMON, H. Theories of
Decision Making in Economics and Behavioral Science. American Economic Review, v. 49, p. 253-258,
1959; e WILLIAMSON, O. E. Market and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications. New York: The
Free Press, 1975.
3. Desenvolvida a partir da dcada de 1950, com o propsito de aplicar o mtodo da economia anlise
de fenmenos relacionados poltica, tais como grupos de interesse, partidos, eleies, burocracia, escolha
parlamentar e anlise constitucional. Posiciona-se no combate concepo de Estado de Bem-Estar Social
e foca nas falhas de governo para defender a reduo da presena nas relaes sociais e econmicas. Os
principais autores de referncia so Kenneth Arrow, Duncan Black, James Buchanan, Gordon Tullock, Anthony
Downs, William Niskanen, Mancur Olso e William Riker. Por seus trabalhos nesse tema, James Buchanan, que
definia a teoria da escolha pblica como poltica sem romance, ganhou o Prmio Nobel de Economia em
1986.
4. A teoria da agncia tambm tem como fundamento o risco de oportunismo na ao dos indivduos.
Para super-lo, prope uma relao com base em contratos, de modo a preservar os interesses do principal
(o agente que contrata) face possibilidade de comportamentos oportunistas do agente (o contratado).
Est na base da organizao do repasse de recursos financeiros na AP atravs de contratos de gesto. Os
autores fundadores so Michael Jensen e William Mekling, que publicaram, em 1976, Theory of the firm:
managerial behaviour, agency costs and ownership structure.
5. (1856-1915) Engenheiro mecnico, conhecido como o pai da administrao cientfica. Publicou
Princpios da Administrao Cientfica e ainda influencia a maior parte das tendncias em
administrao at os dias atuais. Ver CONTI, Robert F. Frederick Winslow Taylor. In: WITZEL, Morgen.
WARNER, Malcolm. The Oxford Handbook of Management Theorists. Oxford: Oxford University Press,
2013.
6. (1916-2001) Economista norte-americano, descrito como o cientista dos cientistas, tendo recebido
as maiores condecoraes do campo da economia. Recebeu o prmio A. M. Turing em 1975, a Medalha
Nacional de Cincias em 1986 e o Prmio Nobel de Economia em 1978. Recebeu, ainda, outros prmios de
economia, cincia poltica e psicologia. Simon escreveu livros muito conhecidos, como Comportamento
Administrativo e Modelos de Racionalidade Limitada. Um dos focos dos seus estudos era a tomada
de deciso em condies de limitao e complexidade, derivando da sua teoria sobre as limitaes da
racionalidade. Ver: AUGIER, Mie. MARCH, James G. Herbert A. Simon, Scientist. In: AUGIER, Mie. MARCH,
James G. (ed.) Models of a man: essays in memory of Herbert A. Simon. Massachusetts: MIT, 2004. p. 3-33.

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Como a nova economia poltica se expressa no
parte
campo da AP?
I
No campo da AP, a suposta verdade prescrita tem sido a de
que as burocracias pblicas so incapazes de um gerenciamento MDULO
eficiente, e, em decorrncia, suas funes devem, sempre que
4
possvel, passar para a execuo de organizaes privadas com
fins lucrativos. Devem apenas permanecer sob responsabilidade
do poder pblico aes e servios que se dirigirem a grupos
populacionais que no dispem de condies de compra
ou que, caso fossem deixadas para o mercado, podem gerar
graves impactos sociais adversos (p. ex., controle de epidemias).
Nesse caso, podem ser executadas por organizaes pblicas
ou, preferencialmente, por ONGs (WORLD BANK, 1997). No
entanto, em ambos os casos, organizaes pblicas ou sem fins
7. (1856-1924)
lucrativos devem adotar formas organizacionais e modelos de Presidente dos EUA no
gesto das organizaes empresariais que teriam sua eficincia perodo 1912 a 1921. Sobre
evidenciada pela mera capacidade de sobreviver e expandir-se sua poltica para reorganizar
a ordem internacional
em ambientes competitivos. garantindo espao
privilegiado para os EUA e
suas consequncias para a
Como chegamos a essa situao? Qual foi a
Amrica Latina, ver: NASSER,
trajetria de construo desse contexto no Reginaldo M. Woodrow
qual estamos inseridos? Wilson e a ideia de ordem
hemisfrica. Disponvel em:
Para compreender a expresso contempornea desse http://132.248.9.34/hevila/
CENAInternacional/2006/
fenmeno necessrio revisar sua trajetria, que ser vol8/no2/1.pdf.
brevemente apresentada na sequncia.
8. A opo por contar essa
trajetria em associao
A emergncia da AP como disciplina tem como
com a histria da disciplina
marco o ensaio de Woodrow Wilson7 (1953), originalmente a partir dos Estados Unidos
se justifica pelo fato de
publicado em 1887, e a afirmao da separao entre poltica e que a organizao da AP
administrao, bem como da eficincia como categoria central8. no Brasil, como disciplina e
como prtica se deu sob a
tutela de instituies norte-
A Cincia da Administrao o mais recente fruto do estudo americanas. A esse respeito
da Cincia Poltica, iniciado acerca de dois mil e duzentos ver o artigo de Tnia Fischer
intitulado Administrao
anos atrs. uma criao do nosso sculo, quase de nossa pblica como rea de
gerao. Por que teria ela tardado tanto a aparecer? Por conhecimento e ensino:
a trajetria brasileira,
que esperou pelo nosso to preocupado sculo, para publicado em 1984 e
exigir ateno? A Administrao a mais evidente parte disponvel em: http://www.
scielo.br/pdf/rae/v24n4/
do Governo; o Governo em ao; o executivo operante, v24n4a38.pdf.
o mais visvel aspecto do Governo, e, naturalmente, to

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 7


antigo quanto o prprio Governo. o Governo em ao,
e seria natural esperar-se que o Governo em ao tivesse
prendido a ateno e provocado o exame minucioso
dos escritores de poltica, muito cedo, na histria do
pensamento sistemtico. [...] At os nossos dias todos os
autores de poltica, que agora lemos, pensaram, discutiram
e dogmatizaram somente a respeito da constituio do
Governo; sobre a natureza do Estado, a essncia e a origem
da soberania, poder popular e prerrogativa real; sobre o
sentido imanente do Governo e os mais altos objetivos
fixados ao Governo pela natureza humana e os propsitos
dos homens. [...] A questo era sempre: quem deve fazer
a lei e o que deve ser essa lei? A outra questo como a
lei deve ser administrada sabiamente, com eqidade e
rapidez e sem atrito era posta de lado como um detalhe
prtico que os amanuenses poderiam tratar depois que
os doutores tivessem concordado sobre os princpios.
[...] Pouca ou nenhuma dificuldade havia com respeito
Administrao, pelo menos pouco a que dessem ouvido
os administradores. As funes do Governo eram simples
porque era simples a prpria vida. [...] Dificilmente haver
uma nica tarefa de Governo que tenha sido antes
simples, no se tenha tornado agora complexa. [...] Esta a
razo pela qual deve haver uma Cincia da Administrao
que procure retificar as trilhas do Governo, tornar as
suas opinies mais eficientes, fortalecer e purificar sua
organizao e incutir em seus deveres a devoo. (WILSON,
1953, p. 66-67)

Aps revisar as prticas da administrao governamental


na Prssia e na Frana napolenica, Wilson (1953, p. 68)
justificou a necessidade de sua americanizao: Se formos
empreg-la deveremos americaniz-la e, no s do ponto de
vista formal, meramente na linguagem, mas radicalmente, em
pensamento e princpio, tanto quanto em sua finalidade. Desde
ento, o que se encontra uma construo da definio de AP
impregnada pelo ethos da sociedade americana marcado pela

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hipervalorizao do mercado e por uma cultura individualista.
Assim, o campo da administrao foi, inicialmente, definido por parte

analogia com o dos negcios: I


O campo da administrao um campo de negcios. MDULO
Ele est afastado da pressa e lutas da poltica; sob alguns 4
aspectos mesmo ele se mantm afastado do controvertido
terreno do estudo constitucional. uma parte da vida
poltica somente na medida em que os mtodos do
escritrio comercial so uma parte da vida social; somente
como a mquina parte do produto manufaturado. [...] O
mais importante a ser observado a verdade j tantas vezes
e com tanto sucesso reiterada pelos nossos reformadores
do servio pblico; a saber: que a administrao est fora
da esfera prpria da poltica. As questes administrativas
no so questes polticas. Esta uma distino altamente
autorizada [...]. A poltica [...] a atividade do Estado nas
coisas grandes e universais, enquanto que a administrao,
por outro lado, a atividade do Estado nas coisas pequenas
e individualizadas. A poltica , assim, campo especfico
9. (1913-2000) Dwight
do estadista e a administrao, do funcionrio tcnico Waldo foi um cientista
poltico norte-americano.
(WILSON, 1953, p. 71-72).
Estudou cincia poltica
na Universidade de Yale e,
Apesar da aparente ingenuidade da dicotomia poltica/ aps o seu doutorado, na
iminncia da deflagrao da
administrao, esta separao demarcou o campo de estudos 2 Grande Guerra, passou a
da AP, definindo como seu objeto apenas a execuo de polticas trabalhar no departamento
de controle de preos em
por corpos burocrticas dos governos (WHICKER, ATRICKLAND Washginton. Waldo atribua
e OLSHFISKI, 1993). a este trabalho a sua
percepo da importncia
da administrao pblica.
De modo coerente com essa distino, Waldo9 (1964, p. Posteriormente foi professor
4) definiu a AP como a organizao e gerncia de homens e na Universidade da
Califrnia e na dcada de
materiais para a consecuo dos propsitos de um governo. 50 reconhecido como um
dos maiores estudiosos em
Simon, Smithburg e Thompson (1950, p. 7) foram nessa seu campo. Ver: STILLMAN,
mesma direo, definindo a AP como uma rea da administrao Richard. A Tribute to Dwight
Waldo. Public Affairs Reports.
que se diferencia unicamente por seu objeto de estudo: v. 42. n. 1. 2001. Disponvel
atividades do executivo nacional, dos governos estaduais em: http://igs.berkeley.edu/
publications/par/spring2001/
e locais; comisses e conselhos criados pelo Congresso e waldo.html.
legislativos estaduais; corporaes governamentais; certas

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 9


agncias especializadas. Os autores excluem, expressamente,
as organizaes do judicirio e do legislativo. Ou seja, apenas
organizaes operativas dos negcios do Estado so
consideradas objeto da AP.
10. (1891-1983)
Lyndall Fownes Urwick Tambm com o propsito de constituir a AP como uma
referenciado por Witzel e
Warner (2013), como a cincia, Urwick10 (1937, p. 5) defendeu que existem princpios
mais importante figura
que devem governar arranjos de associaes humanas
para a administrao
moderna. Escreveu cerca de qualquer tipo: Esses princpios podem ser estudados
de 280 trabalhos entre
livros e artigos sobre os
como questes tcnicas, independente do propsito da
mais diversos temas. Foi empresa, da sua composio de pessoal, ou de qualquer
um grande sintetizador
dos trabalhos de outros
teoria constitucional, poltica ou social. Alm disso, essas
autores, como Taylor e organizaes humanas podem ser examinadas sem considerar
Fayol, e deu sua maior
contribuio com um artigo
qualquer teoria constitucional, poltica ou social, subjacente
de 1928, intitulado The sua criao (URWICK, 1937, p. 49).
Principles of Direction
and Control. Ver: WITZEL, Gulick11 (1955), ento administrador da cidade de Nova
Morgen; WARNER, Malcolm.
Oxford Handbook of York, abordou o tema da AP no contexto que denominou de
Management Theorists. nova cultura, caracterizada pelo vasto aumento no nmero de
Oxford: Oxford University
Press, 2013. seres humanos, pelo desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
11. (1892-1993) Filho e pela acomodao cultural que indicaria uma tendncia
de um missionrio norte- autodestrutividade, defendeu que a administrao pblica,
americano, Gulick nasceu
no Japo e desenvolveu como um campo de anlise e entendimento, precisa estar mais
conceitos centrais das teorias intensamente relacionada com o estudo dos negcios e que
da administrao pblica.
Se existe uma pessoa que a administrao pblica precisa reexaminar e reformular sua
personifica a administrao doutrina e prtica com relao ao uso da percia em gesto
pblica nos Estados Unidos,
esta figura seria a de pblica e privada (GULIK, 1955, p.73). Acrescentando:
Luther Gulick. Sua primeira
publicao data de 1920, Aqueles que esto preocupados com a administrao
tendo origem em sua tese de
doutorado. Sua abordagem pblica e os que esto com os negcios privados devem
da administrao pblica trabalhar em conjunto. [...] embora haja diferenas de
reflete o carter reformista
do incio do sculo XX e objetivos, hoje est claro que essas so superficiais, e que as
fundado em princpios que experincias so similares e complementares. altamente
ele considerava aplicveis
aos setores pblicos e provvel que a administrao pblica e a privada sejam
privados em busca da parte de uma nica cincia administrativa, que no pode
obteno de maior eficincia.
Ver: FRY, Brian R. Mastering ser formulada a no ser que se inclua na sua anlise os
Public Administration: problemas da ao humana organizada seja no governo,
from Max Weber to Dwight
Waldo. London: Sage, 2014. nos negcios privados, ou em qualquer organizao social
de voluntariado (GULIK, 1955, p.74).

10 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Alm da separao entre as dimenses poltica e tcnica
na AP e da referncia administrao empresarial como um parte

modelo a ser seguido, aparece tambm, nas citaes acima, a I


preocupao com a eficincia. Essa centralidade se relaciona
MDULO
com a adoo do referencial desenvolvido por Herbert Simon
(1947). Ao introduzir a transcrio de um trecho desse autor,
4
Waldo (1953, p. 406) deixou clara a relao entre a AP como
cincia e a adoo da racionalizao como critrio de eficincia:

A ideia de que o objetivo central do estudo da


administrao atingir a eficincia est relacionada com
duas outras ideias como tem sido sugerido. Uma dessas
que a administrao uma cincia, ou pode se tornar
uma cincia se adequadamente desenvolvida. A outra
que, como em um caso de anlise lgica, meios e fins na
ao cooperativa humana podem ser separados e, atravs
do mtodo adequado para trat-los, devem ser separados.

Seguindo essa lgica, o governo visto como um


instrumento para o exerccio consciente e coletivo da razo.
A influncia de Simon (1947) sedimenta a centralidade da
racionalidade instrumental na AP. Alm disso, sob sua liderana,
buscam uma abordagem cientificista uma abordagem
puramente preocupada com afirmaes factuais na qual no
existe base para afirmativas ticas: poltica e administrao
foram separadas. Ou seja, na medida em que a eficincia se
tornou a referncia central para a ao organizacional, ocorreu
um deslocamento das questes essencialmente polticas para
fora do foco. De acordo com Fischer (1990), a questo sobre a
produo para o qu e para quem ganhou um status secundrio
ou, muito pior, foi simplesmente ignorada. Assim, a eficincia
pea central de um esquema argumentativo, identificado
por Gillroy (1997) como paradigma do mercado, criou um
modelo persuasivo da realidade que foi, gradativamente,
sendo transformado em senso comum. Nele, o critrio da
eficincia tem o poder de determinar as escolhas, mesmo em
situaes em que isso no inteiramente apropriado. Gillroy
(1997, p. 166) esclarece que o poder da eficincia o poder do

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 11


paradigma do mercado. A eficincia a verdade percebida,
o senso comum; e a praticidade dessa combinao, dessa
estratgia de concepo de polticas, d poder e status central
aos princpios econmicos, colocando o nus da prova nos
princpios que contradizem a condio estabelecida.
A centralidade da lgica do mercado e da eficincia, bem
como a separao entre administrao e poltica, expressa
uma dimenso do pensamento liberal12, segundo o qual em
12. Os autores que
representam o liberalismo sociedades definidas como democrticas, porque nelas vigora
clssico so John Locke o princpio da representao e o Estado de direito, o interesse
(1632-1704), Montesquieu
(1689-1755), Kant (1774- pblico atendido atravs de um conjunto de estruturas
1804), Adam Smith hierrquicas que respondem a organizaes da esfera poltica
(1723-1790), Humboldt
(1767-1835), Benjamin em democracias representativas. De um modo geral, esfera
Constant (1767- 1830), poltica cabe elaborar e revisar o marco legal (regulatrio
Alexis Tocqueville (1805-
1859) e John Stuart normativo); enquanto aos corpos administrativos, assegurar
Mill (1806-1873). Os que as metas sejam concretizadas em respeito ao marco legal.
princpios fundamentais do
liberalismo so: liberdade, Essa recuperao histrica importante porque ela
tolerncia, propriedade
privada, limitao do ajuda a compreender a facilidade com que, nas ltimas
poder de interferncia dcadas, a lgica da administrao empresarial e o valor do
sobre os indivduos
e individualismo. No empreendedorismo invadiram praticamente sem resistncias
liberalismo econmico o os espaos da administrao pblica.
autor clssico Adam Smith
(1723-1790), para quem
cada indivduo deve julgar
suas aes e ao Estado
cabe proteger as atividades
espontneas desses
indivduos. Sobre o tema do
liberalismo ver, por exemplo,
LASKI, Harold. Liberalismo
europeu. So Paulo: Mestre
Jou, 1973. e CARNOY,
Martin. Estado e teoria
poltica. Campinas: Papirus,
1990.

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Algumas palavras sobre
PARTE
MDULO
o Estado de Bem-Estar II 4
Social e sua organizao
administrativa

No item anterior foi feita uma breve meno


ao Estado de Bem-estar Social. Por qu? Qual o
seu significado histrico? Em que contexto se
desenvolveu?

A meno ao Estado de Bem-Estar Social foi feita


para esclarecer que a expanso do paradigma de mercado
(usando a expresso de Gillroy, 1997) se deu em oposio e,
simultaneamente, no contexto da crise desse modelo de
organizao administrativa da ao do poder pblico.

importante saber que o Estado de Bem-Estar Social


(Welfare State13) se desenvolveu nos pases de capitalismo
13. Nesse texto no
avanado, aps a Segunda Guerra Mundial. De acordo com Offe ser possvel detalhar as
diferentes formaes de
(1984), a maioria das anlises concorda que ele resultou de um Estado de Bem-Estar Social
na Europa. Os interessados
acordo de classe que representou, por parte dos trabalhadores, podem recorrer ao texto
de Gsta Esping-Andersen
a aceitao da lgica do mercado como princpio orientador da (1990), The three
worlds of welfare
distribuio de recursos, das trocas internacionais, da mudana capitalism, no qual o
tecnolgica e do desenvolvimento de produtos e da localizao autor distingue trs modelos:
liberal (Estados Unidos),
industrial em troca de garantias de padres mnimos de vida, corporativo (Alemanha) e
socialdemocrtico (pases
direitos sindicais e direitos democrticos liberais. Ou seja, escandinavos).

os trabalhadores renunciavam s lutas anticapitalistas e os


capitalistas se comprometiam a atender reivindicaes sociais
e econmicas (VEJA CANTOR, 2007, p. 210).

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 13


Offe (1984, p. 374) esclarece a lgica organizacional do
Estado de Bem-Estar Social:

O Welfare State definido, habitualmente, como um


conjunto de habilitaes legais dos cidados para transferir
pagamentos dos esquemas de seguro social compulsrio
para os servios organizados do Estado (como sade e
educao), em uma grande variedade de casos definidos
de necessidades e contingncias. Os meios atravs dos
quais o Walfare State intervm consistem em regras
burocrticas e regulamentaes legais, transferncias
monetrias e a experincia profissional de professores,
mdicos, assistentes sociais etc.

A expresso organizacional dessa concepo de AP se


encontra, portanto, na adoo de um conjunto de princpios
(LANE, 1993):
as tarefas devem ser definidas atravs de polticas
explcitas e executadas por administradores, de modo
racional;
a administrao se baseia em escrever documentos, o
que torna o bureau o corao do governo moderno;
tarefas pblicas so organizadas como um contnuo,
com base nas regras do governo;
as regras podem ser tcnicas ou legais e, em ambos os
casos, o treinamento individual necessrio;
as tarefas ou funes so divididas em distintas
esferas de funcionamento, cada uma com requisitos de
autoridade e sanes prprios;
servidores, assim como tarefas, so organizados
hierarquicamente, com os direitos de controle e de
recursos sendo especificados; existe uma preferncia
pela centralizao;
os recursos da organizao so distintos daqueles dos
membros como indivduos privados;
os recursos da organizao no podem ser apropriados
para fins privados;

14 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


os servidores pblicos orientam suas atividades pela
sua vocao ou por um sentido de dever para com o parte

cumprimento de suas obrigaes; II


no setor pblico existe um interesse dominante, o MDULO
interesse pblico, que estabelece limites para a influncia
do autointeresse na poltica e na administrao.
4
Aqueles familiarizados com o pensamento de Max
Weber14 identificam a transposio do seu tipo ideal15, um
instrumento de compreenso, em um modelo, uma prescrio.

14. (1864-1920) Filho de uma famlia da alta classe media, seu pai era advogado e incentivou muito
seus estudos. Estudou simultaneamente economia, histria, filosofia e direito, tendo sido professor em
Berlim, Freiburg e Heidelberg, onde tambm foi editor do Arquivo de Cincias Sociais, peridico importante
para o avano dos estudos da Sociologia. Uma das grandes contribuies de Weber aos estudos da
sociologia foi a oposio ao sua enquadramento nos padres de anlise das cincias naturais. Assim, Weber
entendia que no seria possvel sociologia a explicao de um fato social que pressuporia uma relao
de causa e efeito, como nas cincias naturais mas apenas a sua compreenso, como fato carregado de
sentido, ou seja, somente na sua relao com outros fatos, por meio dos quais poderia ser conhecido em
toda sua amplitude. Ver: TRAGTENBERG, Mauricio. Apresentao. In: TRAGTENBERG, Mauricio. Pensadores:
Max Weber. So Paulo: Nova Cultura, 1997. p. 5-19.
15. Um tipo ideal formado pela acentuao unilateral de um ou mais pontos de vista e pela sntese de
um fenmeno concreto individual difuso, discreto, mais ou menos presente e ocasionalmente ausente, que
so arranjados de acordo com pontos de vista unilaterais enfatizados em um construto analtico unificado.
Em sua pureza conceitual, este construto mental no pode ser encontrado empiricamente na realidade.
uma utopia. A pesquisa histrica tem a tarefa de determinar, em cada caso individual, a extenso em que
este construto ideal se aproxima ou diverge da realidade (WEBER, 1949, p.90). O tipo ideal uma ideia
de um fenmeno, uma conceituao de um dado fenmeno ou de uma situao. um construto mental,
um construto conceitual. Aron (1970) qualifica este processo como uma estilizao, na qual o que
parece caracterstico de um fenmeno retido e construdo como um tipo. Esses tipos so o instrumento
metodolgico para se chegar realidade, e no a prpria realidade (JASPERS, 2007, p.115). Eles no
so conceitos referentes a espcies, sob os quais o real possa ser classificado, mas conceitos referentes a
sentidos, perante os quais o real medido para, na proporo em que haja correspondncia, apanhar o
real de maneira precisa e para trazer luz com nitidez aquilo em que no haja correspondncia entre o
tipo e o real. Eles no so alvo do conhecimento, nem leis do devir, mas instrumentos para elevar mxima
conscincia aquilo que especfico da realidade humana em cada caso (JASPERS, 2007, p.115-116).

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 15


Princpios da organizao
PARTE
MDULO
burocrtica na III 4
Administrao Pblica

Dada sua importncia, preciso aprofundar sua


compreenso, e, por isso, na sequncia, se encontra um
detalhamento dos princpios da organizao burocrtica16 na
16. Ver: PRESTES MOTTA,
AP, sistematizadas por Lane (1993): Fernando C. O que
burocracia. So Paulo:
CARTER LEGAL DAS NORMAS E REGULAMENTOS Brasiliense, 1985. (Coleo
Primeiros Passos).
A burocracia uma organizao ligada por normas e
regulamentos previamente estabelecidos por escrito. Essas
normas e regulamentos so escritos e exaustivos porque
procuram cobrir todas as reas da organizao, prever
todas as ocorrncias e enquadr-las dentro de um esquema
previamente definido capaz de regular tudo o que ocorra
dentro da organizao.

CARTER FORMAL DAS COMUNICAES

Todas as aes e procedimentos so feitos para


proporcionar comprovao e documentao adequadas.
Como, muitas vezes, certos tipos de comunicaes so feitos
reiterada e constantemente, a burocracia lana mo de rotinas
e de formulrios para facilitar as comunicaes e para rotinizar
o preenchimento de sua formalizao.

CARTER RACIONAL E DIVISO DO TRABALHO

A burocracia uma organizao que se caracteriza por


uma sistemtica diviso do trabalho, do direito e do poder,
estabelecendo as atribuies de cada participante, os meios de
obrigatoriedade e as condies necessrias. Cada participante
passa a ter o seu cargo especfico, as suas funes especficas e

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 17


a sua especfica esfera de competncia e de responsabilidade.
Cada participante deve saber qual a sua tarefa, qual a
sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo,
quais so os limites de sua tarefa, direito e poder, para no
ultrapassar esses limites, no interferir na competncia alheia
nem prejudicar a estrutura existente. Assim, as incumbncias
administrativas so altamente diferenciadas e especializadas,
e as atividades so distribudas de acordo com os objetivos a
serem atingidos.

IMPESSOALIDADE NAS RELAES

Essa distribuio de atividades feita impessoalmente,


ou seja, feita em termos de cargos e funes, e no de pessoas
envolvidas. Da o carter impessoal da burocracia. O poder
de cada pessoa impessoal e deriva do cargo que ocupa.
Tambm a obedincia prestada pelo subordinado ao superior
impessoal. Ele obedece ao superior, no em considerao sua
pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa
garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vm
e vo, os cargos e funes permanecem. Cada cargo abrange
uma rea ou setor de competncia e de responsabilidade.

HIERARQUIA DA AUTORIDADE

Cada cargo inferior deve estar sob controle e superviso


de um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou
superviso. Da a necessidade da hierarquia da autoridade
para fixar as chefias nos diversos escales de autoridade.
Esses escales proporcionaro a estrutura hierrquica da
organizao. A hierarquia a ordem e a subordinao; a
graduao de autoridade corresponde s diversas categorias
de participantes, funcionrios, classes, etc. Todos os cargos
esto dispostos em graduaes hierrquicas que encerram
determinados privilgios e obrigaes, estreitamente definidos
por meio de regras limitadas e especficas. A distribuio de
autoridade dentro do sistema serve para reduzir ao mnimo o
atrito, por via do contrato (oficial) amplamente restritivo, em
relao s maneiras previamente definidas pelas regras de

18 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


organizao. Desta forma, o subordinado est protegido da
ao arbitrria do seu superior, dado que as aes de ambos se parte

processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido III


de regras.
MDULO
ROTINAS E PROCEDIMENTOS PADRONIZADOS 4
A burocracia uma organizao que fixa as regras e
normas tcnicas para o desempenho de cada cargo. As regras
e normas tcnicas regulam a conduta do ocupante de cada
cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com as
rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas tcnicas.

COMPETNCIA TCNICA E MERITOCRACIA


A burocracia uma organizao na qual a escolha das
pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica e
no em preferncias pessoais. A admisso, a transferncia e a
promoo dos funcionrios so baseadas em critrios, vlidos
para toda a organizao, de avaliao e de classificao, e no
em critrios particulares e arbitrrios. Esses critrios universais
so racionais e levam em conta a competncia, o mrito e a
capacidade do funcionrio em relao ao cargo ou funo
considerados. Da a necessidade de exames, concursos, testes e
ttulos para admisso e promoo dos funcionrios.

ESPECIALIZAO DA ADMINISTRAO

A burocracia uma organizao que se baseia na separao


entre a propriedade e a administrao. Os membros do corpo
administrativos devem estar completamente separados da
propriedade dos meios de produo. Os meios de produo,
isto , os recursos necessrios para desempenhar as tarefas
da organizao, no so propriedades dos burocratas, mas
esto acima destes. O funcionrio no pode vender, comprar
ou herdar sua posio ou seu cargo, e sua posio e seu cargo
no podem ser apropriados e integrados ao seu patrimnio
privado. Essa estrita separao entre os rendimentos e os bens
privados e os pblicos a caracterstica especfica da burocracia

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 19


e a distingue dos tipos patrimonial e feudal de administrao.
Existe um princpio de completa separao entre a propriedade
que pertence organizao e a propriedade pessoal do
funcionrio.

PROFISSIONALIZAO DOS PARTICIPANTES

A burocracia uma organizao que se caracteriza pela


profissionalizao dos seus participantes. Cada funcionrio da
burocracia um profissional, pelas razes que seguem:

A. um especialista: cada funcionrio especializado


nas atividades do seu cargo. Sua especializao varia
conforme o nvel onde est situado;

B. assalariado: os funcionrios da burocracia percebem


salrios correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto
mais elevado o cargo na escala hierrquica, maior o
salrio e, obviamente, o poder. Os funcionrios devem
ser recompensados exclusivamente por salrios e no
devem receber pagamentos de outra forma, a fim de
preservar sua orientao para a organizao, suas normas
e seus regulamentos. O trabalho na burocracia representa
geralmente a principal ou nica fonte de renda do
funcionrio;

C. ocupante de cargo: o funcionrio da burocracia


um ocupante de cargo, e seu cargo a sua principal
atividade dentro da organizao, tomando todo o seu
tempo de permanncia nela;

D. nomeado por superior hierrquico: o funcionrio


um profissional selecionado e escolhido por sua
competncia e capacidade, nomeado (admitido),
assalariado, promovido ou demitido da organizao
pelo seu superior hierrquico. O superior hierrquico
tem plena autoridade (autoridade de linha) sobre seus
subordinados. Em outros termos, o superior quem toma
decises a respeito de seus subordinados;

20 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


E. Seu mandato por tempo indeterminado: quando
um funcionrio ocupa um cargo dentro da burocracia, o parte

seu tempo de permanncia nesse cargo indefinido e III


indeterminado;
MDULO
F. Segue carreira dentro da organizao: medida 4
que um funcionrio revela mrito, capacidade e
competncia, ele pode vir a ser promovido para outros
cargos superiores. O funcionrio um profissional que
faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida;

G. No possui a propriedade dos meios de produo e


administrao: o administrador administra a organizao
em nome dos proprietrios, enquanto o funcionrio, para
trabalhar, precisa das mquinas e dos equipamentos
fornecidos pela organizao. O funcionrio utiliza as
mquinas e equipamentos, mas no dono delas;

H. fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos


da organizao, em detrimento dos demais interesses
envolvidos.

PREVISIBILIDADE DO FUNCIONAMENTO
A consequncia desejada da burocracia a previsibilidade
do comportamento dos seus membros. Tudo na burocracia
estabelecido no sentido de prever antecipadamente todas
as ocorrncias e rotinizar sua execuo, para que a mxima
eficincia do sistema seja plenamente alcanada.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 21


Presena da organizao
PARTE
MDULO
burocrtica na IV 4
Administrao Pblica
brasileira
Se o Estado de Bem-Estar Social se desenvolveu
17. O tema deste texto no
em pases do capitalismo central, qual foi sua a histria da AP brasileira,
expresso em um pas do capitalismo perifrico, por isso o tratamento pouco
detalhado deste processo.
como o Brasil? Aqueles interessados podem
consultar: WAHRLICH, B.
O Brasil no teve um Estado de Bem-Estar Social, mas Reforma administrativa
federal brasileira: passado
adotou, a partir da disseminao dos centros do capitalismo e presente. Revista de
Administrao Pblica, n. 8,
avanado, principalmente dos Estados Unidos, um modelo abr. jan. 1974. p. 27-75.
Disponvel em http://ebape.
burocrtico de organizao da AP17. fgv.br/sites/ebape.fgv.br/files/
rap5_0.pdf.
18. O regime do Estado
Novo foi instaurado pela
Qual o marco da introduo do modelo constituio de 1937, no
governo de Getlio Vargas,
burocrtico na AP brasileira? e primava pela centralizao
e pela supresso de direitos
polticos, com o fechamento
O marco foi a criao do Departamento Administrativo do congresso nacional, das
assembleias legislativas e das
do Setor Pblico (DASP), criado em 1938, em plena vigncia do cmaras municipais. Foram
mantidos os governadores
Estado Novo18 , com o objetivo de reformar o servio pblico que apoiavam o novo regime
e os opositores, substitudos
brasileiro com base em um sistema racional de gesto e um por interventores nomeados
por Vargas. O foco do
sistema meritocrtico de acesso ao emprego neste setor. De regime era a modernizao
da nao, com um Estado
acordo com Bariani (2010, p. 41): forte e centralizador, com
papel central na produo
e no desenvolvimento
O DASP buscou instituir um modelo de gesto capaz
econmico. Ver: http://cpdoc.
de propiciar racionalidade e excelncia produtiva fgv.br/producao/dossies/
AEraVargas1/anos37-45/
com rigor tcnico, associados impessoalidade e PoliticaAdministracao.
autonomia. As influncias propostas esto em autores

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 23


como Francisco Campos19, Max Weber, Henry Fayol20,
Luther Halsey Gulick, Frederick Winslow Taylor e,
principalmente, em William F. Willoughby21. As ideias
principais da teoria administrativa de WIlloughby so:
1) a considerao dos princpios da administrao
como passveis de aplicao universal; 2) a separao
entre poltica e administrao; e 3) a meno a um
departamento de administrao geral como rgo de
apoio direto e imediato ao chefe do Executivo.

19. (1891-1968) Advogado e Jurista, foi deputado estadual em Minas Gerais pelo Partido
Republicano Mineiro em 1919. Posteriormente, chegou Cmara Federal, defendendo posies
antiliberais e a insurgncia das foras armadas contra o governo federal. Defendeu explicitamente
a ditadura como regime poltico para governar o pas e esteve ligado ao governo Vargas
quando da instalao do Estado Novo. Tendo sido nomeado ministro da Justia por Vargas, foi
responsvel pela redao da nova Constituio, caracterizada pela centralidade do poder central
sobre os estados e do Executivo sobre o Legislativo e o Judicirio. Em 1964 esteve envolvido
nas conspiraes contra o governo Joo Goulart em apoio ao golpe civil-militar, participando da
elaborao dos dois primeiros atos institucionais (AI-1 e AI-2). Ver: http://cpdoc.fgv.br/producao/
dossies/AEraVargas1/biografias/francisco_campos.
20. (1841-1925) Engenheiro francs, idealizou a gesto como uma atividade organizativa
e importante para qualquer tipo de empreendimento, fosse ele grande ou pequeno, pblico ou
privado, industrial, poltico ou religioso. Preocupou-se com a administrao, compreendendo a
organizao como um todo e integrando cinco atividades: prever e planejar, organizar, comandar,
coordenar e controlar. Ver: DZIMBIRI, Lewis B. Organisation and Management Theories.
Gttingen: Civilier Verlag, 2009.
21. (1867-1960) Cientista poltico, um nome influente no campo da administrao pblica.
Trabalhou para o governo de Porto Rico, foi assessor do governo chins e membro do escritrio
de estatsticas do governo norte-americano. Advogava que o governo deve sempre buscar meios
de atingir a maior eficincia. Entre as ideias principais da teoria da administrao de Willoughby
esto: 1) a considerao dos princpios da administrao como passveis de aplicao universal, 2)
a separao entre poltica e administrao e, 3) a meno a um departamento de administrao
geral como rgo de apoio direto e imediato ao chefe do Executivo (BARIANI, 2010). Ver, tambm:
RABIN, Jack. HILDRETH, W. Bartley. MILLER, Gerald. (ed.) Handbook of public administration.
Boca Raton: CRC Press, 2007.

Fica evidente a aproximao, nesta primeira organizao


da AP brasileira, entre os valores defendidos pelos norte-
americanos (revisados no incio deste texto) e os princpios da
organizao burocrtica.

Alm da criao do DASP, houve outro marco


na organizao da AP brasileira que ajude a
compreender nossa organizao atual?

24 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Outro marco da organizao da AP brasileira foi a Reforma
parte
de 1967, sob a gide da Ditadura Civil-Militar22 que se iniciou
IV
com o golpe de Estado de 196423. De acordo com Barbosa e
Silva (2010, p. 70), essa Reforma foi norteada pelo desejo de MDULO
modernizar o aparelho de Estado e aumentar sua eficincia, 4
adotando, para isso, o padro de gesto do setor privado.
Como evidncia, o autor cita uma mensagem na qual o Ditador
Humberto Castello Branco, em 1965, afirma que o propsito
que o setor pblico possa operar com a eficincia de uma
empresa privada.

22. Instaurada aps o golpe de estado de 1964, a ditadura civil-militar instaurada, com durao at
1984, alinhou-se integralmente com as posies norte-americanas. Pretensamente liberal (do ponto
de vista econmico), era profundamente intervencionista; sua liberalidade apenas refletia o esprito de
um feroz anticomunismo. A expresso civil-militar se refere aliana entre esses dois setores sociais que
estiveram aliados na preparao do golpe e nas aes para sua sustentao. O liberalismo implementado
por essa aliana somente se apresentava nos acordos de garantia de investimento norte-americano, que
permitia a remessa de grandes volumes de recursos s matrizes capitalistas como lucros das empresas. Em
mbito interno, o regime utilizou-se do poder coercitivo do Estado alm de todos os limites j imaginados.
Ver: SADER, Emir. et al. (Coord.). Enciclopdia Contempornea da Amrica Latina e do Caribe.
Campinas: Boitempo, 2006.
23. O golpe orquestrado pelos militares em 1964 impediu a concretizao das Reformas de Base que o
presidente Joo Goulart pretendia empreender. No poder, os militares cancelaram as eleies para presidente
e proibiram os partidos polticos existentes, mantendo um partido do governo (Arena) e um de oposio
leal (MDB). A presidncia da repblica passou a ser exercida exclusivamente por generais-de-exrcito.
Ver: SADER, Emir. et al. (Coord.). Enciclopdia Contempornea da Amrica Latina e do Caribe.
Campinas: Boitempo, 2006.

Continuando sua anlise, Barbosa e Silva (2010, p. 72) faz


as seguintes consideraes:

No contexto da reforma, a gesto privada aparece como

anttese da demora, do desperdcio, do centralismo, da

ausncia de controle, dos privilgios e do papelrio. Ela

se refere a uma racionalidade pragmtica que confere

ao planejamento o papel de mediador para alcanar os

objetivos do Estado. Portanto, trata-se de uma concepo

de administrao privada que se baseia na gesto de

resultados, em busca dos quais devem ser organizadas as

vocaes e habilidades da administrao pblica.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 25


Essa reforma administrativa foi formalizada atravs do
Decreto-Lei n 200, entre cujas heranas est a diferenciao
entre administrao direta e indireta, que flexibilizou os
controles burocrticos, mas, apesar de buscar a maior eficincia
da administrao pblica, criou novas oportunidades para
a captura do Estado por interesses privados (BARBOSA e
SILVA, 2010, p. 81). As organizaes da administrao indireta
criadas foram: (1) autarquias personalidades jurdicas de
direito pblico, voltadas para executar atividades tpicas
da AP que requerem gesto administrativa e financeira
24. A nfase na
descentralizao permite descentralizada24; (2) empresas pblicas veculos para a ao
que as organizaes da governamental em atividades de natureza empresarial cujo
administrao indireta
no se subordinem a capital pertence ao poder pblico; (3) sociedades de economia
qualquer ministrio, tendo mista para atividades de natureza mercantil, adotando a
com o poder pblico
vnculos formais, mas no forma de sociedade annima com aes que, em sua maioria,
operacionais. pertencem ao poder pblico. O objetivo, segundo Barbosa e
Silva (2010, p. 72-73), era blindar essas entidades de qualquer
submisso s regras do servio pblico federal e, ao mesmo
tempo, permitir vnculo estreito com o setor privado, incluindo
a livre iniciativa na atuao do poder pblico.

Qual a avaliao que se pode fazer dos efeitos


da Reforma de 1967?
A inteno da reforma formalizada atravs do Decreto-Lei
n 200 era proporcionar AP mais agilidade e controle atravs
de aes racionalizadoras e descentralizadoras. No entanto,
segundo Barbosa e Silva (2010, p. 81), esse caminho abriu uma
janela perigosa para a perda de controle na AP. Alm disso,

A lio que o Decreto-Lei n 200 apresenta a de que


a descentralizao, por si s, no garante eficincia,
democratizao, organizao e controle sobre o setor
pblico. [.. ] Embora a reforma pretendesse inicialmente
repassar ao setor privado a maior parte das funes
executivas do Estado, a inexistncia no mercado dos
servios exigidos acabou resultando na expanso das
empresas estatais, alm de fomentar o surgimento
de empresas destinadas exclusivamente execuo

26 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


de servios para o governo federal. [...] De um lado,
representou um esforo para adaptar a mquina estatal parte

ao novo contexto econmico, visando capacit-la para IV


responder satisfatoriamente s demandas do modelo de
desenvolvimento associado ao capital externo. Para tanto, MDULO
institucionalizou o planejamento e buscou a eficincia 4
administrativa. De outro, abriu uma perigosa oportunidade
para a expanso de rgos da administrao indireta, que,
dotados de autonomia em um contexto poltico autoritrio,
contribuiriam para a expanso dos interesses privados
no interior do Estado. Autonomia, descentralizao e
eficincia estariam novamente no centro dos debates
sobre a reforma do Estado logo aps a redemocratizao
do Brasil, no final dos anos 1980 (BARBOSA e SILVA, 2010,
p. 82-83).

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 27


As reformas gerenciais da
PARTE
MDULO
AP brasileira: iderio e V 4
expresso organizacional

Para compreender o processo de reforma de aparelho


de Estado brasileiro mencionada pelo autor no final da citao
acima, reforma que teve como marco o ano de 1995 mas que,
na prtica, se estende at o momento atual, preciso antes
esclarecer o significado do neoliberalismo e sua vigncia nos
dias de hoje, j que, sem referncia a esse iderio, pareceria que
as reformas tiveram/tm objetivos meramente racionalizadores
da AP e se perderia a oportunidade de compreender a dimenso
poltica que define seu carter e expresso organizacional.

Foi feita, mais de uma vez, meno ao liberalismo


em sua relao com a organizao e a prtica
da AP. Qual a relao entre liberalismo e
neoliberalismo (expresso corrente nos tempos
atuais)? Afinal, o que significa neoliberalismo?
Qual sua trajetria histrica?

Como deve ter ficado claro pelo que foi apresentado


anteriormente, o liberalismo sempre esteve presente na AP,
ainda que de modo mais atenuado na vigncia do Estado
de Bem-Estar Social, vindo a se renovar sob a alcunha de
neoliberalismo a partir dos anos 1970, de modo a corresponder
s exigncias do capitalismo contemporneo.

Para comear, importante ter claro que o neoliberalismo


no pode ser analisado apenas em termos econmicos ou em
referncia aos programas de reforma da AP e do aparelho de
Estado. preciso, tambm, considerar as dimenses polticas
e ideolgicas que explicam sua imposio em nvel mundial
(VEJA CANTOR, 2007).

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 29


Do ponto de vista histrico, cabe registrar que o
neoliberalismo surge como um projeto em meados da dcada
de 1940, como resposta implementao do Estado de Bem-
Estar Social em uma posio contrria aos ganhos que sindicatos
e trabalhadores tiveram no acordo entre classes j mencionado.
At 1973, o capitalismo se encontrava em uma onda expansiva.
Assim, o pensamento neoliberal ficou restrito a pequenas fraes
da burguesia internacional. No entanto, quando o capitalismo
entrou em uma de suas crises cclicas, a crtica ao Estado de Bem-
Estar Social e aliana entre capital e trabalho que o sustentava
ganhou novos adeptos e passou a ser considerada como parte da
soluo para superar a crise de acumulao que se desencadeou
no incio da dcada de 1970 (VEJA CANTOR, 2007).
Puello-Socorrs (2013, p. 5) tambm considera que o
neoliberalismo se constitui em uma ofensiva do capital contra
o trabalho, em uma reao crise estrutural e global do
capitalismo. Esse autor apresenta a histria de sua constituio
em termos abstratos e concretos:

Primeiro, no ano de 1948 nasce, in vitro, o neoliberalismo,


com a fundao da Sociedade de Mont-Perelin25, conclave
intelectual e plataforma ideolgica a partir da qual se
difundiram, posteriormente, o pensamento e as doutrinas
neoliberais. Com esse mesmo objetivo, foram organizados
distintos centros de pesquisa e espaos pblicos com
estreitos vnculos com universidades de prestgio em nvel
mundial. Em segundo lugar, o que podemos denominar de
emergncia in vivo do neoliberalismo, em 1973, data sobre
a qual h um relativo consenso como sendo a do incio da
crise do capitalismo, por ser o ano do choque do petrleo26,
entre outros fatos. Mais exatamente, falamos de 11 de
setembro de 1973, dia do golpe de estado contra o primeiro
governo socialista eleito por voto popular, o do chileno
Salvador Allende27 e perodo no qual se desencadeia
uma onda de ditaduras cvico-militares no Cone Sul da
Amrica Latina e no Caribe, no marco do Plano Condor28,
iniciativa promovida pelo governo dos Estados Unidos,
atravs da CIA. Esse acontecimento marca a instalao das
bases do regime econmico-poltico neoliberal na regio
[...]. Durante as dcadas posteriores, a consolidao do
neoliberalismo em nvel global se deveu, especialmente
e entre outros fatores, ao [...] Consenso de Washington em
sua verso de 1989 e na de seus sucedneos [...].

30 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


25. Fundada em 1947, teve origem na reunio, na cidade sua de Mont-Perelin, parte
por iniciativa do cientista poltico Friedrich Hayek. Sua inteno a de manter vivos
os valores do liberalismo. Dentre seus membros efetivos esto alguns laureados
V
com o Prmio Nobel de Economia, como Gary Becker, James Buchanan, Milton
Friedman, Douglass North e Ronald Coase. Ver seu stio: https://www.montpelerin. MDULO
org/. 4
26. No incio da dcada de 1970, os principais pases exportadores de petrleo,
localizados no Oriente Mdio, comeam a regular suas exportaes. Em 1973,
os Estados Unidos apoiaram Israel, contra o Egito e a Sria, na Guerra do Yom
Kipour e, com isso, as vendas para os EUA e a Europa foram embargadas. O preo
do barril subiu 400%, o governo norte-americano limitou a venda de gasolina, e
os pases ricos foram obrigados a reduzir os gastos pblicos e elevar as taxas de
cmbio. Em 1979 houve uma nova crise do petrleo, no contexto da Revoluo
Iraniana, liderada pelo aiatol Khomeini. Ver: KODJA, Claudia C. Crise econmica
ao final do sculo XX: 1970-2000. Tese de Doutorado apresentada no Programa
de Ps-Graduao em Histria Econmica da Universidade de So Paulo em 2009.
27. (1908-1973) Fundou, em 1933, o Partido Socialista, no qual militaria por
toda a sua vida. Em 1970, concorrendo pela terceira vez presidncia, foi eleito
com uma pequena vantagem, j sinalizando a dificuldade futura para governar.
Durante o Governo da Unidade Popular, nacionalizou o cobre e fortaleceu o
planejamento estatal da economia. Aps um ano seu governo, sofreu boicotes
tanto das empresas quanto do congresso. Por orientao do general Augusto
Pinochet, convocou para 11 de setembro de 1973 um plebiscito que no chegou
a se realizar, em funo de um golpe militar deflagrado pelas foras armadas e
liderados por esse mesmo militar, o qual, posteriormente, comandou o regime
ditatorial. Salvador Allende estava disposto a resistir na sede do governo, o Palcio
de la Moneda, at o ltimo instante, e suicidou-se ao perceber que seria capturado
pelo inimigo. A desclassificao de documentos estadunidenses como secretos
confirmou a responsabilidade dos Estados Unidos na derrubada do governo eleito
de Salvador Allende. Os documentos da CIA, do Pentgono, do Departamento de
Estado e do FBI demonstram que desde sua eleio, o ento Presidente Richard
Nixon autorizou a CIA a atuar nesse sentido. A CIA realizou atividades clandestinas
de 1963 at 1975, primeiro para impedir a eleio, depois para retir-lo do
governo. Ver: http://www.lavanguardia.com/hemeroteca/20130911/54380173263/
golpe-militar-chile-salvador-allende-augusto-pinochet-dictaduras-latinoamerica.
html#ixzz39dJDQ6Hm. Ver, tambm: SADER, Emir. et al. (Coord.). Enciclopdia
Contempornea da Amrica Latina e do Caribe. Campinas: Boitempo, 2006.
28. O Plano Condor, ou Operao Condor, foi institudo na Primeira Reunio
Interamericana de Inteligncia Nacional, realizada no Chile em 26 de novembro
de 1975, com representaes das inteligncias militares dos governos do Brasil,
Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolvia e Chile. Teve origem na onda de golpes
de estado abertamente apoiados pela CIA e pela Agncia dos Estados Unidos
para o Desenvolvimento Internacional (USAID), nos anos 1960 e 1970, visando
medidas repressivas contra as amplas mobilizaes armadas e civis que combatiam
a dominao norte-americana na Amrica Latina e lutavam pela implantao
de regimes mais democrticos. Ver: SADER, Emir. et al. (Coord.). Enciclopdia
Contempornea da Amrica Latina e do Caribe. Campinas: Boitempo, 2006.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 31


O autor se refere ao receiturio elaborado pelo tecnocrata
John Williamson e adotado pelas agncias internacionais
de financiamento (principalmente Banco Mundial e Fundo
Monetrio Internacional) como condio para estabelecer
relaes com os governos nacionais. Veja Cantor (2007,
p. 217) considera que esse receiturio foi uma bssola
que guiou o projeto de globalizao do capitalismo sob a
hegemonia estadunidense em uma lgica que faria as delcias
do darwinismo social, no qual se impem os mais aptos, os
melhores os capitalistas , e se reivindica a destruio dos
mais fracos os pobres e necessitados.

O Consenso de Washington muito citado como


referncia para a organizao da AP sob o
marco do neoliberalismo. Quais foram as suas
recomendaes?
So as seguintes as recomendaes do Consenso de
Washington (WILLIAMSON, 1990):
A. Disciplina fiscal, visando eliminao de dficits
mediante reduo do gasto pblico em todos os nveis
de governo e empresas estatais implica em cortes nos
oramentos sociais e na constituio de supervits
29. Ver dados sobre os
oramentos da Unio nos primrios29;
ltimos 3 anos: http://www.
auditoriacidada.org.br/e-por- B. Reduo do gasto social, redirecionando-o de reas
direitos-auditoria-da-divida- com baixo retorno econmico para setores mais rentveis;
ja-confira-o-grafico-do-
orcamento-de-2012/. C. Reforma tributria para aumentar a base de taxao,
introduzindo impostos gerais sobre valor agregado e
eliminando impostos sobre o capital e a propriedade;
D. liberalizao financeira, com a definio das taxas de
juros pelo mercado para incentivar a poupana e conter
a fuga de capitais;
E. Unificao da taxa de cmbio em um nvel
suficientemente competitivo, de modo a induzir o rpido
crescimento de exportaes no tradicionais e assegurar
aos exportadores que a competitividade ser sustentada;
F. Liberalizao do comrcio, substituindo restries de
quantidades por tarifas que devem ser progressivamente
reduzidas at tarifas baixas uniformes;

32 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


G. Abolio de barreiras para a entrada de investimentos
diretos internacionais; parte

H. Privatizao de empresas pblicas; IV


I. Desregulamentao, abolindo regras que impeam a MDULO
entrada de novas firmas estrangeiras ou que restrinjam a
competio;
4
J. Garantia de que todas as regulaes que permanecerem
se justifiquem por garantirem segurana, proteo ou
superviso prudente s instituies financeiras;
K. Sistema legal que propicie segurana as direitos de
propriedade sem custos.
interessante observar que esse receiturio foi formulado
em um documento direcionado a analisar os ajustes fiscais que
deveriam ter sido realizados na Amrica Latina, confirmando o
fato de que nossa regio foi um laboratrio de experimentao
do neoliberalismo em seu processo de disseminao global.

Neoliberalismo e Consenso de Washington so a


mesma coisa?
No, neoliberalismo no pode ser igualado diretamente
ao Consenso de Washington e aos seus sucedneos acima
mencionados. Ele no um mero acontecimento de carter
tecnocrtico ou econmico. Puello Socarrs (2013, p. 6)
esclarece o significado do neoliberalismo como um projeto
poltico-econmico de classe e no apenas como um programa
de polticas pblicas ou de organizao do aparelho de Estado.
Essa apenas sua dimenso ttica. Na dimenso estratgica, o
neoliberalismo se baseia na sujeio e subordinao absoluta
ao Mercado [...] como dispositivo de produo e reproduo
social em sentido amplo.

As prescries do Consenso de Washington


continuam em vigncia?
Sim e no. Devido a sua debilidade e aos efeitos
adversos para os interesses de classe decorrentes da excessiva
liberalizao dos mercados, foi produzido um conjunto de
crticas por dentro do sistema que levou a uma srie de
adaptaes necessrias para a busca do objetivo central:
garantir a continuidade do processo de acumulao de capital
e contrarrestar o aprofundamento de sua crise.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 33


Onde essas prescries reformuladas podem
ser encontradas? Essas so as que esto em
vigncia?
Em um novo pacote de prescries: o Consenso Ampliado.
30. (1943-) Economista
norte-americano que foi Ele prescreve uma segunda gerao de receitas voltadas para
Vice-Presidente do Banco
reformas institucionais e polticas, incluindo as reformas da AP.
Mundial e vencedor do
Prmio Nobel de Economia Nesse contexto, amplia a concepo de uma AP que se organize
em 2001 por suas
anlises de mercados com
segundo o modelo do setor privado e sua participao ao
assimetrias de informaes. incluir o papel central de organizaes no governamentais
Tambm integrou o Painel
Intergovernamental sobre
na operacionalizao de polticas sociais (BIRDSALL e DE LA
Mudana Climtica que TORRE, 2001).
dividiu o Nobel da Paz em
2007. Ajudou na criao Na sequncia, em 2004, foi formalizada uma nova proposta
de um ramo da economia
denominado Economia da
de reformulao, a do Ps-Consenso de Washington, durante o
Informao e escreveu uma Frum de Barcelona. Entre os participantes se encontravam o
srie de livros populares
que alimentam debates prprio Williamson, alm de Joseph Stiglitz30, Jeffrey Sachs31
globais sob a gide do
e Paul Krugman32, entre outros. Na nova retrica, a viso
neoliberalismo. Ver: http://
www0.gsb.columbia.edu/ tradicional do homem econmico, o capitalismo selvagem
faculty/jstiglitz/bio.cfm.
e a obsesso pelo crescimento econmico so substitudos
31. (1954-) Economista
norte-americano e professor
por uma nova linguagem, a do capital social e do capitalismo
da Universidade de humano, com nfase no papel do empreendedorismo (PUELLO-
Columbia, anteriormente de
Harvard. Consultor da ONU,
SOCARRS, 2008a, p. 103).
uma liderana mundial em
desenvolvimento sustentvel
Esse redirecionamento mantm a concepo negativa
e luta contra a pobreza na sobre o Estado e a AP, mas evita a dicotomia Estado x Sociedade,
verso neoliberal. Ver: http://
jeffsachs.org/about/short- introduzindo opes sintticas e uma nova linguagem que
bio/. desvincula o pblico do estatal e prope a constituio do
32. (1953-) Paul chamado espao pblico no estatal, que visa universalizar
Krugman conhecido
como um dos colunistas de a lgica do mercado no terreno do aparelho de Estado e
economia mais influentes das relaes polticas que estruturam a totalidade do social
do mundo atual. Ganhador
do Premio Nobel de (PUELLO-SOCARRS, 2008a, p. 108). Esse tema ser retomado
Economia em 2008, autor e desenvolvido no prximo item, tendo como referncia o
de mais de 200 livros e
professor na Universidade contexto brasileiro.
Princeton e na Escola de
Economia de Londres. Suas preciso, portanto, reconhecer que o neoliberalismo
colunas so publicadas em dinmico e resiliente (ao enfrentar crises, capaz de mudar sem
diversos jornais e revistas
no Brasil. Ver: http://www. perder o foco). Puello-Socarrs (2013) defende que a renovao
krugmanonline.com/about. do neoliberalismo, necessria para continuar como projeto de
php.
dominao de classe no contexto contemporneo, pode ser

34 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


sistematizada em comparao com o primeiro neoliberalismo.
No Quadro 1, encontra-se adaptao de sua sistematizao, parte

comparando o que denomina primeiro neoliberalismo com o V


novo neoliberalismo.
MDULO
Quadro 1 - Diferenas entre o primeiro neoliberalismo e o novo neoliberalismo 4
Primeiro Neoliberalismo Novo Neoliberalismo
Presena do A interveno e o planeja- O planejamento centralizado
aparelho de mento estatal centralizado impossvel.
Estado so impossveis. O Estado reage.
O Estado no deve agir. Desre- Regulao do mercado (ao mo-
gulamentao. mentnea)
Desempenho Liberalizao com extrema Liberalizao com relativa liberdade
do mercado liberdade dos mercados. dos mercados.
Mercado produto das falhas Regulaes do Estado em funo das
do Governo e deve resolv-las falhas do mercado.
de modo mais eficiente.
Desequilbrios Espontneos e autorregulados Induzidos atravs de quase-merca-
sociais pelos mercados. dos e regulados pelo Estado.
Razes Escola anglo-americana Misto das escolas austraca e alem
ideolgicas fundamentalismo de (economia social de mercado) o
mercado. mercado fundamental, mas com
alguma regulao do Estado.
Fonte: adaptado de Puello-Socarrs (2014).

Como o neoliberalismo se relaciona com


33. O gerencialismo
prescries para a organizao da AP? representa uma trajetria
particular do conhecimento
De um modo mais geral, a relao se d pela disseminao em administrao. De
de instrumentos gerenciais tpicos dos mercados, bem como de acordo com Murphy (2008,
p. 154), o objetivo do
sua lgica e valores. Mais especificamente, preciso recuperar gerencialismo despolitizar
a tomada de deciso coletiva
a trajetria do gerencialismo33 na AP. atravs da desconstruo
dos temas da vida
Como j foi mencionado, no contexto da crise do cotidiana e organizacional,
capitalismo que se iniciou na dcada de 1970, foi necessrio transformando-os em
uma srie de problemas
reorganizar a relao entre poder pblico e mercado, de modo discretos que podem ser
resolvidos pela aplicao
a renovar as possibilidades de acumulao e crescimento
da percia tcnica. Dar
econmico. Nesse contexto, comeou a ser desenvolvido o (2008, p. 95) considera
que o gerencialismo uma
brao gerencial do neoliberalismo em suas diferentes vertentes: ideologia de controle,
Reinveno do Governo (EUA); Ps-Burocracia (Frana); Nova progresso e ordem, que tem
sido absorvida pelas ideias
Administrao Pblica (Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia); dominantes.
Administrao Pblica Gerencial (Brasil).

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 35


O que essas diferentes vertentes tm em comum?
No que se diferenciam?

Um denominador comum a redefinio do significado


de pblico; outro a grande nfase no referencial do
empreendedorismo e da utilizao de ferramentas gerenciais
provenientes da administrao empresarial de modo a construir
uma governana neoliberal empreendedora que eleve o
mercado condio de referncia exclusiva para a produo
do social e do poltico (PUELLO-SOCARRS, 2008b). Para que
fiquem mais claras suas diferenas, vamos tratar de cada uma
das vertentes em separado.

No Quadro 2 se encontram sintetizados os princpios


do enfoque da Reinveno do Governo (RG), surgida na
dcada de 1980, nos Estados Unidos, e apresentada como uma
necessidade histrica inevitvel no marco da evoluo global-
empresarial (OSBORNE e GAEBLER, 1993).

Quadro 2 - Princpios da Reinveno do Governo segundo Osborne e Gaebler (1993)


Governo catalisador Navegar em vez de remar conduzir e orientar em vez de prestar servios, privatiza-
es, terceirizaes e PPPs.
Governo que pertence Dar possibilidades ao cidado em vez de servi-lo capacit-lo e incentivar que as co-
comunidade munidades assumam o controle de servios, provendo recursos e assistncia tcnica.
Governo competitivo Introduzir a competio na prestao de servios ela estimula a inovao e a qualida-
de, bem como fortalece as organizaes.
Governo orientado por Transformar os rgos burocrticos flexibilizar as regulamentaes e tomar como
misses referncia a misso e o planejamento estratgico do mesmo modo que feito nas
empresas privadas.
Governo de resultados Financiar resultados (e no recursos) substituir parmetros de recompensa, focando
no controle dos resultados e no dos recursos.
Governo e seus clientes Atender s necessidades dos clientes e no da burocracia com base no CQT, utilizar
tcnicas de relacionamento com os clientes.
Governo empreendedor Gerar receitas e no despesas criar meios para gerar lucros, cobrar taxas na prestao
de servios, investir no retorno financeiro.
Governo preventivo Prevenir em vez de curar antecipar problemas atravs de ferramentas como controle
oramentrio e planejamento estratgico.
Governo descentrali- Mudar da hierarquia para a participao e o trabalho de equipe compartilhar as deci-
zado ses com clientes, ONGs e comunidades, CQT, descentralizar.
Governo orientado para Induzir mudanas atravs do mercado as cidades, foco da administrao municipal
o mercado detalhada pelos autores, so agregados vastos e complexos de pessoas nos quais cada
indivduo se ajusta ao comportamento do outro com base em incentivos e informaes,
por isso, devem ser estruturadas como mercados.

36 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Na leitura de Puello-Socarrs (2008b, p. 25), esse
esquema chama ateno por nutrir-se fielmente das teorias parte

econmicas neoclssicas do neoliberalismo anglo-americano V


para constituir uma teoria administrativa do pblico quando,
de fato, implica em um enfoque economicista da reforma MDULO
do aparelho de Estado, centrado em polticas de reduo 4
quantitativa a serem aplicadas em receios no setor pblico.
Os autores ainda vo alm, trazendo da escola austraca do
neoliberalismo, a nfase no empreendedorismo. Assim, a
reduo sistemtica do aparelho de Estado e a indicao
de que mecanismos contratuais complementares sugerem
uma dimenso pblica-mercantil que anloga ao espao
pblico no-estatal que ser detalhadamente desenvolvido na
abordagem da Nova Administrao Pblica.
O Paradigma Ps-Burocrtico (PPB) corresponderia ao
surgimento de uma cultura na qual relaes organizacionais,
enfoques operativos, tecnologias administrativas, mstica e
atitudes seriam de um novo tipo, superando as burocracias
estatais tradicionais (BARZELAY, 1998). No Quadro 3, encontram-
se sistematizadas as diferenas entre o PPB e o que o autor
denomina Paradigma Burocrtico.

Quadro 3 - Diferenas entre os Paradigmas Burocrtico e Ps-Burocrtico segundo Barzelay (1998)


Paradigma Burocrtico Paradigma Ps-Burocrtico
Foco em nas necessidades e perspectivas Foco nas necessidades e perspectivas do cliente.
prprias.
Concentrado nas funes e responsabilida- Concentrado no trabalho em equipe englobando toda a organizao.
des de cada uma de suas partes.
Definida pela quantidade de recursos que Definida por resultados que sejam obtidos em benefcio dos clientes.
controla e tarefas que desempenha.
Controle dos gastos e custos econmicos Criao do valor bruto de custos, incluso de custos sociais viso
viso economicista. ampliada.
Preso s prprias rotinas. Modifica as relaes em resposta a demandas mutantes de seus
servios.
Lutas internas por ganhar mais espao. Competio para obter mais negcios.
Segue procedimentos padronizados repe- Introduo de opes em sistemas operativos para cumprir propsi-
titivos. tos.
Anuncia e define polticas e planos. Empreende com os clientes uma comunicao com o objetivo de
avaliar e revisar estratgias operativas.
Separa o trabalho de pensar do de fazer. Os empregados operativos passam a ter autoridade para emitir ju-
zos sobre como melhorar os servios e seu valor para os clientes.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 37


Uma diferena do PPB com relao proposta de RG
o reconhecimento das diferenas entre a natureza do pblico
e do privado. Por isso, o PPB vai alm da oposio simples
entre estatizao/privatizao, enfatizando a relevncia da
cooperao e da corresponsabilidade para harmonizar as
relaes entre o pblico e o privado. Alm disso, tratam o tema
da reforma do aparelho de Estado como um problema de
carter poltico-administrativo que deve incorporar os temas
da legitimidade e da governana (PUELLO-SOCARRS, 2008b).

A expresso Nova Administrao Pblica (NAP) foi


cunhada por Hood (1001). A NAP definida por Grau (1997,
p.236) como a substituio dos mtodos burocrticos por
mtodos manejados pelo mercado para a proviso de bens
e servios produzidos pelo governo. Para que isso possa
acontecer se trata de constituir mercados para a maioria dos
servios pblicos, separando a elaborao das polticas da
proviso de servios (ou execuo de polticas). Isso se realiza
abrindo-os para a competio e desenvolvendo vnculos
contratuais entre os provedores de servios, os consumidores
e os financiadores dos mesmos, de modo a criar a figura de
vendedores e compradores (). A separao dessas figuras se
completa com mudanas nas prticas de trabalho no interior
das agncias, assim como entre elas e seus financiadores, de
modo que as agncias possam responder s presses do
mercado. Schwartz (1994), a partir da reviso das reformas
realizadas na Austrlia, Nova Zelndia, Dinamarca e Sucia,
indica quatro mudanas organizacionais importantes para
transformar as prticas na AP: separao da elaborao das
polticas da proviso, com uma correspondente centralizao
do controle sobre os recursos oramentrios em relao aos
resultados produzidos; introduo do princpio do pagamento
por parte dos usurios; concentrao das decises estratgicas
em pequenos grupos que gerenciam os gerentes; abolio
do monoplio pblico na proviso dos servios, introduzindo
o princpio da competio. Na prtica, isso implica em

38 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


especializao funcional (especialmente atravs da separao
dos papis de financiador, comprador e provedor, e de funes parte

comerciais e no comerciais); criao de agncias autnomas V


e semiautnomas para executar funes da AP; modificao
MDULO
dos estatutos de organizaes como hospitais e escolas 4
para aumentar sua autonomia financeira e administrativa;
e desregulamentao de certos setores do servio pblico
(GRAU, 1997). Ou seja,

o enfoque de mercado na NAP, ou the entrepreneural


management paradigm, assume implicitamente que o setor
pblico e o setor privado so similares em sua essncia,
e respondem aos mesmos incentivos e processos; que as
agncias governamentais podem ser vistas como corpos
empresariais que funcionam melhor em um ambiente
de mercado competitivo; e que as agncias centrais da
administrao devem estar subordinadas s prioridades e
processos oramentrios. (GRAU, 1997, p. 420)

De acordo com Boston et al. (1996), a NAP pode ser


sintetizada como a definio de regras de modo a separar a
operao da formulao de polticas, entendida, agora, como
a definio de objetivos e da misso da organizao, de metas
de desempenho e de indicadores de avaliao. Hood (1995)
sintetiza-a como a reduo ou remoo de diferenas entre o
setor pblico e o privado, refletindo tanto a crena nos mtodos
do mercado e nas empresas privadas quanto a descrena nos
servidores pblicos. As ideias da NAP se disseminam atravs
da linguagem do racionalismo econmico e so promovidas
por uma nova gerao de econocratas (HOOD, 1995, p. 94).
Apesar das variaes na implementao da NAP nos diferentes
pases, Hood (1995) identifica temas comuns: uma mudana de
nfase do processo de elaborao de polticas para habilidades
gerenciais, de processos para resultados, de hierarquias
ordenadas para bases mais competitivas para a proviso
de servios, de pagamentos fixos para variados, de servios
uniformes e inclusivos para contratos de proviso.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 39


No Quadro 4 se encontra uma sistematizao das
caractersticas essenciais da NAP.
Quadro 4 - Caractersticas essenciais da Nova Administrao Pblica segundo Puerro-Socarrs (2008b e 2014)
Tema Prescrio da NAP
Propsito Ser uma teoria geral e normativa. Realiza uma crtica desde a posio do aparelho de
Estado, visando introduzir nele uma nova viso gerencial.
Instrumentos Criao de quase-mercados, nfase em relaes contratuais.
Papel do Estado Fazer cumprir contratos, corrigir falhas de mercado, representar os interesses do cida-
do-cliente.
Polticas Privatizao, nfase no cidado-cliente, descentralizao, gesto e planejamento
estratgico estatal, competitividade e produtividade, gesto por resultados, contratos
flexveis na gesto dos servios estatais, parcerias pblico-privadas (PPPs).
Dimenso pblica O setor pblico definido como a articulao entre setor pblico, setor privado e setor
no estatal. O mercado a dimenso que estrutura, e o setor pblico deve configurar-se
como se fosse um mercado.
Ator central Indivduo empreendedor

No Brasil, a expresso do movimento reformista associado


ao neoliberalismo foi denominada, por Bresser Pereira (1996),
como Administrao Pblica Gerencial (APG), um modelo
que se ope administrao patrimonialista e administrao
burocrtica e que se prope a reconstruir o Estado. Esse novo
Estado definido por ele como sendo o Estado Social-Liberal:

[...] social porque continuar a proteger os direitos sociais e


a promover o desenvolvimento econmico; liberal, porque
o far usando mais os controles de mercado e menos os
controles administrativos, porque realizar seus servios
sociais e cientficos atravs de organizaes pblicas no-
estatais competitivas, porque promover a capacitao de
recursos humanos e de suas empresas para a inovao e a
competio internacional (BRESSER PEREIRA, 1997, p. 10).

As vinculaes com o novo neoliberalismo so evidentes.


Tambm evidente a aproximao com a NAP, diferenciando-se
por incluir, na estratgia argumentativa, a crtica administrao
patrimonialista, j que, segundo Bresser Pereira (2001), de 1985
a 1989 (ou seja, no momento da abertura democrtica aps
o perodo ditatorial) teria havido um retrocesso burocrtico
em reao ao clientelismo que havia prevalecido nos anos
anteriores. Esse chamado retrocesso burocrtico teria resultado
na afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas.
No Quadro 5, sintetizam-se as principais ideias da APG.

40 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Quadro 5 - Sntese das propostas da Administrao Pblica Gerencial parte
segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (BRASIL, 1995)
V
Estratgia Definio precisa dos objetivos a serem atingidos em cada
unidade.
Autonomia do administrador na gesto dos recursos huma- MDULO
nos, materiais e financeiros que lhe forem colocados para
atingir os objetivos contratados.
4
Controle ou cobrana a posteriori dos resultados.
Competio administrada no interior do prprio Estado,
quando h possibilidade de concorrncia entre unidades
internas.
Estrutura orga- Descentralizao.
nizacional Reduo dos nveis hierrquicos.
Permeabilidade maior participao dos agentes privados e/
ou das organizaes da sociedade civil.
Deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resulta-
dos (fins).
Inspirao A APG inspira-se na administrao de empresas com a res-
salva de que a receita do Estado deriva de impostos e que o
controle da AP feito pela sociedade (em no por acionistas).
Foco O cidado, definido como contribuinte de impostos e como
cliente dos servios.

Qual foi a expresso concreta desse iderio na


organizao do aparelho de Estado brasileiro?
34. (1934-). Cursou a
Logo aps a posse como Presidente da Repblica, em Faculdade de Direito da USP.
janeiro de 1995, Fernando Henrique Cardoso criou o Ministrio da mestre em administrao
de empresas pela Michigan
Administrao Federal e Reforma do Aparelho de Estado (MARE), State University, doutor e livre
nomeando Luiz Carlos Bresser Pereira34 como titular. A reforma docente em economia pela
gerencial delimitou os setores do Estado segundo as formas Universidade de So Paulo.
professor, desde 1959, da
da administrao (burocrtica ou gerencial) e de propriedade Fundao Getlio Vargas
(pblica, privada, ou pblica no estatal). Alm disso, definiu de So Paulo, onde ensinou
tipos de atividades e responsabilidades, bem como setores do inicialmente administrao e
depois economia. Foi diretor
Estado: (1) atividades exclusivas do Estado seriam a definio administrativo do Grupo Po
das leis e polticas pblicas e a cobrana de seu cumprimento, de Acar por vrios anos. Em
executadas pelo Ncleo Estratgico (Presidncia, Legislativo, 1983, tornou-se presidente
do Banco do Estado de So
Judicirio e cpula dos Ministrios), bem como aquelas que Paulo e logo Secretrio do
se relacionam com o poder de Estado (desregulamentao, Governo. Em 1987, ocupou
controle, fomento, seguridade social e polcia), as quais seriam o Ministrio da Fazenda do
Governo Sarney, demitindo-se
executadas por Unidades Descentralizadas; (2) atividades no no final do ano. Em 1995,
exclusivas do Estado compem o setor no qual o poder pblico assumiu como titular do
atua simultaneamente com outras organizaes pblicas no MARE. Desde julho de 1999
dedica-se exclusivamente
estatais (entidades civis sem fins lucrativos) e privadas lucrativas vida acadmica (ver: www.
que no possuem poder de Estado, mas que executam bresserpereira.org.br).
servios que envolvem direitos humanos fundamentais;

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 41


atividades de produo para o mercado corresponderiam
propriedade privada (aqui se inclui a privatizao de empresas
estatais). Andrews (2010, p. 105) destaca que havia, tambm,
a ambio de promover uma reforma cultural e, para tanto,
seria necessrio substituir o princpio dos controles a priori por
controles a posteriori, ou seja,os funcionrios pblicos deveriam
se orientar segundos objetivos e seriam punidos em caso de
desempenho insatisfatrio. Na mesma direo, o contrato de
gesto, estabelecendo objetivos e metas a serem cumpridas,
se torna instrumento que formaliza tanto da relao entre
instncias que fazem parte do aparelho de Estado, como da
relao com entidades civis sem fins lucrativos e com empresas
com fins de lucro. O Quadro 6 sintetiza a nova organizao do
aparelho de Estado brasileiro.

Quadro 6 - Sntese da configurao do aparelho de Estado brasileiro aps a reforma gerencial

Tipo de Setor do aparelho Forma de Forma de


Organizao
atividade de Estado propriedade administrao

Pblica
Estatal Privada Burocrtica Gerencial
no estatal

Ncleo estratgico:
Secretarias
Congresso, tribunais
Atividade formuladoras
superiores, Presi-
exclusiva do de polticas.
dncia, cpula dos
Estado Contrato de
ministrios, Ministrio
gesto.
Pblico.

Unidades descentrali-
za-das: regulamen-
tao, fiscali-zao,
Atividade Agncias
fomento da rea
exclusiva do executivas e
social e cientfica,
Estado autnomas.
seguridade social
bsica, segurana
pblica.

Servios no exclu-
Atividades no
sivos: universidades, Organizaes
exclusivas do Publicizao
hospitais, centros de Sociais.
Estado
pesquisa, museus.

Produo para o Privatizao


Atividades Empresas
mercado: empresas
de mercado privadas
estatais.
Adaptado de Brasil (1995).

42 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


Para alm do Plano Diretor e de sua expresso legal,
preciso tambm considerar outros marcos daquele perodo. parte

Um marco muito importante , sem dvida, a introduo do V


princpio da eficincia na Constituio Federal, por meio da
MDULO
Emenda Constitucional n 19/1998. Essa uma expresso 4
de como o princpio que organiza o mercado (relao custo/
benefcio acima de qualquer outra considerao tica ou social,
pice da racionalidade instrumental, do clculo meios-fins)
atinge status de princpio constitucional. Essa mesma emenda
tambm introduziu a possibilidade de demisso de servidores
pblicos por insuficincia de desempenho ou excesso de
quadros (nesse caso com indenizao proporcional ao tempo
de servio). Outro marco foi a Lei de Responsabilidade Fiscal,
Lei n 101 de 4 de maio de 2000, que limitou os gastos com
servidores pblicos em 50% da receita lquida da Unio e
em 60% da receita de estados e municpios. Essa Lei muito
importante se considerada em articulao com a criao do
chamado setor pblico no estatal, j que, ao restringir gastos
com servidores vinculados ao poder pblico, empurra os
administradores que precisam executar servios que exigem
mo de obra extensiva (como educao e sade) a contratar
organizaes privadas, ainda que sem fins lucrativos.

As referncias sobre a reforma do aparelho de


Estado costumam mencionar sua realizao
durante o Governo de Fernando Henrique
Cardoso. Esse processo se encerrou junto com
esse Governo?

Como projeto articulado, expresso em um conjunto de


procedimentos legais e operacionais, tal como se encontra
sistematizado no Plano Diretor acima mencionado (BRASIL,
1995), a resposta sim: o processo se encerrou com a aprovao
do marco legal. No entanto, preciso levar em conta o processo
continuado de transformaes, aparentemente pontuais, que
do continuidade e aprofundam a trajetria iniciado naquele
Governo.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 43


Existem evidncias da continuidade do
neoliberalismo e de sua expresso na
organizao do aparelho de Estado e das
polticas pblicas?
Para facilitar a percepo dessa continuidade,
apresentam-se, na sequncia, quatro situaes concretas: (a) a
reforma da Previdncia dos servidores pblicos; (b) as parcerias
pblico-privadas; (c) a criao da Empresa Brasileira de Servios
Hospitalares; (d) o ensino de tecnologias gerenciais pela Escola
Nacional de Administrao Pblica.

A. A reforma da previdncia dos servidores pblicos foi


apresentada e aprovada logo no primeiro ano do primeiro
Governo Lula (EC n 41/2003). Os objetivos da reforma
foram a reduo de gastos em um cenrio de ajuste fiscal
e a privatizao parcial da previdncia desses servidores
com a regulamentao dos seus fundos de penso e a
criao de mais uma fonte para a acumulao privada de
capita custa da reduo de direitos dos trabalhadores.
A reforma seguiu as recomendaes do Banco Mundial
com relao reduo do gasto pblico e privatizao.
Como indica Souza (2006), essa reforma se constituiu em
mais um captulo do desmonte da j precria seguridade
social brasileira, chamando ateno para o fato de que
o Governo de Cardoso havia fracassado na tentativa
de implement-la. Os principais pontos da reforma
foram a eliminao do direito dos servidores pblicos
integralidade; o fim paridade entre os reajustes dos
servidores ativos e dos inativos; o estabelecimento de teto
para o valor dos benefcios dos servidores equivalente ao
do Regime Geral da Previdncia Social; o estabelecimento
de um redutor para o valor das novas penses; a preveno
de um regime de previdncia complementar para os
servidores operado por entidades fechadas, de natureza
pblica, que oferecero planos de benefcios somente
na modalidade de contribuio definida; a introduo
da taxao dos servidores inativos e dos pensionistas,
com a mesma alquota dos servidores ativos, ressalvado
um limite mnimo de iseno. Arajo (2009) considera

44 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


que a avaliao da reforma da Previdncia do Governo
Lula precisa considerar a convergncia dos regimes e parte

seus aspectos problemticos: no levar em conta as V


especificidades da previdncia dos servidores pblicos
e de seu estatuto e nivelar por baixo os regimes. Em MDULO
consequncia, empurra os novos ingressantes no setor 4
pblico para regimes complementares de previdncia.

B. As parcerias pblico-privadas (PPPs) foram


formalizadas atravs da Lei n 11.079/2004. Trata-se,
tambm, de um projeto elaborado pelo Ministrio
do Planejamento durante o Governo Cardoso, com
inspirao em experincias de pases europeus
(principalmente Espanha, Inglaterra e Portugal). O
projeto final resultou de um entendimento entre o
Ministro da Fazenda do Governo Lula e uma misso do
Fundo Monetrio Internacional, em fevereiro de 2004
(SANTANA e RODRIGUES JR., 2006). De acordo com essa
legislao, a PPP pode ser estabelecida em projetos
que tm viabilidade econmica35, mas na financeira36 e
35. Considera, alm das
que, portanto, requerem subsdio governamental. No receitas e custos financeiros,
se aplica a projetos viveis financeiramente, que devem benefcios e custos sociais e
econmicos decorrentes do
ser alvo de concesso iniciativa privada. As PPPs se projeto.
dividem em dois tipos, patrocinadas (o parceiro privado 36. Rentabilidade, lucro.
obtm sua remunerao atravs da cobrana de taxas e
subsdios estatais) e administradas (o parceiro privado
obtm sua remunerao integralmente de recursos
governamentais). Santana e Rodrigues Jr. (2006) analisam
criticamente as PPPs porque elas:
criam demasiadas facilidades para o capital privado;
comprometem a prpria essncia daquilo que se
chama de servio pblico;
favorecem um tipo de poltica pblica que j no ser
mais universal e sim focal;
representam a mercantilizao dos servios pblicos
tpicos ou promovidos exclusivamente pelo Estado e
viabilizam o interesse do capital financeiro
internacional.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 45


C. A criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares
(EBSERH) foi criada pela Lei n 12.550, sancionada em 15
de dezembro de 2011. Trata-se de uma empresa estatal
de direito privado destinada a administrar os Hospitais
Universitrios (HUs) segundo um modelo privado de
gesto. Como registram Paiva, Pereira e Justino (2013), a
argumento para justificar sua criao afirmou que seria
mais fcil resolver os problemas de financiamento pela
possibilidade de articular incentivos e parcerias com
a iniciativa privada. O processo de vinculao do HU
comea com a adeso da Universidade, posteriormente
assinado um contrato de gesto; seguem-se um
diagnstico da situao do HU com vista ao aumento de
produtividade, o estabelecimento de metas, a seleo da
equipe dirigente, o treinamento da equipe e, por fim, o
monitoramento pela EBSERH. As autoras elencam alguns
pontos negativos relacionados a esse processo, tais como:
o formato no convencional de privatizao, que
aproxima, cada vez mais, o patrimnio pblico do
mercado e cria novo espao para o lucro;
a ameaa ao direito de acesso universal pelos usurios
do SUS, por coloc-los em disputa com os usurios de
seguros e convnios privados;
a perda da razo de ser do HU, qual seja o incentivo
trade ensino-pesquisa-extenso na formao de
profissionais de sade (esse tema est presente no
discurso, mas evidente que prevalecero as regras
e objetivos da EBSRH, estabelecidas por sua Diretoria
Executiva, sem a participao da comunidade
universitria).
37. Ver: http://www.
enap.gov.br/index. D. O ensino de tecnologias gerenciais pela Escola
php?option=com_ Nacional de Administrao Pblica (ENAP). A escola
content&task=
blogcategory&id= de governo do Poder Executivo Federal, que oferece
893&Itemid=243. formao e aperfeioamento em AP para os servidores
38. Ver: http://www. pblicos federais, uma Fundao vinculada ao Ministrio
enap.gov.br/index.
php?option=com_ do Planejamento, Oramento e Gesto37. Segundo o
content&task=view&id=
274&Itemid=274. Portal da ENAP38, uma de suas reas de atuao a
de desenvolvimento tcnico e gerencial. Essa rea

46 UFRGS | ESCOLA DE ADMINISTRAO | CURSO DE EXTENSO EM ADMINISTRAO PBLICA DA CULTURA


compreende um conjunto de eventos de aprendizagem
voltados capacitao de gestores e tcnicos das parte

organizaes pblicas, atravs deprogramas e cursos que V


visam criar uma viso qualificada da gesto, em diversos
MDULO
nveis, otimizando o desempenho dos servidores. Ainda
segundo o Portal da ENAP, os conhecimentos, mtodos
4
e tcnicas abordados so voltados ao aprimoramento
dos processos de trabalho e tm como base os valores
que permeiam o exerccio da funo pblica. No entanto,
entre os cursos que oferece, encontra-se, por exemplo, o
de Gesto da Estratgia com o uso do Balanced Scorecard
(BSC). Veja-se a definio sintetizada pelo portal do
prprio Governo Federal sobre o que o BSC39:
39. Ver: http://www.
gespublica.gov.br/folder_
Balanced Scorecard uma metodologia de medio e
rngp/folder_nucleo/MA/
gesto de desempenho desenvolvida pelos professores da leituras/pasta.2010-07-01.
1729046576/BALANCED%20
Harvard Business School, Robert Kaplan e David Norton, SCORECARD.pdf.
em 1992. Os mtodos usados na gesto do negcio, dos
servios e da infraestrutura, baseiam-se normalmente
em metodologias consagradas que podem utilizar a TI
(tecnologia da informao) e os softwares de ERP como
solues de apoio, relacionando-a gerncia de servios
e garantia de resultados do negcio. Os passos dessas
metodologias incluem: definio da estratgia empresarial,
gerncia do negcio, gerncia de servios e gesto
da qualidade; passos estes implementados atravs de
indicadores de desempenho. O BSC (Balanced Scorecard)
foi apresentado inicialmente como um modelo de
avaliao e performance empresarial, porm, a aplicao
em empresas proporcionou seu desenvolvimento para
uma metodologia de gesto estratgica. Os requisitos
para definio desses indicadores tratam dos processos
de um modelo da administrao de servios e busca
da maximizao dos resultados baseados em quatro
perspectivas que refletem a viso e estratgia empresarial:
1. financeira; 2. clientes; 3. processos internos; 4.
aprendizado e crescimento.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 47


Para encerrar
PARTE
MDULO
VI 4

O texto que aqui se encerra foi elaborado tendo em


vista informar e provocar a reflexo. Portanto, no faz sentido
apresentar um item com concluses, mas apenas uma sntese
das ideias apresentadas:
A AP est marcada, desde sua origem como campo de
conhecimento e de prticas, pela referncia lgica de
organizao do setor empresarial e dos negcios que se
realizam no mercado.
Essa marca de bero facilita muito a aceitao
praticamente sem resistncias do iderio neoliberal e de
sua expresso organizacional o gerencialismo na AP.
O neoliberalismo, desde sua primeira verso
hegemnica (expressa, entre outros documentos, no
Consenso de Washington e em seus sucedneos) at
a verso em vigncia, avana de modo continuado e
renovado sobre o aparelho de Estado, tendo em vista
sua necessidade de acumulao contnua de capital e a
adaptao em contextos de crise.
No Brasil, a reforma do aparelho de Estado teve seu
marco inicial no Governo Fernando Henrique Cardoso,
mas se encontra em ampla expanso, incluindo desde
reformas estruturais at a disseminao das tecnologias
gerenciais privadas para a prtica da AP.

MDULO 4 Administrao Pblica Contempornea 49


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