PRIMERA PARTE.

DERECHO PBLICO Y TURISMO

TEMA 5. LA ORDENACIN JURDICA DEL

TURISMO. LA DISTRIBUCIN DE
COMPETENCIAS EN MATERIA DE TURISMO

QU VAMOS A ESTUDIAR?

- La Unin Europea y el turismo

- La competencia del Estado sobre el turismo

- La competencia de las Comunidades

Autnomas sobre el turismo

- La competencia de la Administracin local

sobre el turismo

ESQUEMA

1. La Unin Europea y el turismo

Desde su constitucin, originariamente como Comunidad Econmica

Europea, la Unin Europea ha asumido competencias de naturaleza subsidiaria
sobre el turismo que se justifican en tres argumentos: en primer lugar, en el
carcter trasnacional del turismo, que justifica la actuacin de la Unin Europea
en cuanto a la coordinacin de la actividad turstica de los Estados miembros.
En segundo trmino, en la necesidad de corregir distorsiones a la libre
competencia y evitar restricciones a la libertad de establecimiento de
empresarios de Estados miembros en otros Estados de la Unin. Y, por ltimo,
en el inters de la Unin Europea en reforzar la cohesin econmica y social.

La competencia en materia de turismo de la Unin Europea no es una

competencia normativa o de ordenacin del sector turstico, pues en el caso de
Espaa esta competencia es exclusiva de las Comunidades Autnomas, sino
que se trata de una competencia de tipo complementario, de apoyo o de
coordinacin entre los diferentes Estados miembros. Por este motivo, la

1
intervencin de la Unin Europea en el mbito del turismo se ha centrado, de
modo principal, en los siguientes aspectos:

- la adopcin de medidas de promocin del turismo, a travs de la

aplicacin de los fondos comunitarios

- el establecimiento de medidas de carcter general sobre la poltica

turstica con la finalidad de evitar el fraude en la aplicacin de las
inversiones comunitarias

- y, por ltimo, la fijacin de criterios sobre la mejora de la seguridad y

los derechos de los consumidores y usuarios tursticos.

a) El turismo en el Tratado de funcionamiento de la Unin Europea de 13

de diciembre de 2007

Tras el freno al proceso de ratificacin del Tratado por el que se aprueba

una Constitucin para Europa, realizado en Bruselas el 6 de agosto de 2006,
debido a las votaciones negativas registradas en Francia y Pases Bajos, en
junio de 2005 el Consejo Europeo decide abrir un periodo de reflexin para
debatir el problema en cada Estado miembro.

Fruto de ese periodo de reflexin es la elaboracin de dos Tratados en

diciembre de 2007: el Tratado de la Unin Europea y el Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea, que vienen a sustituir al texto de la
Constitucin Europea.

En el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea se contienen dos

menciones al turismo que vienen a poner el nfasis en la actividad
complementaria de la Unin Europea sobre el turismo. En primer lugar, el
artculo 6.d) determina que la Unin dispondr de competencia para llevar a
cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la accin de los
Estados miembros, entre otros mbitos de finalidad europea, en el del turismo.

Y, en segundo trmino, dentro de la Tercera Parte del Tratado, relativa a

las Polticas y acciones internas de la Unin, se dedica el Ttulo XXII al
turismo. As, el artculo 195 desarrolla la previsin contemplada en el citado
artculo 6.d), al prever que la Unin Europea complementar la accin de los
Estados miembros en el sector turstico y, de manera especial, promover la
competitividad de las empresas de la Unin en ese sector, para lo que fija dos
objetivos:

a) fomentar la creacin de un entorno favorable al desarrollo de las

empresas en este sector;

b) propiciar la cooperacin entre Estados miembros, en particular

mediante el intercambio de buenas prcticas.

En los artculos 6.d) y 195 del Tratado de Funcionamiento, si bien se

toman en consideracin el carcter econmico del turismo y su posibilidad de

2
generar riqueza a travs de las empresas del sector, no se plantea una
armonizacin europea del turismo, sino que slo se reconoce un papel de
complemento y de coordinacin de las polticas nacionales de los diferentes
Estados miembros.

b) La Comunicacin (2010) 352/3 de la Comisin Europea Europa,

primera destino turstico del mundo: un nuevo marco poltico para el
turismo europeo.

A travs de esta Comunicacin de la Comisin Europa al Parlamento

Europeo, al Consejo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las
Regiones, se pretende favorecer un enfoque coordinado de las iniciativas
relacionadas con el turismo y definir un marco de accin a fin de reforzar su
competitividad y su capacidad para crecer de manera sostenible. Partiendo de
esta premisa, la Comisin Europea plantea una serie de iniciativas y acciones
en con el objetivo de fomentar la competitividad del sector turstico en Europa.
Entre ellas, aparecen las siguientes:

- en el mbito de la diversificacin de la oferta turstica: se pretende

llevar a cabo una estrategia coherente para la promocin diversificada de la
oferta turstica y para valorizar mejor el patrimonio comn de Europa, basado
en el Sello de Patrimonio Europeo y en el Premio de la Unin Europea al
Patrimonio Cultural. Asimismo, se busca fomentar la integracin en las
estrategias tursticas del patrimonio natural, que se beneficiarn tambin de
iniciativas de atribucin de distintivos de calidad.

- en el mbito de la innovacin de la industria turstica: la Comisin

pondr en marcha una plataforma TIC y Turismo, constituida por las partes
interesadas, para facilitar la adaptacin del sector turstico y sus empresas a la
evolucin del mercado de las nuevas tecnologas de la informacin y aumentar
su competitividad.

- en el mbito de las competencias profesionales: la Comisin, para

apoyar la formacin en el sector turstico, se esforzar por promover las
posibilidades de los diferentes programas de la UE como Leonardo o el
Programa Marco para la Competitividad y la Innovacin (PCI), con sus
subprogramas Erasmus para jvenes empresarios y Competencias
electrnicas para la innovacin.

c) El Libro Verde de la Comisin sobre el papel de la UE en materia de

turismo.

El Libro verde sobre el turismo de 4 de abril de 1995 se elabora en el

seno de la Comisin Europea con la finalidad de abrir una consulta a los
agentes pblicos y privados sobre el papel de la UE a favor de la actividad
turstica.

En sntesis, el Libro Verde aborda tres cuestiones fundamentales:

3
 1.- lleva a cabo una descripcin de las actividades que desarrolla la UE
en el sector turstico, entre las que ocupa un lugar destacado su importante
papel como actividad generadora de empleo, contribuyendo a la reduccin del
paro.

2.- el Libro Verde se plantea la posibilidad de elaborar una poltica

turstica a nivel comunitario, con la finalidad de contribuir a alcanzar
determinados objetivos como son: la cohesin econmica y social, la
promocin de la identidad europea, el desarrollo de las pequeas y medianas
empresas tursticas o la puesta en marcha de un desarrollo sostenible.

3.- por ltimo, el Libro Verde sobre turismo trata de determinar las
perspectivas de evolucin de la actividad turstica, con la finalidad de definir el
futuro papel de la Unin en dicha materia. Cuestin que se ha visto
completada, en la actualidad, con los artculos 6.d) y 195 del Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea mencionados con anterioridad.

d) El Dictamen del Comit Econmico y Social sobre la poltica turstica

en la Unin Europea de 6 de abril de 2005

La finalidad principal del Dictamen del Comit Econmico y Social puede

resumirse en dos mbitos. En primer lugar, trata de analizar, desde la
perspectiva de la Constitucin Europea de 2004, los elementos que puedan
integrar en el futuro una poltica turstica de la UE, compuesta por 27 Estados
miembros. Y, en segundo trmino, tiene por objeto estudiar y proponer medidas
que contribuyan a que el turismo sea para todos los Estados miembros un
motor de desarrollo econmico y social bajo criterios de sostenibilidad.

A estos efectos, el Dictamen plantea una serie de medidas y actuaciones

que habrn de inspirar la poltica turstica de la UE en el futuro. Entre ellas
aparecen las siguientes:

1.- La sostenibilidad de la actividad turstica, entendida en su sentido

ms amplio de desarrollo econmico, social y medioambiental y ms riguroso
con las condiciones de crecimiento desmesurado de empresas tursticas, que
pueden llegar a agotar los recursos naturales y paisajsticos.

2.- La necesidad de que las empresas tursticas, para facilitar su

competitividad en el mercado europeo e internacional, lleven a cabo
inversiones en nuevas tecnologas, promocin, diseo, y fomento de las
asociaciones empresariales.

3.- La integracin entre patrimonio cultural y turismo mediante la

generalizacin, por ejemplo, del modelo espaol de paradores de turismo, o del
portugus de las posadas.

4.- La elaboracin de campaas de promocin turstica con la finalidad

de que sectores de poblacin como jubilados y pensionistas accedan a las
actividades tursticas.

4
 5.- La elaboracin de estrategias de colaboracin y de instrumentos de
participacin entre todos los agentes tursticos para el diseo, seguimiento y
evaluacin de las polticas tursticas.

Por otra parte, el Dictamen del Comit Econmico y Social hace especial
referencia al mbito laboral, proponiendo tres medidas concretas en este
mbito:

1.- Procurar la estabilidad en los empleos vinculados con la actividad

turstica, con la finalidad de evitar los perjuicios de los trabajadores derivados
de la estacionalidad de la actividad turstica.

2.- Fomentar la promocin profesional, la especializacin y la libre

circulacin de trabajadores de quienes se dedican al ejercicio de actividades
tursticas

3.- La creacin de un Master Europeo de Turismo con la finalidad de

desarrollar y aplicar el modelo de turismo europeo.

En ltimo trmino, el Dictamen propone diferentes medidas en el mbito

de la cooperacin entre los diferentes agentes tursticos, entre los que cabe
destacar dos. En primer lugar, los llamados Proyectos Piloto, como el Proyecto
de Turismo Social Europeo que tiene por finalidad contribuir al crecimiento del
turismo interior. Y, en segundo trmino, la Cooperacin en Investigaciones de
Nuevas Formas de Turismo, con el objetivo de hacer ms compatible la
actividad turstica con el desarrollo sostenible del medio ambiente.

2. Las competencias del Estado en materia de turismo

El art. 148.1.18 de la Constitucin Espaola (CE) atribuye competencia

exclusiva a las Comunidades Autnomas (CCAA) en materia de promocin y
ordenacin del turismo en su respectivo mbito territorial. El carcter exclusivo
de esta competencia determina que las CCAA tienen competencias normativas
y de ejecucin sobre tales materias. Es decir, junto con la facultad de dictar
leyes y normas reglamentarias ordenadoras de la materia, les corresponde el
conjunto de potestades administrativas en materia turstica como son la
planificacin, el control y la inspeccin de actividades tursticas, la
determinacin de las sanciones que puedan corresponder, etc.

Sin perjuicio de lo anterior, derivado de otros ttulos competenciales

atribuidos al Estado en el art. 149.1 CE como por ejemplo, el comercio
exterior, las bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica-, esa competencia exclusiva autonmica queda condicionada y
modulada por la existencia de los mismos, que habilitan al Estado a dictar
normas y realizar actuaciones con incidencia en el turismo. En este sentido, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 88/1987, de 2 de junio,
75/1989, de 24 de abril y 122/1989, de 6 de julio) ha determinado la incidencia
de la accin del Estado en algunos mbitos vinculados con el turismo como
pueden ser los siguientes:

5
 - la definicin de una estrategia nacional en materia de turismo, en
coordinacin con las CCAA y los entes locales, que se determina en
la elaboracin de Planes sobre la materia.

- la genrica regulacin de ayudas y subvenciones estatales al sector

empresarial turstico en la medida que cumple un objetivo esencial de
la poltica econmica como es la potenciacin de actividades
tursticas.

- la determinacin de las titulaciones universitarias vinculadas con el

turismo. As, el Real Decreto 259/1996, de 16 de febrero, sobre
incorporacin a la Universidad de los estudios superiores de turismo,
configura un nuevo ttulo de Diplomado en Empresas y Actividades
Tursticas que tiene validez en todo el territorio nacional.

Por lo dems, no hay que olvidar que desde la perspectiva del Derecho
privado, y derivado asimismo de otros ttulos competenciales del Estado
enumerados en el art. 149.1 CE (legislacin civil, mercantil, procesal, etc.),
existe un numeroso elenco de leyes que disciplinan actividades estrechamente
relacionadas con el turismo, como las siguientes:

- La Ley 4/2012, de 6 de julio, de contratos de aprovechamiento por

turno de bienes de uso turstico, de adquisicin de productos
vacacionales de larga duracin, de reventa y de intercambio y
normas tributarias.

- La Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre navegacin area, que regula

el contrato de transporte areo de viajero de carcter nacional.

- El Cdigo de Comercio, que dedica sus arts. 693 a 705 a regular el

contrato de transporte martimo de personas

- La Ley 30/1995, de ordenacin y supervisin de los seguros

privados, que regula el seguro de asistencia en viaje.

3. Las competencias de las Comunidades Autnomas en materia de

turismo

Tal y como se ha sealado en el apartado anterior, el art. 148.1.18 CE

atribuye competencia exclusiva a las CCAA en materia de promocin y
ordenacin del turismo en su respectivo mbito territorial. Esta circunstancia,
que ha sido puesta de relieve expresamente por la STC 125/1984, de 20 de
diciembre, determina que las CCAA tienen competencias normativas y de
ejecucin sobre tales materias. Es decir, junto con la facultad de dictar leyes y
normas reglamentarias ordenadoras de la materia, les corresponde el conjunto
de potestades administrativas en materia turstica como son el control y la
inspeccin de actividades tursticas, la determinacin de las sanciones que
puedan corresponder, etc.

6
 Originariamente, los Estatutos de Autonoma se limitaban a incluir entre
las competencias exclusivas que haban asumido las respectivas Comunidades
Autnomas, la materia de turismo o promocin y ordenacin del turismo, sin
mayores especificaciones. No obstante, esta tcnica normativa se ha alterado
en el proceso de aprobacin de los Estatutos de Autonoma denominados de
segunda generacin aprobados en la pasada legislatura (Valencia, Catalua,
Andaluca, Illes Balears Aragn y Castilla y Len).

En este sentido, salvo el caso de la Comunidad Valenciana, los nuevos

Estatutos de Autonoma, al regular las competencias exclusivas, han acudido a
la tcnica de desagregar la materia de que se trate en submaterias. As, la
regulacin ms detallada de la materia de turismo, se lleva a cabo en el
artculo 171 de la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto
de Autonoma de Catalua, que determina que, Corresponde a la Generalitat
la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye en todo caso:

- La ordenacin y la planificacin del sector turstico.

- La promocin del turismo que incluye la suscripcin de

acuerdos con entes extranjeros y la creacin de oficinas en el
extranjero.

- La regulacin y la clasificacin de las empresas y

establecimientos tursticos y la gestin de la red de
establecimientos tursticos de titularidad de la Generalitat.

- Con el fin de facilitar la coordinacin entre stos y los

establecimientos de la red de Paradores del estado que se
ubican en Catalua, la Generalitat participa, en los trminos
que establezca la legislacin estatal, en los rganos de
administracin de Paradores de Turismo de Espaa.

- La regulacin de los derechos y deberes especficos de los

usuarios y prestadores de servicios tursticos y de los medios
alternativos de resolucin de conflictos.

- Las enseanzas y la formacin sobre turismo que no den

derecho a la obtencin de un ttulo oficial.

- La fijacin de los criterios, la regulacin de las condiciones y la

ejecucin y el control de las lneas pblicas de ayuda y
promocin de turismo.

Por otra parte, desde 1978 hasta la fecha es posible distinguir tres
etapas con relacin a la normativa aprobada por las CCAA en materia de
turismo, cuyas caractersticas se pueden sistematizar de la siguiente manera:

- Primera etapa, 1978-1992. Tras la aprobacin sucesiva de la

Constitucin Espaola y los diferentes Estatutos de Autonoma
-1979-1983-, las CCAA comenzaron a aprobar sus leyes y

7
 reglamentos en materia turstica. En este momento inicial del
Estado autonmico, dichas leyes se caracterizaban por su
contenido intervencionista, al prever la creacin de Registros
de inscripcin obligatoria de las empresas tursticas, y la
regulacin exhaustiva de las facultades inspectoras y
sancionadoras.

- Segunda etapa: 1993-2007. Toda vez que el Estado

autonmico se ha consolidado, y tras el proceso de reforma de
los Estatutos de Autonoma llevado a cabo en 1992, las CCAA
adquieren una perspectiva diferente de la actividad turstica
que coincide con el final de la crisis econmica en 1994. En
este sentido, en las leyes aprobadas en este perodo se opta
por el impulso de la competitividad y comienza a incorporarse
al ordenamiento jurdico turstico principios como el de calidad
turstica. Junto a ello, existe ya una intensa regulacin de la
planificacin turstica, a travs de la previsin de una serie de
Planes de diferente naturaleza, que se integran con la
planificacin territorial y urbanstica.

- Tercera etapa: 2008-2014. Como consecuencia de la crisis

econmica que se inicia en 2008, se ponen de manifiesto
algunas debilidades del modelo turstico tradicional, como son
la degradacin ambiental, la elevada estacionalidad, la baja
rentabilidad socioeconmica del truismo residencial, la escasa
inversin en i+D+I, etc. De este modo, a partir del escenario
generado por algunas modificaciones normativas de carcter
general, como la trasposicin de la Directiva de servicios del
mercado interior o la Ley de economa sostenible de 2011,
algunas CCAA comienzan a aprobar normas configuradoras
de una Administracin menos intervencionista y ms eficiente
al objeto de favorecer el crecimiento econmico, facilitando la
libertad de establecimiento y la prestacin de servicios. Junto a
las modificaciones de las leyes de turismo, se opta en algunos
casos por actuaciones especficas como el decreto 138/2010,
de 23 de septiembre, del Gobierno de Canarias, por el que se
desarrolla la previsin en materia de rehabilitacin de
establecimientos tursticos contenida en la ley 6/2009, de 6 de
mayo, de medidas urgentes en materia de ordenacin
territorial para la dinamizacin sectorial y la ordenacin del
turismo.

4. Las competencias de las entidades locales sobre turismo

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local

establece en su artculo 25 una relacin de materias respecto de las que, el
Estado y las Comunidades Autnomas, deben determinar las concretas
competencias que corresponden a los municipios, apareciendo entre ellas la
relativa a la informacin y promocin de la actividad turstica de inters y
mbito local en el art. 25.2.h).

8
 De manera que est en manos de las Comunidades Autnomas, al ser
titulares de la competencia exclusiva en materia de turismo, determinar cules
sern las competencias municipales sobre dicho mbito de actividad
administrativa.

En trminos generales, la legislacin autonmica turstica ha reducido

las competencias municipales sobre el sector turstico a los aspectos
promocionales e informativos, reservndose las propias CCAA las facultades
ms importantes como pueden ser el control, la inspeccin y las sanciones en
materia turstica.

No obstante lo anterior, lo cierto es que los municipios ejercen

competencias que inciden directamente en el sector turstico derivadas de otros
ttulos competenciales, como pueden ser la concesin de licencias de apertura
de establecimientos y de licencias de obras, o la defensa de consumidores y
usuarios, en virtud de la cual, numerosos ayuntamientos disponen de oficinas
propias para canalizar las denuncias formuladas por aqullos.

Por otra parte, el art. 30 de la citada ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora

de las Bases del Rgimen Local, prev la posibilidad de que las leyes
autonmicas sobre rgimen local establezcan regmenes especficos para
municipios en los que concurran una serie de circunstancias entre las que
aparecen su carcter histrico-artstico o el predominio en su mbito de
actividades tursticas. El desarrollo de estas previsiones legales se ha llevado a
cabo por el legislador autonmico a travs de las leyes relativas al sector
turstico, al regular, con carcter general, el denominado municipio turstico. A
pesar de que prcticamente todas las CCAA han previsto esta figura en sus
respectivas leyes, se pueden distinguir las siguientes notas caractersticas:

1.- La calificacin de municipio turstico se lleva a cabo normalmente

estableciendo una relacin entre la poblacin con residencia fija de la media
ponderada anual flotante como consecuencia de desplazamientos temporales.

2.- La declaracin de municipio turstico lleva consigo el

reconocimiento de una serie de beneficios de naturaleza econmica para
compensar los desajustes y dificultades de financiacin de los servicios
pblicos, entre los que destaca la posibilidad de establecer tributos o recargos
especficos que graven la estancia en el municipio.

3.- Como contrapartida, la calificacin de municipio turstico implica un

aumento de las exigencias de servicios en materia de seguridad ciudadana,
recogida de residuos e infraestructuras.

Por ltimo, hay que tener en cuenta que el Texto Refundido de la Ley de
Haciendas Locales de 2004 prev un sistema especfico de financiacin de
esta clase de municipios, concretado en una mayor cuota de participacin en
los tributos del Estado para hacer frente a servicios pblicos esenciales que
deben prestar los municipios tursticos.

9
Nota bibliogrfica: Bermejo Vera, Jos, Rgimen jurdico de los municipios tursticos,
Documentacin Administrativa, n 259-260, 2001; Gallardo Castillo, Mara Jess, La
distribucin constitucional de competencias en materia de turismo y su tratamiento en las leyes
autonmicas: Promocin y ordenacin, Documentacin Administrativa, n 259-260, 2001;
Martnez Pallars, Pedro Luis, Las entidades locales en la legislacin turstica, Cuadernos de
Derecho Local, n 9, 2005, pp. 73-86; Salgado Castro, A, La distribucin de competencias en
materia de turismo, Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n. 9, 1996

Legislacin:
- Constitucin Espaola
https://www.boe.es/buscar/pdf/1978/BOE-A-1978-31229-consolidado.pdf

- Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del rgimen local

https://www.boe.es/buscar/pdf/1985/BOE-A-1985-5392-consolidado.pdf

10