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Reais FERNANDES DE OLIVEIRA UU aa 6.° edigdo revista, atualizada e ampliada Sead REVISTA DOS 598 Curso be Digeiro Finance Infciodoano, normalmente, o governo nao tem caixa para suportaros gastosiniciais, especialmente aqueles relativos ao pagamento do funcionalismo publico. Logo, tem, de obter financiamento perante bancos comuns para suportar os gastos ini «que haja ingresso de dinheito. Da mesma forma, quando se cuida de crédi ‘mentar. Iso independe de previsio orcamentaria, diante da excepcionalidade do fato Em suma, o principio da exclusividade inadmite excecdo, salvo aquelas pre- vistas expressamente. 18.84 Principio da unidade ‘Como diz Founrouge, “el principio de unidad presupuestaria consiste en la reunion o agrupacion de todos los gastos y recursos del Estado en wn documento 4 Como se vé do 8 5.° do art. 165, a peca orcamentaria deve ser tinicae uma s6\ 4 contendlo todos os gastos e receitas. Cuida-se de principio formal, isto €, 0 docu ‘mento € nico. 18.8.5 Principio da nao afetacao Dispde o inciso IV do art. 167 da CE com redaco determinada pela da EC 42/2003, que sto vedados: “(..) IV —a vinculacao de receita de impostos a érgio, fundo ou despesa, ressalvadas a reparticio do produto da arrecadacao dos impostos aque se referem os arts. 158 ¢ 159, a destinacdo de recursos para as acoese servicas piblicos de satide, para manutencao e desenvolvimento do ensino e para realizaga0 ibutaria, como determinado, respectivamente, pelos , revistas no art, 165, 8 8.°, bem como 0 disposto no § |gumas excecdes: a primeira decorrente de previsio do con: A vinculacao de recursosparao ensino;easegunda duzida pelada EC 42/2003, Nao e pode olvidar quea EC 31/2000 instituiu'o Fundo de Combate e Erradicacéo da Pobreza, vinculando verbas federais,estaduais e mut cipais paraa atividade que sera desenvolvida. A EC 42/2003 acrescentou vinculaga0 “para realizagio de atividades da administracao tributéria”, 0 que complementa 0 ‘XXII do art. 37 da CE para prestagao de garantias as operagoes de crédito em ipacdo de receitas previstas no art. 165, 8 8.°,e para atender ao pagamento de 38 para com a Unido (8 4.° do art. 167). Vai-se, aos poucos, mutilando o or¢a- ‘mento, voltando-se ao antigo regime das caudas orcamentarias. E lamentavel o que vem ocorrendo, A excecio torna-se a regra, eo que deveria ser desenvolvido através “4B. Idem, p-167. significa que sera possivel vincular taxas ¢ contribuigdes de Estado, quando da obtencao de dinheiro, dé FO Estado deve ter disponi | dais. Nao se pode colocar 0 Es € a prestacio de garantias as operagoes de crédito “| OOrcamento 599 oportunidades momentaneas, a0 sabor de 3s passa aser depolticas publi volves eeletoreitos. acontecimentos fat estloespecificadas, tratando sedos fundosaludidosnosarts. 158¢159.etambemdos F recursos de educagio e sate. Ainda ¢excegao a prestacio de gerantiasas operacdes BF decrédito por antecipacio de receita ce pagamento de créditodaUniao. Nadaimpede, pois, que, ao obter financiamento para atender a algum compromisso financeito, 0 {ne-o a saldar 0 compromisso. ica quento pode haver mutilagao das verbas publica. lade da massa de dinhelro arrecadado, destinando-oa quem quiser, dentro dos parametros que ele proprio elege como objetivos preferen- Osalutarprincipiosig bjetivos tracados nao fiquem oundo venhama ser frustrados lidade para agit ios que devem ser ressaltados no estudo do orgamento. Al- recursos, para que o Deve haver disponil Estes sao os prinet ‘gunsautores apontam outros, como, por exemplo, oda especificacdo, programacio, legalidade, sincerid: ji se fez referencia. E oquanto basta. 189 As iva Dispoe oart. 165 da CF queexistirao do Executivo: o plano plurianual, a leide diretrizes orcamentarias eade orgamentos anuais, 189.1 O plano plurianual plano plurianual corresponde ao desdobramento do orcamento-programa. Deacordo com 0 § 1.° do art. 165 da CE “a lei que federal paraasdespesas deca aos programas de duracio continuada”. ‘A economia mostrou que 0 orcamento anual & necessidades publica.” Surgem os Superdvtse deficits de forma a compl samento anual com previsto de planos, O mesmo autor eitado esclarece que, “com ervengao estatal na ordem econdmica e social, orcamento passow a ter novas 44, Jose Aronso va Suva, Orcamento-programa...cit., 104, 45. Idem, p.7ess. OOrgamento 601 600 ‘Curso pe Diesito FiNaNceo ’ E cobjetivoespecifico de ais planos plurianusis, juntamente comaqueles regio- joomla Teri ode “reduair desigualdadesinter-epionas, segundo citrio F opslacional” (ar. 165,879, da CP. L. rtante observar que “nenhum investimento cuja execuco ultrapasse um tem lei que autorize a inclusto, sob pena de crime de responsabilidade” (art. 167, 8 bjs da CF). Comtal determinagao erceia-sea irresponsabilidade do governante. Por Es nera medida demagdgica, nao ¢incomum quese iniciem obrasapenas com objetivo politico. Agora, haverd responsabitidade por tal comportamento : E Oquesucedese o Presidente nao envia o projeto de planoplurianual? Primeira piovidencia seriaainstauragiode processo por crime de responsabilidade (inciso VI oart. 85), 0 que nao resolve o problema. A restrigdo seria ade que nao se poderia iniciar qualquer atividade que envolvesse despesa de capital e outras dela para.as Freltvas aos programas de duracao continuada, nos exatos dzeres do § 1.° do art. E165, Toda e qualquer obra ou servico que envolvesse mais de um exercicio no po- E deria er iniciado, salvo autorizacio legislativa : (© que sucede se 0 Congresso nao devolver ou rejeitaro plano plurianual? Em ambos 05 casos, o Presidente poderia promulgar seu proprio projeto, assumindo 0 risco de administrar o pais, Outra solugao a de que o Presidente deveria solicitar, fe! desde que incidisse o dispositivo mencionado no pardgrafo anterior, autorizacao F Jegislativa. Desnecessétio salientarosempecos que tal solugdoapresenta, Noentanto, juridicamente ¢ plausivel erazoavel. ; [Nao haveria impedimento de o governo iniciar seus projetos. Exigiriam, evi- dentemente, autorizacao legislativa Deseindagar,tamibém, se pode haver ateragio do Plano Plurianual na luencia deseus efeitos, sto durante o periodo de sua vigencia, Se alteradas forem as circuns- tancias economicas ¢ sociais do Estado, nada impede que haja mudanca no Plano Este ndo € estético, mas dinamico, objetivando alcancat as novas realidades. Cabe, Pois, por novo projeto, encaminhar as mudancas que forem imprescinciveis, com adaptagio dos novos rumos do pats. fungoes, passou a ser um instrumento de programa¢ao econdmica, de programas da ‘4eao governamental, em consonancia com a economia global da comunidade a que se refer. Visaainfluir na economia global do Pats. E um instrumento de politi fiscal, quando procura criar condigdes para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de orgamento federal, estadual ou municipal” # plano plurianual define o planejamento das atividades governamentais, Limita 0 dispositivo as despesas de capital e as delas decorrentes ¢ as relat 40s programas de duracdo continuada, As despesas de capital constituem-se nof investimentos, nas inversdes financeiras ¢ nas transferencias de capital (art. 12 aa Lei 4320/64). Os investimentos sao as “dotagdes para o planejamento ea execugao de obras, inclusive as destinadas a aquisigao de iméveis considerados necessiris 8 realizacao destas ultimas, bem como para os programas especiais de trabalho’ aquisicdo de instalacoes, equipamentos e material permanente e constituigao ot aumento do capital de empresas que nao sejam de carater comercial ou financeiro” (art. 12, 8 4°, da Lei 4.320/64). ‘ As inversoes financetras destinam-se a aquisigao de iméveis ou de bens de ca- | pital jé em utilizagto, a aquisicao de titulos representatives do capital de empresas | ou entidades de qualquer espécie, ja constituidas, quando a operacio nao importé aumentodo capital, econstituicao ouaumentodo capital deentidades ou empresas 4 que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operagées bancérias ou | de segutos (art. 12, 85. da Lei 4.320/64), De outro lado, transferéncias de capital sdo as dotacdes para investimentos ou inversdes financeiras que outras pessoas de direito pablico ou privado devam rea- lizar, constituindo-se em auxilios ou contribuigdes (art, 12, § 6. da Lei 4.320/64), Quando da construgao de uma obra, por exemplo—€ 0 caso tipico-—, que possa demorar de 5a 10anos (ponte Rio-Niter6i, errovianorte-sul, hidtelétricade Itaipo), 4 € fundamental que exista a previsio da “despesa de capital”, que resulta de investi-- ‘mentos ¢ inversao financeira, “Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Consti: tuicio serio elaborados em consonancia com o plano plurianual e apreciados pelo ‘Congreso Nacional” (art. 165, 84°, da CF), 4 AConstituicdo Federal prevé arealizagio dealguns planos regionais ousetoriais, para efeito de abarcar um complexo geoeconmico e social, objetivando a diminui- io das desigualdades regionais (art. 43). Tals planos devem estar harm@nicos com aqueles constantes do chamado plano plurianual,, agora previsto expressamente, que contém a programacao governamental por algum tempo. © 189.2 Alei de diretrizes orcamentdrias i 2.°doart. 165da CF: “Aleidedivetrizes orcamentarias compreender enna pelrides da administragao publica federal, incluindo as despesas de capital para o exercicio financeiro subsequente, orientara a elaboracao da let orca mentéria anual, spor sobre as alteragdes na legislacao tributsria e estabeleceré a politica de aplicacao das agencias financeiras oficiais de fomento Discute-se sobre a aludida lei de diretrizes. Cuida-se delet anual, porque fala © texto nas “despesas de capital para o exercicio financeiro subsequente”. Ora, @ 46. Idem, p.41. 602 CURSO DE DIREITO FINANCEIRO lei de diretrizes, o proprio nome esta dizendo, deve tracar regras gerais pata apli- cacao ao plano lanual e também aos orcamentos anuais. Deve metas e leverdo constar do plano plurianual, orientando “a elaboragao ou seja, o que deve ela conter. Deverd dispor, também, sto é, quando pode haver a insergao das receitas, Como esclarece José Afonso da Silva, “a lei de diretrizes orgamentarias com- preenderd as metas ¢ prioridades da Administragio Publica Federal, incluindo as despesas de capital para o exercicio financelro subsequente, orientaraa elaboracio | da lei orgamentaria anual, dispord sobre as alteragbes na legislacao tributaria ¢ es. 165, §2.°). Trata-se de lei anual”. OSTF decidiu queaLDO “tempor objeto orientaraelaboragao da lei orgamen- taria anual e dispor sobre as alteragdes na legislacao tributéria, além de estabelecer apolitica de aplicagao das agencias financeiras oficiais de fomento. A ordinvria vin: culacdo da Lei de Diretrizes Orcamentarias a um exer. anceiro determinado define-Ihea nature , em consequenci eficacia temporal limitada. Esse ato legislativo ~ nao obstante a provisoriedade de iium dos maisimport ALC101/2000 adicionou exigencias ao disposto no § 2.°do art. 165 da Cons- ituicto. Exige do administrador que a lei de diretrizes orgamentatias, a0 lado de estabelecer metas ¢ prioridades, orientar a icagio dasagenciasfinanceiras oficiais de fomento, tatedo “equilibrio entre receitas e despesas” (art. 4°, a). E verdade que o equilibrio orcamentario, visto por alguns como princi formal, de maneira a servir de base a “maquiar” a rece e buscar novas operacdes produto dareceita. O Legislativo também poder ser envolvido em qualquer disfar- ce para iludir outros drgios se ndo examinar com profundidade os valores que lhe ‘sao encaminhados. A tarefa do Legis! ‘nao deve ser vista, também, como mera. formalidade a aprovacao do orgamento: deve ele esmiugar a proposta, estudé-la, "| uma vez que se cuida de projecao futura, mas deve alicercar-se em dados concretos ce factiveis. Alei de diretrizes orcamentérias deverd igualmente dispor sobre limitacao de empenho. A obrigacao de pagamento por parte do Poder Publico decorre da lei o¥ 47. Curso de direto consttuctonal os 48. ADIn612, RJrel. Min, Cetso De Mei, v0, p. 613. 19.09.1997, icagao das agencias financeiras oficiais de fomento (art. 4 nstrumentos normativos donovo. i orgamentatia anual e dispor sobre 4 i, deve ser real. Nao maisse pode suporo equilibrio 4 - OUOrgamento O05 apés ides ‘em queseencontra, O contrato éo ins obrigacional decorn gio ou de mera convergtncia de vonitad hipdteses em que a lei a dispensa, O empenho é, na licio de Hely Lopes Meirelles, “operacao financeira de cariter contabil,visando a reserva de numerério para o pa da despesa comprometida, dentro dadotacaoespectfica".” Aserinteligente hor seria falar-se em limitag30 de obrigagdes, uma vez que, se decorrente obrigacao legal ou contratual, nao ha como deixar de cumpricla, O que se propée, salvo engano, nao € que ndo se realize a operagio financeira, mas que se lidade de vinculacao pecuniria. (© que se veda, na verdade, nao é o pagamento que decorre do empenko, mas assuncao de novas obrigacbes, nao se podendo realizar operagdes de crédito que ‘ilurapassem 0 em face das disponibilidades orgamentérias. Os riterios exigidos sio para o contingenciamento (“‘congelamento”) de dot ‘A mesma lei de ditetrizes orcamentérias deverd estabelecer “normas relativas ao controle de custos e & avaliagao dos resultados dos programas financiados com recursos dos orgamenté 4 l,edaL.C 101/2000). Deve ela fixar parametros para oad 1 existam critérios para os custos que serdo assumidos. Por exemplo, no ha sentido algum em que orglos diversos de determi- hado Municipio possam adquirir bens de consumo ou remédios por precos diversos. Demais disso, o custo nao pode ser sazonal. E comum na aquisicdo de alimentagio que, no dia da cotacao, haja clevacao dos valores na CEAGESP e, no dia seguinte, os pregos retornem a seu equilfbrio, Com tal providéncia, o fornecedor aumenta seus lucros, em detrimento do Poder Pablico, que passa a adquirir determinada merca- doria por preco acima daquele de mercado. Damesma forma, deve prever crtérios paraafericao deresultadosde programas financiados com recursos orcamentatios. Nao ha sentido em financiar um programa depois, nao ter qualquer controle sobre ele. Os traci proba, Amesmalei deve_disporsobre outras “condigbeseexigencias para transferéncias derecursosaentidades publicase privadas” (art. 4.",1,f,daLC 101/200). Ecomum ‘que normas orcamentérias transfiram recursos para outras entidades pitblicas ou ‘mesmo de caréter privado. Normalmente, operam sem quaisquer condicoes. Ora, 40 transferir recursos que sAo piiblicos, o ente pode estabelecer quais requisitosext- De outro lado, pode estabelecer gamento\ al qualquer, por exemplo, esportivo, ‘ritérios apontam para uma adr criterios meramente formais para a transferéncia,tais como destinacao do repasse, ‘metas a serem atingidas etc, out No que toca ao repasse a entidlades piiblieas, isso pode ocorrer em relacao as despesas que o Municipio posse suportar quando da realizacao de eleigdes, auxilig a funcionamento de forum etc. Outro dado de importancia €a exigencia de Anexo de Metas Fiscais, que deve acompanhar o projeto de lei de diretrizes orcamentarias. Como a Constituicao exi- ge que referida lei estabeleca as metas que devem ser atingidas pelo ente estatal, ¢ importante que vé ela acompanhada do Anexo referido, para que fiquem as metas definitivamente estabelecidas. Deve fixaras receitas e despesas, resultados nominal 4 eprimario e montante da divida publica, para o exercicioa que sereferirem.e paraos dois seguintes (art. 4°, 8 1.*). 0 Anexo refere-se, entio, a trés exercicios. Eo trignio, Por resultado primdrio entende-seadiferenca entre receitae despesa, excluidos juros € o principal da divida, tanto pagos como recebidos. O resultado nominal ¢ diferenca de todas as receitas e despesas. Assim, para obtengo do resultado prima: rio, apura-se o quanto ingressou de receita,a qualquer titulo, eabatem-se eventuais operagdes de crédito, restos a pagar, receitas obtidas com aplicagies financeiras e despesas empenhadas. (© Anexo ainda deverd contera “avaliacao do cumprimento das metas relativas 40 ano anterior” (art. 4.°,82.°, 1). A avaliacdo devers conter dados objetivos. Nao ¢ mera opiniao do Executivo, Deve conter dados objetives que possam fundamentar qualquer anélise. Avaliar pressupde emitir ntimeros, dados, estatisticas etc. que possam embasar a andlise do cumprimento das metas. ALC 101/2000 passa a enumerar exigencias, todas elas no sentido de robus- tecer dados para conferéncia do cumprimento dos objetivos tracados. Deve havet “demonstrativo das metas anuais, instrufdo com memériaemetodologia de calculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trés exercicios anteriores, ¢ evidenciando a consisténcia delas com as premissas € 08 —| objetivos da politica econdmica nacional” (art. 4, §2.°, 11). Exige, também, a “evolugio do patrimonio liquido, também nos tltimos trés exercicios, destacandoaorigem eaaplicacaodos recursos obtidos com aalienagaode ativos” (art. 4,8 2°, II). O patrimdnio liquido af referido é resultado patrimonial Positivo, ow seja, aquilo que se incorporou ao patrimonio publico. Alem disso, deve ‘mencionar o que foi feito caso tenha havido alienacio de qualquer bem integrante do patriménio. Caso haja resultado patrimonial negativo (passivo real descoberto), também ale deve haver mencao. A alienacao de ativos (patrimonial) € importante vefculo para teduzira divida. E 0 que ocorre com a denominada privatizacio De igual maneira, o Anexo deve conter “avaliagdo da situagio financeira € atuarlal dos regimes geral de previdéncia social e proprio dos servidores puiblicos edo Fundo de Amparo ao Trabalhador’, bem como “dos demais fundos publicos ¢ programas estatais de natureza atuarial” (at, 4°, § 2.°,1V,ae b, da LC 101/2000), ~ amanutengao dos equipame UUramento 60S lise do Poder a mesma forma, a avaliacao deve conter dados objetivos para ar Legislative. Por fim, o Anexo deve conter “demonstrativo da estimativa e compensacdo da remincia de receita e da margem de expansio das despesas obrigatérias de carter continuado” (art. 4°, § 2°, V). A rentincia de receita revela-se através de anistias, remissOes, isengdes, subsidios etc, tudo de formaaimpora nao entrada de recursos noscoftes publicos. Toda rentincia dereceita deve ser compensada poralguma forma. fundamental que rentincia nao frustre 0s objetivos propostos da lei de ditetrizes drcamentarias ou, entao, que a perda da receita seja compensada com aumento da receltatributétia propria (nfo se podendo computar a transferida). A compensagao pode operar-se coma isencio a iméveis residenciais de pessoas de baixa renda ecom ‘aumento daaliquota ou dos valores da planta para imoveis de pessoas dealtarenda. A previsio da margem de expansio das despesas obrigatorias de cardter con- tinuado diz respeito, por exemplo, a nomeagdes de servidores, elevacao de padrio, progressividade funcional, aumento de vencimentos, reestruturacao de planos de carrcira, Tudo deriva de let e sujeita 0 Poder Pablico a seu pagamento. Despesa obrigatéria de carter continuado tem natureza corrente, ot seja € realizada com tos € com o funcionamento dos érgaos, ¢ decorre de Iei, medida provis6ria, ou ato administrativo notmativo, tendo a duracio de pelo ‘menos trés exercicios (art. 17 da LC 101/200). Constando da dicedo legal que a obrigacao é assumida por "periodo superior a dois exercicios”, evidente esta que 0 minimo € de trés exercicios. © descumprimento das metas sujeitard o infrator as penas estabelecidas em legislacdo extravagante, 083, doart. 4. dispde que. lei de diretrizes orcamentétias contera Anexo de Riscos Fiscais, “onde sero avaliados os passivos contingentes¢ outros tiscos capazes de afetar as contas pablicas, informando as providencias a serem tomadas, caso se concretizem”. Os riscos poclem se constituir, por exemplo, em elevacao excessiva de moeda estrangeira, o que alteraria o cambio de forma desmesurada, Caso tenha © Municipio assumido obrigacao em moeda estrangeita, ha risco que pode afetar as contas publicas. Em tal caso, qual a providencia que o Executivo tomard? De outro lado, pode haver o isco de perder determinada acio e sobrevir o precat6rio. Diga- ‘mosque a condenagao seja bastante elevada, de forma a comprometer o orcamento. © que fazer? Tais providencias sao importantes e devem revelar a preocupacdo do Sovernante na tomada de decisoes. Por tiltimo, a lei de diretrizes orcamentarias da Unio deverd conter “os ob- Jetivos das politicas monetaria, crediticia ¢ cambial, bem como os parametros ¢ as Projegdes paraseus principais agregadose varidveis, eaindaasmetas deinflagdo,para exercicio subsequente” (art. 4°, § 4.°, da LC 101/2000). A exigencia diz respeito apenasa Unido, dantedos termos legais, que alam em politica monetiia,cteiticia e cambial, matéria afetas apenas A Unio, bem como & previsto da inflacao, 0 diz respeito a tal entidade politica gad O que sucede no ndo enceminhamento, pelo P amento, pelo Presidente, do projeto de lei diretrizes orcamentarias? Said possivel seria de se efetuar stuallzagao na let da exer amterioreo Congress promulgariasutexto sm prejuizo danse, le processo por crime de responsablidade. Outrasituacio complicada ocorrera quando da apreciacio do projeto de orcamento anual. Como nao foram institut parametros pela lide dietrizes orcamentiras, haverd necessidade de autorizagny legislativa espectica para cada despese ee O que sucede na nto devolugo ou rejigao do texto? O Presid cdo do texto? O Presidemte pode pro- smulgaro texto enviado ou imporse-a aptiagao do condo no8.2* doer ce Risto, “asessdo legislativa nao seraiterrompida sema aprovacao do projet lei de diretrizes orcamentirias", Referia lei é de tal forma importante que nite so impede orecessoparlamentar, como obriga sua apreciaci. Decorréncia natural de sua nlo apreciagdo é parlisagdo da pauta, obrigando o Congresso ase manifesar Se o projeto for rejeitado, ou haverd publicacao do text : ; icacdo do texto pelo Presidente, promulgando-,ouhvernecesiade desl spend vetasadorals todo instante. De qualquer forma, haveria uma crise inst 4 vee aes ome a tituclonal que apenas teria solugdo Pode haver alteragio da lei de dretrizes orgamentitias durante sua execugio? Dificilmente isto pode ocorrer, uma vez que se cuida de Il temporaria ¢ aprovada até término do primeivo pertodo da sessio legisativae encaminhada para sangio. Logo,emsetembro jadeveserencaminkado oprojetodelei de orcamentoantal que ird guardar compatibllidade vertical comaquele. Data dificuldade em suaalteraglo. Demais disso, ndo hi como fazt-lo, uma vez que a estara disciplinando ocontetdo do projeto orgamentério anual. Ort. 77do Ato das Disposicdes Constitucionais Transitris, itucionais Tansitiasintroduztdo pela 2¢ 292000, inst recursos ropes para as ages esrvigopablice deve Cuida-se de excecao ao prineipio da nao vinculagio orgamentétia, Criou um Fundo de Satide, que gerird recursos advindos da Unio, dos Estados e dos Municipios, até o exreicoinanceiode 2004, Determinoua edico dele complement otto estabelecido nanova redagdodadaao art 198 do corpo permanente da Constituicto Na ausencia de tlle, prevalecerd a disposigao transitoria, que fica prorrogada por prazo indeterminado (art. 77, 84°,do ADCT). 189.3 O orcamento anual (fiscal, de investimento e da seguridade social) Alei otcamentatia anual compreende o orcamento fiscal ( je 0 orcamento fiscal (relativo a receita e despesa) de todos os poderes da Unido, seus fundos, érgios ¢ entidades da admi- oe Urgar nistracao direta ¢ indireta, inclusive fundagdes instituidas e mantidas pelo Poder Pablico (art. 165,85.%, 1, da CP). CO dispositive consagra o principio da universalidade, Doravante, apeca nica (principio da unidade) conterso orcamento de todas as entidades que detenham ourecebam dinheiro publico. De igual maneira, conterd “o orcamento de investimento das empresas em que Unido, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a foto" (art. 165, 85.11). Comose vé, nada fica fora do orcamento anual Asempresas {uecontem coma partiipacto da Uniao deverto sujeitar-seaoencaminhamento de Seuorcamento, na mesma peca. Por af havera maior possibilidade do controle sobre inclusive saber de seus planos, para que poderio os recursos ser orientados. Por fim, contera “o orcamento da seguridade social, abrangendlo todas as enti- dade e orgaos a ela vinculados, da administragao direta ou indireta, bem como os fundos e fundagdes instituidos e mantidos pelo Poder Pablico” (art. 165, 8 5., Il, da CF). A seguridade social significa os planos de atuacto do Estado relativamente ‘a satide, a previdencia e a assisténcia social (art, 194 da CF). Os recursos serdo re- -passados pela Unido (art. 195), devendo constar do orgamento anval. (088. do art. 165 confirma eassegurao principio da exclusividade, ja comen- tado, Somente matéria orcamentaria deve figurar no orgamento, ou seja, previsto dereceitae destinacio da despesa, Nenhuma outra determinacdo poderd constar do “orcamento, As excecdes estio previstas no mesmo § 8°. Deveria ter sobrevindo lei complementar que dispusesse sobre as normas “orgamentérias, nos exatos termos do art. 165, 8 9.°, Le Il, da CE Logo, os prazos de ‘encaminhamento dos projetos ainda ndo estdo definitivamenteresolvidos. O projeto aprovado pelo Congresso Nacional da Lei Complementar 101/200 cuidava dos prazos, O Sr. Presidente da Republica, no entanto, vetou os dispositivos que deles tratavam, Prevalece, entao, 0 disposto no 8 2.° do art, 35 do ADCT. Estabelece © inciso I desse artigo que o projeto do plano plurianual € encarainhado até o dia 30 de agosto. Deve ele ser encaminhado no primeiro ano do exereicio financeiro do mandato do governante, para devolucao até 0 término do encerramento da sessio legislativa. ¢ lei de diretrizes orcamentaias deve ter seu projeto encaminhado até 15 de abril e devolvido para sangao até o término do primeito periodo da sesso legistativa (dia 30 de junho). O projeto de lei anual é encaminbado até 30 de agosto edevolvido para sangio até 0 encerramento da sessio legislativa 0 projeto encaminhado ao Congresso Nacional (Assembleias Legislativas itais) contera, anexo, “demonstrative da compatibilidade dodocumento” las, Camaras Municipaise Di daprogramacao dos orgamentos com osobjetivos emetasconstantes (art. 5°, 1, da LC 101/2000) que consta da lei de diretrizes orgamentarias, a: saber, 0 Anexo de Metas Fiscais.Prevalece, a, a regra geral, ou seja, que ali orcamentaria DUD (URS DE LIIREITO FINANCERO- anual deve guardar compatibilidade com a LDO. Logo, se nesta consta o Anexo de Metas e elas estdo explicitadas, tal como determina o § 1.° doart. 4.°,alei anual de.” vera conter anexo compattvel. Sena primeira consta um superivitde 5%, a segunda obedecers a tal determinacio, Nao pode haver divergencia entre os textos. No projeto deve haver a previstio do cardter compensatorio entre a arrecada- cdo ea rentincia de receita, Se houver isencao beneficiando um produto ou algum contribuinte ou grupo destes, deve haver a previsao do aumento de receita, com elevacao daaliquota de determinado tributo. Diga-seo mesmo das receitas de caréter continuado. E 0 que dispde o inciso H do art. 5.°. Oinciso Ill doart.5.°estabelece a previsio de reserva de contingencia (congela- ‘mento) para atendimento de “passivos contingentes e outros riscos ¢ eventos fiscais imprevistos” (letra bdo inciso IID). A reserva de contingéncia destina-se a garantir agamentos imprevistos (condena¢ao judicial excessiva, por exemplo) (O5r. Presidente vetoualetra ado referi aprevisio dos denominados “restos a pagar”, ou seja, permitindo que houvesse as- sungdo de responsabilidade fiscalacima das disponibilidades financeirasdo exercicio. No 1.°do art. 5.°a lei reitera o principio da universalidade, tal como estabe- lecido no § 5.° do art. 165 da Constitui¢ao. Referido princtpio dispoe que todas as receitas e despesas devem estar previstas na lei. O texto da lei deterinina que “todas as despesas relativas a divida publica, mobitidria ou contratual, eas receitas que as. atenderao, constario da lei orcamentaria anual”, Estabeleceo § 2.° que deve orefinanciamento da dividaconstardalei orgamenté- riaeedasleisdecréditoadicional. Oscréditosadicionais sto autorizagoes de despesas publicas nao computadas ou insuficientemente dotadas no orcamento. Sao de tres espécies: a) o crédito suplementar, que se destina a reforco de dotagao insuliciente; ) o especial, destinado a despesas para as quais nao haja dotagao especifica; c) 0. extraordindrio, destinado a atendimento de despesas urgentes e imprevisiveis, nos casos de subversao intestina ou externa ou no caso de calamidade piiblica A atualizagdo monetaria do principal da divida mobilidria refinanciada no podera superar a variagao do indice de precos previsto na LDO, ou em legislagao especifica. Eo que determina 0 83.° do art. 5.° da LC 101/2000. A lei veda qualquer previsio de “crédito com finalidade imprecisa ou com dotacao ilimitada” (6 4°). (085.°doartigo em questo repete normas j consagradas. O orcamento anual apenas admite norma para viger no mesmo exercicio, salvo aquelas ja constantes do plano plurianual. Como ha a exigencia de que a lei orgamentéria anual guarde sintoniae compatibilidadecomo plano plurianual e comalleide diretrizes orgamen- trias, nfo pode haver qualquer previsio de investimento com duracao superior & ‘um exercicio financeiro. inciso, evitando, assim, que houvesse ‘| O Orgamento ou9 termina que todas as despesas 0.86. repete outra exigencia a consagrada, Determina qi do Banco Central devem integra o projeto, Or, pelo principio da universalidade, todasasdespesas ereceita, vedada qualquer excegao, devem terprevistono projeto. Logo, anorma é redundant. a O art 7. da LC 101/2000 estabelece que * resultado do Banco Central do srasil, apurado apés a constituigio ou reversio de reservas, constitul receita do te serdtransferido atéo décimo dia itil subsequente a aprovacto e tado, “constituird obrigacao do aes is". Caso seja negativo ores alanos semestrais”. Caso seja negativo oresul ‘cano orgamento” (§ 1). “O impacto eo custo fiscal das operaces realizadas pelo Banco Central do Brasil serto demonstrads trimestralmente, nos trmos em que dispusera lei de diretrizes orcamentérias da Unio” (§ 2.) Determina o § 3. que *os balancos trimestrais do Banco Central do Brasil conterB0 notasexplcativas sobre os custos da remuneraco des dsponibilidades do Tesouro Nacional e da manutencio das reservas cambiais ¢ a rentabilidade de suacarteira de titulos, destacando os de emissdo da Uniao”. Anorma é estritamente “financeirae o art. 7 disciplina obrigatoriedade de comportamento do Banco Cen- ‘ral, Nao é importante em termos de responsabilidade do governante, mas objetiva fiscalizar o Banco Central, no uso de sua politica financeira, nena a lei orgamentéria anual ser mudada no curso de sua execucio? Entende casa ngo ue eh problema, ua ez qucono ode ql pode ser alterada por outra. Ha que se distinguir entre a mera alteracao pontual e substtuiga. Eventuasproblemas no curso daaprovacto, dadosimprecisos,equivo- cada previsio de receitas e despesas, podem ser alterados, por outra lei, no curso da execugio da lei orgamentaria anual. Substituf-l jé nao sera posstvel, uma vez que, com sua fluéncia nici, produzi efeitos, Ao entrar em vigor ao inicio do exert io financeiro, pressupde-se que seja compativel com o PPA ecomaLDO. Eventual desvio de previsio ou € inconstitucional ou nulo. Equivocos podem ser corrigidos. Substituicao ¢ inadmissivel. 18.9.4 A lei complementar financeira zes orcamentarias e da lei orgamentéria anual! plena eficacia dos dispositivos orcamentarios, complementar que dispord sobre a matéria prevista nos tr ‘Tespectivas leis. (art. 165, § 9, I, da CF). Para impde-se a existencia de uma let es orgamentos e nas 610 ‘Curso be Dirtito Financia Incumbe a mesma l er normas de gestao financeita e pattimonii racio diretaeindireta, bem como condicdes paraainstituigz0 ¢ funcid namento de fundos” (art. 165, §9.°, 11, da CF). 1810.1 Inici O poder de iniciativa € do Presidente da Replica (art. 84, XXIII, da CF) incumbindo “enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei iret ia eas propostas de orcamento previstos nesta Constituicao' ‘Ao Judicisrio compete o encaminhamento de proposta orcamentat interesses (art. 99, § 1, da CF), juntamente com o Exe Caberia projeto de iniciativa ular, nos termos do inciso THI do art. 14 CF? A resposta € negativa. A Constituicao estabeleceu a competencia exclusiva di Presidente da Republi fagio dos projetos orcamentatios, Ei segundo lugar, os projetos sao eminentemente técnicos, pressupondo informa sobre arrecadacio de recursos estabelecendo prioridades inseridasnacompeténd do Chefe do Executivo, Logo, falece competéncia ra popular para inicit referidos projetos de lei, 4 Dificilmentepoderia ocorrero plebiscito, uma vez que tl proces precede! «lei orcamentaria (cf Lei 9.709/98). Diga-se o mesmo em relagao ao referendo (a posterior a aprovacio da lei), uma vez que sua tramitagao é burocrtica e perde qualquer efeito caso aprovado, pois o orcamento ja estaria em plena fluencia, Naose ode esquecer que a preparacio do aparato eleitoral é morosa. Nao se pode afastar, de plano, no entanto, a possibilidade de aprovacao prévia ou posterior do projeto otcamentario anual pelo povo, onde se assenta o poder soberano (parigrafo tinico doart. 1."da CP). Importante ressaltar 0 descabimento do uso de medidas provisérias no pro- cesso orcamentirio. E 0 que dispoe a letra d do inciso I do § 1.° do art. 62 da CE sendo vedada a edicao de medida provisoria sobre “planos plurianuais, diretrizes orcamentirias, orcamento ecréditosadicionais esuplementares, ressalvado 0 pre= visto no art, 167, §3.*". A vedagao € taxativa, apenas admitindo exceg4o no caso de “despesas imprevisiveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoci0 4 interna ou calamidade publica, observado o disposto no art. 62” (§ 3.° do art. 167 da CF). Evidente o sentido do texto, diante de situacoes absolutamente imprevis- tas c imprevisiveis. Demandam solugoes emergenciais ¢ céleres, no admitinde. | protelagdes ou solugdes burocriticas, OSupremo Tribunal Federal entendeu descaber medida proviséria paraabertura 4 de crédito extraordinario para pagamento de *despesas de simples custeia e inves- Beda exercicio. F165, 862,dacF) vurgal Hi violagdo a0 8 3. etido a0 Poder Legis (0 projeto,nnficado, éremetido no Poder Leg jetos deleido plano plurianual, acordo como § 6.°doart. 156da CF, “os projetosde val hee do orgamento anual serao enviados pelo President 10 para discussio. é vias jretrizes orcament ea bliea ao Congresso Nacional, nos termos dale Hesvco art, 165, 89.°. A lei ainda nio existe. Todavia, ssidente da Republica deverd enviar 0 p i complementar a que se em relagdo ao orgamento 0 até o mes de agosto de Sob a Consiuigto anterior, dscns o cao de o Presidente dt oe a jeto orcamentario no prazo enti Fixado, que era de até quatro Sn mean GolacP coma jeses antes do infcio do exercici i ee i oy Som embargo de responsabildade do Presidente, a discussto a 7 fsa receber a proposta orcamentiria no prazofxado nas Consttigdes ou ns Le Digna: dos ivo considera como propostaaLside mento vigent eo ‘Naosedeveesqueteraatualizaioporindices ofa Niopodertserconsde- ida proposta anterior, sem qualquer correcao. ‘vidente ora ledop oplen = [porque as verbas anteriores que possutam destinaio espectica fram gst a necessidadesatendidas, Aquelssj esvaziadas de contetdo fieardo como cr . entares, para atendimento espe ‘mediante prévia autori- se extrair dai a conclusio adotada. snte dispord sobre o prazo que o Presidente terd paraenvio jeu ina de sa apreciagto. Enquanto no vem ali complementae, Fe ddota-se asolucio da Lei 4.320/64. “O projeto de lei orgamentitia sera acompanhado de demonstrativo regio- izado do efeit, sobre as receias edespests, decorrentes de isengOes nists, ‘ose beneficios de natureza financeira, tributaria ecrediticia” (ar remissbes, sul Fe 18.102 Mensagem aditiva Querendoalterarapropost,o "Presidente da Republica poerd enviar mensa- ‘gemao Congresso Nacional para propor modificacdo nos projetosaquese artigo enquanto nao iniciada a votagao, na Comissao mista, da parte cuja al Eproposta” (art. 166,85.", da CF). ago 51. ADIn 4.049 MCIDE rel. Min. Cantos Brrrt0, j. 05.11.2008. 18,10. Comissao mista «eseusencargos;b) servico da divids;¢)transferencias ributarias constitucionais para ‘ederal’. Ha limitagao. E importante que a emenda ede onde provirio os recursos para atender a emenda proposta. Pode haver “anulagdo” de despesa (cré-se quendose houve oconstituinte com mutt tecnicidade, pots apenas se amula o que ¢ incompativel com a norma superior). No Faso, é mera alteragao de item seu destocamento, com a transferéneia de um item jara outro. Percebe-se que no pode haver emenda que obetve aumentar adespesa E Deve, sempre, haver previsto da transferencia que se pretends efetuar. "Por fim, também pode haver emendas qt sejam relacionadas: a) coma E correcio de erros ou omissdes; oub) com os dispositivos do texto do projeto dele’. eras emendas formais, portanto, Em relagao ao projeto de lei de diretrizes oreamentérias, as emendas “nao po- E derao se aprovadas quando incompativeis com o plano plurianual” (8 4.°doart. 166 da CF), Devem guardar sintonia com o plano, nao 0 deformando. ‘Adquire 0 Legislativo, com aatual edagao, nova dignidade no tocanteasemen- dassobre o texto do projeto tanto da let anual como da de diretrizes. ‘Como nao hatrito para oandamento dos projetossobre asorcamentos, -8¢ aos projetos mencionados n: 1 contrariar 0 disposto nesta E secto, as demais normas reat (87° do art. 166). Data necessidade da promulgacao (atestacdo da existéncia de F pelo Executivo) ou veto (rejeigao pelo Executivo. Diante de eventual 1agdo especffica. Dai dispor 0 8 8.°d rencia de veto, emenda ou rejeicao do projeto de lei orcamentéria anual, sem despesas correspondentes poderdo ser utilizados, conforme 0 caso, mediante ; eréditos especiais ou suplementares, com préviae especifica autorizacao legislativa”. Evidente esta que os recursos nao se perdem. Devem ter wtilizacio. Nao podendo ter destinagao especifica, em virtude de problemas surgidos na tramitacao legislativa (eto, emenda ou rejeicio do projeto de lei anual), serdo utilizados como eréditos especiais ou suplementares, dependendo de nova autoriza¢ao legislativa Os projetos serdo apreciados “pelas duas Casas do Congresso Nacional forma do regimento comum” (att. 166, caput, da CF) na A apreciacao incumbird a uma Comissio mista permanente de Senadores ¢ Deputados (art. 166, §1.°, da CF). Deposse do projeto, incumbirda tal Comissio mista “examinar eemitir parece? sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualments peloPresidente daRepablica” (art 166,8 1.°,1,daCF).Damesmaforma, incumbirsa 4 Comissao “examinar eemitirparecersobre os planos e programasnacionais, regions e setoriais previstos nesta Constituicao eexercer oacompanhamento ea fiscalizacto orcamentaria, sem prejuizo daatuagaodas dem: ede stuas Casas, criadas de acordo com o art. 58° (art, 166, 8 Accriaglo da Comissio mista permanente € de fundamental importancia ‘o controle dos gastos pub Pt ‘Ao Plendrio caberd apenasa votacdo do que contiverorelatério ou substitutivg | apresentado, 5 18.104 Emendas “As emendas serdo apresentadas na Comissao mista, que sobre elas emitiré pa: recer, eapreciadas, na forma regimental, pelo Plenério das duas Casas do Congresso 4 Nacional” (art. 166, § 2°, da CF). : tigdo ao referir-seao regimento comum,no art. 166, cabeca, ena forma ‘emseu § 2°, transfereacompeténcia do Congresso Nacional dispor sobre amaneira de aprovacao das leis orcamentarias e respectivas emendas apresentadas pelos congressistas. Néo outorgou competéncia, a Comissao Mista, para deliberat lendtio cabera a ultima palavra. A] ‘Comissao emite parecer. © Pleno aprecia e delibera, 4 Emendas poderdo ser apresentadasna forma revista, mesmo que nto hajapodet a. Na Constituicao anterior, o poder de emenda estava excessivamente restrito, Agora, ha plena liberdade, O canal de sua apresentacio, apenas, é que € do. Recat na Comissio mista. A apreciagao sera pelo Plendrio. 18.11 A nao devolugao do projeto no prazo ou sua rejeigao total ou parcial questao que jé foi discutida e pro- al do projeto de lei Aaprovacdo dasemendas dependera do preenchimento das exigencias previstas no § 3.°do art, 166: “I —sejam compattveis com o plano pluriantial e com a lei de diretrizes orcamentérias”. Evidentes estio o sentido eo objetivo do preceito. E que, se houver incompatibilidade, podera haver falta de sintonia com o que o governo pretende, consputcando, assim, as diretrizes maiores do Poder Pablico, Tambem € exigencia que “Il—indiquemos recursos necessérios, admitidosapenas os proveniet- tes deanulagao de despesa, exclufdasas que incidam sobre: a) lotagdes para pessoal 4 qual seja a da reeicio parcial 0 AConstinuicdo do Estadode Sto Paulo de 1969 disposque, “ejitadoo projeto,sub- ngamentria anterior”. Houve também julgamento queassim determinou.” 52. RF 2077211, OOrcamento 615 Asim Jost Afonso dae seta quenso pode haverso doprojitode inetezes orcamentirias, una vez que existe previsio de no ininterrupeio + a egsava "sem aaprovagdo do pojeto de el de dierzesoreamentaias Br 57,82 le da refigao do projeto dele orcamentaria tor], qvando, no art. 166, 8 8.°,estalui-se que 0s recursos que, em decorrencta de : rem sem despesas Afimou-se queasolucao se: devolvido o projeto enviado a0 Congresso Nacional casas, até quatro meses antes do inicio do exere dias antes do encerramento do exericio financeiro, o pode legis para sangao, serd promulgado como li*(grifo meu). Entendia-se qu valia tanto para hipotese de mao devoludo como para a de rejeigao. Fu suplementares, com prévia eespecificaautorizacao legis «a, que a rejeicao no pode ser praticada por vindita ou por irresponsal 'yereadores. A solugao que aponta o autor é de que as despesas deverio ser “auto- das prévia e especificamente, caso a caso, mediante leis de abertura de créditos, ‘© No mesmo sentido a opiniao de Ives Gandra da Silva Martins. 1¢ a disposica Amatéria foi discutida em acordao constante da Revista de Jurisprudénc bunal de justia 41/240. .O Supremo Tribunal Fede eee volvidodeveriaser promulgado.*O textodaatual Indisputavel tratar-se a lei orcamentaria de sua eficdcia cessada automat rorrogacao, impoe-se nova\ Drorrogacao da lei.” Essa também foi o entendimento do ral, quesustentou que haveria a promulgacao pelo Presidente da R elo Presidente da Republica, Pontes de Miranda confirina« orientacao do Supremo, equiparando a situacdo da alta de devolucao a rejeicao total ‘A Constituigao de 1988 nao resolvew on lei complementar. Aluzda Constituicio de 1988, entende José Afonso da Silvaque “aconsequéncia tnais sériadareeigdo do projeto deleiorcamentéria anual que. Administrasto ca semorcamento, poisnZo pode seraprovado outro. Nao possivel elaboraroreaments para o mesmo exercicio financeiro, A Const dentro da técnica do direito orgament: senfo devidamente autorizadas pel lativo, terao € especificamente, caso a caso, mediante leis de abertura di Trata-se de interpretacao diversa da de Ingro: politico, e nao juridico, sem apontar solugao.>® Haduas possibilidades: a) opera-se o decurso de prazo eoorgamento nao é de- vido parasangao oub) a propostaorcamentéra anual éreeitada pelo Palamento. [of Nao tendo sido aprovado o orgam fivamente, podle o Congreso Nacional faze-lo posteriormente, coloc f F jnceiro. Com tal providencia, haveria apenas um periodo em que a nagio estaria P sem a lei orcamentaria, A matéria foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal E. queentendeu set admissivel que a lel estabeleca um periodo pelo qual a programa- ‘Go constante do projeto de lei pode ser executada por um determinado periodo, stiplantado o ial ¢ imprescindivel a solicitacdo de abertura de crédito especial." poderia haver a solicitacio de eréditos orgamentarios. No entanto, F subsistindo a ausencia de texto, a solucdo deverd ser outta, i \trincado problema, Certamenteo faré -dondo deusolugdoacontroversia. Instaura-se, pois, tamento). Diante dela, o' Como sedisse, a Const ausencia deontica de um con sma solugao razoavel. Uma dé jue a cada despesa havers necessidade de obtengao de lei do Publica. Se a cada despesa o Exec vo para efetué-la, comprometida estard a gesto Especialmente nos dias de hoje, em que as decisoes tem que ser ‘omadas com extrema rapidez. ser autorizadas prévia le créditos especiais’.” “| que entende ter o problema cunho -a é buscar no direito interno ou que mais nos convence é 0 texto da A solugao que se me afigura mais conse ‘emnormas revogadas uma solucio plausivel A Constituicio anterior, qual seja, a promulgacio, por decreto, do texto proposto. 53, Rel. Min, THossow Fonts, RDA 112/263, 54, Rev Dir Adm., vol. 112/263-268, rel. Min. TuowSon Fone, 35, Curso...cit.,p. 302, 56, ST, 58, Dirito finanziarto cit, p. 63, 59, 60. Idem, p. 748. 61 ios aCe a, Comet “ oN EEE ENREITO PINANCEIRO que, se o Legis posta de lei orcamentaria com as al retorna ao Executivo, que, entdo, rages que tenha querido fazer, a com A competénci nistaro palo Fstado ovo Municip ea 0. Ademais, assume rojeto de lel orcament do direito de sujeitaro texto as alteracoes que entendia conven Executive entdo, assume a gesto do orgamento, por suacontaerisco aj disse, ao controle Legislative, Taleraasolucdodada pelo direito anterior. Santi Romano focaliza com precisiiog questo. Afirma queno caso de rejeigto do orgamento ou denaolograrsuaaprovacio ‘ouquanto ndoaleance umacordo sobreaqueles pontosem que aaprovagaoc livre uurginciado trabalho das Camaras impede que lasse ocupem do orcamento dentreda razo pevisto.Seja nocaso de ejeicoilcita, seja naquele de falta de aprovacto por ‘motivoslcitos, pareceria a primeira vista que aadministragio financeira do Estado deveriaficar suspense; nto mais poderiaarrecadar os tributos que so elementos Imprescindivets desta administragto e nem autorizar as despesas. Ne secorrerssiaa un daquse ces denecesidade urgent, qe ficlaiao Gover ‘continuara gestao soba propria responsabilidade, nto segundo o orgamen aprovado, mas fazendo uso daqueles pod to Indapensives que ela poderia atribuir-se com dectetos-lei” A solugao se figura correta, seja do angul 0: loangulo da nao devolugao da proposta, pela sua rejeigdo. Esta pode ocorrer por diversos motivos. Por estar oprojeto eau. vocado echeio de vicios,hipotese em que cabera ao Parlamento sua adequacao ot amaiorial a original oualteragio de tal formaa descaracte f acterizé-l, profundamente, Caracterizado estaia 0 desvio de poder legislatvo, de forma a implicar a solugdo aventada, qual seja, a promulgagao da proposta origindria, , A competéncia ao Parlamento ¢ outorgada para que le tendo em vista os interesses publicos albergados no sistema normativo, Caso deles se afaste ¢ tenda a prejudicar ou estorvar, de qualquer maneira, a Administracio Piblica, desviarse- de sua funcao primatia, que € de produsi textos normativos, Emtalhipitse,dstancia-se desta competenciaoriginiaespectica,cabendoa0 executivo executar o orcamento na forma da proposta encaminhada, A competent € dada zo agent pblico (no cto, a coltvidae parame) pn ss cnee 63. Principios de dreto consttucional geval, p. 368, tendo em vista as finalidades publi: ‘to discuti tempestivamente o assunto e nao ofeteceu pro formas juridicas. Utlizando-se desua compet F qual seja, de pois, nao por ga, de forma. impedir exercicioadministrativo epolitico d B interprete valer-se do argumento a similt, do argumento a contrario, do di a hipotese, 4 que as vezessio indispensiveise que 4 lativae, pois, havers mutilacdo daproposta le adequadamentee § UU sas no caso, a produgao adequada e regular de cia para atingirfinalidade diversa, le prejudicar a Administracao Publica, desvia-se de sua competéncia e, sdera ser reconhecido como legislador. 1m, pode-se afirmar que o Poder Legislativo nao pode rejeitar o 1s politicos menores. Nao pode deturpar a proposta orcamen- iaentidade federativa. » Bm send drgamento Sito pode adulterar a proposta com propésitos mesquinhos ¢sut ,éteses, autorizado esta o Executivo a, preenchendo a lacuna inter- tativa, promulgar a proposta orcamentria ¢ execul mndo-se, eviden- {emente, a prestagdo de contas posterior. Nas hipoteses propost tigdo anterior que pode ser buscada a Como se disse, a lacuna admite diversos critérios de preenchimento. Pode o tumeiro, do dreito comparado ou da invocagao de normas nao mais vigentes, mas quem algum momento regeram determinada situagdo juidica 18.12. Vedacdes orgamentarias rque a projetos nao incluidos na lei orcamentaria anual”. ico possam ‘muidanga de governo ou mesmo aorientacdo demagogica dealgum po adulterar o orcamento. Damesma forma, evitaaausénciadeplanose vedaaimprovi- sacio administrativa, Todo governo deve ser sério,utilizaras verbas orcamentatias de acordo como queno orcamento ficou estabelecido. Nenhumsentido tem elaborar-se um texto programatico e depois olvidé-lo. E vedada, também: “Art. 167 (... Hla tealizagio de despesas ouaassungao de obrigagdesdiretas que excedam os créditos orcamentarios ouadicionais”. Damesma forma, procura-selimitar o comportamentodo administrador, Oagente piblico tem limite em seu gasto. Nao pode ultrapassat suas disponibilidades. Vedada é também “arealizagto de operagdesde créditos queexcedam omontante das despesasde capital, ressalvadas as autorizadas mediantecréditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por matoria ‘nciso III do art. 167 da CF). As despesas de capital ja foram objeto de ‘Nao pode haver empréstimos excedentes. De qualquer forma, no caso de necessidade, deve haver aprovacio pelo Legislativo. Evedada, também, a vinculagio dereceita de impostosa srgio, fundooudespest, ressalvadas.a repartigao do produto da arrecadacao dos impostos a quese referem os arts. 158 ¢ 159, a destinagao de recursos para as agdes e servicos pitblicos de saude, NOSE OOrcamento 619 Para manutengdo e desenvolvimento do ensi ensino ¢ itados” (inciso Vil do art. para realizagao de atividades elosarts. 198, 99 Por antecipacsg, ° deste artigo (ine vvedacio incide soh agho de créditos sje Evedada “a concessto ou 167 da CF). Evidente o objetivo do texto. Crédit Baer que Seja, sob pena de quebra da seriedade do orgam mitado nao se pode dara quem ede seu principio pico, que €oequilibrio, .. Igualmente é vedada “a utilizagdo, sem sarsos dos orcamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou de empresas, fundagOes e fundos, inclusive dos mencionados no art. inciso VIII do art. 167 da CF). Observe-se que o dispositive fala em isos fala apenas em autorizacdo 0, porque éimperiosa de produto de arrecadaca lagdo, o que implicava m pode haver vinculacdo de taxas e contribuigdes de alémdos empréstimos compulsérios econtribuicd specifica, As excecdes estao previstas no proprio melhoria, em matéri but 4 ig Pode lel Houve deistonosentido deque F Municipal conduta de prefeito que edita desde logo lei de meios, sem consideracdo ara coma emenda supressivareferentea verbaparaatumentodo capitaldeentidade a aprovacio do Legislativo, em razio de sua instituidora’ o de fundos de qualquer natureza, sem prévia como disposto pela EC 29/2000. . OSTF tem declarado a incon ao arrepio da vedacio con: nnalidade de leis que insistem em prev ria érgio executivo. 1 Oinciso X do artigo em comento, que foi acrescentado pela EC 19/98, dispoe (que ¢vedadaa “transferéncia voluntéria de recursos ea concessao de emprt pelos Governos Federale Estadu P tituigdes financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, native e pen- jonista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municfpios" Refere-se 0 dispositivo ransferéncia voluntatia de recursos, 0 que elimina qualquer restrigao em relacio 10s transferidos, ou seja, os que pertencem a uma unidade federativa esio arrecadadas por outra. A transferéncia voluntéria diz respeito a repasses para auxt- "lio das entidades federativas menores, como por exemplo, aajuda para construclo de prédio, para vacinacao ou programas educacionais. Tais repasses nao podem se destinar a pagamento com pessoal de qualquer espécie. XIdoart. 167 da CRacrescentado pela EC 20/98, estabelece que évedada is de que trata oat debeneficios do entar ou especial sem prévia respondeni ___ Nocursodaexecugéo orgamentat jamento oua transferenciade recursos de ‘nao pode haver “a transposicao, o remane- ‘uma categoria de programagao para outra torizacaolegislativa® dos ou de um orgao para outro, sem prévia: da CF). Evidenteesté que, uma vez apro Nao pode o Exec Legivo Ei tera¢io, caso haja “previa autorizacio 8 a Prevista no texto. Afirmont Carlos Schmidt de Baron ‘inion nao pode alterar os quantitativos constantes ed Aiscriminados nos quadrosanexosdoorgamento? os "POS de despesa 195, a, Il, para arealizacio de despesas di regime geral de previdencia social dequ éaltamentesalutar. Impede queascontribuigdesso desalarios,receita ou faturamento ¢lucro edo trabalhador pobre ejam destinadasa outra finalidade que nao o pagamento dos beneficios ao proprio trabalhador sujeito 40 regime geral da previdencia, tal como previsto no art, 201 da CE so, ADI 1380 rin, Se Ss '7.12.1999; RE 190.678-2/SP rel. Mi an ADIN lewanGavao, J. 16.12.1997, 65, Orcamento~Natureza juridica, RDA 83/404, 66. RP 360797 o2t O Orgamento oo SUES DE LIIREITO FINANCEIRO- lismo, tio comuns no Brasil de hoje. Da-se seriedade Novas restricdes sto feitas no § 1.°do art. 167, a0 estabelecer que “nenhum _seoempreguismo ¢o nepotism, tio comuns no Brasil hoe, Dis seats {nvestimento cuj execugao ultrapasse um exercciofinanceto poder ser nici sem prévia inclustono plano uusemlei que autorizeainclusio, ob peng decrime deresponsabilidade”. Impde-seoplanejamento,no mundoatual, Nag mais ode o agente dispor sobre as verbas publica de acordo com a vontade pessoal fa povernante Sea planificacao impdealguma obraque demande maisde mano par, ua gkecuto, deve la estar revista no plano plurianual ou deve haverautorizeeag legislativaespecifca, para inicio da obra. A sancio € crime de responsabilidad Dispdeo $2."doar.167:"Oscréditosespecais eextraordindtiostrdovigencia no exerciciofinanceiro em que forem autorizados, salvo se oato de autorizagao for | Promulgado nos itimos quatro meses daquele exercicio, caso em que, reaberioe nos limites de seussaldos,serdo Incorporaclosao orcamento do exercicio finaneciss subsequente”. jo tratamento do funcionalismo pal adiministrativos. Dispoeo$ L.*:"“Aconcess sncriagdo de cargos, empregos € de qualquer vantagem ouatmentoderemuneraco, ngbes ou alierao de estrutrade areas, Bem mssio ou contratagiode pessoal, a qualquer ital pelos ongios pedo administragto dre ou indieta, ve fundaoesintatas eats Spf bic: penser mse hoover prado orate Fane Urtngn cpatin aide firaesoreameni, om as eas sociedades de economia: elo BE Saficiente pa com sentido moralizador, O admi z ate patcare sem qualquer conteide publica. Despe-sedesentie evo pablo paainfa asnAguina administra Pires init Somente se houver previa dotago orcamentiia essoal ou 0 reajusta- que sera possivel a admissto de ps Fre joueus tneimentos, A propésito, vee o comentario A.C 10172000 | mento de seus vencimentos. noitem 9.10. © 83. do art. 167 da CF estabelece: “A abertura de crédito extraordinario somente send admitida para atender a despesas imprevisiveis e urgentes, como a, dlecorrentes de guerra, comogio interna ou calamidade pba, observadodisposte | oat. 62". Oart. 62 prevéas denominadas medidas provisdrias, Emcaso derelevineig. | ¢ urgencia, o Presidente da Republica poderd adotar medidas provisé forea de lei, , uma vez expedidas, fetuaré comunicacao ao Congresso Aprovadas, vigoram com forca dele. Nao aprovadas, sefacomissivamente, sja pot ‘mera nfo apreciacio, tem-se por revogadas, 18.15 0 orcamento e o tributo nele nao pre\ sem que tivesse havido . anes jue “a altade previs sntendew o Supremo Tribunal Federal :