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O Direito Administrativo Privado contributos para a

compreenso do direito suis generis

Dissertao apresentada Faculdade de Direito


da Universidade do Porto para cumprimento dos
requisitos necessrios obteno do grau de
Mestre em Direito, realizada sob a orientao
cientfica do Doutor Joo Salvador Velez
Pacheco de Amorim, Professor Auxiliar da
Faculdade de Direito da Universidade do Porto.

Julho de 2013

1
Necessitamos sempre de ambicionar alguma coisa
que, alcanada, no nos torne sem ambio

Carlos Drummond de Andrade (1902-1987)

Aos meus pais


Tia Chica
Jorgina

2
AGRADECIMENTOS

Dirijo o meu primeiro agradecimento ao Professor Doutor Joo Pacheco de Amorim,


meu orientador e meu patrono. Agradeo a bondade dos seus ensinamentos e correces, a
disponibilidade que sempre demonstrou para acompanhar este trabalho e a permisso para me
ausentar do escritrio para efeitos da elaborao da presente tese de mestrado.
Quero tambm expressar o meu sincero agradecimento ao Dr. Rui Mesquita
Guimares, ao Dr. Hugo Flores e Dra. Liceth Santos dos Santos pela ajuda prestada na
reviso deste texto e pelos sbios conselhos que me dirigiram, os quais contriburam, em
muito, para o aperfeioamento do presente trabalho.
Dra. Irene Pinto agradeo a gentileza prestada na traduo do resumo.
Agradeo a todos os amigos que me apoiaram e motivaram, ao logo de todo o perodo
de estudo, reflexo e muitas preocupaes, em especial Christine Martins, Liceth Santos
dos Santos, ao Andr Lopes da Silva e ao Joo Eduardo Branco. De entre este, destaco a
Jorgina Monteiro, companheira de luta, pelos interminveis telefonemas, pelos dias passados
na biblioteca da Faculdade de Direito da Universidade do Porto e pela inesquecvel semana
passada na Biblioteca Universitria de Santiago de Compostela.
Por fim, agradeo aos meus pais, pela pacincia, pelo carinho, pela fora e pelo apoio
incondicionais.

3
RESUMO

O Direito Administrativo Privado constitui ainda um direito suis generis, na medida


em que no tem sido objecto de grande ateno por parte da doutrina, porquanto os seus
contornos no se encontram perfeitamente definidos.
Por conseguinte, o seu enquadramento jurdico e a delimitao dos termos da sua
aplicao so, no raras vezes, explicados de forma confusa e pouco desenvolvida, sobretudo
a propsito do estudo de outras matrias como a privatizao. Acresce que o carcter suis
generis do Direito Administrativo Privado e a estranheza que o mesmo acarreta se devem
particular conjugao entre o Direito Pblico Administrativo e o Direito Privado que o
mesmo pressupe.
Neste contexto, moveu-nos o intuito de melhor compreender o Direito Administrativo
Privado. Ao longo dos cinco captulos desta tese, esforamos por delinear um conceito de
Direito Administrativo Privado. Para o efeito, projectmos os mbitos subjectivo, objectivo,
material e processual daquele conceito, atravs dos quais definimos, respectivamente, o
conjunto de sujeitos passivos do Direito Administrativo Privado, as tarefas administrativas
sobre que incide, os princpios e normas que o preenchem e ainda a jurisdio competente
para apreciar e julgar litgios emergentes de relaes jurdicas encetadas ao abrigo deste
direito.

ABSTRACT

The Private Administrative Law is still a suis generis Law branch, considering that it
has not been the subject of great attention by the doctrine, since its borders are not clearly
defined.
Therefore, its legal framework and the definition of the terms of its appliance are often
explained in a confusing and undeveloped manner, especially concerning the study of other
subjects such as privatization. In addition, the suis generis feature of Private Administrative
Law and the strangeness that it entails are due to the particular conjugation that it presupposes
between Public Administrative Law and Private Law.
In this context, our goal is a better understanding of the Private Administrative Law.
Along the five chapters of this thesis, efforts were made in order to outline a concept of

4
Private Administrative Law. For such purpose, we designed the subjective, objective, material
and procedural scope of that concept, through which we define, respectively, the subjects of
Private Administrative Law, the administrative tasks on which it focuses, its principles and
rules and even the competent jurisdiction to appreciate and judge disputes arising from legal
relations occurred under this law.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Administrativo Privado; Privatizao.

5
NDICE

ABREVIATURAS ..................................................................................................................... 8

INTRODUO ......................................................................................................................... 9

1. Apresentao do tema ....................................................................................................... 9

2. O Direito Administrativo Privado: enquadramento conceptual ....................................... 9

2.1. Brevssima nota histrica ........................................................................................... 9

2.2. Direito Administrativo Privado ou Direito Privado Administrativo?...................... 11

2.3. Abordagem preliminar e plano de estudo ................................................................ 13

CAPTULO I - mbito Subjectivo .......................................................................................... 15

1. Preliminares .................................................................................................................... 15

2. Princpio da liberdade de eleio do Direito Pblico e do Direito Privado .................... 17

3. Conceito e principais categorias de privatizao ............................................................ 20

a) Privatizao do direito aplicvel .............................................................................. 21

b) Privatizao formal .................................................................................................. 23

c) Privatizao da gesto ou explorao de uma funo administrativa ...................... 26

4. Entidades sujeitas aplicao do DAP ........................................................................... 27

4.1 Delimitao pela positiva.......................................................................................... 27

4.2 Delimitao pela negativa ......................................................................................... 29

4.3 Sntese conclusiva .................................................................................................... 30

CAPTULO II - mbito Objectivo .......................................................................................... 32

1. Preliminares .................................................................................................................... 32

2. Perspectiva comparada ................................................................................................... 33

a) Doutrina alem ........................................................................................................... 33

b) Doutrina espanhola .................................................................................................... 34

c) Doutrina portuguesa ................................................................................................... 36

3. Apreciao e posio adoptada ....................................................................................... 39

6
CAPTULO III - mbito Material ........................................................................................... 44

1. Preliminares .................................................................................................................... 44

2. Vinculao aos Direitos Fundamentais........................................................................... 46

3. Vinculao aos princpios gerais da actividade administrativa ...................................... 50

4. Vinculao ao princpio da constitucionalidade ............................................................. 52

CAPTULO IV - mbito Processual ....................................................................................... 54

1. Preliminares .................................................................................................................... 54

2. Qualificao da relao jurdica ..................................................................................... 54

3. Determinao da jurisdio competente ......................................................................... 57

a) O expediente das questes prejudiciais, previsto no artigo 97. do CPC ................... 59

b) O carcter meramente exemplificativo do n. 1 do artigo 4. do ETAF .................... 61

c) A via mdia: a natureza administrativa prevalecente do litgio ................................. 62

d) A soluo de iure constituendo: competncia dos Tribunais Administrativos .......... 63

e) A soluo de iure constituto: competncia dos Tribunais Judiciais .......................... 64

4. Competncia atribuda aos Tribunais Administrativos no domnio das aces de


responsabilidade civil extracontratual (por actos e omisses praticados pelas pessoas
colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado) e da Intimao para prestao de
informaes, consulta de processos ou passagem de certides ............................................ 65

4.1 As aces de responsabilidade civil extracontratual ............................................... 65

4.2 A intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem


de certides: anlise da jurisprudncia mais recente dos Tribunais Administrativos..... 70

CAPTULO V Teoria e Prtica ............................................................................................. 79

1. Direito Administrativo Privado o conceito .................................................................. 79

2. Exerccio prtico - anlise do Acrdo de Uniformizao de Jurisprudncia do STA de


20.05.2010 (Proc. n. 01113/09)........................................................................................... 80

CONCLUSES ........................................................................................................................ 86

BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................... 88

7
ABREVIATURAS

APSS, S.A. Administrao dos Portos de Setbal e Sesimbra, S.A.


CADA Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos
CC Cdigo Civil
CCP Cdigo dos Contratos Pblicos
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CPC Cdigo de Processo Civil
CPTA Cdigo do Processo nos Tribunais Administrativos
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
CSC Cdigo das Sociedades Comerciais
DAP Direito Administrativo Privado
DJAP Dicionrio Jurdico da Administrao Pblica
ETAF Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
ISCTE Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa
LADA Lei de Acesso aos Documentos Administrativos
RJSEEEP Regime Jurdico do Sector Empresarial do Estado e das Empresas pblicas
SA Sociedade Annima
SGPS Sociedade Gestora de Participaes Sociais
STA Supremo Tribunal Administrativo
STJ Supremo Tribunal de Justia
TC Tribunal Constitucional
TCAN Tribunal Central Administrativo do Norte
TCAS Tribunal Central Administrativo do Sul
TRC Tribunal da Relao de Coimbra
TRL Tribunal da Relao de Lisboa
TRP Tribunal da Relao do Porto

8
INTRODUO1

1. Apresentao do tema

O tema que nos propusemos estudar para efeitos de elaborao da presente dissertao
de Mestrado consiste, como indica o ttulo da mesma, em abordar o conceito de Direito
Administrativo Privado, na tentativa de lhe conferir um enquadramento e uma sistematizao
que permitam compreend-lo melhor.
Embora lhe seja feita aluso, de forma pontual, pela doutrina e at pela jurisprudncia
portuguesas, a verdade que o Direito Administrativo Privado ainda no foi objecto, no
espectro nacional, de um estudo cientfico autnomo, sendo correntemente mencionado em
obras dedicadas ao fenmeno da privatizao e/ou s suas repercusses ao nvel da
configurao da Administrao Pblica e ao exerccio privado de funes administrativas.
Por conseguinte, neste estudo, centrmos a nossa ateno na figura do Direito
Administrativo Privado, sem dvida ainda um direito suis generis que se move entre os
quadros do Direito Pblico Administrativo e do Direito Privado.
No obstante o carcter suis generis deste direito, esforamo-nos por delimitar, da
forma mais precisa que conseguimos alcanar, os seus contornos, desejando ter contribudo,
ainda que de forma modesta, para a construo de uma dogmtica do Direito Administrativo
Privado.
No intuito de nos aproximarmos de tal objectivo, procurmos esclarecer os motivos
que reclamam a presena do Direito Administrativo Privado e os termos da sua aplicao,
sem esquecer as implicaes processuais que acarreta.

2. O Direito Administrativo Privado: enquadramento conceptual

2.1. Brevssima nota histrica

O Direito Administrativo Privado tem sido objecto de uma modesta ateno por parte
da doutrina portuguesa2, ainda que a primeira abordagem do assunto, do ponto de vista
temporal, remonte a meados do sculo passado.

1
Por opo da Autora, o presente texto no est redigido em conformidade com o novo acordo ortogrfico.

9
Comeando, assim, por uma breve nota histrica, a autonomizao do conceito de
Direito Privado Administrativo tem vindo a ser atribuda a dois tericos que, embora com
pontos de partida diferentes, alcanaram um desfecho semelhante. Referimo-nos a H. J.
WOLFF e WOLFGANG SIEBERT: o primeiro fazia enquadrar naquele conceito toda a actividade
desenvolvida pela Administrao Pblica sob forma jurdico-privada, mas tendo em vista a
prossecuo imediata de fins pblicos3; o segundo assinalou o efeito de distoro que o
interesse pblico necessariamente incutia nas relaes jurdico-privadas em que a
Administrao participava. Ambos os Autores desaguaram, na sequncia dos seus raciocnios,
no conceito de Direito Privado Administrativo como forma de traduzir a existncia de um
corpo de normas que a Administrao no poderia preterir, mesmo actuando ao abrigo do
Direito Privado4.
Na verdade, a construo da figura jurdica do Direito Privado Administrativo
surgiu a propsito da chamada revoluo da teoria do fisco, na Alemanha. Na era pr-
constitucional, reinava a tese da dupla personalidade jurdica do Estado5: de um lado, o
Estado soberano e, do outro, o Fisco no soberano. Este correspondia a uma entidade jurdica
com capacidade de Direito Privado, que estabelecida relaes jurdicas de carcter
patrimonial com os sbditos. O Fisco comportava-se, assim, como um mero particular que
goza de autonomia privada e se relaciona com os demais particulares, podendo por estes ser

2
No contexto do Direito Portugus, a temtica foi inicialmente abordada por Rogrio Soares (cfr. ROGRIO
EHRHARDT SOARES, Direito Administrativo, Lies proferidas ao Curso de Direito da Universidade Catlica do
Porto, s.d., hoje objecto de publicao em livro pela Associao Acadmica da Universidade Lusada, Porto,
1992, pp. 57-58; Idem, Princpio da Legalidade e Administrao Constitutiva in BFDC, Vol. LVII, Coimbra,
1981, p. 177) e Srvulo Correia (cfr. SRVULO CORREIA, Os contratos econmicos perante a Constituio, in
Nos dez anos da Constituio, Lisboa, 1986, pp. 103 e 104, Idem, Legalidade e Autonomia Contratual nos
Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, pp. 388-391, nota 99, e 503). Entre os estudos mais
recentes sobre a matria contam-se os de Maria Joo Estorninho (cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga para o
Direito Privado, Contributo para o estudo da actividade de Direito Privado da Administrao Pblica,
Almedina, 2. reimpresso, Lisboa, 2009, pp. 120 e ss.), Paulo Otero (cfr. PAULO OTERO, Legalidade e
Administrao Pblica, O sentido da vinculao administrativa jurisdio, 2. Reimpresso da edio de
Maio/2003, Almedina, 2011, pp. 304 e ss.) e Pedro Gonalves (cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com
Poderes Pblicos, O exerccio de Poderes Pblicos de Autoridade por Entidades Privadas com Funes
Administrativas, reimpresso da edio de Outubro/2005, Almedina, 2008).
3
Aproveitamos, desde j, para esclarecer a noo de fins pblicos aderindo ao conceito de Vieira de Andrade,
nos termos do qual os fins pblicos correspondem necessidade directa de satisfao daquelas necessidades
colectivas que sejam qualificadas como interesses pblicos por referncia ao entendimento, em cada poca, do
que indispensvel ou adequado realizao das finalidades ltimas da comunidade poltica. Cfr. JOS
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies de Direito Administrativo, 2. Ed., IUC, Coimbra, 2011, pp. 10-11.
4
Autores citados por VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma e Associaes Pblicas, Coimbra, Coimbra
Editora, 1997, pp. 283-284 e MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 121 a 125.
5
Cfr. EDUARDO GARCA DE ENTERRA / TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso de Derecho Administrativo I,
Decimoquinta Edicin, Civitas, 2011, pp. 385-386; SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho
Administrativo Privado, Editorial Montecorvo, S.A., Madrid, 1996, p. 96; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, Empresa pblica y Constitucin, Marcial Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales, S.A., Madrid,
1997, p. 196.

10
judicialmente demandado para fazerem valer os seus direitos. No sculo XIX, com a
imposio do princpio da legalidade, o Fisco passou a representar uma faceta do Estado
enquanto proprietrio de um patrimnio6.
Ora, a teorizao do Direito Privado Administrativo, embora no veja obstculos
prossecuo do interesse pblico atravs do Direito Privado, veio impor ao Fisco a
subordinao a diversas vinculaes jurdico-pblicas, cuja observncia no lhe era exigida
inicialmente7.
Estas so as ideias esto na base do actual entendimento do Direito Administrativo
Privado, como veremos ao longo da presente tese.

2.2. Direito Administrativo Privado ou Direito Privado Administrativo?

Nos escritos da doutrina portuguesa, fomo-nos deparando ora com a designao de


Direito Administrativo Privado8, ora com a denominao de Direito Privado
Administrativo9. Sero ambos os conceitos perfeitamente coincidentes e, portanto, de
utilizao indistinta? Ou, pelo contrrio, representam realidades distintas?
Na verdade, quer uma (Direito Administrativo Privado), quer outra (Direito Privado
Administrativo), se apresentam como designaes que, primeira vista, encerram em si uma
contradio nos termos, na medida em que sendo o Direito Administrativo um dos ramos do
Direito Pblico no Direito Privado e vice-versa10. Ensaiando sentidos possveis de uma e

6
Cfr. JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade, ob. cit., pp. 388-390, nota 99; SANTIAGO GONZLEZ-
VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 96-97; MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 24-25 e 32-
34.
7
Cfr. JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade, ob. cit., pp. 388-390, nota 99.
8
Preferem esta designao Rogrio Ehrhardt Soares, Jos Carlos Vieira de Andrade, Santiago Gonzlez-Varas
Ibez e Lus Cabral de Moncada. Cfr. ROGRIO EHRHARDT SOARES, Princpio da, ob. cit., p. 177; JOS
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p. 70; SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob.
cit., pp. 103 e 150; LUS CABRAL DE MONCADA, A relao jurdica administrativa: para um novo paradigma de
compreenso da actividade, da organizao e do contencioso administrativo, Coimbra Editora, Coimbra, 2009,
p. 94.
9
Optam por esta designao Freitas do Amaral, Vital Moreira, Maria Joo Estorninho, Pedro Gonalves e
Antonio Troncoso Reigada. Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I,
reimpresso da 3. Ed., Almedina, Lisboa, 2012, p. 154; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit.,
p. 283; MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., p. 121; PEDRO GONALVES, Entidades privadas com
poderes administrativos in Cadernos de Justia Administrativa, n. 58, Julho/Agosto 2006, p. 54; Idem,
Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 291-292; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, ob. cit., p. 154. Srvulo Correia utiliza a variante Direito Privado da Administrao e Paulo
Otero emprega a designao de Direito Privado Administrativizado (ou publicizado). Cfr. SRVULO CORREIA,
Legalidade, ob. cit., pp. 389, nota 99 e 503; PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 802.
10
Neste estudo, vamos abstrair-nos de quaisquer consideraes sobre a problemtica das fronteiras entre Direito
Pblico e Direito Privado, bem como do estado actual da doutrina sobre a mencionada summa divisio. Cfr.

11
de outra, a denominao Direito Administrativo Privado parece traduzir a ideia do Direito
Administrativo aplicvel a entidades que, exercendo funes administrativas, pautam a sua
actividade pelo Direito Privado. Esta ordenao dos termos coloca o acento tnico no Direito
Administrativo, que aparece como direito conformador de um outro direito, o Direito Privado.
Por seu turno, o Direito Privado Administrativo acaba por traduzir o mesmo
propsito, mas de outra perspectiva, reportando-se ao Direito Privado que, enquanto direito
regulador de uma determinada entidade que exerce funes administrativas, conformado ou
at afastado em determinadas circunstncias, em virtude da necessria aplicao de preceitos
e vinculaes de Direito Administrativo11. Neste caso, o acento tnico colocado no Direito
Privado, aparecendo o Direito Administrativo num segundo plano, como direito de aplicao
excepcional ou extraordinria.
No Direito Administrativo Portugus de matriz francesa12 -, o Direito
Administrativo Privado a expresso mais adequada perspectiva que pretendemos explorar
nesta tese, sempre com o enfoque no Direito Administrativo. Ao contrrio do que sucede no
Direito Alemo, a problemtica do Direito Administrativo Privado surge, em Portugal, em
virtude do fenmeno da proliferao das privatizaes (formais, do direito aplicvel, da
execuo de tarefas administrativas, etc.) no seio da Administrao Pblica e como forma de
mediar a aplicao, por vezes conflituante, entre o Direito Privado e o Direito Administrativo.
No nosso entendimento e no obstante aplicar-se a sujeitos cuja actividade (exerccio
de funes administrativas) regulada, a ttulo principal, pelo Direito Privado, a temtica em
anlise pertence ao terreno do Direito Administrativo e, nessa medida, adoptaremos, de ora
em diante, esta ltima designao13 (utilizando, para facilitar, a sigla DAP).

MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 139 e ss; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com
Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 228 e ss.
11
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 121 a 132.
12
Sobre os caracteres do sistema administrativo portugus de tipo francs, ver MARCELLO CAETANO, Manual de
Direito Administrativo, Vol. I, Introduo, Organizao Administrativa, Actos e Contratos Administrativos, 10.
Ed., 2. Reimp., Almedina, Coimbra, 1982, pp. 27-41.
13
No perfilhamos, assim, o entendimento de Freitas do Amaral quando se refere ao Direito Privado
Administrativo como um ramo do Direito Privado privativo da Administrao Pblica. Cfr. DIOGO FREITAS DO
AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I., ob. cit., p. 185. O Direito Administrativo Privado no
comporta a unidade e consistncia necessrias para ser elevado a ramo do Direito, sendo ainda mais duvidoso o
seu enquadramento no Direito Privado, pelo que modestamente se configura como um direito suis generis, cuja
delimitao conceptual almejamos esclarecer neste estudo. Na mesma linha, afastamo-nos de Vital Moreira, nos
termos do qual o Direito Privado Administrativo um Direito Privado com elementos publicsticos. Cfr.
VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 284.

12
Ou seja, o DAP ainda Direito Administrativo14, porque integrado por um conjunto
de preceitos jurdico-pblicos, cuja imperatividade da sua aplicao est directamente
relacionada com a natureza administrativa das actividades prosseguidas. Acresce que a razo
de ser do DAP prende-se com a salvaguarda de um ncleo de princpios e normas de Direito
Administrativo, directamente relacionadas com os direitos e interesses legalmente protegidos
dos cidados, e da que a sua prpria teleologia seja tambm pblica.

2.3. Abordagem preliminar e plano de estudo

Na delimitao conceptual do DAP, no podemos deixar de citar SANTIAGO


GONZLEZ-VARAS IBEZ que, em meados da dcada de noventa do sculo passado, publica
uma obra intitulada El Derecho Administrativo Privado, na qual se dedica, em parte, a tratar
de temas de Direito Administrativo Europeu e, na outra parte, atem-se no conceito de DAP,
relacionando-o com o fenmeno da fuga para o Direito Privado. De acordo com o Autor, el
Derecho Administrativo Privado consiste en la sujeccin a los derechos fundamentales y los
princpios generales del Derecho Administrativo respecto de la actividade en rgimen
jurdico-privado de los entes que crea la Administracin para el cumprimiento de funciones
administrativas15.
Embora no possamos aderir, por completo, noo proposta por SANTIAGO
GONZLEZ-VARAS IBEZ, dado que a mesma carece, do nosso ponto de vista, de algumas
precises, a verdade que foi a partir da sua exegese que se nos despoletaram uma srie de
interrogaes.
Desde logo e antecipando um dos pontos que ser objecto da nossa ateno neste
estudo, somos do entendimento de que o DAP no diz apenas respeito aos entes que a
Administrao cria para o cumprimento de funes administrativa, dado que estendemos a
sua aplicao a entidades privadas criadas por iniciativa privada, nos termos expostos no
Captulo I. Por outro lado, o Autor citado refere-se aos Direitos Fundamentais e aos
princpios gerais de Direito Administrativo sem concretizar quais os direitos e princpios
abrangidos pelo conceito de DAP, temtica a que dedicamos o Captulo III.

14
Quanto ao conceito de Direito Administrativo, optamos, como se perceber ao longo desta tese, por um
conceito subjectivo ou estatutrio, nos termos do qual o Direito Administrativo um direito prprio da
Administrao Pblica. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 281.
15
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 103.

13
Com efeito, luz da noo supra exposta, perceber efectivamente do que se trata
quando se emprega o conceito de DAP passa por conseguir responder, com rigor, a trs
grupos de questes. Em primeiro lugar, quem ou que entidades esto sujeitas a este direito; de
seguida, a que actividades ou funes se aplica; e, por fim, o qu, ou seja, que princpios e
normas esto compreendidos no DAP. Atravs da resposta a estas questes, conseguiremos
delimitar os mbitos subjectivo, objectivo e material respectivamente do conceito de
DAP.
Por outro lado, h uma quarta dimenso do DAP que importa explorar: a dimenso
processual. Trata-se, na realidade, de definir a jurisdio competente para apreciar litgios
emergente de relaes jurdicas, cujo desenvolvimento ocorreu sob a gide do DAP. Por
conseguinte, trataremos tambm do mbito processual do conceito em anlise.
A exposio que se segue procura faz-lo.

14
CAPTULO I - mbito Subjectivo

1. Preliminares

O mbito subjectivo do conceito de DAP, conforme acabamos de referir, define o


ncleo de sujeitos ou entidades que podem ser objecto da aplicao daqueles preceitos.
Com a tomada de conscincia dos diferentes fenmenos de privatizao da
Administrao Pblica16-17 e das suas repercusses ao nvel da garantia dos direitos dos
cidados administrados e, consequentemente, dos seus reflexos na aplicao do Direito
Administrativo, surgiram as primeiras manifestaes de preocupao ante uma evidente fuga
para o Direito Privado ou fuga do Direito Administrativo, responsvel por uma apostasia
de direito administrativo18.
A realidade a que nos referimos encontra-se directamente relacionada com o excessivo
nmero de tarefas e actividades assumidas pelo Estado, aps a segunda Guerra Mundial,
situao que, a par de motivos ideolgico-polticos e outros, se revelou difcil de suportar em
virtude da incapacidade de financiamento para manter e alimentar um Estado com tais
dimenses.

16
O fenmeno da privatizao da Administrao Pblica remonta a perodos bem anteriores aos finais do sculo
XX. A propsito do advento dos descobrimentos, iniciado no sculo XV, refiram-se as capitanias donatrias,
implementadas nos territrios colonizados e que conferiam ao capito donatrio (entidade particular) extensos
poderes soberanos de carcter administrativo e jurisdicional e ainda as Companhias Coloniais, constitudas sob a
forma de sociedades comerciais que gozavam tambm de importantes poderes de soberania. Para mais
desenvolvimentos sobre uma perspectiva histrica dos diferentes processos de privatizao, ver PAULO OTERO,
Coordenadas jurdicas da privatizao da Administrao Pblica in Os caminhos da privatizao da
Administrao Pblica, STVDIA IVRIDICA 60, BFDUC, Coimbra Editora, 2001, pp. 31 ss.
17
No que concerne ao conceito de Administrao Pblica, habitual, na doutrina portuguesa, distinguir-se, por
um lado, a Administrao Pblica em sentido orgnico, organizatrio ou subjectivo e, por outro, a Administrao
Pblica em sentido funcional, material ou objectivo. Este ltimo corresponde noo de funo administrativa, a
que se refere a nota 20. Quanto ao sentido orgnico de Administrao Pblica, Freitas do Amaral define-o como
o conjunto de entidades, servios, rgos e agentes do Estado ou das demais pessoas colectivas pblicas, que
asseguram em nome da colectividade a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana,
cultura e bem-estar. Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 33-
34. Como o prprio reconhece (cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, ob.
cit., p. 33, nota 5), nem s o Estado e as pessoas colectivas pblicas so hoje chamadas a cumprir funes de
natureza administrativa, motivo que nos leva a aderir posio de Pedro Gonalves que, a propsito da
Administrao Pblica em sentido orgnico ou institucional, separa o sentido estrito do sentido funcional.
Assim, a Administrao Pblica em sentido estrito compreende as entidades integradas na esfera pblica ou na
esfera da estadualidade em sentido amplo, incluindo, assim, as pessoas colectivas pblicas e as entidades
administrativas privadas. Por sua vez, a Administrao Pblica em sentido funcional integra as entidades
particulares com funes administrativas, em termos a desenvolver neste estudo. PEDRO GONALVES, Entidades
Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 282-288.
18
Cfr. F. GARRIDO FALLA, Origem y evolucin de las entidades instrumentales de las administraciones
pblicas in A. PEREZ MORENO, Administraccin instrumental, Madrid, 1994, p. 41, citado em VITAL MOREIRA,
Administrao Autnoma, ob. cit., p. 282.

15
Uma das solues encontradas19 para alivar o aparelho administrativo e
concomitantemente reduzir a despesa pblica, passou por entregar aos particulares a
propriedade e/ou o exerccio de actividades que ultimamente eram asseguradas pelo sector
pblico dos meios de produo. Por outro lado, a poltica privatizadora passou ainda por criar
ou transformar pessoas colectivas pblicas em pessoas colectivas privadas para o exerccio de
funes administrativas20 e por sujeitar pessoas colectivas pblicas aplicao do Direito
Privado. Tudo isto na suposio de que os instrumentos prprios do Direito Administrativo,
por serem mais burocratas, so menos eficazes, eficientes e, sobretudo, mais morosos,
dispendiosos, controlados e vinculados do que as formas de agir prprias do Direito Privado,
graas ao maior nmero de vinculaes a que esto sujeitos por fora do princpio da
legalidade21.
Por fora destas novas formas de organizao e actuao do Estado-Administrao,
o exerccio da funo administrativa joga-se num limbo entre o Direito Pblico e o Direito
Privado22 que, no fundo, acabou por dar origem a uma amlgama de direitos e ao desabar dos
quadros tradicionais da summa divisio e dos demais dos ramos do Direito.

19
A par do movimento de privatizao, a activao e reforo das responsabilidades privadas constitui um dos
eventos que permitiu o incremento da prossecuo de interesses pblicos pelos privados. Para maiores
desenvolvimentos, ver PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 161-163.
20
Tradicionalmente, a noo de funo administrativa corresponde ao conceito de Administrao Pblica em
sentido funcional, material ou objectivo que, nas palavras de Freitas do Amaral, se traduz na actividade tpica
dos servios pblicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista
satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito
os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso
de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 36-37; MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo,
Vol. I, ob. cit., p. 2-6. Todavia, sabemos que, hoje em dia, h outro tipo de entidades aptas a exercer funes
administrativas, para alm dos servios pblicos e dos agentes administrativos. Por conseguinte, a noo
apresentada revela-se algo desajustada ao actual contexto do exerccio de funes administrativas. Como refere
Pedro Gonalves, a funo administrativa ser sempre uma noo aberta da que o Autor, embora a
identifique como um modo de execuo de tarefas administrativas - sendo estas, por sua vez, uma categoria de
tarefas pblicas -, adira a uma caracterizao tipolgica da funo administrativa. Assim sendo, a funo
administrativa, enquanto funo pblica, caracteriza-se (i) por ser vinculada realizao de fins externamente
pr-determinados; (ii) por ser essencialmente volitiva, de concretizao e de realizao; (iii) pela
heterogeneidade dos seus contedos; e (iv) pela diversidade de formas jurdicas de exteriorizao. Para mais
desenvolvimentos sobre a posio de Pedro Gonalves, ver PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com
Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 543-548. Quanto ao conceito de tarefas pblicas, ao qual aderimos, ver nota
128.
21
Cfr. ANTONIO TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 49-54 e 76-84; PAULO OTERO,
Coordenadas, ob. cit., pp. 35, 47 e ss; SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido y formas de la
privatizacin de la Administracin Pblica in Os caminhos da privatizao da Administrao Pblica IV
Colquio Luso-Espanhol de Direito Administrativo, STVDIA IVRIDICA 60, BFDUC, Coimbra Editora, 2001,
pp. 20-21, 23-24; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., pp. 282 e 290; ANTNIO CARLOS DOS
SANTOS/ MARIA EDUARDA GONALVES /MARIA MANUEL LEITO MARQUES, Direito Econmico, 6. Ed. Revista
e actualizada, Almedina, Coimbra, 2011, pp. 149-153; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p.
70.
22
Como j foi referido neste estudo, o DAP no teve origem na necessidade de travar a invaso do Direito
Privado na esfera da Administrao Pblica, embora actualmente tenha sido aproveitado nesse sentido, como

16
Para alm dos factores justificativos do movimento de privatizaes genericamente
abordados, no pode ser descuidado o facto de o recuo do papel do Estado na economia
constituir tambm uma decorrncia das vinculaes assumidas, no mbito da Unio Europeia,
nomeadamente no que diz respeito efectivao do mercado interno e ao clima de livre
concorrncia imposto pelos tratados23.
Neste contexto, no podemos deixar de fazer referncia ao princpio da
subsidiariedade do Estado, nos termos do qual a iniciativa econmica pblica s deve ter
lugar em caso de insuficincia ou em complemento da iniciativa econmica privada24.
Mas o movimento privatizador assumiu e assume mltiplas configuraes que a
doutrina se tem esforado por catalogar, numa tentativa de facilitar a compreenso de to
vasta e complexa realidade.
Por conseguinte, a tarefa de delimitao do crculo de sujeitos aos quais se aplica o
DAP pressupe, nomeadamente, o estudo prvio dos reflexos das opes privatizadoras no
mbito do direito aplicvel ao exerccio de funes administrativas, bem como das formas de
organizao da Administrao Pblica.
S assim ser possvel construir um raciocnio slido e elucidativo.

2. Princpio da liberdade de eleio do Direito Pblico e do Direito Privado

Antes de partirmos para o estudo da privatizao, detenhamos um pouco da nossa


ateno no princpio da liberdade de eleio do Direito Pblico ou do Direito Privado. Trata-
se de um princpio muito versado pela doutrina que se dedica ao estudo do fenmeno da
privatizao25.
Na verdade, o princpio da liberdade de escolha compreende duas vertentes. Por um
lado apresenta-se a liberdade de escolha das formas de actuao ou do direito aplicvel que

veremos. Na verdade, a construo da figura jurdica do Direito Administrativo Privado, Direito Privado da
Administrao ou Direito Privado Administrativo (consoante a traduo adoptada do vocbulo alemo
Verwaltungsprivatrecht) surgiu no contexto da chamada revoluo da teoria do fisco, na Alemanha.
23
Cfr. PAULO OTERO, Coordenadas, ob. cit., pp. 51 e 52; Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 800 e 801; Idem, ,
Vinculao e liberdade de conformao jurdica do Sector Empresarial do Estado, Coimbra Editora, 1998, pp.
299-300; SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., p. 24; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, ob. cit., p. 77.
24
Cfr. ANTONIO TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., p. 109.
25
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 103, 104, 120 e 121; EDUARDO GARCA
DE ENTERRA / TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso, ob. cit., pp. 61 e 64; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, ob. cit., pp. 135-151; MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 189 e ss; PAULO OTERO,
Legalidade, ob. cit., pp. 793 e 794; Idem, PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 230 e ss.;VITAL MOREIRA,
Administrao Autnoma, ob. cit., p. 89.

17
se traduz na possibilidade de subordinar uma entidade jurdico-pblica quer ao Direito
Administrativo26, quer ao Direito Privado e, portanto, no exerccio da funo administrativa
atravs dos instrumentos jurdicos prprios do Direito Administrativo ou, ao invs, dos
instrumentos jusprivatsticos. Por outro lado, a liberdade de escolha pode revelar-se quanto s
formas de organizao. Neste caso, a liberdade respeita opo entre a personalidade jurdica
pblica e a personalidade jurdica privada27.
Note-se que a privatizao da forma de organizao implica, necessariamente, que o
direito regulador seja o Direito Privado, pelo que a opo por uma forma de organizao
privada acarreta a adopo de formas de actuao privadas28. Mas, a inversa no verdadeira,
na medida em que a opo por formas de organizao jurdico-pblicas no determina a
adopo das formas de actuao pblicas, permitindo antes a possibilidade de escolha entre
estas e as formas de actuao privadas29.

Em todo o caso, a deciso ltima sobre o recurso ao Direito Privado sempre uma
deciso jurdico-pblica, tomada pelo legislador ou pela prpria Administrao, no exerccio
de um poder discricionrio30 com base na lei31 e da a supremacia do princpio da legalidade32
tambm nesta matria33. A propsito do mbito objectivo do DAP, cuidaremos dos limites ao
princpio da liberdade de eleio, que se impem ao legislador no que diz respeito s funes

26
Neste caso, a tais entidades e respectiva actividade aplica-se, em princpio, todo o ordenamento jurdico-
pblico (princpios gerais da actividade administrativa, regimes procedimental e processual administrativos,
regime da responsabilidade civil do Estado e demais entidades pblicas, etc.). PEDRO GONALVES, Entidades
Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 253.
27
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., p. 191; PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 220 e ss. e
245 e ss.
28
A este propsito, Paulo Otero fala inclusive numa reserva constitucional de Direito Privado enquanto direito
regulador de entidades formalmente privadas. Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 268 e 281.
29
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 272 e 281.
30
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p. 268.
31
Conforme sintetiza Paulo Otero, o fenmeno privatizador pode operar op legis ou atravs de meios jurdico-
pblicos ou ainda por meios jurdico-privados. Todavia, as duas ltimas situaes reportam-se sempre a uma
deciso jurdico-pblica de carcter legislativo ou, quanto muito, de carcter administrativo no que concerte
privatizao por meios de Direito Privado. Cfr. PAULO OTERO, Coordenadas, ob. cit., pp. 43-47. Ver ainda
PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 794 e 797; Idem, Vinculao, ob. cit., p. 295; PEDRO GONALVES,
Entidades privadas, ob. cit., p. 52; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit.,
pp. 402 e ss; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 544; EDUARDO GARCA DE ENTERRA /
TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso, ob. cit., p. 62.
32
Sobre o princpio da legalidade ver MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit.,
pp. 28-31; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, reimpresso da 2. Ed.,
Almedina, Lisboa, 2013, pp. 49 e ss.; ROGRIO EHRHARDT SOARES, Princpio, ob. cit., pp. 169-191.
33
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 231 e 258-261. Sobre o problema da reserva de lei em matria
de exerccio do princpio da liberdade de eleio das formas organizatrias, no mbito do sector empresarial do
Estado, ver PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 249-256.

18
que podem ou no ser objecto de privatizao e sobre as quais pode incidir o princpio de que
cuidamos.
Note-se, para clarificar, que o legislador pode seguir uma de duas vias, no que confere
ao exerccio da liberdade de eleio: por um lado, pode exerc-lo directamente, optando, em
concreto e por via de lei, por lanar mo dos instrumentos de Direito Privado; mas tambm
pode, simplesmente, delegar o exerccio da liberdade de eleio na Administrao, o que
implica a previso, em abstracto, de tal liberdade, a exercer, em concreto, pela Administrao
Pblica.
Embora por razes de economia no possamos explorar aqui este ponto, o decisor -
legislador ou Administrao -, no exerccio desta liberdade de eleio, ter que sedimentar tal
opo pelos caminhos do Direito Privado com razes objectivas no que concerne s vantagens
do Direito Privado sobre o Direito Administrativo quanto eficcia, eficincia, flexibilidade
de gesto, etc. no cumprimento das funes administrativas envolvidas34. Apela-se, por
conseguinte, a um princpio de adequao entre o direito regulador privado e/ou a forma
organizatria privada e os concretos interesses pblicos a prosseguir atravs das entidades
objecto de privatizao. Portanto, o legislador ou a Administrao (previamente autorizada
por lei) no podem socorrer-se das valncias prprias do Direito Privado de forma
injustificada, sob pena de violao dos princpios da legalidade e da prossecuo do interesse
pblico35 e da sonegao dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados36.

34
Antes da alterao operada pela Lei n. 50/2011, de 13 de Setembro, o artigo 3. da Lei-Quadro das
Privatizaes configurava como objectivos da reprivatizao os seguintes: a) modernizar as unidades
econmicas e aumentar a sua competitividade e contribuir para as estratgias de reestruturao sectorial ou
empresarial; b) reforar a capacidade empresarial nacional; c) promover a reduo do peso do Estado na
economia; d) contribuir para o desenvolvimento do mercado de capitais; e) possibilitar uma ampla participao
dos cidados portugueses na titularidade do capital das empresas, atravs de uma adequada disperso do capital,
dando particular ateno aos trabalhadores das prprias empresas e aos pequenos subscritores; f) preservar os
interesses patrimoniais do Estado e valorizar os outros interesses nacionais; e g) promover a reduo do peso da
dvida pblica na economia. Na actual verso da Lei, subsistem somente as alneas a), c) e g), pelo que o
legislador deu preferncia, na concretizao da poltica de reprivatizaes, modernizao, competitividade e
reestruturao sectorial ou empresarial, bem como reduo do peso do Estado e da dvida pblica na economia.
35
Quanto ao conceito de interesse pblico, perfilhamos o entendimento de Vieira de Andrade que o definiu
como manifestao directa ou instrumental das necessidades fundamentais de uma comunidade poltica e cuja
realizao atribuda, ainda que no em exclusivo, a entidades pblicas. Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, Interesse Pblico in DJAP, Vol. V, Lisboa, 1193, p. 275. Conforme resulta da definio transcrita,
a prossecuo do interesse pblico j no exclusiva do Estado ou da Administrao Pblica, o que permite
chegar ao conceito de tarefas privadas de interesse pblico, por contraposio s tarefas de interesse privado.
Para mais desenvolvimentos ver PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp.
140-151; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 288; PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p.
226.
36
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 104, 153-154; PAULO OTERO,
Vinculao, ob. cit., p. 296; Idem, Legalidade, ob. cit., p. 795.

19
Atentas as diversas limitaes impostas ao legislador e Administrao, neste
domnio, h que reconhecer, na esteira de VIEIRA DE ANDRADE, que estamos perante uma
37
liberdade limitada , pelo que podemos at questionar-nos em que medida que,
efectivamente, se pode falar numa liberdade.

3. Conceito e principais categorias de privatizao

Como sobejamente retratado na doutrina, o termo privatizao um conceito


polissmico, capaz de abarcar uma grande multiplicidade de situaes38.
De forma simplista, privatizar significa tornar privado ou remeter para o sector
privado39 algo que antes o no era e, por conseguinte, estava adstrito ao sector pblico40-41.
Partindo agora do critrio fornecido pela nossa Constituio (cfr. artigo 82., n. 2 da CRP),
privatizar consiste em transferir a titularidade ou a gesto de um bem, empresa ou tarefa da
esfera jurdico-pblica para a esfera jurdico-privada dos meios de produo42-43.

As diferentes realidades que podem ser reportadas ao conceito de privatizao tm


sido objecto de outros tantos catlogos delineados pela doutrina44 num esforo hercleo de
apreender todas as possveis manifestaes do movimento privatizador.

37
Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p. 70.
38
Para uma sntese exemplificativa das vrias acepes de privatizao, ver PAULO OTERO, Privatizaes,
Reprivatizaes e Transferncias de Participaes Sociais no Interior do Sector Pblico, Coimbra Editora,
1999, pp. 11-15; ANTNIO CARLOS DOS SANTOS/ MARIA EDUARDA GONALVES /MARIA MANUEL LEITO
MARQUES, Direito, ob. cit., pp. 143-146.
39
Cfr. Artigo 82., n. 3 da CRP. Sobre o sector privado ver PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 65 e ss;
ANTNIO CARLOS DOS SANTOS/ MARIA EDUARDA GONALVES /MARIA MANUEL LEITO MARQUES, Direito,
ob. cit., p. 61;
40
Cfr. PAULO OTERO, Privatizaes, Reprivatizaes e Transferncias de Participaes Sociais no Interior do
Sector Pblico, Coimbra Editora, 1999, p. 11; Idem, Coordenadas, ob. cit., pp. 36-37; Idem, Legalidade,
ob. cit., p. 304; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 152; SEBASTIN
MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., pp. 19-20; ANTNIO CARLOS DOS SANTOS/ MARIA EDUARDA
GONALVES /MARIA MANUEL LEITO MARQUES, Direito, ob, cit., pp. 159-163.
41
Sobre o sector pblico ver PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 65 e 70 e ss; ANTNIO CARLOS DOS
SANTOS/ MARIA EDUARDA GONALVES /MARIA MANUEL LEITO MARQUES, Direito, ob. cit., pp. 63-64;
42
Cfr. PAULO OTERO, Privatizaes, ob. cit., p. 14. Idem, Vinculaoob. cit., pp. 64 e ss.
43
Sobre os meios de produo ver ANTNIO CARLOS DOS SANTOS/ MARIA EDUARDA GONALVES /MARIA
MANUEL LEITO MARQUES, Direito, ob. cit., p. 60-61.
44
A ttulo de exemplo, refiram-se as categorizaes sugeridas por Pedro Gonalves, Paulo Otero, Martn-
Retortillo e Antonio Troncoso Reigada. O primeiro Autor apresenta o mais complexo de todos os esquemas,
fixando trs grandes grupos: (i) a privatizao patrimonial, que pode ser material/autntica ou formal; (ii) a
privatizao das tarefas, total ou parcial, atribuindo-lhe, neste ltimo caso, a designao de privatizao material
de tarefas; e (iii) a privatizao de execuo de tarefas pblicas, que compreende duas vertentes, uma funcional
e uma orgnica. A vertente orgnica, por sua vez, pode ser material ou formal. Cfr. PEDRO GONALVES,
Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 151 e ss. Paulo Otero opta pelo seguinte elenco de
formas de privatizao: (i) privatizao da regulao administrativa da sociedade; (ii) privatizao do direito

20
Urge ressalvar, porm, que nem todas as categorias de privatizao desenvolvidas pela
doutrina consubstanciam uma verdadeira e prpria privatizao na acepo supra exposta,
dado que, embora no deixem de ser um reflexo de opes privatizadoras, no importam a
transferncia da titularidade ou gesto de um bem, empresa ou funo pblica para o sector
privado dos meios de produo.
No cabendo no objecto da presente tese um estudo aprofundado sobre a privatizao,
trataremos apenas daquelas modalidades que esto directamente relacionadas com a
delimitao do mbito subjectivo do DAP e que se passam a descrever de forma sucinta.

a) Privatizao do direito aplicvel45

Esta modalidade de privatizao resulta do exerccio da liberdade (limitada) de eleio


no sentido da escolha do Direito Privado enquanto direito regulador de uma entidade pblica.
Ou seja, o ente administrativo em causa mantm a personalidade jurdica de Direito
Pblico ou subjectivado ab incio como pessoa colectiva pblica, mas submetido
aplicao do Direito Privado no exerccio da actividade administrativa que lhe fora confiada.
A privatizao do direito aplicvel consubstancia uma verdadeira e prpria fuga para
o Direito Privado46, de que so exemplo as entidades pblicas empresariais 47, que, nos termos
do artigo 23., n. 1 do Regime Jurdico do Sector Empresarial do Estado e das Empresas
pblicas (Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de Dezembro, sucessivamente alterado), so pessoas

regulador da Administrao; (iii) privatizao das formas organizativas da Administrao; (iv) privatizao da
gesto ou explorao de tarefas administrativas; (v) privatizao do acesso a uma actividade econmica; e (vi)
privatizao do capital social de entidades empresariais pblicas. Cfr. PAULO OTERO, Coordenadas, ob. cit.,
pp. 37-43; Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 304-315 (em termos no exactamente coincidentes com os citados).
Por seu turno, Martn-Retortillo prefere a sistematizao que se segue: (i) utilizao da personalidade e
procedimento de Direito Privado pela Administrao Pblica; (ii) transferncia para o sector privado de uma
actividade ou funo pblica; e (iii) transferncia para o sector privado das participaes sociais de uma empresa
pblica. Cfr. SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., pp. 20-29. Finalmente, Antonio Troncoso
Reigada, distingue, em primeiro lugar, a privatizao formal da privatizao substancial, para depois se referir (i)
privatizao material da actividade ou privatizao de tarefas, (ii) privatizao da gesto, funcional ou
privatizao do desempenho de tarefas, (iii) privatizao do patrimnio e (iv) privatizao do financiamento.
Cfr. ANTONIO TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 42-47.
45
Cfr. PAULO OTERO, Privatizaes, ob. cit., p. 12; Idem, Coordenadas, ob. cit., pp. 38-40; Idem,
Legalidade, ob. cit., pp. 310-312; SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., pp. 20-21; ANTONIO
TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., p. 42.
46
Cfr. PAULO OTERO, Privatizaes, ob. cit., p. 12; Idem, Coordenadas, ob. cit., p. 38; Idem, Legalidade,
ob. cit., p. 310; SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., p. 20; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, ob. cit., p. 42; SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 121 e ss.
47
A ttulo de exemplo, so entidades pblicas empresariais o Teatro Nacional D. Maria II, E.P.E. (cfr.
Decreto-Lei n. 158/2007, de 27 de Abril repristinado pelo Decreto-Lei n. 36/2013, de 11 de Maro), a
Navegao Area de Portugal NAV, E.P.E. (cfr. Decreto-Lei n. 74/2003, de 16 de Abril) e a CP
Comboios de Portugal, E.P.E. (cfr. Decreto-Lei n. 137-A/2009, de 12 de Junho).

21
colectivas pblicas, com natureza empresarial, criadas pelo Estado e cujo direito regulador o
Direito Privado (cfr. artigo 7., n. 1 do RJSEEEP)48.
Do ponto de vista organizatrio, as entidades pblicas empresariais, enquanto
Empresas pblicas (artigo 3., n. 2 do RJSEEEP), so tradicionalmente enquadradas na
Administrao indirecta do Estado, por se tratar de entidades que prosseguem fins daquele,
pese embora o facto de serem dotadas de personalidade jurdica prpria e autonomia
administrativa e financeira49.
De igual forma, as fundaes pblicas de Direito Privado50, previstas no artigo 4.,
n. 1, alnea c) e 2 da Lei n. 24/2012, de 9 de Julho, que aprovou a Lei-Quadro das
Fundaes, so pessoas colectivas pblicas, criadas por iniciativa pblica, com patrimnio e
fim pblicos, mas que se regem pelo Direito Privado51. As Fundaes pblicas tambm fazem
parte da Administrao indirecta do Estado.
Estas entidades integram automaticamente o conceito de Administrao Pblica (em
sentido estrito) graas sua personalidade de Direito Pblico. Como bem esclarece PEDRO
GONALVES, a forma jurdico-pblica envolve o efeito automtico de incluso na
Administrao. Mas, a inversa, j no verdadeira, como veremos mais frente, pelo que no
possvel associar um efeito excludente simples subjectivao privada de uma entidade52.

48
Em termos homlogos, vejam-se as entidades pblicas empresariais regionais, dos Aores e da Madeira (cfr,
respectivamente, artigos 3., n. 3, 9., n. 1 e 32 e ss. do Decreto-Legislativo Regional n. 7/2011/A, de 22 de
Maro e os artigos 3., n. 2, 7. e 32. e ss. do Decreto-Legislativo Regional n. 13/2010/M, de 5 de Agosto).
49
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 347-350. Sobre os
conceitos de autonomia administrativa e financeira ver MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo,
Vol. I, ob. cit., pp. 221-222.
50
Cfr. MIGUEL LUCAS PIRES, Regime Jurdico Aplicvel s Fundaes de Direito Privado e Utilidade Pblica,
Publicaes CEDIPRE Online 7, http://cedipre.fd.uc.pt, Coimbra, Maio de 2011, p. 5.
51
A figura das fundaes pblicas de Direito Privado tem sido adoptada no mbito do ensino superior atravs
das fundaes pblicas universitrias. Este modelo foi j implementado pelo ISCTE Instituto Universitrio
de Lisboa, pela Universidade do Porto e pela Universidade de Aveiro (cfr., por ordem, Decreto-Lei n. 95/2009,
de 27 de Abril, Decreto-Lei n. 96/2007, de 27 de Abril e Decreto-Lei n. 97/2009).
52
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 51, nota 9.

22
b) Privatizao formal53

Na privatizao formal, o exerccio do princpio da liberdade de eleio vai no sentido


de preferir a personalidade jurdica de Direito Privado, aquando da criao ou transfigurao
de um ente que exerce funes administrativas, ou seja, est em causa a alterao da natureza
jurdica da entidade e, por isso, uma privatizao dos sujeitos54.
Neste caso, apresentam-se-nos pessoas colectivas privadas (sociedades comerciais,
fundaes ou associaes55), que actuam sob a gide do Direito Privado, mas no exerccio de
funes administrativas, tal como acontece com as empresas pblicas tout court56 (optamos
por esta designao para evitar confuso com as entidades pblicas empresariais, tambm elas
empresas pblicas). Estas empresas pblicas so sociedades constitudas ao abrigo do Direito
Comercial, nas quais o Estado ou outra entidade pblica possa exercer, isolada ou
conjuntamente, directa ou indirectamente, uma influncia dominante57. Acresce que o
regime jurdico aplicvel a estas empresas o Direito Privado (cfr. artigo 7., n. 1 do
RJSEEEP), ou melhor, o Direito Administrativo Privado, como veremos58.
Um exemplo flagrante de privatizao formal ocorreu com a transformao das
empresas pblicas, criadas ao abrigo do Decreto-Lei n. 260/76, de 8 de Abril, em sociedades

53
Cfr. PAULO OTERO, Privatizaes, ob. cit., p. 13; Idem, Coordenadas, ob. cit., p. 40; Idem, Legalidade,
ob. cit., pp. 304-308; SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., pp. 20-21; ANTONIO TRONCOSO
REIGADA, Privatizacin, ob. cit., p. 42. Pedro Gonalves apelida esta modalidade de privatizao de
privatizao orgnico-formal e integra-a no mbito da categoria mais vasta da privatizao da execuo de
tarefas pblicas. No mbito desta categoria e a par da privatizao orgnico-formal, surge a privatizao
orgnico-material, que traremos no tpico seguinte. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes
Pblicos, ob. cit., pp. 396 e ss e 895 e ss.
54
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 305.
55
Sobre uma apreciao liminar sobre as associaes pblicas de Direito Privado (que no sero objecto do
presente estudo) ver JOO CAUPERS, As Fundaes e as Associaes Pblicas de Direito Privado, in Os
caminhos da privatizao da Administrao Pblica, STVDIA IVRIDICA 60, BFDUC, Coimbra Editora, 2001,
pp. 323-332.
56
Adoptam a forma de empresas pblicas societrias, designadamente, a EP Estradas de Portugal, S.A. (cfr.
Decreto-Lei n. 374/2007, de 7 de Novembro), os CTT Correios de Portugal, S.A. (cfr. Decreto-Lei n.
87/92, de 14 de Maio) e a Metro do Porto, S.A. (cfr. Decreto-Lei n. 261/2001, de 26 de Setembro).
57
O conceito de influncia dominante concretizado nas alneas do n. 1 daquele preceito, pelo que a influncia
dominante resulta da deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto por parte do Estado ou entidade
pblica [alnea a)] ou da titularidade do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos rgos de
administrao ou de fiscalizao [alnea b)].
58
De forma idntica, as empresas locais tambm so constitudas nos termos da lei comercial, nas quais os
municpios, as associaes de municpios ou as reas metropolitanas possam exercer uma influncia dominante
(cfr. artigo 19., n. 1 da Lei n. 50/2012, 31 de Agosto). As empresas locais so tambm pessoas colectivas
privadas (cfr. artigo 19., n. 4 da Lei n. 50/2012, 31 de Agosto), regidas pela referida lei, pela lei comercial,
pelos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado (cfr. artigo 21. da Lei n.
50/2012, 31 de Agosto). Em termos homlogos, vejam-se ainda as empresas pblicas regionais, dos Aores e da
Madeira (cfr, respectivamente, artigos 3., n. 1 e 9., n. 1 do Decreto-Legislativo Regional n. 7/2011/A, de 22
de Maro e os artigos 3., n. 1 e 7. e 32. do Decreto-Legislativo Regional n. 13/2010/M, de 5 de Agosto).

23
annimas, pelo que o seu direito regulador passou a ser a legislao comum das sociedades
comerciais (cfr. artigo 4. da Lei-Quadro das Privatizaes, aprovada pela Lei n. 11/90, de 5
de Abril).
Neste contexto, tem-se desenvolvido o chamado Direito Societrio Administrativo, um
direito especialmente vocacionado para a aplicao do Direito das Sociedades Comerciais no
mbito do sector empresarial do Estado e dos sectores empresariais regionais e local59 (cfr.
artigos 7. e ss. do RJSEEEP, artigo 9. do Decreto-Legislativo Regional n. 7/2011/A, de 22
de Maro, artigo 7. do Decreto-Legislativo Regional n. 13/2010/M, de 5 de Agosto e artigo
21. da Lei n. 50/2012, de 31 de Agosto, que aprova o Regime Jurdico da Actividade
Empresarial Local e das Participaes Locais).
Enquadram-se ainda no panorama em anlise, as fundaes privadas com origem
pblica, tambm elas subsumveis ao artigo 4., n. 1, alnea c) e 2 da Lei-Quadro das
Fundaes. Mais uma vez, trata-se de pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito Privado,
mas cujo substracto pblico60 ou misto61, a que acresce o facto de, no acto de constituio,
serem dotadas do estatuto de utilidade pblica62.
Na medida em que a privatizao das formas de organizao acarreta necessariamente
que o direito aplicvel seja o Direito Privado63, esta modalidade tambm configura uma
hiptese de fuga para o Direito Privado64.
Todavia, actualmente, j no estranha a incluso, no seio da Administrao Pblica,
de entidades privadas65. A este propsito, PEDRO GONALVES adopta um conceito de

59
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 307; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes
Pblicos, ob. cit., pp. 415-419.
60
So exemplos deste tipo de fundaes a Fundao Casa da Msica, a Fundao Mata do Buaco e a Fundao
Cidade de Guimares (cf., respectivamente, Decreto-Lei n. 18/2006, de 26 de Janeiro, Decreto-Lei n. 120/2009,
de 19 de Maio e Decreto-Lei n. 202/2009, de 28 de Agosto). Cfr. MIGUEL LUCAS PIRES, Regime, ob. cit., p.
3, nota 9.
61
Constituem exemplos destas fundaes a Fundao Martins Sarmento e a Fundao para a Proteco e Gesto
Ambiental das Salinas do Samouco (cfr., por ordem, Decreto-Lei n. 24/2008, de 8 de Fevereiro e Decreto-Lei
n. 36/2009, de 10 de Feveiro). Cfr. MIGUEL LUCAS PIRES, Regime, ob., cit., p. 3, nota 10.
62
Cfr. MIGUEL LUCAS PIRES, Regime, ob., cit., pp. 2-8.
63
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 310; Idem, Vinculao, ob. cit., pp. 267 e 268.
64
Cfr. SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., p. 20; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, ob. cit., p. 42; SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 121 e ss; VITAL
MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 285. Paulo Otero, embora admita que a privatizao formal
tambm consubstancia uma possibilidade de fuga para Direito Privado, acaba por concluir que s h uma
verdadeira fuga para o Direito Privado no mbito da privatizao do direito aplicvel, por estarem aqui
envolvidas pessoas colectivas pblicas. Inversamente, na privatizao formal ocorrida no contexto da actividade
empresarial do Estado, a existir fuga, ela ser sempre uma fuga normal ou natural, imposta at pelos
princpios e valores constitucionais que determinam que uma entidade privada no possa normalmente utilizar o
Direito Administrativo como disciplina jurdica reguladora da sua actividade e pelo Direito Comunitrio que
impe uma paridade de regime jurdico entre os sujeitos econmicos pblicos e privados. Cfr. PAULO OTERO,
Vinculao, ob. cit.,, pp. 77-78, 267, 272 e 301-302.

24
Administrao com carcter integrador que permite, como o nome indica, integrar na
Administrao Pblica entidades administrativas privadas (integrao institucional) e
entidades particulares com funes administrativas (integrao funcional)66, que abordaremos
no tpico seguinte.
Ora, s entidades que emergem de um processo de privatizao formal, PEDRO
GONALVES, na esteira de VITAL MOREIRA e de PAULO OTERO, atribuiu-lhes a designao de
entidades administrativas privadas: so entidades administrativas, em virtude de se
encontrarem numa situao de domnio ou influncia dominante de uma pessoa colectiva
pblica (da a integrao institucional), mas privadas, porque assumem como direito
regulador o Direito Privado67.
Este tipo de entidades tambm enquadrado, pela doutrina, na categoria da
Administrao indirecta privada ou da Administrao Pblica em forma privada que
coexiste, lado a lado, com a Administrao indirecta pblica (como vimos no ponto
anterior) ou Administrao Pblica em forma pblica68.
Para finalizar, clarifique-se que as entidades administrativas privadas nascem e
permanecem no sector pblico, pelo que mantm as suas razes na esfera estadual69, ao
contrrio do que sucede com as entidades que se seguem.
Ainda assim, a actividade desenvolvida pelas entidades administrativas privadas
consubstancia um verdadeiro exerccio privado de funes pblicas, por haver lugar
transferncia da responsabilidade de execuo de tarefas pblicas70.

65
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 51.
66
Para maiores desenvolvimentos sobre a matria ver PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes
Pblicos, ob. cit., pp. 282 e ss., 423 e 549.
67
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 52. Para maiores desenvolvimentos sobre as
entidades administrativas privadas, ver PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob.
cit., pp. 396 e ss, 432-433, 461 ss e 895 e ss.; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., pp. 285 a
287; PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p. 229-230.
68
Cfr. SABINO CASSESE, Las Bases del Derecho Administrativo, Traduccin de Luis Ortega, Instituto Nacional
de Administracion Publica, Madrid, 1994, pp. 185-187; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit.,
pp. 285 a 287; PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 305 e 306; Idem, Vinculao, ob. cit., pp. 222-230;
PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 52; Idem, Entidades Privadas com Poderes Pblicos,
ob. cit., p. 283; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., pp. 12 e 93-94..
69
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 52; PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 308.
70
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 391 e ss.

25
c) Privatizao da gesto ou explorao de uma funo administrativa71

semelhana do que sucede na privatizao formal, na privatizao da gesto ou


explorao de uma funo administrativa tambm ocorre uma transferncia da
responsabilidade de execuo de tarefas pblicas, com o inerente exerccio privado de funes
pblicas. Mas, desta feita, essa transferncia operada para entidades materialmente privadas
e no apenas formalmente como sucede com as entidades administrativas privadas. Deste
modo, a titularidade da funo mantm-se pblica, mas a sua gesto passa a ser privada.
Por conseguinte, se as entidades administrativas privadas integram a chamada
Administrao Pblica em forma privada, as entidades a que nos referimos subsumem-se a
uma Administrao delegada ou concessionada72.
Com efeito, os entes de que agora tratamos so, acompanhando PEDRO GONALVES,
entidades particulares73, isto , autnticos privados cuja integrao na Administrao Pblica
passar necessariamente pela natureza administrativa das funes que assumem. Nessa
medida, justifica-se a sua integrao funcional no seio da Administrao74.
PEDRO GONALVES insiste no ponto de que a integrao das entidades particulares no
conceito de Administrao Pblica assume um carcter puramente funcional. Deste modo, os
particulares, na medida em que exercem funes administrativas, so simultaneamente
Administrao (em sentido funcional) e Sociedade (em sentido material): integram a
Administrao enquanto particulares, mas, de outro ngulo, so particulares que colaboram
com a Administrao ou que substituem a Administrao75.

71
Cfr. PAULO OTERO, Privatizaes, ob. cit., p. 13; Idem, Coordenadas, ob. cit., pp. 40-41; Idem,
Legalidade, ob. cit., pp. 308-309; ANTONIO TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 44-45. Como j
fizemos referncia, Pedro Gonalves apelida esta modalidade de privatizao de privatizao orgnico-material.
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 287, 394-396, 437 e 787 e ss.
72
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 396; VITAL MOREIRA,
Administrao Autnoma, ob. cit., p. 544.
73
Embora possamos objectar que a designao entidades particulares no a mais adequada, na medida em
que, do ponto de vista da qualificao jurdica dos sujeitos, estes so pblicos ou privados e no pblicos
ou particulares, optamos por adoptar a nomenclatura de Pedro Gonalves. E fazemo-lo por motivos de
facilidade na exposio: a expresso entidades particulares permite, de forma mais fcil, distinguir estes entes
das entidades administrativas privadas, no obstante ambas serem entidades privadas que podem assumir
poderes pblicos.
74
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 52. VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma,
ob. cit.,, pp. 287 a 289 e 544.
75
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 287, 394-395, 423 e ss,
437 e ss e 787 e ss.

26
Note-se, contudo, que a responsabilidade ltima pelo cumprimento da funo
administrativa permanece na esfera pblica, pelo que as mencionadas entidades particulares
esto sujeitas a uma intensa fiscalizao do ente pblico responsvel76.

4. Entidades sujeitas aplicao do DAP

4.1 Delimitao pela positiva

A exposio levada a cabo quanto a trs tipos ou modalidades de privatizao cumpre


o propsito de delinear o crculo de sujeitos compreendidos no mbito subjectivo de aplicao
do DAP. Neste sentido, esto sujeitas aplicao do DAP as seguintes entidades:
a) Pessoas colectivas pblicas, sujeitas ao Direito Privado e, nessa medida, objecto de
um processo de privatizao do direito aplicvel77;
b) Pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito Privado, mas geradas no espao do
sector pblico para cumprimento de funes administrativas (entidades
administrativas privadas), resultantes, assim, de um processo de privatizao formal78-
79
;
c) Pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito Privado e geradas no seio do sector
privado, mas cuja actividade desenvolvida corresponde ao exerccio de funes
administrativas (entidades particulares com funes administrativas), estando, por
isso, em causa um processo de privatizao da gesto ou explorao de tarefas
administrativas (privatizao orgnico-material para PEDRO GONALVES)80.

76
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 308 e 309; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com
Poderes Pblicos, ob. cit., p. 396.
77
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 311, 795, 796, 800 e 801; TOMS RAMN FERNNDEZ, Las
transformaciones del Derecho Administrativo a resultas de las privatizaciones in Os caminhos da privatizao
da Administrao Pblica, STVDIA IVRIDICA 60, BFDUC, Coimbra Editora, 2001, p. 334; JOS CARLOS
VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p. 70.
78
Cfr. VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 287; PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp.
797-799 e 802; Idem, Vinculao, ob. cit., pp. 269; PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., pp.
53-54; Idem, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 291-292, 391; TOMS RAMN
FERNNDEZ, Las transformaciones, ob. cit., p. 334; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p.
70.
79
Paulo Otero entende que as vinculaes jurdico-pblicas a que esto sujeitas esta entidades (alnea b)) so
menos intensas do que aquelas que recaem sobre as pessoas colectivas pblicas integradas no sector empresarial
pblico, isto , as entidades mencionadas na alnea a). Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 802.
80
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 285-286 e 291-293.

27
Note-se que a privatizao do direito aplicvel e a privatizao formal no
correspondem ao conceito de privatizao em sentido estrito e que tem assento na
Constituio, uma vez que no importam a transferncia da propriedade ou gesto de um bem,
empresa ou actividade do sector pblico para o sector privado. Na verdade, na privatizao do
direito aplicvel, a forma organizatria, a propriedade e a gesto mantm-se pblicas e na
privatizao formal, embora a forma organizatria seja privada, a propriedade e a gesto so
pblicas. O mesmo j no se passa na privatizao da gesto ou explorao de tarefas
administrativas, onde a gesto privada implica desde logo o ingresso da actividade no sector
privado dos meios de produo, cumprindo-se, assim, o critrio constitucional previsto no n.
3 do artigo 82. da CRP.
De todo o modo, em relao s entidades que inclumos no mbito subjectivo do DAP,
constata-se o seguinte: ao conservarem uma ntima relao com a esfera pblica, seja pela
natureza jurdica pblica da entidade, seja pela natureza jurdica pblica das funes
desenvolvidas, o Direito Privado que assumem como direito de aplicao ordinria no pode
ser aplicado como se de meros particulares se tratasse e da a razo de ser do DAP81.
Ou seja, no mbito daquelas entidades, no se constata uma aplicao tout court do
Direito Privado, na medida em que a sujeio ao Direito Privado resulta mitigada pela
necessria aplicao de preceitos prprios do Direito Administrativo, o que se justifica pela
sua incluso (ainda que meramente funcional, no caso da Administrao delegada ou
concessionada) na esfera pblica.
No que confere especificamente s entidades administrativas privadas e s entidades
particulares com funes administrativas, ambas tm personalidade jurdica de Direito
Privado e, luz do princpio da congruncia entre formas jurdicas de organizao e direito
aplicvel82, pautam-se por aquele direito. Todavia, na estrita medida em que tangem domnios
pblicos, ao assumirem tarefas de natureza administrativa, o Direito Privado a que obedecem
modelado por vinculaes jurdico-pblicas83-84.

81
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 101; PAULO OTERO, Legalidade, ob.
cit., p. 311; Idem, Vinculao, ob. cit., pp. 269, 277-278, 288 e ss e 293-294.
82
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., p. 53; Idem, Entidades Privadas com Poderes
Pblicos, ob. cit., p. 253.
83
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades privadas, ob. cit., pp. 53, 54 e 56; Idem, Entidades Privadas com
Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 291, 292, 310, 311 e 1044 e ss.; PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 307 e
797.
84
Excepcionalmente, estas entidades podem estar subordinadas ao Direito Administrativo. De acordo com a
doutrina de Pedro Gonalves, nas relaes externas (entidade privada vs terceiros), as referidas entidades esto
sujeitas, a ttulo principal ao Direito Administrativo, em quatro situaes: (i) sempre que forem destinatrias de
normas jurdicas que lhes so especialmente dirigidas graas ao facto de assumirem funes pblicas e/ou de

28
4.2 Delimitao pela negativa

As mencionadas exigncias j no se verificam nas demais modalidades de


privatizao que implicam uma autntica desafectao da titularidade ou gesto de um bem,
empresa ou funo do sector pblico para o mesmo ser afectado ao sector privado. Estamos a
referir-nos chamada privatizao das tarefas, mas tambm privatizao patrimonial e
privatizao funcional (na nomenclatura de PEDRO GONALVES85).
Na privatizao das tarefas86, assiste-se a uma verdadeira despublicatio, isto , a uma
descaracterizao da tarefa ou funo em causa que deixa de assumir uma natureza pblica
para ser confiada, no todo ou em parte, ao sector privado. Neste caso, a titularidade da funo
ou actividade em crise deixa a esfera estadual para ingressar na esfera da sociedade. Uma vez
quebrados os vnculos pblicos, a actividade ser desenvolvida em pleno sob a gide do
Direito Privado, no cabendo aqui qualquer papel ao DAP87.
Por sua vez, na privatizao patrimonial88 d-se a transmisso de uma sociedade,
anteriormente pblica, para mos privadas, atravs da aquisio da totalidade ou da maioria
das suas participaes sociais por privados89. Tambm aqui no h lugar aplicao do
DAP90.

lhes serem atribudas prerrogativas de autoridade (cfr. artigo 2., n. 3 do CPA); (ii) quando lhes atribuda
capacidade para a celebrao de contratos administrativos; (iii) quando assumem o estatuto de entidade
expropriante; e (iv) quando se encontram vinculadas pelas disposies do CCP. Tambm nas relaes internas
(que opem a entidade privada entidade pblica fiscalizadora), as entidades administrativas privadas e as
entidades particulares com funes administrativas esto sujeitas ao Direito Administrativo que regula,
respectivamente, a inter-relao com a entidade pblica que as criou ou nelas exerce uma influncia dominante e
a entidade pblica dominante. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit.,
pp. 292 a 296 e 1044 e ss; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p. 70.
85
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 248, 357-390 e 656.
86
Cfr. SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob, cit., pp. 21-25; ANTONIO TRONCOSO REIGADA,
Privatizacin, ob. cit., p. 42; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp.
153 e ss.
87
Note-se que a privatizao das tarefas no conduz a um alheamento total do Estado em relao s mesmas.
Pelo contrrio, aps o processo ou acto de privatizao, emerge um dever estadual de garantia, da realizao
de certos fins como a defesa dos direitos dos cidados, a promoo do bem-estar, a segurana pblica e o
fornecimento de servios essenciais. As responsabilidades estaduais de garantia esto associadas ao surgimento
de uma nova tarefa pblica: a regulao. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos,
ob. cit., pp. 158-161 e 166 e ss. Idem, Direito Administrativo da Regulao in Estudos em Homenagem ao
Professor Doutor Marcello Caetano, no Centenrio do seu Nascimento, Vol. II, FDUL, Coimbra Editora, 2006,
pp. 535-548.
88
PAULO OTERO, Privatizaes, ob. cit., pp. 13-14; Idem, Coordenadas, ob. cit., p. 42-43; Idem,
Legalidade, ob. cit., pp. 309; SEBASTIN MARTN-RETORTILLO, Sentido, ob. cit., pp. 25-29; ANTONIO
TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., p. 45. Pedro Gonalves apelida esta modalidade de privatizao
de privatizao patrimonial material ou autntica por contraposio privatizao patrimonial apenas formal.
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 153.
89
Exemplificando, a EDP Energias de Portugal, S.A. produto de um processo de privatizao patrimonial,
concludo em 2013 com a venda das ltimas aces detidas pelo Estado. Tambm a REN Redes Energticas

29
Para finalizar a prova dos nove, refira-se ainda a privatizao funcional91 que PEDRO
GONALVES apresenta como uma modalidade de privatizao da execuo das tarefas
pblicas, mas com a particularidade de as tarefas em causa permanecerem pblicas, bem
como a responsabilidade pela sua execuo. Contudo, na preparao ou implementao de
tais tarefas so chamadas a contribuir entidades privadas, actuantes ao abrigo do Direito
Privado e que exercem actividades privadas. Ou seja, o exerccio destas actividades privadas
aparece como elemento de auxlio da Administrao Pblica no cumprimento das suas tarefas
administrativas92. Mais uma vez, no se justifica a aplicao do DAP, no s por se tratar de
entidades e actividades puramente privadas, como pelo facto de as tarefas pblicas e a
responsabilidade pela sua execuo permanecerem na esfera da Administrao Pblica.
Na privatizao das tarefas e na privatizao patrimonial, verifica-se que a titularidade
e a gesto de um bem, empresa ou actividade esto confiadas ao sector privado e da que
configurem processos de privatizao na acepo estrita e constitucional do termo.

4.3 Sntese conclusiva

Em suma, o mbito subjectivo do DAP est confinado actividade desenvolvida por


pessoas colectivas pblicas, que adoptam como direito regulador o Direito Privado e s
pessoas colectivas formal ou materialmente privadas que exercem funes administrativas
e que necessariamente se regem pelo Direito Privado.
Assim sendo, constata-se uma desagregao entre a origem e a forma de
personificao (no caso da entidades administrativas privadas, a origem pblica, mas a
forma de personificao privada), bem como uma desagregao entre esta e o direito
aplicvel (no caso das entidades objecto de privatizao do direito aplicvel, a forma de
personificao pblica, mas o direito regulador o Direito Privado)93.
Qualquer um dos trs grupos de sujeitos a que aplicvel o DAP, apresenta uma
conexo ou ligao com a esfera pblica e, nessa medida, com as vinculaes prpria do

Nacionais, S.A. e TAP Transportes Areos Portugueses, S.A. foram objecto de tal privatizao, embora a
Parpblica, Participaes Pblicas, SGPS, S.A. ainda seja detentora de 9,9% das participaes sociais da
primeira.
90
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., p. 799. Tambm aqui o Estado mantem a sua responsabilidade de
garantia, atravs da regulao. Cfr. nota 87.
91
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 248, 357-390 e 656.
92
Pedro Gonalves clarifica dizendo que no h aqui, portanto, um exerccio privado da funo administrativa,
mas apenas o desenvolvimento de uma actividade privada em cujos resultados a Administrao est interessada.
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 656.
93
Cfr. VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 279.

30
Direito Administrativo. certo que essa ligao mais forte nos dois primeiros grupos
(pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado e entidades administrativas privadas
integrantes da Administrao Pblica em sentido estrito e, portanto, da esfera do Estado) e
mais tnue no terceiro grupo (entidades particulares com funes administrativas, cuja
integrao na Administrao meramente funcional, apresentando ainda um estatuto
ambivalente, ora com razes na sociedade, ora com ligaes ao Estado), mas em todos eles se
justifica a conformao ou adaptao do Direito Privado que aplicam a ttulo principal pelos
Direitos Fundamentais e pelos princpios gerais da actividade administrativa.
Por conseguinte, a incidncia do DAP na actividade desenvolvida pelas entidades
pertencentes aos dois primeiros grupos mencionados, transforma o princpio da liberdade de
eleio das formas de actuao e das formas de organizao do Direito Pblico ou de Direito
Privado num princpio da liberdade de eleio entre o Direito Pblico e o Direito Privado
iuspublicizado94, reprimindo, desta forma, qualquer tentativa de recurso abusivo ao Direito
Privado para o exerccio de funes administrativas95.
A Administrao actuante ao abrigo do Direito Privado (atravs de pessoas colectivas
pblicas integradas na Administrao Pblica em sentido estrito), sob forma jurdico privada
(atravs de entidades administrativas privadas que tambm ingressam na Administrao
Pblica em sentido estrito) ou, inclusive, atravs de particulares que exercem funes
administrativas (subsumveis a um conceito de Administrao em sentido funcional), no
deixa de ser Administrao.
Consequentemente, o Direito Privado aplicvel pela Administrao, em qualquer uma
daquelas dimenses, no deve ser observado, aplicado e executado tal qual sucede nas
relaes jurdicas entre meros particulares96.
Uma vez revelado o ncleo de sujeitos cuja actividade se rege pelo DAP, cumpre
perceber no mbito de que funes tais normativos tm aplicabilidade. Passamos, por isso, a
debruar-nos sobre o mbito objectivo de aplicao do DAP.

94
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 49.
95
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 105 e 122 e ss; ANTONIO TRONCOSO
REIGADA, Privatizacin, ob. cit., p. 155; PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 269 e 278; VITAL
MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 283-284.
96
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 311 e 794; Idem, Vinculao, ob. cit., pp. 269, 277-278;
MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., p. 167, citando Knapp.

31
CAPTULO II - mbito Objectivo

1. Preliminares

O mbito objectivo do conceito de DAP permite deslindar, no mbito de que


actividades ou funes, o legislador ou a Administrao (previamente habilitada por lei)
podem valer-se do princpio da liberdade de eleio para (i) eleger o Direito Privado como
direito regulador de uma entidade subjectivamente pblica ou para (ii) eleger uma forma
organizatria privada (o que implica necessariamente a aplicao, a ttulo principal, do Direito
Privado) na criao ou mutao subjectiva de um ente destinado ao exerccio de funes
administrativas. Acresce que o mbito objectivo do DAP compreende ainda (iii) as
actividades ou funes administrativas cuja gesto ou exerccio pode ser entregue a privados.
Desta forma, os mbitos subjectivo e objectivo interpenetram-se atravs da
correspondncia entre as modalidades de privatizao supra expostas privatizao do
direito regulador, privatizao da forma de organizao e privatizao da gesto ou execuo
de tarefas pblicas , os sujeitos que as protagonizam pessoas colectivas pblicas sujeitas
ao Direito Privado, entidades administrativas privadas e entidades particulares com funes
administrativas e as tarefas ou actividades que desempenham ao abrigo do Direito Privado,
ou melhor, do Direito Administrativo Privado.
Naturalmente que esto aqui implicados, de forma directa, os problemas da reserva de
Direito Administrativo, em tenso permanente com a liberdade de eleio do direito aplicvel,
e da reserva de pessoa colectiva pblica, por contraposio liberdade de eleio de formas
organizatrias privadas. Ou seja, ser que possvel circunscrever um ncleo de matrias ou
actividades, cujo exerccio tenha - por imposio constitucional de ser disciplinado pelo
Direito Administrativo e assumido por pessoas colectivas pblicas, excluindo, assim,
qualquer hiptese de recurso ao Direito Privado e personalidade jurdica privada?97
No fundo, trata-se de perceber at onde pode chegar o movimento privatizador e, em
consequncia, at onde tem que ir o DAP para evitar uma fraude s vinculaes jurdico-
pblicas que se impem no exerccio de funes administrativas, independentemente da
natureza das entidades que as prosseguem e do direito que aplicam (cfr. artigo 5., n. 2 do
CPA).

97
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 815 e 824-825.

32
Por outro lado, tentaremos perceber se o DAP se aplica a toda e qualquer actividade
desenvolvida pela Administrao sob os desgnios do Direito Privado ou se ter apenas
aplicao no mbito da realizao e cumprimento de determinadas tarefas. Desta forma,
tocaremos ainda o tpico da eventual autonomia privada da Administrao Pblica, o que
faremos em breves notas.
Ora, as vrias questes aqui levantadas so objecto de longo tratamento pela doutrina,
sendo tambm variadas as orientaes apresentadas.

2. Perspectiva comparada

a) Doutrina alem

A doutrina alem reconhece, em geral, a vigncia do princpio da liberdade de eleio


em ambas as suas vertentes98.
Exclui, contudo, o exerccio de tal liberdade no que confere s funes de soberania,
sujeitas necessariamente ao Direito Pblico99.
O mbito privilegiado de recurso ao princpio da liberdade de eleio e de aplicao, a
jusante, do DAP centra-se nos servios pblicos, embora tambm possa ser aplicvel a outras
funes administrativas de carcter cultural, consultivas ou de direco econmica100.
O ponto de discrdia diz respeito s actividades de cariz comercial que, para alguns
tericos, o facto de serem desenvolvidas em mercado concorrencial, em paridade de
condies com os demais operadores privados, as subordina ao Direito Privado puro,
subtraindo-as, assim, do mbito de aplicao do DAP101. J outros estendem a aplicao do
DAP a toda e qualquer actividade jurdico-privada da Administrao Pblica,
independentemente da sua natureza e finalidade e mesmo que exercida em regime de
concorrncia102.

98
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 93 e 120; PAULO OTERO, Vinculao,
ob. cit., p. 281; Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 815-816; MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., p. 190.
99
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 105, 156, 164 e 178-179; ANTONIO
TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 275-276.
100
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 131 e ss.
101
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 105 e 123; ANTONIO TRONCOSO
REIGADA, Privatizacin, ob. cit., p. 146-147; Ver a doutrina alem citada em VITAL MOREIRA, Administrao
Autnoma, ob. cit., p. 284.
102
Ver a doutrina alem citada em VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 284 e em PEDRO
FERNNDEZ SNCHEZ, Os Parmetros de Controlo da Privatizao Administrativa, Instrumentos de
Fiscalizao Judicial da Deciso Jurdico-Pblica de Privatizao, Almedina, 2009, pp. 69-70.

33
Na Alemanha, a doutrina divide-se tambm quanto aos pressupostos de exerccio da
liberdade de escolha: para uns, o silncio da lei suficiente para investir a Administrao da
possibilidade de optar nas formas jurdicas de actuao e de organizao; para outros, s com
expressa autorizao legal, poder a Administrao faz-lo103.

b) Doutrina espanhola

Sobre o problema em estudo EDUARDO GARCA DE ENTERRA/TOMS-RAMN


FERNNDEZ comeam por advertir que as funes e actividades assumidas pela
Administrao variam de acordo com os diferentes contextos histricos, sociais, culturais e
econmicos que se vo sucedendo ao longo do tempo104.
No que respeita ao contexto actual, os Autores reconduzem o fenmeno do recurso a
formas jurdicas de Direito Privado a uma ideia de instrumentalidade dessas mesmas formas e
ao seu consequente aproveitamento prtico pelos entes pblicos, sobretudo no que tange s
actividades desenvolvidas em mercado livre105. Acresce que o facto de a opo por formas
jurdico-privadas ser sempre uma opo/deciso pblica constitui o ncleo constante e
irredutvel de carcter pblico que acompanha e precede inexoravelmente toda a actuao
de Direito Privado da Administrao106.
Por outro lado, EDUARDO GARCA DE ENTERRA/TOMS-RAMN FERNNDEZ entendem
que a reserva de Direito Administrativo confina com as tpicas funes administrativas,
concretizadas num conceito amplo cujo contedo compreende toda as actividades que os
particulares no podem realizar enquanto tais107.

Detenhamo-nos, agora, no pensamento SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ. O Autor


recorre a um critrio funcional, por entender que o tipo de actividade ou funo
administrativa em apreo que vai determinar a permeabilidade ou no ao Direito Privado na
sua prossecuo108.

103
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., p. 194.
104
Cfr. EDUARDO GARCA DE ENTERRA / TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso, ob. cit., p. 36.
105
Cfr. EDUARDO GARCA DE ENTERRA / TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso, ob. cit., pp. 61, 425-426 e 435-
438.
106
Cfr. EDUARDO GARCA DE ENTERRA / TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso, ob. cit., p. 62, traduo livre.
107
Cfr. EDUARDO GARCA DE ENTERRA / TOMS-RAMN FERNNDEZ, Curso, ob. cit., p. 65.
108
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 94.

34
Concomitantemente, impera uma reserva de Direito Administrativo quanto s funes
soberanas ou de autoridade109 e, do lado oposto, as actividades comerciais do Estado s
podem subordinar-se ao Direito Privado. Ora, excepo destas, o princpio da liberdade de
eleio e, em consequncia, o recurso ao Direito Privado (ou melhor, ao DAP), admissvel
em qualquer actividade administrativa.
Mas o DAP tem o seu mbito de aplicao preferencial no domnio da actividade
prestacional da Administrao, isto , em matria de servios pblicos 110. No pressuposto de
que os servios pblicos so igualmente susceptveis de ser realizados por entidades pblicas
e por particulares, o sentido do DAP consiste, deste modo, em subtrair das relaes
econmicas da Administrao Pblica uma parcela a fim de, permitindo a sua prossecuo ao
abrigo do Direito Privado, evitar a evaso ao ncleo irredutvel de preceitos de Direito
Pblico111.

Por sua vez, ANTONIO TRONCOSO REIGADA chama a ateno para o facto de o Estado
no possuir uma capacidade jurdica privada geral que lhe permita, sem mais, escolher a
forma organizativa e o regime das suas actividades. Neste sentido, pugna pela no existncia
de uma absoluta liberdade de eleio das formas ou do regime jurdico da Administrao.
A este propsito, socorre-se da teoria dos conceitos jurdicos indeterminados para
concluir que, por um lado, h uma zona de certeza positiva (que compreende as actividades
estruturais da Administrao Pblica e em relao s quais existe uma reserva de
Administrao e de Direito Pblico), uma zona de certeza negativa (preenchida pelo conjunto
de actividades desenvolvidas pela Administrao em regime de Direito Privado) e, por fim,
uma zona de incerteza na qual reina o princpio da liberdade de eleio.
Para REIGADA, fazem parte do primeiro grupo as actividades de direco poltica, as
actividades de polcia (directamente relacionadas com a ordem pblica, a regulao, as
expropriaes, os impostos, etc.) e as actividades de fomento. Por sua vez, o segundo grupo

109
Para SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, as funes soberanas so aquelas cuja realizao s pode ser
assegurada pela Administrao. Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 137 e 177
e ss; Idem, Claves del nuevo Derecho administrativo econmico in Revista Espaola de Derecho
Administrativo, Julio-Septiembre 2007, n. 135, Civitas, p. 428.
110
O Autor define servio pblico como medio para el resarcimiento de las necesidade sociales mediante una
accin o prestacin de forma continua y regular. Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob.
cit., pp. 408-412. Recentemente o Autor passou a fazer a distino entre (i) servios rentveis e socialmente
exigveis; (ii) servios no rentveis, mas socialmente exigveis; e (iii) servios no rentveis e no socialmente
exigveis. Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, Claves, ob. cit., p. 425.
111
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 103-109, 121-128, 131 e ss; Idem,
Claves, ob. cit., p. 427-428.

35
composto pelas actividades comerciais desenvolvidas em regime concorrencial. Finalmente, o
terceiro grupo integrado pela actividade de servio pblico e pela actividade a que REIGADA
apelida de actividade instrumental logstica ou de fornecimento da Administrao Pblica
que, no fundo, corresponde gesto do patrimnio112.

c) Doutrina portuguesa

No espectro portugus, comeamos pela posio de VITAL MOREIRA que, desde logo,
constata a ausncia de uma reserva constitucional do exerccio de tarefas administrativas pelo
Estado e demais entidades pblicas. Constatao essa que assenta, por um lado, no n. 1 do
artigo 267. da CRP que, ao admitir o desenvolvimento de actividades administrativas por
outras formas de representao democrtica, abre a porta prossecuo de tais funes a
entes privados. Por outro lado, o n. 6 do mesmo preceito refere-se expressamente ao
exerccio de poderes pblicos por entidades privadas113.
Embora constitucionalmente autorizado, o princpio geral o de que s as pessoas
colectivas pblicas podem ser titulares de poderes administrativos, pelo que o exerccio de
prerrogativas de autoridade por entidades privadas constituir uma situao excepcional,
sujeita a reserva de lei.
Todavia, o Autor inflecte o seu raciocnio e afirma que as entidades privadas no
podero ser incumbidas de exercer actividades constitucionalmente reservadas de forma
implcita ou explcita - a entidades pblicas, sendo o seu mbito de actuao preferencial a
gesto de servios pblicos, a repartio das ajudas de Estado s empresas e as funes de
polcia e de regulao econmicas114.
Quanto ao direito aplicvel s funes exercidas, as entidades privadas com funes
pblicas esto sujeitas a um regime jurdico dualista, ou seja, de Direito Pblico quando
exercem funes pblicas e de Direito Privado nas restantes actividades que desenvolvem115.

Por sua vez, PAULO OTERO comea por reconhecer que a Administrao Pblica
integra pessoas colectivas pblicas e privadas que podem, ambas, no s estar subordinadas

112
Cfr. ANTONIO TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 135-151.
113
Cfr. VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 545.
114
Cfr. VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 546-547.
115
Cfr. VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma, ob. cit., p. 547-548.

36
aplicao do Direito Privado116 e desenvolver actividades de interesse pblico, mas tambm
ser titulares de prerrogativas de autoridade117.
Ante a inexistncia de uma disposio constitucional ou legal que imponha uma
forma unitria de organizao da Administrao, PAULO OTERO levado a concluir que
efectivamente impera um princpio da liberdade de eleio das formas de organizao118. No
que confere especificamente ao Sector Empresarial do Estado, PAULO OTERO defende,
inclusive, uma preferncia constitucional implcita pelas formas organizatrias privadas,
decorrente do princpio da eficincia do sector pblico (cfr. artigo 81., alnea c), segunda
parte da CRP)119. Acresce que, neste mbito, impera ainda, segundo o Autor, uma reserva
constitucional de Direito Privado decorrente dos princpios da igualdade e da livre
concorrncia120, quer se trate de entes privados ou pblicos121.
Afora estas consideraes, Paulo Otero conclui pela existncia de:
a) Uma reserva de Direito Administrativo e de pessoa colectiva pblica nas reas tpicas
ou nucleares da actividade administrativa como sejam a defesa nacional, a segurana
e administrao internas, a justia e os negcios estrangeiros122;
b) Uma tendencial reserva de Direito Administrativo e de pessoa colectiva pblica para
o desenvolvimento normal ou permanente de prerrogativas de autoridade123.

Em ambos os casos, as referidas reservas de Direito Administrativo e pessoa colectiva


pblica esto integradas numa reserva mais ampla de jurisdio administrativa, por ser esta a
jurisdio competente para apreciar os litgios emergentes de relaes jurdico-administrativas
desenvolvidas ao abrigo do Direito Administrativo124.
Se o campo por excelncia do princpio da liberdade de eleio o Sector Empresarial
do Estado, compreendido por pessoas colectivas pblicas e privadas, ento o DAP (Direito

116
Como j vimos, o direito regulador das pessoas colectivas privadas (ainda que integradas no conceito amplo
de Administrao Pblica) necessariamente o Direito Privado, por no poderem estas subordinar-se, a ttulo
principal, ao Direito Administrativo, sem prejuzo de algumas excepes. Cfr. nota 84.
117
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 221-227.
118
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 230-231.
119
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 230-236, 250 e 256; Idem, Legalidade, ob. cit., p. 796.
120
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 266-267.
121
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 293-302.
122
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 237-241; Idem, Coordenadas, ob. cit. p. 52.
123
Neste caso, a reserva meramente tendencial, dado ser admissvel o exerccio privado de tais funes a
ttulo precrio e sem carcter de permanncia e, ainda aqui, sempre com base em ttulo jurdico de poder
pblico. Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 237-241 e 293; Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 825-
826.
124
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 239 e 289-292. Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 820-823.

37
Privado administrativizado ou publicizado nas palavras de PAULO OTERO125) tem aplicao
plena nas actividades por ele desenvolvidas, sem prejuzo da sua aplicao ao sector pblico
administrativo126.

Passando agora para a abordagem de PEDRO GONALVES, em aberta contradio com


o pensamento de PAULO OTERO, aquele admite que todas as tarefas pblicas podem ser
objecto de estratgias de privatizao, desde que o Estado no renuncie ao cumprimento das
injunes constitucionais, nomeadamente atravs dos deveres estaduais de garantia127.
Relativamente categorizao das tarefas pblicas128, o Autor reparte-as em trs
grupos: (i) tarefas essenciais, genunas ou naturais (ligadas soberania, como a defesa
nacional, a feitura de leis e a justia e ao emprego da fora, como a represso criminal, a
execuo de decises judiciais, a gesto de prises e a manuteno da ordem e da segurana);
(ii) tarefas constitucionalmente obrigatrias (v. g., segurana pblica, servio pblico de rdio
e de televiso, segurana social, ensino, sade e desporto); e (iii) tarefas impostas pela Unio
Europeia ao Estado portugus129.
Estes trs grupos integram a categoria das tarefas pblicas necessrias, em relao s
quais, embora sejam admissveis processos de privatizao, PEDRO GONALVES reconhece
que as mesmas no podem ser deslocadas por inteiro para a esfera privada, sob pena de ser
posto em causa o princpio da proibio do dfice da estadualidade130.
Daqui conclumos que PEDRO GONALVES acaba por admitir a existncia de uma
reserva de Direito Administrativo e de pessoa colectiva pblica no que tange s tarefas
pblicas necessrias, em relao s quais se impe uma responsabilidade pblica de
execuo131, mas sem prejuzo de estas serem, em simultneo, cumpridas por agentes
privados132.

125
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 796-802.
126
Cfr. PAULO OTERO, Legalidade, ob. cit., pp. 793-796 e 812.
127
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 244-245.
128
O conceito de tarefa pblica para Pedro Gonalves passa pela reunio de um requisito formal (exigncias de
legalidade) e trs requisitos materiais (presena do interesse pblico, realizao de fins constitucionais e
considerao das restries e limites constitucionais expressos), pelo que o Autor rejeita um conceito meramente
formal de tarefa pblica enquanto tarefa que o Estado e as demais entidades pblicas assumem directamente.
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 238-240 e 464.
129
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 242-244.
130
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 241-245.
131
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 165.
132
Note-se que tarefas pblicas necessrias no sinnimo de tarefas exclusivas do Estado, pelo que, no
raras vezes, as tarefas pblicas necessrias contam com a concorrncia do sector privado, de que so exemplos
paradigmticos a sade e o ensino. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit.,
pp.165 e 244.

38
De acordo com esta perspectiva e admitindo que todas as tarefas pblicas podem, em
maior ou menor medida, ser sujeitas a processos de privatizao, o DAP susceptvel de ser
aplicado no exerccio de qualquer funo administrativa, seja ela necessria ou no
necessria, mas desde que seja pblica (o que exclui obviamente as hipteses de privatizao
das tarefas).
Rejeitando, embora, a hiptese de uma reserva constitucional de Direito
Administrativo no que confere ao exerccio de prerrogativas de autoridade, PEDRO
GONALVES aceita a presena de uma reserva legal. Partindo da norma do artigo 212., n. 3
da CRP, no inciso em que se refere que quando, nos termos da lei, a regulao de uma
relao jurdica caiba ao direito administrativo133, o Autor conclui que a submisso ao
direito administrativo resulta, no caso de exerccio de poderes pblicos por entidades
pblicas ou privadas de princpios e regras jurdicas de natureza e valor legislativo134.

3. Apreciao e posio adoptada

A exposio de algumas teorias da doutrina alem, espanhola e portuguesa que


levmos a cabo cumpriu o propsito de versar os diferentes entendimentos quanto existncia
ou no de uma reserva de Direito Administrativo e de pessoa colectiva pblica. Como j
referimos tambm, estas problemticas relacionam-se, de forma directa, com o princpio da
liberdade de eleio das formas de actuao e organizao.
Ora, da concluso extrada quanto presena de uma reserva de Direito
Administrativo e de pessoa colectiva pblica, por referncia a um conjunto mais ou menos
delimitado de actividades ou funes administrativas, conseguimos perceber qual o mbito
objectivo de aplicao do DAP, definindo-o, alis, de forma negativa.
Se o DAP incide nas funes administrativas sobre as quais reina o Direito Privado
(enquanto direito regulador e/ou forma organizatria), em virtude da ocorrncia de processos
de privatizao (do direito regulador, formal e da gesto ou explorao de uma funo
adinistrativa), ento o DAP aplicvel s tarefas ou funes administrativas banidas do
crculo das reservas de Direito Administrativo e de pessoa colectiva pblica.
Da a importncia de perceber se e em que medida possvel reconhecer que
determinadas matrias esto constitucionalmente confiadas ao Direito Administrativo e

133
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1047, nota 354.
134
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1047.

39
forma colectiva pblica. Em todas aquelas tarefas administrativas em que tal no acontea,
pode haver lugar a fenmenos privatizadores (que no a privatizao das tarefas, para o que
aqui releva) que conduzem aplicao, a ttulo principal, do Direito Privado e, nessa medida,
reclamam a aplicao do DAP.
Ora, das vrias solues aventadas pela doutrina podemos concluir que todas elas
reconhecem a existncia de um ncleo, mais ou menos alargado, de funes administrativas
cuja prossecuo cabe a pessoas colectivas pblicas, actuantes ao abrigo do Direito
Administrativo. Ncleo esse para cuja configurao concorrem diferentes factores, com
especial preponderncia para o carcter soberano ou tpico da actividade administrativa das
actividades exercidas, se bem que a concretizao do que sejam funes ligadas soberania
e funes tpicas da actividade administrativa varie de Autor para Autor, como tivemos
oportunidade de apresentar.

Sem prejuzo do mrito de todas as orientaes doutrinrias expostas, somos forados


a acompanhar PEDRO GONALVES quando este Autor assume, de forma expressa, a
permeabilidade ao Direito Privado de todas as tarefas pblicas (necessrias e no necessrias),
quebrando, assim, o mito da intangibilidade das funes soberanas pelas diferentes estratgias
de privatizao. Embora seja de admitir que tendencialmente inconcebvel uma poltica de
privatizao das tarefas135, h que reconhecer que as tpicas funes de soberania ou
autoridade no esto imunes a fenmenos de privatizao136, sobretudo de natureza funcional
e de privatizao da explorao ou gesto (privatizao orgnico-material e orgnico-formal
para PEDRO GONALVES)137.
Deste modo, conclumos, pela existncia de uma tendencial reserva de Direito
Administrativo138 e de pessoa colectiva pblica para o exerccio a ttulo principal e com

135
Apesar do referido, contam-se tambm fenmenos de privatizao material nesta matria, o que desvia o
problema do nosso mbito de estudo. Isto porque a converso de uma tarefa pblica numa tarefa do domnio
privado (ou seja, uma autntica despublicatio), coloca-a ao abrigo do Direito Privado tout court e, portanto, a
salvo da aplicao do DAP. Sobre o concreto problema da privatizao das funes relacionadas com a
segurana pblica, ver SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 177 e ss.
136
Antonio Troncoso Reigada diagnostica, na realidade espanhola, fenmenos de privatizao do direito
regulador e das formas de organizao, no seio de funes tpicas de soberania. Cfr. ANTONIO TRONCOSO
REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 139-146.
137
Exemplificando, Pedro Gonalves identifica como fenmenos de privatizao funcional, no mbito de reas
nucleares de autoridade pblica, a colaborao privada em matria de execuo coactiva de decises pblicas e
a contratao, pela Administrao Pblica, de empresas de segurana privada. Cfr. PEDRO GONALVES,
Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 245 e 367-390.
138
A natureza desta reserva funda-se no facto de as tarefas em causa constiturem o ncleo essencial, originrio e
impretervel da ideia de Estado, correspondendo, assim, a interesses pblicos absolutos. Cfr. VITAL MOREIRA,

40
carcter de permanncia de tarefas relacionadas com as funes de soberania. Inclumos,
neste sector, as principais funes associadas aos rgos de soberania (cfr. artigo 110., n. 1
da CRP), isto , a actividade legislativa (cfr. artigos 161., alnea c), 198. e 228. da CRP), a
administrao interna (cfr. artigo 182. e 199. da CRP), os negcios estrangeiros (cfr. artigos
135., 161., alnea i) e 197., n. 1, alneas b) e c) da CRP) e a justia (cfr. artigo 202. da
CRP). Faz parte ainda deste reduto a defesa nacional e, portanto, a actividade desenvolvida
pelo exrcito e pelas restantes foras de segurana (cfr. artigos 9., alnea a), 120., 272. e
273. da CRP), bem como as funes inspectivas e a actividade contra-ordenacional (cfr.
artigo 30., n. 10 da CRP).
Por conseguinte, o princpio da liberdade de eleio ser aqui o mais limitado possvel,
bem como a intruso de polticas de privatizao da gesto ou exerccio de tarefas pblicas,
ao contrrio do que sucede nos demais campos de actuao estadual, sobretudo nos servios
pblicos139 e nas actividades de cariz econmico140, mesmo as exercidas em contexto de
mercado aberto141.

Administrao Autnoma, ob. cit., p. 89; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob.
cit., p. 242, nota 423.
139
Para uma resenha quanto aos vrios sentidos e classificaes do termo servio pblico ver JOO NUNO
CALVO DA SILVA, Mercado e Estado, Servios der Interesse Econmico Geral, Almedina, 2008, pp. 210-212;
LUS CABRAL DE MONCADA, Manual Elementar de Direito Pblico da Economia e da Regulao, Uma
Perspetiva Luso-Brasileira, Almedina, 2012, pp. 166-174; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito
Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 792-798;MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. II,
ob. cit., pp. 1067-1070. A vertente que mais se adequa exposio feita neste estudo a vertente objectiva ou
material, isto , o servio pblico enquanto actividade de interesse colectivo, independentemente da natureza dos
sujeitos que a prosseguem, que consiste em facultar por modo regular e contnuo a quantos dele caream os
meios idneos para a satisfao de uma necessidade colectiva individualmente sentida. A ttulo de exemplo
refiram-se os servios pblicos de fornecimento de gua e energia elctrica, os transportes e as
telecomunicaes. Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 240-241.
140
Refiram-se, na esteira de Vieira de Andrade, a atribuio de subvenes (v.g., bonificaes de crdito,
subsdios, ajudas), o fornecimento de bens ou servios essenciais (v.g., transportes ferrovirios), a gesto e
utilizao de instalaes (v.g., portos comerciais, aeroportos) e de estabelecimentos pblicos (v.g., escolas,
museus, teatros pblicos e hospitais) e a interveno no mercado (v.g., SGPS). JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, Lies, ob. cit., p. 69.
141
Embora a doutrina maioritariamente prefira subordinar ao Direito Privado puro as actividades econmicas
exercidas em mercado concorrencial (cfr. doutrina alem citada em VITAL MOREIRA, Administrao
Autnoma, ob. cit., p. 284; SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 103-109 e 121-
128; ANTONIO TRONCOSO REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 145-147), a nossa posio vai no sentido de as
fazer incluir no mbito objectivo de aplicao do DAP. Opo relacionada com a discusso em torno da
autonomia privada da Administrao Pblica. Ora, a Administrao Pblica, no nosso entender, no goza de
autonomia privada (ver, em sentido contrrio, PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos,
ob. cit., pp. 253-254) porque est sempre vinculada ao fim, isto , ao interesse pblico definido por lei. Com
efeito, a Administrao Pblica no pode desenvolver uma determinada actividade sem que a mesma vise a
realizao de um fim que lhe imposto pela Constituio ou pela lei (cfr. artigo 266. da CRP). Acompanhamos,
assim, Paulo Otero que afirma que a iniciativa econmica pblica no pode ser exercida com o mero intuito da
obteno de lucros (cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 126 e ss.). A Administrao Pblica, mesmo
exercendo actividades em regime de concorrncia com operadores privados, no pode ser tomada nas vestes de
um mero particular que, por mais instrumentos de Direito Privado a que recorra, no poder assumir. Isto porque
a ratione agere da Administrao no se funda na satisfao de interesses por si livremente determinados, mas,

41
Uma vez exercida tal liberdade a favor do Direito Privado e/ou da forma de pessoa
colectiva privada, a actividade exercida pela entidade em causa est subordinada aos
postulados do DAP. O mesmo acontece com as entidades particulares com funes
administrativas, cuja integrao no mbito do conceito de Administrao Pblica depende
integralmente do pressuposto da prossecuo de uma funo administrava. Ora, no exerccio
da funo administrativa de que foram incumbidas, estas entidades esto tambm sujeitas ao
DAP.
No que respeita s actividades administrativas exercidas em mercado concorrencial,
esclarea-se que a subordinao ao DAP actua em favor dos particulares e no tem qualquer
interferncia em matria de concorrncia e igualdade dos agentes econmicos que operam em
mercado aberto. Apesar de, nesta matria, a Administrao Pblica ter que actuar despida de
quaisquer prerrogativas de autoridade (prerrogativas essas que representam um factor de
distoro da livre concorrncia e da igualdade que se pretendem salvaguardar numa economia
de mercado142), tal no prejudica a aplicao do DAP enquanto valncia de proteco dos
cidados que com ela se relacionam.
A opo por estender ao mximo a aplicao do DAP resulta em benefcio dos direitos
dos cidados que, nas relaes jurdicas que estabeleam com entidades pblicas sujeitas ao
Direito Privado, entidades administrativas privadas e entidades particulares com funes
administrativas, vem as suas posies jurdicas protegidas por um ncleo de vinculaes de
que se podero valer frente quelas.
Por ser o regime que mais favorece os particulares, na dvida deve sempre aplicar-se
o DAP, chamando colao os Direitos Fundamentais e os princpios gerais da actividade
administrativa em toda e qualquer actuao jurdico-privada da Administrao Pblicas, nas
suas diferentes dimenses.
Ademais, s uma extenso mxima da aplicao do DAP poder efectivamente
funcionar como antdoto aos intuitos de fuga para o Direito Privado, sempre que o recurso

pelo contrrio, nos fins que lhe so pr-determinados pela lei. Por outras palavras, a Administrao Pblica
executa, aplica e pe em prtica o que lhe superiormente determinado, pelo que uma actividade totalmente
subordinada lei: a lei o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa (cfr. DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., p. 46). Para um estudo aprofundado desta
matria ver JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade, ob. cit., pp. 465 e ss; MARIA DA GLRIA GARCIA,
As transformaes do Direito Administrativo na utilizao do Direito Privado pela Administrao Pblica
reflexes sobre o lugar do Direito no Estado, STVDIA IVRIDICA 60, BFDUC, Coimbra Editora, 2001, pp.
345-359; PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Os Parmetros, ob. cit., pp. 53-60; MARIA JOO ESTORNINHO, A
fuga, ob. cit., pp. 207 e ss. Ver ainda a contraposio feita entre autonomia pblica e autonomia privada
em JOS DE OLIVEIRA ASCENSO, Direito Civil Teoria Geral, Vol. I, Introduo, As Pessoas, Os Bens, 2. Ed.,
Coimbra Editora, 2000, p. 13.
142
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 242-243 e 246-247.

42
privatizao acarrete, ainda que de forma reflexa, a iluso do reduto das garantias dos
administrados.
Esta constatao implica, contudo, que uma mesma entidade possa estar sujeita a
aplicao de diferentes disciplinas jurdicas, consoante a actividade que assume em concreto,
o que no deixa de ser introduzir aqui um elemento de confuso.
Vejamos. O exerccio de funes pblicas por parte de entidades pblicas
subordinadas ao Direito Privado, entidades administrativas privadas e entidades particulares
com funes administrativas, rege-se, em geral, pelo DAP. No entanto, apontam-se duas
variantes suplementares. Por um lado, tais entidades esto tambm sujeitas aplicao do
Direito Administrativo, a ttulo principal, quando actuam investidas de prerrogativas de
autoridade143-144. E, por outro, as entidades particulares com funes administrativas, esto
ainda sujeitas aplicao do Direito Privado tout court, na medida em que prossigam
actividades no susceptveis de ser reconduzidas noo de funes administrativas145.
Trata-se de uma manifestao da complexidade actual do Direito, atenta a mescla
imposta pelo fenmeno privatizador. Deparamo-nos, assim, com um conjunto de entidades
multifacetadas: para cada uma das facetas, um direito regulador.
Finalmente, o meio-termo que representa o DAP, permite que, no desenvolvimento
das mais variadas funes administrativas, possam ser aproveitadas todas as alegadas
vantagens dos instrumentos jusprivatsticos, sem, com isso, esmagar as garantias
constitucionalmente reconhecidas aos cidados frente Administrao.

143
Na noo de Pedro Gonalves, prerrogativas de autoridade so poderes estabelecidos por normas de direito
pblico conferidos a um sujeito para, por acto unilateral praticado no desempenho da funo administrativa,
editar regras jurdicas, provocar a produo de efeitos com repercusso imediata na esfera jurdica de terceiros,
produzir declaraes s quais a ordem jurdica reconhece uma fora especial ou ainda empregar meios de
coaco sobre pessoas ou coisas. Para mais desenvolvimentos sobre o assunto, ver PEDRO GONALVES,
Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 590 e ss; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma,
ob. cit., p. 547; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, ob. cit., pp. 24 e ss.;
MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 183 e ss; JOSEFA CANTERO
MARTINEZ, A vueltas com el ejercicio de potestades pblicas y su ejercicio por los particulares. Nuevos retos
para el Derecho Administrativo, in Revista Espaola de Derecho Administrativo, Julio-Septiembre 2011, n.
151, Civitas, pp. 633 e ss..
144
Acompanhamos, deste modo, a posio de Pedro Gonalves que defende uma mera reserva legar de Direito
Administrativo para o exerccio de prerrogativas de autoridade. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas
com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 1044-1047. Trata-se, todavia, de uma reserva legal de Direito Administrativo,
no acoplada de uma reserva de pessoa colectiva pblica, j que as pessoas colectivas privadas tambm podem
ser titulares de tais prerrogativas (cfr. artigo 267., n. 6 da CRP).
145
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 1044 e ss.

43
CAPTULO III - mbito Material

1. Preliminares

Atravs da delimitao do mbito material do DAP, procuramos perceber por que


normas e princpios jurdicos aquele integrado. Desta forma, concluiremos tambm pelo
grau ou nvel de conformao do Direito Privado em virtude da sua transmutao pelo DAP.
Por conseguinte, acompanhamos SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ quando este
Autor peremptrio ao afirmar que o Direito Privado aplicvel Administrao Pblica no
pode ser o Direito Privado que regula as situaes jurdicas protagonizadas por simples
cidados146. Na mesma linha, citamos BLAISE KNAPP, impressivo ao afirmar que o Direito
Privado, como tal, no aplicvel actividade administrativa147.
De facto, o DAP uma frmula que combina a sujeio ao Direito Privado com a
subordinao a um conjunto de vinculaes prprias do Direito Administrativo.
Neste sentido, a opo pelo Direito Privado traduz-se na opo por um regime
jurdico-privado iusplublificado148.
Vejamos em que termos.

O ncleo duro do DAP composto pelos (i) Direitos Fundamentais e (ii) pelos
princpios basilares da actividade administrativa (contedo genericamente reconhecido pela
doutrina)149, aos quais PAULO OTERO acrescenta o (iii) princpio da constitucionalidade150.
Isto significa que, no obstante o exerccio da actividade administrativa possa ser regulado,
em primeira linha, pelo Direito Privado, a entidade em causa (pessoa colectiva pblica sujeita

146
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 101. Ver no mesmo sentido, PAULO
OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 269, 277-278, 288 e ss e 293-294. Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 311 e 794.
147
Cfr. BLAISE KNAPP, Prcis de Droit Administratif, 2. ed., Ble, 1982, pp. 12 e 13 citado em MARIA JOO
ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., p. 137.
148
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 105.
149
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., p. 103 e 105; ANTONIO TRONCOSO
REIGADA, Privatizacin, ob. cit., pp. 154-155; JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade, ob. cit., p.
389; Idem, Os contratos econmicos, ob. cit, pp. 104 e 106; VITAL MOREIRA, Administrao Autnoma,
ob. cit., p. 284; PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p. 289; IDEM, Legalidade, ob. cit., pp. 795-796, 798 e
801; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 285-286, 291-292 e 1044;
JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., p. 222, nota 86.
150
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p. 289; IDEM, Legalidade, ob. cit., pp. 795-796. Ver, no mesmo
sentido, PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Os Parmetros, ob. cit., p. 70.

44
ao Direito Privado, entidade administrativa privada ou entidade particular com funes
administrativas) ter sempre que respeitar aquele conjunto de normativos151.

Neste contexto, atente-se no artigo 2., n. 5 do CPA, nos termos do qual os princpios
gerais da actividade administrativa do presente Cdigo e as normas que concretizam
preceitos constitucionais so aplicveis a toda e qualquer actuao da Administrao
Pblica, ainda que meramente tcnica ou de gesto privada.
O preceito transcrito estende a aplicao dos princpios gerais da actividade
administrativa e das normas que concretizam comandos constitucionais (relativos,
naturalmente, queles princpios, mas tambm aos direitos fundamentais) a toda e qualquer
actuao da Administrao Pblica.
Ora, como est bom de ver, o legislador no fez qualquer distino quanto
actuao administrativa em causa, nem imps um concreto sentido a atribuir ao conceito de
Administrao Pblica. Por conseguinte, os referidos princpios e normas aplicam-se, quer
actuao jurdico-pblico, quer actuao jurdico-privada, perpetrada por todas as pessoas
pblicas ou privadas susceptveis de serem enquadradas na Administrao Pblica, seja essa
integrao institucional (tal como sucede com as pessoas colectivas pblicas sujeitas ao
Direito Privado e com as entidades administrativas privadas) ou funcional (como o caso das
entidades particulares com funes administrativas).
Acresce que o inciso final ainda que meramente tcnica ou de gesto privada152
apresenta um carcter exemplificativo, pelo que o sentido da norma no se restringe
activada tcnica ou de gesto privada da Administrao, podendo abranger, outrossim, toda a
actividade administrativa exercida ao abrigo do Direito Privado (no que diz respeito s formas
de actuao e s formas de organizao), bem como o desenvolvimento de funes
administrativas por entidades particulares, especificamente investidos dessas mesmas funes.
Deste modo, a definio do mbito material do DAP conta uma base legal expressa,
contemplada no n. 5 do artigo 2. do CPA.

151
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 103 e 105; VITAL MOREIRA,
Administrao Autnoma, ob.cit., pp. 284, 548 e 549.
152
Sobre os conceitos de actividade tcnica e gesto privada, ver MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA / PEDRO
COSTA GONALVES / J. PACHECO DE AMORIM, Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, 2. Ed. (7.
reimpresso da edio de 1997), Almedina, 2007, pp. 67 e ss.

45
Mas, para alm, do artigo 2., n. 5 do CPA (diploma de carcter geral), outras normas,
espalhadas por diplomas avulsos, fazem apelo aplicao do DAP. Vejam-se, por exemplo,
as seguintes:
a) Artigo 48., alneas a) e b) da Lei-Quadro das Fundaes, nos termos do qual as
fundaes pblicas sujeitas ao Direito Privado e as fundaes privadas com origem
pblica esto sujeitas aos princpios constitucionais de Direito Administrativo e aos
princpios gerais da actividade administrativa;
b) Artigo 134., n. 2 da Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro, relativo ao regime jurdico
das instituies de ensino superior pblicas de natureza fundacional e que preceitua
que o regime de Direito Privado no prejudica a aplicao dos princpios
constitucionais respeitantes Administrao Pblica, nomeadamente a prossecuo
do interesse pblico, bem como os princpios da igualdade, da imparcialidade, da
justia e da proporcionalidade.

Isto posto, passamos em revista os trs componentes do mbito material do DAP.

2. Vinculao aos Direitos Fundamentais

Relativamente aos Direitos Fundamentais, sabido que, nos termos do artigo 18., n.
1 da CRP, os direitos, liberdades e garantias so directamente aplicveis e vinculam todas as
entidades pblicas e privadas153-154.
Sem prejuzo das variantes doutrinrias quanto eficcia horizontal dos Direitos
Fundamentais, parece ser de admitir com firmeza que as entidades privadas e os meros
particulares se encontram vinculadas por aqueles, se bem que os termos dessa vinculao
varie consoante a posio doutrinal perfilhada155.

153
Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Reimpresso da 7. Edio de
2003, Almedina, 2013, pp. 438 e ss.; JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos
Fundamentais, 5. Edio, Coimbra Editora, 2012, pp. 319 e 321; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os
Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, 5. Edio, Almedina, 2012, p. 205.
154
No obstante o artigo 18. da CRP se referir somente aos Direitos, Liberdades e Garantias, perfilhamos aqui
uma viso unitria dos Direitos Fundamentais, no sentido de submeter ao regime constitucional daqueles, todos
os Direitos, Econmicos, Sociais e Culturais intimamente relacionados com a ideia de dignidade da pessoa
humana. Cfr. JOO PACHECO DE AMORIM, A instruo do procedimento: pareceres vinculativos e audincia dos
interessados no Cdigo do Procedimento Administrativo in Cadernos de Justia Administrativa, n. 82,
Julho/Agosto de 2010, pp. 30-31.
155
Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, ob. cit., pp. 448, 483-484 e 1283 e ss.; JORGE
MIRANDA, Manual, ob. cit., pp. 331-340; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob.
cit., pp. 220 e 229 e ss; VASCO PEREIRA DA SILVA, A vinculao das entidades privadas pelos direitos,

46
Todavia, o problema assume novos contornos quando nos deparamos com entidades
privadas no exerccio de funes de Direito Pblico, mormente administrativas. Isto porque o
grau de vinculao aos Direitos Fundamentais difere consoante se trate de uma entidade
pblica ou de uma entidade privada156.
Sucede, porm, que nem sequer necessrio colocar este problema no mbito das
entidades que preenchem o mbito subjectivo do DAP, dado que todas elas so susceptveis
de ser reconduzidas ao conceito de entidades pblicas empregue no n. 1 do artigo 18. da
CRP.
Como escreve VIEIRA DE ANDRADE entidades pblicas, para efeitos do artigo 18.,
no necessariamente a mesma coisa que pessoas colectivas pblicas 157. Neste sentido, o
conceito de entidades pblicas abarca (i) as pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito
Privado e as pessoas colectivas privadas, com ou sem prerrogativas de autoridade, ou seja, (ii)
as entidades administrativas privadas e ainda (iii) as entidades particulares com funes
administrativas158.
Deste modo, quer as entidades compreendidas na Administrao Pblica em sentido
institucional (as duas primeiras), quer as entidades compreendidas na Administrao Pblica
em sentido funcional (as ltimas), so, de igual modo, sujeitos passivos de Direitos
Fundamentais159.
No que concerne s pessoas colectivas pblicas, objecto de um processo de
privatizao do direito aplicvel, dvidas no se levantam quanto sua vinculao aos
Direitos Fundamentais, desde logo, porque so entidades formalmente pblicas.

liberdades e garantias, in Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXIX (II da 2. Srie), n. 2, Almedina,
Abril-Junho de 1987, pp. 259 ss; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp.
1038 e 1039; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, Introduo Geral,
Prembulo, Artigos 1. a 79., 2. Ed., Coimbra Editora, 2010, pp. 333-342.
156
Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., pp. 229 e ss; VASCO PEREIRA
DA SILVA, A vinculao, ob. cit., pp. 270 a 273.
157
Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., p. 220.
158
Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., pp. 222-223 e 245, nota 40.
Expressando igualmente a ideia de que a vinculao das entidades pblicas aos direitos, liberdades e garantias
constitui um limite intransponvel ao movimento de fuga para o Direito Privado, nas suas vrias dimenses, ver
JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, ob. cit., p. 323, 327-328 e ainda J.J.
GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Artigos 1. a 107.,
Vol. I, 4. Ed., Coimbra Editora, 2007, p. 384. Para maiores desenvolvimentos sobre esta matria, nomeadamente
quanto s perspectivas da doutrina alem, ver MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 223-240.
159
No que diz respeito ao Sector Empresarial do Estado e contrariamente a este entendimento, Paulo Otero
entende que a vinculao ao Direito Privado administrativizado por parte das entidades empresariais de tipo
societrio (ou seja, na nomenclatura adoptada neste estudo, das entidades administrativas privadas)
consubstancia uma vinculao de grau inferior face ao sucedido com as pessoas colectivas pblicas, o que nos
leva a inferir que Paulo Otero admite uma menor ou mais frgil subordinao aos Direitos Fundamentais por
parte daquelas. Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p. 278; Idem, Legalidade, ob. cit., p. 802.

47
As entidades administrativas privadas esto igualmente sujeitas aos Direitos
Fundamentais nos mesmos termos das entidades pblicas (equiparao institucional), graas
sua integrao institucional no seio da Administrao Pblica160.
No obstante a ambivalncia do seu estatuto, as entidades particulares que assumem
funes administrativas devem, na estrita medida em que desempenham funes
administrativas, ser equiparadas a entidades pblicas (equiparao funcional), de maneira a
reforar a sua vinculao aos Direitos Fundamentais.161
Para alm do artigo 18., n. 1, o respeito pelos Direitos Fundamentais resulta tambm
do artigo 266., n. 2 da CRP, na medida em que a Administrao Pblica est subordinada
Constituio. Assim, na sua actuao as entidades referidas esto obrigadas a proceder de
molde a salvaguardar os Direitos Fundamentais dos cidados que com elas se relacionam.

Ao necessrio respeito pelos Direitos Fundamentais em geral, previstos nos Ttulos II


e III da Parte I da CRP, ainda mais premente, neste contexto, o respeito pelos Direitos
Fundamentais dos administrados.
Estamos, portanto, a referir-nos a uma parte essencial da denominada Constituio
162
Administrativa , dedicada aos direitos fundamentais dos administrados163. Trata-se de
um conjunto de preceitos que, na prtica, assumem um carcter adjectivo ou procedimental
- que comportam um dever para a Administrao Pblica e o correspondente direito dos
administrados e que passamos a elencar164:

160
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1041. Ver, no mesmo
sentido, J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Vol. I, ob. cit., p. 442; JORGE MIRANDA, Manual,
ob. cit., pp. 328-329; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., pp. 222 a 224.
161
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1041. Ver, no mesmo
sentido, J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Vol. I, ob. cit., p. 442; JORGE MIRANDA, Manual,
ob. cit., pp. 328-329; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., pp. 222 a 224.
162
Conjunto dos princpios e normas constitucionais respeitantes administrao pblica. Cfr. VITAL
MOREIRA, Constituio e direito administrativo (A constituio administrativa portuguesa) in AB VNO AD
OMNES, 75 anos da Coimbra Editora 1920-1995, Coimbra Editora, 1998, p. 1141; DIOGO FREITAS DO AMARAL,
Curso de Direito Administrativo, Vol. II, ob. cit., p. 40.
163
Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Os Direitos Fundamentais aps a Reviso Constitucional de 1989 in
Direito e Justia, Revista da Faculdade de Direito da Universidade Catlica Portuguesa, Vol. VI, 1992, pp. 287-
291.
164
Ver, por todos, J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio, Vol. II, ob. cit., pp. 814 e 820-
828; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, Organizao do Poder
Poltico, Garantia e Reviso da Constituio, Disposies finais e transitrias, Artigos 202. a 296., Coimbra
Editora, 2007, pp. 590-591 e 598-608.

48
a) Direito informao sobre o andamento dos processos em que sejam directamente
interessados (cfr. artigo 268., n. 1 da CRP e artigo 61. do CPA)165;
b) Direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (cfr. artigo 268., n. 2,
artigo 65. do CPA e Lei n. 46/2007, de 24 de Agosto)166;
c) Direito notificao das decises (cfr. artigo 268., n. 3 da CRP e artigos 66. a 70.
do CPA)167;
d) Direito fundamentao das decises (cfr. artigo 268., n. 3 e artigos 124. a 126. do
CPA)168;
e) Direito de participao (cfr. artigo 267., n. 1 e artigos 8. e 52. do CPA)169;
f) Direito audincia dos interessados (cfr. artigo 267., n. 5 e artigos 8. e 100. e ss.
do CPA)170.

Note-se que os direitos dos administrados consagrados no artigo 268. da CRP


consubstanciam, em geral, Direitos Fundamentais de natureza anloga a Direitos, Liberdades
e Garantias (cfr. artigo 17. da CRP) 171, o que lhes confere uma posio refora no domnio
dos Direitos Fundamentais.

165
Para mais desenvolvimentos sobre este direito, ver DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direitos Fundamentais in
Nos dez anos da Constituio, Lisboa, 1986, pp. 13-14; MRIO AROSO DE ALMEIDA, Os direitos
fundamentais, ob. cit., pp. 291-296.
166
Para mais desenvolvimentos sobre este tpico, ver MRIO AROSO DE ALMEIDA, Os direitos fundamentais,
ob. cit., pp. 296-317.
167
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1043; VITAL MOREIRA,
Administrao Autnoma, ob. cit., p. 548. Para maiores desenvolvimentos sobre este direito ver DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, ob. cit., pp. 409-411; MRIO AROSO DE
ALMEIDA, Os direitos fundamentais, ob. cit., pp. 317-319; PEDRO GONALVES, Notificao dos actos
administrativos (notas sobre a gnese, mbito, sentido e consequncias de uma imposio constitucional, in AB
VNO AD OMNES, 75 anos da Coimbra Editora 1920-1995, Coimbra Editora, 1998, pp. 1091-1121.
168
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1043; VITAL MOREIRA,
Administrao Autnoma, ob. cit., p. 548. Para maiores desenvolvimentos sobre o tema, ver DIOGO FREITAS
DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, ob. cit., pp. 387-396; MRIO AROSO DE ALMEIDA, Os
direitos fundamentais, ob. cit., pp. 317-319.
169
Para maiores desenvolvimentos sobre o tema, ver SRVULO CORREIA, Os princpios constitucionais da
Administrao Pblica, in Estudos Sobre a Constituio, Coordenao de Jorge Miranda, Vol. III, 1997, pp.
681-686;
170
Para maiores desenvolvimentos sobre este direito, ver DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direitos
Fundamentais, ob. cit., pp. 14-17; SRVULO CORREIA, Os princpios constitucionais, ob. cit., pp. 687-688;
171
Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio, ob. cit., pp. 374 e 820. A este propsito,
Jorge Miranda circunscreve a Direitos Fundamentais de natureza anloga a Direitos, Liberdades e Garantias os
direitos informao procedimental e fundamentao das decises. Cfr. JORGE MIRANDA, Manual, ob. cit.,
pp. 175-183 e, em especial, p. 178; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I,
ob. cit., p. 307. Especificamente no que diz respeito ao direito fundamentao das decises, Vieira de Andrade
entende que no possvel autonomiza-lo como um direito fundamental e, nessa medida, tambm no o
reconhece como direito de natureza anloga a Direitos, Liberdades e Garantias. Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE
ANDRADE, O dever de fundamentao expressa de actos administrativos, Almedina, Coimbra, 1992, pp. 192-
204; Idem, Os Direitos Fundamentais, ob. cit., p. 187.

49
No fundo, o DAP acarreta a procedimentalizao172 da actividade administrativa
desenvolvida pelos sujeitos em apreo, obrigando-os a observar um conjunto de trmites a
que no estariam adstritos se se tratasse de meras entidades particulares no exerccio de
actividades do domnio privado173.
Tal procedimentalizao cumpre primordialmente o objectivo de resguardar os direitos
e interesses dos cidados, constituindo, portanto, o DAP um verdadeiro antdoto a propsitos
de fuga s vinculaes jurdico-pblicas da clssica Administrao Pblica. Mas, mais do que
isso, o DAP permite, desta forma, uma adaptao do Direito Administrativo s novas
realidades que tm vindo a impor-se no exerccio da funo administrativa.

3. Vinculao aos princpios gerais da actividade administrativa

Por sua vez, os princpios gerais da actividade administrativa tambm fazem parte do
mbito material do DAP. Inclui-se aqui um conjunto de preceitos de carcter substantivo
como sejam todos os elencados no artigo 266. da CRP174-175-176:
a) Princpio da prossecuo do interesse pblico (cfr. artigo 266., n. 1 da CRP e artigo
4. do CPA)177;
b) Princpio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados
(cfr. artigo 266., n. 1 da CRP e artigo 4. do CPA);
c) Princpio da juridicidade (cfr. artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 3. do CPA)178;
d) Princpio da igualdade (cfr. artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 5., n. 1 do CPA);

172
Cfr. MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 241-260.
173
Note-se que a actividade no administrativa desenvolvida pelas entidades particulares com funes
administrativas no est sujeita referida procedimentalizao, dado que, no exerccio de actividade do domnio
privado, tais entidades actuam como autnticos privados.
174
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., pp. 288-289; PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com
Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1043; J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio da Repblica
Portuguesa Anotada, Artigos 108. a 296., Vol. II, 4. Ed., Coimbra Editora, 2010, pp. 793-794.
175
Ver, por todos, DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, ob. cit, pp. 39-160; J.J.
GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Artigos 108. a
296., Vol. II, 4. Ed., Coimbra Editora, 2010, pp. 795-804; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio
Portuguesa Anotada, Tomo III, ob. cit., Coimbra Editora, 2007, pp. 559-577;
176
Como o demonstra o elenco que se segue, inclumos no mbito material do DAP, no que concerne aos
princpios gerais da actividade administrativa, somente os princpios compreendidos nos artigos 4. a 6.-A do
CPA. Estes so os princpios da actividade administrativa de aplicao geral que a Constituio isolou em sede
prpria. O mesmo j no sucede com os princpios compreendidos nos artigos 7. e seguintes do CPA, cuja
incidncia releva sobretudo no domnio da organizao e procedimento administrativo e cuja relevncia em
termos de DAP menor.
177
Sobre o problema da prossecuo do interesse pblico no domnio da actividade de Direito Privado da
Administrao, ver MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 167-173.
178
Cfr. SRVULO CORREIA, Os princpios constitucionais, ob. cit., pp. 664-677.

50
e) Princpio da proporcionalidade (cfr. artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 5., n. 2 do
CPA);
f) Princpio da justia (cfr. artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 6.do CPA)179;
g) Princpio da imparcialidade (cfr. artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 6. do CPA)180;
h) Princpio da boa f (cfr. artigo 266., n. 2 da CRP e artigo 6.-A do CPA).

Pela sua especial relevncia, nesta matria, daremos um pouco mais de nfase aos
princpios da prossecuo do interesse pblico e da legalidade administrativa.
Ora, mesmo actuando ao abrigo de expedientes jurdico-privados, o interesse pblico
representa o desgnio orientador de toda a actividade da Administrao Pblica, incluindo da
Administrao delegada ou concessionada181.
Sendo o interesse pblico o fim institucional de todas as entidades que integram o
conceito de Administrao (em sentido institucional e funcional), tal constatao remete-nos
directamente para o princpio da especialidade (cfr. artigo 160. do CC)182, que subjaz a
qualquer pessoa colectiva e que aplicado a estas pessoas determina que os seus poderes s
podem ser exercidos para alcanar os fins institucionais, isto , interesses pblicos183.
No caso das entidades particulares com funes administrativas, equacionvel uma
eventual coliso entre interesses pblicos e interesses privados, o que, naturalmente, s
poder ser obviado atravs de uma competente fiscalizao por parte da entidade pblica
responsvel184.

179
Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direitos Fundamentais, ob. cit., pp. 18-22; Idem, O princpio da justia
no artigo 266. da Constituio, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogrio Soares, STVDIA
IVRIDICA 61, BFDUC, Coimbra Editora, 2001, pp. 685-704; SRVULO CORREIA, Os princpios
constitucionais, ob. cit., pp. 677-681.
180
Cfr. SRVULO CORREIA, Os princpios constitucionais, ob. cit., pp. 677-681.
181
Cfr. SRVULO CORREIA, Os princpios constitucionais, ob. cit., p. 662; J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL
MOREIRA, CRP Constituio, Vol. II, ob. cit., p. 796; MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 168-
173.
182
Para maiores desenvolvimentos ver JOS DE OLIVEIRA ASCENSO, Direito Civil, ob. cit., pp. 261-263;
ANTNIO MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Portugus, I, Parte Geral, Tomo III, Pessoas, 2. Ed.,
Almedina, 2007, pp. 643 e ss.
183
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 202-203; SRVULO
CORREIA, Os princpios constitucionais, ob. cit., p. 664. Sobre esta matria, ver ainda JOS MANUEL
SRVULO CORREIA, Legalidade, ob. cit., pp. 529-530; DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito
Administrativo, Vol. II, ob. cit., p. 45; MARIA JOO ESTORNINHO, A fuga, ob. cit., pp. 199-206.
184
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1043.

51
Relativamente ao princpio da legalidade administrativa (hoje concebido de forma
mais ampla, sob a designao de princpio da juridicidade185), tambm pode causar estranheza
a subordinao de entidades privadas a tal princpio, sobretudo nas suas vertentes de
precedncia e reserva de lei.
As entidades privadas a que nos reportamos so entidades que exercem funes
administrativas e, nessa medida, devem actuar nos estritos limites impostos pelo princpio da
legalidade, tal qual sucede com os entes que integram a Administrao Pblica em sentido
institucional. Lanamos mo, assim, de um argumento de identidade de razo.

Sem prejuzo das observaes feitas quanto aos princpios da prossecuo do interesse
pblico e da legalidade administrativa, so os princpios gerais da actividade administrativa
de dimenso individual que tm maior intensidade no domnio do DAP. Estamos a referir-
nos, em particular, aos princpios da igualdade, proporcionalidade, justia, imparcialidade e
boa-f que, no seu conjunto, traduzem numa ideia de proibio de arbtrio e de tica pblica.

4. Vinculao ao princpio da constitucionalidade

O terceiro e ltimo elemento do mbito material do DAP o princpio da


constitucionalidade (cfr. artigo 3., n. 3 da Constituio)186. De acordo com este princpio, a
prtica de actos desconformes com a Constituio por parte de entidades pblicas187
inquina-os de invalidade188.
Trata-se de um princpio implicitamente j referido, a propsito da vinculao ao
princpio da juridicidade, consagrado no artigo 266., n. 2 da CRP, pelo que a sua
autonomizao pretende somente dar-lhe um especial destaque enquanto clusula de
salvaguarda. Este princpio desdobra-se em quatro elementos: competncia, forma, processo e
contedo. Isto , o princpio da constitucionalidade impe que um determinado acto tenha que
ser praticado pelo sujeito com competncia para o efeito, com observncia da forma e do

185
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, ob. cit., p. 56; J.J. GOMES
CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio, Vol. II, ob. cit., p. 799; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS,
Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, ob. cit., p. 563.
186
Cfr. PAULO OTERO, Vinculao, ob. cit., p. 289; Idem, Legalidade, ob. cit., pp. 795-796. Ver, no mesmo
sentido, PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Os Parmetros, ob. cit., p. 70.
187
Quanto ao conceito de entidades pblicas valem aqui, de igual modo, as consideraes tecidas a propsito
do artigo 18., n. 1 da CRP. No mesmo sentido, cfr. Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Vol.
I, ob. cit., p. 218.
188
Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Vol. I, ob. cit., pp. 217-218; JORGE MIRANDA/RUI
MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo I, ob. cit., pp. 120-121.

52
processo previstos na Constituio, no podendo o seu contedo afrontar princpios ou
normas constitucionais, sob pena de invalidade do mesmo189.

189
Cfr. J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional, Vol. I, ob. cit., p. 217.

53
CAPTULO IV - mbito Processual

1. Preliminares

Do ponto de vista processual, levanta-se o problema fundamental de saber qual a


jurisdio competente para apreciar e julgar litgios emergentes de relaes jurdicas que se
desenvolveram sob a gide do DAP.
Pretendemos, assim, determinar quais os tribunais competentes para dirimir um litgio
concreto que oponha um sujeito passivo de DAP (isto , uma pessoa colectiva pblica sujeita
ao Direito Privado, uma entidade administrativa privada ou uma entidade particular com
funes administrativas) e um cidado ou ente particular, no qual possa vir a discutir-se a
observncia ou no dos Direitos Fundamentais, dos princpios basilares da actividade
administrativa e demais preceitos constitucionais eventualmente aplicveis.
Teoricamente, ambas as jurisdies comum e administrativa seriam aptas a julgar
os lgios que se desenvolveram sob a gide do DAP e que, por isso, implicam a necessidade
de conhecer e aplicar regimes jurdicos de Direito Privado e de Direito Pblico.
A abordagem deste problema passa, por um lado, pela qualificao da relao jurdica
subjacente ao litgio e, por outro, por aferir, de acordo com um critrio de competncia
material, qual a jurisdio melhor colocada para julgar este tipo de litgios. Tenhamos
presente, desde j, que as leis processuais no oferecem uma soluo clara para este problema.

2. Qualificao da relao jurdica

A relao jurdica administrativa consubstancia o critrio de delimitao material do


mbito de aplicao da jurisdio dos Tribunais Administrativos190, nos termos do
preceituado no artigo 212., n. 3 da CRP e no artigo 1., n. 1 do ETAF.
Embora por razes de economia no nos seja aqui possvel dissertar longamente sobre
o conceito de relao jurdico-administrativa191, esta compreende tantos elementos quantos os

190
Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justia Administrativa (Lies), 11. Edio, Almedina, 2011, p.
47.
191
Nas palavras de Vieira de Andrade, o conceito de relao jurdica administrativa para efeitos de
delimitao do mbito material da jurisdio administrativa, deve abranger a generalidade das relaes jurdicas
externas ou intersubjectivas de carcter administrativo, seja as que se estabeleam entre os particulares e os entes
administrativos, seja as que ocorram entre sujeitos administrativos191. Acrescenta Vieira de Andrade que a
noo de relao jurdico-administrativa apresenta trs vertentes ou sentidos: (i) um sentido subjectivo, nos
termos do qual a relao jurdica-administrativa aquela em que uma das partes a Administrao Pblica; (ii)

54
vocbulos que a compem. Assim, tratando-se de uma relao, estamos necessariamente na
presena de dois ou mais interlocutores: pessoas colectivas pblicas e privadas, rgos
administrativos e particulares que se relacionam entre si, nas mais variadas combinaes. Esta
relao uma relao jurdica, isto , que nasce, se desenvolve e se extingue sob a gide do
Direito, que a disciplina durante toda a sua vigncia. Finalmente, esta relao jurdica de
ndole administrativa.
Ora, a ndole ou natureza administrativa implica, por sua vez, a presena de um
conjunto de pressupostos que permitam publicizar a relao jurdica em causa. Nesta matria,
a doutrina portuguesa aventa vrios critrios, na tentativa de circunscrever o conceito de
relao jurdica administrativa, como sejam: (i) a natureza dos sujeitos envolvidos (em
princpio, um deles ter que ser uma pessoa colectiva pblica); (ii) o direito regulador
(naturalmente, o Direito Administrativo)192; (iii) os fins prosseguidos (prossecuo do
interesse pblico)193; e ainda (iv) os meios utilizados (poderes pblicos ou prerrogativas de
autoridade)194.
Ante estes critrios, em maior ou menor medida vertidos no artigo 4., n. 1 do
ETAF195, cumpre-nos aferir da natureza da relao jurdica subjacente s relaes encetadas a
coberto do DAP, cujos mbito subjectivo, objectivo e material j conhecemos.

uma vertente objectiva, no sentido em que, na relao jurdico-administrativa, intervm entes sujeitos ao Direito
Administrativo; (iii) e, finalmente, um sentido material, de acordo com o qual a relao jurdico-administrativa
corresponde ao exerccio da funo administrativa. Para maiores desenvolvimentos sobre o assunto, cfr. JOS
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justia, ob. cit., pp. 47-48; MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2010, pp. 174-179; J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, CRP Constituio,
Vol. II, ob. cit., pp. 566-567; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, ob.
cit., pp. 147-151; VASCO PEREIRA DA SILVA, Em busca do acto administrativo perdido, Almedina, Coimbra,
1996, pp. 149-212; JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Os contratos econmicos, ob. cit., pp. 104 e 106; LUS
FILIPE COLAO ANTUNES, A teoria do acto e a justia administrativa: o novo contrato natural, Almedina,
Coimbra, 2006, pp. 28 e ss.; LUS CABRAL DE MONCADA, A relao, ob. cit.
192
Mrio Aroso de Almeida associa qualificao da relao jurdico-administrativa atravs da aplicao de
preceitos de Direito Administrativo (isto , de normas que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham
deveres, sujeies ou limitaes especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razes de interesse pblico,
que no se colocam no mbito de relaes de natureza jurdico-privada) um critrio teleolgico de acordo com
o qual o Direito Administrativo o direito da funo administrativa, ainda que prosseguida ou executada por
entidades no integrantes da Administrao Pblica em sentido orgnico. Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA,
Manual, ob. cit., pp. 175-176.
193
Trata-se de um dos critrios privilegiado pelo Prof. Doutor Colao Antunes, o qual denomina de critrio
teleolgico ou finalista. Cfr. LUS FILIPE COLAO ANTUNES, A teoria, ob. cit., pp. 28-29 e 61.
194
Vieira de Andrade socorre-se de um critrio estatutrio, que combina sujeitos, fins e meios para definir as
relaes jurdico-administrativas como aquelas em que um dos sujeitos, seja uma entidade pblica ou uma
entidade particular no exerccio de um poder pblico ou de um dever pblico, conferido ou imposto com vista
realizao de um interesse pblico legalmente definido. Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob.
cit., p. 53.
195
Para maiores desenvolvimentos sobre a matria, cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE
OLIVEIRA, Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Vol. I, Artigos 1. a 96. e Estatuto dos
Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2006, pp. pp. 27 e ss; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A

55
Iniciando pelas pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado, no podem
estas por princpio -, na sua relao com privados, ser parte numa relao jurdica
administrativa, dado que falha o pressuposto do direito regulador. Ou seja, sendo estas
entidades produto de um processo de privatizao do direito regulador, esto as mesmas
sujeitas aplicao, a ttulo principal, do Direito Privado, embora conservem a subjectividade
pblica. Acresce que, por regra, estas entidades se encontram desprovidas de prerrogativas de
autoridade. Assim sendo, as pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado esto no
que aqui releva - somente habilitadas a protagonizar relaes jurdico-privadas.
O mesmo sucede com as entidades administrativas privadas, em relao s quais
caem os critrios da natureza dos sujeitos, do direito regulador e dos meios utilizados. Deste
modo, as entidades administrativas privadas so pessoas colectivas privadas (ainda que
apenas do ponto de vistas formal), que se regem pelo Direito Privado e que s dispem de
poderes pblicos por atribuio expressa da lei. Por conseguinte, tambm estas entidades
apenas participam, em princpio, em relaes jurdico-privadas, nas relaes estabelecidas
com entes privados.
A situao das entidades particulares com funes administrativas em tudo
semelhante das entidades administrativas privadas, sempre que actuem desprovidas de
prerrogativas de autoridade. Note-se que, como j tivemos oportunidade de referir, no
exerccio de prerrogativas de autoridade, todas as entidades em estudo esto sujeitas
aplicao excepcional do Direito Administrativo, facto que levou o legislador a subordinar os
sujeitos privados no exerccio de poderes administrativos jurisdio dos Tribunais
Administrativos (cfr. artigo 4., n. 1, alnea d) do ETAF) 196.
O factor de conexo mais forte acaba mesmo por ser o exerccio de prerrogativas de
autoridade, aliado necessria aplicao de normas de Direito Administrativo, o que permite,
neste contexto, lanar mo do princpio da equiparao entre entidades pblicas e entidades
privadas com poderes pblicos197.

Justia, ob. cit., pp. 97-106; MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, ob. cit., pp. 159-171; LUS FILIPE COLAO
ANTUNES, A teoria, ob. cit., pp. 58 e ss.
196
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 1043-1044 e 1070 e ss.
197
Nas palavras de Pedro Gonalves, este princpio traduz-se no seguinte: no exerccio de poderes pblicos, a
situao processual das entidades privadas apresenta-se, em princpio, nos mesmos termos em que se encontram
as entidades pblicas nas mesmas circunstncias (no exerccio de poderes pblicos). Cfr. PEDRO GONALVES,
Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 1075-1079.

56
Conclumos, portanto, que as relaes jurdicas que se desenvolvem ao abrigo do DAP
so relaes jurdicas privadas198, ou melhor, relaes jurdico-privadas iuspublificadas,
atento o facto de serem enquadradas por elementos prprios de Direito Administrativo.
Elementos esses que no so suficientes para publicizar, em absoluto e por completo, as
relaes jurdicas em causa. Isto porque a sua gnese, o seu mago, a sua fonte principal no
o Direito Administrativo, mas antes o Direito Privado (comercial, civil, laboral, etc).
Tratado-de de relaes jurdicas-privadas, ainda que iuspublificadas, o mais bvio
seria sujeit-las apreciao dos Tribunais Judiciais, tal como sucede no Direito Alemo,
onde a observncia dos Direitos Fundamentais e dos princpios gerais da actividade
administrativa por aqueles sindicada199.
Contudo, no ordenamento jurdico portugus, a natureza privada das relaes jurdicas
em causa no determina, por si s e automaticamente, a excluso da competncia dos
Tribunais Administrativos.
Estamos, assim, a tocar no problema da reserva constitucional de jurisdio
administrativa200, que abordaremos de forma breve.

3. Determinao da jurisdio competente

O problema da reserva absoluta de jurisdio administrativa contempla duas vertentes


e consiste em perceber se, por um lado, os Tribunais Administrativos s podero julgar
questes emergentes de relaes jurdico-administrativas e se, por outro, somente os
Tribunais Administrativos podem ser encarregues, pelo legislador, de julgar litgios
emergentes de relaes jurdico-administrativas.
Deixando de parte uma anlise detalhada sobre a concreta posio dos vrios tericos
portugueses que se debruaram sobre a questo, perfilhamos aqui o entendimento sufragado
pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional201 e pelo Supremo Tribunal Administrativo202,
acompanhada por VIEIRA DE ANDRADE203 e JORGE MIRANDA/ RUI MEDEIROS204, entre outros.

198
Ver neste sentido, no concerne s entidades administrativas privadas e s entidades particulares com funes
administrativas, PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., pp. 292, nota 198 e
1044.
199
Cfr. SANTIAGO GONZLEZ-VARAS IBEZ, El Derecho, ob. cit., pp. 149-150.
200
Sobre o sentido e alcance de reserva de jurisdio ver PAULO CASTRO RANGEL, Reserva de Jurisdio,
Sentido dogmtico e sentido jurisprudencial, Universidade Catlica Portuguesa - Editora, Porto, 1997.
201
Cfr. Acrdos do TC n.os 607/95, 799/96, 927/96, 1102/96, 65/97 e 284/03.
202
Cfr. Acrdos do STA de 14.06.2000 e 27.01.2004.
203
Cfr. JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justia, ob. cit., pp. 87 e ss.

57
Isto posto e no que diz respeito primeira vertente, a resposta negativa, ou seja, os
Tribunais Administrativos no julgam apenas litgios emergentes de relaes jurdico-
administrativas, podendo tambm ser legalmente submetida sua jurisdio a resoluo de
conflitos relativos a relaes jurdicas de natureza privada205.
No que concerne segunda vertente, a resposta igualmente negativa, pelo que nem
s os Tribunais Administrativos julgam questes emergentes de relaes jurdico-
administrativas, dado que o legislador pode investir outros tribunais de o fazer206.
No fundo, quer os Tribunais Administrativos, quer os Tribunais Judiciais apreciam
tanto relaes jurdico-administrativas, como relaes jurdico-privadas. O ponto que os
Tribunais Judiciais so os tribunais comuns em matria civil e criminal (cfr. artigo 211., n. 1
da CRP) ao passo que os Tribunais Administrativos so os tribunais comuns em matria
administrativa207 (cfr. artigo 212., n. 3 da CRP).
Nos termos delineados, este o modelo tpico de distribuio de competncias
materiais entre as jurisdies administrativa e civil, modelo esse que no pode ser
descaracterizado ou desfigurado, sem prejuzo de desvios pontuais (justificados) em ambos os
sentidos.
Conclumos, deste modo, que no h uma reserva constitucional absoluta de jurisdio
administrativa, o que permite, em abstracto, sufragar a hiptese da submisso de questes
decorrentes de relaes jurdicas perpetradas ao abrigo do DAP sindicncia dos Tribunais
Administrativos.

Vejamos de que forma.

Como j foi referido, as relaes jurdicas desenvolvidas ao abrigo do DAP no so


puras relaes de Direito Privado, mas antes relaes jurdico-privadas iuspublificadas. Neste
sentido, assumem-se como relaes jurdicas bipolares, em cujo desenvolvimento podemos
encontrar momentos em que preponderam os elementos privados, bem como ocasies em que

204
Cfr. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, ob. cit., pp. 147-151.
205
Implicam a apreciao de relaes jurdico-privadas as questes elencadas nas alneas d), e), f) e i) do n. 1,
do artigo 4. do ETAF que consubstanciam clusulas aditivas. Relativamente s clusulas aditivas presentes em
diplomas avulsos, ver MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., pp. 35-
36.
206
Para uma anlise quanto s questes que o legislador subtraiu jurisdio administrativa a favor do Tribunal
Constitucional, do Tribunal de Contas e dos Tribunais Judiciais, mas que, por natureza, lhe caberiam e que,
portanto, consubstanciam clusulas subtractivas, ver JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justia, ob. cit., pp.
112-115; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., pp. 36-39.
207
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., pp. 21.

58
ressaltam os elementos pblicos ou administrativos, sempre que seja chamada colao a
aplicao de preceitos relativos a Direitos Fundamentais e/ou a princpios gerais da actividade
administrativa.
O carcter bipolar destas relaes jurdicas dificulta grandemente a sua exclusiva
qualificao enquanto relaes jurdicas privadas e, ao mesmo tempo, transforma a descoberta
da jurisdio competente numa amarga tarefa. Isto porque, do ponto de vista da legislao
sobre organizao judiciria, pode no ser possvel atribuir, em bloco, o julgamento de litgios
emergentes de tais relaes jurdicas a uma s jurisdio, para alm de que muito difcil
fundamentar a deciso sobre a escolha de uma delas.
Perante as consideraes ora tecidas, entendemos, em todo o caso, que a jurisdio
melhor colocada para aferir do problema em apreo seria - em abstracto e sem olhar ainda
legislao processual sobre a matria - a jurisdio administrativa. Adoptaramos, assim, um
critrio de competncia material, por serem os Tribunais Administrativos os mais preparados
para julgar questes de natureza administrativa, ao mesmo tempo que se encontram vontade
em matrias de Direito Privado. Mas, a inversa no ser, por princpio, verdadeira, j que
muito dificilmente um juiz de um Tribunal Judicial ter a preparao necessria para apreciar
as extenses jurdico-administrativas de um determinado litgio208.
Mas, o possvel enquadramento dos litgios emergentes das relaes jurdicas
encetadas ao abrigo do DAP no mbito da competncia dos Tribunais Administrativos carece
de maiores desenvolvimentos, motivo pelo qual vamos ensaiar diferentes hipteses que
possam sustentar tal soluo (sem, contudo, nos comprometermos, desde j, com a mesma).

a) O expediente das questes prejudiciais, previsto no artigo 97. do CPC

A primeira hiptese que se nos coloca consiste em remeter as relaes jurdico-


privadas iuspublicizadas para o mbito da competncia dos Tribunais Judiciais. Trata-se da
soluo natural, luz do artigo 211., n. 1 da CRP, j que implica a submisso de diferendos
jurdico-privados jurisdio civil.
Todavia, no que diz respeito, em concreto, aos preceitos de Direito Pblico que, em
todo o caso, enquadram e limitam os termos daquelas relaes jurdicas, h que recorrer ao

208
Para este entendimento concorrem no s os Planos de Estudo dos Cursos de Direito das Faculdades
Portuguesas, pautados maioritariamente por disciplinas do domnio civil, bem como pela genrica aplicao
subsidirias das leis substantivas e processuais civis no mbito da legislao administrativa, o que fora os
cultores do Direito Administrativo a conhecer a fundo o direito e processo civis.

59
expediente das questes prejudiciais, previso no artigo 97. do CPC e nos termos do qual se o
conhecimento do objecto da aco depender da deciso de uma questo que seja da
competncia do tribunal criminal ou do tribunal administrativo, pode o juiz sobrestar na
deciso at que o tribunal competente se pronuncie.
Na medida em que, a propsito de um litgio decorrente de uma relao jurdica
estabelecida sob a gide do DAP, se levante um problema relacionado com a efectivao dos
Direitos Fundamentais e/ou da observncia dos princpios gerais da actividade administrativa,
o julgamento desta questo especfica seria devolvida aos Tribunais Administrativos,
suspendendo-se, para o efeito, os autos da aco civil209.
Embora apetecvel por reservar a cada uma das jurisdies o julgamento das questes
que, do ponto de vista material, esto constitucionalmente investidas de o fazer, esta soluo
apresenta fragilidades e no pode ser aceite.
Desde logo, o prprio conceito de questo prejudicial210: nem sempre o
conhecimento de uma questo de alcance jurdico-administrativo pode ser configurada, em
concreto, como uma questo prejudicial face ao problema de Direito Privado de que
tributria. Pelo contrrio, pode revelar-se um problema lateral ou acessrio que o juiz da
causa - ao no poder devolver a questo para os Tribunais Administrativos por via do artigo
97. do CPC - no pode recursar-se a conhecer, sob pena de nulidade da sentena (cfr. artigo
668., n. 1, alnea d), primeira parte do CPC).
Acresce que o expediente do artigo 97. do CPC, ao implicar a interposio de duas
aces judiciais e a sustao de uma em funo do trnsito em julgado da outra, apresenta-se
como um expediente processual propcio a grandes demoras.
Por outro lado, o recurso ao expediente das questes prejudiciais no pode ser aceite
como critrio de distribuio da competncia jurisdicional para aferir das questes de que
temos vindo a falar, dado que muito difcil conceber a possibilidade de espartilhar e

209
Note-se que a sustao da aco uma faculdade legalmente concedida ao juiz que, no caso concreto, pode
tambm optar por prosseguir com os termos da aco, apreciando e julgando a questo prejudicial levantada.
Neste caso, a deciso da questo prejudicial pelo juiz da causa d lugar a caso julgado formal quanto mesma.
JOS LEBRE DE FREITAS / RUI PINTO / JOO REDINHA, Cdigo de Processo Civil Anotado, Vol. I, 2. Ed.,
Coimbra Editora, 2008, p. 185-186; ALBERTO DOS REIS, Clssicos Jurdicos Cdigo de Processo Civil
Anotado, Vol. I, 3. Ed. 1948, Coimbra Editora, 2004, p. 237. Sobre esta matria ver ainda o Acrdo do STJ de
03.11.2011 (Processo n. 1947/07.9TBAMT-B.P1.S1), o Acrdo do TRP de 02.05.2013 (Proc. n.
71/07.9TBMCB-A.P1) e o Acrdo do TRL de 28.11.2006 (Proc. n. 5239/2006-7).
210
Entende-se por questo prejudicial toda aquela cuja resoluo constitui pressuposto necessrio da deciso de
mrito, quer esta necessidade resulte da configurao da causa de pedir, quer da arguio ou existncia duma
excepo, peremptria ou dilatria, quer ainda do objecto de incidentes em correlao lgica com o objecto do
processo, e seja mais ou menos directa a relao que ocorra entre essa questo e a pretenso ou o thema
decidendum. Cfr. JOS LEBRE DE FREITAS / RUI PINTO / JOO REDINHA, Cdigo, ob. cit., p. 184.

60
delimitar de forma precisa o cerne de aplicao do Direito Privado e do DAP num caso
concreto.
Por estes motivos, rejeitamos esta hiptese.

b) O carcter meramente exemplificativo do n. 1 do artigo 4. do ETAF

Outra soluo equacionvel para o problema que nos move consiste em tirar partido
do carcter meramente exemplificativo do artigo 4., n. 1 do ETAF e, desta forma, atribuir
aos Tribunais Administrativos a competncia para a apreciao, em bloco, de litgios
emergentes de relaes jurdicas desenvolvidas sob a gide do DAP.
Ora, o preceito mencionado deixa em aberto a possibilidade de serem submetidas
apreciao dos Tribunais Administrativos outras questes que no as expressamente
elencadas nas suas alneas.
Embora tenhamos presente que o promio do artigo 4., n. 1 tem que ser articulado
com o critrio geral do artigo 1., n. 1 do ETAF, esta soluo mostra-se constitucionalmente
admissvel, porque, como j tivemos oportunidade de demonstrar, possvel atribuir
jurisdio administrativa o julgamento de questes respeitantes a relaes jurdico-privadas.
Para alm deste facto, justifica-se esta soluo atendendo forte presena de
elementos pblico-administrativos, sabendo ns que, de ponto de vista material, a jurisdio
administrativa , numa lgica de especializao211, a jurisdio natural para apreciar tais
questes.
Por outro lado, trata-se de uma soluo que permite evitar duplicaes processuais, j
que os Tribunais Administrativos passariam a ser competentes para apreciar o litgio como
um todo, incluindo todas questes nele suscitadas, ou seja, quer as de natureza eminentemente
administrativa, como as de natureza privada.
Neste contexto, constatamos que a jurisdio administrativa possui uma evidente vis
atractiva para a resoluo global dos conflitos.
Contudo, a hiptese ora aventada transporta a desvantagem de um eventual
congestionamento dos Tribunais Administrativos com a resoluo de litgios nos quais se
discute, em primeira linha, questes de carcter privado (sobretudo tendo em considerao a
proliferao das entidades sujeitas ao DAP), o que pode bulir com a repartio de
competncias entre as jurisdies civil e administrativa, nos termos j descritos. Ainda assim,

211
Cfr. JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio Portuguesa Anotada, Tomo III, ob. cit., p. 148.

61
no deixa de ser uma possibilidade a considerar, tanto mais que tem o mrito de permitir a
resoluo unitria de um determinado litgio.

c) A via mdia: a natureza administrativa prevalecente do litgio

Uma terceira tentativa de compreenso do mbito processual do DAP passa por aferir,
perante o caso concreto, qual a sua natureza prevalecente. Isto , em funo da concreta
configurao do litgio, e, portanto, das pretenses deduzidas pelo autor na petio inicial, h
que perceber se aquele apresenta uma natureza predominantemente privada ou administrativa.
Se, no obstante se tratar de uma relao jurdica encetada ao abrigo do DAP, as
pretenses que o autor dirige ao tribunal so essencialmente de carcter privado, ento a
resoluo do litgio cabe aos Tribunais Judiciais que apreciaro a causa na sua globalidade,
incluindo um ou outro aspecto de Direito Administrativo que venha a ser suscitado.
Se, pelo contrrio, a configurao do litgio apresentar uma natureza administrativa
prevalecente, dado que os pedidos do autor se baseiam maioritariamente em princpios e
normas de Direito Pblico Administrativo, sero os Tribunais Administrativos os competentes
para apreciar este diferendo. Isto sem prejuzo da apreciao das demais questes de Direito
Privado, cujo conhecimento seja reclamado pelos termos do caso concreto.
Na formulao desta via mdia que equacionamos para resolver o problema da
jurisdio competente, tomamos como ponto de partidas as palavras de MRIO ESTEVES DE

OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA: nas causas onde, misturando-se ou confluindo


normas administrativas e normas de Direito Privado, no faria sentido remeter os interessados
para tribunais diversos quando quisessem discutir simultaneamente da aplicabilidade das
normas dessas duas espcies (), dizemos que a h naturalmente que fazer (legislativa ou
hermenuticamente) uma opo quanto natureza administrativa ou privada prevalecente da
relao jurdica em causa, para depois a submeter em bloco a uma das duas jurisdies212.
Porm, salta vista o inconveniente deste tipo de construes, na medida em que
acarretam uma grande dose de incerteza na determinao dos elementos dominantes, para
depois concluir pela natureza administrativa ou privada prevalecente.
De todo o modo, tal inconveniente poderia sempre ser ultrapassado atravs do labor
doutrinal e jurisprudencial no sentido de encontrar critrios que, de forma mais ou menos

212
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., p. 23.

62
objectiva, permitissem qualificar a natureza de um dado litgio e, a partir dessa qualificao,
determinar a jurisdio competente.

d) A soluo de iure constituendo: competncia dos Tribunais Administrativos

Obviamente que, depois de ponderadas as virtudes e fragilidades das solues supra


elencadas, a melhor sada para o problema em apreo ser a introduo de uma clusula no
elenco do artigo 4., n. 1 do ETAF que confira aos Tribunais Administrativos a competncia
para julgar conflitos emergentes das relaes jurdicas privadas iuspublicizadas sobre que nos
debruamos.
Neste sentido, deixamos aqui um modesto contributo, propondo a seguinte redaco:
compete aos tribunais da jurisdio administrativa a apreciao de litgios que tenham
nomeadamente por objecto questes que reclamem a aplicao de normas relativas aos
Direitos Fundamentais e aos princpios gerais da actividade administrativa, quando esteja
em causa a prossecuo de funes administrativas ao abrigo do Direito Privado, por
entidades que actuam, em concreto, desprovidas de poderes pblicos.
A frmula avanada congrega, de forma subtil, a essncia de cada um dos mbitos -
subjectivo, objectivo e material - do conceito de DAP. De modo mais evidente, refere-se aos
mbitos objectivo e material atravs, respectivamente, dos incisos prossecuo de funes
administrativas e normas relativas aos Direitos Fundamentais e aos princpios gerais da
actividade administrativa.
Quanto ao mbito subjectivo, o mesmo retira-se, por via indirecta, da referncia ao
exerccio de funes administrativas ao abrigo do Direito Privado, por entidades que actuam,
em concreto, desprovidas de poderes pblicos, dado estarem em posio de preencher a
premissa referida as entidades pblicas sujeitas ao Direito Privado, as entidades
administrativas privadas e as entidades particulares com funes administrativas.
A positivao de uma norma com o sentido proposto representaria, como no podia
deixar de ser, um importante elemento de certeza e segurana jurdicas na determinao da
jurisdio competente para julgar litgios emergentes de relaes jurdicas perpetradas ao
abrigo do DAP.
Reconhecemos, porm, que esta soluo comunga da desvantagem apontada
hiptese aventada em segundo lugar, j que implica tambm a apreciao global do litgio

63
pelos Tribunais Administrativos, sendo certo que muitas das questes suscitadas pelas partes
possam dizer respeito interpretao e aplicao de preceitos de Direito Privado.
Pese embora este inconveniente, a sada que agora propomos para o problema da
determinao da jurisdio competente que temos vindo a tratar, representa o alcanar da
quadratura do crculo, atravs do encaixe dos mbitos subjectivo, objectivo, material e
processual do conceito de DAP e da consequente eleio da jurisdio administrativa como
jurisdio competente nesta matria.

e) A soluo de iure constituto: competncia dos Tribunais Judiciais

At este ponto, dedicmo-nos a fazer um ensaio terico no sentido de enquadrar os


litgios emergentes das relaes jurdicas encetadas ao abrigo do DAP no mbito da
competncia dos Tribunais Administrativos. Isto no pressuposto de que a jurisdio
administrativa , do ponto de vista material, a melhor preparada para apreciar e julgar litgios
nos quais se discutem questes de DAP.
Todavia, h que reconhecer que, de acordo com o direito constitudo, isto , com as
leis processuais aplicveis, a competncia dos Tribunais Administrativos no resulta nem
explcita, nem implicitamente - de nenhuma das alneas do artigo 4., n. 1 do ETAF.
Na verdade, poderiam ser aqui chamadas colao as alneas a), d), g) e i) do preceito
mencionado. Quanto pertinncia das alneas g) e i) do n. 1 do artigo 4. do ETAF, a mesma
ser explorada no tpico seguinte.
J no que diz respeito alnea a), esta no permite incluir na competncia dos
Tribunais Administrativos os litgios emergentes de relaes jurdicas encetadas ao abrigo do
DAP, uma vez que pressupe a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e
interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de
direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurdicos praticados ao abrigo de
disposies de direito administrativo ou fiscal. Como sabemos, no DAP, no est em causa a
aplicao directa e a ttulo principal de normas de Direito Administrativo, mas antes de
normas de Direito Privado.
Por sua vez, a alnea d), embora compreenda no seu mbito de aplicao as entidades
administrativas privadas e as entidades particulares com funes administrativas213, faz aluso
ao exerccio de poderes administrativos. No entanto, a aplicao do DAP pressupe, como

213
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., pp. 35 e ss.

64
sabemos, que as entidades que a eles esto sujeitas no actuem, em concreto, ao abrigo de
prerrogativas de autoridade, pelo que a referida alnea tambm no nos permite pugnar pela
competncia dos Tribunais Administrativos neste domnio.
Com efeito e do ponto de vista do direito constitudo, temos que admitir que os
tribunais competentes para apreciar litgios emergentes de relaes jurdicas desenvolvidas ao
abrigo do DAP so os Tribunais Judiciais, os quais devem ter presente a exigncia de a
actuao privada se processar no respeito pelos direitos fundamentais, bem como pelos
princpios constitucionais da actividade administrativa214.

4. Competncia atribuda aos Tribunais Administrativos no domnio das aces de


responsabilidade civil extracontratual (por actos e omisses praticados pelas pessoas
colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado) e da Intimao para prestao de
informaes, consulta de processos ou passagem de certides

Afora as hipteses abstractas sobre as quais nos termos vindo a debruar, no podemos
esquecer que o legislador expressamente investiu os Tribunais Administrativos de
competncia para julgar aces de responsabilidade civil extracontratual em que estejam
envolvidos certos sujeitos subordinados aplicao do DAP, bem como o fez no domnio da
intimao para prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides.
Por conseguinte, impe-se perceber os contornos dessa atribuio de competncia,
pelo que dedicamos as pginas que se seguem a faz-lo.

4.1 As aces de responsabilidade civil extracontratual

Nos termos das alneas g) e i), do n. 1 do artigo 4. do ETAF215, os Tribunais


Administrativos so competentes para apreciar litgios que tenham por objecto a
responsabilidade civil de pessoas colectivas pblicas e de pessoas colectivas privadas, s
quais quanto a estas ltimas - seja aplicvel a Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro que
aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades
Pblicas.
214
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 292, nota 598.
215
Ver, sobre o assunto, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., pp.
59-61; JOS CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, A Justia, ob. cit., pp. 103-105; MRIO AROSO DE ALMEIDA,
Manual, ob. cit., pp. 169-171; CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Regime da Responsabilidade Civil
Extracontratual do Estado e demais Entidades Pblicas Anotado, Coimbra Editora, 2008, pp. 26-29.

65
Tradicionalmente, discutia-se na doutrina portuguesa se a competncia dos Tribunais
Administrativos relativamente s questes de responsabilidade civil deveria incluir os actos
de gesto privada da Administrao ou se, pelo contrrio, deveria confinar-se
responsabilidade emergentes de actos de gesto pblica216.
Na verdade, o problema da aplicao do DAP enquadra-se no mbito dos actos de
gesto privada, isto , na actividade da Administrao que decorra sob a gide do Direito
Privado217.
Deste modo, atendendo diversidade da natureza jurdica das entidades objecto de
aplicao do DAP e actual configurao da competncia dos Tribunais Administrativos
presente, quanto matria em estudo, no artigo 4., n. 1, alneas g) e i) do ETAF, impe-se
uma anlise separada das pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado, por um lado,
e das entidades administrativas privadas e das entidades particulares com funes
administrativas, por outro.

a) Pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado

No que concerne s pessoas colectivas pblicas, a presente configurao da


competncia da jurisdio administrativa quanto s questes de responsabilidade civil diluiu,
de forma evidente, a relevncia processual da clssica distino entre actos de gesto de
pblica e actos de gesto privada.
Com efeito, a alnea g) do n. 1 do artigo 4. do ETAF no distingue entre actos de
gesto pblica e actos de gesto privada, pelo que a responsabilidade civil emergente de
aces ou omisses, praticados por pessoas colectivas pblicas, referentes a uns e a outros
est a coberto da jurisdio dos Tribunais Administrativos218.

216
Para uma anlise sobre as principais propostas da doutrina quanto distino entre actos de gesto pblica e
actos de gesto privada, bem como do elenco de exemplos de uns e de outros firmados na jurisprudncia, ver o
Acrdo do TRL de 07.10.2003 (Proc. n. 7693/2003-7).
217
Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, ob. cit., pp. 44. A noo ampla de actos
de gesto privada perfilhada por Marcello Caetano a que melhor se adequa aos intentos deste trabalho.
218
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., p. 59; JOS CARLOS
VIEIRA DE ANDRADE, A Justia, ob. cit., pp. 103-105; MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, ob. cit., pp. 169-
170; CARLA AMADO GOMES/ MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Topicamente e a quatro mos- sobre o novo
regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades pblicas in Revista de Direito
Pblico e Regulao, Centro de Estudos de Direito Pblico e Regulao, n. 5, Maro de 2010, p. 5; CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, Regime, ob, cit., p. 27; MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Responsabilidade das
entidades privadas submetidas ao regime da responsabilidade pblica in Cadernos de Justia Administrativa,
n. 88, Julho/Agosto de 2011, pp. 25-26. Ver ainda o Acrdo do Tribunal de Conflitos de 26.10.2006 (Proc. n.
018/06) e de 29.09.2012 (Proc. n. 07/12), os Acrdos do STJ de 12.02.2007 (Proc. n. 07B238), 10.04.2008

66
Concomitantemente, a responsabilidade civil extracontratual emergente de actos de
gesto pblica e de gesto privada praticados por pessoas colectivas pblicas sujeitas ao
Direito Privado aferida pelos Tribunais Administrativos.
Mas e embora em ambos os casos sejam competentes os Tribunais Administrativos, o
direito substantivo aplicvel ser diferente: quanto esteja em causa responsabilidade civil
extracontratual fundada em actos de gesto pblica, o regime substantivo aplicvel o
constante da Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro; mas, em matria de actos de gesto
privada, o Tribunal Administrativo aplica o regime civil, previsto nos artigos 483. e seguintes
do CC219.
Uma vez que os Tribunais Administrativos so competentes, quanto s entidades em
anlise, para apreciar a responsabilidade civil extracontratual emergente da prtica de actos de
gesto privada, -lhes implicitamente atribuda, pelo legislador, a competncia para aferir da
observncia dos preceitos de DAP. Isto porque, no domnio de um problema de
responsabilidade civil extracontratual fundado em actos de gesto privada, pode acontecer que
sejam levantadas questes relativas aos Direitos Fundamentais e aos princpios gerais da
actividade administrativa cuja relevncia seja tributria do facto que gerou o litgio.
Apesar de estar em causa uma relao jurdica privada, regulada, a ttulo principal,
pelo Direito Privado, os Tribunais Administrativos esto habilitados a lanar mo do ncleo
normativo pblico que preenche o mbito material do DAP e a aplic-lo ao caso concreto.

b) Entidades administrativas privadas e entidades particulares com funes


administrativas

J no domnio da responsabilidade civil extracontratual por actos praticados por


entidades administrativas privadas e por entidades particulares com funes administrativas, a
220
distino entre actos de gesto pblica e actos de gesto privada permanece decisiva,
quer do ponto de vista substantivo, quer do ponto de vista processual221.

(Proc. n. 08B845), 25.06.2009 (Proc. n. 1186/07.9 TBVNO.C1.S1) e de 16.10.2012 (Proc. n. 950/10.6TBFAF-


A.G1.S1) e o Acrdo do STA de 10.04.2012 (Proc. n. 08/12).
219
Ver, neste sentido, CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Regime, ob, cit., p. 29; MARCELO REBELO DE
SOUSA / ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral, Actividade Administrativa, Tomo III, 2.
Ed., Lisboa, 2009, pp. 484 e 517-519; MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo,
ob. cit., pp. 59; CARLA AMADO GOMES/ MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Topicamente, ob. cit., pp. 5 e 8; MIGUEL
ASSIS RAIMUNDO, Responsabilidade, p. 27.
220
Refira-se, antes de mais, que a dicotomia actos de gesto pblica/actos de gesto privada s faz sentido no
mbito da actividade desenvolvida por pessoas colectivas pblicas. partida, todas as actividades levadas a cabo

67
Esclarea-se, antes de mais, que este tipo de entidades, no exerccio da funo
administrativa que prosseguem, actuam quer ao abrigo do Direito Administrativo, quer ao
abrigo do Direito Privado.

Ou seja, no primeiro caso (exerccio da funo administrativa excepcionalmente ao


abrigo do Direito Administrativo), praticam actos de gesto pblica, fincando sujeitas
aplicao, a ttulo principal, do Direito Administrativo e, em consequncia, a responsabilidade
civil extracontratual emergente da prtica de tais actos fica sujeita aplicao da Lei n.
67/2007, de 31 de Dezembro (cfr. artigo 1., n. 5 do mencionado diploma) e apreciada nos
Tribunais Administrativos (cfr. artigo 4., n. 1, alnea i) do ETAF)222.
Para alm do exerccio de prerrogativas de autoridade (a hiptese mais evidente),
enquadra-se aqui - como resulta, alis, da letra do artigo 1., n. 5 da Lei n. 67/2007, de 31 de
Dezembro a responsabilidade civil extracontratual resultante de aces e omisses
perpetradas em domnios regulados por disposies ou princpios de Direito Administrativo.
Na interpretao deste inciso, acompanhamos CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA,
segundo o qual para que a actuao destas entidades deva considerar-se como sendo
desenvolvida ao abrigo de um regime de direito administrativo torna-se necessrio que a lei
imponha a essa entidade a observncia de deveres especiais, no mbito da sua relao externa,
que se destinem justamente a levar a cabo, atravs do cumprimento desses deveres, os fins de
utilidade pblica que justificaram a atribuio223 de funes administrativas.
Porm, h que reconhecer que a subsuno de uma actividade aos termos referidos
acarreta uma grande dose de casusmo e ambiguidade, sendo que o risco de interpor uma
aco em tribunal incompetente corre por conta do particular que pretende ressarcir-se de um
determinado dano224. Neste contexto, MIGUEL ASSIS RAIMUNDO levado a concluir e com
razo que o sistema encontrado dificilmente praticvel225.

por particulares ou pessoas colectivas privadas so realizadas ao abrigo do Direito Privado, no domnio do
exerccio da autonomia privada. De todo o modo, para facilitar a exposio vamos utilizar a terminologia actos
de gesto privada para designar a actuao privada perpetrada por sujeitos privados, ainda que no exerccio de
funes administrativas.
221
Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, ob. cit., p. 170; MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Responsabilidade,
ob. cit., p. 27.
222
Cfr. CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Regime, ob, cit., pp. 51-57; MIGUEL ASSIS RAIMUNDO,
Responsabilidade, ob. cit., pp. 30-34.
223
Cfr. CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Responsabilidade civil dos concessionrios de auto-estradas
Acrdo do TCA Norte de 6.5.2010, P. 1566/08.2BEBRG in Cadernos de Justia Administrativa, n. 92,
Maro/Abril de 2012, pp. 44.
224
Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Responsabilidade, ob. cit., pp. 31-32.
225
Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Responsabilidade, ob. cit., p. 36.

68
No segundo caso (exerccio da funo administrativa ao abrigo do Direito Privado),
maiores dvidas se levantam, graas ao facto de estar em causa o exerccio da funo
administrativa atravs de instrumentos de Direito Privado, pela mo de pessoas colectivas
privadas.
Por conseguinte, no que respeita responsabilidade civil extracontratual fundada em
actos de gesto privada praticados por pessoas colectivas privadas (ainda que apenas
formalmente), a mesma j no subsumvel ao artigo 2., n. 5 da Lei n. 67/2007, de 31 de
Dezembro e, por consequncia, no susceptvel de ser subsumida ao artigo 4., n. 1, alnea
i) do ETAF226. O que significa que, nesta matria, a competncia pertence aos Tribunais
Judiciais, que julgaro de acordo com o direito civil aplicvel227.

Como exerccio prtico, tomemos como exemplo as empresas pblicas


(compreendidas na categoria das entidades administrativas privadas). O n. 1 do artigo 18. do
RJSEEEP confere, de forma expressa, aos Tribunais Administrativos competncia para julgar
os litgios respeitantes a actos praticados e a contratos celebrados no exerccio dos poderes
de autoridade, equiparando, desta forma, as empresas pblicas a entidades administrativas228.
E faz todo sentido que assim seja.
Como sabemos, o exerccio de prerrogativas de autoridade constitui um dos casos em
que as entidades administrativas privadas e as entidades particulares com funes
administrativas ficam sujeitas aplicao, a ttulo principal, do Direito Administrativo.
Consequentemente, justifica-se a sua equiparao a entidades administrativas, para efeitos de
jurisdio competente.
Mas, fora de tais situaes, o n. 2 do citado preceito remete para regras gerais de
determinao da competncia material dos tribunais. Inserem-se, aqui, as hipteses de
responsabilidade civil extra-contratual fundadas em actos de gesto privada, cuja jurisdio
competente acabamos de determinar.

226
Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Cdigo, ob. cit., pp. 61; JOS CARLOS
VIEIRA DE ANDRADE, A Justia, ob. cit., pp. 104-105; MRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, ob. cit., pp. 170-
171; CARLA AMADO GOMES/ MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Topicamente, ob. cit., pp. 8 e 9, nota 21; MIGUEL
ASSIS RAIMUNDO, Responsabilidade, ob. cit., p. 27.
227
Cfr. CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Regime, ob, cit., p. 49; CARLA AMADO GOMES/ MIGUEL
ASSIS RAIMUNDO, Topicamente, ob. cit., pp. 8 e 9, nota 21. Ver ainda os Acrdos do STJ de 26.09.2006
(Proc. n. 1422/04.3TBCVL-A.C1) e de 03.11.2011 (Proc. n. 13559/09.8T2SNT-A.L1.S1).
228
Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, ob. cit., p. 1079, nota 438.

69
c) Sntese conclusiva

Pelo exposto demonstrmos uma importante divergncia no seio do mbito processual


que estamos a tratar, concretamente no que diz respeito aos litgios emergentes de relaes
jurdicas desenvolvidas sob a gide do DAP, quando, no decorrer daquelas, tenha advindo um
facto gerador de responsabilidade civil extracontratual para o qual concorreu, em maior ou
menor medida, a violao de Direitos Fundamentais e/ou de princpios gerais da actividade
administrativa. Divergncia essa cujo elemento fulcral a natureza jurdica do ente em causa.
Ou seja, em matria de responsabilidade civil extracontratual por actos de gesto
privada, as pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado so demandadas junto dos
Tribunais Administrativos (cfr. artigo 4., n. 1, alnea g) do ETAF) que, no obstante
apreciem o litgio em funo de normas de Direito Privado (cfr. artigos 483. e seguintes do
CC), so ainda habilitados a apreciar as eventuais questes de DAP envolvidas no caso sub
judice.
O mesmo j no sucede com os demais sujeitos passivos da aplicao do DAP, pelo
que a responsabilidade civil extracontratual decorrente de actos de gesto privada
praticados por entidades administrativas privadas e entidades particulares com funes
administrativas est sujeita jurisdio dos Tribunais Judiciais e legislao privada
aplicvel. Consequentemente, mantm-se as dvidas de saber se a jurisdio civil ser a
melhor preparada para aferir das hipotticas questes de DAP que podem surgir a propsito
de uma aco de responsabilidade civil desta natureza.

4.2 A intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou


passagem de certides: anlise da jurisprudncia mais recente dos Tribunais
Administrativos

A intimao para prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de


certides, prevista e regulada nos artigos 104. a 108. do CPTA, representa a tutela
contenciosa dos direitos subjectivos consagrados no artigo 268., n.os 1e 2 da CRP. Inclui,
portanto, o direito informao procedimental (que abrange o direito informao sobre o
andamento dos processos e ao conhecimento das decises) e o direito informao no
procedimental (que compreende o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos),
consagrados, respectivamente, nos artigos 61. a 64. do CPA e no artigo 65. do CPA e na

70
Lei n. 46/2007, de 24 de Agosto (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, doravante
designada por LADA).
Ora, como sabemos os referidos direitos integram o mbito material do DAP, na
medida em que consubstanciam Direitos Fundamentais dos administrados cuja proteco se
justifica mesmo quando a Administrao actua sob os desgnios do Direito Privado.
semelhana do sucedido com as aces de responsabilidade civil extracontratual por
actos de gesto privada praticados por pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado,
a jurisdio competente para aferir da tutela dos mencionados direitos informao a
administrativa. Mas, desta feita, todos os sujeitos do DAP podem assumir a qualidade de
demandados juntos dos Tribunais Administrativos.
Para esta concluso concorreu, sobretudo, a mais recente jurisprudncia dos Tribunais
Administrativos superiores, em sentido divergente com alguma doutrina, mas acompanhada
por boa parte desta.
Vejamos em que termos.

Para MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, na esteira


de JOO CAUPERS, documento administrativo, para efeitos do exerccio do direito
informao, o documento relativo ao exerccio da actividade administrativa pblica, como
tal se considerando o documento produzido ou recolhido no exerccio normal de funes
administrativas pelos rgos que integram a Administrao Pblica, segundo a definio
constante do artigo 2. do CPA, mas tambm por entidades privadas de mo pblica, na
medida em que actuem no exerccio de prerrogativas de autoridade ou segundo um regime de
direito administrativo229.
Perante este conceito de documento administrativo, os Autores dele excluem os
documentos gerados por entidades jurdico-privadas que no disponham de poderes pblicos,
em especial, os produzidos no mbito de actividades que obedecem s regras do mercado
aberto e que, portanto, no resultam da actividade pblica administrativa230.
Ou seja, tomando o exerccio de prerrogativas de autoridade como elemento
fundamental de conexo entre as entidades jurdico-privadas e o conceito de documento

229
Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio ao Cdigo de
Processo nos Tribunais Administrativos, 3. ed. Revista, Almedina, 2010, pp. 695 e 699; JOO CAUPERS, Sobre
o conceito de documento administrativo in Cadernos de Justia Administrativa, n. 75, Maio/Junho de 2009,
pp. 9-10.
230
MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio, ob. cit., p. 696; JOO
CAUPERS, Sobre o conceito, ob. cit., p. 10.

71
administrativo, as entidades administrativas privadas e as entidades particulares com funes
administrativas - que so objecto de aplicao do DAP - cairiam fora daquele crculo, na
medida em que a sujeio ao DAP depende do exerccio de funes administrativas despido
de prerrogativas de autoridade.
Todavia, defendemos que a aplicao do DAP transversal a todas as actividades
desenvolvidas por aquelas entidades, mesmo as realizadas em mercado concorrencial. Desta
forma, abrimos a porta ao recurso aos Tribunais Administrativos para efectivao dos direitos
informao procedimental e no procedimental atravs do expediente processual da
intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides,
no domnio de todas as actividades desenvolvidas pelos sujeitos do DAP ( excepo das
entidades particulares com funes administrativas, cuja sujeio aos deveres de informao
comporta restries).
Para alm dos argumentos aventados pela doutrina e pela jurisprudncia a que
faremos referncia de seguida -, a posio que defendemos de reconhecer a competncia dos
Tribunais Administrativos, nesta matria, apoia-se no facto de a intimao consagrada nos
artigos 104. e seguintes do CPTA se apresentar como um meio processual neutro, isto , que
no bule com uma eventual questo material controvertida que esteja na sua gnese, nem
fora o tribunal a pronunciar-se sobre aquela. Trata-se, apenas, de um meio contencioso de
tutela do direito fundamental dos administrados informao, isento e independente,
inclusive, de um litgio judicial231-232. Nesta sequncia, no vemos porque deve o mesmo ser
restrito s entidades pblicas e s entidades privadas no exerccio de prerrogativas de
autoridade.
Queremos com isto dizer que o carcter neutro desta intimao constitui um forte
motivo para privilegiar a competncia dos Tribunais Administrativos de acordo com um
critrio de competncia material: ainda que estejam em causa relaes jurdico-privadas, a
verdade que, por fora da aplicao do DAP, so as mesmas envolvidas numa situao que
reclama a tutela do direito fundamental dos administrados informao.

231
Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio, ob. cit., p. 692.
Ver ainda o Acrdo do TCAS de 05.07.2012 (Proc. n. 08931/12). Na vigncia da LPTA, cfr. CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, Intimaes in Cadernos de Justia Administrativa, n. 16, Julho/Agosto de
1999, p. 63.
232
Note-se, contudo, que a intimao para prestao de informaes, consulta de processos e passagem de
certides no pode ser utilizado como meio para obter documentos com o intuito de instruir processos de
natureza cvel e criminal. Para este efeito, o interessado ter que lanar mo dos expedientes prprios previstos
na legislao processual criminal e cvel. Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS ALBERTO FERNANDES
CADILHA, Comentrio, ob. cit., pp. 702-704.

72
Concretizando um pouco mais as nossas ideias, comeamos pelo direito
informao no procedimental. Vamos, assim, proceder a uma breve anlise do mbito
subjectivo de aplicao da LADA, relacionando-o, naturalmente, com o prprio mbito
subjectivo do DAP por ns delimitado.
Como ensina MIGUEL ASSIS RAIMUNDO233, so trs as categorias de sujeitos passivos
do direito informao no procedimental, a saber:
i) Pessoas colectivas pblicas (alneas a), b), c) e e) do artigo 4., n. 1 da LADA);
ii) Entidades administrativas privadas (alneas d) e f) do artigo 4., n. 1 da LADA,
sendo, algumas delas, enquadrveis no n. 2 daquele artigo);
iii) Verdadeiros sujeitos privados (alnea g) do artigo 4., n. 1 da LADA e tambm o
seu n. 2).
Isto posto, vejamos em que medida o mbito sujeito do DAP encaixa no mbito dos
sujeitos passivos da LADA:

a) Pessoas colectivas pblicas cujo direito regulador o Direito Privado

Numa leitura rpida pelas alneas que MIGUEL ASSIS RAIMUNDO associa s pessoas
colectivas pblicas sujeitas aplicao da LADA, poderamos ser levados a concluir que em
nenhuma delas se faz referncia s pessoas colectivas pblicas cujo direito regulador o
Direito Privado.
Todavia, face a esta constatao, cumpre-nos fazer duas precises. Em primeiro lugar,
a alnea c) do n. 1 do artigo 4. da LADA faz meno s fundaes pblicas. Ora, esta
disposio tem que ser compaginada com os artigos 4., n. 1, alnea c), 49., n. 1 e 57. e
seguintes da Lei-Quadro das Fundaes, que institui as chamadas fundaes pblicas de
Direito Privado. Trata-se, precisamente, de pessoas colectivas pblicas reguladas pelo
Direito Privado e, como vimos, um domnio privilegiado de aplicao do DAP.
Por outro lado, as Entidades Pblicas Empresariais so um exemplo clssico deste tipo
de entidades que, embora no estejam compreendidas nas alneas enumeradas por MIGUEL
ASSIS RAIMUNDO, esto presentes nas alneas d) e f) do preceito em anlise: respectivamente,

233
Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Ainda o acesso informao detida por empresas pblicas Acrdo do
STA (1. Seco) de 30.5.2013, P. 263/12 in Cadernos de Justia Administrativa, n. 98, Maro/Abril de 2013,
p. 44.

73
rgos das empresas pblicas e rgos das empresas regionais, intermunicipais e
municipais. No podemos esquecer que, luz do artigo 3., n. 2 do RJSEEEP, as Entidades
Pblicas Empresariais so uma modalidade de Empresas pblicas, motivo pelo qual tambm
se acham expressamente contempladas pela LADA.
Acresce que, tambm nesta sede, no releva a distino entre actos de gesto pblica e
actos de gesto privada, pelo que toda a actividade perpetrada pelos sujeitos pblicos objecto
de privatizao do direito regulador est a coberto da aplicao da LADA234. A este propsito,
o STA, no seu acrdo de 31.08.2011 (Proc. n. 0758/11), esclareceu que para que um
documento seja considerado documento administrativo para efeitos a alnea a) do n. 1 do
referido artigo 3. daquela Lei, no se exige que ele esteja conexionado com alguma das
actividades administrativas, bastando que esteja na posse dos rgos e entidades referidos no
artigo seguinte, ou detidos em seu nome.
Conclumos, portanto, que o primeiro grupo de sujeitos que preenchem o mbito
subjectivo do DAP est compreendido no mbito subjectivo dos sujeitos passivos da LADA.

b) Entidades administrativas privadas

O exemplo paradigmtico das entidades administrativas privadas corresponde, como


sabemos, s Empresas pblicas - em cuja referncia, por razes de simplificao, fazemos
incluir as empresas municipais, intermunicipais e regionais cfr. artigo 4., n. 1, alneas d) e
f) da LADA.
precisamente nesta matria que os Tribunais Administrativos se tm, com mais
frequncia, deparado com o dilema de perceber os limites da aplicao da LADA no domnio
das Empresas pblicas quando os documentos ou informaes solicitadas pelos particulares
respeitam a actividades exercidas em mercado concorrencial ou despidas de prerrogativas de
autoridade.
Desde j avanamos que, na sua jurisprudncia mais recente, plasmada nos Acrdos
do STA de 08.07.2009 (Proc. n. 0451/09), 30.09.2009 (Proc. n. 0453/09 e Proc. 0493/09),
20.01.2010 (Proc. n. 01110/09), 01.06.2010 (Proc. n. 0965/09), 28.03.2012 (Proc. n.
0236/12) e nos Acrdos do TCAS de 15.07.2009 (Proc. n. 05097/09) de 05.07.2012 (Proc.
n. 08931/12), os Tribunais Administrativos tm sido partidrios da tese, tambm

234
Cfr. JOO MIRANDA, O acesso informao administrativa no procedimental das entidades privadas in
Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, Vol. II, FDUL, Coimbra Editora, 2010, p. 444. Em
sentido contrrio, ver JOO CAUPERS, Sobre o conceito, ob. cit., p. 9.

74
preponderante na doutrina235, de que as Empresas pblicas esto genericamente sujeitas
aplicao da LADA, independentemente do facto de a actividade em causa ser ou no
prosseguida em contexto concorrencial236.
Ora, o quadro desenhado preenche o artigo 4., n. 1, alnea d) da LADA que se refere
simplesmente aplicao da presente lei aos rgos das empresas pblicas, no fazendo
qualquer aluso qualidade em que tais entidades, em dado momento, actuam.
No domnio da lei anterior (Lei n. 65/93, de 26 de Agosto), estava difundida a ideia
de que o direito de acesso informao administrativa se circunscrevia aos documentos e
informaes emanadas no exerccio de funes administrativas ou de poderes de autoridade
(embora a Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos CADA -, nos seus
pareceres, pugnasse j por soluo diversa237) 238.
luz da actual LADA, a jurisprudncia administrativa tem entendido que as Empresas
pblicas, mesmo que actuem ao abrigo de normas de Direito Privado, com vista ao
cumprimento da misso que lhes legalmente imposta pelo artigo 4. do RJSEEEP, esto,
ainda que indirectamente a desenvolver uma actividade ou funo materialmente

235
Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Ainda o acesso, ob, cit., pp. 44, nota 12, 46-54; PEDRO COSTA
GONALVES, O direito de acesso informao detida por empresas do sector pblico, in Cadernos de Justia
Administrativa, n. 81, Maio/Junho de 2010, p. 8; JOO MIRANDA, O acesso, ob, cit., pp. 443-450. Em
sentido contrrio, isto , defendendo que a informao relativa actividade desenvolvida pelas Empresas
pblicas em mercado concorrencial no objecto de tutela pela LADA, ver JOO CAUPERS, Sobre o
conceito, ob. cit., pp. 9-10; no domnio da legislao antiga, JOS RENATO GONALVES, Acesso Informao
das Entidades Pblicas, Almedina, 2010, pp. 40-42 e 140 e seguintes; MRIO AROSO DE ALMEIDA / CARLOS
ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentrio, ob. cit., p. 696. Para um resume das principais posies da
doutrina, da CADA e dos Tribunais Administrativos at 2007, ver MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, As Empresas
pblicas nos Tribunais Administrativos, Contributo para a delimitao do mbito da jurisdio administrativa
face s entidades empresariais instrumentais da Administrao Pblica, Almedina, 2007, pp. 209-221.
236
O argumento de que a sujeio LADA das Empresas pblicas que desenvolvem a sua actividade em
mercado aberto seria um elemento de distoro do princpio da igualdade dos agentes econmicos (entre ns,
defendido sobretudo por Jos Renato Gonalves em JOS RENATO GONALVES, Acesso Informao, ob. cit.,
pp. 40-42 e 140 e seguintes), foi ultrapassado pela doutrina atravs da prescrio de excepes e restries ao
exerccio do direito informao procedimental, nomeadamente a prevista no n. 6 do artigo 6. da LADA que
restringe o acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida
interna de uma empresa. Cfr. JOO MIRANDA, O acesso, ob, cit., pp. 447-448 e 450; MIGUEL ASSIS
RAIMUNDO, Ainda o acesso, ob, cit., pp. 47 e 53-54; PEDRO GONALVES, O direito, ob. cit., pp. 9-10. No
mesmo sentido, j se pronunciou o TC no seu acrdo n. 496/2010, de 15.12.2010 (Proc. n. 964/09), bem como
o STA nos seus Acrdos de 30.09.2009 (Proc. n. 493/09 e Proc. n. 453/09).
237
A CADA, no seu Parecer n 164/2001, de 12 de Setembro de 2001, refere expressamente que fuga ao direito
fuga para o Direito Privado no afasta o carcter pblico do substracto pessoal e patrimonial dessas entidades e
o carcter pblico da actividade que desempenham, o que denota bem a presena de preocupaes associadas
razo de ser do DAP. Ver ainda os Pareceres da CADA n. 206/200, de 08 Setembro de 2004, n. 12/2005, de 12 de Janeiro
de 2005, e n. 258/2007, de 24 de Outubro de 2007.
238
Para uma anlise sobre as orientaes da CADA e da doutrina no domnio da Lei 65/93, de 26 de Agosto, ver
JOO MIRANDA, O acesso, ob. cit., pp. 434-437 e ainda o resumo feito no Acrdo do TCAS de 05.07.2012
(Proc. n. 08931/12).

75
administrativa, sujeita, por consequncia, LADA239. Desta forma, contorna-se o disposto no
artigo 3., n. 2, alnea b) que exclui do mbito de aplicao da LADA os documentos cuja
elaborao no releve da actividade administrativa.
Acresce que, de novo, o legislador prescindiu da diferenciao entre actos de gesto
pblica e actos de gesto privada, o que significa que em relao a todos eles tutelado o
direito de acesso informao no procedimental por parte dos cidados 240. Ou seja, mesmo
quando actuam sob a gide do Direito Privado, protagonizando relaes jurdico-privadas, as
entidades administrativas privadas esto sujeitas aplicao da LADA, por efeito da sujeio
ao DAP. Nesta matria, o DAP cumpre o objectivo de zelar pela transparncia da actuao
destas entidades, sendo certo que os deveres de informao previstos no direito societrio no
so suficientes para assegurar tal propsito241.
Nesta sequncia, tambm o segundo ncleo de sujeitos que inclumos no mbito
subjectivo do DAP est abrangido pelo mbito subjectivo de aplicao da LADA. Falta, por
isso, perceber se o mesmo se passa com as entidades particulares com funes
administrativas.

c) Entidades particulares com funes administrativas

Quanto s entidades particulares com funes administrativas, poderia, primeira


vista, parecer mais difcil o seu enquadramento no mbito de aplicao da LADA, graas
sua mais tnue ligao com a esfera administrativa.
Contudo, o facto de exercerem funes administrativas, ainda que o faam a
descoberto de quaisquer prerrogativas de autoridade, constitui o elemento de conexo
necessrio e suficiente para legitimar a aplicao de preceitos de Direito Pblico.
Por este motivo, o legislador as contemplou no artigo 4., n. 1, alnea g) da LADA,
onde colocou, em alternativa, o exerccio de funes administrativas e a titularidade de
poderes pblicos. Deste modo, afastou a dvidas que se colocavam no domnio da vigncia da

239
Ver, neste sentido, os Acrdos do STA de 08.07.2009 (Proc. n. 0451/09), 30.09.2009 (Proc. n. 0453/09 e
Proc. 0493/09), 01.06.2010 (Proc. n. 0965/09), 28.03.2012 (Proc. n. 0236/12) e nos Acrdos do TCAS de
15.07.2009 (Proc. n. 05097/09) de 05.07.2012 (Proc. n. 08931/12)
240
Cfr. Parecer da CADA n. 137/2005, de 29 de Junho de 2005; JOO MIRANDA, O acesso, ob. cit., pp. 445-
446.
241
Cfr. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, As Empresas pblicas, ob. cit., p. 232; JOO MIRANDA, O acesso, ob.
cit., pp. 449-450.

76
Lei n. 65/93, de 26 de Agosto e que levavam parte da doutrina a restringir a aplicao da
referida lei s entidades particulares dotadas de prerrogativas de autoridade.
Mas, tal exigncia j no consta da actual redaco da LADA, o que nos permite dizer
que as entidades particulares com funes administrativas so sujeitos passivos do direito de
acesso informao no procedimental na estrita medida em que exeram funes
administrativas242, estando, por isso, obrigadas a satisfazer tal direito relativamente aos
documentos e informaes que digam respeito funo administrativa que exercem.
Isto significa que a LADA no goza, aqui, de uma aplicao indiscriminada, como
acontece com as pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado e as entidades
administrativas privadas. Torna-se, assim, necessria a presena de uma relao de
dependncia entre o documento ou informao solicitados e a actividade administrativa
exercida pela entidade particular com funes administrativas. Consequentemente, a LADA
no se aplica aos demais contextos em que as estas entidades actuam, por no se poderem
considerar como documentos administrativos aqueles que no relevam da actividade
administrativa (cfr. artigo 3., n. 2, alnea b) da LADA).
Sem prejuzo das ressalvas acabadas de referir, tambm o ltimo grupo de entidades
que preenchem o mbito subjectivo do DAP est includo no mbito subjectivo de aplicao
da LADA. Do mesmo modo que a sua integrao no crculo da Administrao Pblica se
realiza a ttulo funcional, tambm a sujeio das entidades particulares com funes
administrativas LADA obedece a um critrio de integrao funcional243.

Uma vez analisado o direito informao no procedimental, somos forados a


concluir que aqueles sujeitos passivos tambm o so no que concerne ao direito
informao procedimental, sendo que a imbricao com o mbito subjectivo do DAP resulta
nos mesmos termos.
Entendimento contrrio resultaria na concluso absurda de que a proteco do direito
informao no procedimental mais forte e mais ampla do que a correspondente
informao procedimental, da que JOO MIRANDA defenda uma interpretao actualista do

242
Cfr. PEDRO COSTA GONALVES, O direito, ob. cit., p. 8, nota 18; JOO MIRANDA, O acesso, ob. cit.,
pp. 450-452; MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Ainda o acesso, ob, cit., p. 43-44.
243
Cfr. PEDRO COSTA GONALVES, O direito, ob. cit., pp. 8, nota 18, e 9; MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, Ainda
o acesso, ob. cit., pp. 44.

77
mbito subjectivo de aplicao dos artigos 61. a 64. do CPA, conjugados com o artigo 2. do
mesmo diploma244.
Aps esta anlise, a finalizao deste ponto carece apenas de mais duas observaes:
em primeiro lugar, a definio de um conceito de informao/documento administrativa/o que
consiga abarcar, o melhor possvel, a realidade descrita e, em segundo, a relao entre os
sujeitos passivos do direito informao (em ambas as suas vertentes) e a legitimidade
passiva prevista no artigo 10. do CPTA, para efeitos de recurso intimao para prestao de
informaes, consulta de processos e passagem de certides.
Quanto ao conceito de informao/documento administrativa/o o mesmo deve ser
entendido como toda a informao ou respectivo suporte (sob a forma escrita, visual, sonora,
electrnica ou outra) que esteja na disponibilidade de um rgo ou entidade da Administrao
Pblica em sentido amplo, relativo a todas as dimenses das actividades por si desenvolvidas.
Excepcionam-se, porm, as entidades particulares com funes administrativas cuja qualidade
de sujeitos passivos do direito informao depende da presena de uma ligao entre a
informao ou documento solicitado e a funo administrativa que desempenham.
Finalmente, o artigo 10., n. 1 do CPTA estabelece que cada aco deve ser proposta
contra a outra parte na relao material controvertida, no restringindo, assim, a legitimidade
passiva subjectivao pblica do ente demandado. Acresce que, do ponto de vista
substantivo, j explicmos em que termos as pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito
Privado, as entidades administrativas privadas e as entidades particulares com funes
administrativas se acham subordinadas ao exerccio do direito informao (procedimental e
no procedimental), pelo que, conclumos, que todas elas podem ser demandadas nos
Tribunais Administrativos, ao abrigo do disposto nos artigos 104. e seguintes do CPTA.
A somar ao exemplo da responsabilidade civil extracontratual nos termos supra
expostos, o direito dos administrados informao, constitucionalmente previsto no artigo
268., n.os 1 e 2, consubstancia mais uma dimenso do mbito material do DAP cuja tutela
contenciosa assegurada pela jurisdio administrativa.

244
Cfr. JOO MIRANDA, O acesso, ob. cit., pp. 457-458. Em sentido contrrio, isto , restringindo a aplicao
do direito informao procedimental previsto no CPA s empresas pblicas que exeram poderes de
autoridade, ver PEDRO GONALVES, O direito, ob. cit., pp. 6-7.

78
CAPTULO V Teoria e Prtica

1. Direito Administrativo Privado o conceito

Uma vez percorridos os quatro mbitos (subjectivo, objectivo, material e processual)


que delineamos para melhor compreenso do DAP, cumpre-nos agora fazer um apanhado dos
contedos por ns expostos.
Comeando pelo mbito subjectivo, demostrmos qual a ligao existente entre
concretos processos de privatizao e os sujeitos objecto da aplicao do DAP, chegando
concluso de que aquele se aplica aos seguintes entes:
a) Pessoas colectivas pblicas, sujeitas ao Direito Privado e, nessa medida, objecto de um
processo de privatizao do direito aplicvel;
b) Pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito Privado, mas geradas no espao do sector
pblico para cumprimento de funes administrativas (entidades administrativas privadas),
resultantes, assim, de um processo de privatizao formal;
c) Pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito Privado e geradas no seio do sector
privado, mas cuja actividade desenvolvida corresponde ao exerccio de funes
administrativas (entidades particulares com funes administrativas), estando, por isso, em
causa um processo de privatizao da gesto ou explorao de tarefas.
No que respeita ao mbito objectivo, discutimos os limites das (eventuais) reservas de
Direito Administrativo e de pessoa colectiva pblica, por forma a compreender quais as
tarefas ou funes, cuja prossecuo no pode ser feita atravs do Direito Privado, seja pelas
formas de actuao, seja pelas formas de organizao privadas. Neste ponto, chegmos
concluso de que o DAP tem nos servios pblicos e nas actividades de cariz econmico
(mesmo as exercidas em contexto de mercado aberto) o seu domnio de aplicao por
excelncia.
Quanto ao mbito material, dissemos que o DAP compreende a aplicao dos Direitos
Fundamentais, em especial, os Direitos Fundamentais dos administrados, previstos nos artigos
267., n.os 1 e 5 e 268., n.os 1, 2 e 3 da CRP (v.g., direito informao e direito
fundamentao das decises) e os princpios gerais da actividade administrativa, previstos no
artigo 266. da CRP (v.g., princpios da igualdade, proporcionalidade, justia e boa f).

79
Finalmente, no que tange ao mbito processual, comeamos por qualificar as relaes
jurdicas encetadas ao abrigo do DAP como relaes jurdico-privadas. Embora o carcter
privado da relao jurdica em causa no seja, por si s, um factor de excluso da
competncia dos Tribunais Administrativos para dirimir os litgios dela emergentes, fomos
levados a concluir, luz da actual legislao sobre organizao judiciria, que os Tribunais
Judiciais so os tribunais competentes para apreciar e julgar questes que reclamem a
aplicao no DAP. Contudo, apontmos duas situaes em que a competncia pertence aos
Tribunais Administrativos: por um lado, no domnio das aces de responsabilidade civil
extracontratual por actos e omisses praticados pelas pessoas colectivas pblicas sujeitas ao
Direito Privado e, por outro, no quadro da intimao para prestao de informaes, consulta
de processos ou passagem de certides (neste ltimo caso, esto abrangidos todos os sujeitos
passivos do DAP).
Recapitulando e lanando mo de uma frmula j utilizada neste estudo, diramos que
o DAP compreendido por um conjunto de normas relativas aos Direitos Fundamentais e
aos princpios gerais da actividade administrativa, aplicveis quando esteja em causa a
prossecuo de funes administrativas ao abrigo do Direito Privado, por entidades que
actuam, em concreto, desprovidas de poderes pblicos.

2. Exerccio prtico - anlise do Acrdo de Uniformizao de Jurisprudncia do STA


de 20.05.2010 (Proc. n. 01113/09)

No mbito da discusso em torno da jurisdio competente para aferir da aplicao de


preceitos de DAP, mostra-se de todo o interesse apresentar e analisar, ainda que de forma
sinttica, o Acrdo de Uniformizao de Jurisprudncia do STA de 20.05.2010 (Proc. n.
01113/09)245, que contou com cinco votos de vencido.
O litgio subjacente ao referido acrdo resume-se questo de saber se o Conselho de
Administrao de uma Empresa pblica (organizada sob a forma de sociedade annima de
capitais exclusivamente pblicos) tem, na determinao de uma pena disciplinar a aplicar a

245
Este acrdo j foi objecto de comentrio por Pedro Gonalves, tendo o Autor focado a sua anlise no
problema da natureza jurdica das sociedades de capitais exclusiva ou predominantemente pblicos. Todavia, a
nossa abordagem passar por outros pontos, pelo que remetemos para o mencionado comentrio a anlise
daquele ponto. Cfr. PEDRO GONALVES, Natureza jurdica das sociedades de capitais exclusiva ou
maioritariamente pblicos Acrdo do STA de 20.5.2010, P. 1113/09 in Cadernos de Justia Administrativa,
n. 84, Novembro/Dezembro de 2010, pp. 14-31.

80
uma funcionria, que deliberar por escrutnio secreto, dando, assim, cumprimento ao
preceituado no artigo 24., n. 2 do CPA.
O entendimento que fez vencimento no acrdo respondeu afirmativamente
interrogao colocada, atravs das seguintes premissas: (i) os rgos das sociedades annimas
de capitais exclusivamente pblicos so rgos da Administrao Pblica, nos termos do
artigo 2., n. 2, alnea b) do CPA, quando exeram prerrogativas de autoridade; (ii) o poder
disciplinar corresponde ao exerccio do chamado ius imperii; (iii) como tal, o acto
administrativo de punio disciplinar de uma funcionria obedece disciplina do CPA,
nomeadamente quanto ao estatudo no seu artigo 24., n. 2; (iv) a ndole pblica do problema
em causa justifica que os Tribunais Administrativos detenham competncia ratione materiae
para o conhecimento da aco dos autos.
Todavia, rebatendo tais argumentos, parte dos Conselheiros que votaram vencidos
esclarecem que a actividade desenvolvida pelas empresas pblicas se rege pelo Direito
Privado (cfr. artigo 7., n. 1 do RJSEEEP). Na medida em que esto integradas na
administrao indirecta do Estado, so-lhes aplicveis normas de Direito Pblico, de acordo
com o que decorre da teoria do Direito Administrativo Privado.
Nesta linha, a submisso das empresas pblicas a regras de Direito Administrativo
no converte os seus rgos em rgos da administrao (ainda que no exerccio de
prerrogativas de autoridade), sem prejuzo da sua vinculao aos princpios e normas
administrativos de cariz fundamental (cfr. artigo 2., n. 5 do CPA).
Por outro lado, embora o problema da competncia da jurisdio administrativa no
tenha sido suscitado nos autos, a questo levantada, mas no tratada, num dos votos de
vencido.
Isto posto, analisemos o acrdo, luz da dogmtica do DAP que almejmos construir
no presente estudo.

a) mbito subjectivo

No caso concreto que subjaz ao acrdo em comentrio, est envolvida uma Empresa
pblica, em particular, a APSS Administrao dos Portos de Setbal e Sesimbra, S.A..

81
Trata-se de uma sociedade annima de capitais exclusivamente pblicos246 e, por isso, uma
Empresa pblica tout court, nos termos do artigo 3., n. 1, alnea a) do RJSEEEP.
Na realidade, a APSS, S.A. resultou de um processo de privatizao formal: o
Decreto-Lei n. 338/98, de 3 de Novembro procedeu transformao da anterior
Administrao dos Portos de Setbal e Sesimbra - um instituto pblico dotado de
personalidade jurdica de direito pblico e de autonomia administrativa, financeira e
patrimonial, cujo estatuto orgnico foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 376/89, de 25 de
Outubro - na mencionada sociedade annima de capitais exclusivamente pblicos.
Por conseguinte, a APSS, S.A. uma pessoa colectiva formalmente privada que se
rege pelas normas aplicveis s sociedades annimas, ou melhor, pelo Direito Societrio
Administrativo (cfr. artigo 1., n. 2 do Decreto-Lei n. 338/98, de 3 de Novembro).
Neste contexto e semelhana das demais Empresas pblicas tout court, a APSS, S.A.
consubstancia uma entidade administrativa privada e integra o conceito de Administrao
Pblica em sentido estrito. Nessa medida e pelas razes aduzidas em local prprio neste
estudo, a APSS, S.A. est compreendida no mbito subjectivo de aplicao do DAP.

b) mbito objectivo

Nos termos do artigo 3. dos seus Estatutos, a APSS, S.A. tem por objecto a
administrao dos portos de Setbal e Sesimbra, visando a sua explorao econmica,
conservao e desenvolvimento e abrangendo o exerccio das competncias e prerrogativas de
autoridade porturia que lhe estejam ou venham a estar cometidas.
A actividade de explorao de portos martimos foi, at 1997, uma actividade
econmica vedada a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza (cfr. artigo
4., alnea h) da Lei n. 46/77, de 8 de Julho revogada pelo artigo 5. da Lei n. 88-A/97, de 25
de Julho). Actualmente, trata-se de uma actividade que, inclusive, pode ser concessionada
(cfr. artigo 1., n. 1, alnea d) da Lei n. 88-A/97, de 25 de Julho).
Enquanto actividade de explorao de vias de comunicao, estamos aqui na presena
de um servio pblico. Como tivemos oportunidade de referir, os servios pblicos so o
domnio, por excelncia, de aplicao do DAP.

246
Cfr. Artigo 1., n. 1 do Decreto-Lei n. 338/98, de 3 de Novembro, sucessivamente alterado pelo Decreto-Lei
n. 334/2001, de 24 de Dezembro e pelo Decreto-Lei n. 46/2002, de 2 de Maro e artigo 1., n. 1 dos Estatutos
da APSS,S.A., publicados em anexo quele diploma.

82
Note-se, contudo, que a APSS, S.A., por disposio expressa da lei, pode ser titular de
prerrogativas de autoridade, porquanto a sua actuao no exerccio de tais prerrogativas rege-
se por normas de Direito Pblico (cfr. artigo 1., n. 3 Decreto-Lei n. 338/98, de 3 de
Novembro)247.
Face ao exposto, conclumos que a actividade desenvolvida pela APSS, S.A. , em
parte, subsumvel ao mbito objectivo de aplicao do DAP.
Veja-se, porm, que o problema que est na base do acrdo em anlise no diz
respeito ao exerccio de uma funo administrativa, em concreto, da explorao e gesto de
um porto martimo. Antes est em causa uma relao de emprego pblico, porque, por
determinao da lei, os anteriores trabalhadores do ento instituto pblico transitaram para a
nova empresa pblica, mantendo a anterior situao jurdico-profissional, incluindo a natureza
do vnculo248.
Nessa medida, -lhes aplicvel, em matria disciplinar, o Estatuto Disciplinar dos
Trabalhadores que Exercem Funes Pblicas (Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro), o que j
no acontece com os restantes trabalhadores aos quais passa a ser aplicvel o regime jurdico
do contrato individual de trabalho249.
De todo o modo, no estando em causa o exerccio de uma actividade ou funo
administrativa, no haveria lugar aplicao do DAP. Neste caso, a APSS, S.A. v-se
colocada na posio de entidade empregadora e no de prestadora de um servio pblico, pelo
que o caso sub judice no reclamaria a aplicao do DAP, ainda que estivesse em causa uma
relao laboral privada.

c) mbito material

No caso dos autos em apreciao, discute-se a aplicao do artigo 24., n. 2 do CPA,


isto , a necessidade de deliberao por escrutnio secreto da determinao da pena disciplinar
a aplicar a uma funcionria.

247
Pedro Gonalves mostra-se crtico quanto opo privatizadora das actividades de explorao e gesto
porturia, na medida em que tratando-se de entidades que se dedicam execuo de funes essencialmente
autoritrias (de regulao e de gesto dominial), a sua actividade ficar, por isso, genericamente sujeita ao direito
administrativo. Cfr. PEDRO GONALVES, Natureza jurdica, ob. cit., p. 30. Ver, no mesmo sentido, JOS
CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Lies, ob. cit., p. 68.
248
Cfr. Artigo 16., n. 1 do Decreto-Lei n. 338/98, de 3 de Novembro e artigo 1. do Estatuto de Pessoal das
Administraes Porturias (Decreto-Lei n. 421/99, de 21 de Outubro).
249
Cfr. Artigo 23., n.os 1 e 2 do Estatuto de Pessoal das Administraes Porturias.

83
Na verdade, os artigos 13. e seguintes do CPA, que congregam um conjunto de
normas relativas aos rgos colegiais da Administrao Pblica, no fazem parte do mbito
material do DAP250.
Todavia, como j fizemos referncia, estamos perante uma relao de emprego
pblico, sujeita a aplicao de diplomas pblicos, pese embora a entidade empregadora se
tenha convertido numa empresa pblica tout court. Esta situao somente possvel graas
permanncia do vnculo pblico dos trabalhadores que transitaram do anterior instituto
pblico que entretanto deu lugar APSS, S.A.
Ora, esta conjugao de factores torna bastante complexa a tarefa de perceber de que
forma se conjugam, por um lado, o CSC enquanto direito aplicvel ao funcionamento dos
rgos estatutrios de uma empresa pblica e, por outro, a legislao relativa ao emprego
pblico.
PEDRO GONALVES soluciona o problema colocado, distinguindo, no procedimento de
tomada da deliberao pela qual o Conselho de Administrao da APSS, S.A. decidiu punir
disciplinarmente uma funcionria, dois momentos: em primeiro lugar, destaca o momento da
formao da vontade, ao qual aplicvel o disposto no CSC e, em segundo lugar, autonomiza
o momento da formao do acto que obedece aos preceitos de Direito Administrativo
aplicveis251.

d) mbito processual

No caso sub judice, a jurisdio competente para apreciar este litgio a jurisdio
administrativa, luz do preceituado no artigo 4., n. 1, alnea a) do ETAF, uma vez que est
em causa a tutela de direito e interesses legalmente protegidos de um particular directamente
fundados em normas de Direito Administrativo.
O acto de aplicao da pena disciplinar consubstancia um acto materialmente
administrativo, impugnvel nos termos do artigo 51., n. 2 do CPTA. Como refere PEDRO
GONALVES, a prtica de actos pblicos por entidades privadas no domnio das relaes de

250
Pedro Gonalves de opinio de que os artigos 13. e seguintes do CPA no se aplicam a entidades privadas,
mesmo no exerccio de prerrogativas de autoridade. Cfr. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes
Pblicos, ob. cit., p. 1048.
251
Cfr. PEDRO GONALVES, Natureza jurdica, ob. cit., p. 31.

84
emprego apresenta-se normal quando se trate de entidades criadas por transformao de
anteriores entidades pblicas252.

e) Apreciao

O Acrdo de Uniformizao de Jurisprudncia do STA de 20.05.2010 (Proc. n.


01113/09) que ousamos comentar, por ter sido dos poucos, seno o nico, em que
encontrmos uma referncia ao DAP, procura resolver o problema de saber se o artigo 24.,
n. 2 do CPA (epigrafado de forma de votao) se aplica tomada de uma deliberao por
parte do Conselho de Administrao da APSS, S.A. atravs do qual foi aplicada uma pena
disciplinar a uma funcionria. Funcionria essa cujo vnculo laboral manteve o carcter
pblico, no obstante a transformao do anterior instituto pblico numa empresa pblica tout
court.
Foi precisamente o facto de o vnculo laboral em causa ser de natureza pblica que
determinou a aplicao, a ttulo principal, do Direito Administrativo, mormente direito do
emprego pblico.
Mas, por um lado, no andou bem o STA, na posio que fez vencimento, por ter
misturado os momentos da formao da vontade e da formao do acto e, em
consequncia, ter feito aplicar ao acto punitivo o disposto no artigo 24., n. 2 do CPA, sendo
que, luz do referido, o primeiro momento obedece aos termos preceituados no CSC.
Por outro lado, a posio vertida no primeiro voto de vencido tambm no de
sufragar, j que pugnou pela aplicao do DAP ao litgio em julgamento. Como explicmos
supra, a APSS, S.A. no se encontrava no exerccio de uma funo administrativa mas antes
na posio de empregador, o que, desde logo, afasta a aplicao do DAP.
O mesmo j no sucederia se estivesse em causa um litgio ocorrido entre a APSS,
S.A. e um particular, colocado na posio de administrado. Nesta situao hipottica, a APSS,
S.A. (entidade administrativa privada), no exerccio da funo administrativa de que est
incumbida e que desenvolve sob a forma jurdica privada e ao abrigo do Direito Privado,
estaria sujeita aplicao do DAP e, em consequncia, jurisdio dos Tribunais Judiciais (a
menos que o problema suscitado dissesse respeito ao exerccio dos direitos informao
procedimental e no procedimental, situao em que a jurisdio competente seria a
administrativa).

252
Cfr. PEDRO GONALVES, Natureza jurdica, ob. cit. , p. 30, nota 36.

85
CONCLUSES

Na elaborao da presente tese de Mestrado moveu-nos o objecto de compreender este


direito suis generis que toma a designao de Direito Administrativo Privado. Comemos,
por isso, por enquadr-lo no seio do Direito Administrativo, graas natureza pblico-
administrativa dos preceitos que o integram, bem como natureza administrativa das funes
exercidas pelos entes a que se aplica, a par do intuito que persegue: salvaguarda dos direitos e
interesses dos administrados.
No ordenamento jurdico portugus, as referncias ao DAP so genericamente
associadas aos diferentes fenmenos de privatizao ocorridos nos ltimos anos e
necessidade de mediar a aplicao, por vezes conflituante, entre o Direito Privado e o Direito
Pblico Administrativo. Acresce que a razo de ser do DAP est invariavelmente ligada
necessidade salvaguarda de um ncleo de direitos e interesses dos cidados administrados,
frente a uma Administrao que actua e se organiza sob os desgnios do Direito Privado.
Assim, demonstrmos que a Administrao Pblica, independentemente do direito que aplica
e da forma que assume, no se comporta como se de um mero particular se tratasse.
Mas, para alcanar o objectivo pretendido colocmos em cima da mesa quatro
questes.
Em primeiro lugar, interrogmo-nos sobre quem ou que entidades esto sujeitas ao
DAP e conclumos que esto compreendidas no mbito subjectivo daquele (i) as pessoas
colectivas pblicas, sujeitas ao Direito Privado e, nessa medida, objecto de um processo de
privatizao do direito aplicvel; (ii) as pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito
Privado, mas geradas no espao do sector pblico para cumprimento de funes
administrativas (entidades administrativas privadas), resultantes, assim, de um processo de
privatizao formal; (iii) e as pessoas colectivas privadas, sujeitas ao Direito Privado e
geradas no seio do sector privado, mas cuja actividade desenvolvida corresponde ao exerccio
de funes administrativas (entidades particulares com funes administrativas), estando, por
isso, em causa um processo de privatizao da gesto ou explorao de tarefas.
Em segundo lugar, perguntmo-nos a que actividades ou funes se aplica o DAP,
para, desta forma, preenchermos o mbito objectivo do conceito. Neste ponto, percebemos
que o elemento essencial so as funes administrativas no reservadas, pela Constituio,
aplicao do Direito Administrativo e forma de pessoa colectiva pblico, porquanto o DAP

86
se aplica, por excelncia, no domnio dos servios pblicos e das actividades de cariz
econmico (mesmo as exercidas em contexto de mercado aberto).
Em terceiro lugar, impe-se perceber o qu, ou seja, que princpios e normas esto
compreendidos no DAP. Ora, a resposta a esta questo permitiu-nos preencher o mbito
material do DAP com os preceitos relativos aos Direito Fundamentais, com especial destaque
para os Direitos Fundamentais dos administrados, e aos princpios gerais da actividade
administrativa, sem esquecer o papel do princpio da constitucionalidade.
Finalmente, restava esclarecer qual a jurisdio competente para aferir da aplicao do
DAP e, portanto, para dirimir os litgios emergentes das relaes jurdicas (privadas)
encetadas ao abrigo do DAP. De acordo com a actual distribuio de competncias entre a
jurisdio dos Tribunais Judiciais e a dos Tribunais Administrativos, conclumos que cabe aos
primeiros apreciar e julgar os litgios de que cuidamos. Excepcionam-se, porm, as hipteses
associadas s aces de responsabilidade civil extracontratual (por actos e omisses
praticados pelas pessoas colectivas pblicas sujeitas ao Direito Privado) e Intimao para
prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides, cuja competncia
para apreciao e julgamento cabe aos Tribunais Administrativos.
Com efeito e em jeito de sntese, DAP ainda um Direito Administrativo
compreendido por um conjunto de normas relativas aos Direitos Fundamentais e aos
princpios gerais da actividade administrativa, aplicveis quando esteja em causa a
prossecuo de funes administrativas ao abrigo do Direito Privado, por entidades que
actuam, em concreto, desprovidas de poderes pblicos.

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