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Poltica de transportes: avaliao e perspectivas face ao

atual estgio de desenvolvimento do Pas


Josef Barat *

1. Introduo; 2. A necessidade de reviso da poltica de transportes; 3. A opo pelo


crescimento extensivo da infra-estrutura rodoviria; 4. A busca de maior racionalidade na
destinao de recursos para investimentos; 5. Concluso.

1. Introduo

o grau de complexidade atingido pela estrutura econmica brasileira no


incio da dcada de 19iO, traduzido no s em termos de diversificao
produtiva como tambm de ampliao de escalas de produo, foi alcan-
ado por poucas economias em desenvolvimento. Consolidou-se no Pas
um mercado interno de propores significativas, baseado no dinamismo
das demandas dos setores privados (empresas e unidades familiares) e
pblico (principalmente as grandes sociedades de economia mista). Nu-
ma combinao com caractersticas peculiares, comparativamente a outras
experincias de crescimento acelerado, diversificou-se amplamente o con-
sumo de massa de bens e sen'ios e expandiu-se a demanda do setor p-
blico por bens de capital, induzindo sustentao de uma nova etapa
no desenvolvimento industrial.

. o autor agradece a colaborao prestada pelos economistas ~Iagali :Martins de Paola e Hen
rique Osvaldo Monteiro de Barros da TRA!\SPLA!\ S/A, Planejamento e Projetos de Transporte
e ao engenheiro Werther Luiz ~Iller de ~Iattos do GEIPOT.

R. bras. Econ., Rio de Janeiro. 2i (4) :51-83. out.jdez. 19i3


Por outro lado, o aumento de eficincia em muitas atividades indus-
triais, extrativas e ;Igrcolas, permitiu a participao do Pas em nm'as
frentes do mercado internacional, diminuindo consideravelmente a depen-
dncia de sua pauta de exportaes a um nmero redtllido de mercadorias
tradicionais,
.\,ssiste-se, presentemente, consolidao de um sistema industrial tec-
nologicamente avanado com base no alargamento das fronteiras sociais
e regionais do mercado interno. O rpido processo de urbanizao, por
sua vez, vem induzindo profundas reformulaes nos sistemas de a basteci-
mento, comercializao e mesmo produo de matrias-primas e alimen-
tos. Cabe ressaltar ainda que o Pas \'em reinvidicando, em funo do seu
potencial produtivo a participao em novos esquemas de diviso inter-
nacional do trabalho, atravs da exportao, em grande escala, de bens
manufaturados e semi processados, O quadro I olerece uma comparao
dos graus de complexidade das estruturas produtivas e dimenses das es-
calas de produo, para um conjunto selecionado de pases em desenvol-
vimento. 1
O exame objetivo das transformaes recentes na estrutura econmica,
bem como das metas estabelecidas nos planos do Governo e das empresas,
permite vislumbrar, em linhas gerais, as perspectivas do desem'olvimento
brasileiro para a presente dcada: rpida expanso industrial, moderni-
zao de segmentos do setor prindrio com vistas ao atendimento dos mer-
cados interno e externo, acentuao de processos de especializao pro-
dutiva regional resultantes de vantagens comparativas de localizao e in-
cremento substancial do comrcio exterior.
Frente a estas perspectivas, as polticas setoriais devero ser conce-
bidas em funo do~ parmetros decorrentes da estratgia global de desen-
volvimento adotada, Assim, uma poltica setorial de expanso e melhoria
na disponibilidade de servios bsicos (energia, transporte e comunica-
es), por exemplo. dever examinar o inter-relacionamento dos investi-
mentos na infra-estrutura da sua operao e do seu mecanismo de preos
com os nveis e as localizaes das demandas por aqueles servios que
resultaro do processo de desenvolvimento nacional. Os objetivos, dire-
trizes e linhas de ao adotadas para atender no passado s necessidades
de consolidao do mercado interno com base na substituio de impor-
taes no sero necessariamente compatveis com o estgio de C0I150-

1 Do conjunto selecionad,), a Alemanha Oriental e a Espanha podem ser classificados, eventual


mente, como pases desen\"olvidos, principalmente no que se refere complexidade da estrutura
industrial.

-9
:>- R,B,E. 4/i3
Quadro 1

Comparaes entre os graus de complexidade das estruturas econmicas e dimen-


ses das escalas de produo para pases em desenvolvimento selecionados

- ano de 1970 -
CUIIlPl"eio
Rens Intermedirios Bens de Consumo Extt'rior U rhu.nizu\::10

Ao Deriv. de Papel de Autom\'cis Tdevisor(',s Importnl's Populao


(Consumo
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Cimento
(Prad. ('111
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I 000 t) unh!.) llni(ln.dps) dMul'ps) lllo tutal
._-------- --- - - - - - -

I. frica do Sul 4 78:1 !3 75:2 !O 4~0 ~I:\ Hl!3 ~ 701 lO ~80 (18%)

2. Alemanha Oriental 8 8ol:1:! 7 987 !O G50 8:1 127 :\80 8 tnt 1:2 5,"j:{ (7-1%)

:1. Argcntinn. :\ 28G 4 72ti ~:l 980 ~n:2 !IJ!i 18J" :\ 1:i8 Ili !178 (71%)

4. Brasil li 088 !l ao:! ~8 l:lO 27:1 :255 filiO fi 5;')8 ~:! 01/8 (;jnr;;))

5. Espanha 9 32,1 In 5:W, :19 950 191 -tO:1 71H 7 IO~ IH :WH (!iH';';))

G. Hungria :1 079 2 771 7 250 51 10 :lfl 8~:1 1 811 (17';{,)

7. ndia O 43:! l:{ 95H 2:1 :!90 ~00 41 t 1:;1 JO:, f):;H (~O%)

8. Iugosl\'in. :1 125 4 :l\J9 12 000 8!! !O!! :120 4 55:{ 7 !ln8 (:l!l%)

9. Mxico 4 Hi8 7 :W7 :W 580'J 15fJ 1:17 4:n a 8fi:l 28 :\78 (~!)%)

10. Rumftni .. 12\1 8 127 lI) 000 57 !li ~80 :l 811 S :!5S (41%)

Fonte: Naes Unidas. Slalialical Yearbook, 11171 c lJemographical J'earbook. 1971.


Equivalncia em ao bruto.
Veiculos de passageiros.
Refere-se ao ano de 19n9.
lidao de um sistema industrial tecnologicamente avanado, apoiado na
expanso do mercado interno, na modernizao do setor primrio e n0
dinamismo do setor exportador.
O sistema de transportes, como parte da infra-estrutura econmica do
Pas, deve contribuir, portanto, de forma eficaz para a plena realizao
das metas gO"ernamentais e empresariais. Numa economia em desenyolYi-
mento, os servios de transporte so de natureza predominantemente in-
termediria, atendendo s necessidades de deslocamento dos fatores de
produo e dos bens finais dos demais setores econmicos. 2
Cabe lembrar, que o transporte constitui, geralmente, atividade-meio
no quadro das relaes entre setores produtivos, influenciando outras ati-
vidades e sendo por elas influenciado. Conseqentemente, as interdepen-
dncias entre o sistema de transportes e os principais setores que deman-
dam seus servios devem ser periodicamente identificadas a fim de permi-
tir um dimensionamento correto e uma localizao adequada das vias, ins-
talaes e equipamentos.
O rompimento de estrangulamentos que impedem a prestao ade-
quada dos servios aos setores mais dinmicos da economia, por ausncia
de investimento ou deficincia operacional, constitui-se na principal fun-
o a ser desempenhada pelo planejamento do sistema de transportes na
dcada de 1970. Para que a economia como um todo opere com maior
eficincia necessno que haja maior preocupao com a modernizao
tecnolgica da atividade de transporte visando compatibilizar sua capa-
cidade de prestao dos servios s modificaes de escala e de tcnicas que
se verificaro em setores produtivos bsicos. Deve caber ao transporte, com
efeito, um papel mais efetivo nas redues de custos, na localizao ra-
cional das unidades produtivas e no estmulo a processos de especializao
produtiva regional.

2. A necessidade de reviso da poltica de transportes

A expanso do mercado interno, associada s oportunidades de inter-


cmbio externo, acarretou modificaes importantes nas escalas de pro-
duo. Os novos dados da realidade econmica do Pas impem a ne-
cessidade de uma reviso profunda na tradicional concepo da poltica
de transporte at agora centrada na ampliao extensiva da infra-estru-
tura viria. Torna-se imprescindvel, pois, que os fundamentos daquela

AbouchaT, A1an. Publi, inveslment allocation and pricing policy for Iransportalion. Rio de
Janeiro, IPEA, 1967.

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poltica se voltem para os problemas de operao, no contexto mais abran-
gente do manuseio, acondicionamento e armazenagem das cargas trans-
portadas. O quadro 2 mostra, para algumas mercadorias selecion2.'Jas, a
evoluo da produo fsica entre 1950 e 1970. Pode-se observar pelo mes-
mo a evoluo comparativa da prestao de servios de transporte expressa
em ndices das toneladas-quilmetro transportadas em rodovias e no con-
junto das demais modalidades.

Quadro 2

Evoluo na produo fsica de mercadorias selecionadas comparativamente


prestao dos servios de transportes - perodo 1950-1970
em ndices elaborados a partir das quantidades produzidas - (1950 100) =
1\).50 1960 1970

Ao 100,0 28.5,0 684,5


Cimento 100,0 320,4 648,1
Derivados de petrleo! 100,0 289,4 542,0
Yeclllos 100,0 312,9
~Iilho 100,0 144,0 255,3
Trigo 100,0 134,0 311,4
Soja2 100,0 264,1 1 876,5
Transporte rodovirio3 100,0 394,4 1 304,6
Transporte no-rodovirio3 100,0 156,8 340,9

Fonte: Anurios Estatsticos do Brasil. IBGE.


Setores de indstria, energia e transportes. IPEA.
1 Consumo, exceto asfalto, graxa.s, parafina e solventes.

2 1952 = 100,0
3 Tonelada.s-quilmetro transportadas.

x o quadro da estratgia global de desenvolvimento acelerado, emer-


giro, por certo, necessidades de transporte de grandes massas de merca-
dorias entre determinados plos de produo, transformao, consumo ou
exportao. A modernizao do sistema de transportes dever assegurar,
assim, para rotas ou "corredores" selecionados, o provimento de servios
eficientes e baratos necessrios: a) s indstrias de base (siderurgia, ci-
mento, derivados de petrleo, etc.); b) movimentao de grandes mas-
sas de cereais granelizveis (trigo, soja, arroz, milho, etc.); c) ao escoa-
mento de produo resultante da explorao intensiva de recursos na-
turais.

POLlTlCA DE TRAXSPORTES 55
A poltica de transportes de"er orientar-se, desta forma, precipua-
mente, para objetivo, especficos ligados: a) ao atendimento eficiente das
necessidades dos principais setores da economia - objeti"os de eficincia:
b) combinao de modalidades de transporte para o atendimento de
necessidades regionai~ de escoamento - objetivos de coordenao_ O si,-
tema de transportes deve desempenhar sua funo de produtor de servios
intermedirios da maneira mais adequada s exigncias de economicidade
na sua operao. :\"e,te sentido, os objetivos mencionados podem ser vis-
tos como endgenos ao setor, lima vez que decorrem das suas prprias
caractersticas e fumes no contexto da economia como um todo, pois
atender s necessidades de outros setores implica atend-Ias com eficincia.
Cabe lembrar, no entanto, que as perspectivas de modernizao e
aumento de eficincia da estrutura econmica no excluiro na prxima
dcada, por certo, a persistncia de graves problemas de dualismo econ-
mico-social, decorrentes tanto da acumulao de desequilbrios nos es-
tgios anteriores do nosso desenvolvimento como tambm das prprias
transformaes que se verificaram mais recentemente nos padres de pro-
duo e consumo. importante ressaltar que desequilbrios nos niveis
de produtividade entre setores - como tambm entre atividades do mesmo
setor - diferenas nos nveis de renda entre regies e acentuada dicotomia
entre os padres de consumo urbano e rural, continuaro a existir como
obstculo ao desenvolvimento futuro e, de certa forma, at se intensifi-
caro como condio e decorrncia do mesmo. 3
Ora, do ponto de vista espacial isto significa que os investimentos
governamentais na infra-estrutura econmica (energia, transportes e co-
municaes) devero atender, de maneira equilibrada e dentro das limi-
taes impostas pela realidade econmico-social do Pas, objetivos de efi-
cincia nas reas mais desenvoh'idas e objetivos de eqidade que permi-
tam destinar recursos recuperao de reas ou regies estagnadas e
integrao daquelas marginalizadas do processo de desenvolvimento. Estes
recursos destinados a promover a eqidade devero realar o papel dos
investimentos governamentais como instrumento corretor de desequil-
brios no processo de ocupao do territrio que, como se sabe, decorrem
da ao espontnea das foras de mercado na dinmica do desenvolvi-
mento. 4 O importante que a localizao dos investimentos na infra-
estrutura econmica contribua de maneira decisiva para atenuar os des-
nveis regionais e promover um desenvohimento mais eqnime.

3 Hirschman, Albert. Strategy Df economic dei'elopment. Xew Ha\cn, Yale 'Cnivcrsity Press, 1958.
~r}Tdal, Gunnar. Economic theory and underdeveloped regions. London. Duckworth, 1957.

56 R.B.E. 4/73
o desenvolvimento regional no deve ser visto, entretanto, como um
fim em si mesmo, desligado do contexto dos objetivos nacionais, mas,
pelo contrrio, como um meio de racionalizar e promover o crescimento
mais acelerado da economia do Pas como um todo.~'
~ esta ordem de idias, caber ao si~tema de tran~portes continuar
desempenhando, tambm, seu papel pioneiro na integrao econmica.
social e poltica de ;reas desfavorecidas, quer pela ausncia de ligaes
com plos nacionais ou regionais, quer pela precariedade com que feito
atualmente o transporte de sua produo, deYido intermitncia das
ligaes existentes. Um certo nmero de vias pioneiras e a montagem de
uma ampla rede para o atendimento do trfego local em ;reas rurais,
para assegurar o escoamento contnuo da produo, so exemplos de in-
vestimentos necessrios para promover maior eqidade no desenvolvi-
mento. Tais investimentos so por sua natureza essencialmente rodovirios
- com as raras excees de atendimento explorao intensiva de certos
recursos minerais - pois implicam o atendimento de fluxos de densidade
mais rarefeita e em'olvem custos de implantao mais baixos e perodos
de maturao reduzidos. 6
Desta forma, na poltica de transportes estaro presentes tambm ob-
jetivos decorrentes da estratgia nacional de desenvolvimento - objetivos
de eqidade e integrao. Os diferentes estgios de desenvolvimento eco-
nmico estabelecem, para o setor de transportes. objetivos de carter ex-
geno, importantes para o atendimento de necessidades regionais e sociais.
Caber noYa poltica de transportes compatibilizar objetivos setoriais
endgenos e exgenos, de forma a impedir que as exigncias de recursos
para projetos com reduzida significao econmica comprometam a efi-
cincia das solues adotadas para atendimento dos segmentos mais sig-
nificativos da demanda de transporte.,.
Todavia, cabe lembrar que a persistncia de muitos problemas de
estagnao ou decadncia econmica regional no se dew ausncia ou
ineficcia do transporte, mas sim a fatores peculiares da estrutura eco-
nmica ou da disponibilidade de recursos naturais. Assim. por exemplo,
reas que apresentam grandes extenses de latifndios ou proliferao de
minifndios antieconmicos podero dispor de boa rede rodoviria sem
que isso represente um estmulo adicional produo ou alteraes nos

5 Boudeville, Jacqucs. Les techniques recentes de la science economique rgionale. In: Planification
economique rgionale. Paris, OECE, 1961.
6 Xum pas em desen,oh"irncnto, com acentuadas diferenciaes regionais e com uma estratgia
definida visando ao fortalecimento da unidade nacional e a ocupao de regies com baixa den
sidade populacional, cabe ao transporte areo importante parcela de responsabilidade nas funes
pioneiras de promoo do descnyohimento.

POL/TICA DE TRAXSPORTES 57
nveis de produtividade. Por outro lado, a implantao de rodovias pio-
neiras no garantir por si mesma o aumento e diversificao da produo
regional, necess,rios it consolidao de um processo ~ustentado de desen-
volvimento. A infra-estrutura rodoviria ser, neste caso, apenas um dos
investimentos do conjunto necessrio para a consecuo de tal objetivo. 7
O grau de complexidade da estrutura econmica brasileira, a grande
diversidade de caractersticas regionais e a multiplicidade de objetivos eco-
nmicos, sociais e polticos exigidos do sistema de transportes pela estra-
tgia de desenvolvimento, impe aos formuladores da poltica setorial, por-
tanto, o inevitvel estabelecimento de compromissos tanto com objetivos
de eficincia e coordenao, quanto com os de eqidade e integrao.
Futuramente, tais compromissos devero ser subordinados, todavia, cada
\'ez mais aos interesses ditados pelo crescimento da economia como um
todo.
Desta forma, o atendimento ;IS ambiciosas metas de expanso indus-
trial, atravs dos transportes ferrovirio, hidrovirio e rodovirio alta-
mente eficientes, por exemplo, deyer ser compatibilizado com a implan-
tao de eixos rodovirios pioneiros no quadro de limitao na disponi-
bilidade de recursos. 'iabe-se que no passado, a excessiva preocupao com
aspectos polticos e regionais promoveu disperso de recursos e afetou a
coerncia dos objetivo lS, diretrizes e linhas de ao da poltica setorial. Os
planos governamenta is, a partir de 1964, aperfeioaram-se por sua vez,
progressivamente, no sentido de traduzir nas suas diretrizes e linhas de
ao a realidade econmico-social do Pas, embora continuassem presos
a alguns mecanismos tradicionais de destinao de recursos, que impedi-
ram uma reviso profunda da poltica de transportes.
Como decorrnCIa do aperfeioamento do instrumental oramentrio
e das tcnica~ de avaliao de projetos, que afastaram, em grande parte,
o carter regionalista, assistencial e promocional a ela atribudo, a pol-
tica de transportes vem sendo utilizada cada vez mais como ferramenta
de apoio efetivo aos objetivos nacionais do desenvolvimento. importante
lembrar, contudo, q Lle tal poltica no conta ainda com definies pre-
cisas de prioridade, persistindo as indefinies quanto a problemas cru-
ciais de eficincia e modernizao tecnolgica no transporte e manuseio
de carga.

-: Barat, Josef. Economia regional e plano-diretor rodovirio - uma contribuio para a anlise
do problema das rodovias alimentadoras e rurais. Rrvista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro,
\". 26, n. 2, abr.jjun. 19"2

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A poltica de transportes tem permanecido, com efeito, voltada prin-
cipalmente para a infra-estrutura vi.ria. As rodovias continuaram a apre-
sentar-se como instrumento de promoo mais imediata dos objetivos de
eqidade e integrao, reservando uma posio secundria para os aspec-
tos operacionais das outras modalidades de transportes, que se consubs-
tanciariam em metas bem definidas de eficincia e recuperao. ~este
sentido, dois importantes passos foram tomados recentemente na direo
de uma reformulao da poltica de transportes: o I Plano Nacional de
Desenvolvimento 1972-1974 e o an teprojeto de reviso do Plano ~ acionaI
de Viao. Em ambos dada maior nfase nos aspectos de modernizao
tecnolgica e eficincia operacional, sem prejuzo dos aspectos sociais e
regionais relevantes. Os projetos prioritrios do I PND, por exemplo,
evidenciam a preocupao do Governo federal em concentrar recursos nos
investimentos que possibilitaro a transio da economia nacional para
um estgio mais maduro de desenvolvimento industrial e de vinculao
com o comrcio internacional. Em termos de planejamento, no se chegou,
entretanto, a uma viso integrada do relacionamento do setor de trans-
portes com os demais setores produtivos, nem uma coordenao efetiva
de programas e projetos das diferentes modalidades.

3. A opo pelo crescimento extensivo da infra-estrutura rodoviria

A nfase nos objetivos de crescimento extensivo da infra-estrutura VIana,


em detrimento daqueles relativos aos aspectos operacionais, esteve pre-
sente, de maneira geral, ao longo da histria dos transportes no Brasil.
As metas de ligao de pontos distantes entre si consubstanciavam uma
estratgia ambiciosa de ocupao do territrio, face ao desafio da dimen-
so do Pas. Alm disso, como im portadores de tecnologia, no nos resta-
vam muitas possibilidades de inovar tcnicas, processos e mtodos ope-
racionais, cabendo-nos to-somente acompanhar, com maior ou menor de-
fasagem, o desenvolvimento tecnolgico prevalecente nos pases indus-
trializados. Num contexto de grande disponibilidade de terra, era mais
fcil, na verdade, expandir as vias de transporte com o fim de incorporar
novos espaos para o sistema produtivo, ao invs de tornar mais eficientes
as ligaes existentes, para utilizao mais racional do solo j ocupado.
Desta forma, desde o sistema de incentivos quilomtricos adotados,
em passado remoto, para estimular a implantao de linhas ferrovirias,
at recente expanso da malha rodoviria principal, os programas e
planos de Governo deram maior destaque aos aspectos infra-estruturais do
transporte. Assim, o desen\'o!vimento do transporte rodovirio deve ser

POLlTlCA DE TRASSPORTES 59
situado, numa primeira abordagem, nesta perspectiva histrica. Cabc. por
conscguinte, examinar mais detidamente as razes da ntima associao
de nossa poltica de transporte, com as meta, de o-e'icimcnto da infra-e'i-
trutura rodovi,iria.
Sabe-se que apc,.lr dos recentes esforos do Governo federal no en-
tido de obter maior integrao e complementaridade das diferentes mo-
dalidades de uansporte no trabalho global dc moYimentao de cargas,
(: constatada, ainda, uma elevada participao do transportc rodoYi,rio
no total das toneladas-quiIlmetro. Durante pelo menos duas dcadas, an-
teriormente a 1961, houve deteriorao dos transportcs ferrm'irio e mar-
timo, acentuando en I nosso Pas a tendncia universalmente observada
de substituio pelo I ransporte rodovirio. Este envolve operaes de car-
ga e descarga mais simplificados e atende ;\ maior diversidade de pontos
de origem e destino constituindo-se a movimentao de carga por ca-
minhes, em significati\'o avano tecnolgico em todo o mundo. 1\"0 Bra-
sil, ele foi ainda o imtrumento mais ativo na consolidao de um mercado
nacional, integrando regies e acompanhando o rpido deslocamento da
fronteira agTcola. Sem dYida, o crescimcnto extensivo da infra-estru-
tura rodoYiria desempenhou importante papel no de,envolvimento re-
cente do Pas, decorrente de um processo de mbstituio de importaes
e formao do mercado interno.
Os investimentos na infra-estrutura rodoYiria adquiriram assim cres-
cente importncia relativa na formao de capital do setor de transporte
como um todo, com grande nfase nas ligaes-tronco para atendimento
do trfego de longa e mdia distncias. Estas, sob a responsabilidade do
Dl\'ER e dos DER" estaduais, foram beneficiadas pelo grosso dos re-
cursos destinados expanso da malha rodoviria, conforme mostra o
quadro 3, que apresenta a distribuio de recursos para investimentos na
infra-estrutura rodov iria para o perodo 1960-1970.'-
importante lembrar que a teoria da localizao d relevncia ao
aspecto do relacionamento entre custos unitrios de transporte em di-
ferentes distncias e a racionalidade na localizao das atividades econ-
micas, intermediado pela modalidade de transporte cujas caractersticas
tcnico-operacionais melhor se ajustem a densidades e distncias. 9 Acon-

" Convm chamar ateno, aqui, para os dados de extenso da rede rodoviria que aparecem
no quadro 3, principalment/: no que se refere extenso municipal. Tais dados no refletem a
situao real da rede que st ria obtida por cadastro. Os municpIOS sobrestimam sua quilometragem
para captar mais recursos do FR-:\. ::\a falta de dados melhores, usou-se aqueles fornecidos pelo
D:'\ER.
l)Alonso, ,rilliam. Location Theory. In: Regiollal dn'e!ojJnloll and plann;'ig: a reader. Cambridgc,
"ass.. ~1.1. T. Press. 1964

60 R.B.E. 4/73
tece, porm, que com a expanso excessi\'a do transporte rodoyj~rio de
longa e mdia disdncias, parte da demanda, anteriormente atendida pela
navegao de cabotagem e ferrovias a UIll custo econmico inferior -
pelas suas caractersticas de densidade e distncias en\'olvidas - passou a
ser movimentada em caminhes. Isto significou para o funcionamento do
sistema econmico a gerao de ineficincias e o estmulo a decises loca
cionais deficientes.

Quadro 3-a

Investimentos na infra-estrutura rodoviria e expanso da rede


perodo 1960 - 1970

In\"estimento Rp1e
(em milhes de cruzeiros ele (f'm milhares de quilmetros
l197:1 (> <-;: e-Ill rC'la3.o ao ~ (' ';, C'Ill relao ao total
total anual) anual)
A.no~

Federal Ft'deral + +
Estadual :\Iunir-ipal Est3.dua! :\.Iuni('ipg,l
(longa e md:a (local) (longa e mdia (local,
disUnf'ia) dist1ncia)
------------_._------------------------

19f.0 1 ,jiG,r, (9.:>,S) 11:.?,2 ( 4,2) !OS,:l (2:3,2) :l5S,fl (71),8)

19f,1 ., 2.37,:, (95,~) 113,:3 ( 4.7) 112,0 (22,5) ~38G,8 (77,1\)

191i2 2 :390,~ (94,7) l:n,8 ( 5,:~; 117,2 (22,4) 407,2 i77,7)

IHli;) 2 055,4 (9:3,8) 13(. 0 ( ti,:!) 119.fl (22,2) 419,1; (77,8 1

UJti-l I 3G7,/; (88,:3) 18C,2 (11.7, l:!;),~ (22,5) 425,:' (77,,'})

195 '1
82.3,4 (89,S) 320,:: (13,2: J:l5,S (IG,9) Gn7,~ (S:l,O)

190/1 ~
56,fi (S9,~) 308,S (10,7) 1~r.,4 (14,9) 781,7 (85,1)

J9H7 :l 1:!9.~ i95,2) 172,8 ( ,1,81 1,;3,0 (15,1 827,9 (SUl

lnl:'8 '1 9.')1).0 (92.'.) :!:3(i.9 ( 7,41 1/):?,8 (1;:>,7) 87:3.:! (84,:ll

19m :l 7:39,4 (92,1.) ::!98,:! ( 7,41 170,7 (l5,S) 91O,S (84,2)

HI70 :3 87 f i,r. (92,1) :1l7,8 ( 7,1)1 ISO,fl (1.';,S) 9G3,1) (S4,2)

Fonte: Departamento Xacional de Estradas de Rodagem -- DXER.


~ota: As quotas do FRX destinada.s aos municpios s') f'Ill geral, utilizauas para clIstf'io acima dos limites
estabelecidos. A.ssim, os dados de inyestinlC'nto esto por certo sobrestimados.

o crescimento das cidades brasileiras, com efeito, esteve, de maneIra


geral, mais ligado na origem a uma base exportadora do que ao desem-
penho de 1un;-5es regionais. Assim sendo, o transporte eficiente e mo-
derno - que favorecia os contatos com o exterior atravs da articulao
ferrovia-porto-navio - precedeu o processo de industrializao. Este loca-
lizou-se em alguns centros de comercializao e/ou embarque, que pola-
rizaram fatores de produo t destinaram manufaturas para o mercado

POI,iT/CA DF. TRA'y~p()RTn til


nacional, justamente com base em disponibilidade de transporte de longa
distncia. 10 A expan~o rodoviria, ao consolidar a unidade do mercado
interno, continuou a desempenhar para estes centros a funo de trans-
porte de longa dist{ll1cia, apenas substituindo o sistema anterior mais
voltado para os mercados in ternacionais. interessante assinalar que a
perda da base de exportao e a ausncia de funes regionais prprias,
em um grande nmero de cidades, se deu paralelamente disponibilidade
do transporte rodovdrio de longa distncia, sem adequada comunicao
local. Aceleraram-se, assim, processos dc esvaziamento econmico, aceno
tuando-se o processo de concentrao econmica em poucas cidades pri-
mazes.
Face ao atual e~t;gio do nosso desem'olvimento, por conseguinte, a
nfase excessiva na implantao de rodovias para atendimento do trfego
de longa e mdia di'itncias, sem atentar objetivamente para a conserva-
o das redes existentes e para os problemas de acessibilidade nas reas
rurais c metropolitanas, no ser inadequada para servir aos objetivos de
modernizao, eficincia e descentralizao da cstrutura econmica? E a
recuperao tecnolgica das ferrovias, navegao e portos, para colocar o
nosso sistema de transportes em dia com as novas tcnicas de acondicio-
namento e manuseio de granis e carga geral unificada, no ser relativa-
mente mais importante daqui para a frente?
Observase pelo quadro 3-b o accntuado dinamismo da modalidade
rodoviria relativamente s demais. apresentado o desdobramento da
movimentao global de carga pelas diferentes modalidades de trans-
portes, expressa em ndices referentes tonelagem-quilmetro anual entre
1950 e 1970, compaLltivamentc evoluo do produto real. Vale a pena,
portanto, examinar, sumariamente, alguns condicionantes responsveis
pela disparidade no ritmo de crescimento modal, antes de retomar a linha
de raciocnio conduzida at aqui.
Vrios fatores interagiram, com efeito, no sentido de condicionar o
crescimento extensivo da infra-estrutura rodoviria, entre os quais mere-
cem scr destacados: 3) a rpida expanso e consolidao de um mercado
de mbito nacional; b) o crescimento na denunda por matrias-primas e
alimentos, resultante dos processos de industrializao e urbanizao, que
pressionou continuamente a expanso da fronteira agrcola; c) o incre-
mento da frota de veculos, principalmcnte aps a implantao da inds-

10 Stohr. \Volter B. Some hypolheses on lhe role of secondary grou:liI anlers as agenls for the
s/Jatial transmission of det'dopment in nell'ly dn.1eloPing rountries - lhe case of Latin America.
Ontario, lnternational Geographical enion, 19i2.

62 R.B.E. 4/;3
tria automobilstica no Pas; d) a poltica de subsdios aos usurios e a
preservao de mecanismos de vinculao e transferncia de recursos tri-
butrios, destinados expanso da rede rodoviria. 11

Quadro 3-b

Evoluo do trfego de mercadorias por modalidade de transporte


em ndices elaborados a partir das t-km transportadas
(1950 = 100)

1950 1960 1970

Hodovirio lOO,O :ml,4 ::104,6


Ferrovirio 100,0 \,')9,0 :363,9
:\lartirno lOO,O 157.6 234,8
Areo 100,0 100,0 200,0
Produto real 100,0 193,1 346,0

Fonte: O selor de lransprles na econfJmia brasileira. IPEA, ~et. 1972.

Com relao destinao de recursos ao setor rodovirio, cabe lem-


brar que este beneficiou-se, a partir do ps-guerra, das receitas vinculadas
oriundas do Imposto nico sobre Combustveis e Lubrificantes, tendo a
seu favor, assim, um processo de causao circular, atravs do qual os
acrscimos na extenso rodoviria induziram expanso da frota de ve-
culos e ao maior consumo de derivados de petrleo, ampliando cumulati-
vamente a disponibilidade de recursos para a construo de novas rodo-
vias e melhoria das existentes. Os financiamentos internos e externos de-
penderam, por sua vez, do comprometimento da parcela do Imposto nico
que constitui o Fundo Rodovirio :\'acional, o que colocou o setor rodo-
virio em posio privilegiada para a captao de recursos adicionais para
aplicao na infra-estrutura viria.
O grfico I mostra uma regresso efetuada, para o perodo 1950-1970,
entre a frota de veculos e a extenso da rede rodoviria. A extenso da
rede em quilmetros (Y) foi colocada como dependente do nmero de
veculos (X). Encontrou-se um elevado coeficiente de determinao, que
pode justificar as consideraes feitas anteriormente. Este situou em 0,958,
significativo ao nvel de 5(J~, e a curva ajustada foi um polinmio do
3. grau:

Y = 3118,4 + O,156X - 6,75.10 -8X 2 + 1,16.10- 14


.1'3 (R 2 = 0,958)
11 Barat, Josef. In,estimento em transporte e desenvohimento regional. L'ma anlise da expanso
rodoviria no Brasil. Revista Brasileira de Economia. Rio de Janeiro. v. 2:1. n. 3, jul./set. 1969.

POUTICA DE TRASSPORTES 63
Grfico 1

Extenso da rede rodoviria e frota de veculos no Brasil: perodo 1952 - 1970

Hede
.\no Hodoviria* Xmero de
(em km de veculos
exten~o)

!\l.')2 63 :H' 584 2S9


j!),;:\ 7.t 26\) 621 9S3
l!1ii.t .t S[I,-'; 6,;1 38:)
1\),;,; 76 2\IS 6.9 832
}\),j6 S2 452 .07 73\1
1\157 \17 7 ];-, 735 3:~2
1\).';S 102 j."1l '9S S,')'
1\1,-,\1 lO,; SIl7 S\1l :;"4
1\161l 1O~ 271 \lS7 !l2:;
1\161 111 SGti 123 820
]\)62 11:; 9.';7 261 5;;S
1!16:\ 117 ..';,; 4.')2 764
}\)!l1 121 022 1 674 O'H
l!JG. 129 4:lO 1 87,,) 4;')7
H166 1:36 >1.\1 2 079 065
1\167 1.';:3022 2 :3/1 83S
1%,-'; 162 7I1l 2 490 914
1\i!i\ 1 1.0 .2. 2 710 171
1\1'1l 1."1 011 :l 126 559

Fonte: (impu de E,tudm- Para Integrao da Poltica dp Tran"porte,; _. CEIPOT.


* Hede rodoviria pri1lcipal (p,.. tadnal + feeleral l.

~() h lugar 11( escopo dc,tc trabalho para o exame aprofundado da


poltica de subsdio~ concedidos, no passado, ao transporte rodovirio.
Scr assinalado, contudo, que cnquanto ferrovias, portos e navegao fo-
ram fortemen te subvcncionados de forma direta, atravs da cobertura dos
,eus deficits com recursos do Tesouro da Unio, os programas rodovirios
dc construo e man li teno se beneficiaram de transferncias de recursos
provenientes de outms setores da economia, O subsidiamento ao trans-
porte rodm'irio no foi menos importante do quc as subvenes diretas
concedidas s demais modalidades, apesar de se falcr, em grande partc,
por intermdio de mecanismos indiretos de naturtza igualmente inflacio-
nria, 1': os programa., rodovirios houve historicamente aquilo que se
poderia chamar de "desequilbrio financeiro" interno ao setor, na me-
dida cm quc os recursos provenientes dos encargos aos usurios cobriam

64 R.R.E. 4/i3
Grfico 1

Regresso entre a extenso da rede rodoviria e a frota de veculos


(perodo 1952 - 1970)

200 EXTENSO DA REDE (EM MILHARES DE kml

190

180

170 , ~,'
....

,,/

160
680 " ,
I
I

150
67
I
o'
/

140

130

120
---453-
62
6~"
100 ~--'

90

80
57,1
I
I
I
5f}>'
"
1

70

60
I
~1952
50

500 1000 1500 2000 2500 3000


VEr'CULOS (EM MILHARES DE UNIQACSI

apenas parcialmente o conjunto das despesas. lcito afirmar que os


usurios das rodovias - proprietrios e operadores de veculos - no pa-
garam, na verdade, integralmente os custos econmicos de utilizao da
infra-estrutura existente. 1:!

I:.!Abouchar, Alan. A poltica de IransjJOrtes (' a inflao 1W Brasil. Rio de Janeiro, IPEA, 1967.
Alan Abouchar mostra em seu trabalho que, entre 1953 c 1966, o defidt anual mdio dos programas
rodo\'irios totalizou 68~ do deficit oramentrio da Lnio. Alm de revelar a convivncia para
leia dos dois deficits, o autor demonstra o seu inter-relacionamento atravs do excesso de demanda
go\ernarncntal sobre a capacidade instalada de construo e conservao rodo\"irias.

POLTICA DF. TRAXSPORTE 6.;


o Fundo Rodonrio Xacional, destinado consen'ao, manuteno
e ampliao da infra-estrutura viria, e que representou, at 19O, uma
parcela de 9,5% da arrecadao total do Imposto nico sobre Combust-
\'eis e Lubrificantes, pode ser considerado individualmente como o mais
importante encargo ao usurio das rodovias. Apesar de sua grande impor-
tncia direta e indireta como recurso vinculado ao setor, j mencionada
anteriormente, o Fundo no tem coberto ultimamente, por exemplo, mais
de 38% das necessidades anuais de investimento do DXER, aps a trans-
ferncia a estados e municpios, conforme mostra o quadro 3-c. A dife-
rena seria coberta, parcialmente, por recursos antecipados de receitas fu-
turas, tomados como emprstimos, ou mesmo gerados fora do mbito di-
reto do setor rodovi;irio.

Quadro 3-c

DNER: proporo de Fundo Rodovirio Nacional destinada a investimentos


Perodo 1967-1972
- em milhes de cruzeiros de 1972 -

1967 1968 1969 1970 1971 1972

a) Recursos do FXR 2 179,1 2 GOI,8 3 021,1 :! 9:l8,5 3 390,4 3 530,4


b) Cota destinada a custeio (at 30'70) UI,7 237,5 28G,O :lH.I 414,.1 427,8
c) Transferncia (estados e municpios) 1 307,., 1 228,7 1 471,5 1 5(il,9 I 699,7 1 773,5
di Amortizao de emprstimos 2.\7,.1 41,4 5,7 53,5 133,4 223,9
e) 83,0 }.).) 212,6 248,4
Despesas diversas de capital \04,4 ')
279,.1
f) Total (b + +c d + e 1 S79./j 1 IH2,O I 88,';,4 2 H2.1 2 526,9 2 f;73,6
g) Disponvel p!investimentor odo\ j~
rio e amortiz3o de em prstimos 299,5 9S9,8 1 135.7 790,4 SG3,5 856,8
h) Percentagem (g, a 13,7'7, 38,00/, 3i.Co" 27,lCO 2."),5~) 24,3%

Fonte: Departamento Naci(nal de Estradas de Roda,L':plI1 -- DXER.


Transplan-Planejamento e Projetos de Tran,:;tl,orte S',\.

conveniente lembrar que, atualmente, a estrutura da receita de


capital do DNER, por fonte de recursos, est mais dependente, sem d-
vida, do usurio, na medida em que as dotaes de capital provenientes
do Tesouro da Unio, na forma de crditos especiais, reduziram-se a pro-
pores pouco significativas e surgiram a Taxa Rodoviria Cnica e o
Imposto sobre o Transporte de Passageiros (1968), que nos ltimos trs
exerccios financiaram cerca de 15C;:~ da despesa de capital do DNER (ex-
clusive transferncias). As antecipaes de despesas e operaes de crdito
so, por outro lado, receitas estreitamente dependentes do IULCLG, cuja
parcela vinculada ao DNER comprometida em anos posteriores. Con-
tudo, uma observao importante a ser feita que recursos do PIN, Pro-

66 R.B.E. 4/i3
terra, Prodoeste etc., vinculados recentemente ao DNER, podem repre-
sentar a volta ao esquema de financiamento rodovirio atravs da receita
tributria geral. 1:l
Desta forma, portanto, importante parcela dos investimentos na in-
fra-estrutura rodoviria teria sido financiada pelo deficit oramentrio
da Unio ou pela receita tributria geral. Alm disso, a prpria arreca-
dao do Imposto nico atingiu consumidores disseminados pelo sistema
econmico e que muitas vezes no se utilizavam das rodovias na proporo
de sua contribuio. H
O mecanismo de subvenes diretas a ferrovias, portos e navegao
refletiram, por sua vez, a ineficincia daquelas modalidades, decorrente
de um longo processo de descompasso tecnolgico, dificuldades operacio-
nais e desordem administrativa. As polticas de tarifas e de investimentos
no se compatibilizaram com as transformaes econmicas do Pas, con-
denando os sistemas operacionais a um quadro tecnolgico ultrapassado
e estimulando adicionalmente a expanso do transporte rodovirio. 1~ A
partir de 1964, em decorrncia das profundas modificaes na poltica eco-
nmico-financeira, as subvenes foram reduzidas drasticamente, como
primeiro passo recuperao daquelas modalidades. Atualmente, as sub-
venes operacionais concedidas a portos e navegao praticamente se
extinguiram e aquela concedida s ferroYias reduziu-se, em 1970, a cerca
de 1/4 do seu valor em 1963, a preos constantes, representando as mes-
mas cerca de 90~o dos recursos do Tesouro da Unio destinadas cober-
tura de deficits operacionais em transportes.

13 :"\0 ano de 1972, do total das receitas de capital do D:"\ER (Cr$ 3922 milhes), 45,3% dos

recursos eram provenientes diretamente das fontes ligadas aos usurios, 34,4% de antecipaes e
despesas, operaes de crdito e repasses diversos de receitas pr6prias e nada menos do que 20,3%
de fontes ex6genas ao oramento do rgo (PIN, Proterra, Provale e Prodoeste).

u O uso industrial e domstico de derivados de petrleo pode implicar, com efeito, em traos
ferncia adicional de recursos em fa\'or do setor rodovirio no mbito do prprio Imposto nico,
na medida em que os usurios de rodovias contribuem para a formao do FRN em proporo
menor ao que destinado ao programa rodovirio. Em maro ck- 1970, a reformulao da estrutura
de destinao de recursos do Imposto nico reduziu a participao do FRN para 76,6%, corri
gindo, de certa forma, distores anteriores. Cabe lembrar, ainda, que no mbito do pr6prio FR~
existe uma transferncia considervel de recursos dos usurios urbanos para aplicaes nas ligaes
de mdia e longa distncias feitas pela Unio e Estados. Aqueles usurios, embora constituindo a
maioria dos contribuintes, sofrem as deficincias de investimentos em reas urbanas - especialmente
metropolitanas - pois estes so de responsabilidade local. A vinculao da Taxa Rodoviria nica
aO Programa de Vias Expressas pode atenuar este desequilibrio, na medida em que os nibm
interestaduais e caminhes pesados tambm a pagam.
UI Baer, Kerstenetzky &: Simonsen. Transporte e inflao: um estudo da formulao irracional de
poltica no Brasil. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 16, n. 3, set ./dez. 1962.

POLlTICA DE TRAXSPORTES 67
interessante ~Issinalar, todavia, que, mesmo aps 1964, ano que
marca uma tomada de conscincia em relao ao problema da recuperao
das ferrovias, navegao e portos, continuou a existir uma elevada parti-
cipao relativa dos investimentos no setor rodovirio_ O quadro 3-d mos-
tra que, do total de investimentos realilados nas diferentes modalidades
de transportes (con,iderando-se a infra-estrutura Yiria, os terminais e
veculos) por todos os nh'eis da administrao direta e indireta do setor
pblico e por empresas privadas e de economia mista, coube ao transporte
rodovirio participao no inferior a 82~~, no perodo 1964 jl970, en-
quanto sua participao no total das toneladas-quilmetro movimentadas
no excedeu 73<.'~. Em 1970, 87(:~ do montante de investimento eram con-
centrados no transpurte rodoYiio e 7~~ no ferrovirio; 1G o primeiro mo-
vimentava 73<;~ da carga e o segundo 16<;~. Estas propores do uma
idia do desequilbrio intermodal na destinao de recursos.

Quadro 3-d
Brasil: investimentos e movimentao de carga por modalidade de transporte
perodo 1964 - 1970
- em milhes de cruzeiros de 1972 e bilhes de toneladas-quilmetro -

R)d("irio FdrO\'irio Hirlro\'i<riu Total


_\no
Inn:,s~. Inye:::t. InYf'st. Inyest.
(Cr$)
t-km (Cr$)
t-km (Cr$)
t-km t-km
(CrS
1 2 3

7 0.:;0 ..; 5-1,5 IJ1.8 11;,0 489.1\ 14.8 8 281,9 85,~


19114 85,ISt O:l,8S 9,O~ 18,8S~ 5,9~ 17,4~ 100,0'( 100,0%

7 r.,9 71,r. 1 071\,9 18,7 5:!fi,4 l5,.j 9 ~1O,2 105,8


1965 8:!,t)~ fi7,7,!:: !l,F 17,7~ ,1,7~, 1-!,7<" 100,0% 100,0%
8 106,8 82,0 1 088,9 19,0 fi7:1.7 17.7 9 869,4 118.7
19r.f) 8') ,)r- 9,lS !l,0'( lG,O<: fi,8 c ll,Y(:~. 100,0% 100,0%
-'-, (
8 699,0 ():l,9 899.1 19,7 57:!,~ ~O.2 10 170.4 133,8
19G7 85,f)~{ 70,:1t;' 8,8S 14.7'( .5. tY( l.~,l ~ 100,0% 100,0%
9 r.:19,1 107,5 734,9 :!l,j 8111,5 21,:2 11 235) 150,2
19f18 S.~,8S 71,)~ fi,.5(c 14,:J'; 7,7'( 1!,1~ 100,0'( lOO,O~

Ii 122,1 12~, 1 88.;,0 24.8 9.59.1 "2'2,7 12 9,:? l70,r.


19t;H 85,8C-; 7:!,:!c~ fi.8~~ 14,3 c ( 7.4 l:l,:V; 100,0% 100,0~

12 3.32..5 140,9 051,1 :lO.2 857.2 21,0 14 240,8 192,7


1970 8fi,f)~ n,l% 7.4~ l;i,7S c ,OC-;; 1l,:?1j 100,0% 100,0%

Font("; IPE.\, ::\Iinistrio do Plan('jamento.


GEIPOT, :\linistrio dos T a,nsportes.
1 Rodoyias federais. estarll.ais p municipais e YPClllos alltoIllotorf'S.
2 RFFS_\, DNEF, Ferro"i~ Paulista,. p E.F. "itria<\Iipa,s.
3 DNP"N, SC'_UI_Ur. CVRD e FRD:-UPE.

III Dos 1 051 milhes de I rUleiroi irnestidos no transporte ferro\'irio em material rodaNte e trao,
remodelao de ptios e linhas, etc., 3:14 milhes foram de responsabilidade da C"RD na E. F.
Vitria- ~Iinas.

68 R.B.E. 4/i3
Os anos de 1965 e 1966 assinalaram um pequeno decrscimo na par-
ticipao percentual dos investimentos rodovirios, relatinmente aos de-
mais. A preocupao maior do Governo federal, na poca, era com a ra-
cionalizao operacional, administrativa e financeira das ferrovias, nave-
gao e portos. O contexto da estratgia governamental era o de perseguir
uma dr,stica reduo do ritmo inflacionrio - para o qual o sistema de
transportes contribua de maneira marcante - e a utilizao mais racional
das capacidades instaladas, evitando elevaes desproporcionais nos nveis
globais de investimentos. 17 ~Ias, a partir do momento em que as taxas de
crescimento econmico se elevaram - expandindo a oferta final de bens
e servios e, conseqentemente, as 11l0Yimentaes de carga, o processo
cumulativo de interao do volume de carga transportado em rodovias e
o nvel de investimento na infra-estrutura e veculos, voltou a favorecer
crescentemente o transporte rodovirio.
Paradoxalmente, conforme mostra o quadro 3-e, o trfego terrestre
denso (mercadorias a granel ou graneliveis) cresceu, no perodo 1963-
1970, a um ritmo muito superior ao do conjunto das categorias de trfego.
Aquela categoria, essencialmente ferroviria, cresceu num contexto de
carncia de investimentos destinados modernizao tecnolgica dos pro-

Quadro 3-e

Brasil: evoluo do transporte interurbano de mercadorias por principais


categorias de trfego
- em bilhes de toneladas - quilmetro

Taxa
1903 1970 de
cresci-
Categorias de trfego mento
mdia
anual
t-km
I t-km
C"'
,c ' 1970/1903
I
L Carga geral 72.4 80,7 lf>0,4 78,7 9,7
2, Trfego terrestre denso 7,G 8,5 24,9 1'-)
~,-
? 16,0
3. Trfego de cabotagem para pe-
trleo e derj,'ados 0,7 7,;' 13,7 1),7 2,0
4. Trfego de cabotagem para carga
Beca a granel 3,0 3,:3 4,9 2,4 6,1
TOTAL 89.7 100,0 203,9 100,0 10.8

Fonte: Corredores de transportes e dt:>senvolvimento regional. Pesquisa e PlaneJamento Econ6mico, Y. 2,


n. 2, dez. 1972.

l Programa de Ao Econmica do GO\emo 1964-1966-PAEG. ~Iinistrio do Planejamento e Coor-


denao Geral, Rio de Janeiro, 1964,

POLlTICA DE TRA.\'SPORTES 69
cessos de armazenagem, acondicionamento, manuseio e transporte, prin-
cipalmente no que se refere s mercadorias granelizveis. Parte do cresci-
mento do transporte de carga densa, resultante de modificaes aceleradas
na composio da demanda, foi desviado para rodovias ao invs de utili-
zar-se de sistemas integrados ferrovia-navio, capazes de propiciar redu-
es de custos atravs das indivisibilidades condicionadas por aumentos
de capacidade e uso intensivo de tcnicas de granelizao, em "corredores"
com elevada densidade de trfego. 18

4. A busca de maior racionalidade na destinao de recursos para investimentos

.\ ampliao nas escalas de produo das indstrias de base e das ativi- .


dades extrativas e agrcolas, associada expanso das exportaes de toda
uma gama de mercadorias que, para tornarem-se competitivas no mer-
cado internacional, devero ter seus custos de transferncia situados abaixo
de certos limites, solicitar dos transportes martimo e ferrovirio um
atendimento compatvel em escala e qualidade.
Com efeito, a maior difuso de tcnicas de granelizao para a carga
densa e o emprego intensivo das novas modalidades de unificao de car-
ga geral em lotes homogneos (pranchas de carga contentores etc), ne-
cessrias compatibilizao dos fluxos internos aos padres internacionais
de manuseio, transporte e estocagem de mercadorias, induzir uma refor-
mulao profunda na poltica de transportes do Pas. No nosso atual
estgio de desenvolvimento, todavia, os problemas de coordenao inter-
modal devero ser equacionados muito mais na faixa da compatibilidade
e integrao de modalidades complementares, em certas rotas ou "corre-
dores", do que na faixa relativa s atividades de transporte concorrentes. 19
Neste sentido, as estruturas administrativas dos portos e ferrovias
devero ser modernizadas, de forma a aumentar a capacidade de resposta
;lOS acrscimos da demanda. Por outro lado, dever ser superado o longo

perodo de estagnao tecnolgica, atravs de investimentos macios numa


infra-estrutura modernizada e em novas instalaes, equipamentos e ma-
terial rodante, sob pena de comprometer futuros esquemas de escoamento
atravs do transporte combinado e para os quais as solues exclusivamen-
te rodovirias se revelam inadequadas. Tais investimentos devero ser

" IPEA, MPCG, Corredorrs de Transporte. Documento de Trabalho n. 1, Rio de Janeiro, 1971.
ut Bourrieres, Paul. L' conomie des transportes dans les programmes de d-"loppement. Paris,
Presses U niversitaires de France, 1964 .

70 R.B.E. 4/;3
concentrados, obviamente, em um nmero reduzido de "corredores", onde
a densidade de carga justifique o emprego de modernas tcnicas de manu-
seio e transporte.
O transporte ferrovirio e a movimentao porturia apresentam no
Brasil, entretanto, densidades baixas quando comparadas a pases mais
desenvolvidos. No caso das ferroYias, por exemplo, o ndice mdio de den-
sidade de trfego (milhares de toneladas-quilmetro por quilmetro de
ria e por ano) situava-se, em 1970, em 942. Uma comparao com pases
industrializados - inclusive com aqueles de pequena extenso territorial
- mostra a pequena significncia daquele valor. A densidade de trfego,
na yerdade, est muito mais relacionada com o nvel e diversificao da
atividade produtiva - principalmente industrial e, portanto, com a dis-
ponibilidade de carga densa transportvel por ferrovia, do que propria-
mente com a dimenso territorial ou a extenso de linhas. O quadro 4-a
apresenta a referida comparao para o ano de 1970. Convm lembrar
que apenas trs estradas de ferro no Brasil (E. F. Vitria-Minas, E. F .
Santos-]undia e E. F. Central do Brasil) apresentam indicadores pr-
ximos s mdias de pases desenvolvidos e outras duas com ndices acima
de 700 (E. F. Sorocabana e E. F. Amap), situando-se todas as demais
abaixo do ndice 500, considerado internacionalmente como represen-
tativo do limite superior de fracas densidade de carga.

Quadro 4-a
Trfego ferrovirio de mercadorias: ano de 1970
comparaes internacionais

Comprimento Toneladas- Densidade de


Pases de linhas quilmetro trfego
exploradas transportadas (milhares de
(em km) (em milhes) t-km/kmfano)

Alemanha Federal 33 123 73 544 2 220


Brasil 32 102 ::lO 255 942
Espanha 15 il92 10 340 66::l
Estados Unidos 334 851 2 ll:~ 310 :3 325
Frana 36 019 720i3 2000
ndia 5906P 128 2482 2 171
:\lxico2 19 i32 23 500 1 191
Polnia 23 311 99 261 4 258
Reino Unido 18 989 24 550 1 293
Tchecoslovquia 13 308 .55 910 4 201
Unio Sovitica2 253 700 2 418 958 9 535
Fonte: Annual Bulletin o} Transpor! Statistics for Europe-United .Yations, 1971.
Revue Gnrale des Chmins de Fer, Paris, Dunod Editem, jul./aolt 1970.
1 Ano de 1968.
2 Ano de 1969.

POLTICA DE TRAXSPORTES 71
Com relao aos portos, pode-se fazer igualmente uma comparao in-
ternacional para o ano de 1970, tomando como indicador a tonelagem mo-
\-imentada de carga geral por metro linear de cais e por ano. Trata-se de
um ndice de produtiyidade que no leva em conta a movimentao de
carga em terminais especializados, mas que bastante representativo da
eficincia de um porto. Observa-se pelo quadro --l-b que os maiores portos
brasileiros tm seus ndices situados abaixo de 700 toneladas, considerado
satisfatrio para porlOs de tamanho mdio (200 mil toneladas de carga
movimentadas anualmente) .!!O Sabe-se que as modificaes estrutur:l.is ve-
rificadas no transporte martimo nas ltimas dcadas acarretaram profun-
das modificaes na economia porturia.!!l

Quadro 4-b
Movimentao de carga geral nos portos: ano de 1970
comparaes internacionais

~Iovimellto Extenso de Produtividade:


Portos de Carga Geral Cais tonelada/metro
(em milhares (em metros) linear de
de t) cais/ano

Paranagu 711,7 1 590,00 447,61


Recife 1 318,1 .5 656,00 233,04
Rio Grande 687,!) 1 870,00 367,86
Santos :3 704,6 8 147,1.5 454,71
Yitria 368,7 1 504,00 245,15
Le Havre 3 500,0 1 931,16 1 812,38
Hoterd 27 900,0 34 040,00 819,62

Fonte: Departamento ~acional de Portos e Yias Navegveb.


Rotterdam -- Europoor--Delta-Hl71jl.
European Port Authoritles.

Os portos brasileiros, todavia, no acompanharam adequadamente


a revoluo tecnol~ica da navegao. Envolvidos, quase sempre, pelos

!lI Convm lembrar que taIs ndices devem ser tomados com reserva, considerados mais como uma
primeira ordem de grandeza. pois o rendimento depende de inmeros fatores tais como: tipo de
mercadoria, peso mdio, modalidade de acondicionamento, mtodo de embarque. existncia ou
no de congestionamento etc. O indice de rendimento por bero seria mais representativo da efi-
cincia porturia, pois se relaciona mais diretamente com o tipo de movimentao (Cf. Baudelaire.
J _ G. Pari Planning. DeIft, 1971). A grande dificuldade envolvida para obten~o dos ndices de
movimentao de carga geral por metro de cais, obrigou-nos a considerar a extenso total dos
cais, o que subestima os re\ultados para a produtividade da carga geral. Como isto foi feito para
todos os portos do quadro 4-b. os dados so homogneos e permitem uma comparao. grosso modo.
dos seus niveis de produtividade.
21 Winkelmans, W. Changements de strutllre dans la navigation maritime et leur rapport avec
le traffic portllaire - 1950/69. Ec/lOS des Communications, Bruxelles, ~linistere des Transports
de Belgique, 1971.

R.B.E. 4/73
espaos urbanos centrais, no dispem de uma retaguarda para localila-
es industriais, ptios para depsitos de contentores ou outros lotes uni-
ficados de carga geral, silos para mercadorias granelizadas, espaos para
instalaes especializadas de embarque etc, apresentando por conseguinte
ndices de produtividade muito baixos.
:'\a medida em que a estrutura econmica brasileira se modificar,
como resultado de um processo de diversificao e modernizao do setor
industrial, de se esperar que, do fluxo adicional de bens intermedirios
e finais a ser gerado, Ullla parcela significativa se traduza em demanda
pelos servios de transporte ferrovirio e martimo.
Considerando o transporte ferrovirio, apenas, pode-se observar, atra-
\"s do grfico 2, o ajustamento de uma cun'a exponencial (l' = aX") a

Grfico 2

Trfego ferrovirio (em toneladas-qu i lmetro per capital e Produto Interno


Bruto (em dlares per capital
comparao internacional: ano de 1968

PIE ao T-km
Cll'ito de percapita
Pases fatores (t-km/hab.)
per-capita
(CSSl/hab.)

ndia 7R 207
Paquisto 1:{O 82
R A l- 166 !li)
Bra"il 28:{ 2-l!I
Ir 29R 82
Turquia :339 157
Chile 520 2S4
:'Ixico 564 430
Argentina 658 .')47
Espanha 7:37 25:{
Itlia 1 26!l :327
Japo 1 308 58\1
Au~tria 1 3')"
_.) 1 120
Finlndia 1 556 1 223
Alemanha Ocidentol 2 041 1 013
Xoruega 2 158 658
Frana 2 21.') 26:3
Austrlia 2 26\1 1 671
Sua 2 5.'M 1 001
Su~ia 2 912 1 873
ELA :~ 956 5 402

Fonte: Slatislical l"earbook, OXU, 1970.

POLTICA DE TRASSPORTES 73
Grfico 2

Regresso entre o trfego ferrovirio (em toneladas-quilmetro per capital


e o Produto Interno Bruto ( em dlares per capital
ano de 1968

6000
EUA O
5000

4000

3000

2000 SUCIA
AUSTRLIA o
o

FINLAND"

~
USTRIA
o .
f 000 ~L EMANHA OCIDENTA o S~A
900
800 ~
700
600
ARGENTINA
NORUE,A
o j
~
o
500

400

IT"l-'A

1
300 CHILt
C
BRASIL
o

200
I
TURQUIA
o I

100 RAU
o
90
ao o _
PAQUI STAO
70
60

50L-~~----------~----~--~~~~~~~I~I~I~------~~~----~~4~00~O
70 8090 100 200 400 600 800 I ODO
Pia PER CAPITA

(US S 1

partir da regresso entre o trfego ferrovirio, expresso em toneladas-qui-


lmetro per capita, e o Produto Interno Bruto (PIB) pe1' capita, em d-
lares, para um conjunto de 24 pases em diferentes nveis de desenvolvi-

74 R.B.E. 4/73
mento, no ano de 1968. As toneladas'quilmetro (Y) foram consideradas
dependentes dos nveis do PIB (X) e o coeficiente de determinao foi
de 0,778, significativo ao nvel de 5%:
log Y = 0,2659 + 0,8841 log X
(0,10826)
(R2 = 0,778)

Apesar de tal coeficiente no ser muito elevado, a crosssectiol/ rea


lizada pode permitir uma extrapolao, grosso modo, do trfego ferro
virio do Brasil em funo da evoluo futura dos nveis do PIB per
caPita. 22
Embora considerando as perspectivas de evoluo natural do trfego
ferrovirio e martimo, preciso admitir que para atingir plenamente
os fins de modificao substancial na capacidade de algumas ferrovias e
alguns portos - para que a reduo de custos torne realizveis ambiciosas
metas empresariais - ser necessria uma reviso profunda dos mecanis-
mos tradicionais de destinao de recursos a fim de possibilitar a recupe-
rao do descompasso tecnolgico que aflige nosso transporte no rodo-
virio.
O resultado do processo cumulativo de expanso dos recursos para
rodovias, referido anteriormente, pode ser observado no quadro 4-c.

Quadro 4-c
Brasil: investimentos na infra-estrutura de transportes perodo - 1964-1970
em milhes de cruzeiros de 1972

Rodovias Ferrovia.s Portos e Total


4-\nos hidro\ias

I '10
CrS
I % Cr$
I '10 Cr$
I c-
'0 Cr$
I
1964 1 547,8 64,4 741.8 30,8 116,7 4,8 2 406,3 100,0
1965 3 145,6 71,8 1 076,9 24,6 155,4 3,6 4 377,9 100,0
1966 2 875,4 71,9 1 008,9 25.~ 114,6 2,9 3 998,9 100,0
1967 3 60Z,1 77,0 899,1 19,2 180,6 3,8 4 681,8 100,0
1968 :1 192,9 78,4 734,9 18,0 147,2 3,6 4 075,0 100,0
1969 -1 037,6 79,0 885,0 17,3 189,6 3,7 5 112,2 100,0
1970 -1 194,4 75,2 1 051,1 18,8 334,3 6,0 5 579,8 100,0

Fonte: IPEA, Ministrio do Planejamento.


.
GEIPOT, Ministrio dos Transportes.
Incluem material rodante e de trao .

Observa-se que, muito embora tenha havido acrscimos absolutos nos


recursos aplicados na infra-estrutura de transportes pelo setor pblico e

Z! Barat, Josef. o setor de transportes na economia brasileira. Rio de Janeiro, IPEA, 1972.
mimeogr.

POLlTICA DE TRASSPORTES 75


empresas de economi a mista, a expanso do setor rodovirio se fez s
expensas da participao relativa menor das ferrovias e portos no rateio
dos recursos destinado~ implantao e melhoria da infra-estrutura de
transportes. Este fenmeno reveste-se de maior gravidade quando se sabe
que justamente as ferrovias e os portos constituiram-se em estrangulamen-
tos eficincia do ~istema econmico, por fora, como j foi dito, da
estagnao tecnolgica, desordem administrativa e deficincias operacio-
nais verificadas anteriormente a 196-1 ..\Im disso, sabe-se que grande par-
te dos recursos destinados s rodm'ias traduziram-se em ampli.:to exten-
siva da malha principal, sem uma compatibilizao adequada do trfego
de longa e mdia distncias ao tdfego local, rural e urbano (acessos ur-
banos, estradas alimentadoras e vicinais, etc.).
~Iesmo que se considere que o Oramento Plurianual de In\'Cstimen-
tos 1972-197-1 j procura agir no sentido de diminuir a importncia re-
lativa dos im'estimentos na infra-estrutura rodoviria, destinando maiores
somas de recursos ao reaparelhamento das ferrovias e portos (quadro -l-d) ,
claro que os prprios mecanismos de destinao de recursos a estes se-
tores no so favorveis sua concentrao num nmero reduzido de
empreendimentos com elevada eficincia. Apesar dos grandes avanos ve-
rificados em termos de diminuio do financiamento do de(icit da RFFSA
com recursos do Tesouro, da criao do Fundo de Desenvolvimento Fer-
rovirio, do aperfeioamento na distribuio do Fundo Porturio e da
Taxa de Melhoramento dos Portos, alm da diversificao de fontes de
financiamento internas e externas, continua a haver disperso de recur-
sos, naqueles setores, em um nmero muito grande de empreendimentos
espalhados pelo territrio nacional, cuja viabilidade tcnico-econmica
duvidosa. O quadro -I-e mostra, para o ano de 1971, a destinao de re-
cursos para investimentos porturios. Observa-se que o critrio de dis-
tribuio das dotaes oramentrias e do Fundo Porturio Nacional obe-
dece muito ao sentido de eqidade ao distribuir recursos entre um
grande nmero de pequenos portos, sem uma preocupao com funes
regionais claramente definidas.
conveniente lembrar que estudos de consultoria baseados na extra-
polao de sries histricas e visando aparentemente a "reaparelhar" fer-
rovias ou portos, pel mitindo que rgos governamentais obtenham finan-
ciamento externo p~lra compra de equipamento, podem no conduzir a
alteraes substanciais nas condies da infra-estrutura e instalaes. da
maior importncia que em alguns "corredores", onde o potencial de
expanso de carga densa o justifique, sejam concebidas solues novas e
arrojadas que concentrem recursos - desviando-os de empreendimentos

6 R.B.E. 4f3


Quadro 4-d

Oramento plurianual de investimentos: recursos programados para investimentos
em transportes pelo setor pblico
perodo 1972-1974
- em milhares de cruzeiros de 1972

Rodovias Ferrovias Portos e


T"t~l
hidro\-ias
Anos
Cr ~/ Cr$ C'
c ('r~ C'
,c Cr$ c;,

1972 4 624,0 74,0 1 :2:21,9 19,7 348,0 fi,:3 6 193,9 100,0


197:1 4 85.~,2 7::l,O 1 :139,4 "0.-1 378,., ,'\,8 fi 57:3,1 100,0
1974 5 097,9 73,1 1 480,2 21,2 394,2 5,0 6 972,:1 100,0

For.te: IPEA, SOF, :lIinistrio do Planejamento.


'" ~o ('sto computados os recursos a Sf>rem transferidos rel0 PIX (' rroteIT~l.

Quadro 4-e

Distribuio percentual dos investimentos e movimentao de carga


nos portos brasileiros - 1971

.\Iovimen-
Port()~ Total tao
1) FPX 2) F.\IP
0+2) de
carga

.\Ianau~ .)
_,I I
-- 1,74 2,06
Belm 0,4\) 2,1\1 1 ':;6 4,43
I taqui 2;"),4:~ \),4"
.\Iucuripe 0,4!l LO:.! O,S:~ 1,45
Cabpdelo 0,~7 0,60 O,,')(l 0,36
Hecife 12,:3:; 2,56 6,20 3,6R
.\Iacei lO,OO 0,60 4,08 1,20
Aracaju 0,07 0,0,,) 2,4a
Salvador :3,70 1,:39 2,'2;" 1,02
Ilhus 1,61 0,00 0,60 0,,5:3
YittSria 4,0:.! 2,;')2 6, L')
Angra dos Hei~ ",30 O,:ri 2,20 0.71
XiterfJi O,:.!:.! 0,14 0,60
.) .)-)
Hio de Janeiro -,-- 113,87 11,4:3 :35,0,)
So Seha...;tio 0,66 0,41
Santos \),07 ;;6,,')-1. ;3~,n2 :.!o,,) 1
Paranagu :.!0,:37 1.:39 ;>;,4,) 4,74
Antonina n, I:.! n,:36 O,:.!;>;
S. Fran('s('o do Sul 0.9\) O.:.!2 0,:;0 O,U
Itaja 2,:3,'" 0,66 1,2;>; O.!):.!
Imbituha 0,7,,) 0,07 O,:3:.! 1,') 1
Hio Grande 0,00 2,.'<4 1,7\) 4.7,;
Porto Alegre -l, :):~ 4,''):.! 4,4') 6,7;>;
Pelotas 0,07 U,05 0,61
100,00 lOO,OO 100,00 100,00
Total (Cr5 Sl,O (Cr8 1a6,!) ICr!5 217,9 (65 !H9 mil
milhps) milhes) milhes) tonela'la.-,)

POl.TlCA Df: TRA.\'\PORTF.\ ii


com limitadas perspetti\'~ futuras - ao invs de ampliar vegetativamente
as capacidades de improvisar instalaes que rapidamente estaro fora
de uso.
~a verdade, o que se afigura como mais importante a reavaliao
profunda do mecanismo de destinao de recursos para investimentos em
transporte. preciso evitar, no futuro, uma excessiva vinculao de re-
cursos ao transporte rodovirio e a continuao da tendncia de disper-
so por um nmero muito grande de empreendimentos de reduzida efi-
cincia, nas outras modalidades. 23 A. orientao da poltica de transportes
deve se dar no sentido de conceber e hierarquizar sistemas integrados do
ponto de vista operacional e permitindo o emprego de tcnicas de acon-
dicionamento, manuseio, armazenagem e transporte, compatveis entre si.
A. tradicional tendncia poltica extensiva de ampliao de capacidade,
deve dar lugar a uma poltica seletiva de aplicao intensiva e integrada
de recursos em rodovias, ferrovias e portos de elevado sentido econmico
nacional.
N este sentido, se parte dos recursos destinados ao setor rodovirio
for vinculada compulsoriamente a programas de investimentos coordena-
dos com terminais ferrovirios e porturios e com centros de armazenagem,
de modo a enfatizar complementaridades do transporte combinado e eco-
nomias de escala de sistemas integrados de escoamento, ser possvel,
na prxima dcada, reformular profundamente as concepes bsicas da
poltica de transportes, sem com isto atingir os programas rodovirios pela
simples restrio de recursos.

5. Concluso

Em concluso avahao da poltica de transportes e ao exame das suas


perspectivas para a dcada de 19O, pode-se sumarizar, por modalidade, as
diretrizes mais importantes que devero condicionar o processo de moder-
nizao tecnolgica e aumento de eficincia do setor.

5.1 Transporte ferrovirio

a) Prioridade pela melhoria tecnolgica, operacional e administrativa


dos troncos ferrovirios onde se verificam importantes densidades de tr-

~ Cabe notar que a concepo de expanso extensil"a da infra-estrutura rodoviria conduziu, igual-
mente, a uma disperso de recursos neste setor por um nmero muito grande de empreendimentos.

R.R.E. 4Ji3
(ego - atuais ou potenciais - traduzidas por grandes massas de mercado-
rias granelizveis ou unificveis em lotes homogneos e significativos,
que tenham como origens (ou destinos) as grandes concentraes indus-
lriais, os importantes cenlros de consumo ou os portos regionais;

b) incentivo ao uso do transporte ferrovirio, no atravs de subsdios


ou artifcios tarifrios, mas mediante o aumento de eficincia-resultante
da sua especializao - e a ampliao do poder de competio - obtida
atravs da maior agressividade comercial na prestao dos servios.

5.2 Transporte martimo

a) Prioridade para a melhoria tecnolgica e operacional da navegao


de cabotagem, incorporando inovaes que se revelem adequadas es-
cala e caractersticas da prestao dos servios no Pas, tendo em vista a
restaurao da confiana do usurio e a disputa mais agressiva de cargas
adequadas ao transporte martimo;

b) utilizao cada vez maior da navegao de longo-curso como instru-


mento ativo da poltica de fomento s exportaes, atravs da ampliao
da oferta interna de navios especializados com elevada capacidade uni-
lria;
c) manuteno da poltica de maior participao da bandeira nacional
no transporte de longo-curso, atravs de ativa atuao nas con-
ferncias de frete, de acordo com os melhores interesses do Pas no co-
mrcio martimo internacional.

5.3 Sistema porturio

a) Concepo do porto como um plo dinmico de atrao e distribuio


de cargas entre o navio e o transporte terrestre, acompanhada de uma hie-
rarquizao funcional dos portos do Pas segundo suas capacidades, fun-
es nos comrcios de cabotagem e de longo-curso e potencial de polari-
zao de trfego;
b) racionalizao dos investimentos porturios, atravs da concentrao
de recursos em um nmero reduzido de portos regionais com elevado
potencial de polarizao e da montagem de um eficiente sistema alimen-
rador para aqueles portos regionais;
c) prioridade para adequao da infra-estrutura, equipamentos e 1OS-
talaes dos grandes portos regionais evoluo tecnolgica do transporte

POL1T/CA DE TRA.\'SPORTES
martimo, dando emejo ;\ implantao e operao eficiente de terminais
especializados para llloYimentao de grandes massas de granis, utiliza-
o intensiva de contentores, pranchas de carga e outros mtodos de
unificao de carga geral.

5.4 Transporte rodovirio

a) Prioridade para a conservao rodoria dos grandes troncos fe-


derais, atravs da implantao de sistemas de pecl<gio ou de contratos es-
pecficos com em pre,as especializadas, visando maior autonomia, eficin-
Cia e dinamismo naquela atividade;
b) prioridade para o problema do trfego local, rural e urbano, para
permitir uma utiliza(;o mais adequada da capacidade instalada nos gran-
des troncos federais;
c) prioridade para a implantao de \'las expre,sas com .elevada capa-
cidade de trfego p;\ra atender as grandes concentraces de viagens in-
terurbanas no mbit'l das reas metropolitanas.
:'>l as diretrles anteriores esto implcitos, evidentemente, os objetivos
de coordenao de investimen tos e integrao operacional de sistemas de
escoamento, que den'ro fundamentar a futura poltica de transportes, no
que diz respeito aos mais importantes "corredores de transporte" do Pas,
com nfase no transporte combinado de mercadorias.
Convm lembrar, finalmente, que aos postuladores daquela poltica
caber tambm ter ;\ preocupao com a futura disseminao geogrfica
do nosso desenvolvimento econmico e social. Desta forma, para as reas
mais atrasadas do Pas, ou para os vazios econmicos que devero ser
incorporados econ, lInia nacional, os investimentos em transportes deve-
ro ter a funo primordial de eliminar obstculos que impedem a propa-
gao espacial do desenvohimento. Aqueles investimentos devero ser
vistos todavia, no dentro de uma perspectiva regional ou setorial, iso-
ladas, mas sim como redes locais, alimentadoras e rurais ou regionais de
colonizao, complementares e integradas a um conjunto de prioridades
bsicas de alcance nacional.

Apndice

A reformulao da poltica de transportes e o desenvolvimento regional

.-\ refonnulao na poltica de transportes implicar uma profunda al-


terao na concepo bsica da prpria poltica de desenvolvimento re-

80 R.R.F.. 41i3
gional. Sabe-se que, no Brasil, o desenvolYimento de regies estagnadas
ou a ocupao de novas fronteiras foram encarados historicamente no
mbito restrito da poltica de valorizao da regio por si mesma, inde-
pendentemente do Pas visto em seu conjunto. Em muitos casos chegouse
a extremos de irracional idade na localizao industrial, como decorrncia
de polticas de desenvolvimento de estados ou de regies formuladas com
o intuito precpuo de repetir localmente as linhas bsicas do modelo de
industrializao nacional, atravs da substituio de importaes.
Uma nova perspectiva do desenvolvimento regional seria a de admitir
que este deve ser condicionado ao contexto de desenvolvimento do Pas,
para permitir maior dinamismo e eficincia da economia nacional. As
polticas regionais, portanto, devero depender muito mais de uma des-
concentrao geogrfica racional das atividades dinmicas e no de uma
simples descentralizao da atividade econmica em geral. 24 Isto com a
finalidade de obter maiores economias de escala, favorecer a tendncia
concentrao em unidades produtivas maiores e permitir uma descentra-
lizao geogrfica apenas para atividades que, no mbito do desenvol-
vimento nacional, usufruam de maiores vantagens comparativas na sua
localizao.
Sabe-se que, no passado, as polticas de desenvolvimento regional,
particularmente na regio Kordeste, foram concebidas em termos dos me-
canismos de incentivo fiscal que favoreciam a aplicao de recursos em
atividades industriais e marginalizando, de certa forma, o setor primrio.
O ~ordeste estaria repetindo, em escala menor, o processo de desenvolvi-
mento verificado no Centro-Sul do Pas, uma vez que sua industrializao
seria baseada na substituio de importaes, antes provenientes do Cen-
tro-Sul. Os incentivos visaram, particularmente, ao setor industrial da
economia nordestina, procurando principalmente o atendimento do mer-
cado regional. O setor industrial nordestino protegeu-se historicamente
da competio com as importaes do Centro-Sul em virtude da ausncia
quase complet de integrao entre as duas economias. Esta ausncia de
integrao deveu-se, de um lado, falta de complementaridade das suas
estruturas de produo e, de outro lado, s deficincias crnicas do sistema
de transportes. 25
A barreira de altos custos de transporte e a estagnao do intercmbio
entre o Nordeste e o Centro-Sul garantiram, no passado, para a indstria
nordestina os mercados regionais. A melhoria das ligaes rodovirias

24 Boudeville, ]acques. Les tcchniques rccntcs de la science economique rgionale. op. cito
$ Barat, Josef. Os desequilbrios regionais nas economias subdesenvolvidas - Tentativa de an-
lise do caso brasileiro. Sntese Poltica, Econmica e Sodal, Rio de Janeiro, n. 36. 1967.

POLiTICA DE TRANSPORTES 81
prejudicou o poder de competlao das indstrias tradicionais, voltando-se
a industrializao nordestina para os setores mais dinmicos e compe-
titivos com aqueles montados no Centro-SuL Estaria sendo montada no
:'\ordeste, atualmente, uma estrutura industrial competitiva, como a do
Centro-Sul, nos setores de bens durveis e equipamentos. A melhoria do
sistema de transportes, ao im-s de integrar estas duas estruturas, poder,
ao contrrio, acentuar a sua competitividade, desde que no sejam racio-
nalizadas certas complementaridades do processo produtivo.
Cabe lembrar, por outro lado, que os programas de desenvolvimento
regional partiram, quase sempre, do pressuposto que o investimento em
transporte, especialmente o investimento rodoYirio, geraria sua prpria
demanda, dinamizando o desenvoh'imento econmico. Abandonou-se com
isso a perspectiva de que o im'estimento em transportes relaciona-se, fun-
damentalmente, com problemas de localizao e desempenha uma funo
econmica bsica: a de deslocar mercadorias e fatores de produo. 26 No
foi dada a devida ateno, por conseguinte, s possibilidades de esvazia-
mento econmico das regies, na ausncia de fluxos que justificassem eco-
nomicamente os investimentos. Os investimentos em transportes (especial-
mente rodovirios) adquiriram, nas regies-problema, aspectos de medi-
das de emergncia, procurando fixar a mo-de-obra atravs da melhoria
das condies de vida locais. Muitas \'ezes, entretanto, os efeitos foram di-
versos, acarretando drenagem de recursos produtivos e mo-de-obra para
as regies mais dinmicas.
O aspecto da explorao intensiva de recursos naturais e montagem
complementar de estruturas de transformao foram relegados a plano
secundrio nas formulaes de poltica regional. Assim, no somente as
estruturas industriais do Nordeste e do Centro-Sul apresentam ausncia
de complementaridade, como tambm as prprias estruturas de produo
primrias. Um grande nmero de produtos agrcolas e extrativos so com-
petitivos entre o Centro-Sul e o Nordeste (p. ex. o algodo, o acar, etc),
sendo que a excessiva nfase em programas de industrializao substitu-
tiva no permitiu .l formulao de poltica de especializao primria
regional em nveis de eficit'ncia compatveis com a manuteno do seu
poder de competio.
Por conseguinte, ao invs dos investimentos em transportes atenderem
explorao eficiente e intensiva dos recursos naturais, foram criadas
infra-estruturas regionais de transporte com uma grande margem de ca-

~ 'Vilson, George ,,,T. The imin/cf of higl1U'ay ;1Jl'e~tment ou det't'lopmel1t. \Vashington. The
IIrookings Institution. 1960;.

82 R.B.E. 4/73
pacidade no utilizada (o :r\ordeste, p. ex., relativamente bem dotado
de rodovias). A ausncia de condies eficientes de operao dos trans-
portes criou, por outro lado, dificuldades para a colocao de produtos
primrios dinmicos no mercado externo e mesmo no mercado do Centro-
Slll.
de fundamental importncia lembrar, finalmente, que o sistema de
transportes das regies-problema e das novas fronteiras de ocupao do
territrio, alm de desempenhar uma funo de promover a integrao
econmica e social de regies perifricas aos ncleos mais dinmicos, de-
ver objetivar, principalmente, o aumento das possibilidades de desen-
volvimento nacional, atravs da abertura de novas linhas de exportao
e abastecimento interno. As vias de transportes, por conseguinte, no
devero pura e simplesmente visar a ocupao do territrio, mas sim ser-
vir de suporte bsico s possibilidades de expanso do setor primrio -
e da transformao da estrutura de produo primria decorrente - nas
economias regionais.

REEMBOLSO POSTAL

OBSERVAAO IMPORTANTE:

A fim de simplificar e tornar mais rpido o envio de pedidos de

publicaes da Fundao Getulio Vargas, sugerimos o uso do reem-

bolso postal, que beneficiar principalmente s pessoas residentes

em locais afastados dos grandes centros. Assim, na ausncia, em

sua cidade, de representantes credenciados ou livrarias especializadas,

dirija-se diretamente pelo reembolso ao

SERViO DE PUBLlCAOES

PRAIA DE BOTAFOGO, 188 - CAIXA POSTAL, 21.120, ZCOS,

RIO DE JANEIRO - GB.

P()L1TlCA DE TRANSPORTES 1\3