CarlosACUA.Cuntoimportanlasinstituciones.

Gobierno,
Estadoyactoresenlapolticaargentina.BuenosAires:SigloXXI,
2013.400pp.ISBN:9789876293426
 1. Cmo entender las instituciones
y su relacin con la poltica
Lo bu n lo m 1 lo f
d 1 in titu i n
y lo in titu ion li mo
Cado H. Acua*
Mariana Chudnou It ** ***

INTRODUCCiN

on 1 in titu ion la qu forjan 1 pro

los pro 'o i 1 lo' qu
int rrogant qu formul la intr du
ma d r pond r a a pr gunta r fi
o no para plicar pr o polti o
i los probl m qu xplic n aran
oei dad - , con
in titueion lidad, I E t ptul
como pa o pr vio al tratami nto
n la Arg ntina n 1 igui nt .
El captulo p rsigu tr . obj ti o'. En primer lugar d sarro lIado en
1 prim r apartado, apunta a dial gar con 1 pblico int r sado, aun-
que no sp cializado, n las in titu ion y la poltica para transmitir
la id a d qu no ha nada obvio n la r 1 vancia de las institu ion '
para nt nd r la polti l o la i dad. El r sto d 1 cap ulo probabl -
m nt cont ndr algunas part 'ridas p ra pbli o no inrn ron
los debate t ri o-m todol' s d 1 s c nci o i 1 por 1 qu
guram nt sto 1 ctor ncontrarn una 1 tura m din mi a n lo
#

* UN AMIIEP I BA-Conicet.
*..Un iv I idad de an Andr .
* Agradecemos lo' COlO ntarios d Lu a' Gonzlez, Ricardo uitrr lo,
Roberto Martnez ogueira, ba stin Mazzuca, Ana Mara Mu tapi ,
Marilde Ollier, d m Prz worskijullo aguir, Catalina mulovitz,Juan
. Tokatlian y Juan . Torre. P r supue to, la debilidade d e te traba-
jo no les son atribuibl '.
1 Como no deca Evans cuando no' hablaba d 1 Estado (1996).
ao CUNTO IMPORTANl.A rN Tt uctox ~?

captulo post rior ',qu pr' ntan un f co d at n in ms mpinco,

e tr cham nt ligado al pro 'o polti o arg ntino. En gundo lugar,
e dirig a la comunidad a d mica c n 1 bj tivo d r conoc r la r le-
van ia d las in titu ion 'in onsid rarla divor lada d 1conjunto d
r la ion s social n qu 'tn inrn rsas. in tampo o on 'id rarlas
n sariam n au 'as d la din mic pr pia di' tras riabl d
la ida o iopolti ni d 1 mportami nto d lo r. Aqu 1 01>-
j tivo, on un laro tono d d b t rico-metodol gico llamar la
at ncin sobr la d bilidad d 1 in titu ionali 'm . T r ro, bu ea
d sarrollar h rrami ntas analticas para un nt ndimi nt d las institu-
cion s que trasci nda las limita ion s in titucionali ua .
Esto s ha n uatro paso. El prim r apartado il 1 tra qu la r 1 van-
da d la' in titu ion n bvia, qu u valora in n 1 i ncias o-
cial s h t nido (y s guram nt ti n guir \:! ni nd ) id vu lta ,
Yqu s vaiv n influ n s br nu tra m n ra d nt nd r la ce-
dad, El gundo d fin lo 'upu to qu con id n n rio para
1anli is d la in stitu in. El t r r apartado brinda 1 h rrarni ntas
terico-m todolgicas para 1 impl m nta in de' anli i . Y, final-
ment, 1cuarto e una br v conclusin qu sintetiza nu stra respuesta
a la pr gunta obr la imp rtan ia de 1 in titucion fundam nta la
n c idad duna d gr ga in t mti omo la qu pl ma n 1
r sto d 1 p ul s,

LOS VAIVENES DE LAS INSTITUCIONES

Y LOS INSTlTUCIONALlSMOS PARA ENTENDER LA POLTICA

En la xplicacion d la ci nci da! las institu in' han importa-

do d jado d importar y vu lto a impor r por mu div r as razon . Es
ms, para aqu llo qu on id ran qu imp rtan (om causas d pro-
c os o iopoltico no m ra on cu ncias d fa tor m' profun-
dos), xi t n grand . dif r n as obr qu on las in titu ion y u '1 '
importan por qu por lo qu 1d bat no agota n 1 importancia
o la falta d importan la d la' institu ion ,sino qu d rrama hacia la
dis usin sobr qu lo qu importa d las institu ion s. y por qu s
eso y no otra cosa.
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y SU RELACrN CON LA POLfTICA 21

DEBATIENDO LAS INSTITUCIONES DESDE SIEMPRE,

AQU, ALL..\ Y EN TODAS PARTES
El panorama d 1 d bat sobr 1 s institu ion' u lzi a u r 1 van-
cia para la polti a no binario. Tuvim in titudonali m p qu
1 gal-forrnali ta, n lo que la polti a "ent nda" e tudiando D recho
Con titucional poco ms. El mar. ismo va i 1 P o d la in titu ion s
definindolas omo on cu n ia o pif nm no d profunda' dinmi-
cas e tructural- onrnicas." Gran pan d la o iol ga tambin vaci
el peso d la stru turas institucional s tomndolas omo con' u ncia
y/o correa de transmisin d la ultura (" 1 problema no 'la calidad d
las reglas, sino la cultura qu transmit n"), mostrando ho un r novado
bro que no pr ta mayor at ncin ni otorga un papel protagni o a las
institucin s en la xplica in d lo so iopoltico ( nn u, 2007; Maffe-
soli, 2008; Bauman, 2004). El avan n odsico n conoma tambi n
las d e h, r produci ndo d d 1 ons rvaduri mo individuali ta 1
de precio ha ia las in titu ion 'qu a haban de pl gado 1 conorni-
ci mo marxi ta y 1 structurali mo ulturali ta: n el n oclasi i mo la
institucion pasaron a o upar 1 pap 1 d tru tura arr tradas por la
fu rza d los m rcados.'
Fr nt a tant e pt r d 1 in titu n urgi r n d man ra
r it rada us al ador . W b r (1 4) 1 r pondi a M rx d ta ando
la r levan ia d la 'Jaula d hi rro qu ind p ndi nt m nt d la
estructura d da ,1 buro fa ia in titu ionalizada d 1 E tado mo-
derno imponan al comportami nto la lib rtad de lo uj to ( labo-
rando tempranam nt una t or sobr las causas con cu n ias de
esa institucionalidad). En la' ltima d adas, y particularm nt a par-
tir de los aos och nta y noventa, - multipli aron los d fensor s del
buen nombre, 1 honor y la rel vancia d las in stitucione para explicar
los pro e o' poltico, ociales onmi o d la mano dio' "nu vos

2 El desarrollo de las fuerz s productivas qu ,va "U determinacin di" rela-

ciones de produccin, pondra n palabras la voluntad de 1 e tructura en las
le e' que componen la super tructura del entramado odal- n La 1tU:serirJ de
lafilosofia (1 47), Marx, al r r. rirs a las caus sd la legisla i' n, oncluve que
simplemente expr sa n palabras la voluntad de I . relacin "e onmi as-o
S La paradoja n o lsica no l ra que u mirada sobr 1 instltu iones
reproduca la lgica expli ati d l marxi smo o de lo" estructurali mos s io-
lgi al olocarlas omo m ra on ti n ia de l cuesti n pr x t nt
que 1 ' au aban, ino que a la larga t rminaba por r on rles algn peso
ausal, aunque fu ra en el marg n, omo fuent d ineficien i r trab al de-
"arrollo d los mercado' las na ion' (" uanto menos reglas m s op rtuni-
dad' de n gocios, inver in crecimi nto y, en deflnltlva, d sarrollo").
22 CUNTO IMPORTAN LAS lNST[TUCIONE ?

in titucionalismo " (Mar h 01 n, 19 9). En la sociologa d la or-

ganizacion s s r de' ubri 1 institucionali mo w b nano (DiMaggio
y Pow 11, 1983) y, por su part , la so ologa conmica valora las ins-
titu ion . como 1di o imbli o qu zobierna 1 r ladn ntr lo
di tinto rol n toda orzaniza in ( ni a tualid d P rt ,2010: 55;
ant y con fo n la r a i n in titu ional d lo m r ado , Polanyi,
#

19 9). En la ci ncia p Iti a om nz un r at d la in titu ion

destacando qu importan ( ntr otro. W ayer Ro kman, 1993) por-
qu ha en a la capa idad d lo gobi rno; to ,ind p ndi nte-
mente d los actores, las id ologas y la structura ocioeconrnica, el
tipo de institucionalidad gub rnamental af cta las opcin s y la calidad
de la polticas. Desd la onorna, y mant niendo algunos d los pre-
supu to propio d 1n oclasicismo onmi o,' 1n oin titu ionali -
m0 la recup r colocndol
5 n un podio d primaca cau al y n
intera cin con la pr ti r ncia lo comportamiento d individuos
"racional ". cu a funcion d utilidad on nt ndidas omo lo (mi-
cro/ rdad ro ) fundam ntos d todo pro e o soci 1.6 Por otra part ,
el institucionalismo hi trico, ahora d d una po tura e tructuralista,?

4 Individualismo metodolgico presupuestos de maxirnizacin de utilidad

en la pli a ion de comp rtamlentos as omo un pr dominio de una
met dologa e. plicativa basada en mod los d ductivos (en contraposicin al
anli is de pro eso hi trico / empricos on una dlreccionalidad explicativa
holi ta, que va de lo' macro proce o e tructuras hacia lo microsocial, los
individuos y sus comportamiento).
5 orth (1990), Bate' (1997), Weingast (2002), hepsle (2006), cemoglu y
otros (2001), YAcemoglu y Robinson (2012); y, con foco en polticas pblicas,
cartascini y otros (2011) y Ostrom (2007).
6 Yesto in mucha preocupacin (y en algunos caso, conciencia) por las
implicancias estruetural-funcionalistas de 'u planteos; el individualismo
econmi o in stitucionali ta reargument que el origen de las in stirucione
est en la necesidad de que se cumplan ciertas fundon 'de resguardo de
lo' derecho' de propiedad, d coordinacin, de re olu in d pr blemas de
informa in con secuenternente, de reduccin d e sto de transaccin,
funcione' cu o curnplimi nto gura la grandeza di' naeione y cuyo
incumplimiento xplica 'u' frustra ione (Acemoglu y Robn on, 2012). De
esta forma de 'pliega una mirada bioso ial en la que, d manera teleolgica,
e t. irupl to que toda organizacin 'o ial persigue como objetivo su super-
vivencia, independientemente de la oncien ia de lo sujeto' que la confor-
man. El ter define esi tipo de teleologfa como "teleologas objetiva" (dado
que e' innecesaria la subjetividad para que operen en la hi toda) propias de
la explicacin funcionali sta (Elster, 1984).
7 Ahora de 'de el holismo, en opo i in al individuali smo metodolgico de
los neoin utucionali tas econmico' y sin reconocer Ola 01' e pacio para las
racionalidade individuales, colocando a las e tructuras sociale el anlisi
hi tri o en el centro de la explicacin.
 CMO ENTENDER LAS INSTiTUCIONES Y SU REL<\..CrN CON LA POLTICA 23

tambin recuper a las institucin s otorgndoles centralidad en su pa-

pel explicativo de la sociedad y 'u historia." Entre las voces ms red n-
tes de esta ola se destacan la "p rsp cuya de las lgicas institucional S"9
(Thornton y otros, 2012) yaqu Hasque resaltan el pap 1 de la articula-
cin interternporal entr actor s y relaciones para explicar lo cambios
en organizaciones e instituciones (Padgett y Powell, 2012) .10
Los citados institucionalismos suelen agruparse en tres grand s familias
(Hall y Taylor, 1996): en primer lugar, el conjunto de trabajos engloba-
dos en el marco del neoinstitucionalismo econmico y las teoras de la
eleccin racional, que se alinean (aunque modificndola) con la idea de
racionalidad econmica; en s gundo lugar, los estudios enmarcados en
el institucionalismo hi trico, h r dero de los anli sisde los as llamados
"macroanalticos" de la poltica comparada como Moor (1973) o Sko-
cpol (1984); y por ltimo, 1 denominado "institucionalismo so olgico"
=O sociologa econmica-o Si bi n todos estos enfoques comparten el in-
ters por explicar los proce os polti os a partir de las instituciones, no
obstant mu stran diferencias relevante entr s. Y sto ms all de los
cruces d caminos qu . d bido a las limitaciones de cada escu la, gene-
ran tanto neoinstitucionalistas hambri ntos d structura ocial o historia
para su explicacin como, en su def cto, in titucionali tas hi tricos o
institucionalistas odolgicos que ambicionan dar lugar a actores y ra-
cionalidades estratgi as n la uya (para un sinttico anlisis sobre las
fortalezas y debilidades de lo" do" institu ionalismos que ms influyen
sobre el anlisis poltico -el neoinstitu ionalismo o institucionalismo de
la eleccin racional y el histrico-, vas el apndi de este captulo).
Sea como fuer , la tendencia presente es analizar las institucin s
otorgndoles preemin ncia sobr las otras variables social s, o bi n d
manera divorciada d su cont xto ocio onmico ideolgico-cultural,
o bien obturando su propia historia el pap 1 histrico, lo inter ses
y la ideologa d los actor s. En d finitiva, ha estamos rodeado de
institucionalismos que compiten entre ' para xplicar la sociedad y la
poltica. Sin embargo, nos conv nc n estas nuevas y diversas cruzada

8 Skocpol (1984), Thelen (1999), Pierson y Sko poi (2002), Steinmo, Thelen y
Longstreth (1992).
9 Que confronta con el neoinstirucionallsmo, acentuando el papel de la cultu-
ra y la manera en que las identidades las prcticas se articulan para generar
innovacin y cambio en las lgica' lnsutucionales.
10 Esto la lleva a coincidir con la perspectiva de las "lgicas in srituconales" en
su critica al individualismo metodolgico del neoinstltucicnali smo,
24 CUNTO IMPORTAN LAS INSTITUClONE'?

in titucionalista ncaminada a di ciplinar la' otras variabl s d 1 anli-

sis social? Acaso nos sirv n para nt nd r mejor la poltica en nu tras
soci dades? Si efectivam nte las instituciones forjan comportamientos
mediant la e tructura d inc ntivo qu 1 s pre ntan a lo' suj tos o
como tructura qu dotan d ntido a 'u ac ionar, por qu deben
importar los tor o cmo pi n an? ( br todo i t n mos en cuenta
qu ,d una u otra forma, para bi n o para mal, u omportami nto s r
in titucionalm nt n au ado qu dar d t rminado, a como u [dis]
funcin histrica, como con u ncia d lord n institu ional) ,11 As, hoy
las institucion s gozan d bu na pr n a y u d ti nsa va acompaada de
sofisticadas teoras y mtodos d anlisis.

EL DEBATE SOBRE Lo\.SINSTrrUClONES EN Lo\.AMRICA L~ INA DE HOY

Como se argum nt, d d di tin p r p tivas, la in titucion polti-
cas han ido po icionadas durant lo ltimos treinta ao como variables
explicativa de una ri d ti nmeno r 1 ant s para las ciencia ocia-
les. Temas tales como la tabilidad d mo rtica, el d arrollo econmi-
co, la pobreza y la de igualdad so ial, lo ambios n las onstitucion s, las
modifi acin n 1 r glas 1 torales, o la adop in 1 ambio d pol-
ticas pblicas han pli ad e mo r sultado d factor
< institu i nale .
Est no 1lugar propiado para analizar las fortal zas y d bilidade
de cada po tura (algunas d la ual fu ron sucintam nt aladas
ms arriba), ni para id ntifi ar las limita ione qu d mandan tras n-
del' lo' supu no in titu ionalist para nt nd r la institu ion y la
poltica, Lo qu s val notar qu un a p cto r 1 vant d t de-
bate t rico, abstracto y univ r al ha al avance d un nu vo ntido
comn compartido a r a d cmo nt nd r nu tr o iedad ,cmo
entend r a Am 'rica Latina. En 1 pasado tuvimos explicacin cultura-
ti tas o, en su d f to, tru tural onmica
l2 nfo adas en 1 ist ma

11 e debe notar que, tambin n respe to al papel de lo a tore ,encontramo

lnstitucionalistas descoru ntos que persiguen corregir 1 'debilidades explicati-
vas de esas teoras: el "in uitu ionalismo centrado en los actores" constituye un
intento de articular desde el individualismo metodolgico el peso explicativo
de la interaccin de lo' actores estratgi os con el del impacto de las in sutu-
dones en la e structura in de estas interaccione y en la forma que adoptan
sus resultados ( charpf, 1997: 1), mostrando importante coincidencias con
alguna' de las ver sione d l'"ustitucionali 'm d eleccin racional".
12 Entre lo' trabajos qu atribuan a 1 valor normas pr pi de la cultura
latina la caus , de 1 'problemas de desarrollo pobreza, desigualdad y
 CMO ENTENDER LAS INS ITUCIONES y "U RELACIN CON LA pOLfTICA 25

productivo y la r ladn r gionaln la on m int m ional," para

nt nd r por qu p a lo qu pan nu tra o i dad n 1 r gin.
En contrapo i in a tualm nt on fu rt influ n ia d 1 lid 1 zgo'
t ric in titu ionali tas d la o i d d an 1 aj nas, ha f rjado
un nu vo ntido comn br 1 pr bl m latinoam rican ; d d
e ta p r p tiva ya no radicaran n u cultu tru tura o-
cio conmica ino n SU" institucin ,qu carat rizad n p r r
informal 'o d bil s, in tabl p fi ac . Y, amo alzuna d la
complicacin s qu atraviesan la ompr n in in titucion li t d nu -
tra realidad.
Independi nt m nt de la man ra n qu nt ndamos las institucio-
nes,la literatura anglosajona qu m m uor canaliz e tas p r p ctivas
analticas ti nd a asumir que la' r glas on formal qu slo por xis-
tir " uced n" lo cont nido d u t xtualidad. in mbargo, ta nocin
no "viaja bi n" a tras r gion (L vitsk H lmk ,2006; L vitsk Mu-
rillo, 2009). En gran parte de Am ri L tin las r glas formal (t ma
q u d arrollar m 'ms ti ndo n 1apartado "In titu i ne : qu on
y cmo analizarlas ') cumpl n d man ra irr guIar mu h
vad n (O'Donn 11,1993). Enton h bra qu stabl e runa prim ra
distincin in ludibl ntr r 1 f m 1 informal, una gunda,
qu hac n l lit ratura, ntr d bil fu rt . Por ~ mplo, L vitsk
y Murillo (2009) ti n n qu n Am ri a Latina las r gl ti nd n a
er in stabl informale poco ficac s. E to autor alan qu la
institucion s fu rt on tabl ti n n la apa idad d hac r umplir
sus reglas. Afirman que el probl ma d ., portar" esta no i n basadas
en observa ones d la realidad institucion 1 norteam ri ana a nu stra
regin radi a en que los nuevos in titucionalismos (tanto n la variante
de la eleccin racional como n la d 1 in titucionalismo histrico) con-
centran u at n in principalment n 1anlisi d las r alas formales
(2009: 174). Esta mirad, d h ho, pr upon qu las r glas f, rmal
son reglas ( critas) que son sufi i nt m nt r 'p tadas como para r
obed cida ,a la v z qu on lo sufici nt m nt e tabl como para g n -
rar xp ctativas compartida bada n ondu tas pas d . (2009: 174).

baja alidad d mocrtea que earact rizan a Aro 'rica Latina. s d 'taca 1
iejo argumento de Wiarda (2001) Wiarda Kline (1985), centrad en las
propiedades de la cultura cal 'lico- orporativi ta ibrica en opo icin a las de
la cultura anglosajona.
13 De forma de tacada el estru turalismo de Prebi ch la EPAL la teora de
la dependencia (Cardoso y Faletto, 1969).
26 CUNTO IMPORTAN lAS INSTITUClONES?

Compartimo on Levi tk MuriUo (2009) la nec id d d d tacar

la insufici ncia d 1foco n la r glas ~ rmal para nt nd r la poltica
en o i dad omo la nuestra ( qu so p chamo, 'in lu i algo
m nos ufici nt d lo qu ' upon p ra nt nd r la p lrica n el
mundo anglo 'ajn). in mbargo. ha 1 uno punto d b tibl en
e ta p r p tivas qu d safan 'upu tas bvi dad . P r un lado, cabe
debatir i la e tabilidad in titucional r 1 ante para 1 umplimiento
de las r glas (y i sto con tituy un upuesto teri am nt g n raliza-
ble o, n 'u d ~ cto, un probl ma d indagacin emprica qu variar
segn los casos); tambin s cu stionable que la' institucin dbiles
constituyan necesariarnent un pr bl ma; y adems, habra que discu-
tir i la lgica gub rnam ntal pu d explicara a partir d la institu-
cionalidad qu la r glam nta, Va amo' por part s. Prim ro, las reglas
(in titucion s) pued n r stabl s no umplir o r in stabl en
un cont xto d rgida ontinuidad d omp rtami nto proc 50S.
E to pu d indicar ncillam nt la ea a o nula r 1 vancia d las ins-
titu ion para influir n omportami nto pro (xplicarlos),
o bi n mo trar u r 1 anci n t nto r la qu ha ido rada para er
cumplid lo como fach da par al anz r algn otr bj ti o P lti o.
E to impli ra un int rv n i n d t rmin n e d ari bl no in titu-
#

cional o bi n n u d f to, la pr ncia 1p o d una in titucio-

nalidad informal, no s ri ,qu n r ulta vid nt a la ob rvacin
c ntrada n lo formal. P r otra p rt verdad qu u ndo cons-
tata el cumplimi nto d r gla formal ',e tas ti nd n a mo trar una
relativa stabilidad. Pero la tabilidad de las reglas pre' nta una alta
corr lacin con u cumplimi nto cuando cumplen. E t firmacin,
ms all d su tufillo tautolgi o, d ~aabierta la relevan ia causal de esa
estabilidad a la indagacin puntual, d nuevo histri am nt acotada
yempricam nt prudent in p rmitir e tudiar la in titu ion o las
r gla d man ra x lu nt n su D rmalid d y in compt' nd r cmo
s vinculan on lo' actores ( on u pr D r n ias n ndimi nto, valo-
res obj ti o) la tras vari bl qu onstitu n la matriz poltica
( ocio conrnicas, id lgi o- ultural , tc.). Ha rl quivaldra a
contar un p rt d la hi toria (1 qu v ces pu d h rse, aunqu
iempr onU va 1ri go dar n xpli acin r du ci ni ta ).
En gund lugar, tambi n 'pr# i o indagar en ad a o concr -
to para vitar onc1u i n fal obr 1 e u as e impli n ias de la
"debilidad institu ional". Es i mpr un probl ma? Por qu, para qu,
para qui n y cundo pu d r ultar un olucin? Ad m", todo los
probl ma d la o iedad on gualm nt p rm bl para 1 r gla que
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y 'U RELACIN CON LA POLTICA 27

la organizan ( u institu ion Iidad ... )? Tal vez al unos actor bu can in-
t ncionalrnent cr ar o mant n r in titucion d bil informal para
alcanzar un obj tivo p lti o. La in titucion dbil' o no aplicada ,
qu fcilment podran r int rpr tadas omo "fallid ", pu den s r
exitosas como "herramienta para alcanzar otro prop itO.14 Estudiar
esttica y descriptivarn nte las institucione in indagar 'U' orig nes y u
efectos usualm nt d para diagnstico obr la po a capacidad poltica
de alguno a tor cuando, n r alidad, la r glas dbil s pu d n con -
tituir un xitoso objeti o de 'u ac ionar. Ob rvar qu la in titucion
o las reglas son dbil basando en su poca apacidad d cumplimien-
to no permit concluir aus n ia d institucionalidad o d ord n en el
proc o bajo anlisi . Estas in ti ucion s pu d n re pond r a una lgica
poltica n la qu la d bilidad in stitu ional no n titu un probl ma
ino una solucin. Pu d n tambi ~n r p nd r a una lgi a n la qu
esa debilidad o incumplim nto nm cara la tr m nda fort 1 za de la
reglas informal s, anc trales, no e ritas, que son conocidas y cumplidas
por todo'.
A e ta altura sab mo qu la stabilidad d la ralas formale no
necesariament indica fortal za in titu ional qu u in umplimiento
tampoco implica n e ariam nt d bilidad in titucional, Ad ms, yen
tercer lugar, con re p cto a las razone qu explican la lgica de (buen
o mal) gobierno, supon r qu radi an n la institu ionalidad que la
reglamenta e' supon r que la in titucion on onstr imi nto x-
g nos que ufr n lo polticos. uand n r alidad la de i in d lo
gobierno d umplir o no la r gla una opcin e tratgi a basada
en la con id racin d u int r se, ni obj tivo que priorizan yen
una prev in (correcta o no) obre lo que podra ocurrir i la r gla s
(inj cumpliera."
E tas u tion s han tado. stn tarn n 1 ntr no lo del
debat acad mi o ino tambi ~n d 1apa ionado d bat poltico. in em-
bargo, desd 1 punto d vista nalti o n ario r ono r qu lo
institucionalismo tn cruzado por una ri de supu to lin ales y,

14 Resp cto de la baja institucionalidad del Partido Justicialista en la Argentina,

Levistk Burgess (2003) argumentan que puede er un propsito en .j
mi rno, otorgndole a esta estructura partidaria gran flexibilidad y capacidad
de adaptacin poltica, lo que en gran medida explicara lo' amplios mr-
genes mostrados por el PJ para adaptarse a lo cambios contextuales y variar
significativamente el contenido de sus polticas, manteniendo en simultneo
el apoyo electoral de us base sociales histricas.
15 Este e' un argumento entral en Przew rski Maravall (2003).
28 CUNTO IMPORTAN LA IN TlTUClONES?

por nd , son pro live a nt ndimi nto r duccionis ,16 muchas vece
al tiados d una articulacin p r ua iva n u manera d ompr nder la
rela in ntre institucin poltica.

LOS SUPUESTOS PARA ANALIZAR LAS INSTITUCIONES Y SU RELACIN

CON EL PROCESO POLlTICO: VOLVIENDO A LA NOCIN DE MATRIZ
PARA REINSERTAR LA SOCIEDAD V LOS ACTORES EN EL ANLISIS
INSTITUCIONAL

Lo in stitucionalismo a p ar d 'u' dif rencias, utilizan a la in titu-

cion como factor xpli ativo d dif r nt pro o'. Autor omo
Th 1 n (1999) Hall' Ta lor (1996) Hall (2010) sostien n qu la
dif r n ia at gri as ntr 1 ' div r nfoqu pi rd n ontun-
d ncia n la prctica d la inv tigacin on r ta. in mbargo, y aun-
qu pu da re ultar algo inju to para qui nes s mp an n limar
las dif r ncias, tas p rsi t n stn vinculada la t n sin n tre
los "individuos in historia' d 1 n oinstitucionali mo (o in stituciona-
lismo de la 1 cin racional -IER-) la "in titu ion 'in actore "
del in titucionali mo hi stri o (IH). El ri go d lo anli i m "-
tructural vin ulado al IH qu ti nd n pr r t n in a lo
ma ropro -P rdi ndo d i t u otorgando un lu r m rznal a
lo microfundam nto d 1 r la i n o ial vi r a n 1caso
d la v r in d 1IER.
Ms all di' ntido qu pu da ten r 1 arti ul in d lo m tior de
estos do institucionalismos, no int r sa ontar con un mar o qu nos
p rmita analizar la dinmi a in titu ional 'u r 1 van ia, recono i ndo
qu las in titucion no l pu d n influir sobr las variabl id ol-
gico-cultural" 'ocio conmi as ambin sobr 1 ' ctor s, ino que
pued n s r influid por rnism vari bl por 1cornportami n-
to de lo a tor . En d finiti ,int res ompr nd r al' institu iones

16 El umbral entre reduccionismos y plicadones legitima' no se resuelve "suman-

do" variables. No es verdad que, cuanta' ms variables, mejor la xplicadn, De
hecho, todo enfoque . plicacin dejan de lado algun 'variables (d otra foro
ma, sera imposible e. plcar). la cu tin e no dejar de lado aquel! . variables
ne esarias pala rplicar nue tro bjeto de estudio. En d nitiva, la cue tin es
undo alcanzamos suficien la en el armado de nuestro modelo causal, y 'aqu
dond con deram que lo' in dtuci nali smos "se quedan cortos".
 CMO ENTENDER LAS INSTITUClONES y U RELACIN CON LA POLTICA 29

estando inm r as n 1 funcionami nto d una matriz poltica i ndo

parte con stitutiva d '1. En t ntido, n cesario ampliar 1 nfo-
qu y prestar ac ncin a la stru tura m' amplia en la qu e tn ituadas
y operan la in titucion (osa q u h r mo n ta S cc n) para, n un
segundo momento, volver a olocar 1foco n nu tro obj to d studio:
las in titucion , lo acto re , u r 1 i n e n la poltica (lo qu har mo
en la prxima cin) .

LA MATRIZ POLTICA
Una matriz s un lugar o medio dond produ e o desarrolla algo, una
estructura o ambi nt dond una actividad o proc o part ular ocurre
o se despli ga. En e 'te sentido, esp cfi aro nt una matriz poltica con ~
tituye un i t ma d varia bl 'ocio tructural s, polti o-institucional s
e ideolgi o-cultural "que:

a) fija lo lmit d fa tibilidad par 1 r lizacin d int r

d grupo cial 1al anc d obj tivo d a tor
polti O"
b) d fin probabilidad s dif r n i 1 para 1 r atiza i n d os
int r 1 al anc d 1 obj ti o poltico fa tibl :
e) brinda a 1 distinto actor 'un nocimiento o map o d
mo funcionan d b ran fun ionar las r lacione '0 ial ,
influy ndo d ta forma obr la p rcep in d lo lmit s
d fa tibilidad y lo curso d e in ms apropiado 17 para
alcanzar objetivos y realizar inter s (Acua, 1995a).

Las institucion s no op ran aisladas d la mar rialidad d lo o ial (ni esta

de las institucin s). Las variable qu no hablan d sa b mat rial de
la soci dad r mit n a su tructura o ial e onmica." R<sultn entral s
para la definicin d las propi dad d 1 matriz, p rqu fijan lo lmite
de aqu llo qu mat rialm nt fa tibl al anzar n un mom nto dado
en una ci dad. Las condi ion' stru tural fijan 1 camp d po ibili-
dad para 1" strat gias d 1 acr r o m vimi nto fi os. ms,
aquello qu manifi sta omo ndi i n tru tural n un m m nt dado

17 En trmino de 'u con sid racin omo normativamente conveniente, efi iente
eficaz.
18 Estructura productiva, recui o' naturale ,capital f leo, progre o tecnolgi-
co demografla/recurs s humano propiedades de la estructura ocial.
30 CUNTO lMPORTAN LAS IN TITUClONES?

si mpr es produ to d un pro ' histri o n el qu la a cione y losmo-

vimi nto d p rodo ant rior s r visti ron importancia, En est ientido,
la obj tividad d lo tructural s halla n u fecto d validar o invalidar
proyectos omo histricam m r alizabl o no (Przew rski, 1977: 367) .19
Ahora bi n, si las ondicion tru turales fijan lo lmit d facti-
bilidad para qu pu dan d pl zars strat gia / ornportamiento que
p rmitan alcanzar obj ti o ,r alizar int r o -in lusi - g nerar con-
secuencia no bu adas, las trategias comportami nto ,a u vez, son
la r sultante duna intencionalidad, d 1 upuesto d un actor de qu un
determinado comportamiento dar por r ultado un stado d co 'as y
no otro. Los actores, n con 'e uencia, son tambin clav s para 1anlisis
poltico y la xpli a in d lo proc o hi trico pu to qu bajo este
upu ro, la dir cionalidad hi tri a tambi n re ultado d la articu-
#

lacin de los div rso comportami nt s d pl gad 'por 1conjunto de

actor individual col tiv int rvini nt .
Por un lado, la int ncionalidad qu da' Olido al accionar d los ac-
tor s mat rializa d ntro d mar d nd la organiza in d lo gru-
pos social s, las in titucion statal 1r gimen poltico y legal fijan y
#

constituyen las reglas qu d t rminan probabilidad diferencial s para

el logro de lo diver o obj ti o qu p r igu una o i dad. En te con-
texto, i ntend mo 1pod r como la apacidad d los a tor de alcan-
zar us obj tivo o r alizar u inn r ,y i aceptamo 1h ho d que
el onjunto d m ni mo organiza ional y jurdico-institucionales
det rmina una probabilidad dif ren ial para 1 logr d e o objetivos
e inter es, entone ste njunto in titucional no sino la organiza-
cin o ial del pod r poltico (Prz worski, 1986). Como tal, ntonces, el
conjunto d m canismos organizacional y jurdico-in titucionales otor-
ga forma polti a a la capacidad o el pod r de todo grupo sociopoltico
para organizar' d finir tanto u int r ' scomun como lo objetivos
y trat gia fun ionale tos. Por lo tanto, ' r incon bibl xplicar
1cornportami nto polti o a individu 1o 1 cti o, in e ntemplar

19 Mucha veces el debate 'obre lo lmites de factibilidad e encuentra en el

corazn de la discu in ( en el centro de la lucha) 'obre las polticas pbli-
cas: la sociedad argentina puede pagar de manera 'o tenida una jubilacin
del 82% mvil?; si en las actuales condicione' estructural-econmicas eso no
resulta factible, podr hacerlo alguna vez?; qu debera hacerse con qu
horizonte temporal para tornar e a remuneracin jublatoria u sostenibili-
dad iruertemporal materialmente posible (en nue tro 1 nguaje, qu debera
hacer e para corren/ampliar los actual 'lmite' de fa tibilidad tornar e ta
decisin histricam nte realizable)?
 CMO ENTENDER LAS INSTIT ClONES y SU RELA IN CON L>\. pOLfTICA 31

el conjunto de m anismos que organizan I pod r polti o n un i -

dad, sin ont mplar las in titucion . na v Z r conocida u relevancia,
corresponde "U relativiza in: sta ara t rstica de las in titucione no
implica qu ean fu nt c1u nt d I pod r d los actore grupo 0-
<

ciales. Prz wor ki (2004b) ilustr to on un 1 ro mplo: n unju go

d basqu tbol con igual r gl (in titu ionalidad) para t do un r f t
imparcial, i un quipo mid n prom di 1,75 m 1 tro 2,00 m, 1
re ultado d 1ju g tar pr d t rminado por la altura d l s jugado-
res a p al' d la imp cable y r publicana igualdad institu i nal qu lo
rig . Las capacidad' r curso dif r ncial n qu cuentan los actor
pesan dramticament sobr la distribucin d 1pod r 1r sultado d
lo pro 50S sociales, abe s alar que st r ursos pued n t n r un
origen tru tural onmico /0 ideolgi o-cultural (1' tomar mo la
cue tin d las capa idad 'y r urso d lo tor n ' ctor s:qu on
y cmo nalizarlo "). En d finitiv ,1 in u u ion di tribu n p d r n
un cont xt ocial n I qu I P d r t pr d fmid 1d afio a la
perdurabilidad d la in titu ionalidad radi n i meram nt r fl ~a a
distribucin pr viad 1pod r20 o i, por 1contrario, logra r d finirla."
Por otro lado, ni la intencionalidad d 1 actores ni la distribucin
del poder pu d n nt nd rs fu ra d la influ n i d fa tor ideol-
gico-cultural ,y por o los comportami ntos ( ,por nd ,lo pro os
polti o ) no n mpr n ibl e mo m r r sultad d 1- arti ulacin
ntr 10 tru tural lo polti o-instituci nal. Lase trat gi impl m nta-
da por 10 actor u r ultad d p nd n ) d u p r p in/ ono-
imi nt obr lo lmit d factibilidad qu nfr ntan us e ion ob-
j tivo 22 y de la dinmic qu rig las r l don ' ocial s.forjando b) un

20 Alcanzando estabilidad de manera neludiblemente "con ervadora y servicial"a

los ya poderes s,lo qu plica Holmes (2003) con foco n la obra de Rousseau,
21 Esto implica que stospro o' de cambio in titucional re ultanin ineludible-
mente conflictivos tendrn una ma r dificultad para alcanzar perdurabilidad.
a lo que no referir mos en el punto "In titucion : qu son mo analizadas".
22 o harn lo que perciban amo no factible, aunque objetivamente ms all
de u percepcin lo ea, a vece llevarn a cabo accione' de xito imposible
por error en 'u percepcin sobre los lmite de factibilidad que on ms
acotados de lo que anticipan. En este entido, los lmites de factbilldad para
el actor constituyen una consuuccin social, su objetividad, ms all de
cmo e 'tos sean con 'Huidos por el actor, e ,ti usualmente dada por los co tos
que debe pagar el actor, a' a por la desestimacin de curso' de accin
ms eficaces eficiente' que el el gido (equivocadamente con lderado no
factibles), ea por la implem ntacin de curso' de accin equivoeadam n-
le considerado factible' a pe ar d no erlo, E' por ello qu 1 ideologa o el
mapa normativo- ogniti o d lo' actores p rmite expli al' por qu hac n lo
32 CUNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

p rcepcin/cono imiento br la ma or o menor prob bilidad d xito

de un accionar dado, y e) una ma or o m n r ac pta in valorativa/nor-
mativa de un determinado ur o de accin u objetivo. Por ello, incorpo-
rar la id ologa tambin como variabl , plicativa impli a compr nder
lo comportami ntos d lo a t r n fun in de 10 qu e tos p rciben
como int r , de 1 'qu "cono n" obr la fa tibilidad probabilidad de
xito de su obj ti o trat gi (u' map cogniti ) d lo qu con-
sideran ac ptabl Id abl n fun in d los valor normas -pauta d
acn- qu ulturalm nte o ti n n r producen u p rt n ncia a una
u otra identidad 01 ctiva (su mapa id ntitario y normativo ).

EL PAPEL DEL ESTADO

E t istema d variabl . , v u r 1 in on 1 ac ionar d lo actor 'no
logran articu1ars ni tamp o al anzan un fun ionami nto ust ntable
de man ra e pontn a, auto ont nida, i ntend m al Estado omo
algo m abar ativo qu u formato organiz i nal, no unicamente
como el espacio fsico dond lo' zob rnant el to "habitan" durante
su perodo d gobierno, 'te obra un pap 1 fundam ntal en la opera-
cin matricial. E 1E tad 1qu como tructura, organiza la articula-
cion ntr e t onj un to lo uj t . E por eso qu el E tado pu de
con id rars amo un onjunt d r l i n '0 ial qu tabl un
ord n so ial ( im ' trico n su distribu in d pod r nun a o ialm n-
t im par ial) n un t rritorio d terrnin d , r "p Id nd dicho ord n
con una garanta o r itiva c ntralizada ( n clara influ ncia w b riana,
O'Donn ll, 1993). Es n e t cont xto qu ' con ider al Estado como
algo ms que una organiza in autnoma y un conjunto de di po itivos
admini trativos. Con tituy una relacin "acial l g 1 que abarca todo
un territorio, u ualm nt d man ra h t rog n a.
El otro ngulo d la cu tin tata! (k pol, 19 9) 01 a 1 e nto en
la condicin d 1Estad om conjunto d rzaniza ion admini trativas,
polticas y militar oordinad por una utoridad ~ utiva. on organi-
za ion pot ncialm nte autnomas de l las' los otros p der de
la oci dad. D ntro d e ta lgica, maniobra el "aparato estatal" (ahora
entendido como 1conjunto de las instituciones que rig n la produccin

que hacen, aunqu no neces riam nt por qu le' pasa lo que le pasa. Para
explicar por qu le pa 'a lo que les pa' e necesario ontemplar lo estruc-
tural en u condicin bjetiva, indep ndientemente d cmo sea construido
inter ubjetivament /0 reconocido p r lo actor "
 CMO ENTENDER L-\S INSTITUClONES y U RELA rN CON LA POLTICA 33

de poltica pbli a ). E to impli a n prim r lugar qu , i bien 1 Estado

acciona obr los tr 'conjunto de variables 1 comportami nto d los
actores, la in stitucionalidad qu o tiene 'u accionar e part pr dominan-
t d uno de e os tr - conjuntos: 1 polti in titucional.P V, n s gun-
do lugar tarnbi n implica qu no int r san 1 polti a pbli p rqu
no' "p rrnit n una vi in d 1 tado ' n cin", d sazr do d on-
g lado como structura ziobal 'pu to' i 1 (Oszlak y
O'Donn u, 1995: 104).
D e ta forma, la nocin d E tad mu stra d caras (q u una part de
la literatura obre 1 ~ ma ha con id rado exclu nt s, aunqu otra parte
no, como O'Donn ll, 1993): la d r lacin ocial y la d la in tituciona-
lidad qu obija los comportami ntos tratgi d lo hacedor de
polti a pbli a . Com tructura, 1 E tado no e un actor,
poco lo on 1 m r do ni la o i dad civil: E tado, m r do
civil on titu n tru turas n 1 qu lo' t r e mu
que actan. En la institu ionalidad tatal, por otra part , ncu ntra la
organiza in d 1 pod r poltico dIo i dad (Poggi, 19 O): e ta in -
titucionalidad, n u int raccin con los actor (e tatal o iopolticos,
econmico ), la que a travs d polticas pblica de pli ga la capacidad
statal d ~ rcer pod r con una p ncial (n gurada) alta autonoma
obr la o i dad, 1m r do lo tros actor .24 As in stitu ion acto-
r r ultan r fa tor ineludibl para nt nd r la 1'gi d la polti a
duna ci dad d 1tip d ord n i 1qu la caract riza.
El d afo, ntonc s, on i t n brir "aja n ra' qu on 1 in ti-
tucion ,lo . actor u forma d r lacin. para pod r abrirla, ad m

23 Esto, como sab mo ,n implica una nece da predominanda causal 'obre

lo otros conjun lo' de variable', sino, ant 'bien una p icin estructural:
el aparato e tatal puede v rse "avasallado" por dinmicas 'o ioeconmicas o
ideolgico-culturales dependiendo del proce o histrico.
24 Ejerciendo e 'te poder de man ra "de spti a" va la lmp i in, o "infrae -
tru tural" penetrando articulando e con lasodedad (Mann, 1984). Esta
capacidad de ejercicio de pod r poltico exi e, a su vez, la articulacin
de cuatro capacidades especficas que Oszlak (19 2: 532) identifica como
condiciones o atributo de "estatidad": capacidad de e. ternalizar su poder
(obtener el reconocimiento de otro Estado ,); capacidad de in stitucio-
nalizar su autoridad ( reacin de organismo' para imponer coercin);
capacidad de diferenciar 'u control (contar con un conjunto de in titucio-
nes profesional izada para aplicaciones e p cfica como la extraccin de
reCLU'-OSde la sociedad para o 'tener el accionar pblico); y capacidad de
internalizar una identidad colectiva (forjando una identificacin comn
dentro de lo lmite territoriales en lo que 1 Estado opera, diferente a la
de otro Estado ).
34 c NTO IMPORTAN LAS IN TITUClONE ?

d asumir la r 1 vancia d 1d bl foco n in tituciones actores, e nece-

sario re onocer qu las e tructuras institu ionales on h t rogn a ; que
mu stran, en lo diverso' mbito, esp cifico d gobi rno y de poltica
pbli a, di tinta lg as d interrelacin ntr institu ion s actores.
Por ello, 1 nt ndimi nto d 1 jerdcio d 1poder poltico n una socie-
dad xig d agr gar el fo o d anli i a tos "mbito " o "ar nas" que
produc n e trat mas d gobi rno polti pblica .
En definitiva, 1cono imi nto de la propi dad d la matriz poltica
n la q u stn inm r 'o lo' tor s s ndicin n c 'aria para 1anli-
sis de lo" proc os poltico . El poder expli ativo d est tipo de marcos
analticos nos p rmit sab r lo que no podr ocurrir asignar probabi-
lidad s diferen ial para las di tintas t nd ncias d r alizacin factible.
Sin mbargo, 1tan m ntado "futuro no crito" orr seto: 1 matric
polti a on titu n stru turas dond lo actor se e mportan obr la
ba d int n ionalidad stratgi o-normativa qu rti ul n u int
res , pr fer nci , xp ctati ", on cimi nto , id ntidad ,valor s y,
fre u nt m nt , rrores d apr iacin. El cornportami nto polt o no
e m ra cons uencia, o variabl d p ndi nt ,de lo' condicionami ntos
del actor, sino qu materializa la int n in d 1actor d dar r spuesta a
eso' ondicionami ntos mu has v e r d finirlos, a int n ionali-
dad no t libr d lo in prado, d lo onting nt ,26
Lo' nfoqu matri ial qu p rsigu n no p rd r d vista a lo' acto-
r , simultn ament ,r ' atar la r 1 v n ia d aqu lla miradas que
amplan la 1 nt para ont r on nli i ms confiabl d u tiones
puntual , omo las institucion , onll van mol ti rie go . Con
r p to a las mol "tia, i bi n pued e tabl cer la dir cdonalidad
causal de un tipo d variabl "hacia otro en un mom oto y n un lugar
dado ,~6 esto no i mpr i. Ya e tabl i qu la dire cionalidad
cau al a v c pu d variar: otr v e " dado qu 1 riables d t f-
minan mutuam nt -eon nd nas-, n ill m nt no po ibl
tabl runa dir e ionalidad e usa} r ulta in vit bl una xpli acin

25 La historia adems no' muestra (Mahoney, 2000) que el papel de las con-
tingencias tiene gran p 'o en la reformuladn de la dlreccionalidad de lo'
proce'o' poltico' ,por ende, obr la' propiedad 'de la propia matriz.
26 Y, por ejemplo, explicar las causas de un evento poltico e pa lo-temporal-
mente acotado (como una victoria/derrota electoral) afirmando con relativa
confianza que fu ron onmicas (pudiendo con razn e presar ~[la causa]
es la e onoma, e nipido").
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y SU RELACIN CON LA POLTICA 35

menos contundente o ms parsimoniosa (aunque s podemos identificar

impactos recprocos entre las variables, lo cual no e poco)."
El riesgo es caer en una absoluta indeterminacin. Si metodolgicamen-
te todo determina a todo y la comprensin de las instituciones y de la po-
ltica depende, adems y para colmo, del tiempo/ espacio bajo anlisis, se
corre el riesgo de alcanzar una propu sta sin t ora, sin "plan de viaj "o
"mapa de ruta" que nos permita ordenar la direccin del anlisis.!!8Y este
es el desafio que encaramos en el apartado que 'igue.

UN MAPA DE RUTA PARA EL AN.\LISIS DE LAS INSTITUCIONES

Y LOS ACTORES~9

Es en este marco de supuestos e implicancias que proponemos la aproxi-

macin al anlisis de las instituciones y los actores. Lo que resta del cap-
tulo aportar, de manera squemtca, un herramental terico-metodol-

27 Contra las argumeneaclones del estructuralismo marxista que estableca que "en
ltima instancia" la explicacin causal del crecimiento econmico, el "motor de
la historia", estaba en el desarrollo de las fuerzas productivas y la lucha de clases,
y contra la respuesta que dan los neoinstitucionalistas al afirmar que las variables
que en definitiva explican el crecimiento econmico on las lnstltuconales, Prze-
worski afirma que esa "ltima instancia" es un conjunto vaco. que no hay nada
"primario" o causalmente predominante como ley g-eneral, concluyendo con algo
de humor que "el nico motor de la historia es la endogeneidad" (2004b).
28 Este es un tema que no vamos a resolver en este captulo. Sin embargo. podemos
afirmar tres convicciones: primero, las "grandes teoras' sobre la sociedad corren
un mayor riesgo de indeterminacin . ausencia de eausalidad constatable que las
teoras de "rango o alcance medio", focalieadas en temticas especficas acotadas
espacio-temporalmente. En este entido, los supuestos definido en esta seccin
tienen algo de "gran teora" en lo atinente a cierto grado de indeterminacin
causal (lo que no implica que no resulten supuestos necesarios y funcionales pata
sostener teoras ms desagregadas, en las que s se desplieguen modelos causales
constarables o "mapas de ruta" para el anlisis). Segundo, la nocin de causalidad
no es una sola (Brad y Collier, 2004). En nuestro caso, la indeterminacin no
est dada por el upuesto de ausencia de causalidad, sino por aquel que sugiere
que lo que en un momento dado es consecuencia. en otro podr ser causa.
Tercero, finalmente, i la alternativa para evitar el riesgo de la indeterminacin
es contar con modelos causales dispuestos a manipular el objeto de estudio
recortndolo de manera reducclonlsta, sin duda optamos por correr el riesgo
de la indeterminacln. Tal vez esto no nos deje dormir tranquilo', pero permite
entender por qu muchas de las "paradojas" que nos presentan las relaciones
sociales no son tales.
29 E te apartado reformula argumentos originalmente desarrollados en Acua
(1997), Acua y Tommasi (2000) y Acua Repetto (2009).
36 CUNTO IMPORTAN LAS INSTtTU roNE ?

gi O par nral bre qu ~obs rvar por qu, y

que tn pr ntes,
como ninguna de
las dos

ACTORES: QU SON Y CMO ANALIZARLOS

Entend mos por actor a t do uj to individualo col tivo uya identidad le
p rmite r onoc rse como 01 tividtd como part d II 3Q con capaci-
dad d acin stratgica; sto s, on capa idad d id ntifi ar Id finir us in-
t r s y tradu ido n ob] tiv , di ar un curso d acin ( trat ga) para
alcanzado r lativaauton ma (r urs ~ capa idad ) para implementar
curso d accin. O ta form l actor toma d isi n d tipo e trat-
gico ("para d cidir d bo anticipar lo qu harn 1 s d ms, bi ndo que a
u v z llo d cid n in mando nti ipar mi d isin", 1st r 19 la: 69). Lo
rel vant aqu son 1 d 1 m ntos implcito en la d fini iIn. Prim ro, im-
puta r lati autonom al a donar d 1a tor, lo qu implicar ono r ci rto
grado d lib rtad, afirmar qu 1actor cu nta con opcion para actuar."
egundo, a um m todolgicam m (est , como pr upu to analtico
y no nec sariam nte como v nto de n e saria con tatacin emprica) que
aqu llo qu lo actores d ciden hac n importa histricam nt .32 Msall

30 obre la relevancia de las identidade , algunos autores (Pizzorno, 1985) debaten

con las teora-que explican la lgi a d los comportamiento sobre la b 'e de
upuesto de clculo racional individualista utilitario, argumentando que no
exi te la posibilidad de un clculo ra ional de utilidade inu rtemporal fuera de
lo lmite' de certidumbre qu aportan identidade electivas stables, Pzzomo
adems afirma: "no e puede tener el concepto de utilidad in implicar el
reconocimiento intersubjetivo de los valores que conducen a esa utilidad. Y que
por con iguiente los pl'OCe' de sati faccin de las nece idad varan segn
la difer me identidad colee ti que 1 sostienen (que l 'reconocen)"
(1985: 37-3 ).
31 utonoma que e relativa dado que est situada e pacio-temporalmente,
inrnersa en proce s sociales que e tablecen limite , tran miten valores y nor-
mas, forjan identidades formas d pensar el mundo. di stribu en diferencial-
mente recurso para la ac in, etc,
32 Los supuesto de autonoma e impacto obre la historia confrontan con
aquello' de la nocin de "ag nte" un sujeto individual o colectivo con
 CMO EN ENOER Ll\S INSTITUCIONES y SU RELA IN CON LA FOLiTICA 37

de stas consid racion d car ~ r g n ral, ab recono r lo indi ado

por M ltzn r (1992: 375), en 1 ntido d qu . 1 trmino 'actor un
concepto abi rto qu el analista d b adaptar a los r qu rimiento d su
estudio".$3
R cord mos qu , n 1 anlisisd los a tor u lgi a int ncional al
expli ar omportami ntos, d b n cont mplars la con cu n ias no de-
ada d un ac ionar stratgi o. Lo' a tor a tan n ont xto corn-
pl ~o y pu d n tomar deci ion' nsatas para 1 orto plazo, o com t r
rrore qu lu go af ctarn a la in titu ion on 1 qu int ractan.
Por nd ,lu go la' in titucion podran no r ultar fun ional para el
actor que las mont. La' canse uencias d 1 e ionar de los actor s pue-
den no . r inmediata' ni discr taso Pu d n acumulars manife tars en
1largo plazo. En t ncid 1h cho d qu los a tor an estratgi-
cos no lo' onvi rt en ttico ni n todopod ro o. d m s, el he ho
de qu un 01 tivo o grupo d spli gu b nefi i d un a cionar
comn no implica qu haya xistido un tratgi o. 01 ti o
o grupo enmar ados n lgicas 'o iales mun pu d n "mov r ' n
una mi ma dir cin, sin qu to impliqu racionalid d. En d finitiva,
identificar a los no actores es tan important como id ntifi ar a lo' acto-
res en lo proceso qu analizamos.
Lo a tor . qu n int r n no stn circun cripto al mbito ta-
tal o gub rnam ntal. i bi n 1 r pr .n nt poltico lo tomador
de d isione lo' r n . pbli o upan po i ion ' stratgi a , lo
pro os d dis o d cisin _impl m nta in de la p lti pbli a

capacidad de accin pero por cuenta de otro ( este "otro" puede ser un
sujeto, una estructura o un proceso).
33 La importancia de la aclara in de Meltsner queda dara cuando
enfrentamos la pregunta, un mini terio e" una e tructura lnstitucional,
una organiza in o un actor colectivo? De de nuestra pel p ctiva, como
veremos m abajo, 1 in titucione son regl . que rigen a una organizacin
o a un actor, no la organizacin o el actor mi mo. Por tra parte, por
organizad 'n entendemo una e truetura de interaccione encaminada a un
propsito. En te emido, en su carcter de e struetura de ine rrelaclones,
una organizacin no es considerada un actor, goza de lgica prono
de racionalidad (aunque e parte de lo atributos de lo' actores: como
veremos ms abajo, en lo referido a las capacidades organizacl nales de
los actores electivos). En definitiva, en nu itro ejemplo un ministerio
no e- una institucin, seguramente con titu una organiza in podr
ser con siderado un actor, a) i slo i rene 1 condicione e tablecidas
ms arriba; b) en funcin d los "requerimiento " del e turno e pecfico
(alternativas ilustrada por 1 safirmacione , "en la puja dentro del Ej cutivo,
el ministerio fue un actor determinante" "dentro de la organizacin
ministerial, lo' actore lzados a ada secretara e dispu ieron a colaborar").
38 CUNTO IMPORTAN LAS INSTlTUCIONES?

muestran, con variada int nsidad, la pre' n ia d ctor ociopolticos

(de manera d tacada partid , sindicatos organiza ion d la ociedad
civil). La institucionalidad statal pued impactar en la estructuracin de
las d mandas d la oci dad, moldeando los formato organizativos de
grupo ctores o ial ( hmiuer,1992), tru turando la naturaleza
d 1 input o ial qu intervi n n el pr o d la polti a pblica (Fox,
1993). o influ ndo obr la formacin d arupo y imi mo obr lo
recurso . ideas xig n ias d los di os tor social (kocpol,
1989; Wi r ko pol, 1993: 96): mu ha v c la in titu ione (r glas)
plasman n polticas con r ras qu , al impl m ntars ,crean actores
(constituencies) previam nt ine i tent ' (Pierson, 1996).34-Por otra par-
te, esta mirada sobr el modo n qu el accionar estatal pu de impactar
obre la organiza in ocial r ulta incompl ta ino ti nd a la for-
ma n qu las pr sione dinmica o ial s ti n n on uencias obre
la propia onforma in in stitucional d 1 obierno dIE tado, En tal
ntido, la modifi acin d la in titucion lidad gub rnam ntal tata!
podran xplicars p r la n idad d r 'p nd r a d mandas cu stione
qu u 1 n ten r u orig n n pr ion d grupo ciale lo suficiente-
ment fuertes como para "obligar" al E tado a dar algn tipo de re pu s-
ta a u r qu rimiento . Por llo, le r it rar qu n la aproximacin
t ri o-m todolgi a propu ta la institucin s p drn jugar tanto un
pap 1 causal ( omo ariabl ind p ndi nte que expli a e mp rtami n-
to) omo on cu nt ( riabl d pendi nt d 1 a cion r d atores
trat g1CO ), d P ndi nd d las propi dad d la lgic poltica, o-
do conmica id olgico-cultural n la qu estn inm rsas.
En un marco dond los a tor 'pon n n movimi nto su int re,
recur os e ideologa" 1 mod n qu se produce la in titucionalizacin
del pod r pa a a primer pl no, tal como lo ugier n in titucionalistas
como March 01 n:

34 En e tos casos, "las polti . crean la poltica". generand grupo' organizado'

en torno a ell 'que, como re ultado de la condicin de exi tencia de polti-
cas concretas, 'e movilizan para defenderla. Un ejemplo en la Argentina e
vincula a los programas sociales, como el Plan Trabajar, que ayud a que el
sector informal del mercado de trabajo superara su' problemas de accin
colectiva corno consecuencia de, entre otros factore , alguna' caracterstca
del di o del programa ocial lmplementado (Gara , 2007). As, algunas
veces las poltlc ~ lo' programas e n stitu en como nuevo actores a grupo
ocial 'antes di perso', con demandas concretas ( l ben ficio, por ejemplo)
y recut 'o' organizativo adquirido qu pasan a estar en condicione de
exigir r pue stas al Estado.
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y "U RELACIN CON LA POLlTICA 39

Lo pro e os d cr acin cambio d 1 ctores, 1 id nti-

dades, 1 signifi ado, lo' r urs , los d r cho la' r glas no
son exg nos al ~ercicio d 1 poder, ino parte m dular d '1
(1997: 64).

A partir d lo tabl cido, el a tor u omportami nto pu d n er ana-

lizados n fun in d tr 1 m nto :

1. 'u' int r S'

2. 'u' r CUl' os/ capacidad
3.sus ideas/entendimiento (map ognitivos, valore, identida-
d qu lo' on stitu n atravie an).

Lo interesesde lo actores ( de los no actores

El onc pto de int r , uno d 1 m d b tido por 1 disciplina
qu pr t nd n xplicar las in .titu ion ntend r la p lti a.35 El ob-
j tivo d sta ccin no r solv r la cu tin, ino id ntificar alguno
de los problemas que la cruzan y d finir un forma d "administrarlos"
analticament .
En g n ral, la nocin d int r r fier todo asp cto ligado al bien-
tar de un uj to individual o e 1 cti o. En t ono xto, la incgnita
radica n cmo id ntificar 1 int rs, u di tintas r pu ta no r mi-
t n a di r a d fini i n d lo qu con titu un int r . Una prim ra,
y tradicional, d fini in d int r la qu sugi r qu 1 inc r e'
aquello qu 1 actor dic qu u inter . La ventaja d ta vi in " ub-
jetiva" de los inter es qu nos brinda importante pistas obre parte
de las cau as del comportamiento de los actor . El int r "subjetivo" es,
en d finitiva, 1qu mu ve al s tor n una dir ccin no n otra. omo
verem m' abajo, d d t punto d vista, la no in d inter om
variabl qu influ obr ondu tas trat gi t tr ham m li-
gada a la id ologa, pr ti r n ia o p r ep in ubj tiva d 1a tor ( por
influ ncia d ta no in d int rs qu gran pan d lo' onomi ta
hablan d "pr D r ncias" asum ndo una di utibl inonimia ntr "in-
ter " y "pref rencia").

5 Do' trabajos clsico 'obre 1 nociones d inters y 'u mpllcanclas on lo'

de nnolly (1972) Hirschman (1977).
40 CUNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONE ?

Lo probl m inm diatos qu nfr nta ta d fini in d "int r "

on aqu llos qu pon n n cu tin la autonoma d 1 uj to omo m ~or
ju z de u int r por ej mplo n lo aso:

a) d uj to qu no u ntan, por u condi in, on ufici nte

capa idad para d fin ir u int r ' n forma autnoma
(infant s, adulto con di capacidad m ntal grav, tc.); o
b) d "int r s "qu por su omplejidad no on p re ptible
para lo ' ntido o la ompr nsin inmediata del tor y que,
por nde, demandan la int rv ncin de exp rto que puedan
"expli arl "al 19 to ul on 'u int res S.36

La segunda d fini in es, nton aquellaqu nti nd 1int rs omo

todo asp to ligado al bi n tar d lo uj tos, ms all d qu e tos lo
r conoz an como tal (ms all d lo que el suj t dic o pi n a obre
aquello qu lo af ta). El r con imi nto d los apto "obj tivos" de
lo int r s d lo a tor - to , aqu llo pe t qu tn por fuera
del recono imi nto ., ubj tivo" d 1 a tor- abr una ri g a pu rta a la
interv n in autoritaria d aqu llo qu "cono n" m ~ r lo' intere
d 1 actor qu 1 propio a tor ,lo qu indica lila impor-
tancia d la n e idad d la dobl r ndi i n d cuen tas (accountability)
cuando 1 ' xp rto o gobernant t m n d ision d poltica pblica
n demo ra La:la qu 1 ha la s ie dad . pre a a travs tanto
de la ompulsa 1 ctoral como de la r pue ta al accin r/d manda d
la a socia ion d iud dan 1" movimi nto ocial (Smulovitz y
Peruzzotti, 2000), la horizontal fr nt lo otro poder ' d gobi rno

36 En este sentido, la nocin de "racionalidad limitada" (bountkd rationaly;

imon, 1957) coloca el acento en que a) la informacin con la que cuentan
lo' sujeto no e completa o perfecta; y que b) tan importante como la can-
tidad/calidad de la informacin on lo modelos ubjetivos con lo que 'e la
procesa, de manera corre ta o incorre ta, En e te contexto, I modelos de
agencia (Arrov , 1976, 19 5) de tacn que en e o ea el actor (principal)
recurre al auxilio de un ~ag nte" qu ,por contar con esa informacin con
la capacidad de procesada, acta en fund n o por cu nta di' intere 'e
del actor principal. La contraeara de e ua hi storia feliz - que en esta relacin
asim 'trica de informacin exi te, con - uentemente, una a im tra de poder
qu 1 posibilita al agent traicionar los lntere e del aet r prin lpal en
funcin de los propi , sufriendo de ta manera lo' atore principales un
inevitable "ri go moral" (tltQralluu.ard: el rie 'go de pagar e oto por accione
de otr s sujeto que gozando de la informacin sobre 1 'con cuencias de
su' propias acciones, no la comparten con aquello' actual o potencialmente
afectados) .
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y 'U RELACIN CON LA pol.TlCA 41

(O'Donnell, 1995).37 E claro qu i bi n lo aspecto ubjetivo de lo

int r son lav para dar u nta d cornportami ntos, 1 pecto
obj tivo tambin son fundam ntal para dar cu nta d lo qu efecti-
vam nt 1 pasa al actor ( 1convencimi nto g n ralizado hac alguna
dcadas ac rca de qu fumar no af taba la salud no evit el n er en
los fumadores).
Finalm nt , stn lo int r (obj tivo ubj tivo ) d aqu 110 gru~
pos ociale qu no al anzan la condi in d actor, ya a porqu a) no
cuentan con r curso para r olv r u probl mas d cin 01 ctiva
(situacin en la qu lo int r pu d n r r onocido por quien
los d rentan y in embargo e recono imiento no re ulta en d manda
ni impacto poltico) o b) porqu no r onoc n u int re eomun s
(situacin qu no r trotra a plant ant rior ). i 1 nli i d inte-
r e ntra x lusivament n 10 a tor (to n lo rupo que
"conoc n" u int r han r 'u lt probl m d in col etiva),
se deja d lado a lo grupos socialesms dbiles, lo qu no slo xhibe
un claro con rvadurismo desde lo normativo, ino que r ulta analtica-
ment falaz por u C (TU ra ha ia las di tintas dim n i ne d 1poder n
la oci dad (Lukes, 2007).
Fr nt a ta cu stion ,la pr ima Ion qu s 't n mo apunta a
no qu dar pr 'o d la con id ra in d int r subj tivo/int rs obje-

37 Esta cue tin se caracteriza por d ' aras: la que no mu tra la mayor!
menor rendicin de cuentas como un contifULtttll y la qu de taca 1
ten sione entre la accountability horizontal y la vertical. En el primer caso,
cuanto menor sea la rendicin de cu ntas mayor r el riesgo de un
autoritarismo "ilustrado". Como ejemplo extremo tenemo el papel del
"partido de da e" lenini ta: una organizacin con tituida por cuadro'
profe ionale revolucionario', conocedore comprom tidos con lo'
intere e objetivos (verdadero') d la el 'e brera, inter 'es d lo' que
la propia clase obrera en un momento dado no e' con ciente, por 1 que
(como el nio que no sabe undo d b d ~ar de com r choc late) no rene
la' condiciones para actuar su preferencia' en libertad 'in perjudicar sus
propios intereses. la debe tutelar 'in rendirle cuentas y para eso est el
partido. El papel de los "cuadros" conocedore del inter proletario puede
con iderarse, en definitiva, fun ionalment equivalente al d lo "expertos"
o "tecncratas" en lo E tado burocrtico-autoritario de O'Donnell (1982)
o al de la poblacin "educada" en 1po itivi IDO armi ntino (aunqu
en est ltimo caso abierto en alguna medida a la rendicin d cuentas
tanto horizontal como vertical, aunque restringida, exelu ente de la parte
no educada del "soberano"), La segunda faceta de la cuestin remite a la
predominancia de un tipo de rendicin de cuentas sobre el otro, corno en
lo ea os de los populismos que tienden a acentuar la vertical en detrimento
de los controle in titucionale propio de la h rizontal.
4~ CUNTO IMPORTAN LAS INSTlTUClONES?

tivo como una dicotoma x lu nt. Para admini trar e te debat obre
I ignificado y el u d la cat ora de "inter mant ndr mo una
po tura qu incorpora 1 div rs dimen ion cont mpland n 1
anli i ;

a) lo que lo actor die n qu son us inter es, para poder

explicar conduce .
b) lo q u lo xp rt s d fin n om int res d un grupo o un
tor o ial, porqu -m' ll d qu 1propio arupo o actor
social lo r onozca o n omo int r p rmit n xpli ar
ventos que af eran l bi nestar de lo sujetos;
e) l grado la lgica de r adicin d cuenta' n la qu ven
inm rs "p rto gob rnant ,para di mil' la di tribu-
in d pod r d trs d la noci n de int r imp rant ;
por ltimo
d) los inter e' social s qu no se xpr an ni en comportamien-
tos ni a travs de la em rg ncia d actor ,porqu constituye
un r qui ito ntr 1duna ompr n in no r du cioni ta de
la dis tribucin d pod r n la o i dad as om d quidad
n 1a i nar d la in tituci n l p ltic pblicas n
h

toda i dad.

Los recursos y capacidades de los actores

Much v e 1 n ion d r curs capa idad up rpon n. Par-
tamo de u difer n iacin. Mi ntras qu p r "capa idad" nc nd mos la
habilidad d comportarse d una manera, d cumplir una funcin o tarea
ylo de al anzar un obj tivo, on 'id ramo al "r ursos" om lo' bienes
mat rial , imbli o. r :aniza ional ,polti o . humano, etc., qu on
n sarios para g n rar cap cidad . En t ntid, pu d on id rarse
a lo r cu o como indicador ob rvabl . d la pr n ia duna apaci-
dad (ms all d qu sta ti ctivic o no, dado qu un actor pued on-
tar on capa idad d hac r alzo no ejerc rla). Las propias capacidad s,
a su v z, pueden actuar mo equival nt fun ion 1 de un r cur o para
otra capacidad ms abarcativa: por ti mplo, la capacid d d influenciar o-
br poltica' por part d un a tor 1 .mandar pr viam nt contar con
capacidad d convocatoria moviliza in, para lo cual, a u v z, nece itar
contar con la capacidad d dispn r de informacin, pro sarla y comu-
nicarla, Y, d manera algo arbitraria, s aqu dond podemo "cortar" el
e calonami nto d apa idad para id ntifi ar l r urso qu sosti nen
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y SU RELACIN CON LA POLfTICA 43

e t andamiaj : por ti mplo, fuente d dato, t cnolog d anlisi d

datos, p r onal capa itado para 1uso d t onolog ,canal d co-
muni acin fi a ti i nt ,una imag n confiabl fr nt a aquellos a
quiene e tran mitir un m nsaj o propue ta de ac in, r curso on-
mico sufici nt ,una divi in d funciones un gobi rno qu p rmitan
sostener la coordinacin op rati a de t andamiaje, te.
La cu tin d lo r ur o / apa idad n lo qu cu ntan los ac-
tor mu tra ari tas alg dif r nt al analizar 1 a tor nmi
estatal o o iopoltico . En lo atin nte a lo ctor onmi o, u ca-
pacidad d influir sobr poltic d p nd r d qu act n n 1plano
poltico (cmaras, uniones, tc.) o en 1terreno strictamente onmi-
co, d cir en 1 mbit d 1 m r ad '(como in rol' ,produ tore ,
con umidores tc.). En e d qu cten como a t r p lti o, on
consid r dos omo cualqui r otro a tor s ciop lti o (v m' ab o).
En caso d qu comport n mo uj tos onmi ' u capa idad d
influir sobr polticas instituciones d p nd r de su p o en 1contexto
de las propiedades tructural- conrni as d la soci dad (modo de acu-
mulacin, tipo d conorna / po lcin o p p 1d 1 uj o n la truc-
tura productiva, t.). 38 P r otra part n arar 1anlisi d 1 actor
dIE tado e mo a t r 1 cti impli a pr tar t n i-n tan o lo admi-
nistrador , fun ion ri poltico" n funcin d gobi mo como a "US
capacidades p ra di ar, d idir e impl m ntar las poltica accione
pblicas. as mo el modo n qu ' rep r ut n br lo pro
f ctivo (hi tri os) d gobi rn tin d 1 polti a pbli a'.

38 La distribucin del poder n una sociedad, orporizada en la capacidad de in-

fluir obre las poltica pblicas, no e agota en variable poltico-in stitucionales
(que, fadlitnd le u obsta ulizndol 'a lnflu ncia a divers grupo sociale
y/o actore , lncrementan o dsmlnu en 'u poder). Tambi n inclu e variabl
e structural-eeon .micas por ejemplo, aquella' propias del capitalism omo
el modo de acumulacin, En el capitalismo los apitali tas, omo agente d
acumulacin, cuentan, por el actual o potencial impa to recesvo d u control
del recurso de (d ")inversin, con ma 01' capacidad de influir sobre/vetar
polticas pblicas que el re to de los grupo' actore ociales. Por e o, en el
captali mo la clase capital! ta e un grupo social estratgico (dado que de 'u
comportamiento inversor depend la reproduc in de la [edad) privil
giado (porque la realiza i' n de su int r 'e e' precondid n -debe realizarse
de manera pr va- de la realizacin d l resto d l iOlere , en la '0 i dad),
Es en este sentido que las iedad capitalistas on estruc uralm nte clasistas
y aqu radica uno de los mayores desafos a la democracias de las sociedades
capitalistas (dado que e por razone strucrural-econmicas que no todo'
lo dudadan scueman n la misma capa idad d influir 'obre la poltic
pblicas que promete la institucionalidad d r pre' ntacin/gobierno).
44 CUNTO IMPORTAN LAS INSTITUClONES?

Tanto n 1 aso d lo actor tatal om n 1 d lo actor o-

ciopolti o' ( o ial ' o paragub mam ntal omo los partidario ), la
facultad d organizara desplegar e trategi 39 pu d e timar' toman-
do en cu nta cinco propi dad n r 1 cin on 'u capacid d :

a) la organizad nal (habilidad d '1; n r la oordina in d la

accin a partir d la d fini in d role funcion d contar
con pro dimi nt 'administrativo r nmi os
human sufici nt para impl m ntar trateai o polticas);
b) la apa idad d r pr nta i' n obi mo ( n 1 aso de
actores tatales r mio a la habilidad d tierc r la autoridad;
n Ida tor ocio poltico r fi 1" a la di iponibilidad d
un lid razgo capaz d xpr ar con 1 gitimidad a qui n
conforman su "bas "d u t ntacin d j r er autoridad
sobr esto, la q u , articulada con l re sto d las capacidades,
d t rmina n ambos tip de a tor 1 habilidad d movili-
za in polti a o d r olv r probl mas d accin cole tiva
pr ionar a otro' a tor );
e) la apacidad d actuar id olgicament (esto s, tanto d
de cifrar 1con xto como d producir un ntido para el
ac ionar mpr ndido qu ~u t a lo int r id nti-
dad valor' norma d 1 munidad que repr' nta/
gobi rna);
d) la apa idad d n go ia in ( d ir.] habilid d d 11 var
ad lant int r ambios para ~ e rla autoridad o bi n para
influir n la' in 'tan i r al s d D rmulacin ge tin d las
polti as); y
) la apa idad d "salida" duna itu in on id rada incon-
v ni nt por part d 1a tor (exit, n palabras d Hirs hman,
1970, implica la po ibilidad n lo d itar e tos abando-
nando una ituacin strat ica desventajo a, sino tambin
d alcanzar ben fi 10 utilizando a capa id d como forma
d pr sin o h ntaj haci lo otr a ton ),-40

39 En el ea o de 1 actores iopoliti , de influ ncia 'obre las de i iones

pbli as; en el aso d lo' e tatale , del ejercicio de la autoridad r pond-
endo a lo problemas que desafan al orden pblico de eado (lo que inclu e
el uso monoplico de la fuerza legitima).
40 E sta ltima capacidad nos fue ugerida por Juan Carlos T rre.
 CMO ENTENDER LAS tNSTITUCIONE' y U RELACrN CON LA POLfTICA 45

La di puta poltica no su 1 d rs entr actor s ai 1 do " sino conforma-

dos en alianz o coali ion . EU P rmit n qu p ten i n las capa-
idad s f' ursos qu ada a t r p . Por o n la disputa poltica
la capa idad d lo grupo para conformara omo actores 'u stantivos
dep nd , a 'u Vi z, d 'u apacidad para ultivar recurso alindose con
actore qu di ponen d ello.
Clarament 1 cap idad r ur ha n 1p d r d 1actor. in
mbargo, no con titu n caract r ti "e n iale " ino "r lativas' d
e pod r, E to ' una capacidad o r cur o mostrar ma or o m nor im-
pacto obr 1poder d 1actor n fun in d 1tipo d r 1 in o proc o
sociopoltico en que sean plle tos en ju gO.'H

El papel de la ideologa (ideas/enWndimiertto/valores/identidades)

Msarriba' argum nt la r 1 v ncia d la id oloza para xpli ar om-
portami nto proce os. Ahora abordaremo alguno upuestos para
u anlisis. Al considerar la id ologa, no la ent ndemos como" on ci-
mi nto in fundam nto' o qui ad (una a titud bastant comn n
11 nguaj otidiano: "lo qu dijo e pura id 01 g "). P r otra part n
ircuns ribim la ni' n d id ologi a aqu 11 r fi rida a 1 forma d
pensar lord n polti o 'o i l ("id loza autoritaria". "demo rtica",
"peronista", "antip roni ta"). R ord m que por "id oloaa" entende-
mos 1mapa ognitivo, nonnativ id ntitario qu le di al uj to cmo
funcionan d b ran funcin . r 1 r la ion o ial ,lo ual in luy 1
mod lo' caus 1 on 1 'qu pi ns 1actor, s omo u' valor id n-
tidad s y la normas qu int rnaliz como pautas d mportamie nto. Y
esto se aplica n rela in con la polti a o con cualqui r otra co a.42
La ideologa.no r mite a por qu' lo actor s hac n lo qu hacen (
no, omo bi n abemo por qu 1 p a lo qu I pa ). o remit

4l Por ejemplo, mientras la capacidad d movilizacin puede re ultar central en

un contexto de negociacin o lucha en el que el bien enjuego es el salario,
podr simultneamenr mostrara irrelevante en un contexto donde lo que
est enjuego e' un fallo en lajusti ia fundamentado en la relacin de la
le e e n la evidencia prob toda,
42 n ent ndimiento d la "ideologa" que indu e no slo la forma d pensar la
sociedad sino hasta la de con iderar lo evento' naturale , como la lluvia o la
cada de ra os. En nuestra definicin de uideologa",la e plicadn cientica d
e tos a ontecimientos e tan ideolgica como aquella que sugiere qu el origen!
causa de la falta de lluvia o de una agresiva pre enca de rayos 'e encuentra en el
enojo divino: ambas =la cientfica y la metafsica= brindan mapas de causalidad
, mido frente al fenmeno, ms all de que un d ellas' a una pavada.
46 CUNTO IMPORTAN LA INSTrTUCIONES?

n d finitiva a la ubj tivid d d lo a tor a las cau motivacione

de u condu ta: lo omportamientos on motivado' por una ubj tivi-
dad gosta d maximiza in individual d utilidad ,43 o estn guiados
por valor s y norma ?; por qu, n lo grand nm ro o iale , no
d berno a umir qu lo comportami nto on digitad pr dominan-
t m nt por una ra ionalidad "anzo ta", go ta maximizadora d las
utilidad individual como m nti n n por ti mplo no lo lo n o l-
si o' n onomia ino tambin lo n oin titu ionali?
En los grand nmero 1 comportamie nto d uj t grup 1
re ultado duna t n in ntr valor norm . , por otra part ,d 1clcu-
lo estratgico maximizador qu r acciona a la estru tura d opcione que
ofr e n las r lacion o ial . Ef tivamente lo actor r alizan clculos
estratgicos, aunqu "d ntr d la historia" lo cual qu re decir que no
lo lo hacen con una raci n lid d "limitada" (a la imon, 1957) por la in-
formacin d la qu di 'pon n por su ap idad ubj tiva d pr cesara.
u ra ionalidad s "hi tric m nt ituada', onc pto qu incorpora tanto
la "ra ionalidad limitada' d imon com la racionalidad n la qu lo l-
mite d lo imaginabl -como las prioridad lo d abl on forjados (y
no solament limitado) por valor normas id ntidad col tivas que
defin n y o ti n n r des d olidaridad brindan mido a " u" utilidad.

43 Es viejo el debate sobre si la maximizacin de 1 utilidad' implica, necesaria-

mente, gosmo, El argumento utilitari ra s stiene qu sta maximizacin no
equivale a "ego mo" dado que todo comportamiento s autoirueresado porque
responde a un orden de preferencias (repre entable en funciones de utilidad)
y que el inters en uno mismo refiere a una maximizacin de utilidades que
pueden ser material-monetarias, 'en ual ' ocales, basadas en ideales, etc, por
lo que e 'la maximizacidn puede de plegarse, dependiendo de las preferencias,
en condu ta altrui 'las o eg taso -i, el altruismo el egosmo no n atributos
de la motivacin ino de la conducta. u stra reac in d manera inrtca: a)
si as fu ' ,e le ra un pre'upu to ligado a la discusin antropolgca en la
filo ofia ( por ende, de impo sible con tata in emprica) ant qu uno de las
ciencias s ciales, dado que lodo comportamiento caera dentro de la nocin
maximizadora y, en contraposicin, el desafio de las den ias social . esjusta-
mente explicar comportamient s difer nciales (para lo qu no sirve la sencilla
afirmacin de que "todo comportamiento, el que sea, maximiza utilidade "):
b) por lo expresado en a), en la prctica de la investigacin econmica los mo-
delo' qu asumen una "racionalidad ango ta", e to es, que asumen qu en lo
grandes nmer lo lndividu maximzan utilidad . de manera egosta ( in
pl'eo upaciones como la moral o el altruismo) predominan sobre 1 otro', por
lo que, m" all de e peculaciones abstra ras, el uso de la no in de maximi-
zacin de la utilidad queda circun cripto a la manera go ta en el paradigma
neod' o, por supu to, tambi 'n n In intitudonali ta,
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y 'U RELACIN CON LA POLfTICA 47

La id ntidad poltico-id 01' gica d lo uj tos, us lore u n tend-

miento o "rnap o" d 1 r la i n o i le' d 11 rminan u lua in!
percep in d la pr babilidad d xito p rtin nci de un omporta-
mi nto d t rminado. Por 110 1 . pli acin d la cin d manda un
marco d anli is qu a capaz de r conoc runa ra onalid d produ-
cida y actuando dentro d r 1 ione o ial spedfic s. Y 1 prim ra
ondi in para pod r al nzar ta e: plicacin r cono r la ompl ~i-
dad d la a cin, lo qu a su v z d m nda el a ndon d 1clculo maxi-
mizador individuali ta mo nico p rmetro d racion lid d. Por otra
parte, el riesgo qu corr al abandon r 1individuali mo maximizador
como nico parm tro de racionalidr d obturar 1r cono imiento de
su p o obr los proc o o iopolti o r ca ndo as n r du cionis-
mo tructurali 'ta para lo qu lo individuo no 11zan a con tituirs
como a tor r ultan m ro az ntes o orr ' d tran "mi in duna
lgica o iopoltica qu " d pli ga a u pald. El ri go enton-
ces, reca r en una hi storia sin tors.
E t riesgo de p tia re ono i ndo que xi t n a cione motivada
por una racionalidad individuali ta maximizadora otra motivadas por
norma ocial int rnalizadas n un pr o d o ializ in (d termi-
nando altrui m id ntid d 1 ti m in!p i'n-1st r 1990b,
1991b: 19-120 19 7-). in mbarg la di cu in entr to d polo~
ha obturado n gran m dida 1r con irni nto de que, en "lo' grand s
nm ro ", la gran ma or d lo omp rtarni ntos tn motivado por
una articula in m o m no" fi i nt d 1 maximiza in individuali -
ta d 1 utilidad 1 umplimi nto d las norm s. En d finitiva, la l-
gica qu cruza casi p rman nt m nt nu str omportami nto p r onal
y social s aqu lla que articula, en un misma accin, 1 individualismo
ego ta on 1cumplimiento d mandato normativos."

44 Como cuando cansado' tomam 'el colectivo en 1lni io de u r corrido

y nos entamos en el asiento del fondo con la intencin ( speranza) de
maximizar nuestro desean o disminuyendo la probabilidad de que llegue
hasta nosotros una se ra entrada en ao' con paquete nios a cuestas,
y nos "obligue" a cederle el lento, entarse en el fondo del vehculo es
una e trategia de equilibrio articulacin entre la propen in egoi sta a
maximizar nu stro placer individual el cumplimiento d la norm qu
ostienen nue tra identidad de "buena gente" que 'a rif a intere en favor
de lo' ms necesitado'. La llegada de la eora necesitada de un asiento
hasta donde nos encontramos es una mala noticia, no porque no' veremos
forzado a sacrificar nue tros interese a favor del de otros ms nece itados
(de hecho. mucho' que estaban sentado' ms adelante no lo hicieron), sino
porque d s stablliza el equilibri "egosta/altrul ta" arduament forjado por
48 CUNTO IMPORTAN LAS lNSTlTUCroNES?

En lo concerni nt al orig n d la id ologa, mientra que lo indivi-

duali tas conmi o e ntan 1 pap 1 d las histori p rsonale las
in titucion s n 1 form i . n 9. 1 'm p .. ubj ti ." 1 posturas o-
ciolzicas (holi tas) d ta n 1 imp rtancia d 1 macropro e o liga-
dos a las formas en qu las ultura y lo ma ro v nto "o ializan" a los
sujetos. D trs d la cu tin d i no comportamo omo hotno cecono-
micus u IWt1W sociologicus h una l . a di tinta en la forma d ent nd r
tanto 1 orig n como la forma n qu . pera lt i ologf ( por nde,
tambin la' condu tas) En r ladn on to, nu vam nt re urrimos a
El t r para r conoc r qu la lgi a d 1 homo aconomicus 1 d 1 ociologi-
cus no son xcluy nt : i nu stro bjeto d estudio es un vento social,
podemo "partir" de los actor ,su pr f r ni, funcin d utilidad,
valor " tc., para xpli arlo ( n un dir e i'n mi ro/macro, individua-
II ta metodolgica); i n ambio, nu tro obj to d tudio on lo a to-
r 1orig n d 'u id ologa, guram nt lot pro o d ializacin
jugaron un pap 1important n la formacin ( r d finicin) de u for-
mas d p nsar pr f r n ia ( n una dir cin macro/ micro, holista).
Las metodolog holistas la indi iduali ta m todol gicas on ambas
1 gtimas n la xpli a in o ial (d pend ndo d nu stro obj to d
tudio, El't r, 1990b: 79)
En nt is, ad ms d araco rizars P r ci rt int r
del' rminados r urso / apacdades, lo actore disean
tan us tratezia zuiados por mapas co nitivo norrnati trata
de id a id ntidad qu ord nan u priorid d ,1 n ibilizan o-
br e tado d 1 mundo d abl pr mu n ci rto urso de acin
n d trim nto d otro xplicando mo fun ion n cm podran y
deb ran funcionar las r la iones o al En este mar o de anlisi la
ideologa videncia 1 mod lo d P nsami nto qu . combinando maxi-

nuestra e urategia; 'tanda la ora a nuestro lado ten mos do opcione :

o no le cedemos el 'lento (y s nos cae la careta de buena g nte) o se lo
cedemos ( viajamos 01'1 dsplacer, pagando el costo de ir parados hasta
nuestro destino). De una u otra forma, no vemos negativam nte afectado
(en una itua in tose/tose, iempre cuando el proc '0 d odalizacin de
norma /identidad ha ido uflcienternente robusto como para evit r que
pr tendamos manten r un ficticio equilibrio -devaluado e in onfesable-
haclndonos lo' dormid "e t ' un ej mplo qu no ugirid el o iloga
Jorge Walter al di cutir la cuestin). e rca de la conducta iomo articulacin
de la maximizacin de beneficio y el simultneo apego a la normas (o a los
principio de justicia ligados a estas), son numero os los ejemplo' de incre-
mentos de beneficio que gen ran malestar en u legtimo merecedor '
porque con sideran "inju to" Que lo no merecedores tambi n lo reciban.
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y U RELACIN CON LA POLTICA 49

mizacin d utilidad ~valor ',id ntidad, cultura (d ) onocimi nto,

lleva al a tor a suponer qu un comportamiento dado r ultar n un
estado de cosas deseabl . Sin ompr nder la ideologa d los actores,
es imposibl xpli ar u omportami ntos. La r lacin ntr intere s
y comportami nto t m diada por la id 01 ga: lo int r e rientan
el comportami nto d 1 a t r i lo i t on r no ido en el
plano d u id ologa o nt n imi nto.

INSTITUCIONES: QU SON Y CMO ANAUZARLI\. "

Entend mos a las institu ion s com el onjunto de r glas que apuntan
a resolver probl mas d coordina in onflictos distributivos en una
o i dad. Las institucion distribuyen pod r r curso on, a u vez,
produ to d la lucha entr a tor d sizual (lo cual con u ncia d
previasdi tribu ion d pod r pa idad 'Ir urs s).Ad ms. op ran
en contextos dond xi t n otras institucion otras variabl o al .
Con id rar e to 1 m ntos implica ompr nd r 1 in titucion d sd
pticas no funcional ' poni ndo 'nfa i n 1 nfli tos di tributivo n
sus org ne y n 'u d pliegue. En 't ntido, hablar d institu ion no
siernpr implica umir qu xi t quilibrio qu las insti ucion slo
on m anismo d coordinacin. Tarnbin las pu d nt nd r como
legados d pr e histrico (conflicto) del ti ct contagio ( on
cuencia no bus adas). Lo r 1 vant n .ta mirada qu, por un lado,
pon nfasi n lorig n de 1 in titu ion no lo n u funcin, y,p r
otro lado, a nta u pap 1como admini trad ras d conflict .

Coordinacin y conflicto en el accionar institucional y su influencia sobre cmo

entendernos qu "esy qu espera"ws -demandamos- de un orden republicano
Posturas como la d 1n oinstitucionali mo d ta an qu I in titu ion
centralm nte r u lv n probl m d rdina i n ( on 1 on u nt
impa to d di minu in d pr 1 ma d informa in co t d tran-
ac in la r ' lucin d probl m" d ac in col cti a). a d ta a-
ron n ccion ant rior 1" d bilidad limitaciones fun ionali tas
de esta po tura. Por e ta misma lgica, al n oin stitucionali mo no 1 que-
da mayor e pacio analtico para r onoe r qu 1eonfli t e un fa tor
nece aria e ineludibl m nte con titutiv d 1 proc polti o . De
surgir 1e nfli to, I n in titu ion li mo ti nd a umir qu 11
debe a qu alguna d 1 funci n ligad 1 r olu in d probl ma
de informa in, r du cin d co t s d transaccin o d r olu in d
50 CUNTO IMPORTAN LAS INSTITUClONE ?

probl mas d a cin 01 tiva no um 1 como d be ra. E por llo

qu stas posturas supon n qu lo' proc os de "m ~ora" in titu ional
resultarn en m nores ni 1 s d conflicto (as como lo d "det rioro"
darn por r sultado ma or confli to), con titu ndo 1ni 1d conflicto
un indicador e ntral de la calidad in titu ion 1.
Lo probl m qu pr nta ( tip d ntendimi nto on num ro os.
Con' n 1ri go d caer n 1 fal da d la afirm cin d 1 n cu nt al in-
f rir bu na in titucionalid d a partir d la o " rva in d b yo onfli to.4
Dado que los cambios institu ionales ci lm nt in lusivo casi i mpr
on formas d administrar o r olver onflictos.wl r 1confli to como
una anomala in ludiblem nt re pond t rica y normativamente a un
entendimiento con ervador. Adems, y como ya e dijo, e tas P rcepciones
ti nd n a dar xplicacon in titu ionalm nt r du ioni tas," al ~adas
d un entendimi nto d 1 P lti a m' r alista, hi 't' ri o qu la r conoz-
a omo una ri d a ion pro o n los qu la on truccin y la
reprodu in d 1ord n pbli o implican administrar onflicto .-la

45 Que pueda inferir e que una buena instituconalidad (causa) resulta en

menos conflicto soclopollco (con cu ncia) no permit afirmar que la
observacin de bajo ni el de conflicto (la con ecuencia) impliqu buena
in stitucionalldad. La-razone' para un bajo conflicto odopolitio pu
den, efecti amente, d ber 'e a una bu na in titudonalidad pero tambi n
a muchas otras razone (por ejemplo, a una autoritaria creble amenaza
de sancionar c n brutalidad 1 comp rtamiento conflictivo" lo que ha
con tituido, histrica e independientemente de la calidad institucional, una
di ua ion importante para la emergen la del conflicto).
46 Es dificil imaginar a la vieja oligarqua argentina abriendo el rgimen polti-
co en una direccin democrtica en 1912 sin el so tenido, creciente y violen-
to conflicto que le impuso el naciente Radicalismo a partir de la revolucin
de 1890.
47 i lo central e contar con reglas creble' que re uel n problemas de coord-
nacin, frente a una buena regl in umplida el neoin stituclonali mo tender
a imputar ignorancia (falta de informa in o problemas para pr sarla)
o probl mas d accin col uva. lo que completa un crculo tautolgico: si
tengo problemas lnstltuconales e" p r problemas in titucional s. o hay
necesidad d otras variable causal en este marco de pensamiento.
4 Las debilidades apuntad 'obre el neo in titucionali mo no son neutras
con re pe to a los dive o' intere ' y derecho que atraviesan a la socie-
dad: el neoinstituclonali mo tiende a mo trar "esgo al priorlzar algunas
lnstitucione sobre otras. ', por ejemplo xpllca el desarrollo econmico
de las naciones obre la base de la defensa que hacen las instituciones de
los "derechos de propiedad", reducindolos operacionalmente a lo de lo
propietarios del capital al tomar como indicador de 'u vi encia el nivel de
rie go de expropiacin /0 de auton ma del Ejecutivo (Przeworski, 2004b
Porte' mith,2 1l), sin prestar ma 01' atencin a la in titucionalidad ligada
a lo' d rech "de propiedad", por ej mplo,laborale .
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y U RELACIN CON LA POr..fTICA 51

Frent a ta po tura, otras (Knight 1992) rea cion n i nando

igual r 1 vancia a la r olucin d probl mas d co rdina in qu
a la admini tra in d onfli to . O man ra oincid nt Acua y
Tomrnasi (2000) alan qu , ad m' dio' probl m d e ordina-
cin, otro foco d at ncin para la d finicin d la in stitu ion es
aquel qu nfatiza su fecto r di tributi o 1 onflicto inh r nte a
ese fecto. A la tradi in utilitaria funcionali ta d I n oin tituciona-
ti mo (va 1 ap ndi e) ontrapon n a p cto eomp rtidos por
las tradicion s web riana y tambin marxista, r acatados por autore
como Knight (1992) o Przewor ki (2004a 2004b); est ltimo seala
que alguna in tituciones clave (como la' d mocrtica ) constituyen
centralment un m 'todo para proc sar onflictos (Przewor ki, 2011),
concluyendo qu "la' in titucion importan si e tructuran, absorben y
r gulan conflicto ". As, se propon nt nd r a las instituci n omo
regla qu apuntan a r olv r tanto probl m . de coordina in omo
conflicto distributivo. L in tituci n ti nd n a luci n r probl -
mas d coordinacin tabilizand la p tativas ocial . m diant la
provi in d informa in anci n , tructur nd mp rt mi nto
en una dir e in quilibr da. Por tr pan om d t ,l in ti-
tucion formal informal' di tribu u prob bilidad dif ren ia-
1 s para qu lo di tinto actor tor . ocial poltico r alicen
sus int r s al u n u bj ti . stabl i ndo tru tura d in-
centivo para 1 eomportami nto de los tor ,por lo qu e n stitu en
la organizacin social del pod r polti o. Las in titucion on, bajo
e ta mirada, part dios d t rminantes d las apa idad omporta-
miento d lo' actor s o de la aus n ia d omportami nto de ' ctores
sociales que no r uelven su - probl mas d accin col ctiva no alcan-
zan la condi in d a tores, Las in stitu ion r gulan el a cionar de los
sujeto y a la vez on u resultado.
Esta "corr cin n 1 nt ndimi nto de las institucion no con -
tituye una m ra addenda ino un 1 tura di tinta obr 1 lgi d la
polti a d 1 propia in titudon : ntr otras co a p rmit oncluir
qu ,paradjicam nt para l s mido omn n in titu ionali t 1 m -
jorami nto d 1 in stitu ion' 1 p Iti - pblicas n un dir e in
odopolti am nt in lusiva n r ultar n menor in n ma or on-
flicto hasta qu alcanc el quilibrio n una nu di tribucin d 1
pod r. En otras palabras. toda r f rma institu ional ncarnin da am-
pliar la in lu i n polfti a lo social implicar in vitabl m m un on-
flict ntr aq u llo a tore o rup o ial en pr o d in lu in
con aqu llos qu in vitablem nt p rd rn po i ion s d influ ncia y
52 CUNTO IMPORTAN LAS lNSTITUClONES?

realiza in d int r ' s. E rdad qu la urna d a t re int r ses

al gora d la' d i ion p rmit con n 'o m', amplios ( ) por nde,
legtimos) y tambi n es verdad qu e a uma re ulta una amenaza y resta
a los ya incluidos." En t ntido,l e minos d m tioramiento y pro-
fundizacin d la in titu ionalidad d mocrtica no avanzan hacia puntos
en lo qu alzun ' zanan in qu nadi pi rda (Par to 'up rior , omo
moran lo n oin titucionali ). i mpr alzui n pi rd paga co tos
cuando con stru una m ~or in titu ionalidad d mocrrica, e forja
un m tior gobi rno por lo qu dar P 1 a para qu la institucionalidad
pblica y us polticas no cambien. Por llo, los desafo d mejoramien-
to institucional y de las polticas pblicas no lo nfr ntan problemas
de coordinacin, sino tambi n r si stencias previ ibl 'conflictos con los
actor cuyos int r v n af tado por la r olu in d las debilida-
de polti o-in titu ional .
En d fin itiva , 1 d bat ntr la' mirad neoin ti u ionali tas a la
North otra no in titu ion li t com la aqu xpu ta hace al enten-
dimi nto d la historia a 1 forma en qu con id ram 'polticamente
el pr ' nte. D h cho, r produce d bat qu tn en el origen de la
ciencia poltica como disciplin en 1e ntro de lo qu todava hoy de-
batimo ac rca d la natural z 1fun ionami nto d una "r pblica".
Fu Maquiav 1 l qu a prin ipios del siglo VII, n l Discursos obre la
primera dcada de Tito Livio, ti ndi' 1 r pbli a "mixta" omo la mejor
forma d gobi mo. E ta d ti n a. omo abido part d 1 argum nto
de qu toda "ciudad" conti n do pritu contrapu tos ( 1 d 1pue-
blo 1 d los "grandes"), lo ual no di qu el confli to d intere e
es con titutivo d la oci dad, d u pro e 'o polti o. ~a la Prz wors-
ki- e encuentra en el centro del diseo funcionamiento institucional
de toda repblica qu pretenda er gobern ble evitando autoritari mos
(en ualqui ra d us V rsion la" ri tocrtica' o 1 "popular"). Ma-
quiav 1 no '1 coloca un fu rt ac nto n q u l valor 1 ntido de
la in titu ionalidad r public n (con clara implicanci repr ntati-
vas, dado qu r cataba qu la l gitimid d d los zob rnant radicaba
en qu fu ran d ignad ,/ po rado por 1pu bl ), ncu ntran n la

49 La (muchas veces viol nta) re i teneia de la clase alta a la inclu in

poltico-in stituclonal de las clases medias, de las das 'medias a la inclusin
de lo trab yadore' ,muchas vete, de los propio trabajadores organizados
a la indu in de pobre desocupados no on "anomal "de una sociedad
p o ilu trada sino hit ' constantes que encuentran en el ncleo no en
el margen de todo proce o polco.
 CMO ENTENDER LAS INS IT CIONES y su RELACIN CON LA pOLfTICA 53

capacidad d m nt n r unido al' opu to; e to s, n la cap idad

de admini trar 1 onfH to, Y Maquiavelo hac algo m: bien id ntifi-
ca el confli to como ri O'oso i la in titucionalidad republi ana resulta
incapaz d mant n r unido" a lo dos e pritu en ten in, tambin r -
cata al onfli to omo fu nt d lib rtad, in lu in s ci 1 resp to a la
diver idad n la unid d, atributo para l ( para nosotr s) entral d
toda r pbli a:

Yo digo qu qui n cond n n lo tumulto entr lo noble' y

la pl be atacan lo qu fu la ausa principal d la libertad d
Roma, y que fijan ms n lo ruido' 'ritos qu nacan de e os
tumultos qu n lo buen - ti to qu produjeron. En toda
R pblica ha do pritu ontrapu t ,Id lo zrandes y 1
d 1pu blo, toda las 1 e qu ha n n pro d la libertad
na en d la d unin de amb (2000).

Instituciones y temporalUtd
Las instituciones stru turan op iones inc ntivo para lo intercambios
y el accionar de lo actor ,apuntando a brind rl horizontes d me-
diario-largo plazo. imi smo, nt nd mos qu la mi ma in titu ion
op ran d di tintas man fa' n difer n 'momento qu, a ve, la
mism in titucion qu . pli an 1acci nar d lo actor sson n otro
momento r ultado d a el n r. Vim s tambi n qu , n ciertas oca-
siones, alguna' in titu iones d il ' son fun ionale a la lgica d lo ac-
tores polti os, Est no implica situar al' in titucion lusivamente
en un marco histrico, ino pr star atencin a los pro e o temporal ,
ampliando el rango d la exp ri ncia di sponibl a r analizada. Esta am-
plia in contribu a la inf r n ia e usal, qu las r 1 cion cau al
implican r la ion s t mporal .
Otra utilidad d in orporar 1 pr hi tri ' 1 anlisi p
der det tar qu llos pro ial qu "mu v n" mu d pa io.
Exi'ten pro o 'o ial s, e nrnicos o poltico "1 nt s", u din-
micas mu tran ef to "umbral" ( manti n n in cambi hasta que
se gen fa un ti cto acumulativo qu "!!atiUa", en un m m nto dado,
l cambio). i el anli is adopta un mar o t mporal d ma iado "corto'
para el obj to d tudio, podr nfo ar errn am nt n cu tienes
idio in rsi a" omitir ue stion s r 1 vant para la xplic in. Como
algunas condi in' o iale lo cambi n 1 ntame nt , qui n udian
tiempos ortos ti nd n on 'id rarl 'fya irr 1 vant . En urna, ad -
54 CUNTO IMPORTAN LAS INSTrTUCIONE ?

ms d in luir a los atore n l an ~lisisd lo pro o ial ,cuando

e tudia l f to o 1 usasde 1 in titucion riza la dimen in
temporal d l proc 'o ausal."

Distintos dominios, distintas tuuaones, distintas

y imuluineas lgicas institucionaks
Desagregar la institucionalidad a niv 1d u div r idad d reglas no lo
apunta a una m ~or "d scrip in d lo r al" sino, fundam ntalrnente, a
su mejor ent ndimiento: no p rmite reconocer que la institucionalidad
no constitu un universo homogn o ino que mu stra diversos tipos
de reglas por 'u carcter formal/informal y el niv I o tipo d dominio
obre el qu operan. Estosdiv r tipos de reglas no n c sariamente se
articulan d man ra funcionalm nt par imonio a (la' informal pue-
den contr d cir a 1 forro 1 ; la r glas de un niv 1 pu d n xhibir
gran tabilidad -por j mplo, 1 in titu ion ligada al r 'gim n po-
ltico d mocrtcc-- operar con r glas d m nor niv 1d zran volatili-
dad -por j mplo n lo r ti rido al p p 1d 1E tado 1m rcado n la
Arg ntina n el p riodo 19 2012-). En t ntido, 1 upu sto para
compr nd r 1 in titu i nalid d qu ruzada p r di", rsas lzicas
qu mu h v tn n t n in o n omp t ncia ( in idi ndo on
part d la argum nta in d Thornton otros, 2012.aunqu no con el
acento culturali ta d u razn mi nto). E ta desagr ga in no da pis-
tas sobr dnde bu ar/obs rvar la por n ial vig ncia d las diferentes
lgica qu ha n al funcionami nto in titu ional,
La in tituciones pued n ' r ti rmal ' (d finidas como d r cho posi-
tivo o regulaciones escritas) o informal ' (el entendimiento comparti-
do sobre cmo funciona /0 d b ra funcionar algo, pudiendo cubrir
aspecto no abar ados por 1 r glas ti rm I o bien ontradecirlas o
en ltima in tanda r forzarlas).M La r gla formale no r ble u ual-

50 El etern dilema sobr dnd "cortar" la reconstruccin histrica esconde,

n las div rsas temporalidade alternativa" p ra so tener un relato explica-
tivo, div rsos esquemas (di stin variabl ,) causale : para e plicar la lgica
las implicancias de la in titu ion en la Argentina, ba ta con entrar la
atencin en la ltima dcada; en 1perodo democrtico; en el perodo que
inaugur l peronismo en lo' cuarenta; o -a la orth o a la cemoglu- debe-
mo remitim 'a la in stituclonalidad del orden colonial hi pnico?
51 La nocin de regla informal, al stablecer su carcter por la negativa,
inevitablemente abarca IDU div rsas cue sdone . Por ejemplo, mue tra
una potencial superposi in con la id ologa en entldos div rs s: puede
 CMO ENTENDER L<\. INS ITUCroNES y SU RELA rN CON LA FOl.fTICA 55

mente estn a empaadas por r gl inform le' f ctivas. Cuando no lo

e tn, r ina 1 ao o la nornia ( ino, 1992b). El omp rtami nt n la
vida r al rara v z r ulta d uno u otr tipo rala, inc ntiv in titu-
in: en los h chos ti nd a r f1 ~ar riadas m z las d in titu ion lidad
formal informal.
Las reglas o in uitucion ,formal s o informale pueden r diferen-
ciada en fun in d 1tipo d dominio t mti o (mbito en 1qu rig n)
d 1 niv 1d agr ga i ~n n 1qu tan. El dominio t mti o r fi r
a la ar na o r a d polti a pb1i a d nd p ran 1 in titu ion (por
emp10, i stn ligada a la provi i'n d polticas e nmi as du-
cativas, de salud, sociales, et .). Tipicament tos dominios t mticos
discr tos exhiben distintas real de funcionami nto, a tor ,int re e ,
tc., en d finiti a, di tintas lgi a polt as.
El niv 1d agr cin no r mit 1 niv 1 d la stru tura in stitucio-
nal: las r glas qu defin n el a ionar lo cont nidos d una poltica du-
catva (Rt) mu stran m nor niv 1d a l' gacin qu las r glas qu d fin n
quine decid n y cmo de id 'accionar 1 contenido d una po-
ltica ducativa (~), un gundo niv 1d r gla qu .a su z xhibe m
nor niv 1de agr zac n que 1 r gl qu d fin n qui ne d fin n cmo
se d fin n las r glas n g neral n una i d d 1rgim n d r pr n-
tadn/gobierno (~)_.52 Aqu 1argum nto qu toda in titucionalidad

incluir ariable culturales que, com vimos, le sugieren al actor qu 'lo

que debe valorar cules n las pautas de comportamiento aju tadas a e
valor (normas) o. en u defecto, in luir un entendimiento 'obre qu pasa en
situaciones dadas (independientemente de que contradiga valore', normas o
regla' formales). En este entido, las reglas informale potencialmente pue-
den contradecir las formales, como asimismo mo rrar contradicciones entre
s: independientement d cualquier regla e rita/furmal el actor puede
compartir el criterio de que un horno e impropio (~no 'e deb hacer")
y, imultneament , "recen cer" que, en una interacdn ocal dada, la
contraparte lo e pera (~ 'lo que se hace"). vece la tensin entre distinto'
tipo de regla no 'e cireuns rib al hecho d qu predomine una formal o
una informal, sino a cul d las informale predomina. bre la cuestin de
las regla' informales, van 'e Knight (2002) y Leiras (2004).
52 Este entendimiento de 1 in tltucione en parte coincide con Kelsen (1960),
cuando reconoce la relevan ia de 1 s di tint 'nivele' de agregacin en lo'
que operan las reglas para comprender la lgica in titucional. in embargo,
se diferencia en aspecto undame ntal : tanto por el foco kelseniano en
el "derecho postlvo" (que reduce 1 reglas a 'u plan formal) com por
su acento en que la "pirmide" que jerarqulza las reglas fotja una unidad'
esto ltimo implica supue tos de hom geneidad y rigidez en u forma de
comprender la reglas y u lgica, cuestione' ambas que contradicen nuestra
nocin de la in stituconalldad como una estructura constitutivamente hetero-
gnea y en ten in.
56 CUNTO [MPORTAN LAS [N TrTUCroNE ?

implica una divisin dif r n iad d fun iione , qu n

trminos d sus niv 1 s d agr ga in. El r conocimi nto de la dif r ncia-
cin segn el niv 1de las r gl p rmio no lo un mejor entendimiento
del funcionami nto d la in titucion ino tambin d 1comportami nto
d lo a tor . Como vi.mo ant , i la institu ion tn en quilibrio los
actor comportarn strat ' gicam nt d ntro d 1 op ione tructu-
rada por las r alas. in mbarz i 1 a tor p rcib n qu l r glas y
sus opcione at ntan contra us inter 'u bj ti , podrn "mov r" su
a ionar a un nivel up rior on 1obj ti o d modificar la r gla que lo
afecta. Por ti mplo, un actor p rjudicado por una. regla qu 1 impone
cierta carga impositiva (R,) podr -=env z de ac ptar omo opcione pagar
lo que s 1 exia o bi n no d clarar u ingre 0- mov r u e trategia para
influir sobr lo actor 'qu a niv 11\ tomaron la d ci in ~. Esta influen-
cia podr ti r rs va la moviliz dn pbli , 1 lobby, I ob rno, t., o
podr ntraar una r d fini in d 1 r la d toma d d ision d ti-
nada a fortal r a lo aliad d bilitar 1 op n nt , n tod 'lo casos
apuntando a lograr, de .~ mbito in titu ional d gundo niv 1, una
deci in Rdi tinta d la original funci nal a u' int r (m nor carga
impostiva).En una tua in xtr ma, i tos actor . v n fru trados tanto
su intere s n 1ni l d 1 R como us obj tiv n 1ni el ~ (por
ej mplo, por no ontar con la e pa idad d influir obr los 1 gislador s o
torn dor sd d csion s), p drn puntar inclusiv a . tend r u 'trate-
gia al niv 1R, P ra modificar u favor l lgica i trnica d distribucin
del p d r, ahora apuntand r mo r a 1 tomador d d ti ion que,
en I niv 1 1\, no' ~u tan a us int re s. y t rrimi nto hacia R,
podr cobrar la forma d str t gi. tambi .n di ersas,qu abaran d de
reformas con ttu ional h ta el apo o a g lpe d tado.
Cuando lo' actor . "mu v n" o " xti nden" u estrategia de un
niv l a otro, al d f nd r u int r 'u valor no slo deciden
'jugar" unju go di r o (p rqu lo di tint niv 1 implican tambin
di tinto' a tor ,r glas, stru turas o t lb n ficio tc.), sino que
apuntan a qu u r ursos capa id d ' mu str n m or fi acia
efi i n ia en lo atin nte a influir obr 1 deci 'ion pblicas. En otra
palabra', apuntan a in r m ntar u pod r. E to impli a qu las opcio-
ne' qu enfrentan lo actor s on: o bi n a eptar la' r gla (el orden
institu ional) aju star a Has u comportamiento trat gico, o bi n,
en u d fecto, "rno r "hacia un mbito in titucional (ojuego) d un
niv l di tinto, n 1qu pr n ( orr era o err n am nte) alcanzar la
capacidad d modificar qu 11s r gl qu af tan n gativamente u
int r . En nt i 1 nt ndimi nto d lo e mp rt miento d lo
 CMO ENTENDER LAS INSTITUCIONES Y U RELACIN CON LA POt.fTICA 57

actore demanda n lo r ono er la r 1 n ia d las in titu ion ,

ino tambi n la r l vancia d q u la propia in stitucione
# pr n tan
a los tor omo una tru tura d pcion no n sariam nte n
equilibrio.

Cmo observar la relacin entre las proPiedades instiuuionales

y su impacto sobre la ociedadl
Ha ta aqu argumentamo qu la in titu ion s d b n omprende re-
conoci ndo u interr lacin _. a vec hasta u carct r nd eno- con
otras variabl (ocio conmicas o id olgi ulturales) y 1 accionar
de lo actores ompr ndiendo tambi n qu no con titu en un univ f-
o homog n o, ino qu mu stran div o tipo por u carct r formal/
informal, el domini t mti o sobr 1 qu riz n 1 ni 1 n 1 qu
op ran, pOf lo que no n cesari m nt articulan d man ra funcional-
mente parsimonio a. Val en e ta instancia ir re rrando" con una pro-
pue ta obr cmo ob' rvar la apacidad in titucional o r lacin ntr la
tructura in titucional u imp to ocial: cmo on n qu medida
se cumpl n la r gla ?
El d bat obr la "calidad in tiro ional" m tod loa indica-
dor s para u anli is ha int n ificado dimano d 1 avan de los
institucionalismos. La no in d "calid d" 'ugi r bondades, niveles d
excel nca." Y la xcel ncia n xi t in un p ra qu, por lo qu n ge-
neral 1anli i d "calidad in stitu ional" va atado a un ntido impa to
de la in titu ionalidad. Por ti mplo xi t n trab obr 'calid d in ti-
tucional" que la r la ionan n u capa id d d promov r el d arrollo
nacional (Porte mith, 2011). Por otra pan, han ganado t rreno los
anlisi de" alidad in ttucional" ent ndida omo "calidad demo rti a",
vinculando 1 nocin d calid d in stitu ion 1 a la d bu n aobierno d -
mocrtico y stado d d r ho ( 'O nn 11 1 1 95,2010' 'O nn 11
y otro , 2003; Mazzuca, 00). E tas ln s d an li is qu n " hablan

3 Alguno' autor 'correctamente de tacan que la calidad implica, en definitiva,

un 'i lema de reconocimiento o asignacin de valor (Winder judd,1993).
, la n in de calidad vara en funcin del "para qu" d u fun ionalidad
para lo' dlvers . actore o grupo" iale en dlstintos momento: la calidad
de un vehculo podr asignar e, dependiendo del grupo social o el momento
hi trico, segn el podero de 'u motor, el lujo y el tamao (~E un bote ... "),
por su soflstlcaci 'n en brindar eguridad ("'Viajotranquilo") o, independien-
temente de su podero, lujo o eguridad, por la poca nece sldad de visitar el
taller su bajo con umo (" o me cue ta nada").
58 CUNTO IMPORTAN LA' lNSTITUCroNES?

d la" alidad in ititucional'' n fun in d 1d rrollo o la demo racia,

n valio n e sanas. M' all d llo, n g n ral t da e n id ran
qu un d lo 1 m nt on titutivo di" alidad in titu ion l' e la
. apacidad in titu ional", un u tin m no' trabajada n 1d bat pre-
s nte. osotros con sideram qu ta nocin, quizs meno normativa,
s central, por o no abocar m a ella a continuacin.
Entend m por "cap cidad in titu ional" la habilidad qu tien n las
r glas para inc ntivar ornportami nt a n rar horizont qu tras ien-
dan l corto plazo. m diant la r solucind probl m d ordinacin
y la tructuracin, absor in r gula in d conflict en un mbito
un mom nto dad . En e {] cont xto, la capacidad institucional mu tra
do' ej d variabl uya r 1 cin d ausalidad ( n una u otra dir in,
ndg na o in xist nt) r 1 vant pral ntendimi nt d mo por
qu 1 'in titucion sfun i nan com lo h n: 1 d la "dinmi a in
titudonal intrns ea" di r ta, qu mu tra una tru tura in titucional;
y el eje qu arti ulado con 1accionar d 1r sto d la variabl en ju go
d ntro en una matriz polti a, indica 1arado d cumplimi nto fectivod
las r glas u impa to obr 1 sconduc 1 pr S.M
La' propi dad intrn m strarn un ma r o un m nor poten-
cial como r ur pral g n racin 1f rtal cimi nto d la apacdad
in titucional, n fun in d in o atributo' int rr la ionado y, a ces,
en tensin:

54 e debe notar que este planteo e' una pr pue sta de conjugacln entre dos
aproxima ione que la literatura e pedalizada presenta C mo xclu entes/en
pugna: la que mulovitz (2013) llama "iurdica" la de 1 "cienci social ",
Dice mulovitz: "Las diferen i sentr a d p rspectiv tienen con'
cuencias 'obre la forma en que explican por ejemplo, la br cha entre el texto
de la ley 'la ley en ac i 'n'. Para la persp tivajurdi a, la br cha entre el
texto y su prctica e' primordialmente el resultado de la apli acin defe tuo a
de la ley, ya sea porque los funcionario' encargados de hacerlo on incornpe-
temes, porque no tienen voluntad de aplicarla o porque exi te una 'cultura
de ilegalidad' que d 'conoce 1 mrito' relevancia de la ley para el orden
ocial. Para el oU'Oenfoque, la mencionada brecha e producto del conflicto
poltico, esto e', de la capacidad e lnteres de lo a tore para promover o re-
sistir la implemeruacin de 1 'regla [.. -l- La concentracin d la pel pectiva
jurdica en la congruencia lgica normativa del texto legal, la 'upo icin
de que u ef etlvidad es inherente a la 'calidad' del te no, oculta el impacto
que la condicione' poltica' ociales tienen en u efectividad y desconoce
la rele ancia de este vnculo para entender las dificultades qu enfrenta la
implementadn de una norma" (2013).
CMO ENTENDER L<\S lNSTlTUClONES y SU RELACIN CON LA POLTICA 59

consistencia interna de las reglas: ha a su (in) oh r n i

lgica; to ~a u capacid d d n xhibir contradi ione
,por nd, mitir un m n el ro unv co al inc ntivar
ornportami nto ;
consistencia y [orma de articulacwn entre reglas: en prim r lugar, y
aunqu una r gla mu tr on i t ncia, lord nami nto qu
p rsigu con u ont nido pu d p rd r on ist n ia lgica,
claridad o univoddad d s ntido is muestra ontradictoria
r p to de otras r gl form I 'o d las reglas informales que
la "acompaan", por lo qu e t asp cto del atributo hace a la
con sist n ia ntr la r glas a la po ibilidad de que un tipo de
regla pr domine sobre otro." En gundo lugar.' d be notar
qu la articulacin d div rs in titu tonalidad no e mera-
ment lgica no r sulta n un quilibrio nico x lu nt
Mu has cuna rala pu d m trar diversas formas d
arti ulars con otra' r 1 d 1 ntorn ,formas qu r d fin n
1 mido d la reala origin l p fa los actor ,.56
cotnpletitud de las reglas: hac la {in)capacidad d ab rcar el
njunto d mp rtami nt ,ev ntos preces r 1 van-
t qu, on r o pot ncialm nt , on titu n 1d minio
sobr 1qu op fa la r al .5'1

55 Esta es una cuestin que, i bien e t presente en toda institucionalldad,

reviste ma or relevancia en aquell ' , ciedad 'que han mostrado una alta
ine tabilidad institucional a nivel de 'u rgimen poltico, como la argentina.
Esta ociedades tienden a mostrar "cap "de in titudonalidad con lgica'
distintas ha ta contradictoria , una caracter tica que no 10 es elav para
explicar la pre enca de incentivos ontradictorios al comportamiento de los
actores, sino tambin de solucin trabajosa y de largo aliento.
56 En definitiva, reconoce que di tinta in titucione en el entorno de una re-
gLa pueden brindar a tos actore una utilidad distinta de la utilidad acotada
por una in stitucionaldad ep ffica: w n on (2001) mue tra el diverso
slgnificado que propue tas slmilare de un sistema universaljubilatorio (un
conjunto de regla- e pecfico, di creto) tuvieron obre los int rese
trategia de lo' empleadore en lo' E tados nido' uecia en funcin de
la diferencia de la lnsthucionalidad que rega I s negociacion laborales
(otro onjunto de reglas) en cada una de esa sociedades.
57 Es comn que una lnstitucionalidad "des tualizada" conten reglas que
no contemplen novedade social o avanc 'tecnolgico' que, aunque '00
parte d 1dominio temti o d la r gl ,no e tn regido' por lla quedan
librado' al mundo de la informalid d. ambin en e te caso' in lu n
regla' fo alizada en teman que, por la velocidad la pr fundidad de la
in no acin tecnolgica ms all d lo i temtico esfuerz 'de 1 autori-
dades, 'e muestran casi permanentement "d - ctualizadas" (como ilustran
lo - intento de reglamentar el avane las on ecuencias d la bio entica
60 CUNTO IMPORTAN LAS IN TrTUCIONE ?

estabilidad de las 'reglas:h a la (in) apa idad de ofr c r un

horizont temp ral que permita que la r gla a reconocida y
pro ada como tal por los actor y. potencialment , impac-
te obre u comportami ntos proe'o ,58
rigidez/flexibilidad de las reglas: ha a la (in) apa idad d
ad cuacin qu la propia r 1 pr ntan ant dinmicas
cambiant n 1domini qu riU' n,MI

El s gundo ~ d variabl ,r f, rido al arado d cumplimi nto d las

r glas, remit a si lo tabl ido por la r glas -indep ndi nt ment de
sus atributos intrns 0'- e fa tible. si 1mapa eognitivo normativo de
los actor la torna erebl d eabl . si lo inter ,la orrelacin de
fu rzas la di tribu in d r ur / apa idad ntr Estado actore
r ulta n coali ion qu o ti nen 1 umplimi nto d la' r U'lasooo, n
su d fecto n coalici non pr " n i de actor on capacidad d
Vi tar la institu ionalidad vig nte, te.
Para qu sirva omo h rrami nta naltica, la articulacin d tos
do' ej s de variabl d manda m todolgicam nt asignar autonoma
recproca a las propiedad intrn a' al grado d cumplimiento
qu aracterizan a la in tituci n lidad: deb r n r qu pode-
mo ob rvar propi dad intrns a probl mtic , on bajo aporte
a la capacidad in titu ional nju d t nto n un baj061 e mo con

que, usualmente, quedan de 'actualizad 'en relacin con lo procesos de

investigacin y experimentacin genrica casi en el mismo momento en que
las nuevas reglas son aprobadas),
5 En el apartado ~EIdebate sobre las in tituclones en la Amrica Latina de
hoy" e relativiz la relacin entre la estabilidad de las reglas y su impacto
sobre lo' comportamientos.
59 Frente a cambio' relevante' en el dominio regido, la' regla rgid tienden
a mo trar incapa idad par," coordinar c mportamento administrar con-
flicto" lo que potencialmente re ulta n un mp br cimiento de la dinmica
de las relacione' sociale a vece en su prdida ti e 'labilidad (o hasta 'u
desaparicin). E tas rigideces mu ha eces van acompaadas de apuestas a
una ma 01' rigidez frente a lo' ambi ' en el dominio regido ( on la ilusin
de d mesticar una realidad que e "es ap .a la regla), lo que a la larga usu-
almente resulta en un quiebre abrupto de la regla (el caso de la Convertibili-
dad en la Argentina de 1991 a 2001 e' un claro ejemplo en este entido).
60 Esto nos remite a la posibilidad de qu la apa idad in titu ional mu stre
cumplimiento de regl por medio d un pod r tanto "desptico" como
"infraesrructural", como lo define Mann (19 4) a lo que 'e hizo referencia
al hablar de capacidades t tale .
61 Como ilustra el caso de lombia ntre 1995 199 cuand ,contando con
una onstitudn apr bada n 1991 con iderada por rnuch con titu-
 CMO ENTENDER LAS rNSTITUCIONES y ~U RELACIN CON LA POLTICA 61

un alto grado d cumplimi nto,62o propied d intrns as on un

alto aport a la apacidad in stitu ional enjugadas con lto o bajo
nivele" d cumplimi nto,63 Esta id ntifi acin d div r o pare de
"propi dade in titu ional intrn e "/grado d umplimi nto d
r glas" p rrnit d finir " a ill r " tanto pral bs in compa-
rativa (en qu asill ro n u ntra la in titu ionalidad laboral ar-
gentina ver us la chilena en un p rodo dado) como para el map o
de la tray ctoria/' volucin d la capa id d in titu ional d ntro
de un mi mo ea o (lo mo imi ntos ntr ea ill ro qu mu tran la
evolucin d la in titu ionalidad laboral arg ntina n la" ltima dca-
das). El problema del anli i obr la apa idad institucional una vez
caracterizada ('. nca illada") n fun in d to do ~ d variabl
radica n xpli ar l porqu d "articula i' n, las razon de e a
volucin "U implican ias. la forma d h e rlo no r mite al inicio
de este captulo.

LA POLTICA EN ACCIN: ARTICULANDO INSTITUCIONES Y ACTORES

t r corrido, qu d arroll un nfoqu matri i 1 de la

lgica polti a in titucion 1 p d mos r tomar la pr zunta original o-
bre la importan ia d la' institucin s para comprend r ( m ~orar) lo
procesos polti o ociale .

donali stas como una de 1 'con stitucione ms "modernas" del mundo en

trminos de calidad democrtica ms del 60% del territorio nacional se
encontraba bajo el dominio de in titudonalidades definidas por actore
distintos al' Estado nacional: 1 FARC el El, lo grupo paramilitares (con
fuertes lazo' con el narcotrflco).
62 Por ejemplo, hasta no hace mucho rugua m traba una legislacin
ambiental desactualizada, con alguno' problemas de consistencia y senas difi-
cultades de complettud, aunque 1 . r glas exi st mes eran en gran medida
cumplidas por la ociedad.
63 in embargo, recon iendo p tenciales 'pe l d endog n idad ntre
estos do' ejes de variabl ',tambin debe reconocerse que una in stitucionali-
dad con propiedades Intrnsecas extremadamente problemticas ( ea por
sus contradccione internas o con el entorno, por una falta importante de
completitud para regir el dominio sobre el que opera, o por 'u volatildad o
por u extrema rigidez frente a un domini mu cambiante) determina por
la imp sibilidad de cumplir lo que "no est", un grado de impa to ' bre las
conductas tambin mu bajo (por Loqu la conjugacin de propiedades in-
trnseca' extremadamente problemticas con un alto grado de cumplimiento
de regla formaje' da por re ultado un conjunto vado).
62 CUNTO IMPORTAN LAS INSTITUCIONES?

Lo arzum m ' xpu t hasta qu n p rmit n on luir qu l in

titucion importan para nn nd r Lap lti P r in raz n . Prim ro,
importan por u pot ncial d modifi ar omportami m (la pr - ncia o
la aus n ia d in titucion pued r sultar n condu div rsas). to
no nec ariament - deb a que l institucin los "mold n" s gn es--
tablecen sus r gla (y por lo tant p rmitan pr ver condu a partir de la
letra d la 1 ). Importan porqu mu h v e m difican omportamien-
tos aunqu l h zan n una dir cin que apunte vitarla regla o ludir
su cumplimi nt (lo qu ugi re qu mu h v 1 institu i n s influyen
obr conductas aunque no r sult n bu n variabl predi tvasde stas),
Segundo, porque aquellas institucin que fectivament logran moldear
comportami ntos obr l b d la regla stablecid p dran Llegara r 01-
Vi r probl mas d coordinacin conflict distributiv n una dir cin
d m or fi i n ia justi i (omo l qu ra d finir), lo ual s r 1 vante
para la soci dad l sin res de r h qu la cruzan (aunque tambin las
in titucion s. al moldear onductas pued n hacerlo n una direc in qu
mp ora la oordinacin d la od dad o r uelv 1 'conflictos distributi-
vo d man ra inju ta d lo qu infi ~ qu l in tituci n qu importan
y logran mold ar e mportami nt no n esariam nt pr ducen bu n
r ultados). T re ro, las in titu i n no 'L pu d n d finir 1 cionar de
lo' a tores la dinmi a p lrica, conmica e id olgi o-cultural d una
sociedad. ino qu a su z pu d n r d finidas p r l a tore las otras
variablesd la matrizpoltica en cu o no importan para xplicarlo que
n p ,lo ual on titu una inf rmacin da para d pejar onfusion
n nd r m ~ r la poltica. uarto, 1facilitaro dificultar l lcance d ob-
j tivosy la r aliza in d int d 1 acto ',1' in titucion importan
porque distribuy n poder; sin mbargo, la distribucin de pod r no s agota
en las institucionesporqu tambin s ve influida por lo recurso apaci-
dad d ri n xtrain titu ional n qu u ntan 1 acto ,n cu o o
lasin titucion importan aunqu n tan para ..plicar lo qu no pasa."
Quinto, las tructuras institucional son h t rozn -P r lo qu pu den

64 Implcita en este punt t la importan i difel ncial que tien n las in titucio-
nes para lo' actores odoeconmica lo culturalmente poder ' (entendidos
omo aqu llos que cuentan on capacidad I recurso , train titucionales)
para lo' actores dbile (entendido' como aquello' que no cu ntan con ellos).
E sabido que lo inter 'e d Lo' ltimos dep nden n mayor medida que los
de los primero', de una institudonalidad con calidad democrtica capacidad
de influir 'obre comportamiento' y prace os (en palabras del ex presidente
bra ileo Lula da llva, "los ricos no nece itan del gobiemo, lo' pobres s", 21
ptiembre de 20l2, isponble n -cwww.proee .c rn.rnx/?p=320 436.
 CMO ENTENDER LAS INSTITUClONES y SU RELACIN CON L.o\. pOLfTICA 63

conviviren un mismomom nto lusar pan o al' nas dond 1 sinstitucio-

ne no importen para nt nd r 1 pro ociales,porqu e n d termi-
nado por otras variabl " lo actores:otras n lasqu imp rtan d ntro d
lasqu importan, una: qu m oran la dinmi a cial otras qu no.
Estas on las razon por las qu r cono mo qu 1 tudio d las in
tituciones es in ludibl para ent nder 1 proc' P lricos por las que
tambi' n re onocem 'que to no n ariam nt n II var con id
rarla e n i ~m xclu ent m nt omo au (solucion s) d nu So-
tros probl mas. En e t entido saludabl" r c pti o br nu tra
cre ncia en 1pod r d las in titucion prud nt n nu tras a cion "
(Przeworski,2004a:540).
Para onduir quer mo d ta ar las implicancasd la h terog neidad
institucional. Estano die qu la institucionalidaddel zob mo de la h
chura d las polticas pblicas no s lin al ni d rr lLa n un espaci
homogneo. b mos qu r ulta d 1 div rs tip de in titucion
de las lgi as qu las aracterizan. Por no, el ntendimi nto d 1 jercicio
del pod r poltico en una ociedad demanda ntrar la at n in n la int
rrelacin entr in titucion tor ' n 1 di rso mbitos d gobierno
y poltica pblica: to ,d manda d ' gregar n ndimi nto al niv l
d lasparte' o ar n qu ar ulan 1 . structurainstitucional u dinmi a
(lasdiversasformas en lasqu 1Estado,como r lacin o ial como orga-
nizacin a travsdel t rritorio despli ga en div rsasar nas d gobierno,
distintasr a t mticasd polti a pblica con distintaslgica' d organi-
za in comportamiento d tor s). La institucionalidadpoltica duna
sociedad conc bida, d esta forma, como h t rozn a, no parsimoni a
y compuesta por spa io poltico-instituional P fico qu n, en de-
finitiva,los tabl ros qu stru turan la distribucin d pod r y las opciones
y lo incentivos n y frente a lo cual lo actor s impl m ntan 'US estrate-
gias.Su carct r "anidado" (en 1 ntido d T lis, 19 O) lo r afirmael
hecho d qu lo actor mu n d forma simultn n vari d os
tabl ros ,por nd ,qu u comp rtami nto no 'lo r ulta d 1 recurso
y la ideologa qu lo cara t rizan, sino tambi n d los in ntiv cruzados
#

y hasta contradictori qu impon n los distint sjueg , n los qu partici-

pan. L e paci d 1 qu hablamo, nton ,xhiben P ificidad n
su rela in ntr in titucion atar ,66 aunqu trata d una pecifici-
dad "anidada' n l ju gos d otr pa i poltico-institucional .

65 Lo que significa que ibien=la" in titudonalidad no mue tra nec sariamente

un equilibrio general seguramente e hibe equilibrio' parcale por lo que
64 CUNTO IMPORTAN LAS lNSTlTUClONE ?

Es por ta razn q u la compr n in d la lzica in titucion 1duna

o i dad d manda un abordaj matri i 1 qu con lea la
pe ificid d ( to e', la r lativa autonoma) de la din mi
tucion actor n la ar nas zub mamental duna oci dad ( us
rgano' u lgica d O"obi rno), n 1 r a d polti ctoriales, yen
la organiza i n
# 1comp rtami nto d 1 a tor i poltic . E este
el niv 1d d agr gacin qu on id ramo ne rio p ra una aproxi-
macin fundada al rompecab za qu on titu la in titu ionalidad ar-
gentina,us ortes continuidad , p ificidade n ralidade ; en
definitiva. u lgica y sus implicancias, hacia all e dirig n lo trabajos
que este captulo introduc .

resulta engao 'o referir e, por ejemplo a la "in stitu ionalidad argentina" o
la "in titudonalidad chilena" como totalidades homogneas omparable
in toto. E' nece ario, entonces, de-sagregar el anli'i a nivele' de temticas
e pecificas (la laboral, la prev ional, la comercial, e~ .) ponerlo en relacin
con lo' inter es de recho de actore sociales y poltico' e ncretos.