2016-KAS-Repensando A Peb-Embusca de Novos Conceitos PDF

Repensando a poltica
externa brasileira:
em busca de novos consensos
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ano
xvii
2016
4
Cadernos Adenauer
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Repensando a poltica
externa brasileira:
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editor responsvel
Jan Woischnik
conselho editorial
Estevo de Rezende Martins
Ftima Anastasia
Humberto Dantas
Jos lvaro Moiss
Jos Mario Brasiliense Carneiro
Lcia Avelar
Silvana Krause
organizao
Leonardo Paz Neves
coordenao editorial e reviso

Reinaldo J. Themoteo
traduo
Margaret Cohen (pginas 11 a 24)
capa, projeto grfico e diagramao

Cacau Mendes
impresso
J. Sholna
issn 1519-0951
Cadernos Adenauer xvii (2016), n4
Repensando a poltica externa brasileira:
Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, dezembro 2016.
isbn 978-85-7504-206-9
As opinies externadas nesta publicao so

de exclusiva responsabilidade de seus autores.
Todos os direitos desta edio reservados
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Impresso no Brasil
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Sumrio
7 Apresentao
11 Olhando para fora: o engajamento externo brasileiro aps Dilma
Johanna Mendelson Forman Emma Myers
25 Poltica Externa e as Foras Polticas no Brasil

Marcos de Azambuja
29 Uma Amrica Latina em transformao: incertezas e possibilidades

Paulo Afonso Velasco Jnior
45 Poltica Externa Brasileira e Multilateralismo:

o que esperar do novo governo
Marcelo m. Valena
61 A agenda econmica-comercial do Brasil com os Estados Unidos

Lia Baker Valls Pereira
73 Para alm do mito: Condies para a construo de uma

liderana realista do Brasil na arena global do desenvolvimento
sustentvel de baixo carbono
Eduardo Viol a Matas Fr anchini
95 O Brasil e as operaes de manuteno da paz:

a consolidao de um novo perfil?
Eduarda Passarelli Hamann
111 O Brasil e o Futuro da Cooperao Internacional

para o Desenvolvimento
Leonardo Paz Neves
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7
Apresentao
A presente publicao, Repensando a Poltica Externa Brasileira: em bus-

ca de novos consensos faz parte de um esforo, apoiado pelo escritrio Brasil
da Fundao Konrad Adenauer, de refletir sobre o futuro da Poltica Externa
Brasileira.
Esse trabalho parte de uma premissa que nos encontramos em um momento
chave para a poltica externa nacional. um momento no qual ela poder/dever
ganhar suas futuras cores e formatos. O momento ps-impeachment de 2016 tem
significado uma ruptura com o modelo anterior, que pode ser bem exemplificada
a partir das mudanas na poltica exterior do atual Chanceler. Esse contexto tem
se notabilizado, de acordo com sua prpria narrativa, pela correo de rumo da
poltica externa brasileira. Entretanto, a correo de rumo no denota propria-
mente um projeto, ou o que os americanos chamam de um Grand Strategy
para o Brasil significando o conjunto de fatores, recursos e polticas que devero
ser usados para se atingir um objetivo de longo prazo.
De fato, at mesmo a premissa bsica de um Grand Strategy parece faltar no
caso brasileiro. Ou melhor, no parece ser fcil identificar um objetivo de longo
prazo bem definido e que goze de razovel consenso dentro da nossa sociedade ou
at mesmo dentro da elite poltica e intelectual.
Entretanto, apesar do atual governo estar tentando praticar esta correo
de rumo, ele provavelmente no ter tempo hbil, nesses dois anos restantes
de governo, para conseguir determinar um objetivo de longo prazo e comear
a desenvolver uma estratgia para persegui-lo. Alm do pouco tempo, o atual
governo tem de lidar com pelo menos trs grandes desafios: o primeiro a gra-
ve crise econmica que limita a possibilidade do governo apostar em polticas
e aes ambiciosas no cenrio internacional sobretudo em um contexto no
qual o Brasil esteve a ponto de perder o direto de voto em um grande nmero
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c a d e rno s a denau er xv ii ( 2 0 1 6) n4 8
de instituies internacionais pelo no cumprimento de suas responsabilidades

de membresia. O segundo desafio lida com o contexto de combate a corrupo,
capitaneado pela Operao Lava Jato esse contexto tem roubado quase todo o
foco da elite poltica nacional, que tem se preocupado basicamente com sua so-
brevivncia poltica. O terceiro desafio se refere ao relacionamento externo, uma
vez que existe amplo questionamento em relao ao processo de impeachment
sofrido pela Presidente Rousseff apesar de poucos denunciarem o processo, pa-
rece haver um desconforto de muitos em relao a uma aproximao mais densa
nesse perodo restante.
Nesse sentido, a atual ruptura e a improvvel capacidade de imprimir um
novo modelo de poltica externa, traz consigo uma oportunidade para um amplo
e substantivo debate a respeito de qual dever ser o prximo modelo de poltica
externa que o pas dever operar. Qual ou quais so nossos objetivos de longo
prazo, que tenham razovel consenso, e por tal dever ser perseguido por todos e
no sofrer grandes descontinuidades a cada transio de governo.
Como dito anteriormente, o presente volume pretende apoiar esse debate.
Nele, foram apresentados oito vises em oito perspectivas ou temas fundamentais
para a definio desse novo modelo de poltica externa. A proposta de apresen-
tar tais perspectivas ou temas e discutir de forma direta e prtica ideias e possibi-
lidades de atuao do pas neste campo.
O primeiro captulo lida com um tema muitas vezes deixado de lado ao se
discutir a poltica externa. Em Olhando para fora: o engajamento externo bra-
sileiro aps Dilma buscamos observar a percepo internacional do Brasil neste
momento. Discutir poltica externa olhando apenas para questes domsticas ar-
risca a perder de vista o mundo que vivemos e a expectativas que os outros tm
de ns.
O segundo captulo trata de um dos temas mais importantes, no que tange a
possibilidade de um consenso domstico a respeito dos objetivos de longo prazo
da poltica externa brasileira. No artigo Poltica Externa e as Foras Polticas no
Brasil debatido o contexto das elites no atual cenrio poltico de Brasil e suas
posies em poltica externa.
O terceiro captulo discute um dos temas considerados uma permanente
prioridade na poltica externa brasileira, a Amrica Latina. A leitura de Uma
Amrica Latina em transformao: incertezas e possibilidades nos convida a um
dos debates mais controversos de nossa poltica externa. Apesar de seu carter
de prioridade, a diferena da nfase ou estilo da poltica tem causado grande di-
vergncia em relao ao nosso posicionamento com o nosso entorno imediato.
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a p re s e nta o 9
Poucas reas da nossa poltica externa se beneficiariam mais de uma posio est-
vel, previsvel e ativa na regio.
O quarto captulo trabalha com outro tema considerado um tema tradicio-
nal da poltica externa, o Multilateralismo. Ainda que ele tambm tenha sido
tratado de forma diferente nos ltimos governos, a aposta no Multilateralismo
por parte do Brasil tem ganhado cada vez mais crticas. Em Poltica Externa
Brasileira e Multilateralismo: o que esperar do novo governo nos oferece um
olhar para o passado e nos convida a refletir sobre as tendncias que se encontram
diante de ns.
O quinto captulo conjuga dois grandes temas em um s artigo. Ele lida
primeiramente com a questo do comrcio exterior possivelmente um dos cam-
pos que mais sofreram crticas nos ltimos anos. Ao mesmo tempo, esse debate
tambm inclui a questo da reaproximao do Brasil com os EUA e com a Unio
Europeia. A discusso feita no A agenda econmica-comercial do Brasil com os
Estados Unidos e a Unio Europeia chama a ateno para questes fundamen-
tais como a governana econmica internacional e a aposta brasileira na OMC.
O sexto captulo introduz um dos temas mais discutidos dos ltimos anos:
o desenvolvimento sustentvel. O artigo Para alm do mito: Condies para
a construo de uma liderana realista do Brasil na arena global do desenvolvi-
mento sustentvel de baixo carbono discute sobre as reais condies em uma das
principais temticas nas quais o Brasil buscou uma liderana mais substantiva no
plano internacional.
O stimo captulo lida com uma das facetas mais visveis da ao internacio-
nal brasileira no sistema ONU. As operaes de paz constituem um campo de
real atuao do pas no qual ele consegue contribuir de forma direta e substantiva
para alguns dos principais objetivos da comunidade internacional: a manuteno
da paz e estabilidade e o fomento ao desenvolvimento. Nesse contexto, o O
Brasil e as operaes de manuteno da paz: a consolidao de um novo perfil?
busca, a partir de uma reviso da atuao recente brasileira, discutir caminhos
para um nosso perfil de atuao dos esforos nacionais.
O oitavo e ltimo captulo trata de um tema geralmente negligenciado em
grandes debates da poltica externa nacional, mas que ganhou durante os ltimos
anos considervel ateno. O debate em torno da cooperao para o desenvol-
vimento internacional ganhou, junto com sua recente notoriedade, um intenso
debate sobre o seu uso poltico e sua razo de ser. Em O Brasil e o Futuro da
Cooperao Internacional para o Desenvolvimento discutido a trajetria das
polticas de cooperao do Brasil, concluindo com uma breve reflexo sobre a
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importncia desse instrumento e a necessidade de inclu-lo de forma sustentada e

eficiente para os fins da poltica externa.
Naturalmente, esses oito temas no esgotam o debate sobre a poltica exter-
na brasileira. possvel identificar outros temas nos quais um consenso mnimo
em termos de poltica externa fundamental. Entre eles seria possvel sugerir a
importncia de uma poltica estruturada, pragmtica e que tenha continuidade
para com os principais pases (ou regies) com os quais o Brasil tem ou deveria ter
relacionamento. Um dos principais exemplos aqui seria o caso da China, ndia e
dos pases do Leste Asitico. Outro tema que tambm mereceria um amplo de-
bate e definies de atuao por parte de nossa poltica externa so os temas da
Democracia e dos Direitos Humanos. Por fim, outro conjunto de temas que, por
s s mereceria um volume prprio seria a Defesa e Segurana Internacional (em
especial lidando com a Nova Agenda de Segurana Internacional).
Infelizmente, no possvel tratar de todos os temas. De fato, o tratamento
de todos os temas, denotaria na falta de priorizaes, elemento fundamental no
esforo de definio de objetivos de longo prazo e das estratgias que os persegui-
ro. Esse volume, como j mencionado, no pretende determinar quais devem ser
as prioridades de um possvel novo modelo de poltica externa, tampouco esgotar
o debate de cada tema apresentado. Seu objetivo de contribuir para o esforo
de um grande debate, neste contexto propcio, para que possamos reorganizar a
poltica externa brasileira de forma democrtica, equilibrada e eficiente.
Leonardo Paz Neves
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Olhando para fora:

o engajamento externo brasileiro aps Dilma
Johanna Mendelson Forman

Emma Myers
Os turbulentos acontecimentos polticos dos ltimos meses, que culminaram

com o impeachment da presidente Dilma Rousseff em 31 de agosto, simboli-
zam bem o refro frequentemente repetido de que o Brasil no para iniciantes.
Compreender o que realmente ocorreu das complexidades do processo consti-
tucional s posies vacilantes dos 35 partidos polticos do pas que se uniram para
selar o destino da primeira mulher presidente do Brasil no foi tarefa fcil, pois
era difcil acompanhar o que estava realmente acontecendo at que todos os votos
foram lanados e Dilma foi oficialmente derrubada do poder.
Em retrospectiva, a trajetria da queda de Dilma pode ser atribuda a uma
srie de aes que comearam durante seu primeiro mandato como presidente e
continuaram aps sua reeleio em 2014. Protestos contra o aumento das tarifas
de nibus em 2013 somaram-se ao descontentamento da populao com o Partido
dos Trabalhadores (PT). Mas, a desconfiana da populao com relao ao go-
verno tinha razes mais profundas, remontando a 2005 e s audincias, transmi-
tidas pela televiso, em torno de alegaes de suborno envolvendo o Partido dos
Trabalhadores. O escndalo, chamado de Mensalo, envolveu muitos participan-
tes do governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva predecessor de Dilma e
levou acusao formal de 40 altos funcionrios, dos quais 25 foram considera-
dos culpados1. A presidncia de Dilma foi tambm prejudicada por uma grande
investigao de corrupo na estatal Petrobras, que foi revelada por meio de uma
1 What is Brazils mensalo? The Economist, November 18, 2013. http://www.economist.

com/blogs/economist-explains/2013/11/economist-explains-14
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operao conhecida como Lava Jato. Os escndalos tiveram efeito cumulativo e

minaram a f pblica na legitimidade do governo brasileiro. De certo modo, o
tema do impeachment surgiu no horizonte mais de um ano antes de acontecer.
No entanto, a poltica interna era apenas parte da histria. O declnio pol-
tico de Dilma e do Partido dos Trabalhadores coincidiu com uma dramtica re-
cesso econmica que refletiu um declnio na demanda chinesa por commodities
como soja e uma queda nos preos mundiais do petrleo, reduzindo, assim, duas
das principais fontes de receita do Brasil. Essas mudanas, aliadas a uma econo-
mia altamente protecionista, foram fatores que minaram a promessa de expan-
so dos programas sociais de Dilma, criando mais descontentamento em todo o
Brasil, especialmente na base do PT a populao mais pobre.
Os treze anos de predominncia do PT tambm levaram o Brasil a um pata-
mar global mais elevado. Sob Lula, como conhecido por seus partidrios, o Brasil
emergiu como um lder do Sul Global. A poltica externa de Lula transformou o
Brasil em um ator internacional altamente relevante ao abrir um nmero sem
precedentes de embaixadas em toda a frica e sia e participar de fruns multila-
terais, como a Organizao Mundial do Comrcio, de forma a elevar a reputao
do Brasil. Economicamente, o Brasil se tornou uma das mais importantes potn-
cias econmicas emergentes do Ocidente, e Lula e seus ministros aproveitaram
essa situao para aumentar a presena do Brasil na cena global. Como membro
fundador do G20 e fora motriz por trs da criao do IBAS e da Unio das
Naes Sul-Americanas, o Brasil era, em meados dos anos 2000, um poder emer-
gente, tanto dentro de instituies internacionais estabelecidas quanto de institui-
es emergentes buscando questionar os desequilbrios do sistema internacional.
Lula legou a Dilma uma forte plataforma de poltica externa. No entanto,
medida em que as bases econmicas do Brasil desmoronavam durante seu pri-
meiro mandato, Dilma voltou sua ateno para questes internas. Ela tambm
seguiu uma poltica que reduziu deliberadamente a presena do Brasil no cenrio
internacional. As slidas relaes externas do Brasil tornaram-se menos pragm-
ticas e mais ideolgicas em seu apoio a governos socialistas como os da Bolvia,
Venezuela e Cuba. As relaes com os Estados Unidos tambm se agravaram
quando o Brasil se ops interveno da OTAN na Lbia e s operaes militares
no Oriente Mdio e na sia Central. Dilma prejudicou ainda mais o Servio de
Relaes Exteriores do Brasil ao cortar posies, reduzir seu oramento e fechar
embaixadas em todo o mundo.
Enquanto o governo brasileiro se voltava para dentro e depois se lanava
sobre os duplos desafios do declnio econmico e da turbulncia poltica, til
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o e n g a j a m ento ex t er no b r a sil eiro ap s d ilm a 13
at essencial examinar como o mundo v o impeachment de Dilma e os even-

tos que levaram a ele. Desde que Lula se tornou presidente em 2003, as percep-
es globais sobre o Brasil mudaram drasticamente. Hoje, enquanto o presidente
Michel Temer e seu novo ministro das Relaes Exteriores, Jos Serra remode-
lam a poltica externa brasileira, eles devem lidar com a viso que outros pases
tm sobre os acontecimentos recentes e seu impacto sobre a posio do Brasil
internacionalmente. Este ensaio faz exatamente isso. Ele avalia como aqueles fora
do Brasil veem o que aconteceu e suas percepes sobre o potencial do Brasil de
manter sua posio na cena global.
Se o Brasil quiser superar esse episdio traumtico de sua histria, pode ser
vlido considerar o ponto de vista externo para enquadrar algumas das questes
que afetaro o pas no curto e mdio prazos.
A poltica externa brasileira durante os anos 2000
Muitos acadmicos descrevem, acertadamente, a poltica externa brasileira

como um pndulo que oscila entre perodos de introverso e extroverso. A me-
tfora tambm reflete a contnua oscilao do Brasil entre o americanismo e o
globalismo. O desejo do Brasil de se tornar um jogador relevante no cenrio
global no nada novo. A poltica externa do presidente Jnio Quadros na d-
cada de 1960 priorizou as aspiraes do Brasil no exterior. Em um artigo de sua
autoria para a revista Foreign Affairs, em 1961, em que delineia as vastas aspiraes
brasileiras, Quadros escreveu O interesse manifestado pela posio do Brasil
nos assuntos internacionais , por si s, a prova da presena de uma nova fora
no cenrio mundial. 2 O esforo de Quadros para tornar o Brasil mais visvel
foi direcionado para pases como os Estados Unidos, mas tambm apelou para o
Sul Global especialmente para os estados africanos, onde articulou as respon-
sabilidades do Brasil com relao a seus vizinhos do sul e reconheceu as ligaes
histricas entre o Brasil e o continente africano.
A ditadura militar, demarcada pelo fim da era Quadros-Goulart e o incio
do governo Sarney em 1985, foi marcada por uma reorientao para dentro3. O
2 Jnio Quadros, Brazils New Foreign Policy, Foreign Affairs, October 1961. https://www.fo-
reignaffairs.com/articles/brazil/1961-10-01/brazils-new-foreign-policy.
3 In 1965, the military overthrew President Goulart with support from the United States. The
so-called West feared that Brazil would fall to communism under the left-leaning president.
Miriam Wells, Meet the Kingmakers of Brasilia, Foreign Affairs. October 21, 2014. http://
foreignpolicy.com/2014/10/21/meet-the-kingmakers-of-brasilia/
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presidente Jos Sarney, o primeiro presidente civil aps a queda da junta, era um
oligarca que em grande medida estendeu as polticas introvertidas do regime.
Apesar disso, algumas notveis polticas externas aplicadas entre meados do s-
culo XX e o seu final que ajudaram a lanar o Brasil como uma potncia emer-
gente. O Brasil foi considerado pelos Estados Unidos um parceiro na luta contra
o comunismo no Hemisfrio Ocidental. Seus scios na Amrica Latina viram o
Brasil unido na luta contra insurgncias. Os pases asiticos em rpido crescimen-
to viram o Brasil como uma fonte de matrias-primas. Algumas colnias africanas
e muitos estados africanos que haviam recentemente conquistado sua indepen-
dncia viam o Brasil como um aliado em seus esforos para atingir a condio
de Estado e obter respeitabilidade na comunidade das naes. O Brasil foi um
membro ativo no Movimento dos Pases No-Alinhados.
Aps o breve e tumultuado governo do presidente Fernando Collor de
Mello que tambm terminou com um impeachment o presidente Fernando
Henrique Cardoso estabilizou a economia e alinhou sua poltica externa posio
americanista. As polticas econmicas neoliberais de Cardoso levaram a um pero-
do de crescimento e estabilidade poltica. Ele liderou a criao do MERCOSUL,
que foi parte de um esforo para reconfigurar a Amrica do Sul em um mercado
comum regional semelhante Unio Europeia.
Quando o Partido dos Trabalhadores chegou presidncia em 2003, Lula
voltou suas polticas para a esquerda. Ele seguiu uma estratgia globalista, refle-
tindo suas aspiraes de ver o Brasil desempenhando um papel de liderana na
Amrica do Sul e no cenrio mundial. A estratgia de Lula teve como pano de
fundo o recm-cunhado BRICS, nome dado s maiores economias emergentes
por Jim ONeill, da Goldman Sachs Brasil, Rssia, ndia, China e frica do
Sul4. A nova designao ajudou a elevar o status do Brasil no s como potncia
econmica, mas tambm como um peso pesado na poltica internacional. Foi
apoiada pelo esforo de Lula para estender seu alcance em toda a frica, expan-
dindo os laos diplomticos ao dobrar o nmero de embaixadas brasileiras na
frica para 35, atravs de programas de assistncia externa como objetivo de redu-
zir a pobreza e expandir os sistemas de sade e ao falar frequentemente da dvida
do Brasil com o continente5. Ele tambm expandiu a presena do Brasil na sia
4 Jim ONeill, Building Better Global Economic BRICS, Goldman Sachs, November 30,
2001. http://www.goldmansachs.com/our-thinking/archive/archive-pdfs/build-better-brics.
pdf.
5 Pablo Uchoa, Brazils President Lula Makes Final Visit to Africa, BBC, November 9, 2010.
http://www.bbc.com/news/world-latin-america-11717757.
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e promoveu uma agenda nas Naes Unidas para buscar um assento permanen-
te no Conselho de Segurana. A viso expansionista de Lula coincidiu com um
perodo de forte crescimento econmico, a descoberta de grandes quantidades de
petrleo na camada pr-sal no Atlntico, o que ajudou a sustentar uma agressiva
agenda domstica para reduzir a desigualdade de renda, reduzir a fome e tirar um
grande nmero de brasileiros da pobreza. Alinhado a outros governos da Nova
Esquerda, o Partido dos Trabalhadores incentivou o investimento brasileiro no
exterior, oferecendo cooperao tcnica em vez de subvenes, utilizando sua po-
sio em organizaes multilaterais para fortalecer os laos bilaterais e formu-
lando sua poltica externa em discursos que abordavam as assimetrias de poder
do sistema internacional. Sob Lula, o Brasil era a representao do chamado Sul
Global nas mesas do Norte Global.
O legado de programas sociais de Lula continuou sob a presidncia de Dilma
Rousseff. Mas, sua averso aos assuntos externos ficava evidente quando fazia cor-
tes deliberados no oramento do Ministrio das Relaes Exteriores. Sua deciso
de fechar embaixadas na frica e de cancelar a construo de uma embaixada no
Afeganisto foi vista de fora como um retorno s antigas polticas de afastamento
da cena global. Essas mudanas ocorreram enquanto a economia brasileira con-
tinuava sofrendo com o declnio global da demanda chinesa por soja e minrio
de ferro. Nos meses que antecederam o impeachment, o rating de crdito do
Brasil fora reduzido a lixo, minando ainda mais o j difcil e protecionista clima
de investimento.
O sucessor de Dilma, seu ex-vice-presidente, Michel Temer, do Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), escolheu uma abordagem diferen-
te da poltica externa, que reflete o legado do Presidente Cardoso. Mas, desde
que assumiu o cargo, seu discurso tem focado em como ele v o Brasil e a posio
do Brasil no mundo de forma diferente da de seus predecessores e do PT. Desde
que assumiu o cargo, o presidente Temer teve vrias oportunidades de articular
sua viso sobre o envolvimento brasileiro no exterior. Grande parte desse envol-
vimento tem sido caracterizado pelo uso do impeachment como padro do com-
promisso do Brasil com o Estado de Direito, e isso est tendo repercusses. Ele
tambm reafirmou o papel do Brasil no G20 e est pronto a fazer o mesmo na
prxima reunio do BRICS em Goa, na ndia.
Temer substituiu o diplomata de carreira, Embaixador Mauro Vieira, como
ministro das Relaes Exteriores por Jos Serra, poltico paulista e ex-candidato
presidencial do Partido da Social Democracia. Serra foi rpido em deixar clara
uma reviravolta na poltica externa brasileira. Em seu primeiro discurso como
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Ministro das Relaes Exteriores, em maio, Serra estabeleceu diretrizes para a

nova poltica do governo:
A diplomacia voltar a refletir de modo transparente e intransigente os legtimos va-

lores da sociedade brasileira e os interesses de sua economia, a servio do Brasil como
um todo e no mais das convenincias e preferncias ideolgicas de um partido po-
ltico e de seus aliados no exterior... Estaremos atentos defesa da democracia, das
liberdades e dos direitos humanos em qualquer pas, em qualquer regime poltico,
em consonncia com as obrigaes assumidas em tratados internacionais e tambm
emrespeito ao princpio de no-ingerncia. 6
O discurso foi uma referncia velada ao relacionamento prximo do PT com

os governos esquerdistas da Venezuela, Equador e Bolvia. Serra prometeu abrir
novos mercados de exportao para commodities brasileiras e apresentou planos
para aumentar seu foco no comrcio, especialmente com os EUA, Europa e China.
O Presidente Temer e o Ministro de Relaes Exteriores, Serra, delinearam
de maneira rpida e clara sua viso para o Brasil. Ser que sua viso corresponde
s percepes de seus aliados? Uma avaliao das reaes dos BRICS ao impeach-
ment e aos eventos que o antecederam sugere haver ceticismo e at mesmo hesi-
tao em relao a Temer e suas nobres ambies para o Brasil.
Brasil e China
O relacionamento da China com o Brasil primordialmente econmico, e

pouco provvel que seja afetado pela mudana de governo, especialmente luz
dos esforos de Temer e de seu governo para reafirmar a importncia das parcerias
brasileiras com a China. A primeira visita oficial de Temer como presidente foi
China, onde participou da cpula do G20 em Hangzhou e manteve reunies
bilaterais paralelas com autoridades chinesas7.
Os nmeros justificam as relaes entre o Brasil e a China. 18% das exporta-
es brasileiras, avaliadas em US$ 40,9 bilhes, vo para a China. Dos produtos
6 Jos Serra, Cerimnia de transmisso do cargo (speech, Brasilia, May 18, 2016), Ministry of
Foreign Affairs, http://www.itamaraty.gov.br/en/speeches-articles-and-interviews/minister-of-
foreign-affairs-speeches/14044-speech-by-minister-jose-serra-on-the-occasion-of-the-ceremony-
in-which-he-took-office-as-minister-of-foreign-affairs-brasilia-may-18-2016.
7 Time for Temer, The Economist, September 3, 2016. http://www.economist.com/news/
americas/21706322-new-president-takes-over-country-crisis-time-temer.
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brasileiros importados pela China, a soja responde por 41% e o ferro por 30%8.
As regulamentaes chinesas favorecem a produo domstica de gros em vez de
soja e a crescente indstria de gado sugere que a demanda do pas por soja impor-
tada permanecer forte durante o governo Temer. A importao chinesa de ferro
tambm deve continuar a aumentar graas ao crescimento do setor de construo
do pas. Desde que assumiu o cargo, Temer vem capitalizando a demanda chi-
nesa e incentivando o crescimento contnuo do investimento chins no Brasil.
O investimento chins no Brasil ser afetado pela turbulncia poltica? dif-
cil dizer. Juwai, uma plataforma de propriedades on-line, apresentou investimen-
to chins relativamente baixo em imveis brasileiros antes dos Jogos Olmpicos.
(Geralmente h um pico de investimento antes de megaeventos). A Juwai deu
duas justificativas relevantes baixo grau de segurana do Brasil e altos nveis de
instabilidade poltica.
Xinhua, a agncia de notcias do governo, acompanhou de perto as acusaes
de que o impeachment foi um golpe9. Em um artigo, a agncia escreveu que cabe
ao presidente Temer tentar consertar esses contratempos10. Esse apelo ao
nos remete ao fato de que a instabilidade particularmente desagradvel para
polticos e investidores oriundos de um pas to acostumado a uma poltica forte-
mente controlada. Tudo indica que Temer tem enfrentado o desafio e empenha-
se para tranquilizar os parceiros chineses do Brasil11.
Na medida em que o comrcio entre as duas potncias emergentes cresce,
tambm cresce a complexidade de sua relao, que se expande para incluir objeti-
vos polticos. A China v a si mesma e ao Brasil no contexto do declnio ocidental
e da ascenso de uma ordem mais multipolar. Assim como o Brasil, a China tem
procurado afirmar seu poder nas instituies internacionais, muitas vezes desa-
fiando a assimetria dessas instituies. Durante os anos 2000, a China e o Brasil
coordenaram suas manobras polticas internacionais nos BRICS, no G20, na
OMC, e atravs do BASIC, um grupo criado para participar das negociaes
sobre mudana climtica.
8 The Observatory of Economic Complexity. http://atlas.media.mit.edu/en/.

9 Why Rio Olympics Isnt Drawing Chinese Buyers to Brazil, Juwai, August 18, 2016. https://
list.juwai.com/news/2016/08/why-rio-olympics-is-not-drawing-chinese-buyers-to-brazil.
10 Chris Dalby, Rousseff s Impeachment Just One Chapter of Brazils Political Strife, Xinhua,
September 1, 2016. http://news.xinhuanet.com/english/2016-09/01/c_135649410.htm.
11 Brazil to Woo Chinese Investors at G20 Summit. Xinhua. August 27, 2016. http://www.
chinadaily.com.cn/business/2016hangzhoug20/2016-08/27/content_26614601.htm.
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Brasil e Rssia
A imprensa russa reflete em sua anlise da turbulncia poltica no Brasil a com-

parao entre cidados irritados que, em ambos os pases, querem mudanas, mas
que tambm so beneficirios de polticas sociais que os tiraram da pobreza. Na
verdade, no entanto, a abertura poltica do Brasil continua a ser um componente
importante da rebelio popular, em contraste com a forma como o descontenta-
mento dos cidados tratado na Rssia. Ao contrrio do Brasil, onde uma mdia
livre ajudou a informar o pblico sobre os escndalos de corrupo, a Rssia con-
tinua a vedar qualquer vestgio de uma imprensa livre. Alm disso, instituies
democrticas como o judicirio esto sendo destacadas na mdia brasileira para
demonstrar que o Estado de Direito ainda pode produzir resultados importantes
no combate a abusos da confiana da populao. Nada disso existe na Rssia.
A questo mais importante nas relaes entre os dois pases que ambos
parecem estar lutando contra a imagem de declnio poltico na cena global. Esse
parece ser o tema subjacente a alguns dos comentrios que apareceram nos meios
de comunicao russos aps o impeachment de Dilma. Mais preocupante para
Moscou, porm, que a poltica externa de Temer est se movendo em direo a
uma relao mais prxima com os Estados Unidos, e alguns veem o apoio dado
s foras de segurana brasileiras durante os ltimos Jogos Olmpicos de Vero
como um novo sinal de maior cooperao no futuro12.
O Brasil o maior parceiro comercial da Rssia na Amrica Latina, com a
Rssia fornecendo fertilizantes e o Brasil fornecendo carnes e produtos agrco-
las13. Em julho de 2015, Dilma viajou para a Rssia para a cpula dos BRICS e,
em setembro, Temer visitou Moscou para participar de reunies bilaterais de alto
nvel14. A Rssia desejava tirar vantagem da experincia brasileira em perfurao
de petrleo offshore; O Brasil estava ansioso para ganhar um parceiro na explo-
rao espacial. O estado desses acordos no claro. Ainda mais incerto, porm,
o futuro dos BRICS, dada a desacelerao econmica que tanto o Brasil como a
Rssia experimentaram no ltimo ano. Dada a importncia que a Rssia atribuiu
criao dos BRICS, agora h especulao entre os investidores de que dinheiro
12 Simon Romero and Michael S. Schmidt, As ISIS Posts in Portuguese, U.S. and Brazil Bolster
Olympics Security, The New York Times, August 1, 2016. http://www.nytimes.com/2016/08/
02/world/americas/rio-de-janeiro-olympics-terrorism-brazil.html.
13 The Observatory for Economic Complexity. http://atlas.media.mit.edu/en/.
14 Russian Federation, Ministry of Foreign Affairs. http://www.itamaraty.gov.br/en/ficha-pais/
6573-russian-federation.
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novo fluir no para o Brasil ou a Rssia, mas para pases asiticos como a Coria
do Sul, Taiwan, China e ndia15.
Brasil e ndia
Talvez mais do que em qualquer outro lugar, a corrupo na poltica brasi-

leira tem sido atacada pelos aliados do Sul, especialmente a ndia. Um editorial
chamou o impeachment de um golpe disfarado por um outro nome indo de
encontro a como o processo est sendo retratado por Temer e seus diplomatas16.
Muitos comentaristas enfocam a corrupo que precedeu o impeachment, como
algo que, do ponto de vista indiano, permeia a poltica brasileira para alm do
governo da presidente Dilma17. Quando Temer assumiu a presidncia provisria
em maio, o ex-secretrio de Relaes Exteriores Krishnan Srinivasan aconselhou
Delhi a evitar comentrios pblicos at que um novo lder eleito com um man-
dato popular e uma viso voltada para o Terceiro Mundo emergisse18.
O impeachment de Dilma mudar a relao entre ndia e Brasil? As proba-
bilidades apontam para que os dois pases continentais deem continuidade a suas
relaes. A ndia foi palco da primeira Feira e Exposio dos BRICS antes da
cpula dos BRICS de outubro. A feira deu a Temer e sua delegao a oportuni-
dade de mostrar um dos maiores sucessos de exportao do Brasil sua expertise
agrcola. De fato, Temer j havia explorado o aumento da cooperao agrcola
entre os dois pases. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria assinou um
acordo com o Conselho Indiano de Pesquisa Agropecuria para exportar lenti-
lhas brasileiras para a ndia. O primeiro-ministro Modi e o presidente Temer
realizaram reunies bilaterais em setembro, durante as quais o Brasil incentivou
o envolvimento da ndia no MERCOSUL19. O movimento de Temer encaixa-se
15 Eugene Bai. How the Impeachment of Brazils President Would Impact Russia, Russia Di-
rect, May 3, 2016. http://www.russia-direct.org/analysis/how-impeachment-brazils-president-
would-impact-russia.
16 Editorial Board, Regime Change in Brazil, The Hindu, May 13, 2016. http://www.thehin-
du.com/opinion/editorial/regime-change-in-brazil/article8591273.ece.
17 Vijay Prashad, Brazils Summer of Discontent, The Hindu, March 21, 2016. http://www.
thehindu.com/opinion/lead/brazils-summer-of-discontent/article8377862.ece.
18 Richard Bourne and Krishnan Srinivasan, Why Brazil Matters, The Hindu, May 18, 2016.
http://www.thehindu.com/opinion/columns/world-view-why-brazil-matters/article8612209.
ece
19 Kallol Bhattacherjee, Brazil Urges India to Broaden MERCOSUR Presence, The Hindu,
September23,2016.http://www.thehindu.com/news/international/brazil-urges-india-to-broaden-
mercosur-presence/article9139905.ece.
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numa tendncia da poltica externa brasileira de alavancar sua liderana em vrias

organizaes multilaterais para fortalecer os laos bilaterais.
O Brasil e a ndia, especialmente graas s exportaes agrcolas brasileiras,
esto no caminho para continuar sua cooperao e engajamento tcnico bilaterais
atravs de fruns multilaterais, principalmente BRICS e IBSA. Dito isto, entre
polticos e comentaristas, a corrupo no Brasil uma grande preocupao. O ex-
secretrio de Relaes Exteriores Shyam Saran previu que a cpula do BRICS se-
ria articulada entre ndia, China e Rssia, com o Brasil e a frica do Sul recuando
como consequncia de seus dilemas domsticos20. Dito isto, o primeiro-ministro
Narendra Modi e o presidente Temer deixaram a cimeira celebrando o potencial
das parcerias Brasil-ndia21.
Brasil e frica do Sul
A frica do Sul enfrenta atualmente sua prpria crise de corrupo. Em abril

deste ano, o presidente Jacob Zuma enfrentou uma tentativa de impeachment22.
A corrupo, assim como no Brasil, desenfreada na poltica sul-africana23. Na
frica do Sul, como no Brasil, o declnio da economia fonte de muito des-
contentamento da populao. Muitos comentaristas sul-africanos fizeram essas
comparaes24. Para alguns sul-africanos, o impeachment de Dilma uma alia-
da de longa data do presidente Zuma um chamado para o impeachment de
Zuma25. Para Zuma, o impeachment de Dilma serve como um aviso para que ele
se concentre mais em minimizar o descontentamento pblico em vez de perse-
20 Shyam Saran, Summit over Substance, The Hindu, September 17, 2016. http://www.
thehindu.com/opinion/lead/on-indias-diplomacy-at-the-brics-summit-in-goa/article9115819.
ece.
21 Prakash Kamat, India and Brazil are Natural Partners: Modi, The Hindu, October 17, 2016.
http://www.thehindu.com/news/national/brics-summit-india-and-brazil-are-natural-part-
ners-says-modi/article9230815.ece.
22 Emma Graham-Harrison, South African President Jacob Zuma Survives Impeachment
Vote, The Guardian, April 5, 2016. https://www.theguardian.com/world/2016/apr/05/firms-cut-
ties-jacob-zuma-allies-before-impeachment-vote.
23 David Lewis, Corruption Report Should Send a Shiver Down SAs Spine, Sunday Times,
January31,2016.http://www.timeslive.co.za/sundaytimes/opinion/2016/01/31/Corruption-report-should-
send-a-shiver-down-SAs-spine.
24 Barney Mthombothi, Local Lefties Silent as Brazils Economic Miracle Falls Apart, Sunday
Times, September 11, 2016. http://www.timeslive.co.za/sundaytimes/opinion/2016/09/11/
Local-lefties-silent-as-Brazils-economic-miracle-falls-apart.
25 Dineo Faku, Zuma Must Go, for the Sake of SA, IOL, October 6, 2016. http://www.iol.
co.za/business/news/zuma-must-go-for-the-sake-of-sa-2076762.
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guir a poltica externa. Com a queda de Dilma, Zuma perdeu sua principal scia
poltica na Amrica Latina. Mas, o presidente Temer tambm est perdendo um
importante parceiro africano. Se o enfraquecimento do relacionamento entre o
presidente Temer e o presidente Zuma ter alguma consequncia, especialmente
dada a agenda mutante de Temer e as prioridades domsticas de Zuma, algo a
ser avaliado mais para frente. O governo do presidente Zuma deve se voltar para
dentro, pois enfrenta a recesso econmica e o descontentamento generalizado
da populao.
Apesar de a frica do Sul ser o principal parceiro africano do Brasil, o Brasil
tem fortes laos econmicos e polticos com vrios outros estados africanos, no-
tadamente a Nigria e os estados lusfonos26. O Brasil provavelmente continuar
contando com seus projetos de cooperao tcnica nesses pases, especialmente
nos setores de agricultura, construo e energia. Dito isto, o ministro Serra en-
comendou um estudo sobre os custos de sustentar embaixadas na frica e no
Caribe, apontando para a possibilidade de cortes nessas regies.
Brasil e Estados Unidos
O Brasil dominou as manchetes nos Estados Unidos neste vero. As

Olimpadas do Rio se tornaram uma metfora para o potencial do segundo maior
pas do hemisfrio. Mas a imprensa tambm estava interessada em usar os pro-
blemas que ocorreram nos preparativos pr-olmpicos para descrever os desafios
da corrupo e da crise poltica no Brasil. A cobertura desse evento tambm per-
mitiu a um maior nmero de reprteres ver em primeira mo a situao in loco,
aumentando a imagem de um pas em crise27.
O governo dos Estados Unidos no comentou o processo de impeachment,
alegando que os problemas polticos eram assuntos internos28. Mas, o secretrio
Kerry reconheceu em comentrios prvios s Cerimnias de Abertura dos Jogos
Olmpicos: Eu acho que apenas uma declarao honesta que nos ltimos anos
as discusses polticas aqui no Brasil no permitiram o pleno florescimento, se
26 Marcus Vinicus de Freitas, Brazil and Africa: Historic Relations and Future Opportunities,
The German Marshall Fund of the United States, February 8, 2016. http://www.gmfus.org/
publications/brazil-and-africa-historic-relations-and-future-opportunities.
27 Jon Lee Anderson, The Paradox of Brazil and its Olympiad, The New Yorker, August 5, 2016.
http://www.newyorker.com/news/daily-comment/the-paradox-of-brazil-and-its-olympiad.
28 Vincent Bevins, U.S. Congress Members Express Deep Concern over Threats to Democra-
cy in Brazil, July 25, 3016. http://www.latimes.com/world/mexico-americas/la-fg-brazil-im-
peachment-20160725-snap-story.html.
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assim podemos dizer, do potencial desta relao29. Nos bastidores, havia preocu-
pao com o que a presidncia de Temer traria para o avano da relao bilateral.
Com a crise na Venezuela e os interesses atuais dos Estados Unidos na luta contra
o terrorismo e no combate ao narcotrfico, na conteno das mudanas climti-
cas, na expanso das energias renovveis e na preveno da criminalidade cibern-
tica, o envolvimento bilateral essencial. verdade que Dilma foi a Washington
em 2015, antes de seu julgamento para redefinir o relacionamento e encontrar-se
com o presidente Obama para reajustar as relaes entre os EUA e o Brasil30. Isso
ps fim s tenses que surgiram depois que Dilma cancelou uma visita de estado
que faria no outono de 2013 devido s revelaes de que as agncias de segurana
dos EUA haviam interceptado suas conversas telefnicas privadas31. Mas a re-
composio da agenda bilateral entre os EUA e o Brasil aps a visita de Dilma
no avanou devido crise poltica interna que ela enfrentou ao voltar para casa.
No h dvidas quanto importncia econmica do Brasil como segunda
maior economia do Hemisfrio Ocidental. No entanto, o Brasil no tem acordos
bilaterais de preferncia comercial com os Estados Unidos. A probabilidade de
uma nova legislao avanar em apoio a uma agenda comercial mais robusta com
o Brasil baixa. O Congresso Brasileiro ainda est altamente polarizado. O pre-
sidente Temer, apesar de sua abordagem neoliberal economia global, ser impe-
dido de avanar pelo Partido dos Trabalhadores que tentar evitar a mudana32.
Ento, para onde vai o Brasil?
A sada de Dilma abre um novo captulo no relacionamento do Brasil com

outras naes. Enquanto Dilma estava menos interessada em assuntos externos
e prestou pouca ateno ao seu servio exterior, o presidente Michel Temer est
pronto para priorizar o trabalho do Ministrio das Relaes Exteriores. Ainda
assim, o Brasil enfrenta uma batalha difcil dada a situao precria de sua econo-
29 John Kerry, Remarks After Meeting with Brazilian Foreign Minister Jose Serra, U.S. De-
partment of State, August 5, 2016. http://www.state.gov/secretary/remarks/2016/08/260893.
htm
30 Gardiner Harris, Dilma Rousseff of Brazil Visits U.S. Amid Turbulence at Home, The New
York Times, June 30, 2015. http://www.nytimes.com/2015/07/01/world/americas/leader-of
-brazil-visits-amid-home-turbulence.html.
31 Brazils Rousseff Cancels State Visit to U.S. over Spying-Report, Reuters, September 17, 2013.
http://www.reuters.com/article/usa-security-snowden-brazil-idUSL2N0HD13S20130917.
32 Ricardo Sennes, US-Brazil Relations: A New Beginning? The Atlantic Council, 2015. http://
publications.atlanticcouncil.org/usbrazil//.
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mia e de seu histrico de focar em questes internas, especialmente aps perodos

de crise. O trabalho de base deixado pelo presidente Lula no incio dos anos 2000
capitalizando a posio do Brasil como economia emergente no G20, reforan-
do a incluso do Brasil nos BRICS e enquadrando o Brasil como representante
do mundo em desenvolvimento em instituies internacionais uma janela
para o mundo que ser difcil de fechar, mesmo nestes tempos difceis.
Visto de fora, o Brasil possui o potencial de superar as divises do sistema
internacional. Muito ainda depende de a situao econmica atual e as restri-
es fiscais do governo permitirem que o presidente Temer apoie um vigoroso
programa de engajamento externo. Certamente, ter de investir nas embaixadas
brasileiras e no Ministrio das Relaes Exteriores para reconstruir a capacidade
do Brasil como lder forte e multilateral.
Os pontos de vista dos BRICS sobre o Brasil sugerem que o bloco, que tem
servido bem ao Brasil na ltima dcada, pode enfrentar maiores desafios para se
sustentar. O clima poltico preocupante na Rssia, a agresso chinesa a seus vizi-
nhos no Sudeste Asitico e as denncias generalizadas de corrupo na frica do
Sul ameaam coletivamente o bloco. A TICKS um novo agrupamento centra-
do em Taiwan, ndia, China e Coria sugere que Rssia e Brasil como potn-
cias emergentes podem ser prejudicados pela desacelerao de suas economias e
pelo tumulto domstico alm de ofuscados por novos atores no cenrio global33.
Muitos pases alinhados com o Brasil esto adotando uma poltica de es-
perar para ver com relao ao pas. O mandato do presidente Temer terminar
em 2018 e o chanceler Serra poder demitir-se antes dessa data para concorrer
presidncia. Sem dvida, um dos desafios de Temer ser priorizar sua poltica
externa nos prximos 18 meses. No h soluo de curto prazo para a corrupo
que afeta a poltica brasileira. O descontentamento da populao com o estado
da poltica brasileira prejudicou seriamente a capacidade do governo de enfrentar
os complexos desafios sociais do pas, especialmente em um perodo to curto.
Finalmente, h pouca evidncia que sugira que a economia v melhorar o sufi-
ciente no prximo ano para gerar o aumento de arrecadao necessrio para dar
continuidade aos programas sociais com os quais os brasileiros se acostumaram
aps mais de uma dcada de polticas do Partido dos Trabalhadores.
Com os Estados Unidos passando por sua prpria transio poltica, sua re-
lao com o Brasil depende de como o prximo presidente americano olhar para
33 Steve Johnson, The BRICS are Dead. Long Live the TICKS, Financial Times, January 28,
2016. https://www.ft.com/content/b1756028-c355-11e5-808f-8231cd71622e.
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o hemisfrio. Uma srie de questes a expanso do comrcio, a luta contra os

crimes cibernticos, a luta contra a instabilidade na Venezuela, para citar algumas
sero prioritrias em qualquer agenda bilateral. Por enquanto, o retorno a uma
relao mais positiva com os Estados Unidos um passo na direo certa. No
entanto, o mais importante o Brasil por prpria casa poltica em ordem, uma
tarefa que ningum de fora pode gerenciar.
Johanna Mendelson Forman Conselheira Snior no Programa Managing Across

Boundaries do Stimson Center, Washington, DC e professora adjunta na American Universi-
ty, School of International Service, em Washington, DC.
Emma Myers estagiria no Programa Managing Across Boundaries e formou-se recente-
mente pela Universidade da Virginia, em Charlottesville.
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25
Poltica Externa e as Foras Polticas no Brasil

Marcos de Azambuja
Um processo poltico como o que levou ao impedimento da Presidente Dilma

Rousseff no podia deixar de ter repercusses sobre o desenho e a execuo da
poltica externa brasileira.
Embora questes de anlise e execuo de poltica exterior no estivessem no
centro do processo contra ela nem fizessem parte do grande debate que aconteceu
no Congresso e na opinio publica e nem fossem tema prioritrio nas mobiliza-
es que ocorreram em favor ou contra a administrao da ex-presidente no
menos verdade que, em vrios e importantes setores da opinio pblica brasileira
havia amadurecido a convico de que o Brasil, sem motivos determinantes, se
havia afastado de alguns princpios, interesses e objetivos que deviam continuar a
orientar sua poltica exterior.
As principais dvidas se fundavam na tendncia do Presidente Lula (em seu
segundo mandato) e da Presidente Dilma durante toda sua gesto de promover
uma aproximao mais intima e pouco critica com regimes de baixa ou nenhuma
legitimidade democrtica (sobretudo na frica) e a praticar, na Amrica Latina,
uma opo preferencial por governos de ntido carter nacionalista e populista so-
bretudo aqueles que, sob o impulso inicial de Hugo Chvez, haviam promovido a
convergncia bolivariana. Alegava-se que essa prtica favoreceria a pretenso bra-
sileira de obter um assento permanente no Conselho de Segurana, mas isso era
uma maneira de procurar dar uma motivao pragmtica ao que era na verdade,
um deliberado favorecimento a pases ideologicamente like minded
Essas polticas que, a rigor, tinham um contedo sobretudo retrico estimu-
laram , tambm, o governo brasileiro a fazer investimentos, a buscar parcerias e a
manifestar indulgencia com Governos de duvidosa competncia e legitimidade..
Paralelamente se observava um relativo distanciamento daqueles pases da
nossa regio geogrfica que no seguiam esse modelo e que se concentravam,
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sobretudo, na margem latino-americana do Oceano Pacifico e cujas economias

mostravam uma vigorosa e sustentada capacidade de crescer.
Aconteceu tambm nos ltimos anos- e de forma paralela uma grande
ampliao de postos diplomticos e consulares brasileiros no exterior vrios dos
quais de duvidosa utilidade ou apenas marginalmente relevantes. Isso levou a um
aumento excessivo de despesas e hoje a diplomacia brasileira est atrasada no pa-
gamento de contribuies devidas a organizaes internacionais e em certos luga-
res seus funcionrios sofrem atraso em seus vencimentos e outros constrangimen-
tos. Existe o sentimento generalizado de que a ampliao de quadros e de nossa
presena diplomtica foi longe demais depressa demais. A situao financeira de
nossa mquina diplomtica frgil.
O esgotamento do ciclo marcado pela grande valorizao das matrias pri-
mas, pelo extraordinrio crescimento da economia chinesa , por uma acentuada
liquidez internacional somado a outros fatores favorveis aos interesses brasileiros
deveria ter levado a um reexame crtico da algumas das premissas de nossa ao
diplomtica o que s aconteceu com atraso e de maneira muito parcial, hesitante
e reativa.
Em boa medida afinidades de natureza afetiva e ideolgica prejudicaram
uma viso lcida e objetiva de nossos interesses e o Brasil, sem precisar faz-lo
embarcou em algumas canoas furadas e sofreu um desgaste desnecessrio.
A presena da Jos Serra a frente da diplomacia brasileira coloca no Itamaraty
um peso pesado da nossa poltica com poderosa trajetria na vida do pas como
deputado, prefeito, senador, ministro e, governador e candidato pelo PSDB e
outros partidos coligados Presidncia da Republica. Em uma iniciativa impor-
tante Serra conseguiu colocar a CAMEX Cmara de Comercio Exterior junto
APEX sob o guarda chuva da diplomacia brasileira e, com isso, ampliou suas
influncia na formulao da nossa ao e presena internacionais.
Serra observou tambm que a aposta brasileira virtualmente exclusiva nos ca-
minhos e nos mtodos da diplomacia multilateral em assuntos de comercio levou
a uma quase paralisia de nossa capacidade de agir quando a OMC no conseguiu
fazer desbloquear a rodada Doha. Como as fichas brasileiras estavam quase todas
nesse nico processo importantes oportunidades de avanar em arranjos bilaterais
ou sub-regionais foram desaproveitadas e existe tempo perdido para recuperar.
A diplomacia brasileira como exercida nos ltimos meses identificou na
Argentina com a nova configurao de poder expressa pela eleio de Mauricio
Macri uma oportunidade para dinamizar o relacionamento bilateral e procurar
dar ao MERCOSUL mais eficcia e realismo. Busca-se, tambm e j era tempo,
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p o l ti c a ex t er na e a s f o r a s po l t icas no bras il 27
uma relao mais prxima e construtiva com os nossos vizinhos que integram a
Aliana do Pacifico.
A poltica externa brasileira aponta, tambm, para uma revalorizao de nos-
sos interesses em matria ambiental, para uma rededicao causa dos direitos
humanos e uma revitalizao de nossos parcerias tradicionais, vale dizer com os
Estados Unidos, o Reino Unido e o Japo.
O que se pode esperar que a gesto Serra no Itamaraty devolva a univoci-
dade a nossa poltica externa que, n os ltimos anos, funcionou com um duplo
comando: o do PT e o da prpria Chancelaria
O realismo de Jos Serra faz com que veja com sobriedade a reforma das
Carta das Naes Unidas e a desejada reestruturao do Conselho de Segurana
o que levaria os quatro principais pretendentes: Brasil, Alemanha, Japo e ndia
a obter assentos permanentes no Conselho. Com Antonio Guterres na Secretaria
Geral da ONU o Brasil conta com um amigo em posio chave embora seja
pouco o que, no curto prazo, ele possa fazer para avanar a to adiada e complexa
reforma da Carta de So Francisco.
Ter na chefia do Itamaraty um ex e possivelmente um futuro candidato
Presidncia da Repblica se por um lado atrai mais poder e maior visibilidade ao
Ministrio naturalmente o expe, de fora mais direta, aos veementes embates das
disputas poltico-partidrias. A isso se soma o fato de que o Governo Temer tem
uma prazo de durao limitado e nasceu de decises que dividiram desigualmen-
te o pais. Serra no dever ter uma gesto fcil e o quadro internacional com o
rancor que provoca o processo eleitoral americano, com os traumas no resolvi-
dos do BREXIT e com a tragdia das grandes migraes desafiador . Bastaria a
guerra civil na Sria, toda a instabilidade no Oriente Mdio, e a ameaa difusa e
persistente do terrorismo para indicar que a vida internacional nos prximos anos
ser conturbada.
No parece haver espao.no futuro prximo para grandes iniciativas interna-
cionais nas quais o Brasil pudesse assumir uma posio de destaque. H espao
para progressos na agenda ambiental e o sistema financeiro mundial precisa de
uma injeo de animo e recursos. Mas no fcil ver de onde, no curto prazo,
uma importante iniciativa pudesse partir.
Parto assim da suposio de que a diplomacia brasileira ps impeachment e
na gesto Temer/Serra concentraria esforos para negociar arranjos comerciais de
mbito bilateral ou sub regional que ampliem a nossa capacidade de competir e
nos inscrevam nas grandes cadeias globais de valor. No mbito sul-americano o
grande desafio ser o de encaminhar a situao na Venezuela para a menos trau-
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mtica das solues e que uma democracia plena se restabelea logo naquele pais
vizinho.
No pouco como tarefa e as circunstancias, acredito, no permitem pensar
em mais. O objetivo devolver diplomacia brasileira a preocupao exclusiva
com a defesa e a promoo do interesse nacional e libera-la dos entraves e condi-
cionalidades ideolgicas que limitaram seu alcance e eficcia em anos recentes.
Marcos de Azambuja membro do Conselho Curador do Centro Brasileiro de Relaes

Internacionais (CEBRI). Foi Embaixador do Brasil na Frana e na Argentina. Secretrio-Geral
do Itamaraty de 1990 a 1992 e Chefe da Delegao do Brasil para Assuntos de Desarmamento
e Direitos Humanos, em Genebra de 1989 a 1990.
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29
Uma Amrica Latina em transformao:

incertezas e possibilidades
Paulo Afonso Vel asco Jnior
A Amrica Latina est vivendo o fim do ciclo dos governos progressistas que
caracterizaram a regio durante dcada passada. As recentes transies governa-
mentais ocorridas em pases como Paraguai, Argentina, Peru e Brasil so forte in-
dicativo de uma mudana de rumos na orientao poltica da regio. Intimamente
associado a esse fenmeno est o fim da fase urea do boom das commodities,
causando importantes perdas econmicas por toda a regio, com alguns casos ex-
tremamente graves como a Venezuela.
De fato, a recesso econmica combinada com o avano da inflao e do
desemprego tm causado um reverso no marcante processo de queda nos indi-
cadores de pobreza na regio, registrando-se em vrios pases uma elevao nesses
ndices. As estratgias propostas na dcada passada para a construo de um espao
regional integrado e prspero j no se coadunam com a realidade vigente e com o
perfil poltico dos novos governos. Cumpre, ento, repensar a regio e vislumbrar
os caminhos e possibilidades que se abrem, sobretudo levando em considerao
a posio brasileira e o papel que ser dado aos exerccios de integrao regional.
Anos 1990: a era do regionalismo aberto
Desde o final do anos 1980, a Amrica Latina contemplou estratgias varia-

das de desenvolvimento, governos que oscilaram de um lado a outro do espectro
poltico e um mnimo de ordem e estabilidade institucional. Com efeito, a reto-
mada das franquias democrticas por toda a regio e o abandono do tradicional
nacionalismo econmico que prevaleceu em dcadas anteriores abriu espao para
a adoo de caminhos inovadores na regio.
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Durante os anos 1990, deu-se notvel impulso integrao regional, sob os

auspcios da ALADI e dentro da lgica do regionalismo aberto1. A dinmica in-
tegradora era vista como a melhor resposta aos desafios colocados pela acentuada
globalizao econmica. Em todo o mundo, exerccios de integrao surgiam
para fazer frente permanente necessidade de ganhar competitividade na econo-
mia global e o cenrio latino-americano no foi exceo. A criao do Mercosul
e da Comunidade Andina (sucedendo o velho Pacto Andino), a proposta da
ALCSA e o lanamento da IIRSA evidenciam a intensidade do esprito integra-
dor na regio, embora em nveis e ambies variados.
Vale notar, outrossim, que o foco da integrao regional pensada pelo Brasil
foi ao longo da dcada deslocando-se da tradicional ideia de Amrica Latina para
o entorno regional mais imediato do pas: a Amrica do Sul. De fato, a partir do
momento em que o Mxico foi incorporado ao Nafta (1994), j no fazia mais
muito sentido insistir na velha ideia cepalina da integrao latino-americana.
Restava ao Brasil concentrar-se em uma integrao mais restrita geograficamente,
mas nem por isso mais homognea ou coesa. Cuidado especial foi dedicado a
evitar dar a impresso de que o pas tentava criar uma frente unida em negocia-
es com os Estados Unidos. (LIMA e HIRST, 2009).
Em paralelo, substituia-se o tradicional nacional-desenvolvimentismo por
uma orientao mais liberal, ou neoliberal, promovendo-se uma reduo da par-
ticipao do Estado na economia por meio de privatizaes em diversos setores
econmicos. A abertura s importaes, embora parcial e setorizada, tambm
foi um marca da regio nos anos 1990, com destaque especial para os governos
Fernando Collor de Mello no Brasil, Carlos Salinas de Gortari no Mxico e
Carlos Sal Menem na Argentina. A necessidade de ganhar credibilidade inter-
nacional, atrair investidores e retomar o crescimento econmico levou diversos
pases da regio a lanarem planos ambiciosos de estabilizao macroeconmica e
de combate inflao. No Brasil, por exemplo, foi lanado o Plano Real em julho
de 1994, durante o governo Itamar Franco.
A prpria poltica externa dos pases passou a refletir o novo momento, per-
cebendo-se ajustes voltados para a busca de maior espao e presena nos foros
internacionais. A Argentina de Carlos Menem orientou-se pela lgica da aquies-
1 (...) um processo de crescente interdependencia no nivel regional, promovida por acordos

preferenciais de integracao e por outras politicas, num contexto de liberalizacao e desregula-
cao capaz de fortalecer a competitividade dos paises da regiao e, na medida do possivel, cons-
tituir a formacao de blocos para uma economia internacional mais aberta e transparente (CE-
PAL, 1994)
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uma a m r ic a l at ina em t r a nsf o r m ao 31
cncia pragmtica, buscando forte convergncia com os Estados Unidos em te-

mas diversos da agenda regional e internacional. O Brasil, por sua vez, dentro
daquilo que foi caracterizado por Gelson Fonseca Jr (1998) como a autonomia
pela participao, buscou ampliar sua projeo sobre a agenda internacional,
sobretudo a partir da renovao das credenciais do pas, assumindo postura mais
cooperativa em temas sensveis como direitos humanos, meio ambiente e no
-proliferao de armas nucleares. A busca pela credibilidade constitua a essncia
da estratgia brasileira e levou o pas a privilegiar o dialogo no s com os re-
gimes internacionais, mas tambm com parceiros tradicionais como Argentina,
Estados Unidos e os pases europeus. Segundo essa percepo, a maior autonomia
do pas derivaria da capacidade de cooperar na criao de regras e instituies
(SOUZA, 2002, p.22).
A realidade latino-americana viu-se, contudo, diretamente afetada pelas
crises sistmicas que marcaram a segunda metade da dcada de 1990. De fato,
Mxico (1994/95), Brasil (1999) e Argentina (2001) sofreram crises com graus
variados de alcance, mas com graves consequncias para a credibilidade do
Consenso de Washington. A crtica globalizao assimtrica por parte do
governo Fernando Henrique Cardoso j indicava a perspectiva de reviso das es-
tratgias de insero internacional adotadas at ento.
A era dos governos progressistas, o avano da China

e a reaproximao Cuba-EUA
Na esteira desse contexto marcado por baixos ndices de crescimento econ-

mico e avano do descontentamento social, a Amrica Latina testemunhar o
fenmeno da ascenso de diversos governos progressistas, comprometidos com a
adoo de polticas redistributivas e inclusivas, mas sem abrir mo da estabilidade
macroeconmica. As polticas de transferncia de renda possibilitaram um maior
acesso ao consumo de bens e servios, com reflexos positivos para o mercado in-
terno, bem como implicaram na promoo ampliada de diversos direitos essen-
ciais, at ento negados a parcelas significativas da populao. Em toda a regio
houve durante a dcada passada queda expressiva nos indicadores de pobreza,
situao que, contudo, comeou a se reverter nos ltimos anos.
Vale ressaltar que a agenda (neo)desenvolvimentista dos anos 2000 adotada
por boa parte dos governos latino-americanos diferia largamente da tradicional
perspectiva cepalino-estruturalista. De fato, no obstante a importncia da inter-
veno estatal, havia claramente a preocupao com a manuteno de uma esta-
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bilidade monetria (BOSCHI E GAITN, 2007). No caso brasileiro, o governo

Lula da Silva soube combinar a sua indiscutvel heterodoxia poltica com uma
ortodoxia macroeconmica herdada do governo anterior (LIMA, 2005).
Sob os pretextos de que o rompimento drstico com as polticas em vigor no
pas no seria possvel dentro do cenrio de vulnerabilidade da economia brasi-
leira e de que era necessrio manter acordos polticos dentro do pas em favor da
governabilidade e de um maior espao de manobra poltica, Lula manteve o trip
econmico em vigor desde 1999 (NOVELLI, 2010). Nos dois primeiros anos de
governo (2003-2004), frente chamada crise de credibilidade, o governo lanou
mo de polticas monetria e fiscal altamente restritivas para alcanar metas de
estabilizao, combinando cmbio flutuante com livre comrcio de capitais, aus-
teros regimes de metas de inflao e de polticas fiscais, e aumento da taxa bsica
de juros (Selic) de 25% para 26,5% em trs meses (DINIZ, 2005, p. 32).
Na poltica externa, o Brasil combinou o objetivo da insero internacional
autnoma com a adoo de uma poltica desenvolvimentista ativa, enfatizando-
se a colaborao com pases com interesses similares. Sem abandonar os parceiros
tradicionais, o pas focou na diversificao de parcerias e na articulao de coali-
zes com atores representativos do sul-global, orientando-se por um revisionismo
soft da ordem internacional.
O espao regional ganhar uma nova dimenso para o pas, adotando-se uma
postura mais solidria em face da Argentina de Nestor Kirchner, buscando-se a
consolidao de uma liderana benigna na regio e adotando-se uma viso mais
ampla e complexa acerca do projeto integrador, para alm da lgica econmica
e comercial. De fato, ao assumirem seus governos em 2003, Lula e Kirchner
objetivaram afinar seus discursos e resolver algumas diferenas. Depois de anos
de contenciosos comerciais e profunda crise no Mercosul, ambos os presidentes
assinaram documentos como o Consenso de Buenos Aires2 (2003) e a Ata de
Copacabana (2004), que atestavam a adoo de estratgia comum na busca por
uma ordem internacional mais justa e menos assimtrica, bem como na cons-
truo de um espao sul-americano integrado e solidrio, comprometido com a
promoo do desenvolvimento integral dos povos da regio.
Vale reconhecer nesse contexto a consolidao de um novo modelo de in-
tegrao regional, conhecido como regionalismo ps-liberal. Esse modelo defende
que o regionalismo e a integrao regional se definem como uma estratgia de
2 Nome dado em claro contraponto ao Consenso de Washington, proposto pelo economista
John Williamson e que prevaleceu como base para as estratgias econmicas neoliberais ado-
tadas na Amrica Latina nos anos 1990.
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apoio ao ideal nacionalista do Estado como incentivador do desenvolvimento.

Mesmo tendo que lidar com situaes nas quais a defesa da soberania do Estado-
nao se impe como obstculo a uma integrao eficaz, os pases da Amrica do
Sul veem no projeto uma alternativa necessidade cada vez maior de autonomia
no plano internacional. (SANAHUJA, 2012).
Para a diplomacia brasileira, a ideia da liderana regional passou a ser vis-
ta como parte de um projeto mais amplo de projeo global. Tendo j tradio
na mediao de tenses sub-regionais e na defesa da estabilidade em pases vizi-
nhos3, o Brasil buscou afianar-se no papel de sndico do espao sul-americano.
Respeitando os limites da no-ingerncia em assuntos domsticos, o pas soube
atuar como fora estabilizadora em diversas situaes como quando da criao do
Grupo de Amigos da Venezuela em 2003 ou na defesa da unidade territorial da
Bolvia diante das presses dos cruceos em 2008. Foi tambm marcante o est-
mulo gesto multilateral de crises, como quando do acionamento da UNASUL
para lidar com o motim policial contra o governo Rafael Correa no Equador em
2010 ou com rompimento de relaes entre Venezuela e Colmbia no mesmo ano.
O projeto sul-americano do governo Lula passava, alis, pela criao de meca-
nismos sub-regionais de concertao poltica como a Comunidade Sul-americana
de Naes (CASA) em 2004 e a Unio de Naes Sul-americanas (UNASUL) em
2008. Essas instituies serviriam ao propsito de criar uma legitimidade multila-
teral em torno da liderana brasileira na regio, congregando os distintos pases na
busca por uma coordenao ampliada no tratamento de temas de interesse com-
partilhado na regio. Seria uma forma de minimizar os temores sobre qualquer
pretenso hegemnica do Brasil na regio, incluindo-se a todos em uma gesto
comum e representativa dos desafios sul-americanos. O discurso de posse de Lula
j refletia esta posio: Apoiaremos os arranjos institucionais necessrios para que
possa florescer uma verdadeira identidade do Mercosul e da Amrica do Sul
Um regionalismo de base, coeso e fortemente institucionalizado parece ser patamar

bem mais seguro para protagonismos individuais (de pases) e coletivos (da regio)
nos foros internacionais pertinentes e, mais ainda, nos entendimentos interconti-
nentais, em especial com a China, ndia e Rssia, em suas respectivas vocaes mul-
tipolares (GUIMARES, 2008, p. 245-46).
3 Foi marcante no governo FHC a atuao brasileira em defesa da democracia no Paraguai em

1996, diante da tentativa de golpe contra o presidente Juan Carlos Wasmosy, a mediao na
guerra entre Peru e Equador em 1998 e a pronta condenao do golpe contra o presidente
Chvez na Venezuela em 2002.
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Segundo Miriam Saraiva (2013, p. 74), a construo da liderana apoiouse

tambm na cooperao tcnica e em investimentos, articulados com a projeo
de empresas brasileiras na regio (identificados como instrumento de poltica ex-
terna). Foi muito marcante nesse perodo a presena de empreiteiras brasileiras
na regio, atuando em projetos de infraestrutra que contaram com o financia-
mento do BNDES, inclusive no seio da IIRSA (Iniciativa para a Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-americana).
Curiosamente, em paralelo ao avano das empresas brasileiras na regio,
emergiam sentimentos de resistncia e crtica por parte de pases vizinhos, que en-
xergavam no Brasil atitudes prprias de potncias imperialistas. Os ressentimen-
tos com o Brasil acabaram culminando em momentos de tenso na vizinhana,
como quando da crise com o Equador no caso da hidreltrica de San Francisco
construda pela Odebrecht. Acusando a empreiteira brasileira de ter levado a cabo
uma obra com defeitos estruturais, o mandatrio equatoriano chegou a ameaar
com o no-pagamento do emprstimo feito junto ao BNDES para o financia-
mento da hidreltrica, causando um grande constrangimento diplomtico que
resultou na deciso do governo Lula de chamar o seu embaixador em Quito. Nas
palavras de Malamud (2011, p. 19), its regional strategies look to some neighbors
like hegemonic incursions rather than enlightened leadership based on the pur-
suit of shared interests.
Apesar dos esforos, o Brasil nunca foi verdadeiramente reconhecido como
lder da sub-regio, tendo sido desafiado e questionado em distintas matrias,
inclusive em alguns pleitos de peso na cena internacional, como na busca por
um assento permanente no Conselho de Segurana na ONU, quando sofreu
oposio explcita de Argentina e Colmbia. Foram marcantes tambm os desen-
contros com a Bolvia durante a nacionalizao da explorao de gs no pas em
2006 e com Paraguai de Fernando Lugo na questo relativa ao Tratado de Itaipu.
Nesses casos, no obstante presses domsticas que exigiam uma resposta altu-
ra do Brasil diante da provocao de vizinhos insolentes e irresponsveis, o pas
optou pelo dilogo e pelo entendimento, evitando assumir posies de fora que
pudessem alimentar as sempre latentes imagens de um Brasil imperialista na re-
gio. O que alguns interpretaram como um demonstrao de fraqueza, na verda-
de, coadunava-se com a estratgia de assumir um papel de paymaster na Amrica
do Sul, arcando com os custos de liderana na promoo do desenvolvimento e
da integrao sub-regionais.
Situao semelhante pode ser verificada na postura brasileira em face do
Mercosul. De fato, o pas liderou iniciativas importantes voltadas para o refor-
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o normativo e institucional do bloco, como na criao do Parlasul em 2006

e na aprovao do cdigo aduaneiro em 2010, alm de ter contribudo para o
combate s assimetrias econmicas com o lanamento do FOCEM (Fundo de
Convergncia Estrutura do Mercosul), que prioriza projetos de infraestrutura e
coeso social no Paraguai e no Uruguai. Em paralelo, houve apoio ao fortaleci-
mento da dimenso social do Mercosul, largamente compatvel com a orientao
de governos progressistas comprometidos com o lanamento de iniciativas e po-
lticas pblicas voltadas para a incluso social e o combate pobreza na regio.
Nesse contexto sul-americano, cumpre observar que a Venezuela de Chvez
protagonizou algumas disputas com o Brasil, indicativas de um projeto prprio
de liderana para a regio. Com efeito, gozando de grande carisma diante dos
vizinhos e assentado numa poltica de generosa solidariedade regional financiada
com os recursos do petrleo, Chvez rivalizou com Lula em algumas questes
sensveis para a regio, como nas duras crticas feitas ao etanol brasileiro durante a
I Cpula Energtica Sul-americana em Isla Margarita em 2007. Receosa de uma
possvel ameaa ao petrleo, a Venezuela alertou para os riscos segurana ali-
mentar dos povos, tendo em vista o possvel deslocamento de cultivos tradicionais
para o plantio de cana de acar. Em sentido contrrio, Lula dedicou sua presen-
a na cpula para frear iniciativas venezuelanas, dentre as quais a OPPEGASUL
(uma espcie de OPEP do gs natural), que obteve como resposta do presidente
brasileiro que isso significaria cartelizar os produtores de gs natural, e que os
esforos para integrao devem superar as tentativas de dividir produtores e con-
sumidores (MALAMAUD, A., 2007).
Chvez has courted and bought the loyalty of countries purportedly in the
Brazilian sphere of influence, such as Bolivia and Ecuador, and he even tried his
luck with Paraguay. Venezuelas capacity to win some regional support with a stan-
ce that diverges from Brazils has challenged Brazilian leadership. In the long run,
an oil-based foreign policy is limited by the vagaries of international prices; but in
the short term, Brazils ability to control its neighbors has been seriously impaired.
(MALAMUD, C., 2011, p. 12)
A poltica externa executada por Chvez pode ser associada ideia de um

revisionismo perifrico4 (GUIMARES, 2008), comprometido com o combate
4 Constituiria, segundo Cesar Guimares (2008), estratgia simtrica e inversa lgica do rea-
lismo perifrico (ESCUD, 1992) e da aquiescncia pragmtica adotados pela Argentina de
Menem nos anos 1990.
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ativo de uma unipolaridade insustentvel e calcado na busca por uma unidade

sul-americana5, combinada com alianas externas compatveis. A essncia da es-
tratgia chavista apontaria para uma confrontao antagnica (JAGUARIBE apud
GUIMARES, 2008) com os Estados Unidos e a tentativa de insero e forma-
o de um polo de poder alternativo. Na prtica, contudo, a atuao do espao
regional sul-americano refletiu mais uma confrontao autonmica (JAGUARIBE
apud GUIMARES, 2008), estratgia bem menos ruidosa para a consecuo de
uma multipolaridade atenta s expectativas e necessidades da regio. Em outras
palavras, prevaleceu a noo de um regionalismo autnomo, mais prximo dos
anseios de governos progressistas mais moderados e compatvel com a perspectiva
j comentada do regionalismo ps-liberal.
Cumpre notar que apesar de no ter alcanado o objetivo da liderana re-
gional assentada no consentimento de seus vizinhos, o Brasil acabou sendo reco-
nhecido internacionalmente como um potncia emergente, passando a ocupar
posies de destaque em distintos temas da agenda internacional. De certa forma,
essa paradoxal situao explica-se pela capacidade de ganhar presena e visibilida-
de em face de potncias estabelecidas, mas no conseguir superar clivagens e di-
vergncias sub-regionais. A partir do segundo governo Lula da Silva, percebeu-se,
ento, um Brasil mais afeito e interessado em afirmar a sua vocao de potncia
emergente, privilegiando foros como o G20 F e atuando em coalizes de grande
impacto como o BRIC, e menos comprometido com o aprofundamento de uma
estratgia para a sua prpria regio. Essa prevalncia da dimenso global sobre a
dimenso regional conduziu no propriamente ao abandono das iniciativas vol-
tadas para a Amrica do Sul, mas ao seu redimensionamento, assumindo-se uma
orientao mais defensiva e menos ofensiva, buscando-se basicamente assegurar a
estabilidade sub-regional de modo a impedir que crises sul-americanas acabassem
por afetar a prpria imagem internacional do pas. (MALAMUD, C., 2011)
Durante o governo Dilma Rousseff, no obstante a manuteno das mesmas
diretrizes e bases conceituais do governo anterior, percebeu-se um severo encolhi-
mento nas ambies da poltica externa brasileira. A ideia de declnio (CERVO e
LESSA, 2014) refletiu-se numa diminuio da presena internacional do Brasil e
sobretudo na menor disposio do pas em assumir responsabilidades. A agncia
e assertividade demonstradas no governo Lula da Silva transformaram-se numa
acomodao quase inercial. Para alm do simples desinteresse da presidente com
5 Ideia que se contrape velha noo de unidade hemisfrica, refletindo uma dicotomia entre
sul-americanistas e hemisferistas, ou entre autonomia e heteronomia.
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os temas de poltica externa, importante reconhecer a deteriorao da situao

econmica do pas, resultando numa grave crise poltica que culminaria no impea-
chment, e, at mesmo, a mudana progressiva na realidade da poltica internacio-
nal, sobretudo a partir do final do primeiro mandato, com a paulatina recuperao
das potncias tradicionais e a reduo do espao de ao do pases do sul global.
No tocante Amrica do Sul, o governo Dilma preservou as iniciativas insti-
tucionais e integradores pre-existentes, mantendo a retrica de espao prioritrio
para a poltica externa do pas. Na prtica, contudo, contabilizaram-se diversos
desafios para os interesses brasileiros na regio, como a grave crise diplomtica
com a Bolivia concernente fuga do senador boliviano Roger Pinto da embaixa-
da brasileira em La Paz6, o enfraquecimento da dimenso comercial do Mercosul
com a queda acentuada nos fluxos intrabloco nos ltimos anos e a dificuldade em
manter o mesmo flego de financiamentos do BNDES para a regio, especial-
mente diante do agravamento da crise fiscal e do avano dos processos judiciais
contra dirigentes das empreiteiras brasileiras por corrupo.
A criao da Aliana do Pacfico em 2012 suscitou debate sobre a pertinncia
das estratgias brasileiras na regio. Englobando economias de recorte mais liberal
e com amplo potencial para avanar em acordos de livre comrcio dentro e fora da
Amrica Latina, o novo agrupamento passou a ser visto por alguns crticos do go-
verno Dilma como um modelo concorrente do Mercosul e mais adequado nova
realidade do comrcio mundial. A maior flexibilidade da Aliana seria notvel
vantagem diante de uma unio aduaneira obrigada a negociar sempre em bloco.
Outro fenmeno de grande relevncia que acabou por interferir na presena
brasileira no mbito latino-americano foi o extraordinrio avano chins na re-
gio. De fato, na ltima dcada, a China ampliou progressivamente o fluxo de
comrcio com os pases latino-americanos, passando em pouco tempo a figurar
como o maior ou segundo maior parceiro de boa parte deles. Com isso, o gigan-
te asitico passou a concorrer mais diretamente com mercadorias brasileiras nos
mercados regionais, causando deslocamentos e perdas importantes. emblem-
tico perceber que a China j se afirmou como segundo maior market-share da
ALADI, colocando-se frente do Brasil a despeito de todas as vantagens dadas
aos produtos brasileiros no mbito da Associao.
O aumento extraordinrio das exportaes dos pases latino-americanos para
a China, sobretudo no contexto do boom das commodities, tambm teve efei-
6 O Encarregado de Negcios da embaixada Eduardo Saboia transportou o senador em carro
oficial at a fronteira com o Brasil, contrariando as orientaes do Itamaraty e da presidncia
da repblica.
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tos sobre os projetos integradores em curso na regio. Se, originalmente, havia a

expectativa de aumentar a competitividade das economias dos pases membros,
tornando-as complementares e incentivando o comrcio intra-regional, a partir
do final da dcada passada, com o aumento da presena chinesa na pauta expor-
tadora da regio, o foco dos projetos sul-americanos passou a ser a construo de
infraestrutura fsica para ampliar a capacidade de exportao dos pases membros
para a sia. A dependncia comercial de pases da regio em relao China foi
sendo construda com rapidez e em termos bilaterais, sem uma resposta coletiva
articulada e reforando-se a especializao regressiva e o aumento da concorrncia
entre as economias.
A ativa presena da China na regio tambm pode ser medida pelo avano
dos financiamentos de bancos chineses a distintos pases latino-americanos, bem
como pela consolidao de parcerias em diversas reas como educao e cincia e
tecnologia. A inaugurao do Frum CELAC7-China em janeiro de 2015 consti-
tui evidncia do empenho do gigante asitico em consolidar uma atuao prota-
gnica em um espao regional tradicionalmente voltado para os Estados Unidos
ou as potncias europeias. Em 2012, a revista Exame j noticiava que o volume
de emprstimos dados pela China para a regio ultrapassava o montante de BID,
BIRD e Eximbank (EUA) somados8. No Brasil, os investimentos chineses tem
sido crescentes nos ltimos anos, com destaque especial para reas como infraes-
trutura, agricultura e minerao. Em setembro de 2016, em sua primeira viagem
oficial como presidente ao exterior, Michel Temer negociou na China diversos
acordos para investimentos chineses no pas, com destaque especial para o projeto
de implantao de siderrgica de trs bilhes de dlares no Maranho9.
Outro fator que influencia na dinmica do espao latino-americano diz
respeito ao restabelecimento das relaes entre Estados Unidos e Cuba no fi-
nal de 2014. Naquele momento, iniciava-se o desmonte de um dos ltimos res-
qucios da Guerra Fria e abria-se caminho para a plena normalizao do dilo-
go entre os dois antigos inimigos, com efeitos importantes sobre toda a regio.
De fato, percebe-se desde logo uma melhora no prprio relacionamento entre
7 Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos, lanada em 12/2011 por ocasio

da III Cpula da Amrica Latina e do Caribe (CALC) realizada em Caracas.
8 Matria na Revista Exame de 12/02/2012. Disponvel em <http://exame.abril.com.br/econo-
mia/noticias/china-empresta-mais-dinheiro-a-america-latina-que-bird-bid-e-eua-2> Acesso
em 14 de setembro de 2016.
9 Matria no Estado de So Paulo de 02/09/2016. Disponvel em <http://economia.estadao.
com.br/noticias/geral,em-viagem-a-china-temer-preve-assinar-acordos-de-10-bi-em-investi-
mentos,10000073590> Acesso em 14 de setembro de 2016.
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Estados Unidos e Amrica Latina, verificado j na Cpula das Amrica de 2015

no Panam. A excluso de Cuba das reunies anteriores e a manuteno de um
conjunto amplo de medidas voltadas para o isolamento do pas caribenho sempre
foram alvo de crticas pelo conjunto dos pases da regio. Vale notar, por exem-
plo, que desde o governo Sarney, com o restabelecimento das relaes Brasil-
Cuba em 1986, a diplomacia brasileira defende a reinsero da ilha caribenha no
sistema inter-americano.
Enquanto apoia de forma entusiasmada a progressiva normalizao das re-
laes entre Estados Unidos e Cuba, interpretada como a superao do ltimo
foco de tenso da poca da bipolaridade, o Brasil vem incentivando o aumento do
comrcio com a ilha caribenha, bem como uma maior presena de investimentos
brasileiros no pas.
Um dos movimentos mais marcantes foi o financiamento brasileiro para a
reforma do Porto de Mariel, reinaugurado em 2014. No obstante a polmica
envolvendo o financiamento do BNDES no projeto, com um crdito da ordem
682 milhes de dlares, so indiscutveis os ganhos do Brasil na empreitada, no
s econmicos, mas tambm estratgicos.
De fato, estima-se que cerca de 800 milhes de dlares investidos na obra fo-
ram gastos no Brasil, na compra de bens e servios comprovadamente brasileiros,
tendo sido gerados mais de 100.000 empregos diretos e indiretos. Alm disso, o
moderno porto cubano est altura dos melhores portos caribenhos, como os de
Kingston na Jamaica e Freeport nas Bahamas, mas com o grande diferencial de se
situar a cerca de 150 quilmetros do principal mercado mundial, vantagem sens-
vel para qualquer empresa brasileira com negcios na ilha, especialmente diante
da perspectiva de flexibilizao do embargo. (VELASCO JNIOR, 2016).
Assim, considerando as promissoras possibilidades de revogao do embar-
go, os efeitos progressivos da modernizao do Porto de Mariel e os incentivos
dados pelo governo cubano ao capital estrangeiro, pode-se contemplar esse mer-
cado de 11 milhes de pessoas como um novo plo de atrao para empresas ca-
pazes de identificar oportunidades em meio a uma era de mudanas e desafios no
entorno regional caribenho e latino-americano.
possvel reconhecer, contudo, que alm de um elemento estabilizador para
a regio e da criao de novas oportunidades, a reaproximao promovida pelo
governo Barack Obama pode colocar em risco o projeto de construo de uma
identidade latino-americana, comumente associado noo de alteridade na dis-
puta histrica com os Estados Unidos em torno da situao cubana. Iniciativas
como a CELAC tinham nas crticas contra o embargo norte-americano a Cuba e
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o isolamento imposto sobre a ilha pela Casa Branca elemento de unio e identi-
dade entre os distintos Estados.
Uma nova estratgia do Brasil para a regio?
O rearranjo de foras polticas na Amrica do Sul, com uma indiscutvel gui-

nada direita e o abandono da orientao (neo)desenvolvimentista que prevale-
ceu por mais de uma dcada, tem potencial para afetar os principais exerccios de
integrao sub-regional. O Mercosul, por exemplo, viu-se dividido em meados de
2016 na questo relativa passagem da presidncia pro-tempore para a Venezuela:
opondo o Uruguai do presidente progressista Tabar Vzquez aos governos de
Brasil, Argentina e Paraguai, identificados com um regionalismo mais liberal e
menos tolerantes aos atrasos venezuelanos no cumprimento das obrigaes as-
sumidas no Protocolo de Adeso em 2006. A UNASUL e a CELAC, idealiza-
das no contexto dos governos progressistas e fundamentalmente pensadas como
mecanismos para promover a concertao poltica na regio, tendem a ocupar
espao menos relevante nas agendas regionais dos novos governos, pouco afeitos
perspectiva de uma integrao multidimensional e mais propensos a priorizar o
livre-comrcio como o foco das relaes entre vizinhos.
A orientao do novo governo brasileiro aponta, efetivamente, para um re-
viso das estratgias at ento adotadas na regio. H tendncia de adensamento
das relaes com os pases da Aliana do Pacfico, expressamente citada na apre-
sentao das novas diretrizes da poltica externa brasileira pelo chanceler Jos
Serra. Em paralelo, o ministro fez um chamamento para o fortalecimento do
Mercosul, antes de mais nada, quanto ao prprio livre-comrcio entre seus pa-
ses membros. As palavras do ministro no deixam dvidas quanto s expectati-
vas de priorizao da dimenso comercial do bloco, em moldes semelhantes aos
promovidos poca do regionalismo aberto dos anos 1990. Para muitos analis-
tas, o avano da dimenso social da integrao na dcada passada representou
um verdadeiro desvio de finalidade do projeto integrador. Nesse sentido posi-
cionou-se o embaixador Rubens Barbosa em entrevista revista Isto publicada
em 01/09/2016: desde 2003, os governos do Brasil, da Venezuela e da Argentina
procuraram dar nfase maior ao Mercosul social e poltico, deixando de lado as
negociaes comerciais. O resultado foi a total paralisia do bloco10
10 Entrevista na Isto, de 01 de setembro de 2016. Disponvel em: <http://istoe.com.br/a-diplo-
macia-brasileira-voltara-defender-os-interesses-nacionais/#.V8zUlVGaTRw.facebook>
Acesso em 04/09/2016.
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Para alm dos exerccios de integrao regional, tambm percebem-se mu-

danas no padro de relacionamento do Brasil com alguns vizinhos, sobretudo
os pases ditos bolivarianos. De fato, foram emitidas notas muito duras contra as
crticas desses atores ao processo de impeachment conduzido no pas, afirmando-
se que se permitem opinar e propagar falsidades sobre o processo poltico inter-
no no Brasil. Contra as declaraes do Secretrio-geral da UNASUL Ernesto
Samper, que chegou a cogitar a possibilidade de acionamento da clusula demo-
crtica contra o Brasil na esteira do afastamento da presidente Dilma Rousseff,
o Itamaraty afirmou que tais juzos e interpretaes do Secretrio-Geral so in-
compatveis com as funes que exerce e com o mandato que recebeu11. Na viso
de Matias Spektor, Serra est usando chumbo grosso porque quer marcar posi-
o de fora no novo governo e, para isso, precisa sinalizar uma ruptura profunda
com o governo Dilma12
No caso especfico da Venezuela, a instabilidade poltica crescente desde
2013 e a continuada deteriorao da situao scio-econmica criaram ambien-
te propcio para a perda de popularidade e o avano das manifestaes contra o
governo de Nicols Maduro, respondidas em geral com violncia e at mesmo
prises arbitrrias. O novo governo brasileiro parece disposto a elevar o tom das
condenaes em comparao com a prudncia e at mesmo certa tolerncia reve-
ladas pelo governo anterior. J na posse, o chanceler afirmava: estaremos atentos
defesa da democracia, das liberdades e dos direitos humanos em qualquer pas,
em qualquer regime poltico, em consonncia com as obrigaes assumidas em
tratados internacionais e tambm emrespeito ao princpio de no-ingerncia.
Sobre as relaes com a Argentina, possvel perceber a continuidade de
uma aliana estratgica, a despeito das mudanas de orientao poltica ocorrida
em ambos os pases. De fato, o empenho do governo Macri em reverter algumas
prticas protecionistas adotadas pelo governo de Cristina Fernndez, como as
licenas no-automticas de importao (LNAs), e a escolha da Argentina como
o primeiro destino internacional do novo chanceler Jos Serra indicam a vontade
de estabelecer um relao convergente diante de importante momento de trans-
11 Matria da Folha de So Paulo- Com Serra, Itamaraty muda tom e rejeita crtica de bolivaria-
nos, de 13 de maior de 2016. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2016/05/
1771136-com-serra-itamaraty-muda-tom-e-rejeita-criticas-de-bolivarianos.shtml> Acesso em
04/09/2016
12 Matria da Folha de So Paulo- Com Serra, Itamaraty muda tom e rejeita crtica de bolivaria-
nos, de 13 de maior de 2016. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2016/05/
1771136-com-serra-itamaraty-muda-tom-e-rejeita-criticas-de-bolivarianos.shtml> Acesso em
04/09/2016
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formao no espao sub-regional. Brasil e Argentina compartilham vises, por

exemplo, acerca da prioridade que deve ser conferida dimenso comercial do
Mercosul e pressionam por um soluo negociada urgente para a crise poltica na
Venezuela.
Diante do cenrio de redefinio de foras no contexto poltico domstico
e regional, urge promover avaliao cautelosa sobre as melhores estratgias a se-
guir. Simplesmente abandonar ou eliminar as prticas e iniciativas adotadas ao
longos dos governos petistas em nome de uma alegada desideologizao da po-
ltica externa algo arriscado e pode ter consequncias deletrias para a imagem
do pas. As rupturas ou clivagens do tipo direito x esquerda no se aplicam
adequadamente formulao da poltica externa brasileira, marcada muito mais
por dicotomias do tipo: alinhamento e autonomia, cosmopolitismo e naciona-
lismo, hemisferismo e sul-americanismo, entre vrias outras. As transformaes
em curso e a mirada de desafios frente exigiro uma acomodao pragmtica
entre distintas vises dentro do Itamaraty e do prprio governo Michel Temer.
Nesse exerccio, pensar a regio ser sempre inevitvel, afinal, se ainda h muitas
dvidas sobre para onde vai a Amrica Latina, a nica certeza que se tem que o
Brasil vai junto.
Paulo Afonso Velasco Jnior Professor Adjunto de Poltica Internacional no Pro-

grama de Ps-graduao em Relaes Internacionais da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (PPGRI/UERJ). Doutor em Cincia Poltica pelo IESP/UERJ. Mestre em Relaes
Internacionais pelo IRI/PUC-Rio. Pesquisa nas reas de Amrica Latina, Integrao Regional
e Poltica Externa Brasileira.
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45
Poltica Externa Brasileira e Multilateralismo:

o que esperar do novo governo
Marcelo m. Valena
Introduo
Desde o incio do sculo XXI o Brasil se mostra ativo em se tratando de pol-

tica internacional. Primeiro no governo FHC e, depois, durante os mandatos de
Lula, as estratgias de insero internacional brasileiras privilegiaram uma intensa
participao internacional e a busca por um protagonismo poucas vezes vista an-
tes na histria da Poltica Externa Brasileira (PEB).
Esse protagonismo perdeu flego nos seis anos de governo de Dilma Roussef,
enquanto a poltica externa assumia papel marginal em seus mandatos. Ainda as-
sim, a participao brasileira em organismos internacionais se manteve forte, re-
forando a histria do pas na promoo e envolvimento em aes multilaterais.
Michel Temer assume a presidncia em setembro de 2016 com um discurso
de recuperao. Prometendo superar o cenrio de crise poltica e econmica dei-
xado por sua antecessora, Temer ainda no deu sinais claros de como conduzir
sua poltica externa. Por ora, suas aes envolveram majoritariamente decises
relativas poltica domstica e a manuteno da agenda mais imediata de sua
antecessora.1
Apesar da dificuldade em precisar com exatido como esse governo se com-
portar no plano internacional, possvel apontar algumas tendncias em relao
1 importante lembrar que o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) emitiu notas se
posicionado contrrio a alguns pases que repudiam a forma como o impeachment foi condu-
zido. Contudo, e apesar de isso indicar mudanas ideolgicas, no h elementos substantivos
que associem tais manifestaes com o objeto de estudo deste artigo.
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s associaes multilaterais com base na histria da PEB e de aes iniciais do

novo governo. este o objetivo deste artigo.
Defendo, a partir da anlise da histria recente da PEB, que a atuao inter-
nacional brasileira durante o governo Temer manter as linhas gerais das estra-
tgias de poltica externa desenvolvidas nos ltimos 15 anos, ainda que de forma
mais contida. Entendo que seu foco no plano internacional seja direcionado para
o fortalecimento econmico do pas, mesmo que isso represente uma perda de in-
fluncia poltica no curto e mdio prazos. Para tanto, desenvolvo meu argumento
em trs partes.
Na primeira, exponho brevemente a histria da PEB com ateno especial s
ltimas duas dcadas. Isso me ajudar a situar de forma mais ampla os objetivos e
expectativas que incidem sobre nossa poltica externa e apontar as previses para o
novo governo. Depois, exponho as condies presentes no cenrio internacional
para a atuao brasileira. Trato aqui brevemente dos arranjos multilaterais brasi-
leiros e do comportamento do pas como interlocutor do Sul Global. Na ltima
seo, que funcionar tambm como concluso, tento apontar tendncias e ex-
pectativas para a PEB a partir do governo Temer. Em linhas gerais, acredito que,
apesar da expectativa de menor envolvimento internacional, no h indicaes
slidas de que haver uma atuao apagada do Brasil.
importante notar, apenas, que esse artigo no pretende ser definitivo quan-
to poltica externa do governo Temer. Tampouco expresso aqui aprovao ou
repdio pelo novo governo. Minha inteno fazer uma projeo poltica a partir
do que foi observado e dito nos ltimos meses, o que, por si s, j uma tarefa
rdua. Acadmicos e jornalistas polticos j proclamaram os rumos da poltica
externa desse novo governo, seja para seu sucesso ou fracasso. No tenho essa
pretenso, apesar de acreditar que h indicativos para pensar sobre mudanas im-
portantes na PEB pelos prximos dois anos.
Um brevssimo olhar sobre a histria

da Poltica Externa Brasileira
recorrente na literatura, tanto acadmica, quanto policy oriented, a afirmao

de que a PEB marcada por sua continuidade e que eventuais descontinuidades
no representariam rupturas com a lgica dominante, mas uma forma de cor-
roborar a lgica de continuidade (Valena e Carvalho, 2014. Qualquer anlise
da atuao internacional brasileira deveria, portanto, levar em considerao tais
tendncias, mesmo que apresentem sinais de mudana em relao a governos e
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p o l ti c a ex t er na br a sil eir a e m u lt il at e ralis m o 47
estratgias anteriores. Elas podem representar, como aponto neste artigo, apenas
alteraes na forma como esses objetivos so buscados, sem comprometer as li-
nhas gerais de atuao do pas.
O processo decisrio em poltica externa no Brasil fortemente instituciona-
lizado em torno do Itamaraty (Saraiva e Valena, 2011, p.99-100). Com um cor-
po diplomtico forte e organizado, o Itamaraty desenvolveu estratgias de inser-
o internacional que indicavam objetivos de longo prazo a serem buscados pelo
Brasil em suas relaes internacionais. O primeiro o desejo por autonomia. O
segundo, a busca por uma posio de destaque na poltica internacional (Saraiva
e Valena, 2011, p.100).
O conceito de autonomia na PEB, apesar de bastante discutido, no apre-
senta uma definio fechada. Autonomia pensada a partir da conjuno de
alguns elementos, como o contexto internacional, a estratgia nacional de desen-
volvimento e as oportunidades percebidas pelos formuladores de poltica externa
a partir de suas prprias concepes acerca do interesse nacional (Cervo, 2003, p.
07-08). A partir da, o conceito assumiria diferentes interpretaes, classificaes
e estratgias. Ao fim e ao cabo, a ideia de autonomia representa o desejo brasileiro
de desenvolver uma poltica externa voltada para seus interesses nacionais e a pro-
jeo nacional (Pinheiro, 2004, p.07; Saraiva e Valena, 2011, p.100).
A busca por um papel de destaque, alm de representao concreta da busca
por autonomia, pode ser entendida tambm como parte de um ethos que se re-
tro-alimenta a partir do envolvimento brasileiro na poltica internacional. Tendo
participado de eventos e discusses importantes para os rumos das relaes in-
ternacionais desde o sculo XIX, o Brasil passou a enxergar como parte de sua
identidade o reconhecimento por parte das grandes potncias de sua relevncia. A
sntese a busca por autonomia como forma de alcanar e sustentar essa posio
de destaque no plano internacional.
As estratgias para alcanar esses objetivos so dinmicas e se estruturam a
partir da sntese de componentes idealistas e pragmticos, caractersticas da PEB e
contigentes ao cenrio internacional (Hamann, 2012, p.72; Kenkel, 2012, p.06;
Mello, 2014, p.111). O componente idealista expressado nos discursos polticos
e no apoio uma sociedade internacional normativa e solidarista. Ele enfatiza
elementos como o estado de direito, valores compartilhados e a diplomacia para
promover a igualdade entre Estados (Mello, 2014, p.111). O componente prag-
mtico, por sua vez, refere-se s limitaes materiais enfrentadas pelo Brasil, tanto
na dimenso econmica, quanto na militar, que afetam as aspiraes por maior
destaque internacional.
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Nas ltimas duas dcadas, a PEB comumente descrita a partir de dois para-
digmas norteadores, o institucionalista pragmtico e o autonomista.2 Enquanto
o primeiro marcou o governo de FHC (1995-2002), o segundo foi caracterstico
dos governos Lula (2003-2010) e Roussef (2011-2016). Ambos os paradigmas so
engajados internacionalmente, estimulando a participao mais ativa do Brasil
na poltica internacional por meio de acordos e parcerias que o aproximasse dos
centros de poder. A sntese da ideia de autonomia e de relevncia em ambos con-
duziriam busca por liderana internacional, mas por vias distintas.
Caracterstica do governo FHC, o paradigma institucionalista pragmtico
defendia o desenvolvimento econmico brasileiro atrelado regulamentao das
relaes internacionais. A ideia de uma sociedade internacional que partilhava e
defendia valores comuns ressaltava a preferncia pelo multilateralismo. A autono-
mia pela integrao sustentava a busca por parcerias com Estados que apoiassem
essa ordem. Isso levou alianas com pases desenvolvidos, alm da construo
da liderana regional na Amrica do Sul. Buscava-se construir um papel de des-
taque a partir da parceria com polos do sistema internacional, como os EUA e a
Unio Europeia.
O paradigma autonomista, que marcou os governos Lula e Roussef, foi be-
neficiado pelas aberturas e estabilidade econmica e poltica herdados de FHC.
Com isso, e mantendo parte dos princpios gerais de seu antecessor, Lula de-
senvolveu estratgias para consolidar o Brasil no apenas como global player
(Kingstone e Ponce 2010; Sorj e Fausto 2011), mas tambm como plo de lide-
rana regional e global.
A literatura aponta uma descontinuidade entre os paradigmas instituciona-
lista pragmtico e o autonomista que pode ser explicada pela postura revisionista
deste ltimo no tocante ambio de projetar o Brasil internacionalmente. A
ideia era inserir o Brasil na poltica internacional a partir de uma posio de lder
global. Essa postura indita na PEB pode ser explicada pelo cenrio internacio-
nal favorvel, dada a multipolarizao do poder no ps-11 de setembro e a crise
financeira internacional da dcada de 2000 (Hirst, Soares de Lima e Pinheiro,
2010). Ambos proporcionaram lacunas para que novos pases participassem da
economia mundial, espaos que foram aproveitados pelo Brasil.
2 A literatura que trata da PEB aponta ainda a existncia de outros dois paradigmas anteriores
a esses, o americanista e o globalista. Optei por tratar apenas do institucionalista pragmtico
e do autonomista neste artigo em funo de sua proximidade com minha linha argumentati-
va. Contudo, h literatura rica e bastante detalhista sobre a anlise paradigmtica. Sobre o
tema, Cervo (2003) e Pinheiro (2004)
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De forma a consolidar suas ambies, os autonomistas promoveram a parti-

cipao mais intensa do Estado na economia. As diretrizes autonomistas manti-
nham ativa a participao em fruns multilaterais, mas percebia-se tenses com
Europa e EUA, especialmente em questes de comrcio internacional. Conforme
projetava influncia, o Brasil passava a atuar como interlocutor do Sul, promo-
vendo seu papel de lder daquele bloco. A autonomia era buscada vis--vis o sis-
tema internacional, com o Brasil reforando seu papel de destaque e preservando
sua imagem a partir da no-exposio de suas limitaes de poder. As estratgias
brasileiras promoviam a ao conjunta com outros pases em desenvolvimento,
levando a uma tenso entre o revisionismo da ordem internacional e a insero
multilateral brasileira.
O governo de Dilma Roussef manteve a proposta autonomista, sem maio-
res rupturas com o governo Lula. Isso significa que o projeto de liderana e de
participao em instituies multilaterais foi mantido, mesmo que questes do-
msticas tenham se mostrado mais importante. Contudo, as incertezas polticas
que a presidente enfrentava cobraram seu preo, levando a um movimento de
retrao internacional. Avessa riscos, a presidente esvaziou sua poltica externa e
o projeto de liderana internacional foi substitudo pela tentativa de manuteno
da governabilidade (Spektor, 2016). Algumas iniciativas foram mantidas, como
aquelas em relao ao continente africano se manteve forte, aproveitando-se do
legado de Lula. A perda da fora na diplomacia presidencial, porm, visvel du-
rante o governo Roussef, especialmente se comparada aos seus dois antecessores.
O cenrio internacional e a atuao brasileira
A insero internacional brasileira nas ltimas duas dcadas evidenciou a bus-

ca, por meio de diferentes estratgias, dos objetivos de longo prazo da PEB, sem
romper a linha tnue entre os componentes idealista e pragmtico. Nesse sentido,
o aspecto mais visvel em ambos os paradigmas e que consiste no foco deste arti-
go foi a participao ativa do pas em organismos internacionais e na promoo
do multilateralismo.
Esses foros permitiam que o Brasil agisse conforme sua posio relativa no
sistema internacional, seus interesses polticos e a partir dos espaos deixados por
players globais. O gradual fortalecimento das instituies domsticas brasileiras ao
longo das dcadas de 1990 e 2000 combinadas s possibilidades surgidas no plano
internacional permitiram que as pretenses brasileiras avanassem significativa-
mente. Ao mesmo tempo, os parceiros escolhidos para esses blocos mostravam
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uma estruturao de um novo arranjo internacional, que saa dos eixos de poder
tradicionais e se baseava no que ficou conhecido como cooperao Sul-Sul.3
possvel apontar duas condies facilitadora s estratgias brasileiras. A pri-
meira foi o fortalecimento institucional da Unio Europeia e seu interesse em ex-
pandir suas relaes para a Amrica do Sul, especialmente o Brasil, em reas como
segurana, desenvolvimento e economia. Isso aumentou a importncia relativa
do pas, tanto no continente quanto como voz do Sul, atraindo parceiros estra-
tgicos no seu entorno regional. A segunda foi o vcuo de poder deixado pelos
EUA em relao Amrica do Sul. Especialmente a partir do segundo mandato
de George W. Bush, no houve esforos sistemticos para projetar a influncia
norte-americana no continente.
Como consequncia, o Brasil estreitou parcerias com Estados que partilha-
vam semelhanas e proximidades, sejam geopolticas, econmicas ou sociais. Os
arranjos mais significativos, com diferentes graus de institucionalizao, foram
com pases que apresentavam potencial de projeo internacional e que corrobo-
rassem, por meio dessas coalizes, os ideais e interesses brasileiros. Enquanto a ex-
presso cooperao Sul-Sul passou a popular os noticirios e anlises polticos,
o Brasil gradualmente consolidava seus objetivos de longo prazo.4
Talvez o BRICS consista no arranjo Sul-Sul mais conhecido na poltica ex-
terna brasileira. Unindo Brasil, Rssia, ndia, frica do Sul e China, o bloco tem
como elemento norteador a coordenao em reunies e organismos internacionais
e a construo de uma agenda de cooperao multissetorial entre seus membros
(MRE, s.d.2). As principais reas envolvidas no arranjo so a governana poltica e
a econmico-financeira, promovendo a coordenao no mbito do G-20, inclusi-
ve com a proposta de reforma do FMI, e no mbito da ONU, com a reforma do
Conselho de Segurana como forma de democratizar as relaes internacionais.
Outra sigla bastante citada no tocante cooperao Sul-Sul, mas que perdeu
destaque recentemente apesar da importncia de seus temas, o IBAS, que repre-
senta o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul. Criado em 2003, o blo-
co congrega as trs maiores democracias multitnicas do Sul (MRE, s.d.3). Seu
3 A cooperao Sul-Sul um termo amplo e genrico para se referir s relaes de troca e cola-
borao entre pases do chamado Sul Global em reas to diversas quanto tecnologia, econo-
mia e indstria. O termo tem origem na Unidade de Cooperao Sul-Sul da ONU, criada em
1978. Sobre a agncia, ver <http://ssc.undp.org/content/ssc.html>. Acesso em 30 de outubro
de 2016.
4 importante mencionar que parte significativa desses avanos foram feitos durante os gover-
nos FHC e Lula. O governo Roussef dedicou menos ateno formao dessas, ainda que as
tenha administrado e usado politicamente para garantir interesses brasileiros.
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foco no dilogo intergovernamental em trs vertentes principais: coordenao

poltica, cooperao setorial e o chamado Fundo IBAS para o alvio da pobreza
e da fome. A ao dos trs pases foca na coordenao de suas estratgias para a
promoo da democracia e dos direitos humanos, alm da reforma das estruturas
de governana internacional. H, tambm, foros temticos para a discusso e de-
senvolvimento de estratgias comuns nas reas de (i)mulheres e gnero, (ii)temas
acadmicos, (iii)empresrios, (iv)pequenos e mdios empresrios, (v)editores,
(vi)governos locais e (vii)assuntos parlamentares.
Alm do BRICS e do IBAS, o Brasil tambm tem atuao destacada na coo-
perao Sul-Sul no mbito do BASIC e do G-20 comercial. O BASIC consiste
em um bloco formado por Brasil, frica do Sul, ndia e China para negociao
conjunta na rea ambiental. O bloco surgiu durante a cimeira sobre mudanas
climticas em Copenhague e tinha como objetivo consolidar uma posio co-
mum do bloco vis--vis a posio dos pases desenvolvidos, alterando o equilbrio
de foras na reunio. Com a aliana, havia a ameaa de abandono das negociaes
caso a posio do BASIC no fosse aceita. O G-20 comercial, por sua vez, opera
no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e permitiu que as
discusses de interesse dos pases do Sul em questes agrcolas fossem tratadas
como um bloco coeso. Tal como o caso do BASIC, a atuao em conjunto dos
pases do G-20 permitia um posicionamento mais decisivo, afetando a dinmica
das negociaes ora em curso. O grupo no apenas assumia legitimidade em fun-
o da importncia dos seus membros na rea agrcola, como tambm conseguia
manter coeso e estrutura em seus posicionamentos, aumentando seu poder rela-
tivo de barganhar e negociar.
Em nvel regional, fundamental citar o Mercosul e a Unio de Naes
Sul-Americanas, a Unasul. O primeiro, apesar de sua longa histria, assumiu
maior fora recentemente, inclusive com a entrada de novos membros. Porm a
Unasul que merece destaque como exemplo de cooperao Sul-Sul e de promo-
o dos valores brasileiros.
Discutida desde 2003 e formalizada em 2008, a Unasul consagra o esforo di-
plomtico brasileiro para um modelo de integrao similar ao da Unio Europeia.5
A Unasul foi prioridade para a diplomacia brasileira (MRE, s.d.1) durante o go-
5 A Unasul possui foros os Conselhos Setoriais responsveis por uma variedade ampla de
temas e agendas. Estes so energia; defesa; sade; desenvolvimento social; infraestrutura; pro-
blema mundial das drogas; economia e finanas; eleies; educao; cultura; cincia, tecnolo-
gia e inovao; segurana cidad, justia e coordenao de aes contra a delinquncia orga-
nizada transacional.
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verno Lula e teve destaque, ainda que em menor escala, no governo Dilma. Seu
sucesso representaria o sucesso do projeto autonomista de liderana regional da
Amrica do Sul, dado que o Brasil seria a maior economia do continente, alm do
interlocutor poltico do grupo. O bloco ainda est em fase de consolidao e sua
complexidade torna esse processo lento. Contudo, importante perceber que suas
reas de atuao proporcionam a promoo de valores e bens polticos comuns aos
seus membros, sem pensar necessariamente em poder material.
Esses blocos operam em diferentes nveis, temticas e graus de instituciona-
lizao. Contudo, essas parcerias apresentam trs aspectos em comum que so
compatveis com as pretenses histricas e, mais precisamente, contemporneas
do Brasil. O primeiro o de construir o consenso a partir de aes multilaterais
envolvendo parcelas legtimas da sociedade internacional. O segundo a prefe-
rncia por temas de interesse coletivo que fortalecem a ordem sem entrar no m-
rito da promoo da segurana em termos tradicionais.6 Finalmente, esses blocos
permitem a mudana das bases de poder na poltica internacional.
A construo do consenso se d a partir da associao de diferentes Estados
que, unidos por um objetivo imediato comum, desenvolvem posies similares e
compatveis e as mantm em negociao. Com isso, ao invs de negociarem como
atores isolados, aumentam sua posio relativa no acordo e conseguem avanar
em suas agendas. , essencialmente, um processo de ao coletiva que, mesmo
no assumindo uma dimenso institucionalizada, aumenta a representatividade
das partes diante de atores com maiores capacidades de poder. Esse aspecto refora,
principalmente, o componente idealista da PEB por meio desse discurso e prtica
do multilateralismo. Ademais, percebe-se uma possvel reduo da incidncia do
uso da fora nas relaes internacionais, o que tambm compatvel com os valo-
res defendidos pelo Brasil (Kenkel e de Rosa, 2015; Valena e Tostes, 2015).
O segundo aspecto, que ressalta os interesses coletivos em jogo, permite
que se evidencie novas prioridades na poltica internacional. Se, com o empre-
go da fora, h a prevalncia do interesse individual dos Estados mais fortes.
Isso, inclusive, poderia ser fundamentado a partir da ideia de interesse nacio-
nal. Consequentemente, h uma percepo de que a ao coletiva de atores com
menor capacidade de poder econmico, poltico ou militar ajudaria na pre-
servao da ordem sem a necessidade de se valer de mecanismos coercitivos, de
qualquer natureza. Podemos entender que este ponto uma decorrncia do ar-
6 Por segurana no sentido tradicional do conceito me refiro questes militares e de uso da

fora nas relaes entre Estados. Sobre o tema, Walt (1992).
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gumento anterior e, ainda, que se mostra compatvel com o componente prag-

mtico da PEB.
No tocante mudana das bases de poder na poltica internacional, esses
blocos rompem com uma expectativa de ordem existente e colocam como priori-
dade nas agendas polticas questes como meio ambiente, desenvolvimento sus-
tentvel e questes sociais. Essas temticas, de escopo difuso, so pertinentes a
toda a sociedade internacional, mas assumem maior importncia para pases em
desenvolvimento. Considerando que a atuao em blocos alteraria a posio re-
lativa desses atores na negociao, sugere-se que a dimenso do poder tambm
poderia ser alterada. Nesse caso, a favor dos pases do Sul.
Em suma, o cenrio internacional das duas ltimas dcadas se apresentou
como extremamente favorvel para a ascenso de novos atores na poltica interna-
cional, o Brasil inclusive. Especialmente a partir da parceria com atores de peso,
mas pouco ortodoxos, como a China e a Rssia, o pas conseguiu inserir debates
polticos que lhes so caros nas agendas internacionais e se envolver de maneira
mais incisiva nos processos decisrios. Governana global e democratizao das
relaes internacionais, por exemplo, passaram a ser temas constantes em organis-
mos internacionais de diferentes reas.
A cooperao Sul-Sul permitiu que a opo pelo multilateralismo, presente
nas constituies brasileiras durante todo o seu perodo republicano, fosse pro-
movida a partir de uma maneira pouco usual para o Brasil. Ao invs de se tornar
parte do sistema, como durante o perodo do governo FHC, agora o Brasil se
valia das instituies e blocos internacionais como forma de projetar sua influn-
cia e liderana. Esses arranjos instrumentalizam as estratgias para o alcance dos
objetivos de longo prazo da PEB. Em um cenrio internacional multipolarizado,
a busca por autonomia e relevncia se torna possvel na medida em que a insero
brasileira se d pelas vias consolidadas, mas explorando novas alternativas.
Expectativas e tendncias para a

poltica externa brasileira at 2018
O novo governo brasileiro, iniciado em setembro de 2016 com a sada da pre-

sidente Rouseff aps processo de impeachment, assume diante de um cenrio de
incredulidade e de desconfiana generalizados em relao ao Brasil. As declara-
es e arranjos polticos do presidente Michel Temer, por sua vez, enviam sinais
mistos para a populao brasileira e para a comunidade internacional, que no
permitem apontar com preciso qual ser a posio assumida durante os dois anos
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de seu mandato. Apesar da boa receptividade internacional ao Brasil nas ltimas

duas dcadas, especialmente diante de figura carismtica como era o ex-presiden-
te Lula, o pas enfrentava certas resistncias quanto aos seus posicionamentos so-
bre questes internacionais delicadas. Com a crise poltica interna, discursos em
organismos internacionais passaram a servir mais como palanque poltico do que
espao para debates, comprometendo ainda mais como a comunidade internacio-
nal enxergava os rumos do pas.
O novo governo assume diante de um desafio duplo. Domesticamente, h
um rol de decises e medidas para conter as crises econmica e poltica herda-
das do governo Rousseff. Em um cenrio de extremo pessimismo, os desafios
econmicos so considerados os maiores em quase cem anos. Desse modo, as
escolhas tomadas incluem no apenas medidas pouco simpticas populao,
como congelamento de gastos, limitao de investimentos e cortes de direitos,
como tambm outras contraditrias, como aumento de cargos polticos e verbas
excepcionais s suas bases de apoio no congresso. O objetivo alegado promover
a governabilidade e o retorno do crescimento econmico do pas. Porm, os efei-
tos percebidos por essas medidas no afetariam somente o plano domstico. Elas
teriam impacto direto influenciam diretamente a credibilidade internacional do
pas, tanto na esfera econmica quanto na poltica.
Nesse sentido, a tentativa de sanear as polticas e dvidas pblicas serve para
sinalizar comunidade internacional que o Brasil est em um novo rumo. Como
consequncia, algumas medidas foram tomadas no plano internacional para re-
forar o resgate da credibilidade e prestgio brasileiros. Talvez a principal delas
seja a retomada da tratativa para quitao de dvidas com diversos organismos
internacionais, bem como a restruturao da participao brasileira em organis-
mos internacionais. Isso afeta diretamente as estratgias de projeo internacional
promovidas desde o governo Lula e ainda em andamento.
A principal medida em relao ao envolvimento brasileiro em iniciativas
multilaterais consistiu na denncia da participao em associaes e organismos
internacionais, vistos como de menor relevncia. Alguns desses so a Comisso
Internacional da Baleia, a Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Industrial, a Organizao Internacional do Cacau e o Fundo de Cooperao
Tcnico da Agncia Internacional de Energia Atmica (Folha, 2016).
primeira vista, e considerando que o multilateralismo diretriz norteado-
ra da PEB, essa denncia pode ser considerada um erro poltico. Contudo, no
enxergo isso desta forma. A opo pela diminuio na atuao brasileira mostra
coerncia com os componentes pragmticos e idealistas que moldam a PEB. A
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renncia a esses acordos, ao menos no nvel retrico, representa uma deciso es-
tratgica que leva em considerao as capacidades do pas e seus interesses, valori-
zando e fortalecendo aquelas instncias com potencial de avanar a insero inter-
nacional brasileira. Incapaz de arcar com os compromissos polticos e financeiros
que o envolvimento multilateral demanda, o Brasil opta por escolher aqueles
compatveis com suas pretenses e vises de mundo, mantendo sua participao
ativa nos organismos restantes.7
O que me faz levar a crer nessa postura o fato de que o novo governo
manteve compromissos j assumidos em blocos envolvendo questes mais subs-
tanciais. Exemplos so a viagem China, logo aps sua posse, e reunio dos
presidentes do BRICS, em outubro. Ademais, e como amplamente noticiado
pela mdia, ao comparecer a compromissos agendados pela ex-presidente Dilma,
Temer sofreu repdios por parte de lideranas desses blocos, como do presidente
da Rssia, Putin. Porm, em discursos e pronunciamentos, Temer sinalizou a
importncia desses blocos e do trabalho desenvolvido por seus antecessores para
o sucesso do Brasil no futuro prximo.
Obviamente cedo demais para apontar qualquer indicao mais estvel do
novo governo em relao s suas estratgias de poltica externa. De igual modo,
h pouco envolvimento internacional do governo Temer para afirmar se h ma-
nuteno do paradigma autonomista ou se outro ser desenvolvido. Contudo,
podemos perceber tendncias em funo desses primeiros sinais e da base poltica
que o compe.
Uma primeira tendncia que deve ser apontada a provvel reduo do pa-
pel de protagonismo no que diz respeito busca por liderana regional e interna-
cional. Tendo como foco explcito para os dois anos de governo Temer a garantia
de condies que levem reconstruo da economia brasileira, entendo que o
projeto de liderana regional e internacional deve ser abandonado em prol do
desenvolvimento de condies de governabilidade domstica. A ideia de autono-
mia se alteraria novamente para encaixar as questes e requisitos referentes a esse
novo papel.
Como pensar, ento, autonomia nesse novo cenrio? Uma possibilidade
o retorno s bases do paradigma institucionalista pragmtico, quando a auto-
nomia se dava pela integrao e a aproximao aos EUA e Europa servia para
aumentar o papel e importncia internacionais brasileiro. Agora, se por um lado,
7 Cabe lembrar que o governo de Dilma Rousseff, por mais que se apoiasse nos mesmos orga-
nismos internacionais para projetar o Brasil, tinha dvidas significativas com organizaes
como a ONU e a OMC, que colocavam em risco a participao brasileira atravs do voto.
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o foco em manter a participao em algumas poucas organizaes pode no ser

condizente com as pretenses histricas brasileiras, mas, por outro, mostraria
coerncia com o discurso poltico domstico. Alm disso, evitaria desgaste in-
ternacional do governo, dado o processo no mnimo turbulento de ascenso ao
poder de Michel Temer.
Diferentemente do projeto autonomista em que a autonomia refletiria lide-
rana, mesmo com choques com as grandes potncias, a poltica externa do novo
governo precisa se manter integrada aos grandes centros de poder para se manter
relevante. Por isso, o trade-off entre liderana e incluso internacional deve pri-
vilegiar o ltimo. A opo pela liderana por demais custosa e o governo no
detm o capital econmico e poltico para tanto.
Como consequncia, uma segunda tendncia deve ser a busca por objetivos
de curto e mdio de carter pragmtico, voltadas para o binmio autonomia-
desenvolvimento. Isso se aplicaria desde a escolha de parceiros at os fruns de
atuao. Neste ltimo caso, aponto novamente que a participao em fruns
multilaterais dever se manter forte, mas seletiva e mantendo distncia prudente
de questes que possam gerar tenses ou acender antigas rivalidades. Ao contrrio
do que aconteceu nos ltimos 15 anos, o Brasil deve reduzir sua ambio e focar
seus esforos questes que tenham potencial para promover impactos reais s
pretenses nacionais. Portanto, o pleito por um assento permanente no Conselho
de Segurana da ONU deve perder fora, enquanto acordos comerciais bilaterais
e no mbito da OMC devem constituir a tnica da nova poltica externa.
Nesse sentido, a tendncia o retorno a antigos aliados e associaes que
permitam acesso ao poder e a condies que possam, eventualmente, levar re-
tomada das pretenses brasileiras. As relaes Sul-Sul no sero ignoradas, mas
tendem a assumir menor dimenso nesse perodo. O fortalecimento das relaes
com pases do Norte deve acontecer sob a gide das organizaes internacionais,
mas dever ter prioridade sobre os parceiros at ento percebidos. Coalizes como
o BRICS, contudo, podem e devem se manter centrais para a poltica externa
brasileira, pois pode servir para manter o Brasil no rol das potncias emergentes,
ainda que com capacidade de atuar de forma limitada (Stuenkel, 2016).
De forma anloga a esses pontos, e de certo modo compatvel com a seleti-
vidade nas relaes internacionais que acredito que nortear a poltica externa do
governo Temer, entendo que o movimento de reduo de representaes diplo-
mticas em reas com menor valor estratgico deve continuar. Esse movimento,
que se iniciou ainda durante o governo Rousseff, afetaria principalmente embai-
xadas em pases africanos. Contudo, isso poder significar tambm uma reduo
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de pessoal em postos de menor destaque internacional. Movimento nessa dire-

o j foi feito com o corte de cargos comissionados de baixo escalo em junho
(Folha, 2016).
Como proposto por Matias Spektor (2016), a poltica externa brasileira en-
frentar o desafio de redefinir os ideais de integrao regional. Isso significaria
repensar instituies e processos polticos, sejam os existentes ou aqueles em pro-
cesso de implementao. Nesse sentido, acredito em uma valorizao e fortaleci-
mento do Mercosul, dada a proximidade ideolgica e poltica entre as presidncias
do Brasil e da Argentina. A Unasul, por outro lado, e dada a sua complexidade e
pouco retorno em potencial no curto prazo, apresenta riscos de que seja negligen-
ciada, especialmente se a sada da Venezuela do Mercosul se concretizar.
Essas tendncias indicam, em suma, a manuteno do multilateralismo
como ferramenta de participao e insero internacionais. Contudo, os objetivos
e a forma como essa insero acontecer ser, acredito, mais prxima ao perodo
FHC do que o de Lula.
H que se reconstruir as bases para nova insero a partir da superao das
incertezas polticas e econmicas. Alm disso, o governo Temer no conta nem
com a popularidade, nem legitimidade que teve Lula, Dilma e FHC. Por isso,
uma ao mais cautelosa dever pautar sua poltica externa, deixando para o pre-
sidente a ser eleito em 2018 um caminho, espera-se, mais estvel e democratica-
mente fundamentado.
Marcelo M. Valena professor adjunto no Departamento de Relaes Internacionais

da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Possui doutorado em Relaes Internacionais
pela PUC-Rio (2010). Sua pesquisa se foca na interseo entre o Direito e as Relaes Inter-
nacionais, principalmente em temas como Estudos Crticos de Segurana, Humanitarismo e
Interveno Humanitria, Poltica Externa Brasileira e Preveno de Conflitos. Tem interesse
tambm em questes de aprendizado ativo. e-mail: mmv@uerj.br
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61
A agenda econmica-comercial do Brasil

com os Estados Unidos
Lia B aker Valls Pereir a
Introduo
As relaes Brasil-Estados Unidos devem ser pensados a partir do contexto

poltico e econmico mundial. So os condicionantes externos e como cada pas
os interpreta que iro moldar as agendas bilaterais, onde a influncia dos inte-
resses domsticos depende do poder de barganha de cada pas. Sob esse prisma,
ressaltam-se as mudanas e incertezas quanto aos rumos da economia mundial
no perodo recente. As mudanas englobam questes presentes desde meados
do sculo XXI, como a ascenso econmica da China, os impactos das novas
tecnologias digitais (Revoluo 4.0), novas formas de organizao produtiva (ca-
deias globais de valor), a crescente importncia dos servios nos fluxos comerciais
mundiais e os entraves para o fortalecimento do sistema multilateral econmico.
As incertezas se referem retomada de um novo ciclo de expanso da economia
mundial aps 2008, o novo modelo de crescimento econmico da China e seus
impactos nos pases exportadores de commodities e um possvel vis protecionista
nos rumos das polticas estadunidenses e europeias.
O Brasil foi beneficiado pela ascenso da China na economia mundial,
que elevou os termos de troca do pas em 362% entre 2002/2011. O acmulo
de reservas internacionais propiciado pelos supervits comerciais liderados pela
China ajudou o pas a atenuar os efeitos do choque externo de 2008. Alm dis-
so, a alta acentuada nos preos das commodities em 2010/2011 permitiu que as
exportaes continuassem a crescer em valor, mesmo num cenrio de retrao
da demanda mundial. No entanto, a reverso no ciclo de alta dos preos das
commodities, o baixo crescimento da economia mundial e opes de poltica
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domstica levaram a uma forte desacelerao do crescimento econmico brasi-

leiro com quedas do produto interno bruto do pas da ordem de 3% em 2015 e
2016 (Pereira e Ribeiro, 2016).
O objetivo do texto analisar como os diferentes contextos internacionais e
os condicionantes domsticos da poltica externa do Brasil explicam suas relaes
bilaterais econmicas, em especial as comercias, com os Estados Unidos. O texto
est organizado da seguinte forma. A primeira parte trata das principais mudan-
as na geografia do comrcio exterior brasileiro e sua relao com a ascenso da
China. destacado o tema da nova configurao do comrcio mundial e sua
relao com as agendas da governana multilateral. A China, o grupo BRICS, e
nfase nas relaes Sul-Sul passam a ser os principais determinantes da poltica
externa e comercial do Brasil. A busca por um papel protagnico do Brasil no
cenrio poltico e econmico mundial ir privilegiar associaes com pases fora
do eixo tradicional das potncias ocidentais, Estados Unidos e Unio Europeia.
Em seguida, apresentado um breve histrico das relaes Brasil-Estados Unidos
que parte do estudo de Hirst e Pereira (2016). Por ltimo so sugeridas algumas
diretrizes para a poltica brasileira diante das possveis mudanas com o governo
Trump, a partir de 2017.
Os anos 2002/2011: a nova geografia comercial

e agenda da governana multilateral
A entrada da China na Organizao Mundial de Comrcio em 2001 mudou

a geografia comercial dos fluxos comerciais mundiais. Como fornecedora de bens
manufaturados de contedo com baixa tecnologia e depois, crescentemente de
produtos intensivos em alta tecnologia, o pas passou a ocupar a liderana na lista
dos principais exportadores mundiais1. Como mercado importador, ocupa o se-
gundo lugar depois dos Estados Unidos.
Na pauta brasileira a ascenso da China como mercado de destino das ex-
portaes brasileiras e origem das importaes apresentada nos Grficos 1 e 2.
1 Em 2015, segundo a Organizao Mundial do Comrcio, a China explicou 14% do total das
exportaes mundiais, seguida pelos Estados Unidos, com 10%.
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a ag e nda eco n m ic a - co m erc ia l do bras il co m o s e s tad o s u nid o s 63
Grfico 1. A participao percentual (%) dos pases/

blocos nas exportaes globais brasileiras
30
25
20
15
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 jan/ out
2016
China EUA Unio Europ eia
Fonte: SECEX/MDIC.
Grfico 2. A participao percentual (%) dos pases/

blocos nas importaes globais brasileiras
30
25
20
15
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 jan/ out
2016
China EUA Unio Europeia
Fonte: SECEX/MDIC.
As mudanas na geografia dos fluxos comerciais so mais marcantes nas ex-

portaes e nas relaes com os Estados Unidos. No ano 2000, o mercado dos
Estados Unidos absorvia 24% das exportaes brasileiras e a China 2%. Em 2016
(acumulado no ano at outubro) esses percentuais aumentaram para 20% no caso
da China e caram para 13% em relao aos Estados Unidos. A perda da partici-
pao dos Estados Unidos, como destino das exportaes brasileiras, antecedeu
a crise de 2008. No caso da Unio Europeia, a perda se acentua aps a crise de
2008 pela anlise da participao na pauta global: 28% (2000); 24% (2008) e
18% (acumulado no at outubro de 2016). Logo, o caso da Unio Europeia pode
ser interpretado como um fenmeno conjuntural e dos Estados Unidos sugere
questes estruturais.
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No caso dos Estados Unidos, os resultados esto associados ao aumento da

demanda chinesa por commodities, mas tambm refletem perdas de competiti-
vidade dos produtos manufaturados brasileiros. Parte dessa perda advm da con-
corrncia chinesa e outra da queda da competitividade das manufaturas brasilei-
ras no mercado mundial (Pereira, 2014) 2.
Nas importaes, o aumento da participao da China de 2% para 17% en-
tre 2000 e 2016 confirma a mudana da geografia comercial dos fluxos comercias
bilaterais do Brasil. Nesse caso, porm, as perdas de participaes dos Estados
Unidos e da Unio Europeia so relativamente menores que nas exportaes.
Para a Unio Europeia a participao nas importaes brasileiras caiu d 26% para
23% e dos Estados Unidos de 23% para 17% entre 2000 e o acumulado do ano
at outubro de 2016. As compras externas brasileiras esto concentradas em bens
de capital e intermedirios onde o comrcio intra-indstria e intra-firma impul-
sionado pelas empresas multinacionais relevante. A menor presena de empresas
chinesas em comparao com estadunidenses e europeias no territrio brasileiro
ajuda a explicar esse resultado3.
A nova geografia dos fluxos comerciais facilitou e ou reforou a orientao
da poltica externa brasileira durante o governo do Presidente Lula (2003/2010).
Essa passou a ser centrada no papel do Brasil como ator relevante na transfor-
mao da governana global a partir de um cenrio favorvel com a ascenso da
China e de grandes economias de pases em desenvolvimento, como a ndia e
frica do Sul. Nesse contexto, Estados Unidos e a Unio Europeia diminuem sua
influncia na agenda de definies brasileiras na governana mundial. Ao mesmo
tempo, as questes do terrorismo islmico, aps setembro de 2001, os problemas
associados do alargamento da Unio Europeia com a incluso dos pases da anti-
ga Unio Sovitica, contriburam para o afastamento das agendas bilaterais entre
o Brasil e as duas principais potncias econmicas ocidentais4. Alguns exemplos
ilustram esse cenrio.
2 A participao das manufaturas nas exportaes brasileiras para os Estados Unidos mais
elevada (58%) do que a da Unio Europeia (35%), dados de 2015.
3 Segundo o Censo de Capital Estrangeiro do Banco Central, a participao da China no esto-
que de investimento direto estrangeiro no Brasil era de 0,4%, em 2014
4 Em 2004, a Unio Europeia incorporou dez novos membros (Chipre, Repblica Checa, Es-
tnia, Hungria, Litunia, Letnia, Malta, Polnia, Eslovnia, Eslovquia) ao seu mercado
comum de 15 pases, que vigorava desde 1995.
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Na Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (OMC)

de 2003 no contexto da Rodada Doha, Estados Unidos e Unio Europeia apre-
sentaram uma oferta para agricultura que era um dos impasses nas negociaes
multilaterais. A ideia era replicar a estratgia na Rodada Uruguai (1986-1994)
quando os dois membros da OMC apresentaram um acordo do que estavam
dispostos a ofertar na rea agrcola. O risco de no aceitao pelos outros mem-
bros da OMC era a perda das negociaes j encaminhadas nos outros temas da
Rodada 5. A oferta foi aceita e a meta da liberalizao do comrcio agrcola passou
a incorporar um dos itens da agenda pendente da Rodada Uruguai. Em 2003, a
mesma estratgia encontrou resistncia a partir da coaliso formada por 20 pases,
entre eles Brasil, China e ndia. O fato novo nessa coaliso que a recusa pro-
posta dos Estados Unidos e da Unio Europeia no derivou de interesses comuns
especficos na rea agrcola dos membros do G-20. China e ndia defendiam a
manuteno de redes de proteo e subsdios para o setor agrcola, pois receavam
o impacto das propostas de liberalizao desse setor sobre suas populaes ru-
rais. A frente comum com o Brasil, defensor da liberalizao, foi possvel a partir
de identificao de objetivos comuns nas negociaes como preservar margens
de maior autonomia das polticas domsticas e tratamentos diferenciados para
os pases em desenvolvimento6. Esse episdio marcou a perda de relevncia do
QUAD (Estados Unidos, Unio Europeia, Canad e Japo) como fator decisivo
nas negociaes da OMC.
A crise de 2008 ir consolidar a busca do governo brasileiro por um papel
protagnico no cenrio mundial, a partir de alianas com pases fora do eixo das
potncias ocidentais. Em 2009 realizada a Primeira Cpula dos BRICS e o gru-
po passa a atuar conjuntamente nas propostas analisadas pelo G-20 financeiro7.
O grupo BRICS reflete a nova configurao da economia mundial, onde as trans-
formaes da agenda multilateral deixam de ser guiadas exclusivamente pelos in-
5 As negociaes na Rodada do Uruguai seguiam o princpio do single undertaking. O acordo

s seria fechado quando todos os temas fossem negociados.
6 Nesse caso, o Brasil passou a aceitar que os compromisso de liberalizao e fim dos subsdios
agrcolas deveriam ser tratados de forma diferenciada em funo do grau de desenvolvimento
dos pases. Posteriormente em 2008, numa nova tentativa de vencer o impasse agrcola, Brasil
ir se alinhar com os Estados Unidos e a Unio Europeia, enquanto China e ndia no iro
aceitar a proposta das clusulas de salvaguardas agrcolas. Esse episdio confirma que o G-20
agrcola de 2003 no era motivado por slidos interesses comuns agrcolas de seus pases
membros.
7 BRICS composto pelo Brasil, Rssia, China, ndia e, em 2010, a frica do Sul passa a ser
membro do grupo. O G-20 financeiro foi criado em 1999 e agregada as maiores economias do
mundo desenvolvido e em desenvolvimento.
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teresses exclusivos dos Estados Unidos e da Unio Europeia (Lima e Castelan,

2013). Nesse contexto, as demandas dos BRICS se direcionam para aumentarem
sua influncia e poder de deciso nos organismos multilaterais, como o Fundo
Monetrio Internacional e o Banco Mundial. Em adio, o grupo avana com a
sua institucionalidade com a criao do Banco BRICS voltado para projetos de
infraestrutura e a criao de um fundo de reservas, para situaes de crises cam-
biais nos pases.
Alm das iniciativas no plano multilateral, o governo Lula privilegiou uma
agenda Sul-Sul a partir da intensificao de programas de cooperao tcnica em
pases africanos e latinos e acordos comerciais com pases do Sul (ndia, Unio
Aduaneira da frica do Sul, Palestina, Egito, por exemplo.). O projeto de inte-
grao sul-americana foi eleito como prioridade da poltica externa atravs da
Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL).
A orientao da poltica externa e comercial do Brasil no foi consensual.
Alguns consideraram que o discurso ideolgico ignorou os efetivos interesses eco-
nmicos do pas e o afastou de uma agenda condizente com as transformaes
da economia mundial (Veiga e Rios, 2010). Alm disso, descartou a importncia
dos novos acordos amplo de comrcio, com a incluso de servios, polticas de
competio, negociaes sobre barreiras no tarifrias, entre outros. A agenda de
acordos do Chile, Colmbia e Peru com os Estados Unidos, Unio Europeia,
China (no inclui a Colmbia) passa a ser citada como um exemplo a ser seguido
pelo Brasil. O Brasil teria errado ao colocar todas as suas fichas nas negociaes
multilaterais que no avanaram.
O ativismo do Brasil na agenda multilateral desacelerou a partir de 2012.
O governo Dilma de 2011 reduziu a importncia da poltica externa brasileira e,
alm disso, as questes econmicas domsticas passaram a ganhar espao no de-
bate nacional. A desacelerao da China e a queda nos preos das commodities
alou o tema da desindustrializao e da primarizao da pauta exportadora do
pas como uma das principais questes da poltica comercial do Brasil. As vendas
para a China, principal mercado de exportao do pas a partir de 2009, esto
concentradas ao redor de 80% em minrio de ferro, soja e petrleo.
O governo reeleito Dilma que tomou posse em 2015 enfrentou um cen-
rio de agravamento das questes econmicas: inflao; dficit pblico e que-
da nas exortaes brasileiras. No mundo, o tema dos mega-acordos regionais
(Transpacfico e a Parceria Transatlntica de Comrcio e Investimento entre os
Estados Unidos e a Unio Europeia) passou a dominar o debate sobre os rumos
do multilateralismo. Na Amrica Latina, o Mxico, Chile, Colmbia e Peru
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formam a Aliana do Pacfico, enquanto o Mercosul continua paralisado em

relao ao seu projeto de consolidao da unio aduaneira8. Nesse contexto, o
governo lana o Plano Nacional de Exportaes, onde ressalta a importncia dos
acordos comerciais.
Em meados de 2016, o novo governo que assumiu aps o impeachment de a
Presidente Dilma ir reforar a importncia dos acordos comerciais, em especial
com os pases desenvolvidos. A mensagem no discurso de posse do novo Ministro
das Relaes Exteriores o retorno a uma poltica externa pragmtica e voltada
para os interesses dos setores domsticos, o que teria sido a diretriz dos anos de
1990. Essa mudana de orientao coincide, porm, com um momento de crti-
cas aos acordos comerciais e dos efeitos da globalizao nas principais potncias
mundiais. Nesse sentido, a nova orientao da poltica externa brasileira estaria
descolada das diretrizes dominantes no atual cenrio das principais potncias
ocidentais. A prxima seo ir analisar esse tema, a partir das relaes Brasil-
Estados Unidos, apresentando antes uma sntese das principais caractersticas
dessa relao.
As relaes econmicas-comerciais
Brasil-Estados Unidos
Desde os anos 1980, as relaes comerciais Brasil-Estados Unidos podem ser

divididas em trs perodos.
1. Anos 80. Contenciosos. O aumento do dficit comercial dos Estados

Unidos nesse perodo e o acirramento da concorrncia internacional leva-
ram ao aumento da demanda protecionista nos Estados Unidos. De um lado
o alvo era o Japo que concorria em setores de alta e mdia alta tecnologia e,
do outro lado estavam os novos pases industrializados, como o Brasil, que
concorriam em setores como siderurgia, txteis e vesturio. O aumento do
dficit comercial dos Estados Unidos associado valorizao do dlar, nesse
perodo, apresentado como resultado do reduzido grau de reciprocidade
por parceiros dos Estados Unidos em termos de abertura comercial. O Brasil
foi o campeo de investigaes sobre direitos compensatrios nos Estados
8 As sucessivas prorrogaes para a plena implementao da tarifa externa comum e a introdu-

o de barreiras ao comrcio intra-regional, associadas crise argentina, levaram ao debate
sobrea convenincia de se abandonar o projeto da unio a favor de uma proposta de uma rea
de livre comrcio.
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Unidos. Alm disso, os pases mantiveram posies divergentes durante o

perodo de 1986/1989 na Rodada Uruguai. O Brasil ao lado da ndia rejei-
tava a forma como os Estados Unidos entendia a incluso dos novos temas
nas negociaes multilaterais: total liberalizao dos servios; fim das exce-
es aos direitos pantentrios; e, regras que reduziam o grau de liberdade de
medidas de controle do investimento estrangeiro no pas. O Brasil ao lado
da ndia e do Japo foi citado como um dos pases que mais desrespeitam os
direitos econmicos e comerciais dos Estados Unidos sob a gide da Seo
Super 301 do Legislativo dos Estados Unidos.
2. Anos 90. Dialogo/divergncias. Reformas domsticas no Brasil alinhadas
com os compromissos da Rodada Uruguai e o incio das negociaes da
ALCA (rea de Livre Comrcio para as Amricas) iro moldar as posies
comerciais dos pases. No h graves contenciosos, mas o Brasil tende a op-
tar pela defesa de uma agenda que no ultrapasse as regras j acordadas na
Organizao Mundial do Comrcio, enquanto os Estados Unidos defendem
uma negociao OMC plus. Ressalta-se que um dos pontos de discrdia nas
negociaes da ALCA era a diferena de tratamento a ser concedido a pases
que pertenciam a acordos comerciais, em especial, unies aduaneiras. Os
Estados Unidos defendiam que os pases negociassem individualmente e o
Brasil que as suas propostas fossem apresentadas a partir do bloco Mercosul.
A posio brasileira venceu. Nesse mesmo perodo, lanado o incio das
negociaes com a Unio Europeia para a formao de uma rea de livre
comrcio com o Mercosul. No debate brasileiro, o acordo com a Unio
Europeia foi identificado como uma forma de fortalecer o Mercosul, pois se
tratava de negociaes entre dois blocos.
3. Anos 2000. Afastamento/Apatia No Brasil, a cooperao Sul-Sul, a China
e a integrao sul-americana so os temas prioritrios da poltica externa/
comrcio exterior, como antes mencionado. A crise de 2008 e a ascenso
dos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) consolida essa
posio. Por outro lado, os Estados Unidos, alm das questes de segurana
ps 2001, seguem uma agenda de acordos bilaterais de comrcio que o Brasil
no participou. As negociaes da ALCA foram paralisadas aps a Reunio
Ministerial de Miami, em 2003. O Brasil prope que temas que estavam
sendo negociados na Rodada de Doha iniciada em 2001 deveriam sair da
agenda ALCA. Nos Estados Unidos, a aprovao do mandato negociador do
Executivo para negociaes comerciais (Trade Promotion Authority) reduz a
possibilidade de concesses na rea agrcola e de investigaes sobre prticas
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desleais (dumping e subsdios). As negociaes com a Unio Europeia, aps

a troca da lista de ofertas entre os dois blocos em 2004 chagam a um impas-
se. Todos esses fatores reforam a opo pela agenda Sul-Sul do governo
brasileiro.
Hirst (2011) define a relao Brasil-Estados Unidos como uma de conflito

-limite. Os pases nem sempre esto alinhados, mas no chegam a situaes de
ruptura, o que pode ser aplicado s relaes comerciais ao longo do tempo. Nos
anos 2000, entretanto, o que teria predominado foi uma relao de afastamento
e ou apatia. Diversos autores compartilham dessa viso, pois no identificam
nenhuma agenda comum que mobilize o governo de Braslia ou de Washington
(Frechette e outros, 2012)
Outros consideram que possvel identificar questes que sugerem novas
oportunidades para ambos os pases (Sotero, 2012). O Brasil precisa elevar o seu
investimento e melhorar a sua produtividade para no cair na armadilha da renda
mdia. Nesse caso, acordos de cooperao em cincia, tecnologia, rea espacial,
educao, energia, defesa, investimento e comrcio so desejveis. A internacio-
nalizao das empresas brasileiras aproxima o Brasil de temas que interessam aos
Estados, como os acordos de bitributao e de investimentos.
No h falta de acordos entre o Brasil e os Estados Unidos nas mais diver-
sas reas. Existem quatro fruns de coordenao bilateral: Dilogo de Parceria
Global (conduzido pelo ministro das Relaes Exteriores do Brasil e o secret-
rio de Estado dos Estados Unidos); Dilogo de Cooperao em Defesa (con-
duzido pelo ministro da Defesa do Brasil e o secretrio de Defesa dos Estados
Unidos); Dilogo Estratgico em Energia; e, o Dilogo Econmico-Financeiro.
Alm disso, em maro de 2011 foi assinado o Acordo de Cooperao Econmica
e Comercial com o objetivo de expandir e fortalecer as relaes econmicas entre
os pases.
Em adio, h uma extensa lista de memorandos de entendimento em di-
versas reas, alm de acordos de cooperao e trocas de informaes. No entanto,
como relatado na Comisso de Comrcio do Congresso dos Estados Unidos (The
House Ways and Means Trade Subcommitee, em 12 de junho de 2013), a quantidade
de acordos no tem conduzido a um cenrio propcio a novas oportunidades para
as relaes de comrcio.
Momentos de tenso nas relaes entre os dois pases, como o da escuta
telefnica pela Agncia Nacional de Segurana dos Estados Unidos (NSA), em
2013, no se traduziram em conflitos, mas contriburam para o afastamento,
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num momento em que o governo brasileiro emitia sinais que estava interessado
continuar com a agenda de entendimentos bilaterais 9. Em 2015, o vice-presiden-
te dos Estados Unidos esteve na posse da Presidente Dilma e no mesmo ano, a
Presidente brasileira visitou os Estados Unidos, colocando para trs o episdio
da NSA.
Ressalta-se que as visitas renderam a assinatura de uma srie de memorandos
e acordos de cooperao. Na visita de Dilma aos Estados Unidos, foi anunciado
um acordo de reconhecimento de patentes, negociaes para um acordo de faci-
litao de comrcio e a possibilidade de o Brasil entrar para o programa Global
Entry que facilita a entrada de viajantes frequentes aos Estados Unidos (em geral
por razes de carter profissional)10. O acordo de facilitao de comrcio foi as-
sinado, em 2016.
No Brasil, o cenrio econmico desfavorvel e a queda da participao das
manufaturas nas exportaes levam a que os setores empresariais passem a defen-
der a realizao de acordos/entendimentos com as grandes economias ocidentais
(Hirst e Pereira, 2016). O governo Dilma retoma as negociaes com a Unio
Europeia e, em 2016, houve uma troca de ofertas, mas nada foi concludo.
O governo Temer que tomou posse em setembro de 2016 ir encontrar um
ambiente favorvel para o estreitamento das relaes bilaterais com os Estados
Unidos. Alm disso, no campo poltico, algumas iniciativas destravam pontos
sensveis na agenda bilateral. Uma se refere ao incio do reatamento das relaes
entre os Estados Unidos e Cuba. Outra remete s declaraes do governo brasi-
leiro que demandam o enquadramento da Venezuela nas regras do Mercosul e
sinalizam que no mais sero sempre acatadas de forma favorvel as diretrizes da
poltica Venezuela.
A posse do Presidente Trump, a partir de janeiro de 2017, gera dvidas
quanto s diretrizes da poltica externa/comercial dos Estados Unidos. A estagna-
o e/ou retrocesso na agenda de acordos comerciais? Recrudescimento do pro-
9 Escutas telefnicas em relao a diversas autoridades estrangeiras, entre elas a Presidente do
Brasil.
10 Podem ser citados alguns dos documentos assinados, em 2015: Acordo de Previdncia Social;
Memorando de Entendimento na rea de Direitos Humanos; Memorando de Entendimento
para a Promoo do Crescimento da Micro, Pequena e Mdia Empresa; Acordo entre a Agn-
cia Espacial Brasileira e a NASA Sobre o Programa GLOBE; Ajuste Complementar de Coo-
perao entre a Agncia Espacial Brasileira e a NASA sobre Fsica Espacial e Heliofsica e
Pesquisa sobre Clima Espacial; Plano de Trabalho Conjunto entre a Receita Federal e a Agn-
cia de Fiscalizao de Aduana e Proteo de Fronteiras; Memorando de Intenes sobre Con-
vergncia Regulatria entre o MDIC e o Departamento de Comrcio (Ministrio das Rela-
es Exteriores, 2016).
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tecionismo similar ao dos anos de 1980? Qual tratamento ser dado a pases par-
ceiros da China e que incentivam a entrada de seus investimentos? Quais so as
possveis estratgias do Brasil?
Consideraes Finais
prematuro tirar concluses. Em adio, o executivo depende da aprova-

o do Congresso em relao a grande parte de medidas relativas s relaes co-
merciais com seus parceiros. Mesmo com a maioria republicana no Senado e na
Cmara dos Deputados no h consenso quanto s propostas realizadas durante
o perodo de eleio do Presidente Trump.
A principal mensagem que o governo brasileiro deve continuar a sua estra-
tgia de identificao de questes que podem ajudar a impulsionar o comrcio e
o investimento com os Estados Unidos. Devem ser priorizadas questes que tra-
gam ganhos para ambos os parceiros. No se deve esperar, o que j no ocorria,
tratamentos especiais e diferenciados para o Brasil. A agenda de reconhecimento
mtuo de certificaes de qualidade, acordos de bitributao, facilitao no co-
mrcio de servios so temas de uma agenda empresarial que interessa tambm
aos objetivos de expanso do comrcio do presidente eleito dos Estados Unidos.
Temas de agenda de negcios podero ser bem-vindas, mesmo com o possvel
vis protecionista do Presidente Trump.
Lia Baker Valls Pereira Universidade do Estado do Rio de Janeiro/Faculdade de Eco-

nomia. Fundao Getulio Vargas/Instituto Brasileiro de Economia.
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Referncias
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Contemporary U.S.-Latin American Relations: Cooperation or Conflict in the 21st Century?
In: Jorge I. DOMNGUEZ, J. I.; Rafael Fernndez de CASTRO, R.F. (eds.). New York:
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Sul, Estados Unidos e Unio Europeia. In: In: BONELLI, R.; VELOSO, F. (orgs.) Ensaios
IBRE de economia brasileira. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014, v.II
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VEIGA, P.M e RIOS, S.P. A Poltica Externa Brasileira sob Lula: o fim do Consenso de
Braslia Artigos CEBRI, Vol.3, Ano V julho-setembro. Rio de Janeiro: CEBRI, 2013
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73
Para alm do mito:

Condies para a construo de uma
liderana realista do Brasil na arena global do
desenvolvimento sustentvel de baixo carbono
Eduardo Viol a
Matas Fr anchini
Introduo
Em 2009, Brasil deixou de ser em um pas bloqueador na poltica interna-

cional da mudana climtica, ao propor um compromisso voluntrio de reduo
de trajetria de emisses relativamente ambicioso entre os pases no anexo
1 para 2020, no marco do Acordo de Copenhague da Conveno de clima da
ONU (CQNUMC). Para alm do discurso, o Brasil sustentava essa promessa
na sano de uma lei de mudana climtica e, sobre tudo, no sucesso do plano
de controle de desmatamento da Amaznia, que desde 2005 estava reduzindo
drasticamente a produo de GEEs (Gases de Efeito Estufa). Como esses desen-
volvimentos, o pas se colocava na vanguarda dos grandes emergentes China,
ndia, Rssia, frica do Sul e dos vizinhos da Amrica Latina particularmente
o Mxico no esforo global por mitigar a mudana do clima.
No entanto, esse papel de destaque no duraria muito, e a partir de 2011, o
Brasil reverteria drasticamente a situao, exibindo em 2016 um retrocesso visvel,
tanto em relao a se mesmo quanto em relao aos outros pases.
Domesticamente, o ritmo de queda do desmatamento se desacelerou e o
governo se acomodou a um novo status quo de aproximadamente 5.000km2 de
floresta amaznica desmatada por ano, nmero aberrante para uma democracia
consolidada. Paralelamente, a matriz energtica se tornou mais intensiva em
carbono, pelo crescimento do consumo e produo de combustveis fsseis
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particularmente o petrleo somado s dificuldades das grandes hidroeltricas,

e a estagnao do etanol. Em termos de poltica, o governo pouco avanou com
a Poltica Nacional de Mudanas Climticas estabelecida em 2010 e acentuou
sua posio conservadora e pouco cooperativa nas negociaes da Conveno
de Clima.
Como contrapartida, alguns dos pases que no perodo 2006-2011 tinham
sido mais conservadores que o Brasil o superaram nos seguintes cinco anos, ba-
sicamente por terem entrado na nova fronteira da mitigao global: as energias
renovveis no tradicionais elica e solar. Assim, grandes emergentes como a
China e alguns vizinhos latino-americanos como a Costa Rica, Chile, Uruguai e
o Mxico, estabeleceram e executaram metas de substituio de energia fssil por
renovvel, tendo impactos positivos nas matrizes energticas.
Entretanto, o Brasil continuou se ufanando do seu sucesso na rea ambien-
tal, declarando ao mundo que era uma economia de baixo carbono, ficando assim
preso de uma narrativa obsoleta que apresentava o mito do pas como potncia
ambiental pelo nico fato de ter controlado parcialmente o desmatamento.
Isso no significa que o controle do desmatamento tenha sido um esforo banal
da sociedade brasileira, mas que ele deveria ser a base de qualquer compromisso
do pas na rea da sustentabilidade, e no o objetivo. Ao mesmo tempo, o mito do
Brasil como potncia ambiental convergia e alimentava o mito geral do perodo:
O pas tinha se tornado um lder nos assuntos globais.
Nessa consolidao das tendncias conservadoras o Brasil tambm ficou
preso de certos alinhamentos polticos rgidos e pouco inclinados cooperao,
como o G-77, o BASIC e, o eixo bolivariano/kirchnerista na Amrica Latina.
Como resultado, a poltica externa do Brasil operou como um obstculo para a
construo da governana dos grandes temas ambientais fronteiras planetrias.
Essas tendncias negativas minaram qualquer possibilidade do Brasil se tor-
nar uma liderana positiva na arena internacional do desenvolvimento sustentvel
de baixo carbono e, como consequncia, de desenvolver um papel global mais
cooperativo como agente das Relaes Internacionais, marcadas pelas exigncias
do Antropoceno.
Nesse capitulo, discutiremos em primeiro lugar as bases da degradao da
posio brasileira na poltica internacional da sustentabilidade, problematizando
o mito do pas como potncia ambiental.
Em segundo lugar, argumentaremos que o caminho para uma liderana in-
ternacional slida do Brasil radica em dois grandes movimentos domsticos: a
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co n d i es pa r a a co nst ru o de u m a lid e rana re alis ta d o bras il 75
revoluo das energias elica e solar e a transio da Amaznia do sculo XIX

para o sculo XXI, isto , do desmatamento para a quarta revoluo industrial.
Finalmente, sugeriremos algumas medidas de poltica externa imediatas para
iniciar a construo dessa liderana, sob o argumento de que o Brasil deve se
tornar o porta-voz do Antropoceno entre os grandes pases emergentes, aban-
donando a tradio de alianas e discursos sulistas rgidos. Esse movimento re-
formista do Brasil se torna necessrio na atual conjuntura internacional, para
tentar moderar o impacto altamente negativo da eleio de Donald Trump como
Presidente dos Estados Unidos com maioria republicana em ambas as a Cmara
de Representantes e o Senado. Mas tambm se torna limitado, j que as perspec-
tivas da agenda da sustentabilidade de baixo carbono no sistema internacional
tendero a se degradar, assim como qualquer tentativa de liderana efetiva na
matria, de parte de qualquer ator. Assim, o Brasil pode se encontrar em uma
situao similar do ano 2001, quando assumiu uma posio cooperativa de ar-
ticulao com a UE, frente ao retiro da administrao do Presidente George W.
Bush do Protocolo de Kyoto.
Essa nova estratgia de poltica externa dever ter quatro elementos princi-
pais: uma aliana global com as potncias reformistas e moderadas do sistema
Unio Europeia, Canad, Mxico, AILAC e potencialmente a China como
contraponto das posies conservadoras da administrao Trump; uma aliana
com a China no mbito do BASIC para conter as inclinaes conservadoras da
ndia; uma aliana hemisfrica com as democracias americanas mais reformistas ,
Canad, Mxico, Chile, Colmbia, Costa Rica e; uma estratgia sul-americana
de sustentabilidade de baixo carbono, com o Mercosul e o OTCA como mbitos
de ao preferidos.
Como dado do cenrio, destacamos no apenas a profunda crise que o pas
atravessa, mas o impacto da Operao Lava-Jato, o mais vasto e profundo proces-
so de investigao anticorrupo desenvolvido na historia das democracias. Se ela
se consolida como vetor de crescimento da regra da lei no pas, os impactos sobre
uma eventual liderana internacional do Brasil seriam muito visveis e positivos.
Com esses objetivos, o capitulo organizado da seguinte forma: uma primei-
ra parte que discute o Brasil como potncia ambiental subdesenvolvida no marco
do Antropoceno; uma segunda parte que analisa o impacto negativo da poltica
externa das administraes do PT sobre a liderana do pas e; uma terceira que
destaca os movimentos internacionais e domsticos que o Brasil deveria fazer
para construir uma liderana sustentvel.
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Parte 1: Brasil na governana do Antropoceno:

potncia ambiental subdesenvolvida
1.1 O Antropoceno como marco das Relaes Internacionais do Sculo XXI
Durante os ltimos onze mil anos a Terra se manteve dentro do domnio

estvel do Holoceno, isto , certos parmetros biogeoqumicos e atmosfricos
oscilando dentro de um espao relativamente pequeno: gerando principalmente
condies climticas (temperatura, precipitaes, extremos climticos) benignas
e estveis em muitas regies do planeta aps a ltima era glaciar. Essa estabilida-
de permitiu o desenvolvimento e florescimento da civilizao humana (LYNAS,
2012).
No entanto, a partir da primeira revoluo industrial, as nossas prprias
aes (aumento de populao, consumo massivo de recursos naturais, presso so-
bre ecossistemas, etc.) esto efetivamente colocando uma serie de processos cen-
trais do sistema terrestre fora dos parmetros de oscilao estvel. Essa alterao
marca a transio do Holoceno para uma nova era: o Antropoceno (CRUTZEN,
2011; ROCKSTRM et al, 2009). Como afirmam Viola e Basso (2016:12)
O fim do sculo XX e incio do sculo XXI so palco de uma transformao sem

precedente na histria: inaugurou-se o Antropoceno, nova poca geolgica e huma-
na em que o meio ambiente deixa de ser estvel, mero pano de fundo dos dramas
humanos, para tornar-se instvel, questo central nas preocupaes humanas, espe-
cialmente em relao sobrevivncia no longo prazo. Mitigar a instabilidade am-
biental bem comum global; requer concertao internacional com cesso parcial da
soberania dos Estados em prol de uma governana global mais efetiva.
Considerando essa situao, a cincia avanou na identificao de fronteiras

planetrias dentro das quais a humanidade poderia operar de forma segura em
referencia ao funcionamento do sistema terrestre. A ideia de fronteiras planetrias
aparece como uma nova forma de abordar a questo da sustentabilidade, no j
de forma isolada e localizada (anlises setoriais de limites ao crescimento e mini-
mizao de externalidades negativas) como a abordagem ambiental clssica, mas
de forma global, sistmica.
A administrao dessas fronteiras planetrias implica um desafio profundo
para a governana em todos os nveis. A governana global aparece especialmen-
te exigida, na medida em que os limiares planetrios se tornam global commons,
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embora de diversa espcie. Os bens comuns globais demandam solues admi-

nistradas, isto , o envolvimento da maioria das partes para ter uma soluo eficaz
e eficiente, de forma que definir e proteger um espao de operao seguro para a
humanidade impossvel sem elevados nveis de cooperao internacional.
O fim da estabilidade ambiental significa que conceitos de ameaa e segurana pre-

cisam ser atualizados. Maior ameaa segurana sistmica tende a ser, cada vez mais,
a ultrapassagem dos limites planetrios, no as guerras no centro do sistema como
foi at o sculo XX, dada a improbabilidade de uma guerra sistmica neste incio
do sculo XXI. () Por isso, tambm o conceito de interesse nacional precisa ser
atualizado: dado que para mitigar mudanas to significativas no sistema planetrio
essencial alcanar cooperao que v alm do mnimo denominador comum, ne-
cessrio aprofundar a governana global, o que implica cesso de soberania em favor
de acordos intergovernamentais mais robustos (VIOLA e BASSO, 2016:1).
Mas essa cooperao se enfrenta a um obstculo central, a disrupo do siste-

ma terrestre incremental (combinando processos rpidos e lentos) e seus efeitos
mais evidentes esto localizados em uma escala temporal ampla. No entanto, a
humanidade apenas reage a ameaas imediatas muito tangveis ou imoralidade
extrema e como consequncia, as instituies sociais esto criadas e funcionam
dentro do horizonte do curto prazo. O fundamento do desenvolvimento susten-
tvel definido cada vez mais em referencia a um espao de operao segura para
a humanidade o longo prazo.
A mudana climtica aparece como a fronteira planetria cuja governana
se torna mais urgente, premissa justificada na enorme acumulao de evidncias
cientficas sobre seus impactos potenciais e a acelerao de fenmenos climticos
extremos na ltima dcada. A comunidade internacional tem reagido de forma
tmida ao desafio, e mesmo considerando o esforo negociador feito para assinar o
Acordo de Paris em finais de 2015, os compromissos tomados pelos pases no seu
marco so largamente insuficientes para atingir a meta de 2C, e muito menos a
meta de 1,5 graus que prticamente impossvel. O futuro do acordo e da esta-
bilidade do sistema climtico depender no nvel de ambio e implementao
dos compromissos que os pases manifestem, particularmente os mais importan-
tes em teremos de economia e emisses (Franchini, 2016).
Nesse marco, a eleio do Donald Trump como Presidente dos Estados
Unidos um dado muito negativo, j que significar o final da tentativa de li-
derana americana esboada durante a Presidncia de Barack Obama, limitando
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seriamente as perspectivas da cooperao global na rea da mudana do clima

(Victor, 2016). Em convergncia com o mainstream do Partido Republicano
que controlar o Congresso durante 2017-2018 Trump tem negado a existncia
do fenmeno da mudana climtica e tem qualificado as polticas de descarbo-
nizao da administrao Obama como nocivos para a economia dos EUA. At
que ponto a nova posio do governo americano impactar o futuro do Acordo
de Paris e a trajetria da descarbonizao global uma pergunta em aberto, mas
no h quase duvidas de que os efeitos sero negativos.
1.2 Brasil e o mito da potncia ambiental global
Brasil um dos agentes centrais da governana dos limites planetrios, por seu
capital ambiental fsico, cujos dados so bem conhecidos: a) Estoque de carbono
florestal mais importante do mundo1; b) Maior estoque de biodiversidade do
mundo; c) Maior reserva de terras agriculturveis e agrobusiness mais competitivo
do mundo; d) Terceiro maior estoque de gua potvel do mundo (aps Rssia
e Canad); e) A produo de etanol mais eficiente do mundo, e a segunda em
quantidade produzida (atrs dos EUA); f ) A maior reserva de energia hidrulica
no mundo, com capacidade para facilmente utiliz-la, por ter indstria global-
mente competitiva nesse campo; g) grande potencial elico e gigantesco solar
fotovoltaico.
No entanto, em termos de capital ambiental social o Brasil dos menos
desenvolvidos entre as democracias consolidadas, fato que lhe impede assumir
uma posio de liderana mais acorde com o seu capital fsico. Com muito mais
intensidade do que em outras democracias, a lgica do curto prazo governa as
instituies polticas e econmicas brasileiras, e nesse processo o baixo nvel edu-
cacional da populao joga um papel fundamental. Nesse marco, o sistema poli-
tico brasileiro incapaz de agregar a extrema fragmentao de interesses setoriais
imperante, e fica refm de objetivos tticos de curto prazo.
Em termos mais especficos, seis caractersticas da democracia brasileira cons-
piram contra um maior compromisso com a sustentabilidade de baixo carbono,
as primeiras trs so de carter estrutural, e por tanto mais importantes e difceis
de mudar, as outras trs so em boa medida expresso dessa estrutura:
1 O Brasil tem a segunda maior rea florestal do planeta, atrs apenas da Rssia, cujas emisses
originadas no desmatamento so inferiores devido composio de suas florestas: uma parte
importante de floresta boreal e a outra floresta temperada.
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Sistema politico extremamente fragmentado e pouco representativo. Sistema

multipartidrio altamente fragmentado, oligrquico e personalista. A exis-
tncia de inmeros poderes de vetos cruzados acaba mitigando ou esterili-
zando a construo de bens universais.
Educao de baixa qualidade, ineficiente e atrasada. Essas condies favore-
cem o particularismo e no a procura por interesses universais que so mais
complexos de perceber e assimilar.
Organizao burocrtica estatal hipertrofiada, compartimentalizada, corrup-
ta e ineficiente, cujo critrio principal de organizao e funcionamento no
o mrito, mas a distribuio de poder entre as foras politicas. No estamento
burocrtico a maioria dos funcionrios no opera como servidor pblico,
mas se serve da sociedade para seu prprio interesse, subvertendo os objeti-
vos da funo.
Baixo investimento pblico em cincia e tecnologia, como proporo do
PIB.
Sistema tributrio complexo, regressivo e ineficiente, com altssima carga tri-
butaria para uma economia de renda mdia. A falta de consistncia interna
que eleva enormemente os custos de transao do sistema responde ao fato
de ser uma agregao de respostas de curto prazo estimuladas por diferentes
conjunturas econmicas. O principio geral que guia a cultura tributaria
atrasado, a extrao de recursos da sociedade.
Estagnao do gasto pblico ambiental e predomnio nas elites da necessida-
de de desenvolver infraestrutura convencional com baixssima conscincia da
necessidade de desenvolver infraestrutura de baixo carbono.
Essa profunda inconsistncia entre o capital fsico e o capital social da ao

Brasil o carter de potncia ambiental subdesenvolvida: a base material o coloca
como grande player, mas a dinmica social pouco comprometida com o bem
comum universal e o longo prazo minam as possibilidades de influenciar com
maior intensidade a governana das fronteiras planetrias.
Essa caracterizao diametralmente oposta narrativa sustentada pelas ad-
ministraes do PT na ltima dcada, que destacava o mito do Brasil como po-
tncia ambiental global. Fazendo nfase no sucesso da reduo do desmatamento
na Amaznia, o Brasil chegou a se apresentar como uma economia de baixo car-
bono na COP 21 de Paris em finais de 2015.
No entanto, particularmente as administraes de Dilma Rousseff foram
uma manifestao cabal das piores caractersticas da democracia brasileira, j que
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privilegiaram o curto prazo e os interesses setoriais, sacrificando o bem-estar fu-

turo por ganhos imediatos. Em termos concretos, isso significou a procura pelo
crescimento econmico de curto prazo e a qualquer custo com distribucionismo
populista para garantir o poder do PT.
Essa forma de ver a economia e a politica afetou negativamente a rea de sus-
tentabilidade de baixo carbono, particularmente em relao s energias renovveis
no tradicionais, mas tambm em relao proteo das massas florestais no pas.
A energia elica e sobre tudo a solar foram objeto de estmulos negativos,
mesmo quando o Brasil partia com uma vantagem inicial em relao s outras
economias, pela presena histrica da hidroeletricidade e o etanol na matriz ener-
gtica. No entanto, essa tradio renovvel em nada impactou o retrocesso obser-
vado particularmente nas administraes de Dilma Rousseff.
Como tinha acontecido na Presidncia de Lula aps a descoberta do pr-sal,
a poltica energtica brasileira foi definida pelo incentivo produo e consumo
de petrleo e derivados (Viola & Franchini, 2014). Na rea das energias renov-
veis, a ao estatal privilegiou aos setores estabelecidos pr-mudana climtica,
como a hidro e o etanol. Em especial, a grande hidroeltrica a aposta dos gover-
nos do PT nos grandes projetos do Rio Tapajs est associada a uma das piores
caractersticas da cultura politica brasileira: a corrupo, o convvio e mtuos
benefcios das empreiteiras e a classe politica e, a pouca sensibilidade ambiental e
social. Como resultado, as renovveis no tradicionais se mantiveram margem
das preferncias das administraes do PT, inclusive na rea de energia elica, em
que o destacado crescimento desde 2010 mesmo sem ter um impacto sensvel
na matriz energtica do pas obedeceu mais a questes de mercado que ao esti-
mulo da poltica.
A diferena de outros pases que sim avanaram nessa rea Mxico,
China, Uruguai o Brasil no tem uma pea de legislao o um plano slido
que balize as metas e rumos da transio energtica. Pelo contrario, os artigos
da Lei de Mudana do Clima que estabeleciam a progressiva substituio dos
combustveis fsseis foram vetados pelo Presidente Lula em 2010. Apenas o
INDC apresentado em dezembro de 2015 traz uma meta parcialmente con-
vergente com a transio, mas ela no tem sustento no ltimo Plano Decenal
de Energia (PDE), nem sustento sociolgico, na medida em que at os setores
renovveis do etanol e a hidro so contrrios mudana da matriz energtica.
A situao particularmente grave na rea de energia solar fotovoltaica, em que
o Brasil tem gigantescas potencialidades para aproveitar a queda sistemtica do
preo dessas iniciativas.
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Assim, enquanto a economia poltica internacional da energia evolua para

as renovveis no tradicionais, o Brasil, a pesar de ter grande potencial, apenas
avanou. O governo, no entanto, continuou enfatizando o valor das renovveis
tradicionais no seu discurso, ignorando sua progressiva queda de importncia
para o futuro da sustentabilidade.
Em relao proteo das florestas, as administraes do PT se acomodaram
ao novo status quo do desmatamento da Amaznia aproximadamente 5.000
km2 ao ano para o perodo agosto 2011- julho 2015 e no procuraram novos
meios para aprofundar o processo de controle. Pelo contrario, a ao estatal foi
menos intensa aps os perodos de Marina Silva e Carlos Minc (Viola et al, 2013).
Outrossim, dados preliminares mostram que o desmatamento no perodo agosto
2015-julho 2016 teria ultrapassado os 6000 Km2, num contexto de extrema redu-
o do oramento federal dedicado ao controle do desmatamento.
Finalmente, para fechar esse segmento, necessrio destacar que a poltica
macroeconmica dos governos Lula-Dilma em sintonia com as prticas polticas
dominadas pela corrupo e os movimentos de expanso de poder primeiro, e
supervivncia poltica depois, criaram um ambiente em que a sustentabilidade de
baixo carbono no tinha espao. No entanto, a reao que essa lgica gerou a
agenda do impeachment tambm no deixou lugar para essa agenda. A baixa
performance da Rede Sustentabilidade nas eleies municipais de 2016 so uma
amostra do reduzidssimo espao que o tpico da sustentabilidade ocupa atual-
mente na agenda pblica do pas.
Parte 2: A poltica externa como obstculo para a

liderana: ideologia e o mito da potncia global nas
agendas de Lula e Dilma
A poltica externa dos governos do PT foi um dos elementos centrais que con-
tribuiu para minar as possibilidades do pas se tornar um lder na agenda da sus-
tentabilidade de baixo carbono. O posicionamento do Brasil em questes como
mudana do clima, biodiversidade e Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel
(ODS), foi mais resultado de uma leitura ideolgica do mundo e das alianas
internacionais privilegiadas G-77, BRICS, e o Sul Global do que de uma
analise equilibrada e pragmtica dos interesses e possibilidades do pas. No que
resta desse segmento, apresentamos as linhas gerais da poltica externa das admi-
nistraes Lula e Dilma, sua expresso nas arenas da sustentabilidade global, e os
seus efeitos negativos sobre a liderana do pas nessa rea.
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A poltica externa brasileira no perodo 2003-2016 operou dentro dos limites

do sistema de instituies internacionais liberais criadas no segundo ps-guerra,
com o objetivo, no entanto, de aumentar a sua parcela de poder nesse arcabouo,
em aliana com os grandes pases emergentes particularmente a China, a ndia e
a Rssia. Isso significou um jogo de soma zero com as grandes potncias tradicio-
nais de Ocidente, de baixa intensidade, mas extremamente soberanista e nacio-
nalista. Esta estratgia mostrou-se extremadamente negativa durante a adminis-
trao Obama (2009-2016), quando o governo americano desenvolveu esforos
(mesmo que limitados pelo domnio Republicano do Congresso) de construo
de governana global.
Como contrapartida, o Brasil teve uma posio mais cooperativa em sua re-
lao com os aliados do Sul, de quem procurou ser uma liderana, na busca por
maior espao em um mundo percebido como dominado pelas potncias ociden-
tais. Assim, o pas afianou os vnculos com os grandes emergentes e participou
da fundao dos BRICS e do desenvolvimento de suas instituies. Nesse cami-
nho evitou fazer aluses situao de direitos humanos na China, ou s sistemti-
cas violaes democrticas na Rssia. Particularmente na era Lula, o Brasil expan-
diu as redes de cooperao com a frica, envolvendo algumas grandes empresas
brasileiras, estatais e privadas.
Na Amrica Latina, particularmente na Amrica do Sul, o Brasil procurou
consolidar o potencial de liderana que lhe oferecia o peso da sua economia e
sua condio de potncia em relativa ascenso. Nessa definio, tambm seguiu
inclinaes ideolgicas, se aproximando dos governos mais prximos da sua vi-
so do mundo, como a Venezuela, a Bolvia, e a Argentina. Como no caso das
alianas globais, o governo brasileiro evitou qualquer aluso aos desbordes au-
toritrios nesses pases, particularmente na Venezuela, onde a supervivncia do
regime Chvez-Maduro teve a Braslia como sustento principal entre os pases
democrticos do mundo.
No entanto, a tentativa de liderana brasileira do projeto integrador na
Amrica do Sul tropeou com as tendncias nacionalistas-soberanistas dos seus
pases includo o prprio Brasil a pouca inclinao brasileira para pagar algum
custo do processo e, a mensagem ambgua que o governo passava aos seus vizi-
nhos, ao priorizar os seus parceiros do BRICS em algumas instancias relevantes.
O transito do governo Lula para o governo Dilma teve impactos sensveis so-
bre a poltica externa do Brasil, que se tornou menos ativa em quase todos os m-
bitos, em parte motivada pelo declnio econmico do pas aps o fim do boom da
commodities. As linhas de definio bsica, no entanto, se mantiveram constan-
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tes isto e, o eixo BRICS-sulista-latinoamericanista-albano-desenvolvimentista

de contestao parcial da hegemonia das grandes democracias ocidentais.
O resultado geral dessa poltica externa guiada pela ideologia foi muito ne-
gativo para os interesses do Brasil como sociedade. Particularmente nociva foi a
insistncia do governo em uma posio rgida nas negociaes da Rodada Doha
da OMC, em linha com os seus aliados emergentes. Frente consequente estag-
nao da negociao multilateral, o Brasil abdicou de procurar outras opes para
ampliar os vnculos comerciais com o mundo como tratados regionais ou bila-
terais e insistiu na manuteno da estrutura rgida e protecionista do Mercosul,
que obriga s partes a negociar em bloco. Como resultado, o Brasil perdeu a
oportunidade de mitigar a sua marginalizao das cadeias globais de valor, e de
ganhar algum tipo de melhora na competitividade da indstria. Ao mesmo tem-
po, limitou as possibilidades dos setores mais dinmicos da sua economia, como
o agronegcio e a minerao.
O legado dessa definio de poltica externa sobre a atuao brasileira na
arena da sustentabilidade de baixo carbono tambm foi amplo e negativo, j que
obstaculizou a adoo de posies mais cooperativas e reformistas que, alias, eram
convergentes com o enorme capital ambiental do pas.
O caso mais destacado o da mudana climtica, rea em que o Brasil teve
historicamente posies conservadoras, como consequncia das irracionais taxas
de desmatamento na Amaznia que o pas apresentou at meados da dcada pas-
sada. Em outro trabalho, chamamos esse movimento de paranoia amaznica,
que levou ao pas a se aliar com grandes pases de matriz energtica suja China,
ndia para manter as florestas fora do mbito do regime de clima (Viola et al,
2013). A partir de 2006, o Brasil foi moderando sua posio em relao s massas
florestais, em parte como consequncia do sucesso do controle do desmatamento
na Amaznia.
No entanto, manteve ao longo das quatro administraes do PT uma de-
finio rgida do principio de Responsabilidades Comuns porm Diferenciadas
(CBDR), que coloca nos pases desenvolvidos a maior parte do esforo para fi-
nanciar e reduzir as emisses de GEE, ao tempo que exime aos no desenvolvidos
de qualquer obrigao que no seja voluntria. Essa posio se manteve constante
mesmo quando o pas estava em processo de reduo drstica de emisses doms-
ticas pelo controle do desmatamento e submetia CQNUMC um compromisso
de mitigao relativamente ambicioso em 2009. Uma posio mais alinhada com
a evoluo do capital ambiental do Brasil matriz energtica mais limpa que a
mdia dos pases e controle do desmatamento teria levado a uma posio mais
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prxima da Unio Europeia, e advogado pelo estabelecimento de metas de miti-

gao obrigatrias e mais ambiciosas para todos os pases.
No entanto, o governo preferiu repetir a aliana com os grandes emergen-
tes, batizada de grupo BASIC em 2009, cujas posies conservadoras marcaram
o fracasso de Copenhague e a baixa ambio do processo que levou ao Acordo
de Paris em 2015. A retrao conservadora da poltica externa brasileira de clima
foi mais visvel durante as Presidncias de Dilma Rousseff que, entre outras coi-
sas, recuperou a superconservadora doutrina sobre as responsabilidades histricas
sobre as emisses de GEE, particularmente no ministrio Figueiredo (2013-14).
Em relao a outras agendas relevantes da sustentabilidade de baixo carbo-
no, a atuao brasileira foi em geral conservadora. O Brasil foi relativamente
ativo na negociao do Protocolo de Nagoya, mas sua ratificao no Congresso
foi bloqueada por setores conservadores, alguns dos quais pertencem ao prprio
governo, como o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA).
Na negociao dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS), o Brasil
ocupou uma posio secundaria, sem advogar nem obstaculizar maiores nveis de
ambio ou compromisso. No entanto, j desde a Rio+20 em 2012, ficou claro
que a posio do pas em relao s questes da sustentabilidade, do baixo carbo-
no e da definio de economia verde, estavam supeditadas narrativa da justia
social e no apareciam como pilar prioritrio da noo de desenvolvimento do
pas. Nesse sentido, adotou uma posio convergente com o resto dos seus aliados
do Sul (Viola e Franchini, 2012).
Na Amrica Latina, sempre chamativa a ausncia de qualquer articulao
de relevncia na rea da sustentabilidade e o Brasil no contribuiu para expandir
a agenda. No mbito das negociaes de clima, os aliados preferidos das adminis-
traes do PT foram os grandes emergentes e no os pases da regio, apesar da
existncia de foros estabelecidos como o GRULAC (Grupo da Amrica Latina e
o Caribe nas Naes Unidas). Ao mesmo tempo, outro grupo de negociao den-
tro das COPs Associao Independente da Amrica Latina e o Caribe (AILAC)
no contou com a participao do Brasil, por exibir posies reformistas. Na
Amrica do Sul, nem o Mercosul, a UNASUL ou a prpria Organizao do tra-
tado de Cooperao Amaznica (OTCA) tiveram algum impacto nas polticas
externas de sustentabilidade dos pases em questo ou na posio brasileira.
Apesar dessas evidencias, o discurso oficial apresentava o Brasil como lder
ambiental, como uma economia de baixo carbono que tinha feito o que nenhu-
ma outra: reduzir drasticamente as emisses de GEE. Assim, o mito do Brasil
como potncia ambiental achou facilmente espao na narrativa irrealista em-
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bora poderosa e popular da liderana global brasileira que mudava a geografia

do mundo. O destino manifesto do Brasil potencia, contaminava qualquer pos-
sibilidade de uma leitura pragmtica da realidade e ao tempo que escolhia igno-
rar as deficincias no capital ambiental social e poltico, que base de qualquer
liderana real.
Parte 3: Para alm do mito:

bases para uma liderana brasileira real na
arena da sustentabilidade de baixo carbono
Para sustentar uma liderana slida na poltica internacional da sustentabili-

dade de baixo carbono o Brasil necessita uma srie de transformaes profundas
de meio e longo prazo na sua economia poltica, com destaque para as energias re-
novveis no tradicionais e o papel da Amaznia. Como consequncia, uma lide-
rana internacional brasileira reconhecida na rea tender a demorar alguns anos.
No entanto, possvel uma mudana imediata na estratgia de poltica exter-
na que represente uma promessa ou predisposio para essa liderana. Propomos
que essa estratgia central da poltica externa brasileira na rea de sustentabilida-
de de baixo carbono seja transformar o pas no porta-voz do Antropoceno como
principal problema das Relaes Internacionais do Sculo XXI entre os grandes
emergentes. Isto , que a posio internacional do pas esteja orientada a preservar
o espao de operao segura para toda a humanidade, e no apenas a defender a
difusa agenda do mundo em desenvolvimento. Como consequncia o pas dever
estimular a discusso e a entrada das fronteiras planetrias nas misses da OMC,
FMI e BM ao tempo que advogue pela criao e consolidao de estruturas de
governana global, como a promoo de uma organizao mundial ambiental
com poderes equivalentes OMC.
Essa virada reformista brasileira se torna ainda mais importante pelo resulta-
do das eleies nos EUA, j que sero necessrios maiores esforos das superpo-
tncias (China e UE) e das grandes potncias (Brasil, Japo, Coreia do Sul) para
mitigar os efeitos conservadores da administrao Trump. No entanto, provvel
que esses esforos sejam insuficientes para evitar a degradao da cooperao glo-
bal na rea da sustentabilidade de baixo carbono.
Os elementos centrais dessa nova definio da poltica externa brasileira so
os seguintes:
A sada do G-77, particularmente na rea de clima, mas tambm em outras
esferas. As posies rgidas, conservadoras e pouco cooperativas dessa agrupao
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esto cada vez mais afastadas da realidade do mundo e so contrarias ao interesse

do Brasil. Insistir na leitura dicotmica do mundo pases desenvolvidos versus
pases em desenvolvimento em extremo simplista e obstaculiza o caminho da
governana global.
Como resultado, a estrutura de alianas internacionais do Brasil dever mu-
dar, para privilegiar a relao com atores mais reformistas. Esse movimento de
pivoting deve envolver quatro plataformas:
1. Aliana Global Reformista
O Brasil dever alimentar a construo e consolidao de uma aliana com as

potncias reformistas e moderadas do sistema, na tentativa de mitigar os efeitos
negativos sobre a cooperao internacional na rea de clima resultante da eleio
americana. Os scios para essa empreitada sero a Unio Europeia, o Canad,
o Mxico, o AILAC e potencialmente a China, dependendo de qual seja sua
resposta geral administrao Trump. Nesse sentido, o Brasil se encontrar em
uma situao similar do ano 2001, quando frente ao retiro do governo Bush do
Protocolo Quioto, assumiu, junto com a UE, uma posio de liderana do pro-
cesso negociador (Viola et al, 2013).
2. BASIC Reformista
Uma redefinio do papel do grupo BASIC, em que o Brasil mais incisivo na

procura de uma agenda reformista. Nesse caminho, a aliana com a China se
torna fundamental para contornar e transformar os impulsos conservadores e blo-
queadores da ndia. Essa convergncia com a China se v facilitada pelo mutuo
interesse dos pases em avanar rapidamente com a transio energtica, que est
muito mais desenvolvida na China.
3. Plataforma Reformista das Amricas
Uma estratgia hemisfrica de sustentabilidade de baixo carbono, em que o Brasil

se aproxima dos pases mais reformistas das Amricas. Esse pivoting desde a
aliana ALBA-kirchnerista bloqueadora para uma Aliana Hemisfrica coopera-
tiva se sustenta em dois elementos: a existncia de uma base de pases mais refor-
mistas na regio: Canad, Mxico, os pases do AILAC (principalmente Chile,
Colmbia, Costa Rica, Panam e Peru) Uruguai e eventualmente Argentina e,
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a retrao do antiamericanismo populista na Amrica Latina, pelo colapso do

PT, e a retrao do peronismo na Argentina. No entanto, e paradoxalmente,
essa estratgia ter como obstculo fundamental a poltica externa americana sob
a administrao Trump. Nesse sentido, uma caracterstica bsica dessa aliana
hemisfrica nos prximos anos ser a de ser o contraponto para os movimentos
conservadores dos Estados Unidos.
4. Acordos Regionais Reformistas
A incorporao do vetor de baixo carbono no discurso e prtica do Mercosul

com eixo na energia solar fotovoltaica e da OTCA com eixo na transfor-
mao da Amaznia. No primeiro caso, Uruguai aparece como um aliado na-
tural, na medida em que o pas avanou de forma destacada na transio ener-
gtica. O caso da Argentina, que o pas chave para a consolidao eventual
do eixo de baixo carbono no bloco, um pouco mais incerto. A administrao
de Mauricio Macri j abandonou a posio extremadamente conservadora do
Kirchnerismo e existem evidncias de avanos na rea de energias renovveis,
particularmente a elica, mas uma mudana reformista est longe de estar con-
solidada. De todos os modos, no aparecem grandes obstculos polticos ou
econmicos para essa transio.
Na OTCA o Brasil poderia com relativamente poucos recursos dar uma

amostra concreta do seu compromisso com a sustentabilidade. O fato da
Organizao tem um mandato claramente ambiental, a sua sede estar em Braslia
e dois dos seus membros mais relevantes serem cooperativos Colmbia e Peru
facilita a tarefa de incorporar o eixo de baixo carbono no funcionamento da
Organizao. Consideramos essa transformao reformista da OTCA sob o es-
timulo do governo brasileiro como uma condio sine qua non para a liderana
ambiental internacional do pas.
Como resultado dessa estratgia de insero atravs de quatro plataformas,
o Brasil no correria o risco de ficar isolado nas negociaes. Todavia, em to-
dos os casos, a poltica externa se veria facilitada pela convergncia de interesses
entre os pases e a clareza das posies em favor de maior cooperao na rea da
sustentabilidade, realidade diametralmente oposta das errticas e fragmentadas
posies do G-77.
A mudana na plataforma de insero brasileira na agenda internacional da
sustentabilidade deve ser acompanhada de uma reviso de certos pontos centrais
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da sua posio na arena da mudana climtica, a rea de sustentabilidade mais

relevante:
1. O Brasil dever pressionar por metas de mitigao mais ambiciosas no mar-
co do Acordo de Paris, para todos os pases, comeando pela reviso da sua
prpria meta.
2. O Brasil dever advogar por mecanismos de MRV (Measuring, Reporting
and Verification) internacionais, objetivos e independentes, que permitam
avaliar de forma mais precisa o avano dos compromissos de mitigao dos
pases.
3. O Brasil dever abandonar a relutncia a tratar a mudana climtica apenas
no mbito da Conveno Quadro e contribuir com as outras grandes demo-
cracias que intentam levar a problemtica para outros foros relevantes, como
a OMC, FMI, BM, e o G-20.
Na rea de biodiversidade o Brasil dever ratificar rapidamente o Protocolo

de Nagoya e tornar-se um ativo membro da Conveno.
Na rea da governana da energia, o Brasil dever afiliar-se imediatamente
Agencia Internacional de Energias Renovveis. A no participao do pas nessa
organizao um dos exemplos mais claros do legado negativo das administra-
es do PT para a liderana brasileira da sustentabilidade e da negligencia no
tratamento das energias renovveis. A maioria dos pases do mundo so membros
(inclusive a China ingressou em 2014), na Amrica do Sul, o Brasil compartilha
a no-afiliao apenas com a Venezuela e a Bolvia.
Como afirmamos, esses movimentos de poltica externa apenas podero ser o
germe de uma liderana se forem acompanhados por um substrato de mudanas
na rea da economia poltica:
Reduo de intensidade de carbono do PIB e das emisses de GEE per

capita.
Uso eficiente das matrias primas, alto nvel de reciclagem no ciclo produti-
vo com progressivo abandono da obsolescncia planejada.
Uso eficiente da agua: reduo da intensidade de agua por unidade de PIB e
uso racional mltiplo dos recursos hdricos.
Proteo da biodiversidade, utilizao racional desses recursos na atividade
econmica.
Racionalizao do uso de fertilizantes na agricultura.
Eliminao dos subsdios aos combustveis fsseis.
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Progressiva eletrificao da matriz energtica e maximizao das energias re-

novveis no tradicionais na matriz energtica elica e solar.
Smart grid de energia que permita interligar eficientemente as diferentes for-
mas de energia.
Estimulo ao transporte coletivo e intermodalidade, privilegiando o abando-
no progressivo do transporte rodovirio.
Atingir desmatamento prximo de zero;
Explorar o potencial da Amaznia com a tecnologia do sculo XXI;
Igualdade republicana de oportunidades com promoo da reduo do n-
dice de Gini.
Estrutura tributaria com crescente nfase na tributao ao carbono, polui-
o e desperdio de agua, em substituio aos clssicos impostos ao capital
e trabalho.
Da lista anterior, destacamos duas agendas de transformao que so indis-

pensveis para colocar o Brasil na vanguarda da sustentabilidade; por um lado, a
transio energtica, isto , a substituio progressiva de fontes fsseis por renov-
veis no tradicionais como a energia elica e solar; do outro lado, a incorporao
da Amaznia ao sculo XXI.
Em relao agenda energtica, o principal dado que o Brasil necessita assi-
milar um dos desenvolvimentos sistmicos mais relevantes dos ltimos tempos: as
energias elica e fotovoltaica se tornaram progressivamente competitivas vis a vis
as fontes tradicionais, includas as fsseis. Como resultado da queda de preos e
do avano da tecnologia de baterias, os dois principais obstculos que essas fontes
apresentavam alto custo e intermitncia tendem a desaparecer e assim adqui-
rem uma lgica de expanso prpria, que no depende do alto preo do petrleo,
como foi at o final da dcada passada.
Como vimos, alguns pases da regio j esto avanando nesse processo
Chile, Uruguai, Costa Rica mas pelas dimenses da economia brasileira e o al-
tssimo potencial para essas energias, o pas poderia se tornar uma referencia dessa
transio. O Brasil tem um potencial particularmente gigantesco na rea de ener-
gia solar fotovoltaica, que a energia do futuro. O governo brasileiro deve tornar
como prioridade o desenvolvimento desse tipo de fonte, e transicionar para uma
nova concepo do Sistema Interligado Nacional (SIN), em que a regra no o
menor preo, mas a transio energtica.
O processo de transio demanda ainda duas aes complementares de fun-
damental importncia: a reduo progressiva dos subsdios produo e consumo
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de combustveis fsseis e o desenvolvimento de uma rede inteligente de energia

(smart grid) que permita a interconexo eficiente das diferentes fontes de energia.
Nessa nova agenda das renovveis no tradicionais, o prprio etanol se torna
uma alternativa um tanto obsoleta como substituto do petrleo. Nesse sentido,
o governo brasileiro deve evitar qualquer tentativa de reedio da diplomacia do
etanol, e investir em uma diplomacia solar fotovoltaica, orientada a captar tec-
nologia e recursos financeiros para desenvolver o setor no Brasil e a advogar pela
disseminao global da tecnologia.
A Petrobrs necessariamente ter que ser transformada em razo dessas mu-
danas, reduzir a participao estatal na companhia at no mais de 10% e ser
reconvertida gradualmente em uma empresa de energia, com foco nos desenvol-
vimentos elicos e solares. Em termos de explorao petroleira, necessrio aban-
donar a febre do pr-sal e ficar apenas com os campos que esto em operao. O
etanol tambm dever perder presena na estratgia da empresa. A privatizao
dever alcanar da mesma forma Eletrobrs, cujo objetivo dever ser captar re-
cursos e tecnologia para construir a rede inteligente de energia.
A segunda grande agenda que dar sustento real liderana ambiental bra-
sileira ser uma transformao profunda da Amaznia, que a tire do sculo XIX
desmatamento e a coloque no sculo XXI 4ta Revoluo Industrial. Isso
significa, em primeira medida, avanar para o desmatamento zero, abandonando
a atual situao em que se aceitam valores em torno de 5.000 km2 de floresta
amaznica desmatada, o que uma aberrao. No existem motivos para essa
acomodao, a histria j demonstrou que o custo de controlar o desmatamento
extremadamente mais baixo do que se pensava. Nesse sentido, as autoridades
atuais repetem o erro do perodo 1990-2005, que exagerava os custos da proteo
da floresta.
Em segundo lugar, transformar a Amaznia significa abri-la s correntes
da quarta revoluo industrial, com prioridade para o baixo carbono. A regio
amaznica alberga um grande tesouro que deve ser ativado, particularmente em
momentos de crise econmica com alto desemprego. As reas prioritrias dessa
revoluo deveram ser as seguintes: o turismo internacional ecolgico; a infraes-
trutura de baixo carbono; a agrosilvicultura de baixo carbono e; os sistemas pro-
dutivos intensivos em conhecimento relacionados com biodiversidade, floresta,
agua e clima.
Na atual situao da economia, e como forma de garantir que sejam atra-
dos os melhores empreendimentos internacionais, o papel do governo brasileiro
dever ser o de facilitar o ingresso do investimento estrangeiro direto, colocando
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regras claras de concorrncia e consolidando a regra da lei. O modelo, similar ao

de Costa Rica, demanda ento no um Estado que investe, mas que proporciona
Strong Rule of Law.
Finalmente, e considerando a situao poltica atual do pas, consideramos
que a construo da liderana brasileira na rea de sustentabilidade de baixo car-
bono demanda duas reformas profundas, que operam como condies habilitan-
tes bsicas para o desenvolvimento da democracia, j que tendem a privilegiar a
logica universal (bem pblico) e de longo prazo sobre a logica particular (setorial,
corporativa) e de curto prazo.
A primeira das reformas prioritrias a educativa e exige superar uma ar-
raigada cultura anti-meritocrtica em toda a estrutura institucional, privilegian-
do uma metodologia de aprendizado permanente. A assimilao por parte das
sociedades de lgicas de longo prazo, realidades difusas como os bens comuns
universais e problemticas complexas como o espao de operao seguro para a
humanidade, demandam altos nveis de educao.
A segunda uma reforma poltica ampla, orientada a superar os proble-
mas de fragmentao, extremo imediatismo e disfuncionalidade mencionados no
inicio do captulo. A reforma politica se vincula necessariamente a reforma do
Estado no sentido meritocrtico e de promoo de transparncia e accountabili-
ty. Para isso necessrio uma drstica reduo do nmero de cargos comissiona-
dos de preenchimento poltico no Executivo, no Legislativo e no Judicirio, em
todos os nveis da Federao.
No marco dessa discusso necessrio destacar o papel da Operao Lava-
Jato, que a maior investigao anticorrupo da historia das democracias moder-
nas. Se essa agenda se consolida como vetor de reorganizao do sistema politico
brasileiro, existe a possibilidade no apenas de que o pas abandone progressiva-
mente as prticas de corrupo como comportamento poltico normal, mas que
coloque as condies para um aprofundamento da regra da lei. Se isso acontecer,
a transformao politica trazida pela Lava-Jato teria impactos muito positivos
sobre as possibilidades e densidade da transio energtica e da transformao da
Amaznia, e consequentemente, haver contribudo para a construo da lide-
rana do Brasil na arena da sustentabilidade de baixo carbono.
Concluses
Ao contrario do que o mito oficial da potncia ambiental narra, o Brasil

foi uma fora destacada e positiva na rea da sustentabilidade de baixo carbo-
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no apenas por um breve perodo final de 2009 a comeos de 2011. As con-

dies domsticas estagnao do controle do desmatamento, fossilizao da
matriz energtica e, uma poltica econmica nacionalista/populista atravessa-
da pela corrupo e a atuao externa alianas e posies no cooperativas
no marco de uma poltica externa Sulista-Briquiana-latinoamericanista-albano-
desenvolvimentista de contestao parcial da hegemonia das grandes democra-
cias ocidentais minaram qualquer possibilidade de uma liderana consistente e
duradoura do Brasil na matria.
Para iniciar a construo de uma liderana realista baseada em fatos em
no em mitos propomos que o Brasil se transforme no porta-voz da gover-
nana do Antropoceno entre as grandes potncias emergentes, enfatizando no
apenas o interesse do mundo em desenvolvimento, mas o destino comum da
humanidade. Dado o enorme capital ambiental fsico do pas, uma consolida-
o desse papel tornaria o Brasil um dos lderes globais da sustentabilidade de
baixo carbono.
Mas, para atingir esse objetivo, o pas necessita fazer o dever de casa: trans-
formar o rumo da sua economia poltica, abandonando os impulsos nacional-
desenvolvimentistas de crescimento no curto prazo a qualquer custo, iniciar uma
acelerada transio energtica, baseada nas fontes elica e solar e, explorar o po-
tencial da Amaznia com a tecnologia do Sculo XXI.
Antes de essa transio dar frutos, no entanto, o Brasil pode sinalizar seu
compromisso com a governana da sustentabilidade de forma imediata, com a
transformao de sua poltica externa conservadora, abandonando o eixo rgido e
pouco cooperativo do G-77.
Propomos que a nova base de insero internacional esteja baseada em quatro
pilares: primeiro, uma aliana global reformista orientada a mitigar os efeitos ne-
gativos da administrao Trump sobre a cooperao internacional; segundo, um
BASIC mais reformista, em que a aliana entre o Brasil e a China modera os im-
pulsos conservadores da ndia; terceiro, uma Plataforma Americana Reformista,
em que o Brasil se alia com os pases mais cooperativos do hemisfrio Canad,
AILAC, Mxico, Uruguai, Costa Rica; quarto, Acordos Regionais Reformistas,
em que o Brasil estimula a incorporao e prtica do baixo carbono no Mercosul
com eixo na energia solar e na OTCA com eixo na transio da Amaznia
para o Sculo XXI.
Finalmente, a construo de uma liderana realista precisa como primeiro
passo abandonar o mito do Brasil como potncia ambiental estabelecida e re-
conhecer que, alm do capital fsico, necessrio construir e expandir o capital
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social, caso contrario, o pas permanecer como uma potncia ambiental subde-
senvolvida. Ao mesmo tempo, necessrio reconhecer que os efeitos dessa trans-
formao em particular da mudana de poltica externa sero afetados nega-
tivamente pela degradao dos impulsos cooperativos no sistema internacional
como produto da Presidncia de Trump.

Eduardo Viola Professor Titular do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade

de Braslia e Pesquisador Senior do CNPq. Coordenador do Grupo de Pesquisa do CNPq
Sistema Internacional no Antropoceno e Mudana Global do Clima.
Matas Franchini Doutor em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia e
membro do Grupo de Pesquisa do CNPq Sistema Internacional no Antropoceno e Mudana
Global do Clima.
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95
O Brasil e as operaes de manuteno da paz:

a consolidao de um novo perfil?
Eduarda Passarelli Hamann
Resumo
Em 2017, o Brasil celebrar 70 anos de participao em misses coordenadas

por organismos internacionais. O aspecto mais visvel do engajamento brasileiro
tem sido a presena de militares, principalmente quando esto constitudos, ou
seja, quando organizados em unidades como pelotes, companhias ou batalhes.
Entre 1947 e 2015, o Brasil desdobrou cerca de 50 mil profissionais uniformizados
sob a bandeira da Organizao das Naes Unidas (ONU), que participaram de
mais de 60% de todas as operaes de manuteno da paz (OMPs) j aprovadas
pelo Conselho de Segurana. Do total, 87% foram desdobrados desde o fim da
Guerra Fria (entre 1990 e 2015), sendo que uma nica misso a que est no
Haiti desde 2004 recebeu sozinha 2/3 de todos os militares e policiais brasileiros
desde 1947.
Esses dados revelam importantes aspectos sobre o papel que o Brasil desem-
penha h sete dcadas no mbito das OMPs da ONU. O mais notvel, porm,
a mudana de perfil que ocorre no incio do sculo XXI, quando o pas passa a
desdobrar (e a manter) um nmero maior de militares e comea a participar de
um nmero maior de misses.
Essa mudana na parte visvel do engajamento brasileiro s foi possvel por
causa da evoluo de alguns macroprocessos no nvel domstico, que no apenas
definiram uma nova estratgia, como tambm garantiram meios para implemen-
t-la. Entre os vrios macroprocessos em curso, h pelo menos trs que chamam
a ateno pela influncia direta que exercem sobre o novo perfil do Brasil: (1) o
macroprocesso poltico-normativo, que permitiu a criao e a consolidao de
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polticas, normas e instituies que refletem uma nova viso de mundo; (2) o ma-
croprocesso financeiro, que garantiu a previso de despesas e a efetiva execuo
oramentria para viabilizar a implantao da tal nova viso; e (3) o macropro-
cesso militar, que investiu na proviso de materiais e na capacitao de recursos
humanos para operacionalizar a nova viso.
O presente artigo faz uma anlise sucinta do assunto, a partir de dados pri-
mrios e secundrios referentes participao do Brasil em OMPs da ONU. A
seo 1 apresenta um breve histrico sobre as sete dcadas de engajamento brasi-
leiro nessas operaes, classificando-o em fases. E na fase atual (2000-2015) que
o Brasil consolida um novo perfil ao atingir o mais alto grau de amadurecimento
poltico-normativo, financeiro e humano de sua histria. Os elementos-chave de
cada um desses trs macroprocessos sero apresentados pelas sees 2, 3 e 4. Por
fim, possvel inferir que o Brasil, em seu novo perfil, relativamente maduro, ser
capaz de superar as atuais crises e possivelmente se manter o seu engajamento
com essas misses internacionais em nveis relevantes e condizentes com o seu
novo papel.
1. Antecedentes
O Brasil participa de misses coordenadas por organismos internacionais h

quase 70 anos e seu engajamento pode ser classificado em pelo menos quatro fa-
ses: (1) 1947-1966; (2) 1967-1989; (3) 1990-1999; e (4) 2000-2015. Ainda no
possvel concluir se a fase atual termina em 2015/2016 ou se tem sobrevida di-
ficuldade marcada no s pelo distanciamento do objeto de anlise, mas tambm
(principalmente) pela falta de previsibilidade provocada pelas crises polticas e fi-
nanceiras que assolam o Brasil. De qualquer maneira, vista como um todo, a fase
atual sem dvida a de maior maturidade institucional/normativa, financeira e
humana da histria do engajamento brasileiro. nessa fase que o pas cria e efeti-
vamente consolida um novo perfil nas operaes de manuteno da paz (OMPs)
da ONU, como ser apresentado a seguir.
A fase 1 (1947-1966) corresponde ao marco inicial da participao do Brasil
em misses de organismos internacionais, com o engajamento de grandes n-
meros de militares na segunda metade dessa fase1. A primeira participao bra-
sileira coincide com a estreia da prpria ONU nesse mtier, em 1947, quando a
1 Vale notar que esse perodo precedido pelo desdobramento de 25 mil militares na Itlia
(1944-1945), caracterizando uma expressiva participao na Segunda Guerra Mundial e con-
tornando as dvidas que pairavam sobre a capacidade do Brasil de implementar tal feito.
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o b r a s il e a s o per a es de m a nu t e no d a paz 97
Assembleia Geral autorizou o desdobramento de uma pequena equipe para os

Blcs (UN Special Commisson on the Balkans UNSCOB)2. Na ocasio, o Brasil
enviou um diplomata e trs militares (um de cada fora), ainda de capacetes ver-
des3. Em 1956, o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) aprovou a
sua primeira misso com tropas (UNEF I), que foi desdobrada no Suez e operou
sob a gide de princpios e valores vlidos at hoje, a exemplo do capacete azul
como forma de diferenciao. Para o Suez, o Brasil contribuiu com um batalho,
em rodzios de seis meses, o que lhe garantiu uma presena significativa no terre-
no por cerca de 10 anos (entre janeiro de 1956 e julho de 1967). Ao todo, aproxi-
madamente 6.300 militares brasileiros participaram da UNEF I4.
Cabe ainda destacar que, na mesma fase, especificamente entre maio de 1965
e setembro de 1966, o Brasil desdobrou um batalho na Repblica Dominicana,
para ali participar de uma misso da Organizao dos Estados Americanos
(OEA), a chamada Fora Interamericana de Paz (FIP). Foram enviados, ao todo,
cerca de 3.500 militares brasileiros para aquele pas5. Assim, entre 1965 e 1966,
havia dois batalhes brasileiros desdobrados em dois continentes diferentes, um
coordenado pela ONU e o outro pela OEA, em um evidente esforo poltico e
logstico. Complementando esse empenho, ainda na mesma fase, houve tambm
o desdobramento de alguns observadores militares para misses de interesse ge-
ral da poltica externa brasileira, como as do Congo (1960-1964), Nova Guin
(1962) e ndia/Paquisto (1965-1966)6.
A fase 2 (entre 1967 e 1989) caracterizada pela completa ausncia de bra-
sileiros em misses de organismos internacionais. Depois de mais de 20 anos de
grandes feitos polticos e logsticos para os padres da poca (fase 1), no houve
desdobramentos em misses no exterior no perodo que coincide, em grande me-
dida, com o do regime militar (1964-1985). Apesar das diferenas entre os cinco
presidentes, um dos elementos recorrentes da poltica externa brasileira em todo
o regime militar justamente a distncia de conflitos internacionais7.
2 A UNSCOB foi autorizada pela Assembleia Geral em 21 de outubro de 1947 e os observadores
atuaram desarmados, representando seus prprios pases (Fontoura, 2011:23-24). O Brasil
concordou em participar da misso em 1947, quando membro no-permanente do Conselho
de Segurana (1946-1947), mas os militares brasileiros s chegaram no terreno em meados de
1948.
3 Fontoura (2011).
4 Exrcito Brasileiro (2015).
5 Exrcito Brasileiro (2015).
6 Para a discusso entre interesses gerais e interesses especficos, ver, por exemplo, Hamann
(2016).
7 Barreto (2014).
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A fase 3 (1990-1999), apesar de curta, relevante por marcar o retorno do

Brasil s misses internacionais e tambm porque isso feito tanto por meio de
militares em funo individual (que atuam como observadores ou assessores),
como pelo desdobramento de tropas (militares integrantes de uma unidade cons-
tituda, como um peloto, companhia ou batalho8). Alm disso, o retorno
arena internacional tambm pautado por uma rigorosa seleo dos pases que
receberiam os brasileiros: uma companhia foi para Moambique (1993-1994), um
batalho para Angola (1995-1997) e um peloto para o Timor Leste (1999). Os
desdobramentos de militares em funo individual, por sua vez, ocorreram tanto
em regies de interesses especficos para a poltica externa (a exemplo de pases na
Amrica Central, bem como Angola e Moambique), como em locais de interes-
ses gerais, a exemplo da Bsnia, Chipre, Libria e Uganda/Ruanda.
A fase 4 (2000-2015) a mais importante da histria da participao bra-
sileira em OMPs, tanto em termos quantitativos como qualitativos. O perodo
tem incio em 2000, quando o peloto que estava no Timor Leste aumentou de
50 para 70 militares (cerca de 50%), e vai at pelo menos 2015, quando h um
batalho desdobrado no Haiti (cerca de 1.000 militares) e uma companhia no
Lbano (280 militares), alm de dezenas de assessores e observadores em outras
sete misses da ONU9.
Nesse perodo, o nmero de misses da ONU com participao de brasi-
leiros aumentou de maneira significativa, passando de trs (em 2000) para dez
(em 2015), de um total de 16 misses em ambos os anos. Houve, assim, um ex-
pressivo aumento de 333%10. No que se refere ao nmero de militares e policiais
desdobrados no terreno, os dados so ainda mais impressionantes. Durante quase
70 anos, o Brasil desdobrou cerca de 50 mil militares e policiais em misses da
ONU. Desse total, a imensa maioria (87%) foi desdobrada no ps-Guerra Fria
(1990-2015)11, sendo que a Misso da ONU no Haiti (MINUSTAH12) recebeu,
8 Um peloto tem 50-70 militares, uma companhia tem 150-250 militares e um batalho tem
700-1000 militares (os valores que podem variar de acordo com as circunstncias).
9 O Brasil participa de nove das 16 misses de manuteno da paz da ONU: MINURSO (Saara
Ocidental), MINUSCA (Repblica Centro-Africana), MINUSTAH (Haiti), UNFICYP
(Chipre), UNIFIL (Lbano), UNISFA (Abyei, Sudo), UNMIL (Libria), UNMISS (Sudo
do Sul) e UNOCI (Cte dIvoire). Para detalhes, ver ONU (2016). Alm disso, o Brasil tam-
bm participa de uma misso poltica especial: UNIOGBIS (Guin Bissau).
10 Hamann (2016).
11 Hamann (2016).
12 MINUSTAH a sigla da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti.
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sozinha, 33 mil militares e policiais brasileiros (cerca de 66% do total)13. Alm da

misso no Haiti e em outros pases que receberam tropas brasileiras por serem de
interesse especfico para a poltica externa (pases lusfonos e Lbano), o Brasil
tambm desdobrou dezenas de militares em funes individuais para misses de
interesse mais global (Eritreia/Etipia, Repblica Democrtica do Congo, Saara
Ocidental e Sudo).
Essa mudana significativa do perfil do Brasil nas OMPs apenas a parte
mais visvel de um novo papel estratgico definido para o pas no incio do sculo
XXI. Por trs disso esto a evoluo e a efetiva consolidao de pelo menos trs
macroprocessos responsveis pela sustentabilidade desse engajamento do Brasil
em misses da ONU: (i) macroprocesso poltico-normativo (criao/atualizao
de normas, polticas e instituies que estabelecem a nova viso); (ii) macropro-
cesso financeiro (destinao de recursos que viabilizam a implementao da nova
viso); e (iii) macroprocesso militar (provimento e capacitao de recursos huma-
nos responsveis por operacionalizar a nova viso). Esse trip o que confere
sustentabilidade fase atual e o que provavelmente far com que as crises polti-
cas e financeiras no exeram impacto to negativo sobre o papel desempenhado
pelo Brasil nas operaes da ONU. Cada macroprocesso ser brevemente apre-
sentado nas sees a seguir.
2. O macroprocesso poltico-normativo
A participao do Brasil em misses internacionais passou por importantes

mudanas na fase atual (2000-2015), em que houve a consolidao de princpios
e valores de sua poltica externa, bem como a institucionalizao e normatizao
de sua poltica de defesa.
Poltica externa
Os fundamentos da poltica externa brasileira incluem, h mais de 100 anos, a

preferncia pela diplomacia e pelo multilateralismo, e o respeito ao direito in-
ternacional. Em suas aes internacionais, o pas tambm tem sido orientado
pela resoluo pacfica de conflitos e pelos princpios da soberania e da no-in-
terveno, previstos pelo artigo 4 da Constituio Federal (1988). A ONU foi
13 Entre junho de 2004 e dezembro de 2015, a MINUSTAH recebeu 32.904 militares e policiais
brasileiros. Como ainda est em operao, e como o Brasil desdobra um batalho a cada seis
meses, os dados continuam aumentando.
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c a d e rno s a denau er xv ii ( 2 0 1 6) n4 10 0
fundada em 1945 com base em preceitos semelhantes, o que refora a crena do

Brasil nessa organizao e nos valores que ela prega. Assim, participar das ope-
raes chanceladas pela ONU permite que o pas cumpra os seus compromissos
internacionais enquanto Estado-membro e, ao mesmo tempo, refora os valores
e princpios que norteiam a sua poltica exterior.
A participao do Brasil em misses da ONU tambm est relacionada
continuidade e mesmo expanso de sua influncia em lugares prioritrios para a
poltica externa, como pases latino-americanos e pases lusfonos. Junte-se a isso
a busca por prestgio e status no sistema internacional, que confere maior visibi-
lidade e mais apoio a suas demandas. Por fim, em um nvel mais estratgico, vale
ainda acrescentar que a participao proativa do Brasil no sistema internacional
visa tambm influenciar e/ou efetivamente criar as regras do jogo, aquelas que
definem no apenas os atores, mas tambm o seu comportamento14.
Na fase 2000-2015, mais especificamente, o Brasil avana a sua posio em
debates diplomticos importantes, sobretudo os relacionados ao uso da fora em
operaes autorizadas pelo Conselho de Segurana. At 1999, os preceitos da
poltica externa eram bastante rgidos e o Brasil deixava de participar ou at mes-
mo de apoiar resolues que autorizassem o uso da fora por peacekeepers. Em
setembro de 1999, houve uma mudana de paradigma: o Brasil desdobrou tro-
pas, pela primeira vez, em uma misso sob o Captulo VII da Carta da ONU
(INTERFET, Timor Leste) 15. Na ocasio, porm, no autorizou seus militares a
recorrerem fora. Em 2004, a participao na MINUSTAH representou outra
importante mudana de paradigma pois, alm de desdobrar tropas a uma misso
com clusulas sob o Captulo VII, o Brasil tambm desdobrou o maior contin-
gente militar da misso e efetivamente usou a fora entre 2005 e 2007.
No mbito das contribuies normativas, foi nessa fase que o Brasil lanou
a responsabilidade ao proteger, em 2011. Trata-se de um importante esforo
diplomtico com vistas a consolidar, em um nico conceito, uma variedade de
princpios e normas do direito internacional que regulam o uso da fora em nome
da comunidade internacional. Embora ainda no tenha sido implementado em
OMPs, h forte relao entre o que prega o conceito e o uso da fora pelos milita-
res brasileiros no Haiti, durante a pacificao de reas violentas de Porto Prncipe
(2005-2007).
14 Vargas (2011).
15 importante notar que a INTERFET no foi uma operao de manuteno da paz.
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Por fim, em meio a tantas inovaes, em 2012 sentiram-se os primeiros es-

foros mais significativos no sentido de democratizar a poltica externa e de apro-
xim-la da sociedade. Alm da criao de um blog sobre diplomacia pblica16,
em 2014 tambm tiveram incio as tratativas de se elaborar um Livro Branco
de Poltica Externa17. O processo foi coordenado pelo Ministrio das Relaes
Exteriores e contou com consultas a diplomatas e especialistas a fim de definir
as prioridades e as principais linhas de ao internacional do Brasil, inclusive a
participao em OMPs. A iniciativa, apesar de louvvel, ainda no foi adiante18.
Poltica de defesa
No nvel poltico-estratgico, desde a criao do Ministrio da Defesa (1999),

houve vrios esforos com a finalidade de normatizar e institucionalizar o con-
junto de princpios e valores que orientam as aes do Brasil no campo da defe-
sa, com evidentes reflexos na participao do pas em OMPs. Alm do referido
artigo 4 da Constituio Federal (1988), a Lei Complementar n. 97/1999 inclui
as OMPs entre as modalidades de emprego das foras armadas. No mbito in-
fraconstitucional, a Lei n. 2.953/1956 ainda est em vigor e exige que o desdobra-
mento de tropas em territrio estrangeiro, sem declarao de guerra ou de acordo
com as obrigaes internacionais do Brasil, seja precedido por autorizao do
Congresso Nacional.
Em termos de polticas relevantes, merecem destaque trs documentos, to-
dos atualizados em 2012. A Poltica Nacional de Defesa requer que o Brasil te-
nha capacidade de projetar poder por meio de eventual participao em misses
estabelecidas ou autorizadas pelo Conselho de Segurana (item 7.14). Para im-
plementar essa e outras diretrizes, a Estratgia Nacional de Defesa orienta que
o Brasil expanda a sua participao em OMPs e conclama as foras armadas a
se prepararem para assumirem responsabilidades cada vez maiores nesse tipo de
operao. Por fim, o Livro Branco de Defesa Nacional aponta o engajamento do
Brasil em OMPs como a mais evidente expresso do crescente papel do pas em
questes de paz e segurana internacional.
No nvel ttico, a partir dos anos 2000 ficam mais claras as motivaes para
participar de misses internacionais, a partir da identificao de uma relao mais
direta e mais explcita com algumas necessidades operacionais. Desde 2004, com
16 Ver: http://blog.itamaraty.gov.br/.
17 Spektor (2013).
18 Conectas (2015).
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a participao na MINUSTAH, as foras armadas (principalmente o Exrcito,

mas tambm a Marinha e, em menor medida, a Fora Area) passaram a usar
essa experincia para efetivamente testar a doutrina, a logstica e as possibilidades
operacionais de seus contingentes19.
Assim, ficam evidentes as iniciativas do Brasil em direo normatizao
e institucionalizao de princpios, valores e vises que acabam influenciando o
perfil do Brasil nas OMPs. Visto como um todo, isso corresponde ao incio de
um macroprocesso no mbito poltico-normativo que alcana, em 2015, um alto
grau de maturidade. Prova da maturidade no ter havido grandes retrocessos
apesar da mudana para uma administrao federal (2011-2016) que negligencia
questes de paz e segurana em suas polticas externa e de defesa.
3. O macroprocesso financeiro
O segundo macroprocesso que merece ateno est relacionado s questes

financeiras, havendo pelo menos duas anlises relevantes. A primeira diz respeito
s cotas do Brasil ao fundo da manuteno da paz da ONU, que aumentaram
de maneira significativa na fase atual. E a segunda, mais complexa, tem relao
com a dotao oramentria e a efetiva transferncia de recursos do Ministrio da
Defesa (MD) para as foras armadas, com o intuito de promover e aperfeioar o
preparo das tropas brasileiras. Cada uma ser analisada abaixo, a partir dos dados
obtidos junto ao prprio MD.
A contribuio de cada Estado-membro ao fundo de peacekeeping da ONU
calculada pela Assembleia Geral, a partir de uma equao que inclui o produto
interno bruto de cada pas, entre outros indicadores. A cota do Brasil aumentou
em 60% entre 2000 e 2016, apesar de leve queda entre 2008 e 2010, como de-
monstra o grfico a seguir.
Apesar da crescente cota, que indicaria prosperidade, o Brasil no consegue
cumprir com essas obrigaes internacionais e hoje o segundo maior devedor da
ONU, perdendo apenas para os Estados Unidos (cuja cota ao mesmo fundo su-
pera os 28%). Em setembro de 2016, a dvida brasileira acumulada com a organi-
zao chegava a 425 milhes de dlares, dos quais 194 milhes seriam destinados
ao fundo de peacekeeping20.
19 Informao compartilhada pelo CCOPAB (set. 2015).

20 Chade (2016).
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Grfico 1. Cotas do Brasil ao fundo de operaes de manuteno da paz da ONU

(porcentagens, entre 2001 e 2018):
Fonte: ONU (2015) e documentos equivalentes dos anos anteriores.
Se o pagamento escasso no plano internacional, o mesmo no ocorre no

plano domstico, onde se d o investimento direto no preparo dos contingentes.
Entre 2000 e 2015, o Brasil investiu mais de 2,5 bilhes de reais no preparo das
tropas desdobradas no Haiti (MINUSTAH) e no Lbano (UNIFIL). A tabela a
seguir foi elaborada pelo MD e os valores equivalem ao total transferido por esse
Ministrio s trs foras armadas, juntas, a cada ano.
Tabela 1. Investimentos do Brasil no preparo de tropas desdobradas

na MINUSTAH e na UNIFIL, entre 2004 e 2015 (valores em reais)
ANO MINUSTAH UNIFIL

2004 R$ 148.070.208,56 -
2005 R$ 142.380.451,69 -
2006 R$ 80.669.911,91 -
2007 R$ 112.097.973,57 -
2008 R$ 127.919.530,89 -
2009 R$ 125.409.820,74 -
2010 R$ 673.855.411,25 -
2011 R$ 245.059.650,51 R$ 0,00
2012 R$ 282.241.626,06 R$ 0,00
2013 R$ 171.217.184,90 R$ 74.640.000,00
2014 R$ 172.583.000,00 R$ 75.767.000,00
2015* R$ 33.717.754,05 R$ 19.874.350,00
R$ 2.315.222.524,13 R$ 170.281.350,00
TOTAL R$ 2.485.503.874,13
Fonte: Brasil (2015). * valores parciais.
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O reembolso feito de maneira indireta: o Tesouro Nacional recebe os va-

lores da ONU, mas so as foras armadas que o implementam, baseado no que
foi assegurado pela Lei Oramentria Anual (LOA). Em outras palavras, o ora-
mento federal prev, no ano anterior, os recursos financeiros a serem investidos
pelo MD, em rubricas referentes a operaes de manuteno da paz. Depois
que a LOA aprovada pelo Congresso Nacional, o valor transferido para as
foras armadas que, por sua vez, investem no preparo de tropas. Como hoje h
tropas brasileiras (militares em unidades constitudas) em duas misses da ONU
(MINUSTAH e UNIFIL), ficam de fora desse oramento o preparo dos milita-
res que servem como observadores ou assessores em outras misses.
importante notar que, diferente de outros pases em desenvolvimento que
enviam seus militares para misses da ONU, o Brasil no depende do reembolso
da organizao para se manter preparado ou engajado. A tabela abaixo, publica-
da em 2012 no Livro Branco de Defesa Nacional21, evidencia que o reembolso
menos da metade do que investido.
Tabela 2. Gastos do governo brasileiro e reembolsos da ONU para a MINUSTAH e

UNIFIL, entre abril de 2004 e junho de 2012 (em milhes de reais)
Gastos do governo brasileiro Repasse da ONU

Ano
MINUSTAH UNIFIL MINUSTAH
2004 148,07 - 12,59
2005 142,38 - 77,57
2006 80,67 - 51,59
2007 112,10 - 42,63
2008 127,92 - 95,01
2009 125,41 - 20,08
2010* 673,86 - 80,02
2011 245,06 43,20 125,61
2012** 14,53 6,52 18,87
TOTAL 1.670,00 49,72 523,97
* Os valores de 2010 englobam o emprego da tropa, a ativao do 2 Batalho de Infantaria de Fora de
Paz e os recursos destinados ajuda humanitria.
** No houve reembolsos da ONU quanto UNIFIL, pois o memorando de entendimento ainda estava
em negociao na poca da elaborao da tabela.
21 Brasil (2012), pg. 163.
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Os dados da Tabela 2 so de meados de 2012. Uma proporo mais atualiza-

da foi calculada em 2014, por ocasio do 10 aniversrio da MINUSTAH. Entre
01 de junho de 2004 e 01 de junho de 2014, o Brasil investiu nessa misso 2,1
bilhes de reais (cerca de 700 milhes de dlares) e, desses, apenas 35% teriam
sido reembolsados pela ONU22. Independente do ano ou do indicador utilizado,
os dados demonstram, de maneira inequvoca, que os aspectos financeiros no so
elemento central na deciso do Brasil de participar das OMPs.
Alm do treinamento intenso e custoso antes do desdobramento, segundo o
MD, o Brasil integralmente responsvel pelo transporte de seus batalhes de/
para o Haiti, no recebe reembolso pelo uso de alguns de seus equipamentos e
o segundo batalho desdobrado no Haiti (entre 2010 e 2012) foi inteiramente
financiado pelo governo brasileiro23. Assim, embora seja recorrente o argumento
de que a participao de pases em desenvolvimento tenha relao direta com a
poltica de reembolsos da ONU, esse no o caso do Brasil.
4. O macroprocesso militar
A participao dos militares tem sido a parte mais visvel do engajamento do

Brasil nas operaes da ONU, e esse o terceiro e ltimo macroprocesso anali-
sado. Em 70 anos, o Brasil desdobrou mais de 50 mil militares e policias para as
misses da organizao, tendo participado em mais de 60% de todas as OMPs j
autorizadas pelo Conselho de Segurana. No entanto, foram poucas as ocasies
em que o Brasil desdobrou tropas (unidades militares constitudas), como se veri-
fica a partir da Tabela 3.
A tabela revela pelo menos quatro elementos fundamentais da trajetria do
Brasil nas OMPs da ONU. Primeiro, no que se refere ao aspecto geopoltico,
exceo da misso no Suez, o Brasil s desdobrou tropas para pases que so prio-
ridade para a sua poltica externa, seja pela geografia (Haiti) ou pelos laos hist-
rico-culturais (pases lusfonos e Lbano)24. Segundo, no que se refere ao aspecto
temporal, a misso no Suez tambm exceo e foi a nica que recebeu tropas
brasileiras durante a Guerra Fria. Terceiro, na dcada de 1990, apesar do nmero
relativamente baixo de tropas, tem-se um perodo de grandes desafios logsticos
que dura cerca de cinco anos, com o desdobramento, a manuteno e o rodzio de
um pequeno grupo de militares (peloto e companhia) no Timor Leste. Quarto,
22 Kawaguti (2014).
23 Brasil (2015).
24 Para mais detalhes, ver Hamann (2016).
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o mais relevante aspecto refere-se ao engajamento do Brasil na MINUSTAH,

que se muito destaca dos demais engajamentos por ser o mais longevo (mais de
12 anos), por ter a maior quantidade de militares desdobrados (o Brasil enviou 33
mil militares para a MINUSTAH, que equivalem a 2/3 de todo o engajamento
brasileiro em misses da ONU desde 1947) e por exigir a superao de comple-
xidades polticas e operacionais sem precedentes (tais como a elaborao e a im-
plementao de mandato parcialmente sob o Captulo VII, manuteno de um
Force Commander brasileiro durante toda a misso, entre outros fatores).
Tabela 3. Participao do Brasil em operaes de manuteno da paz da ONU

com unidades militares constitudas (de jan/1956 a dez/2015)
Desdobramento de tropas
Perodo Misso Local
Unidade militar Total
Jan.1956-jun.1967 UNEF I Suez 1 batalho de infantaria (aprox. 600 militares), em sistema de rodzio 6.300
1 companhia de paraquedistas (aprox. 170 militares) + 216
Jan.1993-dez.1994 ONUMOZ Moambique
militares em misso individual
1 batalho de infantaria (aprox. 800 militares) + 4.169
Ago.1995-jul.1997 UNAVEM III Angola
1 companhia de engenharia (aprox. 200 militares)
Out.1999-mai.2002 UNTAET Timor Leste 1 peloto de Polcia do Exrcito (primeiro 50, depois 70 militares) 378
1 peloto de Polcia do Exrcito (PE) (70 militares) at 2004, quando 488
Mai.2002-mai.2005 UNMISET Timor Leste
o peloto foi substitudo por 1 companhia da PE (125 militares)
1 batalho de infantaria (aprox. 800 militares) e 32.904
Jun.2004-dez.2015 MINUSTAH* Haiti 1 companhia de engenharia (aprox. 200 militares);
2 batalho desdobrado entre 2010 e 2013 (6 contingentes)
1 navio capitnia com tripulao de aprox. 250 militares e 2.505
Jan2011-dez.2015 UNIFIL* Lbano
1 Estado-Maior em terra (13 militares)
* Os dados esto disponveis at dezembro de 2015, mas a MINUSTAH e a UNIFIL ainda esto em
operao, de modo que o total desdobrado em cada uma dessas misses ainda vai aumentar.
Fontes: Brasil (2016), Fontoura (2005) e Ramos (2016). Preparado pela autora.
Para dar conta da nova realidade da fase 2000-2015, sobretudo das exign-
cias colocadas pelo contexto da MINUSTAH, um conjunto de novas tcnicas,
tticas e procedimentos foi incorporado pelas foras armadas em diferentes nveis
(ttico, operacional e estratgico). Tal evoluo doutrinria e operacional encon-
trou reflexos na elaborao de novas normas, na reviso de manuais e cadernos de
instruo e de outros documentos igualmente relevantes25.
25 Informao compartilhada pelo CCOPAB (set. 2015).
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O preparo dos militares brasileiros tambm passou por um grande processo

de normatizao e institucionalizao na fase 2000-2015, com grandes alteraes
especialmente nos ltimos 10 anos, o que reflete a complexidade do contexto
atual e a prpria maturidade do engajamento do Brasil nas misses da ONU.
Durante muitos anos, cada militar era responsvel por seu prprio preparo. Na
dcada de 1990, o Estado-Maior do Exrcito (EME) passou a planejar o treina-
mento e, no ano 2000, por exemplo, era relativamente alto o nmero de manuais
e materiais voltados para o treinamento de militares e policiais brasileiros, elabo-
rados sobretudo a partir das experincias nas misses em Angola e Timor Leste26.
Em 2001, a coordenao do preparo, no Exrcito, passou para o Comando de
Operaes Terrestres (COTER), que criou o Centro de Preparao e Avaliao
para Misses de Paz do Exrcito Brasileiro (CEPAEB)27. Em 2005, com o retor-
no do terceiro contingente brasileiro da MINUSTAH, o Exrcito criou o Centro
de Instruo de Operaes de Paz (CIOpPaz) e, a partir da, o processo de treina-
mento ganhou velocidade e refinamento28. Em 2010, aps o terremoto no Haiti,
esse centro foi transformado no Centro Conjunto de Operaes de Paz do Brasil
(CCOPAB), com o intuito de ser um centro nico para as trs foras armadas,
coordenado pelo Ministrio da Defesa29.
Concluso
O Brasil envia militares e policiais para as operaes da ONU desde a dcada

de 1940, com participao regular em quase 70 anos (exceto 1967-1989) em mais
de 60% de todas as OMPs j aprovadas pelo Conselho de Segurana. Apesar da
larga experincia, foi na fase 2000-2015 que o Brasil comeou a explorar melhor
essa ferramenta de poltica externa e de defesa.
H pelo menos trs macroprocessos estabelecidos nessa fase que, em grande
medida, viabilizaram a criao e a consolidao de um novo perfil para o Brasil
no mbito das OMPs: (1) o macroprocesso poltico-normativo; (2) o macropro-
cesso financeiro; e (3) o macroprocesso militar. Com efeito, a criao de normas
e instituies, o fortalecimento de mecanismos financeiros e a preocupao com
a qualidade dos militares desdobrados so fortes indcios de um alto grau de
maturidade alcanado pelo Brasil nos ltimos anos. possvel concluir que es-
26 Brasil (2016).
27 Brasil (2016).
28 Ver a Portaria n. 952 do Ministrio da Defesa (15/06/2010).
29 Ver a Portaria n. 952 do Ministrio da Defesa (15/06/2010).
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ses macroprocessos provavelmente ajudaro o pas a superar as crises atuais sem

grandes impactos negativos no seu engajamento com o peacekeeping da ONU.
Mais que isso, por causa desses macroprocessos, h chances reais de que a futura
participao do Brasil em OMPs se mantenha relevante para o sistema de paz e
segurana internacional.
Para se manter relevante, o Brasil tem pelo menos duas opes viveis. A
primeira a mais evidente, ou seja, a de continuar o engajamento em OMPs em
nmeros semelhantes aos de 2000-2015, com o desdobramento de unidades mi-
litares constitudas (idealmente um batalho e, no mnimo, uma companhia). A
segunda opo, mais ousada, envolve um salto qualitativo. O bom desempenho
diplomtico e militar dos ltimos anos poderia ser explorado como recurso de soft
power, com o intuito de inserir mais brasileiros em posies chave no mbito do
peacekeeping, atuando em funes estratgicas tanto nas misses como em Nova
Iorque. A escolha de qualquer um dos caminhos validaria a premissa de que o
Brasil contribui com seus nacionais no apenas para promover seus interesses na
regio e no mundo, mas tambm para consolidar o seu novo papel no sistema de
paz e segurana internacional.
Eduarda Passarelli Hamann a coordenadora do Programa de Consolidao da Paz do

Instituto Igarap. Trabalha com segurana internacional desde 2001 e suas principais reas de
interesse so operaes de manuteno da paz, poltica externa brasileira, organismos inter-
nacionais e uso da fora para proteo de civis (sobretudo a responsabilidade de/ao proteger).
Tem experincia como pesquisadora e consultora em vrias instituies brasileiras e estrangei-
ras (como o Banco Mundial e o Viva Rio) e como palestrante e professora de cursos de gra-
duao e ps-graduao em relaes internacionais (como AMAN, FGV, PUC-Rio e Cndido
Mendes). Eduarda advogada e tem mestrado e doutorado em relaes internacionais.
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Referncias
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Externa, vol. 22, n. 4 abr/mai/jun 2014.
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BRASIL. EXRCITO BRASILEIRO. 5 Subchefia do Estado-Maior do Exrcito. Base de
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BRASIL. MINISTRIO DA DEFESA. Servio de Informaes ao Cidado (SIC/MD).
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(1947-2015). Military Review, jul-set 2016, pp. 47-62. Disponvel em: https://igarape.org.br/
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Disponvel em: www1.folha.uol.com.br/colunas/matiasspektor/2013/11/1370569-livro-branco-
de-politica-externa.shtml.
VARGAS, Joo. Campanha permanente: o Brasil e a reforma do Conselho de Segurana da
ONU. Rio de Janeiro: FGV, 2011.
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111
O Brasil e o Futuro da Cooperao Internacional

Leonardo Paz Neves
Speak softly and carry a blank cheque. Essa foi a maneira pela qual a concei-
tuada revista The Economist qualificou o recente mpeto da poltica de coopera-
o brasileira. Na opinio da revista, o Brasil buscava se consolidar enquanto um
ator global, tendo se transformado, naquele perodo, em um dos maiores doado-
res internacionais, ainda que tal movimento no esteja atraindo muita ateno.
De fato, tal qual outros pases em desenvolvimento, ou outras potncias
emergentes, o Brasil viu sua economia crescer, consideravelmente, nos ltimos
anos, sobretudo no incio do sculo XXI, aproveitando um cenrio internacio-
nal favorvel. Aliado a esse crescimento, o nosso Pas, tal como outros emergen-
tes, comeou a se aventurar de maneira mais arrojada no campo da cooperao
internacional. No que esse fosse um campo desconhecido para o Brasil. Boa
parte das atuais potncias mdias j praticava assistncia e/ou cooperao h
algumas dcadas como o caso do Brasil, da China, Turquia e outros, po-
rm, em menor escala. Virtualmente todos os pases em desenvolvimento tive-
ram experincia como receptores de assistncia tradicional. Deste modo, esses
novos atores do sistema internacional de cooperao para o desenvolvimento
possuam uma dupla experincia, de receptor e provedor (ainda que a escala
do volume de assistncia recebida fosse muito superior ao volume de recursos
providos por eles).
Apenas, recentemente, o aumento exponencial do nmero de aes e do vo-
lume de recursos da poltica de cooperao internacional para o desenvolvimento
do Brasil comeou a chamar a ateno. possvel identificar algumas causas para
entender por que as polticas do Brasil passaram quase despercebidas dos pases
do CAD at to pouco tempo.
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O fato de o Brasil ser uma democracia bem estabelecida, com poucos im-
perativos de segurana na sua regio e poucas aspiraes geopolticas, fez com
que ele no seja um item permanente na agenda de segurana dos pases desen-
volvidos. Em segundo lugar, a cooperao brasileira, pelo menos a mais visvel,
composta por grandes projetos de agricultura, sade e uma ampla rede de com-
partilhamento de tecnologias sociais, quase todas em consonncia com os obje-
tivos do milnio da ONU. Em terceiro, a cooperao tcnica brasileira utiliza
funcionrios pblicos ao invs de contratar consultores. Esse modelo reduz dras-
ticamente os custos dos projetos, na medida em que as horas tcnicas pagas aos
operadores da cooperao so amortizados pelos salrios, por eles j recebidos
em suas instituies de origem. Dessa forma, em termos de volume de recursos
financeiros, a cooperao brasileira geralmente subdimensionada (Burges, 2014;
Saravia, 2012). Em quarto lugar, o programa de cooperao brasileiro no se insti-
tucionalizou suficientemente para oferecer superviso e/ou coordenao nas mais
diversas aes de cooperao promovidas pelo pas, seja nas instituies pblicas
ou privadas.
Essas razes ajudam a explicar o fato do pas no ter tido conhecimento
durante tanto tempo do quanto realmente gasta com suas iniciativas de coope-
rao internacional para o desenvolvimento. Se por um lado o oramento da
Agncia Brasileira de Cooperao era de apenas US$ 30 milhes de dlares em
2010, por outro, as doaes brasileiras em alimentos para o Programa Mundial
de Alimentos era da ordem de US$ 300 milhes de dlares, sem contar os gastos
feitos para as polticas de assistncia em Gaza, Haiti, os emprstimos subsidiados
pelo BNDES a pases em desenvolvimento, etc. Dessa forma, at muito recen-
temente era difcil para qualquer um ter clareza da dimenso do real volume da
assistncia e cooperao do Brasil. Por ltimo, as aes brasileiras de assistncia
podem no ter chamado muito a ateno internacional em funo do grande foco
que a comunidade internacional destinava China, pelo impressionante volume
de recursos que ela vinha investindo em seu programa de assistncia. Outro foco
de ateno era para pases (aos quais a China tambm se incluiria) que pratica-
riam toxic aid (Nan, 2007) ao apoiarem regimes autoritrios que violam direi-
tos humanos, ou na tentativa de afast-los da esfera de influncia norte americana
(Venezuela, por exemplo).
As polticas de cooperao de um conjunto de pases, como China e
Venezuela chamaram mais ateno pelo carter politicamente no alinhado
com o mainstream tradicional, e pelo enorme volume de recursos e abrangncia
geogrfica do programa chins. Este fato deixou o programa brasileiro em segun-
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co o per a o int er nac io na l pa r a o d e s e nvo lvim e nto 113
do plano. Pelo outro lado, justamente a tendncia, quase que generalizada, de

potncias mdias ou emergentes investirem pesadamente em programas de coo-
perao que acabou por chamar a ateno para o fenmeno como um todo e, por
consequncia, para o Brasil.
Tambm interessante ressaltar que o programa brasileiro de cooperao
tem se destacado por oferecer uma modalidade muito particular, que alguns au-
tores (White, 2013; Muggah e Hamann, 2011) e o prprio ex-diretor da ABC,
ministro Marco Farani, chamam de Brazilian way de promover cooperao.
Essa cooperao brasileira parece ser fruto de um conjunto de caractersticas
que oferecem ao pas vantagem comparativa em relao aos doadores tradicionais
(Cabral e Weinstock, 2010). Entre elas, podemos citar: I. o Brasil tanto pro-
vedor quanto receptor de assistncia e cooperao, o que lhe permite uma viso
mais abrangente do processo, pois conhece bem o ponto de vista do receptor; II.
o sentimento de reciprocidade em funo de um passado colonial compartilhado;
III. ausncia de condicionalidades no seu programa de cooperao; IV. uso de
aprendizado proveniente de seu prprio processo de desenvolvimento, o que lhe
permite compartilhar tecnologias sociais testadas em prprio solo para proble-
mas semelhantes aos dos pases receptores; e V. o Brasil possui algumas ilhas de
excelncia que concentram importante expertise como em Agricultura (Embrapa)
e em Sade (Fiocruz) tropical, que tambm se adequam bem s realidades cli-
mticas da maior parte dos pases com os quais o Brasil coopera (Leite, Suyama,
Waisbich e Pomeroy, 2014).
Das Polticas de Recebimento de Assistncia

s Polticas de Cooperao Sul-Sul
A experincia do Brasil em termos de cooperao razoavelmente antiga. At

a dcada de 1970, o pas era basicamente receptor de assistncia para o desenvol-
vimento. Como parte da sua recente ascenso econmica e com a implementao
de um projeto poltico de projeo internacional no Governo Lula, o Brasil en-
gajou-se de maneira vigorosa na vertente da cooperao sul-sul. Esse aumento de
importncia dado pelo governo nas suas atividades de cooperao, rapidamente
chamou a ateno da sociedade (domstica e internacional), que por sua vez pas-
sou a observar o tema e a buscar caracteriz-lo.
Entre a dcada de 1950 e fins da dcada de 1970, a poltica externa brasilei-
ra estava engajada no sistema tradicional de assistncia, ou seja, no modelo de
assistncia norte-sul. Apesar de o Brasil ter sido, naquele perodo, basicamen-
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te receptor de assistncia, tanto bilateral quanto multilateral alguns especialistas

(Leite, Suyama, Waisbich e Pomeroy, 2014) indicam que o pas nunca foi um dos
principais destinos da assistncia internacional. Esse elemento interessante, pois
significa que os recursos recebidos pelo Brasil estavam aqum de suas expectati-
vas, o que causou ressentimento em relao aos doadores tradicionais, sobretudo
aos Estados Unidos. Os programas dos Estados Unidos para o pas eram muitas
vezes considerados demasiado modestos e pontuais, diferentemente de outras re-
gies do mundo como Oriente Mdio, frica e leste da sia (Aylln, Nogueira e
Puerto apud Leite, Suyama, Waisbich e Pomeroy, 2014).
O ressentimento em relao aos modestos programas dirigidos ao pas tem
algo de paradoxal, pois apesar dele ser considerado modesto, por um lado faz
parte da narrativa do Brasil a ampla experincia que ele tem enquanto um pas
receptor de cooperao (Hamann e Muggah, 2012). Por outro lado h tambm
uma percepo de que a assistncia recebida, sobretudo entre as dcadas de 1960
at 1980, foram fundamentais para a formao e profissionalizao de quadros da
administrao pblica e para o estabelecimento de algumas ilhas de excelncia
como a Embrapa, Fiocruz e SENAI (Cabral e Weinstock, 2010; Leite, Suyama,
Waisbich e Pomeroy, 2014).
O perfil da assistncia recebida pelo Brasil foi se transformando ao longo
dos anos e se adaptando tanto ao crescimento do Brasil quanto a mudanas de
paradigma no sistema de assistncia para o desenvolvimento. Em um primeiro
momento, concentrado entre as dcadas de 1940-60 o perfil da assistncia para
o Brasil obedecia a uma percepo de que o desenvolvimento viria atravs de
pesados investimentos em infraestrutura, setor produtivo e formao de quadros
(Corra, 2010; Leite, Suyama, Waisbich e Pomeroy, 2014; Oliveira e Gonalves,
2015). Havia ainda, nesse perodo, um forte componente de assistncia humani-
tria relacionada ajuda em segurana alimentar. O Brasil foi um grande recep-
tor de assistncia para aquisio de alimentos, com fortes subsdios tanto atravs
de assistncia bilateral, (EUA e Canad eram dois grandes provedores) quan-
to multilateral (principalmente atravs de programas do Programa Mundial de
Alimentos PMA) (Oliveira e Gonalves, 2015).
Nesse caso, os Estados Unidos foram um dos principais parceiros do Brasil
em termos de assistncia para o desenvolvimento. Contudo, essa relao no se
deu de maneira simples. Alguns dos programas desenvolvidos pelos EUA, como
a Aliana para o Progresso do Presidente americano Kennedy, no obtiveram os
resultados esperados, pois a expectativa era que este programa fosse o equivalente
ao Plano Marshall para a Amrica Latina (Loureiro, 2013).
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Por outro lado, ainda mais complexos seriam os acordos da Public Law
480 e a relao com a United States Agency for International Development
(USAID). O programa da Public Law 480 previa assistncia alimentar inter-
nacional atravs de preos mais baixos e oferecimento de crdito para compra
de excedentes da agroindstria norte americana, sendo o trigo um dos prin-
cipais produtos. A Public Law, no entanto, teve um papel importante na ex-
panso e consolidao internacional da agroindstria norte americana e foi
considerada um dos principais fatores da fragilidade ou mesmo fim da cul-
tura do trigo no Brasil (Pereira, 2013, Silva, 1992). A presena da USAID
no Brasil tem contornos mais polmicos, pois ela foi relacionada com o regi-
me militar no Brasil, apoiando-o atravs de programas como o Police Program
que visava a preparao de quadros de polcia para o enfrentamento de opositores
e comunistas (Motta, 2010).
J na dcada de 1970, o foco da assistncia, bilateral e multilateral, gra-
dualmente foi mudando para questes sociais, em especial em reas rurais. Esse
movimento estava alinhado com a mudana no paradigma dos pases do CAD
de tratar da questo dos gaps no campo de human needs. Nos anos 1980 o foco
passaria a ser relacionado com ajustes e reformas econmicas e apoio demo-
cracia. Neste caso a assistncia era direcionada para organizaes da socieda-
de civil naturalmente, em funo do regime militar vivido na poca (Leite,
Suyama, Waisbich e Pomeroy, 2014). Na dcada de 1990, as ideias de governan-
a e dos ajustes macroeconmicos no mbito do Consenso de Washington pas-
sariam a ser prioridade nmero um da ateno dos pases doadores e das agn-
cias multilaterais (Banco Mundial e FMI, em especial). O sculo XXI inaugura
um novo conjunto de prioridades nas reas cobertas pela assistncia tradicional
no Brasil, que de certa maneira vigoram at os dias de hoje. As reas priorizadas
so: meio ambiente, direitos humanos e erradicao da pobreza extrema ain-
da que outros setores como administrao pblica, educao e sade tambm
sejam contempladas.
O final da dcada de 1970 e a dcada de 1980 marcam um ponto de inflexo
no perfil do Brasil no sistema de cooperao para o desenvolvimento. neste
perodo que o Brasil comea a receber cada vez menos assistncia e passa a incre-
mentar consideravelmente seu programa de cooperao sul-sul, sobretudo no que
tange cooperao tcnica. Por um lado, a dcada de 1970 foi particularmente
difcil para as potencias ocidentais (em especial para os Estados Unidos), pois foi
um perodo de fadiga dos pases doadores (Di Ciommo e Amorim, 2015). Crises
do petrleo, crises econmicas ajudam a explicar a mudana no paradigma de
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assistncia, que deixa de privilegiar projetos de infraestrutura de amplo escopo e

passa a focar mais em projetos relacionados a questes sociais. Por outro lado, o
crescimento acelerado experimentado pelo Brasil na dcada de 1970 acabou por
distanci-lo da mdia dos pases do sul global, que ainda encontravam enormes
desafios para o seu desenvolvimento. Esse crescimento do Brasil levou-o a uma
condio na qual ele perderia certos privilgios relacionados ao acesso a fontes de
assistncia (Oliveira e Gonalves, 2015).
Ao mesmo tempo em que o Brasil passava a ter a assistncia reduzida aumen-
tavam, o escopo e o nmero de iniciativas de cooperao sul-sul aumentaram. Em
1978, a realizao da Conferncia de Buenos Aires significou um marco para a
cooperao sul-sul do Brasil (Cabral e Weinstock, 2010). A conferncia causou
impacto imediato nas instituies que operavam essa cooperao. Ela impactou
tambm no Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
que centralizava as aes de assistncia vindas do sistema ONU no Brasil. Na
dcada de 1980, quase todas s reas internacionais dentro das instituies do
governo brasileiro j estavam razoavelmente preparadas para atender s recomen-
daes do Plano de Ao de Buenos Aires (PABA) (Oliveira e Gonalves, 2015).
Se por um lado, do ponto de vista domstico, o Brasil buscou superar suas li-
mitaes para acomodar as determinaes do PABA no que tange promoo de
cooperao tcnica, pelo outro, aparentemente essa mudana de perfil do Brasil
acabou por atrair um grande nmero de parceiros, entre pases menos desenvol-
vidos, que buscavam cooperao tcnica com o Brasil.
A mudana no perfil da poltica de cooperao brasileira evidenciava que a
arquitetura institucional de cooperao internacional para o desenvolvimento do
pas estava inadequada para a promoo de cooperao sul-sul. A Subsecretria
de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional (Subin), que estava dentro
da estrutura da Secretaria do Planejamento tinha institucionalizado o modelo
norte-sul, uma vez que sua principal tarefa, at ento, era a de receber assistncia
tradicional (Entrevista com Digenes de Oliveira). Essa inadequao, segundo
Oliveira e Gonalves (2015), se dava por um conjunto de disfunes: I. signi-
ficativa reduo dos volumes de assistncia recebida, tanto de fontes bilaterais
quanto multilaterais devido ao acelerado desenvolvimento econmico nacional,
que acabou por graduar o pas, reduzindo assim seu acesso a fontes de recursos;
II. um intenso esforo em implementar o programa de formao de quadros de
governo junto a pases latino americanos e africanos; III. falta de uma regula-
mentao que organizasse as atividades de cooperao, como estabelecimento de
mecanismos para recrutar, capacitar e remunerar peritos nacionais para prover
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cooperao; e IV. ausncia de mecanismos financeiros capazes de prover fun-

dos para custear as atividades relativas cooperao sul-sul prestada (Oliveira e
Gonalves, 2015).
Nesse sentido a dcada de 1980 teve como pice a criao da Agncia
Brasileira de Cooperao (ABC) em 1987, como parte desse esforo de reformar
as estruturas nacionais de cooperao para o desenvolvimento. Desde ento, essa
tendncia de reduo de assistncia recebida e o aumento da cooperao prestada
tm se mantido constante. Essa tendncia seria muito acentuada a partir dos anos
2000, sobretudo no governo Lula, quando h uma verdadeira exploso de inicia-
tivas de cooperao sul-sul, no que tange cooperao tcnica. Tambm h um
aumento do perfil em outras modalidades como ajuda humanitria (sobretudo
no Haiti), presena em operaes de paz (Haiti e Lbano), perdes de dvida (di-
versos pases africanos). O atual mapa as arquitetura institucional da Cooperao
para o Desenvolvimento brasileira pode ser visto na figura abaixo:
Figura 1. Arquitetura Institucional de Poltica de Cooperao do Brasil
Presidncia
Ministrio da Ministrio do Planejamento,

Ministrios: Defesa Ministrio Relaes Exteriores
Agricultura; Oramento e Gesto
Educao; CCOPAB Subsecretaria CGFOME
Sade; de Cooperao,
Cincia e Departamento Cultura e Coop. Ministrio da BNDES
Tecnologia; de Operaes Diviso de
Comercial Fazenda
Outros de Paz Naes Unidas
Escolas das Agncia Instituies

Brasileira de Embaixadas e Privadas:
Armas Consulados
(ECEME, ENG, Cooperao Doaes/ Sistema S e
UNIFA) (ABC) Grants Confederaes;
Universidades;
Outras
Outras Perdo de Dvidas
Instituies:
Embrapa; Operaes de Paz Ajuda Multilateral
FIOCRUZ Emprstimos com
FINEP; Ajuda Humanitria Juros Concessionais
Governo
CAPES;
Estaduais e Municipais
Universidades;
Outras Cooperao Tcnica
Fonte: Elaborada a partir de pesquisa do autor.
O incremento das atividades de cooperao sul-sul so consequncia de uma

nova direo da poltica externa do governo Lula da Silva, que foi chamada pelo
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ex Ministro Celso Amorim1 como uma poltica externa ativa e altiva2 (Almeida,
2004), que tinha o objetivo de aumentar o perfil do Brasil nas relaes interna-
cionais. Para tal fim buscou reforar os laos do Brasil com os pases do sul global,
ainda que, para alguns autores, em detrimento das relaes com as potncias do
norte.
No contexto dessa evoluo da cooperao sul-sul, outra modalidade na qual
o Brasil tem se engajado cada vez mais a cooperao trilateral ou triangular. A
cooperao triangular ocorre quando um dos parceiros unem expertise e recursos
para desenvolver programas mais robustos em um ou mais pases em desenvolvi-
mento (receptor). Essa prtica interessante, pois ela permite aumentar a escala
dos projetos e intensificar o seu impacto (COBRADI 2005-2009 apud Leite,
Suyama, Waisbich e Pomeroy, 2014).
No caso do Brasil, as primeiras iniciativas relacionadas cooperao trilateral
aparecem ligadas aos organismos internacionais, com mais experincia em pro-
mover cooperao tcnica, dentro do modelo norte-sul. Nesse modelo, as organi-
zaes internacionais identificavam e contatavam instituies/especialistas brasi-
leiros para atuarem em outros pases. No entanto, esse modelo acabou por no ser
adequado, do ponto de vista brasileiro, pois ele no se ajustava bem aos princpios
da cooperao sul-sul. Estes princpios estabeleciam que a liderana dos projetos
deveria estar centrada nos pases em desenvolvimento que faziam parte do proje-
to. Deste modo, gradualmente, as atividades de cooperao trilateral comearam
a migrar para o modelo de cooperao sul-sul, sobretudo os projetos que agora,
de maneira geral, envolviam pases desenvolvidos e no necessariamente organi-
zaes internacionais (Corra, 2010; Leite, Suyama, Waisbich e Pomeroy, 2014).
A tendncia de aumento do perfil da cooperao sul-sul brasileira foi desace-
lerada pelo governo Dilma, que desde o de seu primeiro mandato tem reduzido
os recursos relacionados poltica externa3 e, inclusive, aos programas de coope-
rao. O governo Dilma priorizou a agenda econmica domstica, em detrimen-
to da agenda externa. Nesse sentido, Di Ciommo e Amorim (2015) argumen-
1 O embaixador Celso Amorim foi Ministro das Relaes Exteriores durante os dois mandatos
do Presidente Lula da Silva entre os anos de 2003 a 2010.
2 Este termo ainda seria utilizado pelo embaixador Celso Amorim como parte do ttulo do seu
livro de memrias frente do Ministrio de Relaes Exteriores no perodo do governo Lula
da Silva.
3 Artigo de Lisandra Paraguassu no O Estado De S.Paulo de 10 Novembro 2014. Disponvel
em: http://internacional.estadao.com.br/blogs/denise-chrispim-marin/escadaria-na-penumbra/
http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,servidor-reclama-mas-itamaraty-vai-manter-politicas-
imp-,1590537
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tam que, no que tange poltica externa, a agenda do governo Dilma focou em
uma poltica externa de resultados4, como afirmou o ex-chanceler Mauro Vieira.
Essas mudanas de rumos geraram um forte impacto na agenda econmica ex-
terna, combinada reduo dos recursos voltados para cooperao, acabaram
por causar descontinuidade nos programas correntes e deteriorar esforos neste
campo, em especial nos ganhos de soft power5 do Brasil.
Entretanto, apesar do decrscimo da importncia das relaes exteriores no
governo Dilma, interessante notar que a nfase no relacionamento com os pa-
ses do sul global permaneceu inalterada no governo Dilma. Isso pde ser percebi-
do atravs da prioridade da Amrica Latina na agenda externa do pas (sobretudo
vis-a-vis os Estados Unidos), na manuteno do relacionamento com a frica e
na poltica do Brasil em fruns e coalizes como o IBAS e os BRICS.
Princpios e Valores que baseiam a

Poltica de Cooperao Sul-Sul do Brasil
O programa brasileiro de cooperao sul-sul possui uma importante carate-

rstica de estabilidade; Suas motivaes, princpios e valores se mantiveram quase
inalterados desde o incio. Se for possvel notar diferenas no seu processo hist-
rico, boa parte desse programa se remete a mudanas institucionais para adequar
as atividades promovidas pelo Brasil e ao aumento ou decrscimo em sua escala.
importante notar que isso se refere pratica de cooperao sul-sul, pois no que
tange ao sistema de cooperao como um todo, necessrio indicar que o modelo
inicial das instituies brasileiras respeitava o modelo norte-sul, dado que o Brasil
era basicamente um receptor de assistncia.
Ao longo da dcada de 1980, contudo, houve uma reviso desse modelo,
uma vez que o Brasil passou a ser mais provedor que receptor de cooperao.
Como parte desse processo de reviso tem lugar a criao da ABC, em 1987, den-
tro da estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores.
Do ponto de vista das motivaes do Brasil, ao empreender atividades de
cooperao sul-sul, uma srie de questes se colocam: por que um pas em desen-
volvimento, com enormes desafios sociais investe recursos para cooperar na miti-
4 http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/discursos-artigos-e-entrevistas-categoria/ministro-das-
relacoes-exteriores-discursos/7512-discurso-do-ministro-das-relacoes-exteriores-embaixador-
mauro-vieira-por-ocasiao-da-cerimonia-de-posse-do-secretario-geral-embaixador-sergio-danese
5 http://brasilnomundo.org.br/analises-e-opiniao/autonomia-na-dependencia-a-agencia-da-
politica-externa/#.VYAyWPlViko
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gao dos desafios de outros pases em desenvolvimento? E, por que esse mesmo
pas decide aumentar consideravelmente a escala dessa cooperao? Duas consi-
deraes so necessrias para se discutir as motivaes do Brasil em implementar
a cooperao sul-sul. A primeira tem a ver com o discurso oficial sobre a coope-
rao brasileira. A segunda, leva em conta percepes de especialistas e entrevistas
feitas para essa pesquisa.
No que se refere ao discurso oficial6, a motivao para a cooperao sul-sul
parece se basear na percepo de que apesar de o Brasil ser um pas em desen-
volvimento, ele tem um status diferenciado em relao mdia dos pases do sul
global, pela sua trajetria e experincia. Nesse caso, o Brasil se apresentaria como
uma potncia emergente, com capacidade de ter um papel de protagonismo/lide-
rana entre os pases do sul.
A poltica de cooperao nacional tem amplo respaldo nos princpios da
poltica externa brasileira. Entre tais princpios relevante elencar valores mais
abrangentes como valores democrticos, pacifismo e universalismo, respeito aos
direitos humanos, respeito soberania e no interveno alm da ideia de
solidariedade7. Ainda, possvel identificar outro conjunto, mais especifico, de
princpios que tambm norteiam a cooperao sul-sul brasileira, como: horizon-
talidade, parceria (em oposio relao doador-receptor), benefcios mtuos,
no condicionalidade, de pertencimento (ownership), orientadas por demandas,
compartilhamento de experincias, e averso ao one size fits all approach (focando
em uma abordagem tailor made). (Di Ciommo e Amorim, 2015; Leite, Suyama,
Waisbich e Pomeroy, 2014; Vazquez, 2011; COBRADI, 2005-2009).
O Brasil e o Futuro da Cooperao Internacional

Salvo um breve perodo recente a poltica de cooperao para o desenvolvi-

mento do Brasil raramente foi vista como prioridade pela poltica externa, tanto
6 Discurso da Presidente Dilma (27/02/2013). Disponvel em: http://www2.planalto.gov.br/

acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-
dilma-rousseff-na-40a-reuniao-ordinaria-do-pleno-do-conselho-de-desenvolvimento-economico-
e-social-cdes. Discurso da Presidente Dilma (25/05/2013). Disponvel em: http://www2.
planalto.gov.br/acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/discurso-da-presidenta-
da-republica-dilma-rousseff-na-cerimonia-de-comemoracao-do-cinquentenario-da-uniao-africana
7 Discurso da Presidente Dilma (24/09/2014). Disponvel em: http://www2.planalto.gov.br/
acompanhe-o-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/discurso-da-presidenta-da-republica-dilma-
rousseff-na-abertura-do-debate-de-alto-nivel-da-69a-assembleia-geral-das-nacoes-unidas-onu
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co o per a o int er nac io na l pa r a o d e s e nvo lvim e nto 12 1
no que tange o Ministrio de Relaes Exteriores, assim como outros ministrios

e autarquias que mantm seus programas de cooperao e intercmbio. Depois
de um perodo de grande declnio e desprestgio junto ao governo federal, ainda
parece ser incerto o futuro da cooperao na poltica externa brasileira.
O atual governo Temer, j sinalizou que uma de suas prioridades para a po-
ltica exterior ser o comrcio internacional, e, tradicionalmente, as polticas de
cooperao nacionais so consideradas incompatveis com interesses comerciais.
Para alm da crise que passa a cooperao brasileira, podemos identificar
um bom momento de inflexo para repensar e reorganizar nossas iniciativas de
cooperao. Sem querer indicar predileo por um modelo ou outro, saudvel o
debate que busque um modelo que seja sustentvel, eficiente e que esteja alinhado
com as diretrizes da poltica externa brasileira. Esse debate deve passar pela redefi-
nio das prioridades, sejam elas geogrficas, setoriais e at de objetivos.
A poltica de cooperao para o desenvolvimento pode ser uma poderosa
ferramenta de soft power. Atravs dela possvel melhorar a imagem do pas em
diversos nveis. Ela tambm pode ser til para abrir caminhos para a poltica de
comercio exterior nacional, seja apenas pelo maior conhecimento da estrutura
logstica de um dado pas receptor como com interesses diretos em termos do
ideal de (reais) benefcios mtuos.
Leonardo Paz Neves Cientista Poltico, Coordenador de Estudos e Debates do Cen-

tro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI) e Professor no Departamento de Relaes
Internacionais na Faculdade IBMEC. Alm disso, trabalhou junto sesso de assuntos civis
do Centro Conjunto de Operaes de Paz do Brasil (CCOPAB) e foi Coordenador Executivo
do Grupo de Anlise de Preveno de Conflitos Internacionais (GAPCon/UCAM. Escreveu e
organizou livros como Estados fracassados e o eixo do mal na poltica de segurana Norte-A-
mericana e O CEBRI e as Relaes Internacionais no Brasil tendo este ltimo recebido o
Trofu Cultura Econmica do Jornal do Comrcio em 2014.
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Biotica (n. 1, 2002)
China por toda parte (n. 1, 2006)
As caras da juventude (n. 6, 2001)
Energia: da crise aos conflitos?
Segurana e soberania (n. 5, 2001)
(n. 4, 2005)
Amaznia: avana o Brasil? (n. 4, 2001)
Desarmamento, segurana pblica
e cultura da paz (n. 3, 2005) Burocracia e Reforma do Estado
(n. 3, 2001)
Reforma poltica: agora vai? (n. 2, 2005)
Unio Europeia: transtornos e alcance
Reformas na Onu (n. 1, 2005)
da integrao regional (n. 2, 2001)
Liberdade Religiosa em questo
A violncia do cotidiano (n. 1, 2001)
(n. 4, 2004)
Os custos da corrupo (n. 10, 2000)
Revoluo no Campo (n. 3, 2004)
F, vida e participao (n. 9, 2000)
Neopopulismo na Amrica Latina
(n. 2, 2004) Biotecnologia em discusso (n. 8, 2000)
Avanos nas Prefeituras: novos Poltica externa na Amrica do Sul
caminhos da democracia (n. 1, 2004) (n. 7, 2000)
Mundo virtual (n. 6, 2003) Universidade: panorama e perspectivas
(n. 6, 2000)
Os intelectuais e a poltica na Amrica
Latina (n. 5, 2003) A Rssia no incio da era Putin
(n. 5, 2000)
Experincias asiticas:
modelo para o Brasil? (n. 4, 2003) Os municpios e as eleies de 2000
(n. 4, 2000)
Segurana cidad e polcia na
democracia (n. 3, 2003) Acesso justica e cidadania (n. 3, 2000)
Reformas das polticas econmicas: O Brasil no cenrio internacional
experincias e alternativas (n. 2, 2003) (n. 2, 2000)
Eleies e partidos (n. 1, 2003) Pobreza e poltica social (n. 1, 2000)
OTerceiro Poder em crise:
impasses e sadas (n. 6, 2002)
Para assinar ou adquirir os Cadernos Adenauer, acesse: www.kas.de/brasil
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Este livro foi composto por
Cacau Mendes em Adobe Garamond c.11/14 e
impresso pela J. Sholna em papel plen 80g/m2
para a Fundao Konrad Adenauer
em dezembro de 2016.
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Repensando a poltica

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coordenao editorial e reviso

capa, projeto grfico e diagramao

As opinies externadas nesta publicao so

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25 Poltica Externa e as Foras Polticas no Brasil

29 Uma Amrica Latina em transformao: incertezas e possibilidades

45 Poltica Externa Brasileira e Multilateralismo:

61 A agenda econmica-comercial do Brasil com os Estados Unidos

73 Para alm do mito: Condies para a construo de uma

95 O Brasil e as operaes de manuteno da paz:

111 O Brasil e o Futuro da Cooperao Internacional

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A presente publicao, Repensando a Poltica Externa Brasileira: em bus-

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de instituies internacionais pelo no cumprimento de suas responsabilidades

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importncia desse instrumento e a necessidade de inclu-lo de forma sustentada e

Leonardo Paz Neves

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Olhando para fora:

Johanna Mendelson Forman

Os turbulentos acontecimentos polticos dos ltimos meses, que culminaram

1 What is Brazils mensalo? The Economist, November 18, 2013. http://www.economist.

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operao conhecida como Lava Jato. Os escndalos tiveram efeito cumulativo e

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at essencial examinar como o mundo v o impeachment de Dilma e os even-

A poltica externa brasileira durante os anos 2000

Muitos acadmicos descrevem, acertadamente, a poltica externa brasileira

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Ministro das Relaes Exteriores, em maio, Serra estabeleceu diretrizes para a

A diplomacia voltar a refletir de modo transparente e intransigente os legtimos va-

O discurso foi uma referncia velada ao relacionamento prximo do PT com

O relacionamento da China com o Brasil primordialmente econmico, e

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8 The Observatory of Economic Complexity. http://atlas.media.mit.edu/en/.

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A imprensa russa reflete em sua anlise da turbulncia poltica no Brasil a com-

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Talvez mais do que em qualquer outro lugar, a corrupo na poltica brasi-

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numa tendncia da poltica externa brasileira de alavancar sua liderana em vrias

Brasil e frica do Sul

A frica do Sul enfrenta atualmente sua prpria crise de corrupo. Em abril

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Brasil e Estados Unidos

O Brasil dominou as manchetes nos Estados Unidos neste vero. As

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Ento, para onde vai o Brasil?

A sada de Dilma abre um novo captulo no relacionamento do Brasil com

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mia e de seu histrico de focar em questes internas, especialmente aps perodos

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o hemisfrio. Uma srie de questes a expanso do comrcio, a luta contra os

Johanna Mendelson Forman Conselheira Snior no Programa Managing Across

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