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CURSO ON-LINE DIREITO ADMINISTRATIVO TEORIA

PROFESSOR: FABIANO PEREIRA

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

1. INTRODUO
Na aula passada, identificamos que a expresso Administrao
Pblica no apresenta um sentido nico, pois pode ser estudada e
analisada sob vrios enfoques diferentes. Dentre os vrios sentidos que
podem ser atribudos referida expresso, encontram-se o sentido
objetivo, material ou funcional e ainda o sentido subjetivo, formal ou
orgnico.
Em sentido subjetivo, a Administrao Pblica pode ser entendida
como o conjunto de rgos, entidades e agentes pblicos encarregados
do exerccio da funo administrativa. Esse um sentido que as bancas
examinadoras gostam muito de exigir em suas provas, mas que no
apresenta qualquer dificuldade para assimilao.
A partir de agora, utilizarei a expresso Administrao Pblica somente
em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste
momento, aos rgos e entidades que a integram. E os agentes pblicos
sero esquecidos? claro que no, iremos estud-los posteriormente em
uma aula especfica.

2. RGOS PBLICOS

Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigaes so


conhecidos como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer
relaes jurdicas com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois a
existncia de uma personalidade que possibilita o estabelecimento de
relaes jurdicas.
O Estado considerado um ente personalizado, ou seja, dotado de
personalidade jurdica, entretanto, no possui vontade prpria, no
consegue se expressar diretamente para estabelecer relaes jurdicas com
outras pessoas ou sujeitos de direito. Sendo assim, obrigado a manifestar
a sua vontade atravs da atuao de seus agentes pblicos, cujos atos
praticados lhe so diretamente imputados (quando o agente pblico pratica
um ato no exerccio da funo pblica, como se o prprio Estado o
estivesse praticando e, portanto, o ente estatal que inicialmente dever ser
responsabilizado pelos prejuzos que eventualmente forem causados a
terceiros).
Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de
se atribuir a uma pessoa jurdica (Estado) atos praticados por pessoas

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fsicas (agentes pblicos). E, como no poderia ser diferente, no difcil


voc encontrar uma questo em prova sobre o tema.
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurdica da relao entre
Estado e agentes pblicos

2.1. Teoria do mandato


Esta teoria considerava o agente, pessoa fsica, como mandatrio da
pessoa jurdica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias
criadas para explicar a ligao do Estado (que uma pessoa jurdica) a uma
pessoa natural (agente pblico).
Alegavam os seus defensores que os agentes pblicos atuavam em
nome do Estado em virtude de uma suposta procurao que lhes havia sido
outorgada. Ora, como um ente que no tem vontade prpria, como o caso
do Estado, poderia outorgar uma procurao a algum?
Por no conseguir responder pergunta acima, a teoria restou
superada e voc precisa saber de sua existncia apenas para fins de
concurso pblico.

2.2. Teoria da representao


Se comparada com a teoria anterior, possui critrios mais sensatos e
razoveis, pois afirma que a atuao dos agentes pblicos expressaria a
vontade do Estado em decorrncia de lei. O agente pblico seria
equiparado a um tutor ou curador e o Estado seria um incapaz.
Essa teoria tambm foi muito criticada, tendo sido descartada
doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria
escolhendo os seus prprios representantes, o que no acontece na tutela
ou curatela. Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de
representao e causasse prejuzo a terceiros, o Estado no poderia ser
responsabilizado, o que seria inadmissvel.

2.3. Teoria do rgo


Criada pelo jurista alemo Otto Gierke, a teoria do rgo declara que o
Estado manifesta a sua vontade atravs de seus rgos, que so
compostos de agentes pblicos. Sendo assim, a vontade do rgo
imputada pessoa jurdica a cuja estrutura est integrada, o que se
convencionou denominar de imputao volitiva.

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Ao contrrio das anteriores, a teoria do rgo teve grande aceitao


doutrinria e jurisprudencial no Brasil e no restante do mundo e, por isso,
presena garantida em vrias questes de concursos, exemplos:

(CESPE AGU Advogado da Unio 2006) A teoria do rgo,


atualmente adotada no sistema jurdico, veio substituir as teorias do
mandato e da representao.

(ESAF/PFN/2004) Quanto teoria do rgo e sua aplicao ao


Direito Administrativo, aponte a opo correta.
a) Consoante tal teoria, o rgo apenas parte do corpo da entidade e,
por conseqncia, todas as suas manifestaes de vontade so
consideradas como da prpria entidade.
b) Essa teoria no distingue rgo de entidade, reconhecendo
personalidade jurdica a ambos, indistintamente, e, por conseguinte,
reconhecendo serem sujeitos de direitos e obrigaes, de forma direta.
c) Essa teoria, de ampla aceitao entre os administrativistas ptrios,
reconhece personalidade jurdica ao rgo, que passa a ser sujeito de
direitos e obrigaes.
d) Por tal teoria, o agente (pessoa fsica) atua como representante da
pessoa jurdica, semelhana do tutor e do curador de incapazes.
e) Essa teoria no tem aceitao entre os publicistas contemporneos,
por no explicar, de forma satisfatria, como atribuir aos entes pblicos
os atos das pessoas humanas que agem em seu nome.

A afirmativa do CESPE est correta e a questo da ESAF tem como


resposta a letra a.

2.4. Conceito de rgo pblico


A conceituao de rgo pblico mais explorada em concursos
certamente a de Hely Lopes Meirelles. Segundo o professor, rgos
pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de
funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada
pessoa jurdica a que pertencem.
Antes de analisarmos as suas principais caractersticas, necessrio
que voc saiba que os rgos pblicos so consequncia da
desconcentrao.
Pergunta: Professor, o que significa desconcentrao?
Bem, a desconcentrao nada mais que a distribuio interna de
competncias dentro de uma mesma pessoa jurdica, ou seja, a criao de
rgos pblicos que fazem parte de uma estrutura hierarquizada, criada

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com o objetivo de tornar mais eficiente a execuo das finalidades


administrativas previstas em lei.
A desconcentrao pode ser efetuada tanto pelos entes que compem
a Administrao Direta (Unio, Estados, Municpios ou Distrito Federal),
quanto pelos entes que integram a Administrao Indireta (autarquias,
fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas).
Em concursos pblicos, mais comum voc encontrar questes afirmando
que a desconcentrao ocorre no mbito de uma entidade pertencente
Administrao Direta, o que no est errado. Contudo, lembre-se de que
tambm poder ocorrer a criao de rgos dentro das entidades
administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administrao Indireta.
A UNIO uma pessoa jurdica regida pelo direito pblico, portanto,
possui personalidade jurdica prpria, podendo contrair direitos e obrigaes.
E, para facilitar a persecuo de seus objetivos, tanto o texto
constitucional quanto a lei criaram vrios rgos dentro da estrutura da
Unio (desconcentrao), encarregando cada um deles de funes
especficas. Todavia, os atos praticados pelos rgos pblicos federais (da
Unio) sero imputados prpria Unio, pois eles no detm
personalidade jurdica e, portanto, no podem contrair direitos e
obrigaes.
Sendo assim, dificilmente voc encontrar uma questo em prova
afirmando que a Unio criou uma lei X, a Unio julgou o processo W ou a
Unio criou o Programa de Aceleraao do Crescimento (PAC). Por qu?
simples. Porque a Unio possui em sua estrutura vrios rgos
especializados e cada um deles responsvel por uma funo especfica.
Exemplo: No mbito da Unio, a Constituio Federal criou alguns
rgos pblicos, denominados independentes, que assumiram a
responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Cmara dos Deputados
e Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior
Tribunal de Justia, Juzes federais, etc.) e de administrar a mquina estatal
(Presidncia da Repblica). Alm disso, ainda esto previstos no texto
constitucional o Ministrio Pblico da Unio (responsvel pela defesa da
ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis) e o Tribunal de Contas da Unio (responsvel pela
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio).
Voc tem que assimilar o seguinte: todos esses rgos a que me referi
e que esto previstos diretamente no texto constitucional no possuem
personalidade jurdica, ou seja, os atos que praticam so imputados
diretamente Unio, que possui personalidade jurdica e pode contrair
direitos e obrigaes. Sendo assim, caso um servidor do Senado Federal, no
exerccio de suas funes pblicas, pratique um ato que cause prejuzos a

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um particular, por exemplo, este dever acionar judicialmente a Unio, caso


queira pleitear uma indenizao por danos materiais e/ou morais, e no o
Senado Federal.
Mas por qu? Porque o Senado Federal um rgo e, portanto, no
possui personalidade jurdica, fato que impede a sua responsabilizao pelos
supostos danos materiais e/ou morais.
A desconcentrao no ocorre somente no mbito da Unio, mas
tambm nas esferas estadual, municipal e distrital. Ademais, tambm
pode ocorrer no mbito das entidades da Administrao Pblica Indireta.
Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas
as demais secretarias de governo de um Estado, so rgos pblicos
estaduais. O mesmo ocorre na esfera municipal, em relao s secretarias
municipais de governo, que tambm so rgos.
Nos mesmos moldes, como consequncia da necessidade de
especializao tcnica e respeito ao princpio constitucional da eficincia, os
rgos tambm podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da
Administrao Pblica Indireta.
Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente Administrao Pblica
Federal Indireta e detentora de personalidade jurdica de direito pblico,
possui em sua estrutura diversos rgos, cada um deles com atribuies e
competncias prprias. Como no possuem personalidade jurdica, esses
rgos no atuam em nome prprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto,
todas as atividades administrativas executadas pelos rgos que integram a
estrutura do IBAMA consideram-se praticados pelo prpria autarquia, o que
muito lgico.

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Para ficar ainda mais fcil o entendimento, analisemos rapidamente a


organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, que est prevista
na Lei Federal 10.683/03.
Conforme informei anteriormente, a Presidncia da Repblica o
rgo mais importante dentro da organizao administrativa do Poder
Executivo Federal. Nos termos da Lei 10.683/03, posteriormente alterada
pela Lei 11.754/08, a Presidncia da Repblica possui, dentro de sua
prpria estrutura, diversos outros rgos, que lhe so subordinados.
Pergunta: Professor, neste caso, dentro da estrutura de um rgo
independente (Presidncia da Repblica, no exemplo), seria possvel a
criao de outros rgos, subordinados ao primeiro?
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1 da citada lei, a
Presidncia da Repblica constituda, essencialmente, pela Casa Civil,
pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de Relaes Institucionais, pela
Secretaria de Comunicao Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de
Segurana Institucional e pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica. Alm disso, os Ministrios tambm so rgos
diretamente subordinados a outro rgo, a Presidncia da Repblica.

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Aprofundando um pouquinho mais, vlido destacar que os Ministrios


tambm podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros
rgos internos.
Exemplo: O inciso XII do artigo 29 da Lei 10.683/03 declara que o
MINISTRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vrios outros rgos,
que lhe so subordinados. Entre eles podemos citar o Conselho Monetrio
Nacional, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria, o Conselho de
Recursos do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros
Privados, o Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros
Privados, de Previdncia Privada Aberta e de Capitalizao, o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras, a Cmara Superior de Recursos Fiscais,
os 1o, 2o e 3o Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de
Garantia Exportao - CFGE, o Comit Brasileiro de Nomenclatura, o
Comit de Avaliao de Crditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal
do Brasil, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de
Administrao Fazendria (ESAF) e at 05 (cinco) secretarias.
No se desespere! Voc no precisa ficar decorando todos esses
rgos. Apenas estou explicando como que se constitui a estruturao de
um rgo pblico. Para que voc consiga visualizar o que estou escrevendo,
observe bem o seguinte organograma do Ministrio da Fazenda, que indica
perfeitamente como esto estruturados os rgos que integram a sua
estrutura administrativa:

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Ateno: no organograma do Ministrio da Fazenda esto presentes


todos os rgos e tambm entidades que fazem parte de sua estruturao.
Todavia, lembre-se de que entidade no rgo pblico, pois possui
personalidade jurdica prpria. Apesar de estarem inseridas em seu
organograma, as entidades administrativas no esto subordinadas ao
Ministrio, mas somente vinculadas, conforme estudaremos posteriormente.

Aprofundando um pouquinho mais no assunto, j que estamos


embalados, vlido destacar que todos os rgos que integram a estrutura
do Ministrio da Fazenda tambm podem desconcentrar as suas atividades
administrativas, como acontece com a ESAF. Observe que, na estrutura da
ESAF, iremos encontrar diversos outros rgos, tais como diretorias, centros
regionais, gerncias e chefias e, sendo assim, todos eles so fruto da
desconcentrao.
E para no ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que
todos os rgos citados abaixo tambm podem se desconcentrar, dando
origem a novos rgos em suas respectivas estruturas. Na sequncia, os
novos rgos criados tambm podero se desconcentrar e assim por
diante. Bem, vai chegar um determinado momento em que a
desconcentrao no mais ser possvel, por questo de lgica.
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nvel ou
do nmero de rgos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a
uma nica pessoa jurdica. Sendo assim, os atos praticados por todos os
rgos que apresentei devero ser imputados Unio, que deu origem a
toda essa desconcentrao.

Diretor Geral
Diretor-Geral Adjunto
Diretor-Geral Adjunto
Diretoria de Administrao - Dirad
Diretoria de Atendimento e Coordenao de Programa Dirat

Diretoria de Cooperao Tcnica e


Pesquisa Dirco
Diretoria de Educao Dired
Diretoria de Recrutamento e Seleo Dires
Centro Estratgico de Formao e Educao Permanente - Cefor

Centro Regional Conjunto de Capacitao para a Amrica Latina no Brasil - Cecab

Gerencia do Programa de
Educao Fiscal Geref
Gerncia de Tecnologia da Informao Gerti
Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos Conte

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Gerncia de Educao a Distncia GEEAD


Chefia do Centro de Editorao e Material Didtico Cemad

2.5.Criao e extino dos rgos pblicos

Nos termos do artigo 61, 1, II, e, combinado com o artigo 48, XI da


Constituio Federal, os rgos pblicos somente podem ser criados ou
extintos atravs de lei. Todavia, o inciso VI do artigo 84 da CF/88 autoriza o
Presidente da Repblica a dispor, mediante decreto autnomo, sobre a
organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.
Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da Repblica no
pode criar ou extinguir rgos pblicos, mas pode expedir decreto para
organizar o funcionamento desses rgos na Administrao Pblica Federal,
desde que no implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa
tambm deve ser extendida aos demais Chefes do Executivo em mbito
estadual, distrital e municipal.

2.6. Capacidade processual


Segundo o entendimento majoritrio da doutrina, possvel definir a
capacidade processual como a capacidade de estar em juzo, ou seja, a
aptido para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigaes, de
exercer, por si s, os atos da vida civil. O artigo 7 do Cdigo de Processo
Civil declara expressamente que "toda pessoa que se acha no exerccio dos
seus direitos tem capacidade para estar em juzo".
Pergunta: Professor Fabiano, como os rgos pblicos no so
pessoas (fsicas ou jurdicas), existe a possibilidade de figurarem no plo
ativo ou passivo de uma relao processual (uma ao judicial)?
Resposta: Em regra no. Entretanto, em carter excepcional,
possvel apresentar duas hipteses nas quais os rgos pblicos, mesmo
no possuindo personalidade jurdica, poderiam integrar uma relao
processual:
1) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais. Nesse caso,
assegurada a capacidade processual aos denominados rgos
independentes para ingressarem com mandado de segurana para a
defesa de suas competncias, quando violada por outros rgos.
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao
Tribunal de Contas as verbas oramentrias que lhes so devidas, no prazo
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.

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Nesse caso, o prprio Tribunal poder propor uma ao judicial com o


objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao
recebimento dos repasses oramentrios, pois, sem esses recursos, o
Tribunal de Contas no consegue sequer arcar com as suas despesas
bsicas de funcionamento).
2) A defesa dos interesses e direitos dos consumidores: Nos
termos do inciso III do artigo 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor, alguns
rgos pblicos (mesmo no possuindo personalidade jurdica) so
legitimados a ingressarem com ao judicial na defesa dos interesses e
direitos dos consumidores, individualmente ou a ttulo coletivo.
Exemplo: Apesar de ser um rgo pblico, o PROCON tem importante
atuao em favor dos consumidores. Sendo assim, o Superior Tribunal de
Justia, no julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua
capacidade processual para ingressar com ao judicial:

Ao civil pblica. Direitos individuais homogneos. Cobrana de


taxas indevidas. Candidatos a inquilinos. Administradoras de imveis.
Legitimidade ativa do PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa
do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do Estado para ajuizar
ao coletiva para proteo de direitos individuais homogneos.
Prescrio. Multa do art. 84, 4, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
Repetio em dobro. Multa do art. 538, pargrafo nico, do Cdigo de
Processo Civil. Smula n 07 da Corte.
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor,
por meio da Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para
ajuizar ao coletiva em defesa de interesses individuais homogneos,
assim considerados aqueles direitos com origem comum, divisveis na
sua extenso, variveis individualmente, com relao ao dano ou
responsabilidade. So direitos ou interesses individuais que se
identificam em funo da origem comum, a recomendar a defesa
coletiva, isto , a defesa de todos os que esto presos pela mesma
origem. No caso, o liame est evidenciado, alcanando os candidatos a
inquilinos que so cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp
200827/SP, relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3 T., j.
26/08/2002, DJ 09/12/2002, p. 339).

2.7. Principais caractersticas dos rgos pblicos

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Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito


bem as principais caractersticas dos rgos pblicos, que esto presentes
na maioria deles (no em todos):

1) Integram a estrutura de uma pessoa jurdica;


2) No possuem personalidade jurdica;
3) So resultado da desconcentrao;
4) Alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira;
5) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de
gesto com outros rgos ou com pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8.);
6) No tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica
que integram;
7) Alguns tm capacidade processual para a defesa em juzo de suas
prerrogativas funcionais;
8) No possuem patrimnio prprio.

2.8. Classificao

So vrias as classificaes de rgos pblicos elaboradas pelos


doutrinadores brasileiros, contudo, para fins de concursos pblicos, a do
professor Hely Lopes Meirelles ainda a mais utilizada.

1) Quanto posio ocupada na escala governamental ou


administrativa (quanto posio estatal): rgos independentes,
autnomos, superiores e subalternos.

Independentes so os rgos previstos diretamente no texto


constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso
Nacional, Senado, Cmara dos Deputados, Assemblias Legislativas e
Cmara de Vereadores) Executivo (Presidncia da Repblica, Governadoria
dos Estados, DF e Prefeituras) e Judicirio (com todos os seus rgos).
possvel incluir nessa classificao tambm o Ministrio Pblico e os
Tribunais de Contas.
Destaca-se que esses rgos no esto subordinados a quaisquer
outros e so ocupados por agentes polticos.

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Autnomos so os rgos que se encontram diretamente


subordinados aos rgos independentes, apesar de figurarem no topo da
hierarquia administrativa. Detm autonomia tcnica, administrativa e
financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministrios, os rgos integrantes
da estrutura administrativa da Presidncia da Repblica (Casa Civil,
Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes Institucionais, etc.) entre outros.

Os rgos superiores so aqueles que detm poder de direo,


controle, deciso e comando dos assuntos de sua competncia especfica,
mas sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia
mais alta. Nessa categoria, podemos incluir os rgos que esto diretamente
subordinados aos rgos autnomos e, em alguns casos, at mesmo aos
rgos independentes, tais como as gerncias, as coordenadorias, as
procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc.

Os rgos subalternos so aqueles que tm reduzido poder


decisrio, responsveis por atribuies meramente executivas. Segundo o
professor Hely Lopes Meirelles, esses rgos destinam-se realizao de
servios de rotina, tarefas de formalizao de atos administrativos,
cumprimento de decises superiores e primeiras decises em casos
individuais, tais como os que, nas reparties pblicas, executam as
atividades-meio e atendem ao pblico, prestando-lhes informaes e
encaminhando os requerimentos, como as portarias e as sees de
expediente.

2) Quanto estrutura: simples e compostos.

Podemos entender como rgos simples aqueles constitudos por um


nico centro de competncia. So rgos que no possuem em sua
estrutura outros rgos que lhe so subordinados, atuando de forma isolada.
O nmero de agentes pblicos que compem o rgo no relevante para
essa definio, o que interessa a inexistncia de outros rgos em sua
estrutura, sendo possvel citar como exemplo uma portaria.

Os rgos compostos so fruto da desconcentrao administrativa e


renem, em sua estrutura, diversos outros rgos, que lhes so
subordinados.

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Podemos citar como exemplo uma Secretaria Municipal da Sade, que


um rgo composto por vrios rgos menores, encarregados da
atividade-fim (Postos de Sade) e ainda por vrios outros encarregados de
atividades-meio, como o caso de uma Diretoria de Almoxarifado ou ainda
Gerncia Administrativa. Percebe-se que, nesse caso, os dois rgos citados
esto dentro da estrutura da Secretaria de Sade, que, portanto, rgo
composto de vrios outros.

3) Quanto atuao funcional: rgos singulares ou unipessoais e


colegiados ou pluripessoais.
rgos singulares ou unipessoais so aqueles cujas atuaes e
decises mais importantes esto centralizadas em um nico agente, que o
seu titular. Isso no quer dizer que o rgo tenha que ser formado por um
nico agente (na maioria das vezes, o rgo formado por diversos
agentes), mas sim que as decises sejam tomadas pelo seu representante
mximo. Como exemplos, podemos citar as chefias do Poder Executivo
(Presidncia da Repblica, Governadoria dos Estados e do DF e
Prefeituras), pois, nesses casos, as decises so centralizadas em seus
titulares, independentemente da quantidade de agentes pblicos que
trabalhem no rgo.
Colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam mediante a
manifestao obrigatria e conjunta de seus principais membros, mediante
votao, sendo necessria a observncia das regras previstas nos
respectivos regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas
legislativas, os tribunais integrantes do Poder Judicirio (o plenrio do STF
um caso tpico) e os rgos que tm a denominao de comisso, conselho,
turma, etc.

3. CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO

3.1. Centralizao e descentralizao poltica

Inicialmente, necessrio esclarecer que as expresses


centralizao e descentralizao podem ser estudadas tanto no mbito do
Direito Constitucional quanto no mbito do Direito Administrativo.
Analisando-as sob o mbito constitucional, a expresso
centralizao refere-se manuteno do poder poltico (poder de
legislar) em um nico ncleo. A funo legislativa no repartida entre
vrios entes, mas centralizada em um ente central, que o nico

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responsvel pela edio de leis, que so de mbito nacional. o que ocorre


nos denominados Estados Unitrios, sendo possvel citar como exemplos o
Uruguai, a Frana e a Itlia, dentre outros.
Na descentralizao ocorre justamente o contrrio, pois o poder de
legislar (poder poltico) repartido entre vrias pessoas jurdicas, como
acontece no Brasil. Nesse caso, alm da Unio (atravs do Congresso
Nacional), tambm podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os
Municpios, atravs de suas respectivas casas legislativas.
A descentralizao poltica caracterstica marcante nos pases que
adotam a Federao como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos
Estados Unidos.

3.2. Centralizao e descentralizao administrativas

Sob o enfoque do Direito Administrativo, a centralizao ocorre


quando a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios exercem
diretamente, em face dos beneficirios, as atividades administrativas que
esto em suas respectivas competncias, sem interferncia de outras
pessoas fsicas ou jurdicas. Nesse caso, alm de o ente estatal ser o titular
da funo administrativa, ainda ser o responsvel pela execuo de tal
atividade, que ocorrer atravs de seus respectivos rgos pblicos.
Exemplo: Na esfera municipal, o servio de ensino fundamental
exercido diretamente pelo Municpio, atravs das escolas pblicas, que so
rgos pblicos.
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um
estudante sofra graves leses corporais no interior da escola, causadas por
um professor. Caso o pai decida ajuizar uma ao de reparao pelos
respectivos danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responder
judicialmente? O Municpio, a Secretaria Municipal de Educao ou a prpria
escola? Pense bem... Tem certeza?
claro que ser o Municpio, pois, dentre as alternativas apresentadas,
o nico que possui personalidade jurdica. A Secretaria Municipal de
Educao apenas um rgo inserido na estrutura administrativa do
Municpio, assim como a escola pblica tambm um rgo, nesse caso,
inserido na estrutura da Secretaria Municipal.

Por outro lado, ocorre a descentralizao administrativa quando um


ente estatal (Unio, Estados, DF e Municpios) transfere a outra pessoa,
pblica ou privada, o exerccio de uma determinada atividade administrativa.

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Nesse caso, a funo administrativa no ser executada pelos rgos


pblicos, mas por uma outra pessoa jurdica, com personalidade jurdica
distinta do ente estatal que transferiu a execuo da funo administrativa.
Conforme declara o professor Celso Antnio Bandeira de Mello, na
descentralizao, o Estado atua indiretamente, pois o faz atravs de outras
pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas
suas e por isso mesmo se constituam, como ao diante se ver, em parcelas
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal.
Na descentralizao administrativa existir uma pessoa interposta
entre o Estado e o beneficirio da atuao estatal, que ser denominada
entidade descentralizada. Esta ser responsvel por desempenhar a
atividade administrativa, ou seja, prestar o servio pblico, exercer o poder
de polcia administrativa ou praticar atividades de fomento pblico.
A doutrina majoritria apresenta trs espcies de descentralizao
administrativa: a descentralizao territorial (ou geogrfica); a
descentralizao por servios ou outorga (descentralizao funcional ou
tcnica); descentralizao por colaborao ou delegao.

3.1. Descentralizao Administrativa Territorial


Antes de a Constituio Federal de 1988 determinar a extino dos
territrios, existia, no Brasil, a denominada descentralizao territorial ou
geogrfica. Nessa espcie de descentralizao, cria-se um territrio (que
ter personalidade jurdica de direito pblico interno) e a ele concedida
capacidade administrativa genrica.
A descentralizao territorial ocorre tipicamente nos Estados
Unitrios, como o exemplo da Frana. No Brasil, atualmente, no temos
esse tipo de descentralizao, pois a Constituio Federal de 1988
determinou a transformao dos antigos territrios de Roraima e do Amap
em Estados da Federao (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma,
o antigo territrio de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de
Pernambuco, nos moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88.
Apesar de no existirem territrios no Brasil, lembre-se de que o artigo
18 da CF/88 afirma que os Territrios Federais integram a Unio, e sua
criao, transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem
sero reguladas em lei complementar.
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela
criao de um novo territrio, este ser fruto de uma descentralizao
administrativa da Unio, e, portanto, somente ter atribuies
administrativas, jamais legislativas.

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3.2. Descentralizao administrativa por servios ou outorga


Na descentralizao por outorga, uma entidade poltica (Unio,
Estados, DF e Municpios) cria ou autoriza a criao, em ambos os casos
atravs de lei especfica, de entidades administrativas (autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista)
que recebero a titularidade e a responsabilidade pela execuo de uma
determinada atividade administrativa.
Exemplo: O inciso VI do artigo 23 da CF/88 declara expressamente
que competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluio em
qualquer de suas formas. Sendo assim, na esfera federal, a Unio poderia
exercer diretamente essa atribuio administrativa de proteger o meio
ambiente, criando um rgo pblico especfico para tal.

Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades


administrativas que esto sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito
ao princpio constitucional da eficincia, a Unio decidiu descentralizar essa
atividade, criando o IBAMA.
O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, atravs
de lei especfica, a titularidade e a execuo, em todo o territrio nacional,
do poder de polcia administrativa na rea ambiental, por prazo
indeterminado.
vlido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA ser uma
pessoa jurdica de direito pblico, ou seja, ter personalidade jurdica
prpria e, portanto, estar apto a contrair direitos e obrigaes em seu
prprio nome.

3.3. Descentralizao por delegao ou colaborao


Na descentralizao por delegao, uma entidade poltica (Unio,
Estados, DF e Municpios) ou administrativa, atravs de contrato
administrativo ou ato unilateral, transfere o exerccio de determinada
atividade administrativa a uma pessoa fsica ou jurdica, que j atuava
anteriormente no mercado.
Algumas diferenas existentes na descentralizao por outorga e
delegao so muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as
principais:
1) Na outorga ocorre a transferncia da titularidade e da execuo
do servio, enquanto na delegao ocorre apenas a transferncia da
execuo, ou seja, a titularidade do servio permanece com o ente estatal.

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Exemplo: Em mbito municipal muito comum a contratao de


empresas privadas para a prestao do servio pblico de transporte
coletivo urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30
da CF/88 como de competncia do Municpio. Isso ocorre em virtude da
descentralizao por delegao, que possibilita ao ente estatal firmar um
contrato administrativo de concesso de servio pblico, atravs do qual ser
transferida ao particular apenas a execuo do servio e no a titularidade.
Apesar da delegao do servio, compete ao Municpio exercer uma
ampla fiscalizao dos servios que esto sendo prestados pela
concessionria, garantindo-se, assim, a qualidade, a eficincia e a satisfao
dos usurios.
2) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo dos
servios ocorre atravs de lei, enquanto, na delegao, ocorre atravs de
contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizaes de
servios pblicos, por exemplo).
3) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a
delegao tem prazo determinado em contrato.
4) Na outorga, a transferncia da titularidade e da execuo do servio
feita apenas por uma entidade poltica (Unio, Estados, DF e Municpios).
Por outro lado, na delegao possvel que tenhamos no polo ativo da
transferncia da execuo do servio tanto uma entidade poltica quanto
uma entidade administrativa, apesar de no ser muito comum.
No setor de telecomunicaes, temos um bom exemplo de delegao
efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que uma autarquia,
transferiu para os particulares apenas a execuo dos servios de
telecomunicaes, permanecendo com a titularidade.

4. ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA

So muito comuns as questes em concursos pblicos diferenciando


Administrao Pblica Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que
voc jamais errar esse tipo de questo em prova, pois iremos estudar
profundamente o tema, analisando todas as espcies de entidades que
integram a Administrao Pblica, principalmente a indireta.

4.1. Administrao Pblica Direta


O Decreto-Lei n. 200/67, em seu artigo 4, inciso I, declara
expressamente que a Administrao Pblica Federal compreende a

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Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura


administrativa da Presidncia da Repblica e dos ministrios e ainda a
Administrao Indireta.
Como possvel perceber, o conceito de Administrao Pblica Direta
est previsto diretamente no texto legal, no comportando maiores dvidas
ou discusses. composta na esfera federal pela Unio (que detm
personalidade jurdica de direito pblico) e de todos os rgos que integram
a estrutura da Presidncia da Repblica e que esto previstos na Lei
10.683/03: Ministrios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes
Institucionais, Secretaria de Comunicao Social, entre outros.
Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito
Federal e Municpios possuem autonomia poltica para se auto-organizarem.
Entretanto, o que se observa na prtica que todos os entes polticos
estaduais e municipais tm seguido a estrutura administrativa estabelecida
no mbito da Unio.

4.2. Administrao Pblica Indireta


Alm de apresentar expressamente o conceito de Administrao
Direta, o Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4, II, a, declara ainda que a
Administrao Pblica Federal Indireta compreende as autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
pblicas, todas dotadas de personalidade jurdica prpria.
Ateno: No conceito de Administrao Descentralizada,
anteriormente estudado, esto includas todas as entidades que integram a
Administrao Indireta, ou seja, as autarquias, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e fundaes pblicas, que recebem a
incumbncia de executarem uma determinada funo administrativa
mediante outorga.
Alm disso, vlido lembrar que tambm se incluem nesse conceito
as pessoas fsicas ou jurdicas privadas que executam atividades
administrativas mediante delegao, a exemplo dos concessionrios,
permissionrios e autorizatrios de servios pblicos.
Sendo assim, fique atento s pegadinhas de prova, pois
Administrao Descentralizada no sinnimo de Administrao Indireta.
Nesta ltima, no se incluem os concessionrios, permissionrios e
autorizatrios de servios pblicos.

4.3. Criao das entidades integrantes da Administrao Indireta

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As regras constitucionais para a criao das entidades integrantes da


Administrao Pblica Indireta esto previstas no inciso XIX do artigo 37 da
Constituio Federal de 1988:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de
economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste
ltimo caso, definir as reas de sua atuao.

Como possvel observar, algumas entidades sero criadas


diretamente por lei especfica (autarquias e fundaes pblicas de direito
pblico) e outras tero a sua criao autorizada por lei especfica
(fundaes pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de
economia mista). Fique atento, pois essas peculiaridades so muito
cobradas em provas.
Caso a entidade seja criada diretamente por lei especfica, ser
necessariamente regida pelo direito pblico, mas, se a criao for apenas
autorizada por lei especfica, ser regida pelo direito privado.
Uma questo que anteriormente gerou bastante polmica, mas que
parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se
existncia de duas espcies de fundaes pblicas: de direito pblico e
de direito privado.
A polmica foi criada porque at a promulgao da emenda
constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX da CF/88, as fundaes
pblicas no podiam ter a criao autorizada por lei especfica, somente
podiam ser criadas por lei especfica. O texto anterior era o seguinte:
XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresas
pblicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundaes
pblicas.

O Supremo Tribunal Federal j se manifestou por vrias vezes no


sentido de que existem duas espcies de fundaes pblicas, as de Direito
Pblico e as de Direito Privado. As primeiras so criadas por lei especfica,
nos mesmos moldes das autarquias e, portanto, sero regidas pelo direito
pblico. As segundas tero a criao autorizada por lei especfica e,
portanto, sero regidas pelo Direito Privado.
Alm disso, independentemente do regime adotado (pblico ou
privado), as fundaes pblicas somente podero atuar em reas definidas
em lei complementar, que, at o momento, ainda no foi criada.

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vlido esclarecer que, no processo de criao de autarquias e


fundaes pblicas de Direito Pblico, a prpria lei especfica ser
responsvel por conceder personalidade jurdica a essas entidades,
independentemente de registro posterior de seus atos constitutivos nos
rgos competentes (Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas ou Junta
Comercial, por exemplo).
Em relao s entidades que tm a criao apenas autorizada em lei
especfica (fundaes pblicas de Direito Privado, empresas pblicas e
sociedades de economia mista), a personalidade jurdica somente ser
assegurada com a edio de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que
ser responsvel pela organizao e estruturao da entidade) e o
respectivo registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no
Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas.
Nas pessoas jurdicas de Direito Pblico, a prpria lei criadora
concede existncia jurdica entidade, ou seja, personalidade jurdica que
culmina na possibilidade de contrair direitos e obrigaes em nome prprio.
Em relao s entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade de
contrair direitos e obrigaes somente ocorrer com a publicao da lei
especfica autorizando a criao e, na sequncia, com a elaborao e
registro de ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos rgos
competentes.
Outro dispositivo que merece destaque o inciso XX do artigo 37 da
Constituio Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a
criao de subsidirias de empresas pblicas e sociedades de economia
mista:
XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de
subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como
a participao de qualquer delas em empresa privada.

Inicialmente, vlido esclarecer que, para a criao de subsidirias,


no existe a necessidade de lei especfica, mas somente autorizao
legislativa (qualquer espcie legislativa). Alm disso, nos termos
constitucionais, a autorizao legislativa tem que ser concedida em cada
caso, ou seja, a cada criao de uma nova subsidiria.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a
necessidade de autorizao legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorizao legislativa
especfica para a criao de empresas subsidirias dispensvel nos casos
em que a lei autorizativa de criao da sociedade de economia mista ou
empresa pblica matriz tambm previu a eventual formao das subsidirias.

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"ADI 1649 / DF. EMENTA: AO DIRETA DE


INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 9478/97. AUTORIZAO
PETROBRS PARA CONSTITUIR SUBSIDIRIAS. OFENSA AOS
ARTIGOS 2 E 37, XIX E XX, DA CONSTITUIO FEDERAL.
INEXISTNCIA. ALEGAO IMPROCEDENTE. 1. A Lei 9478/97 no
autorizou a instituio de empresa de economia mista, mas sim a
criao de subsidirias distintas da sociedade-matriz, em consonncia
com o inciso XX, e no com o XIX do artigo 37 da Constituio Federal.
2. dispensvel a autorizao legislativa para a criao de empresas
subsidirias, desde que haja previso para esse fim na prpria lei que
instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei
criadora a prpria medida autorizadora. Ao direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente."

Sendo assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos


pblicos o de que a autorizao para a criao de subsidirias pode ser
genrica (conforme o entendimento do STF) ou ainda que deve ser
concedida autorizao legislativa em cada caso (quando a questo cobrar o
texto literal do inciso XX do artigo 37 da CF/88).
Fique atento ao modelo de questo, pois podem se cobrados os dois
entendimentos. Voc saber identificar a resposta facilmente, pois as bancas
no apresentaro as duas possibilidades na mesma questo (pelo menos eu
ainda no vi!).
Ultrapassada essa parte introdutria da aula, comearemos a estudar
agora cada uma das entidades que integram a Administrao Pblica
Indireta e, por serem vrias as entidades, procurarei ser bastante objetivo,
restringindo-me s informaes que so realmente importantes para
concursos pblicos.
Todavia, para no ficar muito cansativo, disponibilizarei a outra parte
da aula na prxima segunda-feira, o que no atrapalhar o andamento e a
programao do curso, pois na quinta-feira ser normalmente disponibilizada
a aula sobre entidades paraestatais.
A relao de questes tambm ser disponibilizada na segunda-feira,
pois estou garimpando algumas questes atuais, que j trazem os recentes
julgados do Supremo Tribunal Federal.

At breve!

Fabiano Pereira.

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