LIBRO BLANCO SOBRE EL

FUTURO DE EUROPA

Reflexiones y escenarios
para la Europa de
los Veintisiete en 2025

1
 Comisin Europea
COM(2017)2025 1 de marzo de 2017

Rue de la Loi / Wetstraat, 200

1040 Bruxelles/Brussels
+32 2 299 11 11

2
2
Prlogo
El 25 de marzo de 2017, veintisiete dirigentes de los
Estados miembros de la Unin Europea se encontrarn
en Roma unidos por la paz y la amistad.

Este simple hecho es un logro que muchos hubieran

considerado impensable cuando los seis Estados
miembros fundadores firmaron los Tratados de Roma
hace 60 aos.

Al celebrar este aniversario, recordamos a aquellos de

nuestros antecesores cuyo sueo de Europa se ha hecho Comisin Europea

realidad. Es momento de reflexionar con orgullo sobre

nuestros logros y de recordar los valores que nos unen.
Pero Roma tambin debe ser el comienzo de un nuevo
captulo. Tenemos por delante retos importantes,
para nuestra seguridad, para el bienestar de nuestros
pueblos, para el papel que Europa deber desempear
en un mundo cada vez ms multipolar. Una Europa
unida de Veintisiete debe configurar su propio destino y
perfilar una visin de su propio futuro.
El presente Libro Blanco es la contribucin de la
Comisin Europea a este nuevo captulo del proyecto
europeo. Queremos poner en marcha un proceso en
el que Europa decida su propio camino. Queremos
definir los retos y las oportunidades que nos esperan y
exponer las opciones de que disponemos para responder
colectivamente.
sobre el Estado de la Unin en septiembre de 2017.
Esto ayudar al Consejo Europeo a extraer las primeras
conclusiones a finales de ao y a determinar una lnea
de actuacin que pueda ser desarrollada a tiempo para
las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2019.
Al decidir qu camino tomar, hemos de recordar que a
Europa siempre le ha ido mejor cuando mantenemos
nuestra unin, firmeza y confianza en que podemos
construir juntos nuestro futuro.
La Unin Europea ha mejorado nuestras vidas. Debemos
velar por que siga mejorando las de todos aquellos que
vendrn detrs de nosotros.

Tras un amplio debate que deber desarrollarse en

nuestro continente en los prximos meses, en el
Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales, las
autoridades locales y regionales y la sociedad civil Jean-Claude Juncker
en general, desarrollar estas ideas y expondr mis 1 de marzo de 2017
consideraciones sobre el futuro de Europa en mi discurso

3
3
Europa no se har de una vez ni en una obra
de conjunto: se har gracias a realizaciones
concretas, que creen en primer lugar una
solidaridad de hecho.

Robert Schuman
9 de mayo de 1950

4
ndice

PRLOGO DEL PRESIDENTE DE LA COMISIN EUROPEA 3

1. INTRODUCCIN 6
2. LOS FACTORES IMPULSORES DEL FUTURO DE EUROPA 8
3. CINCO ESCENARIOS PARA EUROPA EN 2025 15
ESCENARIO 1: SEGUIR IGUAL 16
ESCENARIO 2: SOLO EL MERCADO NICO 18
ESCENARIO 3: LOS QUE DESEAN HACER MS, HACEN MS 20
ESCENARIO 4: HACER MENOS PERO DE FORMA MS EFICIENTE 22
ESCENARIO 5: HACER MUCHO MS CONJUNTAMENTE 24
4. EL CAMINO A SEGUIR 26
5. ANEXOS:
EL PROCESO DEL LIBRO BLANCO 28
LOS CINCO ESCENARIOS: VISIN PANORMICA DE LAS POLTICAS
29

5
1. Introduccin
Durante generaciones, Europa siempre ha sido el
futuro.
Comenz su andadura con la visin de Altiero Spinelli
y Ernesto Rossi, presos polticos deportados por un
rgimen fascista en la isla de Ventotene durante la
Segunda Guerra Mundial. Su manifiesto Por una
Europa libre y unida describa un lugar en el que
aliados y enemigos se uniran para asegurarse de que
nunca se repitiesen los antiguos absurdos de Europa.
El Manifiesto de Ventotene
Instituto Universitario Europeo
Hace sesenta aos, inspirados por aquel sueo de
un futuro pacfico y compartido, los miembros
fundadores de la UE emprendieron un viaje nico y
ambicioso de integracin europea.
Acordaron resolver sus conflictos en torno a
una mesa, en lugar de en los campos de batalla.
Sustituyeron el recurso a las fuerzas armadas por
la fuerza de la ley. Abrieron el camino para que
se uniesen otros pases, reunificando Europa y
hacindonos ms fuertes.
Como consecuencia de ello, nuestro pasado turbulento
ha dado paso a una paz que dura ya siete dcadas y a
una Unin ampliada de 500 millones de ciudadanos
que viven en libertad en una de las economas ms
prsperas del mundo. Las imgenes de las batallas
en las trincheras y los campos de Verdn, o de un
continente separado por el Teln de Acero y el Muro
de Berln, han sido sustituidas por una Unin que
destaca como modelo de paz y estabilidad.
El sacrificio de las generaciones anteriores nunca
debe olvidarse. La dignidad humana, la libertad y la
democracia han sido difciles de conseguir y no debe
renunciarse a ellas en ningn caso. Aunque el apego
a la paz de los europeos actuales sea distinto al de sus
padres o abuelos, nos siguen uniendo esos valores
fundamentales.
Actualmente, la UE es un lugar en el que los
6
ciudadanos pueden disfrutar de una diversidad
cultural, de ideas y de tradiciones nica en una Unin
con una extensin de cuatro millones de kilmetros
cuadrados. Es un lugar en el que han forjado vnculos
para toda la vida con otros europeos y pueden
viajar, estudiar y trabajar ms all de las fronteras
nacionales sin tener que cambiar de moneda. Es un
lugar en el que el Estado de Derecho ha sustituido a
la prevalencia del ms fuerte. Es un lugar en el que no
solo se habla de igualdad, sino que se sigue luchando
por ella.
A pesar de ello, muchos europeos consideran que la
Unin es demasiado distante o interfiere demasiado
en su vida cotidiana. Otros dudan de su valor aadido
y se preguntan cmo mejora Europa su nivel de vida.
Para demasiada gente, la UE no estuvo a la altura
de sus expectativas al enfrentarse a la peor crisis
financiera, econmica y social de su historia desde la
posguerra.
No hay seales de que los retos de Europa vayan a
disminuir. Nuestra economa se est recuperando de
la crisis financiera mundial, aunque los efectos an
no se perciben de forma suficientemente equitativa.
La inestabilidad en algunos de los pases vecinos ha
dado lugar a la mayor crisis de refugiados desde la
Segunda Guerra Mundial. Los atentados terroristas
han golpeado el corazn de nuestras ciudades. Estn
emergiendo nuevas potencias mundiales, mientras que
las antiguas se enfrentan a nuevas realidades. Y el ao
pasado, uno de nuestros Estados miembros vot a
favor de abandonar la Unin.
La situacin actual no tiene por qu suponer
necesariamente una limitacin para el futuro de
Europa. La Unin se ha construido a menudo a
partir de crisis e inicios fallidos. Desde la Comunidad
Europea de Defensa, que nunca lleg a despegar en la
dcada de los aos cincuenta del siglo pasado, hasta las
perturbaciones de tipo de cambio de los aos setenta
y las adhesiones fallidas y rechazos en referndum
Fuente: Comisin Europea
de las ltimas dcadas, Europa siempre ha estado
en una encrucijada y siempre se ha adaptado y ha
evolucionado.
Solo en los ltimos 25 aos, los Tratados de
Maastricht, msterdam y Niza han reformado y
transformado profundamente una Unin cuyo tamao
ha aumentado a ms del doble. El Tratado de Lisboa
y la dcada de debate que lo precedi han abierto un
nuevo captulo de la integracin europea que tiene an
potencial por explotar.
Al igual que las generaciones que nos precedieron,
nuestra respuesta a la tarea a la que nos enfrentamos
no puede ser nostlgica o cortoplacista. Debe
basarse en una perspectiva comn y en la conviccin
compartida de que la unin mejorar la situacin de
cada uno de nosotros.
En un momento en el que se renen veintisiete Jefes
de Estado o de Gobierno de la UE en Roma para
celebrar el 60. aniversario de nuestro proyecto comn,
debemos mirar hacia adelante una vez ms.
El presente Libro Blanco analiza los factores
impulsores del cambio en el prximo decenio y
presenta una serie de escenarios de cmo podra
evolucionar Europa de aqu a 2025. De este modo,
abre un debate que debera ayudar a centrar la
reflexin y a encontrar nuevas respuestas a una vieja
pregunta:
Qu futuro queremos para nosotros, para nuestros
hijos y para nuestra Unin?

Europa en la actualidad

Unin Europea
Espacio Schengen
Zona del euro Consejo
de Europa

Austria Blgica Estonia Finlandia Chequia Liechtenstein Suiza Armenia

Francia Alemania Grecia Italia Dinamarca Noruega

Asociacin Azerbaiyn
Europea de
Libre
Letonia Lituania Luxemburgo Malta Hungra Islandia
Comercio Bosnia y
Herzegovi

Holanda Portugal Eslovaquia Eslovenia Polonia

Georgia
Espacio Econmico Europeo

Espaa Suecia
Antigua Rep.
Yugoslava de
Macedonia
Chipre Irlanda

Rusia Moldavia
Bulgaria Croacia Rumana

Serbia Montenegro
Reino Unido

Unin Albania Ucrania

Aduanera
Europea Andorra Mnaco San Marino Turqua

OTAN
Canad Estados Unidos
de Amrica

Fuente: Comisin Europea

7
2. Los factores impulsores del del 5 %. Por entonces, ningn Estado miembro tendr
ms del 1 % de la poblacin mundial.
futuro de Europa
El poder econmico de Europa tambin se espera que
UN LUGAR CAMBIANTE EN UN MUNDO EN disminuya en trminos relativos, pasando a representar
EVOLUCIND mucho menos del 20 % del PIB mundial en 2030,
frente a aproximadamente el 22 % actual.
Europa es el mayor mercado nico del mundo y El rpido aumento de la influencia de las economas
cuenta con la segunda moneda ms utilizada. Es la emergentes acenta la necesidad de que Europa hable
mayor potencia comercial y el mayor donante de con una sola voz y acte con el peso colectivo de sus
ayuda al desarrollo y humanitaria. Gracias en parte componentes individuales.
a Horizonte 2020, el programa de investigacin
La parte de Europa en el PIB mundial va disminuyendo
multinacional ms importante del mundo, Europa
est a la vanguardia de la innovacin. Su diplomacia 2004 2015
tiene un peso significativo y contribuye a aumentar Estados Unidos de Amrica 28% 24%
la seguridad y la sostenibilidad mundiales. Como EU27 26% 22%
prueba de ello, cabe citar el histrico acuerdo con Irn
Japn 11% 6%
sobre su programa nuclear o el papel de liderazgo
Reino Unido 5% 4%
desempeado por la UE en el Acuerdo de Pars sobre
el cambio climtico y la adopcin por las Naciones China 5% 15%
Unidas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible Canad 2% 2%
para 2030. Esta influencia se ve reforzada por nuestra Mxico 2% 2%
estrecha cooperacin con la OTAN y nuestro activo Brasil <2% 2%
papel en el Consejo de Europa. India <2% 3%
Europa representa una proporcin cada vez menor de la Resto del mundo 18% 21%
poblacin mundial Eurostat y Divisin de Estadsticas de la ONU

1900 25%

1960 11% El euro se ha convertido en una moneda mundial, pero

otros actores cobran cada vez mayor importancia.

2015 2015 2017

6%
2060 4%
Fuente: Divisin de Estadsticas de la ONU y Eurostat
Europa es atractiva para muchos de sus socios.
Aunque no estn previstas nuevas adhesiones a la
UE a corto plazo, la simple perspectiva constituye
un potente instrumento para proyectar estabilidad
y seguridad a lo largo de nuestras fronteras. La UE
colabora activamente con sus pases vecinos tanto del
este como del sur. Desde nuestra asociacin reforzada
con Ucrania hasta la amplia cooperacin con nuestros
socios africanos, el papel de Europa como fuerza
positiva mundial es ms importante que nunca.
Sin embargo, ese estatus esconde una clara realidad: la
posicin de Europa en el mundo se est debilitando, a
medida que crecen otras partes del mundo.
En 1900, Europa representaba alrededor del 25 % de
la poblacin mundial. En 2060, representar menos
8
7% 11%
12% 8% 30%
33%
8%
48% 43%
$ $
Nota: el grfico muestra el cambio reciente en la cesta de monedas
de referencia empleada por el Fondo Monetario Internacional, los
llamados Derechos Especiales de Giro
Fuente: Fondo Monetario Internacional (las cifras corresponden al
30.11.2015 y al 24.2.2017, respectivamente)
La acumulacin de tropas en nuestras fronteras
orientales, las guerras y el terrorismo en Oriente Medio
y frica, as como el aumento de la militarizacin en
todo el mundo, son ejemplos claros de un contexto
mundial cada vez ms tenso. Nunca ha sido tan
acuciante la necesidad de reflexionar sobre el modo
de conjurar las amenazas, ya sean ciberataques a gran
escala o formas ms tradicionales de agresin, y de
ofrecer respuesta y proteccin. La OTAN seguir
aportando seguridad militar a la mayora de los pases
de la UE, pero Europa no puede ser ingenua y debe
velar por su propia seguridad. Ser un poder blando
ya no es suficiente cuando la fuerza puede prevalecer
sobre la ley.
A pesar de que el mundo nunca ha sido ms
pequeo ni ha estado mejor conectado, el retorno
del aislacionismo ha suscitado dudas sobre el futuro
del comercio internacional y del multilateralismo. La
prosperidad y la capacidad de Europa para defender
sus valores en la escena mundial seguirn dependiendo
de su apertura y de la fortaleza de sus vnculos con
sus socios. Sin embargo, defender el comercio libre y
progresivo y configurar la globalizacin de manera que
beneficie a todos supondr un reto cada vez mayor.
Se prev que de aqu a 2045 el gasto de defensa se
duplique en la mayor parte de pases que ms invierten
en ese sector (en miles de millones USD)
2012
Estados Unidos de Amrica 682
China 251
UNA ECONOMA Y UNA SOCIEDAD
PROFUNDAMENTE TRANSFORMADAS
La crisis econmica y financiera mundial que comenz
en 2008 en los Estados Unidos sacudi los cimientos
de Europa. Gracias a una actuacin decidida, la
economa de la UE vuelve a disfrutar ahora de una
situacin ms estable, con una cada del desempleo
hasta su nivel ms bajo desde la gran recesin. Sin
embargo, los efectos de la recuperacin siguen estando
distribuidos de forma desigual en la sociedad y entre
las distintas regiones. Sigue siendo una prioridad
urgente hacer frente a las consecuencias de la crisis,
desde el desempleo de larga duracin hasta los altos
niveles de deuda pblica y privada en muchas partes de
Europa.
El problema es especialmente grave para la generacin
ms joven. Por primera vez desde la Segunda Guerra
Mundial, existe un riesgo real de que la actual
generacin de jvenes adultos acabe teniendo unas
2045
condiciones de vida peores que las de sus padres.
Europa no puede permitirse perder al grupo de edad
1335
ms formado que ha tenido nunca y dejar que la
desigualdad generacional condene su futuro.
1270 Los niveles de desempleo disminuyen pero an son altos
en UE-28

India 117 654 25

Menos de 25 aos
Rusia 113 295
20
Reino Unido 58 108 18.6
Francia 51 87 15
Japn 46 67
Total
Alemania 46 63 10
Brasil 35 97
8.2
Fuente: Ministerio de Defensa del Reino Unido: Strategic Trends 5
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017

Programme: Global Strategic Trends Out to 2045

La UE es el mayor donante de ayuda humanitaria y al Fuente: Comisin Europea

desarrollo (en % del total y en miles de millones USD)

Esta evolucin ha alimentado las dudas sobre la

56% 24% economa social de mercado de la UE y su capacidad
de cumplir su promesa de no dejar atrs a nadie y de
garantizar que cada generacin tenga unas condiciones
74 000 millones USD 32 000 millones USD
de vida mejores que la anterior. Este sentimiento
ha sido especialmente intenso en la zona del euro y
7% 3% 7% pone de relieve la necesidad de completar la Unin
OTROS
Econmica y Monetaria y de reforzar la convergencia
de los resultados econmicos y sociales. Hacer de
3% Europa una economa ms inclusiva, competitiva,
resiliente y preparada para el futuro ser tambin un
Fuente: OCDE, 2015, UE = UE y sus Estados miembros. reto en los prximos aos.

9
Europa est envejeciendo rpidamente y la esperanza social deben modernizarse significativamente para
de vida est alcanzando niveles sin precedentes. seguir siendo sostenibles y adaptarse a las nuevas
Europa ser la regin ms vieja del mundo en 2030, realidades demogrficas y laborales.
con una mediana de edad de 45 aos. Las nuevas
Esto es doblemente importante en un momento en
estructuras familiares, los cambios demogrficos, que Europa se enfrenta a una profunda digitalizacin
la urbanizacin y la mayor diversidad de las vidas de la sociedad que ya est desdibujando las diferencias
laborales estn afectando a la forma en que se entre los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta
construye la cohesin social. En el transcurso de una propia, entre los bienes y los servicios o entre los
generacin, el trabajador europeo medio ha pasado de consumidores y los productores. Muchos de los
tener un empleo para toda la vida a tener ms de diez empleos actuales no existan hace una dcada, y en
a lo largo de su carrera profesional. Hay ms mujeres los prximos aos surgirn otros ms. Es probable
trabajando que nunca, pero para lograr una verdadera que la mayora de los nios que comienzan la escuela
igualdad de gnero, habr que eliminar las barreras que primaria hoy acaben trabajando en nuevos tipos de
an persisten. En un momento en el que la poblacin empleo que no existen todava. Los retos que plantean
el mayor uso de la tecnologa y la automatizacin
en edad de trabajar est disminuyendo en Europa, hay afectarn a todos los empleos y sectores. Para lograr
que aprovechar todo el potencial de su talento. aprovechar al mximo las nuevas oportunidades y
Europa tendr la poblacin ms vieja del mundo en 2030 atenuar al mismo tiempo cualquier efecto negativo,
(edad media por regiones del mundo) se requerir una inversin masiva en capacitacin
y un replanteamiento profundo de los sistemas de
45 educacin y de aprendizaje permanente. Asimismo,
Europa
ser necesario el despliegue de nuevos derechos
sociales para adecuarse a la evolucin del mundo
40
Amrica 35 laboral.
del Norte Asia

Al mismo tiempo, Europa est comprometida con

21 una ambiciosa descarbonizacin de su economa y
Africa
34 35 con la reduccin de las emisiones nocivas. Tendremos
Latinoamrica
& Caribe Oceania
que seguir adaptndonos a las crecientes presiones
33
Mundo medioambientales y climticas. Nuestra industria,
Fuente: Rand Europe nuestras ciudades y nuestros hogares tendrn que
cambiar su funcionamiento y sus fuentes de energa.
Ya somos uno de los lderes en ciudades inteligentes,
Europa ya dispone de los sistemas de seguridad social en el uso eficiente de recursos naturales y en la
ms avanzados, que pueden ofrecer soluciones a lucha mundial contra el cambio climtico. Nuestras
los retos sociales en todo el mundo. La comunidad empresas poseen el 40 % de las patentes mundiales de
cientfica europea est a la vanguardia de la tecnologas energticas renovables. Uno de sus grandes
investigacin mundial en materia de salud, como retos ser conseguir llevar al mercado las soluciones
por ejemplo en el tratamiento de la enfermedad de innovadoras, tanto dentro como fuera de la Unin.
Alzheimer. Sin embargo, los sistemas de proteccin
En Europa se encuentran las sociedades ms
igualitarias del mundo

40

20

0
Francia
Islandia
Noruega
Dinamarca
Eslovenia
Finlandia
Rep. Checa
Blgica
Eslovaquia
Austria
Suecia
Luxemburgo
Holanda
Hu!ngria
Alemania

Polonia
Corea
Irlanda
OCDE
Canad
Italia
Japn
Australia
Portugal
Grecia
Espaa
Letonia
Reino Unido
Estonia

Mexico
Chile
Estados Unidos

ms igualitarias Menos igualitarias Estados miembros UE Pases OCDE

Nota: este grfico muestra la distribucin de la renta entre individuos usando el coeficiente de Gini, en el que 0 representa una homogeneidad
total.

Fuente: OCDE, datos disponibles ms recientes

10
AUMENTO DE LAS AMENAZAS E INQUIETUD POR
LA SEGURIDAD Y LAS FRONTERAS
Europa es un lugar que ofrece a sus ciudadanos
una libertad y una estabilidad destacables, en un
mundo en el que siguen abundando la discordia y
la divisin. De los veinticinco pases considerados
como los ms pacficos del mundo, quince son de la
UE. No obstante, los recientes atentados terroristas
han conmocionado nuestras sociedades. El hecho
de que las diferencias entre las amenazas internas y
externas sean cada vez ms difusas est cambiando
la forma de pensar de la gente en lo que respecta a la
seguridad personal y las fronteras. Paradjicamente,
esta situacin se produce en un momento en el que es
ms fcil y frecuente que nunca desplazarse por todo
el mundo por motivos de trabajo y de ocio.
Las presiones que motivan la migracin tambin se
multiplicarn, y se producirn flujos procedentes de
diferentes partes del mundo, ante la consolidacin de
Hace 25 aos: la cada del Muro de Berln
AP Photo/Thomas Kienzle
los efectos del crecimiento de la poblacin, del cambio
climtico y de las tensiones generalizadas. La crisis de
los refugiados, que supuso la llegada a Europa de 1,2
millones de personas en 2015, es de una magnitud
sin precedentes desde la Segunda Guerra Mundial, y
ha dado lugar a un intenso debate sobre solidaridad
y responsabilidad entre los Estados miembros.
Asimismo, ha suscitado dudas ms generales sobre
el futuro de la gestin de las fronteras y la libre
circulacin en Europa.
Para los 1,7 millones de europeos que se desplazan
a otro Estado miembro cada da, y para los cientos
de millones que viajan cada ao por toda Europa
por motivos familiares, de turismo o laborales, las
fronteras son cosa del pasado. Sin embargo, por
primera vez desde que se derribaron los muros
hace una generacin, las crisis recientes han dado
lugar a la reintroduccin de controles temporales en
determinadas fronteras dentro de Europa.
11
Los 25 pases ms pacficos del mundo

1 Islandia
2 Dinamarca
3 Austria
4 Nueva Zelanda
5 Portugal
6 Repblica Checa
7 Suiza
8 Canad
9 Japn
10 Eslovenia
11 Finlandia
12 Irlanda
13 Butn
14 Suecia
15 Australia
16 Alemania
17 Noruega
18 Blgica
Nivel de paz
19 Hungra
Muy alto 20 Singapur
Alto 21 Holanda
Medio
Bajo 22 Polonia
Muy bajo 23 Mauricio
No incluido 24 Eslovaquia
25 Espaa
Fuente: ndice de Paz Global

CUESTIONAMIENTO DE LA CONFIANZA Y LA los ciudadanos de la zona del euro estn a favor de la

LEGITIMIDAD
Los diversos cambios que se han producido en el
mundo y la sensacin real de inseguridad percibida por
muchos han generado una creciente desafeccin por
la poltica y las instituciones convencionales a todos
los niveles. Esta se manifiesta a menudo en forma de
indiferencia y desconfianza hacia la actuacin de los
poderes pblicos, y crea un vaco demasiado fcil de
colmar mediante la retrica nacionalista y populista.
La prctica de echar la culpa a Bruselas de los
problemas y atribuirse el mrito de los logros en el
pas respectivo, el hecho de no asumir como propias
las decisiones adoptadas conjuntamente y la
costumbre de sealar con el dedo a otros ya han
demostrado ser perjudiciales. Los europeos no son
inmunes a estas claras muestras de desunin.
El proyecto europeo an cuenta con un gran apoyo,
pero este ya no es incondicional. Ms de dos tercios
de los europeos consideran a la UE un lugar estable
en un mundo turbulento. Ms del 80 % apoyan las
cuatro libertades fundamentales de la UE. El 70 % de
moneda comn. Sin embargo, la confianza de los ciu-
dadanos en la UE ha disminuido, como ha disminuido
tambin su confianza en las autoridades nacionales. En
torno a un tercio de los ciudadanos confan en la UE
en la actualidad, frente a aproximadamente la mitad
que lo haca hace 10 aos.
Cerrar la brecha existente entre las promesas y su cum-
plimiento es un reto constante. Esto se debe en parte
a que la UE no tiene una arquitectura fcil de
entender, ya que en ella se combinan tanto el nivel
europeo como los Estados miembros. No se explica
suficientemente bien quin hace qu cosas, y el papel
positivo que desempea la UE en la vida cotidiana no
es visible si la historia no se cuenta en cada pas.
La ciudadana no siempre es consciente de que la
explotacin agrcola o ganadera de al lado, su red de
transporte o las universidades son financiadas en parte
por la UE.
Asimismo, existe un desfase entre las expectativas y
la capacidad de de la UE de colmarlas. Tomemos el
ejemplo del desempleo juvenil: a pesar de las numero-
sas cumbres de alto nivel y de las beneficiosas medidas

12
de apoyo de la UE, los instrumentos y las competen-
cias correspondientes siguen en manos de las autori-
dades nacionales, regionales y locales. Los recursos de
que se dispone a nivel europeo para polticas sociales
representan solo el 0,3 % de lo que gastan los Estados
miembros en este mbito.
Restablecer la confianza, promover el consenso y
generar un sentimiento de pertenencia es ms difcil en
una poca en la que la informacin nunca ha sido tan
abundante, accesible y, sin embargo, tan difcil de com-
prender. El flujo de noticias continuo es ms rpido
que nunca y dificulta su seguimiento y la posibilidad
de responder. Se envan ms tuits hoy en un da que
Cmo ven los europeos la UE?
La UE como lugar de estabilidad Respaldar las cuatro libertades de la UE
Totalmente de acuerdo No sabe A favor
Totalmente en desacuerdo En contra
66% 81%
29% 14%
5% 5%
Fuente: Eurobarmetro de octubre y noviembre de 2016, UE-28
hace diez aos en un ao entero. En 2018, alrededor
de un tercio de la poblacin mundial utilizar las redes
sociales.
Estas tendencias no harn sino acentuarse y
continuarn cambiando la forma en que funciona la
democracia, creando nuevas oportunidades para
facilitar el debate pblico e implicar a los ciudadanos
europeos. Sin embargo, Europa y los Estados
miembros deben actuar ms rpidamente para
interactuar con los ciudadanos, responsabilizarse en
mayor medida y cumplir mejor y ms rpido lo que se
ha acordado de forma colectiva.
Respaldar el euro
No sabe A favor (zona del euro) No sabe
En contra (zona del euro)
70%
25%
5%
13
14
14
3. Cinco escenarios para Europa en 2025
Muchas de las transformaciones profundas que est
experimentando Europa actualmente son inevitables .
e irreversibles. Otras son ms difciles de prever y se
producirn de forma inesperada. Europa puede dejarse
llevar por esos acontecimientos o puede intentar darles
forma. Y esa decisin debemos tomarla ahora.

Los cinco escenarios que se exponen en el presente

Libro Blanco ayudarn a orientar el debate sobre el
futuro de Europa. Ofrecen una serie de instantneas
del posible estado de la Unin en 2025 en funcin de
las decisiones que tomemos conjuntamente.

El punto de partida para cada uno de los

escenarios es que los 27 Estados miembros
avancen juntos como Unin.

Los escenarios son de carcter ilustrativo para

incitar a la reflexin. No son directrices polticas
o planes de accin detallados. Del mismo modo,
deliberadamente no hacen referencia a los procesos
legales o institucionales, ya que la forma depender de
la funcin.

Con demasiada frecuencia, el debate sobre el futuro

de Europa ha sido reducido a una eleccin binaria
entre ms o menos Europa. Ese enfoque es engaoso
y simplista. Las posibilidades contempladas en el
presente documento van desde el mantenimiento
del statu quo, la modificacin del alcance y de las
prioridades, hasta un salto parcial o colectivo hacia
adelante. Hay muchos solapamientos entre los
escenarios y, por lo tanto, no son ni mutuamente
excluyentes ni exhaustivos.

El resultado final ser sin duda diferente de lo

que describen los escenarios aqu presentados. La
UE-27 decidir conjuntamente qu combinacin
de elementos de los cinco escenarios estima que
contribuir en mayor medida a la mejora de nuestro
proyecto en beneficio de nuestros ciudadanos.

15
15
Escenario 1: Seguir igual
LA UNIN EUROPEA SE CENTRA EN CUMPLIR SU
PROGRAMA DE REFORMAS POSITIVAS.
Por qu y cmo?
En un escenario en el que la UE-27 mantiene su
rumbo, esta se centra en la aplicacin y mejora de
su actual programa de reformas. Este esfuerzo se
lleva a cabo de acuerdo con el espritu del programa
de la Comisin de 2014, Un nuevo comienzo
para Europa, y de la Declaracin de Bratislava,
aprobada por los 27 Estados miembros en 2016. Las
prioridades se actualizan peridicamente, se abordan
los problemas a medida que van surgiendo y se va
desarrollando legislacin en consecuencia.
As pues, los veintisiete Estados miembros y las
instituciones de la UE aplican un programa de accin
conjunta. La velocidad de la toma de decisiones
depende de la superacin de las diferencias de puntos
de vista para conseguir resultados en materia de
prioridades colectivas a largo plazo. La legislacin de
la UE se analiza peridicamente para comprobar su
idoneidad y se retira la legislacin obsoleta.
En 2025, ello implicara:
La UE-27 sigue centrndose en el empleo, el
crecimiento y la inversin, mediante el reforzamiento
del mercado nico y el incremento de las inversiones
en infraestructuras digitales, de transporte y de energa.
Se producen avances progresivos en la mejora del
funcionamiento de la moneda nica a fin de impulsar
el crecimiento y evitar perturbaciones internas o
externas. Se adoptan ms medidas para reforzar la
supervisin financiera, garantizar la sostenibilidad de
las finanzas pblicas y desarrollar los mercados de
capitales a fin de financiar la economa real.
La reforma por parte de la Comisin de la legislacin
en materia de ayudas estatales garantiza que el 90 %
de dichas ayudas sean controladas por las autoridades
nacionales, regionales y locales.
16
Se intensifica la lucha contra el terrorismo en
consonancia con la predisposicin de las autoridades
nacionales a compartir informacin. Se profundiza
la cooperacin en materia de defensa en trminos
de investigacin, industria y contratacin conjunta.
Los Estados miembros deciden poner en comn
algunas capacidades militares y mejorar la solidaridad
financiera respecto de las misiones de la UE en el
extranjero.
En poltica exterior, se producen avances en el
sentido de hablar con una sola voz. La UE-27 busca
activamente acuerdos comerciales con socios de
todo el mundo, de la misma manera como lo hace
actualmente. La responsabilidad de la gestin de las
fronteras exteriores recae principalmente en cada uno
de los pases, pero se refuerza la cooperacin gracias a
la ayuda operativa de la Guardia Europea de Fronteras
y Costas. La gestin de las fronteras requiere una
mejora continua para responder a los nuevos desafos.
De lo contrario, algunos pases podran desear
mantener controles internos selectivos.
La UE-27 logra incidir de manera positiva en la
agenda mundial en una serie de mbitos como
el cambio climtico, la estabilidad financiera y el
desarrollo sostenible.
Ventajas e inconvenientes:
El programa de accin positivo sigue dando
resultados concretos, sobre la base de una visin
de futuro comn. Se respetan los derechos de los
ciudadanos derivados del marco jurdico de la UE.
Se preserva la unidad de la EU-27, pero esta puede
verse cuestionada en caso de conflictos importantes.
Solo la determinacin conjunta de obtener resultados
en los mbitos que importan contribuir a reducir
las diferencias entre las promesas sobre el papel y las
expectativas de los ciudadanos.
 Efectos en las polticas

Mercado nico Schengen, mi- Poltica exte- Capacidad de

Unin econmi- Presupuesto de
y comercio gracin rior obtencin de
ca y monetaria la UE
y seguridad y defensa resultados
Se refuerza el El funcionamiento La cooperacin Se avanza en Se moderniza El programa de
mercado nico, de la zona en la gestin hablar con una parcialmente, accin positivo
en particular del euro va de las fronteras sola voz sobre para reflejar arroja resultados
en el sector mejorando exteriores se los asuntos el programa concretos;
de la energa progresivamente intensifica exteriores; de reformas el proceso
y en el sector gradualmente; cooperacin acordado a nivel decisorio
digital; la UE-27 avances hacia un ms estrecha de la UE-27 sigue siendo
busca acuerdos sistema comn en materia de difcil de entender;
comerciales de asilo; mejora defensa la capacidad
progresivos de la coordinacin de obtener
en materia de resultados no
seguridad siempre se
corresponde con
las expectativas

Instantneas ilustrativas
Se ofrecen incentivos a los hogares y a las empresas para que reduzcan su consumo de energa y produzcan
su propia energa limpia. Estos pueden cambiar fcilmente de proveedor. Por trmino medio, las facturas se
abaratan, pero la mitad de su importe se sigue pagando a proveedores de fuera de la UE.

Los europeos pueden utilizar automviles conectados, pero an pueden encontrar obstculos tcnicos y jurdicos
a la hora de cruzar las fronteras.

Es posible acceder a banda ancha de alta calidad y alta velocidad en los centros urbanos y en las zonas rurales
de Europa. El comercio electrnico repunta, pero la entrega de productos enviados desde otro Estado miembro
sigue resultando excesivamente cara..

La mayora de los europeos puede cruzar fronteras sin tener que detenerse en controles. El refuerzo de los
controles de seguridad implica la necesidad de llegar a aeropuertos y estaciones de ferrocarril con mucha
antelacin a la hora de salida.

La UE celebra acuerdos comerciales selectivos y progresivos con socios afines, como Japn, Australia, Nueva
Zelanda, Amrica Latina y otros. El proceso de ratificacin es largo y a menudo se retrasa por los debates y la
falta de acuerdo en algunos parlamentos nacionales y regionales.

17
Escenario 2: Solo el mercado nico
LA UNIN EUROPEA SE VUELVE A CENTRAR
GRADUALMENTE EN EL MERCADO NICO
Por qu y cmo?
En un escenario en el que la EU-27 no logra ponerse
de acuerdo en hacer ms en muchos mbitos polticos,
se va centrando cada vez ms en la profundizacin de
determinados aspectos clave del mercado nico. No
hay voluntad comn de colaborar ms estrechamente
en mbitos como la migracin, la seguridad o la
defensa.
Como consecuencia de ello, la EU-27 no intensifica
su trabajo en la mayora de mbitos polticos. La
cooperacin en nuevas cuestiones de inters comn se
gestiona a menudo de forma bilateral.
Asimismo, la EU-27 reduce considerablemente la
carga normativa retirando dos actos legislativos
vigentes por cada nueva iniciativa propuesta.
En 2025, ello implicara:
El funcionamiento del mercado nico se convierte en
la principal razn de ser de la EU-27. La posibilidad
de seguir avanzando queda supeditada a la capacidad
de acordar polticas y normas relacionadas, lo cual
resulta ms fcil en el mbito de la libre circulacin de
capitales y mercancas, que sigue desarrollndose sin
aranceles, que en otras materias.
Dado el gran nfasis que se pone en reducir la
normativa a nivel de la UE, persisten o aumentan las
diferencias en mbitos como las normas en materia de
consumo, sociales y medioambientales, as como en
la fiscalidad y en el uso de subvenciones pblicas. Se
genera con ello el riesgo de emprender una carrera a
la baja. Tambin resulta difcil acordar nuevas normas
comunes en materia de movilidad de los trabajadores o
de acceso a profesiones reguladas. Como consecuencia
de ello, la libre circulacin de trabajadores y servicios
no queda plenamente garantizada.
18
El euro facilita los intercambios comerciales, pero
la creciente divergencia y la escasa cooperacin son
fuentes importantes de vulnerabilidad. Ello pone en
peligro la integridad de la moneda nica y su capacidad
de responder a una nueva crisis financiera.
Hay controles ms sistemticos de personas en
las fronteras nacionales, debido a la cooperacin
insuficiente en materia de seguridad y migracin.
Debido a los desacuerdos internos sobre el enfoque
del comercio internacional, la UE tiene dificultades
para celebrar acuerdos con sus socios. La migracin
y algunos aspectos de la poltica exterior se abordan
cada vez ms en el marco de la cooperacin bilateral,
y la ayuda humanitaria y al desarrollo se trata a
nivel nacional. La UE en su conjunto ya no est
representada en una serie de foros internacionales,
al no conseguir adoptar una posicin comn en
cuestiones relevantes para los socios mundiales, por
ejemplo el cambio climtico, la lucha contra la evasin
fiscal, el aprovechamiento de la globalizacin y el
fomento del comercio internacional.
Ventajas e inconvenientes:
La reorientacin de las prioridades de la UE implica
que las diferencias de puntos de vista entre los Estados
miembros sobre nuevos problemas que van surgiendo
deben resolverse a menudo de forma bilateral, caso
por caso. Con el tiempo, pueden quedar limitados
los derechos de los ciudadanos derivados del marco
jurdico de la UE. Puede que sea ms fcil entender
el proceso decisorio, pero la capacidad de actuar
colectivamente queda limitada, lo cual puede agrandar
la brecha entre las expectativas y los resultados
obtenidos a todos los niveles.
 Efectos en las polticas

Mercado nico Unin Poltica exte- Capacidad de

Schengen, migracin Presupuesto de
y comercio econmica y rior obtencin de
y seguridad la UE
monetaria y defensa resultados
Se refuerza el La cooperacin No hay una poltica nica Algunas Se reorienta El proceso
mercado nico en la zona en materia de migracin cuestiones de para financiar decisorio es
de bienes y del euro es o asilo; la profundizacin poltica exterior funciones posiblemente
capitales; las limitada de la coordinacin se abordan cada esenciales ms fcil de
normas siguen en materia de seguridad vez ms de necesarias para entender, pero
difiriendo; no se aborda bilateralmente; forma bilateral; el mercado nico la capacidad
se garantiza los controles en las la cooperacin en de actuar
plenamente la fronteras interiores son defensa colectivamente
libre circulacin ms sistemticos se mantiene es limitada; las
de personas y como en la cuestiones de
servicios actualidad inters comn a
menudo deben
resolverse de
forma bilateral

Instantneas ilustrativas
La calidad del aire vara considerablemente en Europa y algunos pases deciden eliminar las normas y la
legislacin sobre emisiones nocivas. La calidad del agua puede variar en los ros transnacionales, como el
Danubio o el Rin.

Los europeos se muestran reacios a utilizar automviles conectados por la falta de legislacin y normas
tcnicas a escala de la UE.

El cruce de las fronteras interiores con fines de negocio o turismo resulta difcil debido a los controles regulares
efectuados. Encontrar un trabajo en el extranjero tambin es ms complicado y la transferencia de los derechos
de pensin a otro Estado miembro no est garantizada. Las personas que se ponen enfermas en el extranjero se
enfrentan a elevadas facturas mdicas.

La UE-27 no consigue celebrar nuevos acuerdos comerciales porque los Estados miembros no son capaces de
ponerse de acuerdo sobre las prioridades comunes o porque algunos bloquean la ratificacin.

Los ciudadanos de un pas que es objeto de violaciones de su espacio areo o de ciberataques a gran escala por
una potencia extranjera tienen dificultades para comprender por qu la UE-27, o incluso los pases vecinos, no
acuerdan la imposicin de sanciones.

La renacionalizacin de la ayuda al desarrollo dificulta el establecimiento de asociaciones globales con los

pases africanos, lo que limita las oportunidades econmicas en un mercado en expansin e impide que se
aborden las causas profundas de la migracin.
19
Escenario 3: Los que desean hacer ms,
hacen ms
LA UNIN EUROPEA PERMITE A LOS ESTADOS
MIEMBROS QUE LO DESEEN UNA MAYOR
COLABORACIN EN MBITOS ESPECFICOS.
Por qu y cmo?
En un escenario en el que la UE-27 sigue funcionando
como en la actualidad, pero en el que algunos Estados
miembros quieren hacer ms cosas en comn, surgen
una o varias coaliciones de voluntades para colaborar
en determinados mbitos polticos, como la defensa, la
seguridad interior, la fiscalidad o las cuestiones
sociales.
Como consecuencia de ello, nuevos grupos de Estados
miembros se ponen de acuerdo sobre disposiciones
legales y presupuestarias especficas para intensificar
su cooperacin en determinados mbitos. Tal como
sucedi en el caso del espacio Schengen o del euro,
esto puede hacerse a partir del marco comn de la
UE-27 y requiere una clarificacin de los derechos
y responsabilidades. Se mantiene la situacin de los
dems Estados miembros, que conservan la posibili-
dad de unirse a la larga a aquellos que han reforzado
su colaboracin.
En 2025, ello implicara:
Un grupo de Estados miembros decide cooperar
mucho ms estrechamente en asuntos de defensa,
recurriendo a las posibilidades legales existentes. Ello
incluye una slida base industrial y de investigacin
comn, la contratacin pblica conjunta, capacidades
ms integradas y una capacidad militar reforzada para
llevar a cabo misiones conjuntas en el extranjero.
Varios pases avanzan en materia de seguridad y justi-
cia. Deciden reforzar la cooperacin entre las fuerzas
policiales y los servicios de inteligencia. Intercambian
20
toda la informacin relativa a la lucha contra la delin-
cuencia organizada y las actividades relacionadas con
el terrorismo. Gracias a una fiscala conjunta, investi-
gan colectivamente el fraude, el blanqueo de capitales
y el trfico de drogas y armas. Deciden ir ms all en
la creacin de un espacio de justicia comn en materia
civil.
Un grupo de pases, en particular los de la zona del
euro, pero posiblemente tambin algunos otros, decide
colaborar mucho ms estrechamente, en particular, en
asuntos fiscales y sociales. Una mayor armonizacin
de las normas y los tipos fiscales reduce los costes de
cumplimiento y limita la evasin fiscal. Las normas
sociales acordadas aportan seguridad a las empresas
y contribuyen a mejorar las condiciones de trabajo.
Se refuerza la cooperacin industrial en una serie de
tecnologas, productos y servicios de vanguardia, y las
normas relativas a su utilizacin se elaboran de forma
colectiva.
Los Veintisiete avanzan en el fortalecimiento del
mercado nico y refuerzan sus cuatro libertades. Las
relaciones con terceros pases, incluidas las relaciones
comerciales, se siguen gestionando a nivel de la UE en
nombre de todos los Estados miembros.
Ventajas e inconvenientes:
Se preserva la unidad de la Europa de los Veintisiete,
mientras que aquellos pases que lo deseen pueden
reforzar su cooperacin. Los derechos de los
ciudadanos derivados del marco jurdico de la UE
empiezan a variar en funcin de si el pas en que viven
ha optado por hacer ms. Se plantea la cuestin de la
transparencia y la rendicin de cuentas de los distintos
niveles decisorios. Se empieza a cerrar la brecha entre
las expectativas y los resultados en los pases que
desean y deciden hacer ms.
 Efectos en las polticas

Mercado nico Schengen, mi- Poltica exte- Capacidad de

Unin econmi- Presupuesto de
y comercio gracin rior obtencin de
ca y monetaria la UE
y seguridad y defensa resultados
Como en Como en Seguir Como en Seguir Como en Seguir Como en Como en Seguir
Seguir igual; igual, excepto igual, excepto igual, excepto Seguir igual; igual, una
se refuerza el para un grupo para un grupo para un grupo algunos Estados agenda positiva
mercado nico de pases que de pases que de pases que miembros de accin de la
y la UE-27 intensifica su intensifica su intensifica su facilitan recursos UE-27 arroja
busca acuerdos cooperacin en cooperacin en cooperacin presupuestarios resultados;
comerciales mbitos como la mbitos como en materia suplementarios algunos grupos
progresivos fiscalidad y las la seguridad y la de defensa, para los mbitos consiguen
normas sociales justicia centrndose en especficos en ms de forma
la coordinacin que deciden conjunta en
militar y hacer ms determinados
equipamientos mbitos; la toma
comunes de decisiones
se vuelve ms
compleja

Instantneas ilustrativas
Un grupo de pases establece un cuerpo de agentes de polica y fiscales para investigar las actividades delictivas
transfronterizas. Se intercambia inmediatamente la informacin en materia de seguridad, puesto que las bases
de datos estn plenamente interconectadas. Las pruebas penales obtenidas en un pas se reconocen automti-
camente en los dems.

Se generaliza el uso de los automviles conectados en los doce Estados miembros que han acordado armonizar
su legislacin y sus normas. Los mismos Estados miembros elaboran un conjunto de normas para clarificar las
cuestiones de propiedad y responsabilidad vinculadas al internet de las cosas.

Un grupo de pases colabora y acuerda un cdigo comn de Derecho mercantil, que unifica los mbitos comer-
ciales, societarios y otros aspectos legales conexos y ayuda a las empresas de todos los tamaos a operar con
mayor facilidad a nivel transfronterizo.

Los trabajadores de veintin Estados miembros pueden acceder a derechos laborales y a proteccin social adi-
cionales y cada vez ms similares, con independencia de su nacionalidad o lugar de residencia.

Seis pases adquieren un dron con fines militares, que puede utilizarse para la vigilancia martima y terrestre, as
como en operaciones humanitarias de rescate. Se crea un programa de defensa comn con el fin de proteger las
infraestructuras crticas contra los ciberataques.

21
Escenario 4: Hacer menos pero de
forma ms eficiente
LA UNIN EUROPEA SE CENTRA EN AUMENTAR
Y ACELERAR LOS LOGROS EN DETERMINADOS
MBITOS, INTERVINIENDO MENOS EN LOS DEMS
Por qu y cmo?
En un escenario en el que existe consenso sobre la
necesidad de afrontar mejor determinadas prioridades
conjuntamente, la EU-27 decide centrar su atencin
y sus recursos limitados en un nmero reducido de
mbitos.
Como consecuencia de ello, la EU-27 est ms
centrada y es capaz de actuar con mayor rapidez y de
forma ms decisiva en los mbitos prioritarios que ha
elegido. En estos mbitos, se le otorgan instrumentos
ms potentes a fin de aplicar directamente y ejecutar
las decisiones colectivas, como sucede hoy en da con
la poltica de competencia o la supervisin bancaria.
En los dems mbitos, la EU-27 deja de actuar o
interviene poco.
Al elegir sus nuevas prioridades, la EU-27 pretende
una mayor correspondencia entre las promesas, las
expectativas y los resultados. Un ejemplo tpico de
desajuste reciente es el escndalo de las emisiones
de automviles, en el que muchos esperan que la
UE proteja a los consumidores frente al engao de
los fabricantes, pero esta no tiene competencias o
instrumentos para hacerlo de una manera directa y
visible.
En 2025, ello implicara:
La UE-27 intensifica su trabajo en mbitos como la
innovacin, el comercio, la seguridad, la migracin, la
gestin de las fronteras y la defensa. Desarrolla nuevas
normas e instrumentos de ejecucin para profundizar
el mercado nico en nuevas reas clave. Se centra en la
excelencia en I+D e invierte en nuevos proyectos de
apoyo a la descarbonizacin y la digitalizacin a escala
de la UE.
Como ejemplos tpicos cabe citar una cooperacin
reforzada en materia de polos de alta tecnologa y la
realizacin de plataformas regionales de energa. La
UE-27 est en condiciones de decidir rpidamente la
negociacin y celebracin de acuerdos comerciales.
La cooperacin entre las autoridades policiales y
22
judiciales en cuestiones relacionadas con el terrorismo
es sistemtica y se ve facilitada por una nica Agencia
Europea de Lucha contra el Terrorismo.
La Guardia Europea de Fronteras y Costas asume
plenamente la gestin de las fronteras exteriores.
Todas las solicitudes de asilo son tramitadas por
una nica Agencia Europea de Asilo. Se instauran
capacidades conjuntas de defensa.
Por el contrario, la UE-27 deja de actuar o interviene
menos en mbitos en los que se percibe que tiene
un valor aadido ms limitado o que es incapaz de
cumplir sus promesas, por ejemplo el desarrollo
regional, la salud pblica o partes de la poltica social
y de empleo no directamente relacionadas con el
funcionamiento del mercado nico.
El control de las ayudas estatales se delega en mayor
medida en las autoridades nacionales. Las nuevas
normas en materia de proteccin de los consumidores,
medio ambiente y salud y seguridad en el trabajo pasan
de una armonizacin detallada al mnimo estricto. Los
Estados miembros disponen de una mayor flexibilidad
para experimentar en determinados mbitos. Sin
embargo, en aquellos regulados a nivel de la UE, el
fortalecimiento de las competencias de ejecucin
garantiza el pleno cumplimiento.
En los dems mbitos, se siguen adoptando medidas
para consolidar la zona del euro y garantizar la
estabilidad de la moneda comn. El peso de la
UE en el mundo vara en consonancia con sus
responsabilidades readaptadas.
Ventajas e inconvenientes:
En ltimo trmino, una divisin ms clara de las
responsabilidades ayuda a los ciudadanos europeos
a comprender mejor lo que se gestiona a nivel
regional, nacional y de la EU-27. Los derechos de los
ciudadanos derivados del marco jurdico de la UE se
refuerzan en reas en las que elijamos actuar ms y
disminuirn en las dems. Ello contribuye a colmar la
brecha existente entre las promesas y los resultados
conseguidos, aunque siguen sin cumplirse las
expectativas en determinados mbitos. Para empezar,
a la EU-27 le resulta sumamente difcil decidir qu
mbitos deben priorizarse o en cules debe intervenir
menos.
 Efectos en las polticas

Mercado nico Schengen, mi- Capacidad de

Unin econmi- Poltica exterior Presupuesto de
y comercio gracin obtencin de
ca y monetaria y defensa la UE
y seguridad resultados
Se fijan normas Se toman Cooperacin La UE habla con Se redisea El acuerdo inicial
comunes diversas medidas sistemtica en una sola voz significativamente sobre tareas
mnimas, pero para consolidar la gestin de sobre todas las para acomodar que priorizar
se refuerza la la zona del euro fronteras, las cuestiones de las nuevas o abandonar
ejecucin en y garantizar su polticas de asilo poltica exterior; prioridades constituye un
los mbitos estabilidad; la y la lucha contra se crea una acordadas a nivel reto; una vez
regulados a UE-27 acta el terrorismo Unin Europea de de la UE-27 conseguido, el
nivel de la UE; menos en Defensa proceso decisorio
el comercio algunas partes puede ser ms
se aborda de las polticas fcil de entender;
exclusivamente a sociales y de la UE acta con
nivel de la UE empleo mayor rapidez
y determinacin
en los mbitos
en que tiene
un papel ms
importante

Instantneas ilustrativas
Una Autoridad Europea de Telecomunicaciones tiene la facultad de liberar frecuencias para servicios de comu-
nicaciones transfronterizos, como las necesarias para la utilizacin de automviles conectados en toda Europa.
Acta como organismo regulador para proteger los derechos de los usuarios de las redes mviles e internet, en
cualquier lugar de la UE.

Una nueva Agencia Europea de Lucha contra el Terrorismo ayuda a evitar y prevenir atentados graves en
ciudades europeas mediante el rastreo y la sealizacin sistemticos de los sospechosos. Las autoridades
policiales nacionales pueden acceder fcilmente a bases de datos europeas que contienen informacin
biomtrica de los delincuentes.

La Guardia Europea de Fronteras y Costas asume plenamente la gestin de las fronteras exteriores.

Los salarios, la legislacin social y los niveles impositivos siguen siendo muy diferentes en toda Europa.

Los consumidores europeos que han sido engaados por fabricantes de automviles pueden contar con que la
UE sancionar a esas empresas y obtener una compensacin.

Los agricultores pueden acceder fcilmente y en tiempo real a datos meteorolgicos y sobre gestin de cose-
chas, gracias a un sistema europeo de satlites plenamente operativo.

23
Escenario 5: Hacer mucho ms conjun-
tamente
LA UNIN EUROPEA DECIDE HACER MUCHO
MS CONJUNTAMENTE EN TODOS LOS MBITOS
POLTICOS.
Por qu y cmo?
En un escenario en el que existe consenso sobre el
hecho de que ni la UE-27 en su estado actual ni los
pases europeos por su cuenta disponen de medios
suficientes para hacer frente a los retos actuales,
los Estados miembros deciden compartir ms
competencias, recursos y tomas de decisiones en todos
los mbitos.
Como consecuencia de ello, la cooperacin entre
todos los Estados miembros va ms lejos que nunca
en todos los mbitos. Del mismo modo, la zona
del euro se consolida, teniendo claro que lo que es
beneficioso para los pases que comparten la moneda
comn tambin es beneficioso para todos. Las
decisiones se toman rpidamente a escala europea y se
acelera su ejecucin.
En 2025, ello implicara:
En la escena internacional, Europa habla y acta
como un ente nico en asuntos comerciales y cuenta
con un nico representante en la mayora de los foros
internacionales. El Parlamento Europeo tiene la ltima
palabra en los acuerdos comerciales internacionales.
Se da prioridad a la defensa y la seguridad. En plena
complementariedad con la OTAN, se crea una Unin
Europea de Defensa. La cooperacin en asuntos de
seguridad es habitual. La UE-27 sigue liderando la
lucha mundial contra el cambio climtico y refuerza su
papel como mayor donante de ayuda humanitaria y al
desarrollo del mundo.
24
La amplia poltica exterior de la UE permite
reforzar su enfoque comn en materia de migracin.
Asociaciones ms estrechas y una mayor inversin
en los pases de la vecindad de Europa y ms all
contribuyen a generar oportunidades econmicas,
gestionar la migracin legal y combatir los canales
irregulares.
En la UE-27, el objetivo de completar el mercado
nico de la energa, digital y de los servicios recibe
atencin prioritaria. Gracias a la inversin conjunta
en innovacin e investigacin, surgen varios Silicon
Valleys europeos, que acogen polos de inversores de
capital riesgo, empresas emergentes, grandes empresas
y centros de investigacin. La plena integracin de los
mercados de capitales ayuda a movilizar financiacin
para las pymes y grandes proyectos de infraestructura
en toda la UE.
En la zona del euro, pero tambin en los Estados
miembros que desean incorporarse a ella, existe una
coordinacin mucho mayor en materia fiscal, social
y tributaria, as como una supervisin europea de los
servicios financieros. Se proporciona ayuda financiera
adicional de la UE para impulsar el desarrollo
econmico y responder a las situaciones de crisis a
nivel nacional, regional y sectorial.
Ventajas e inconvenientes:
Aumenta y se agiliza significativamente la toma de
decisiones a nivel de la UE. Los ciudadanos tienen
ms derechos derivados del marco jurdico de la UE.
Sin embargo, existe el riesgo de que se produzca
el distanciamiento de sectores de la sociedad que
consideran que la UE carece de legitimidad o
ha sustrado demasiado poder a las autoridades
nacionales.
 Efectos en las polticas

Mercado nico Schengen, mi- Poltica exte- Capacidad de

Unin econmi- Presupuesto de
y comercio gracin rior obtencin de
ca y monetaria la UE
y seguridad y defensa resultados
Se refuerza el Se consigue la Como en Hacer Como en Hacer Se moderniza El proceso
mercado nico Unin econmica, menos pero menos pero y aumenta decisorio es
mediante la financiera y de forma ms de forma ms significativamente, ms rpido y la
armonizacin presupuestaria eficiente; la eficiente, la respaldado por ejecucin ms
de las normas como se prevea cooperacin UE habla con recursos propios; firme en general;
y una ejecucin en el Informe en materia una sola voz existe una funcin se plantean
ms estricta; de los cinco de gestin de sobre todas las de estabilizacin cuestiones de
las relaciones Presidentes, de fronteras, asilo cuestiones de presupuestaria responsabilizacin
comerciales junio de 2015 y lucha contra poltica exterior; para la zona del para algunos que
se gestionan a el terrorismo es se crea una euro consideran que la
nivel de la UE sistemtica Unin Europea UE ha absorbido
exclusivamente de Defensa; se demasiado poder
crea una Unin de los Estados
Europea de miembros
Defensa

Instantneas ilustrativas
Se trata activamente de llegar a acuerdos comerciales. Estos son iniciados, negociados y ratificados rpida-
mente por la UE en nombre de sus 27 Estados miembros.

Los europeos utilizan automviles conectados en toda Europa de forma fluida gracias a normas a nivel de la UE
y a la labor de un organismo de la UE con potestades coercitivas.

Los europeos que desean presentar alegaciones sobre una propuesta de proyecto de turbina elica financiado
por la UE en su regin tienen dificultades para identificar a la autoridad europea responsable.

Los ciudadanos que viajan al extranjero reciben proteccin y asistencia consular de las embajadas de la UE, que
en algunas partes del mundo han sustituido a las nacionales. Los ciudadanos de terceros pases que desean
viajar a Europa pueden tramitar las solicitudes de visado a travs de la misma red.

El Mecanismo Europeo de Estabilidad se convierte en el Fondo Monetario Europeo. Est sometido al control del
Parlamento Europeo y asume nuevas responsabilidades para apoyar al Banco Europeo de Inversiones en la ob-
tencin de financiacin para la tercera generacin del Plan Juncker a fin de impulsar la inversin en Europa.

25
4. El camino a seguir
Gran parte de los progresos que parecan imposibles
hace 60 aos en Europa se dan ahora por descontados.
Nuestro das ms sombros seguirn siendo mucho
ms alegres que cualquiera de los vividos por nuestros
antepasados encarcelados en Ventotene.
Incluso mentes visionarias como las suyas no
habran podido imaginar las libertades, derechos
y oportunidades que la UE ha trado consigo. En
una Europa unida que celebra su aniversario, es el
momento de renovar nuestro compromiso, redescubrir
nuestro orgullo y configurar nuestro propio futuro.
El cambio quiz sea inevitable, pero lo que deseamos
para nuestras vidas y los valores europeos que
apreciamos no han variado. Queremos una sociedad
en la que la paz, la libertad, la tolerancia y la
solidaridad estn por encima de todo. Queremos vivir
en una democracia con diversidad de opiniones y una
prensa crtica, independiente y libre. Queremos tener
libertad de expresin y la seguridad de que ninguna
persona o institucin est por encima de la ley.
Queremos una Unin en la que todos los ciudadanos
y todos los Estados miembros reciban el mismo trato.
Queremos crear para nuestros hijos una vida mejor
que la nuestra.
Independientemente de cul de los escenarios que
se presentan aqu se acerca ms a la realidad, se trata
de valores y aspiraciones que seguirn uniendo a los
europeos y por los que merece la pena luchar.
La UE es un proyecto nico en el que se han
combinado las prioridades nacionales y se ha
compartido voluntariamente la soberana nacional para
servir mejor a los intereses nacionales y colectivos.
No siempre ha sido una tarea fcil, ni tampoco
perfecta, pero la UE ha demostrado su capacidad de
adaptarse y su valor a lo largo del tiempo. De acuerdo
con el lema de unidad en la diversidad, la UE y sus
Estados miembros han sido capaces de aprovechar las
fortalezas y riquezas nicas de sus naciones para lograr
avances sin precedentes.
En un mundo incierto, la fascinacin por el
aislamiento puede resultar tentadora para algunos, pero
las consecuencias de la divisin y la fragmentacin
seran de gran calado. Expondra a los pases europeos
y a sus ciudadanos al fantasma de un pasado de
divisin y les convertira en presa de los intereses de
poderes ms fuertes.
26
Ahora Europa debe elegir. Hay tantas oportunidades
como desafos. Puede ser la hora de Europa, pero solo
podr aprovecharse si los 27 Estados miembros actan
al unsono con una determinacin comn.
El presente Libro Blanco debe marcar el comienzo
de un debate franco y amplio con los ciudadanos
sobre cmo debera evolucionar Europa en los
prximos aos. Hay que escuchar a todos. La
Comisin Europea, junto con el Parlamento Europeo
y los Estados miembros interesados, organizar una
serie de Debates sobre el Futuro de Europa en los
parlamentos nacionales, las ciudades y las regiones de
Europa. Las ideas y la determinacin de los cientos de
millones de europeos sern el catalizador de nuestro
progreso.
El Libro Blanco es la contribucin de la Comisin
Europea a la Cumbre de Roma. Como todos los
aniversarios, Roma ser el momento de reflexionar
sobre el xito de los ltimos 60 aos. No obstante,
tambin debe considerarse como el inicio de un
proceso en el que la Europa de los Veintisiete decidir
conjuntamente sobre el futuro de su Unin.
La Comisin Europea va a contribuir a ese debate en
los prximos meses con una serie de documentos de
reflexin sobre los siguientes temas:
desarrollo de la dimensin social de Europa;
profundizacin de la Unin Econmica y
Monetaria, sobre la base del Informe de los
cinco presidentes de junio de 2015;
aprovechamiento de la globalizacin;
el futuro de la defensa europea;
el futuro de las finanzas de la UE.
Al igual que el presente Libro Blanco, estos
documentos recogern diferentes ideas, propuestas,
opciones o escenarios para Europa en 2025, a fin de
iniciar un debate sin presentar decisiones definitivas en
este momento.
El discurso del presidente Juncker sobre el Estado
de la Unin de 2017 ahondar en estas ideas antes
de que puedan extraerse las primeras conclusiones
en el Consejo Europeo de diciembre de 2017. Ello
debe ayudar a determinar una lnea de actuacin que
pueda ser desarrollada a tiempo para las elecciones al
Parlamento Europeo de junio de 2019.
Es nuestra voluntad colectiva la que har avanzar
Europa. Al igual que las generaciones que nos han
precedido, tenemos en nuestras manos el futuro de
Europa.
ANEXOS

27
 Anexo 1

El proceso del Libro Blanco:

de Roma a las elecciones al Parlamento Europeo de 2019

1/03
Libro Blanco de la Comisin sobre el Futuro de Europa
Marzo 2017 09/03 - 10/03
Consejo Europeo / Reunin UE-27
25/03
Cumbre UE-27 Declaracin de Roma 60. aniversario

Finales de abril
Abril Documento de reflexin de la Comisin sobre la dimensin social de Europa

Mayo Mediados de mayo

Documento de reflexin de la Comisin sobre el aprovechamiento de la globalizacin
Finales de mayo
Documento de reflexin de la Comisin sobre el futuro de la EUnin Econmica y Mone-
taria
26/05 - 27/05
Cumbre del G7 en Taormina, Italia

Principios de junio
Documento de reflexin de la Comisin sobre el futuro de la defensa europea

09/06
Conferencia sobre seguridad y defensa, Praga, Repblica Checa
Junio
22/06 - 23/06
Consejo Europeo

Finales de junio
Documento de reflexin de la Comisin sobre el futuro de las finanzas de la UE

07/07 - 08/07
Julio Cumbre del G20, Hamburgo, Alemania

Mediados de septiembre
Septiembre Discurso sobre el Estado de la Unin 2017

19/10 - 20/10
Octubre Consejo Europeo Debates sobre
el futuro de
17/11
Noviembre Europa en los
Cumbre social, Gotemburgo, Suecia
parlamentos,
ciudades y
Diciembre 14/12 - 15/12
regiones
Consejo Europeo / Reunin UE-27

Junio 2019 Junio

Elecciones al Parlamento Europeo

28
 Anexo 2

Los cinco escenarios: visin panormica de las polticas

Los que desean Hacer menos pero

Solo el mercado Hacer mucho ms
Seguir igual hacer ms, de forma ms
nico conjuntamente
hacen ms eficiente

Se fijan normas Se refuerza el mercado

Se refuerza el mercado
Mercado nico

Se refuerza el mercado comunes mnimas, pero nico mediante la

nico de bienes y Como en Seguir igual;
y comercio

nico, en particular en se refuerza la ejecucin armonizacin de las

capitales; las normas se refuerza el mercado
el sector de la energa en los mbitos normas y una ejecucin
siguen difiriendo; no se nico y la UE-27 busca
y en el sector digital; la regulados a nivel de ms estricta; las
garantiza plenamente acuerdos comerciales
UE-27 busca acuerdos la UE; el comercio se relaciones comerciales
la libre circulacin de progresivos
comerciales progresivos aborda exclusivamente a se gestionan a nivel de
personas y servicios
nivel de la UE la UE exclusivamente

Se toman diversas
Unin econmica

Como en Seguir igual,

medidas para consolidar Se consigue la Unin
y monetaria

excepto para un grupo

la zona del euro y ga- econmica, financiera y
El funcionamiento de la La cooperacin en de pases que intensifica
rantizar su estabilidad; presupuestaria como se
zona del euro va mejo- la zona del euro es su cooperacin en
la UE-27 acta menos prevea en el Informe
rando progresivamente limitada mbitos como la
en algunas partes de las de los cinco Presi-
fiscalidad y las normas
polticas sociales y de dentes, de junio de 2015
sociales
empleo

No hay una poltica

Schengen, migracin

nica en materia de
La cooperacin en la Como en Hacer
migracin o asilo; la Como en Seguir igual,
gestin de las fronteras menos pero de
y seguridad

profundizacin de la excepto para un grupo Cooperacin sistemtica

exteriores se intensifica forma ms eficiente;
coordinacin de pases que intensifica en la gestin de
gradualmente; avances la cooperacin en
en materia de su cooperacin en fronteras, las polticas
hacia un sistema comn materia de gestin de
seguridad se aborda mbitos como la de asilo y la lucha
de asilo; mejora de la fronteras, asilo y lucha
bilateralmente; los seguridad y la justicia contra el terrorismo
coordinacin en materia contra el terrorismo es
controles en las
de seguridad sistemtica
fronteras interiores son
ms sistemticos

Como en Seguir igual, Como en Hacer

Algunas cuestiones
Poltica exterior

excepto para un grupo La UE habla con una menos pero de forma

Se avanza en hablar con de poltica exterior se
y defensa

de pases que inten- sola voz sobre todas las ms eficiente, la UE

una sola voz sobre los abordan cada vez ms
sifica su cooperacin cuestiones de poltica habla con una sola voz
asuntos exteriores; co- de forma bilateral; la
en materia de defensa, exterior ; se crea una sobre todas las cues-
operacin ms estrecha cooperacin en defensa
centrndose en la Unin Europea de tiones de poltica exte-
en materia de defensa se mantiene como en la
coordinacin militar y Defensa rior; se crea una Unin
actualidad
equipamientos comunes Europea de Defensa

Se moderniza y aumenta
Como en Seguir significativamente,
Presupuesto

Se moderniza parcial- igual; algunos Estados Se redisea significati- respaldado por recursos
Se reorienta para
de la UE

mente, para reflejar el miembros facilitan re- vamente para acomodar propios;
financiar funciones
programa de reformas cursos presupuestarios las nuevas prioridades existe una funcin
esenciales necesarias
acordado a nivel de la suplementarios para los acordadas a nivel de la de estabilizacin
para el mercado nico
UE-27 mbitos especficos en UE-27 presupuestaria para la
quedeciden hacer ms zona del euro
Capacidad de obtencin de

El programa de accin El acuerdo inicial sobre

positivo arroja resulta- tareas que priorizar o El proceso decisorio
El proceso decisorio es Como en Seguir igual,
dos concretos; abandonar constituye es ms rpido y la
posiblemente ms fcil una agenda positiva de
el proceso decisorio un reto; una vez ejecucin ms firme
de entender, pero la ca- accin de la UE-27 ar-
resultados

sigue siendo difcil de conseguido, el proceso en general; se plantean

pacidad de actuar colec- roja resultados; algunos
entender; la capacidad decisorio puede ser cuestiones de responsa-
tivamente es limitada; grupos consiguen ms
de obtener resulta- ms fcil de entender; bilizacin para algunos
las cuestiones de inters de forma conjunta en
dos no siempre se la UE acta con mayor que consideran que
comn a menudo deben determinados mbitos;
corresponde con las rapidez y determinacin la UE ha absorbido
resolverse de forma la toma de decisiones se
expectativas en los mbitos en que demasiado poder de los
bilateral vuelve ms compleja
tiene un papel ms Estados miembros
importante
29
30
31
 NA-01-17-150-ES-N

ISBN: 978-92-79-66246-1
doi:10.2775/746099