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A atuao da Sudesul nas polticas de

planejamento econmico para o Rio Grande


do Sul

Talita Alves de Messias1


Alcides Goularti Filho2

Resumo
A histria da SUDESUL pode ser entendida como sntese de um
movimento de intensificao da questo regional no Brasil. Ainda sob a
sigla de SPVERFSP, foi criada sob o auge do planejamento econmico
e para uma regio de caractersticas muito especficas (inicialmente o
Sudoeste, composto pelos estados Mato Grosso, Paran, Santa Catarina
e Rio Grande do Sul e, posteriormente, apenas a regio sul, da qual se
exclui o Mato Grosso). Essas especificidades regionais so resultantes,
dentre outras determinaes, de um pas de extenso continental, de
centros dinmicos voltados para fora e de ampla utilizao de mo
de obra escrava. Tratando-se de um estudo de histria econmica,
buscar-se- neste trabalho reconstituir a trajetria de atuao da
superintendncia no Rio Grande do Sul, identificando os projetos
desenvolvidos pela SUDESUL nessa regio, e as especificidades da
economia gacha com relao economia nacional. Para tanto, foram
utilizadas fontes bibliogrficas e documentais, sendo estas ltimas,
documentos da SUDESUL, coletados ao longo dos trs anos de
pesquisa sobre o tema. Assim, este trabalho justifica-se pela
contribuio que visa dar reflexo sobre as polticas e instituies de

Recebimento: 21/11/2013 Aceite: 6/12/2013


1
Mestranda em Economia Poltica Internacional na Universidade Federal do Rio de
Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: talita-alves@hotmail.com
2
Doutor em Cincia Econmica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Professor da Universidade do Extremo Sul Catarinense (UNESC) do Curso de Economia
e do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento Socioeconmico (PPGDS), SC,
Brasil. E-mail: alcides@unesc.net
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desenvolvimento regional no Brasil, sobretudo preenchendo uma


lacuna nos estudos referentes SUDESUL. Contribui ainda para
compreender a relao da autarquia com o planejamento do estado do
Rio Grande do Sul, j que buscava compatibilizar as polticas regionais
com as estaduais, em prol dos objetivos nacionais.

Palavras-chave: SUDESUL; Rio Grande do Sul; Planejamento; Questo


Regional; Histria Econmica

The Sudesul role of economic planning


policies for the Rio Grande do Sul
Abstract
The history of SUDESUL can be understood as synthesis of a
movement of intensification of the regional issue in Brazil. Still under
the abbreviation SPVERFSP, it was created at the peak of economic
planning, for a region of very specific characteristics (initially, the
south-west, compound by the states Mato Grosso, Paran, Santa
Catarina and Rio Grande do Sul, and afterwards, only the south region,
which excludes Mato Grosso). Those regions specificities are
resultants, among other determinants, of a country with continental
extension, outward oriented dynamic centers, and extensive use of
slave manpower. Being this a study of economic history, it intends to
reconstitute the trajectory of this superintendences acting in Rio
Grande do Sul, identifying the projects developed by the SUDESUL in
this region, and its economics specificities in relation to the national
economy. For this, were used bibliographic and documentary sources,
being the latter documents of SUDESUL, collected over the three
years of research on the issue. In doing so, this paper justifies itself by
the contribution it intends to give to the reflection on politics and
institutions of regional development in Brazil, mainly filling the
existing gap in studies about SUDESUL. It contributes also to
understand the relation of this autarchy with the planning of Rio
Grande do Sul, since its objective was to turn compatible the regional
and states politics, in favor of the national objectives.

Keywords: SUDESUL; Rio Grande do Sul; Planning; Regional issue;


Economic History

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Introduo
Instituda a partir do Decreto-Lei 301, de 28 de fevereiro de
1967 e extinta pela Medida Provisria 151, de 15 de maro de 1990, a
Superintendncia para o Desenvolvimento do Sul (SUDESUL), atuou
durante 23 anos na formulao, coordenao e orientao de planos de
desenvolvimento da Regio Sul do Brasil. Criada no bojo de um
movimento nacional de fortalecimento de autarquias regionais, como a
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM),
Superintendncia do Desenvolvimento da Regio Centro Oeste
(SUDECO) e Superintendncia da Zona Franca de Manaus
(SUFRAMA), a SUDESUL atuava nos trs estados da Regio Sul (SC,
PR e RS), com sede em Porto Alegre (GOULARTI FILHO; ALMEIDA;
MESSIAS, 2011a). A instituio desenvolveu quatro projetos sub-
regionais: Sudoeste-1 e Projeto de Desenvolvimento da Lagoa Mirim,
para o Rio Grande do Sul, Noroeste do Paran e Litoral Sul de Santa
Catarina, que se justificavam por serem quatro regies estratgicas
economia nacional. Os projetos alinhavam-se aos interesses nacionais,
e estaduais de cada regio, sendo inseridos algumas vezes nos Planos
Nacionais de Desenvolvimento (SENADO FEDERAL, 1975).
Desta forma, este estudo buscar reconstituir a trajetria de
atuao da superintendncia no Rio Grande do Sul, identificando os
projetos desenvolvidos pela SUDESUL, e as especificidades da
economia gacha com relao economia nacional. O trabalho inicia
com um estudo sobre a trajetria da SUDESUL; posteriormente, ser
analisado o Rio Grande do Sul dentro da formao econmica do Brasil
para perceber suas especificidades, e por fim, a atuao da
superintendncia no Estado gacho. Como fontes, foram coletados
documentos sobre a instituio, em bibliotecas de Braslia, Rio de
Janeiro, Curitiba, Florianpolis, Porto Alegre.

A SUDESUL e as instituies de desenvolvimento regional


H diversos estudos para explicar as disparidades entre as
regies brasileiras, e desde 1909, com a criao da Inspetoria de Obras
Contra as Secas IOCS, primeiro rgo a estudar a problemtica do
semirido nordestino, at a SUDENE, SUDAM e SUDECO recriadas
na ltima dcada, o planejamento estatal foi se moldando s variadas
interpretaes sobre o processo em que se desenvolveram essas
desigualdades e os modos de combat-las. Na dcada de 1940, em meio
Marcha para o Oeste, foi criada a Fundao Brasil Central, para
desbravar e colonizar as zonas compreendidas nos altos rios Araguaia

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e Xingu e no Brasil Central e Ocidental (BRASIL, 1943). J na


Constituio de 1946, a interveno federal nas regies brasileiras
mais atrasadas do ponto de vista do governo da poca, se deu atravs
da previso de 3% da renda tributria da Unio, durante vinte anos,
para execuo do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia, e
mais 3%, por tempo indeterminado, para execuo do Plano de Defesa
contra os efeitos da seca no Nordeste (IANNI, 2009).
Durante os anos de 1950, houve uma intensificao do debate
acerca das disparidades regionais, dando origem a um novo
movimento de criao de rgos estatais de desenvolvimento regional.
Foi criada a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da
Amaznia (SPVEA) em 1953, a Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Regio Fronteira Sudoeste do Pas
(SPVERFSP), em 1956, e a Superintendncia do Desenvolvimento do
Nordeste (SUDENE), em 1959, sendo esta a de maior poder poltico e
econmico.
Essas superintendncias eram entidades autrquicas
destinadas a desenvolver as regies superintendidas, de acordo com as
especificidades de cada regio, considerando, portanto, tambm as
disparidades intrarregionais. As autarquias de desenvolvimento
regional possuam ento um desafio ainda maior que superar as
disparidades macrorregionais: tinham de integrar o prprio territrio
superintendido. As aes estatais em cada regio perifrica brasileira,
muitas vezes nem chegaram a ser aes efetivas de desenvolvimento
econmico no sentido de superar as disparidades. Percebem-se aes
de ocupao demogrfica para defesa do territrio, ou mesmo
acomodao de interesses para conseguir levar adiante o processo de
planejamento, sem mudanas estruturais capazes de superar as
disparidades econmicas regionais.
No norte, a SPVEA tinha como principal objetivo a ocupao da
Amaznia, por questo de defesa do territrio nacional e o
aproveitamento dos recursos naturais daquela rea, no sentido do ideal
civilizatrio que via a floresta e a populao nativa como empecilhos
ao desenvolvimento (GOULARTI FILHO, ALMEIDA, MESSIAS,
2011b). A SPVERFSP tambm atuava sobre rea fronteiria,
ocupando-se da regio sudoeste desde o Mato Grosso at o Rio Grande
do Sul. J a SUDENE, criada no auge do planejamento do pas, deveria
desenvolver a regio que chegou a ser a mais rica no perodo colonial,
mas que sofria com a prpria poltica do processo de planejamento
nacional, que centralizava o capital no Sudeste, aumentando ainda
mais as disparidades regionais.

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A instabilidade poltica do perodo era cada vez maior,


sobretudo com as discusses sobre as reformas de base; no campo
econmico, as polticas adotadas eram recessivas e tambm no
recebiam apoio do setor industrial. Todos esses fatores contriburam
para o Golpe de 1964, em que militares reacionrios tomaram o poder,
dando incio a um perodo ditatorial, de represses polticas e sociais.
A prtica de planejamento governamental manteve-se assim, dispondo
de um amplo controle sobre todas as variveis polticas, o que s
havia ocorrido h duas dcadas sob a ditadura de Vargas (IANNI,
2009). Neste contexto de administraes ditatoriais que a SUDESUL
atuou durante a maior parte de sua existncia
Deste modo, a maior preocupao da Ditadura Militar com a
defesa do territrio nacional, e principalmente, com a necessidade de
adequar as polticas de desenvolvimento regional s estratgias
nacionais, levou a uma intensificao das aes das autarquias de
desenvolvimento. Essas alteraes nas estratgias polticas na
ditadura, entre 1964 e 1985, no visavam mudanas nas estruturas
sociais e polticas, e as instituies serviriam ao governo no sentido de
assegurar a viabilidade do sistema econmico, conforme era pensado
pelos governantes (IANNI, 2009). Por isso, as superintendncias foram
repensadas, extintas e recriadas com outras nomeaes e novas
atribuies: a SPVEA foi transformada em Superintendncia do
Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM), em 1966, e em 1967, foi
criada a Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste
(SUDECO), a partir da extinta Fundao Brasil Central.
Com o Decreto-Lei n 301, de fevereiro de 1967, foi extinta a
SPVERFSP e criada a Superintendncia do Desenvolvimento da
Fronteira Sudoeste, j utilizando a sigla SUDESUL, com o objetivo de
controlar e coordenar a ao federal na rea (GOULARTI FILHO,
ALMEIDA, MESSIAS, 2011a). A SPVERFSP era uma autarquia de
profundas contradies: a alta rotatividade de superintendentes, por
exemplo, era um dos fatores que impossibilitava a continuidade de
projetos e impedia que a autarquia desenvolvesse um planejamento
para coordenar ativamente o desenvolvimento da regio. Neste modelo
de atuao sem grande relevncia, teve seu primeiro Plano Diretor
aprovado apenas dias antes de sua extino (GOULARTI FILHO,
ALMEIDA, MESSIAS, 2011a). Assim a SUDESUL surgiu no apenas
para substituir esse modelo, mas principalmente para adequar-se ao
modus operandi da ditadura militar.
A mais significativa mudana foi a da rea de abrangncia do
organismo, em dezembro de 1967, em que a SUDESUL passaria a

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abranger toda a extenso dos estados do Rio Grande do Sul, Santa


Catarina e Paran, e passaria a chamar-se Superintendncia da Regio
Sul. Em 1969 o nome foi alterado novamente para Superintendncia do
Desenvolvimento da Regio Sul. Centralizando o poder de deciso no
tocante s polticas de desenvolvimento para a regio, foram firmados
convnios entre a SUDESUL e entidades das mais variadas, como
hospitais, universidades, secretarias dos estados, prefeituras
municipais, empresas privadas e cooperativas que recebeu apoio de
instituies internacionais, como a OMS (Organizao Mundial da
Sade), UNESCO (Organizao das Naes Unidas para Educao,
Cincia e Cultura) e OEA (Organizao dos Estados Americanos)
(GOULARTI FILHO; ALMEIDA; MESSIAS, 2011a).
Iniciando suas atividades, os primeiros projetos da autarquia
eram ligados aos chamados vazios socioeconmicos, como pesca,
turismo e recursos humanos, pesquisas referentes ao consumo de
produtos industrializados e tambm regio sudoeste do Rio Grande
do Sul, quando j foram desenvolvidos os estudos da primeira etapa do
projeto Sudoeste I, o primeiro projeto sub-regional da autarquia. Neste
sentido, elaborou-se um Estudo de Comercializao e Distribuio de
Pescados e foram criadas as Secretarias do Turismo dos Estados da
regio e cursos universitrios para esse setor. A autarquia atuou
tambm na concesso de recursos aos governos estaduais para a
estruturao de unidades de planejamento das Secretarias de
Educao e Sade; auxiliou na implantao de Associaes de
Municpios e formulou polticas de desenvolvimento para os trs
estados, alm de produzir estudos sobre os grandes agregados
econmicos e indicadores sociais da regio (MINISTRIO DO
INTERIOR, 1983).
Aps o perodo inicial, a SUDESUL consolidou sua atuao na
regio superintendida, atravs do aumento de estudos, projetos e
publicaes. Um dos planos de maior destaque produzido pela
autarquia, no incio da dcada, foi o Plano de Desenvolvimento
Regional, devido a uma solicitao do Ministrio do Interior para
planejamento do PND. Nos estudos desenvolvidos para o Plano, foram
selecionadas mais duas reas, alm do Sudoeste-1: Noroeste do Paran
e o Litoral Sul de Santa Catarina. O quarto projeto sub-regional, de
Desenvolvimento da Bacia da Lagoa Mirim, resultou da incorporao
da Secretaria Executiva e da Assessoria Jurdica da Sesso Brasileira
da Comisso da Lagoa Mirim superintendncia, em 1971. Esses
quatro projetos eram os mais importantes da autarquia, e buscavam
dinamizar espaos que, ultrapassando a dimenso microrregional,

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apresentavam potencialidades ao exerccio de funes econmicas de


realce, sob a perspectiva estadual e/ou regional (MINISTRIO DO
INTERIOR, 1978b).
A rea do Projeto Sudoeste-1 era formada por 19 municpios
gachos, que sofriam recorrentes estiagens e enchentes. J o Projeto
da Lagoa Mirim, tambm no Rio Grande do Sul, tinha como objetivo o
desenvolvimento do lado brasileiro da regio, atuando principalmente
na agricultura, atravs de projetos hidrolgicos, como a construo de
uma barragem eclusa no Canal So Gonalo, para impedir a entrada de
guas ocenicas na lagoa. Por originar-se de uma comisso
internacional, este projeto foi o que envolveu maior nmero de
organismos internacionais (GOULARTI FILHO; ALMEIDA; MESSIAS,
2011a). Apesar disso, segundo um artigo de Aramis Millarch publicado
em 1974, em face limitao da capacidade operativa da SUDESUL,
ao estabelecer sua poltica de gesto, os responsveis pela autarquia
resolveram concentrar recursos em atividades de impacto imediato: o
Noroeste do Paran e o Litoral Sul de Santa Catarina (MILLARCH,
1974).
A regio do Noroeste do Paran possua um dos maiores ndices
de densidade demogrfica do pas; metade da populao e da atividade
econmica do estado se concentravam nessa regio, ainda que
possuindo esta apenas um tero de seu territrio. Destacava-se na
exportao de produtos agrcolas e, por isso, constou tambm como um
dos projetos do II PND. Sendo uma das prioridades da autarquia, o
projeto Noroeste do Paran buscava adequar as atividades humanas
disponibilidade de recursos naturais, principalmente no controle
eroso. De forma distinta, o Projeto Litoral Sul de Santa Catarina
surgiu da necessidade de atuar ativamente no aproveitamento de seus
recursos minerais, alm de integrar seus municpios e melhor-los no
que diz respeito infraestrutura (SENADO FEDERAL, 1975).
Havia ainda os Programas Especiais da SUDESUL, como o de
Proteo ao Meio Ambiente, que atravs de vrios projetos buscava
orientar a conservao do meio-ambiente e o uso racional dos
recursos naturais, e o Programa Especial do Oeste do Paran
(SENADO FEDERAL, 1975). Este tinha como objetivo desenvolver
estudos para viabilizar a construo da Usina Hidreltrica de Itaipu,
analisar seus impactos na vida social e econmica da regio, e evitar os
consequentes problemas que adviriam nessas esferas. Atuou tambm
no desenvolvimento de estudos demogrficos, sobre o Fenmeno
Migratrio da Regio Sul (1975), e tambm em outros projetos
setoriais, sobre agricultura, indstria, transportes e turismo.

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Trabalhou junto a vrios rgos governamentais, como o


Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS), que estava
presente no desenvolvimento dos quatro projetos sub-regionais
(SENADO FEDERAL, 1975).
A atuao da SUDESUL, na segunda metade dos anos de 1970,
foi no sentido de maturao das aes iniciadas no perodo anterior e
implantao fsica de alguns projetos, assim como se observa nas
outras autarquias de desenvolvimento regional (MINISTRIO DO
INTERIOR, 1989). E, num movimento nacional, o aumento da dvida
externa e a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro no incio dos
anos de 1980, leva consequente queda da disposio de recursos
financeiros destinados s autarquias. Apesar de a redemocratizao a
partir de 1985 aumentar consideravelmente essas verbas, os ajustes
fiscais que passaram a ser feitos neste perodo levaram a SUDESUL a
no somente buscar justificar sua existncia, atuando na publicao de
projetos, peridicos, estudos, relatrios, entre outros documentos,
como tambm, atravs destes, captar recursos para dar continuidade a
suas atividades. Ainda assim, em 12 de abril de 1990, a Lei n. 8.029 (a
mesma de extino da SUDECO e outros rgos federais), assinada
pelo ento Presidente Fernando Collor, extinguiu a SUDESUL, j
dentro do projeto neoliberal que marcaria o Brasil pelos prximos anos
(GOULARTI FILHO; ALMEIDA; MESSIAS, 2011a).

Rio Grande do Sul na questo regional: formao econmica do


estado e histrico de planejamento
As desigualdades, sociais, regionais ou produtivas, so
inerentes ao processo de produo capitalista. No Brasil, a insero
nesse sistema j tinha como herana as heterogeneidades estruturais,
dada sua dimenso continental e sua formao econmica. As
desigualdades que dessa formao se originaram, portanto, tm razes
profundas na prpria formao econmica brasileira (CASTRO, 1980).
Ou seja, ao analisar a realidade regional e urbana do pas, h que se
ater s determinaes histricas de longa durao, e determinaes
mais recentes sobrepostas s mais remotas, e assim dar ateno aos
fatores de continuidade, inrcia e rigidez das desigualdades sociais e
econmicas presentes no pas e persistncia de assimetrias
estruturais entre diversas regies e classes sociais (BRANDO, 2007,
p. 90, grifos do autor).
Alm disso, nenhuma regio est alheia ao desenvolvimento ou
decadncia de outra, assim como no correto analisar o pas como a

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soma das regies. Ao mesmo tempo em que So Paulo possibilitou


maior articulao entre as regies, e as favoreceu, foi acima de tudo o
maior favorecido, sobretudo com os planos nacionais de
desenvolvimento. Entretanto, assim como o prprio Estado brasileiro
favoreceu a concentrao regional brasileira, somente o mesmo Estado
capaz de revert-lo. Para Furtado (1980, p. 239), a tendncia
concentrao regional de renda fenmeno observado universalmente
[...]. Uma vez iniciado esse processo, sua reverso espontnea quase
impossvel. Deixada aos desmandos do laissez-faire, a tendncia se
resumiria na atrao do capital pelo prprio capital, favorecendo
sempre as regies mais desenvolvidas.
O Brasil Meridional, compreendido atualmente pelos estados
Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran, teve desenvolvimento
distinto das demais regies brasileiras. No despertou inicialmente
grande interesse da colnia: no auge do mercantilismo, no possua
metais preciosos e, com clima temperado similar ao europeu, pouco se
prestava para o cultivo de plantas tropicais, como a cana de acar
(FONSECA, 2009, p. 6). Sobretudo no Rio Grande do Sul, a colonizao
tinha como principal objetivo a questo poltica da proteo territorial,
diferentemente da nfase dada explorao econmica nas regies
nordestina, amaznica e mineira.
Assim o sul da colnia consolidou-se com a maior parte de seu
territrio dividida em pequenas propriedades, voltadas principalmente
para atividades de subsistncia, articulando-se as outras regies da
colnia, apenas atravs do boom da economia mineira, com o
fornecimento do gado sul-rio-grandense para explorao da regio das
minas. Com atividades econmicas destinadas ao interior da colnia, o
Brasil Meridional possua caractersticas estruturais prprias, em
que a articulao com outras regies possibilitou um novo ciclo de
desenvolvimento (FONSECA, 2009).
Entretanto, com a decadncia da economia mineira, a economia
pecuria do Rio Grande do Sul tambm decaiu. Passou-se a produzir
charque e trigo, sobretudo para exportao. Diminudo o papel do
mercado interno na primeira metade do sculo XIX, as foras de
desagregao comearam a movimentar a poltica brasileira. Dentro
deste movimento, a Guerra dos Farrapos, no Rio Grande do Sul, fora
possibilitada ainda pela guerra da Provncia Cisplatina em 1815, que
militarizou a provncia. Com o advento da economia cafeeira, houve
um fortalecimento da economia brasileira, acalmaram-se as foras de
desagregao, e apareceram novas oportunidades de articulao entre
as regies. A abolio da escravido e, posteriormente, a Primeira

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Repblica, foram outros fatores que deram a essa regio uma


economia de dinamismo peculiar:

[...] a novidade histrica do primeiro


perodo republicano, que sucede
imediatamente a abolio da escravido,
que, nessa poca, se configurou uma
importante economia de mercado
interno, especialmente a partir do
desdobramento da produo
agropecuria e agroindustrial das
colnias de pequenos proprietrios e da
indstria de Porto Alegre. (HERRLEIN
JR., 2002, p. 648)

Seguiu-se um perodo de expanso econmica e demogrfica. O


sul voltou a ser fornecedor do centro do pas, em reforo a sua
vocao de produzir para o mercado interno (FONSECA, 2009, p. 9).
A indstria ia se desenvolvendo na capital gacha, de carter regional
e fortemente articulada com o setor primrio, menos concentrada e
com maiores salrios do que em So Paulo. A agricultura e pecuria
seguiram se expandindo pela fronteira agrcola.
Essas caractersticas trouxeram ainda a formao das elites
polticas gachas, outro aspecto muito caracterstico do Rio Grande do
Sul, distinto e determinante ao resto do pas:

[...] posto que as mesmas no se


vinculam diretamente ao mercado
internacional e, tudo sugere, [so] mais
abertas a vises diferenciadas do pas,
em comparao com as classes dirigentes
hegemnicas no raramente crticas
diviso internacional do trabalho e
especializao em alguns poucos
produtos agrcolas com base na teoria
das vantagens comparativas. Diante
desses fatos, fica difcil no arriscar a
hiptese que associa a formao
econmico-social do Rio Grande do Sul
forte penetrao do positivismo na
provncia ao final do Imprio e, mais

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tarde, j no sculo XX, s origens da


Revoluo de 1930 e do trabalhismo.
(FONSECA, 2009, p. 9).

No final dos anos de 1920 at incio da dcada de 1940, o Estado


gacho desempenhou suas atividades na forma de um federalismo
mais autnomo, dominado por um grupo poltico divergente da velha
classe dominante que vinha governando-o at ento. A este Estado
regional possibilitou-se ento desenvolver aes relacionadas
integrao e ampliao do mercado interno, fortalecendo e
diversificando a economia regional. Essas aes se deram atravs de
combate ao contrabando, estmulo indstria regional,
desenvolvimento de transportes, sobretudo ferrovirio e fluvial,
tributao da propriedade da terra e consequentes investimentos no
ensino bsico e tcnico (HERRLEIN JR., 2002).
Com a mudana da classe dirigente em 1930, o Rio Grande do
Sul recebeu um novo projeto econmico, que diversificava a produo
e incrementava o mercado interno, ao mesmo tempo em que o projeto
poltico era o de um Estado autoritrio, configurando um novo modo de
desenvolvimento econmico. Segundo Herrlein Jr., (2002), nesse
perodo, diferentemente do que ocorreu no centro dinmico do
capitalismo brasileiro (complexo cafeeiro), o Rio Grande do Sul
permitiu o processo de penetrao das relaes capitalistas atravs do
desenvolvimento interno, abrindo espao a uma diversificao da
estrutura produtiva regional, de estrutura social menos desigual.
Todas essas especificidades do Rio Grande do Sul, por sua
formao econmica e poltica, determinariam as polticas econmicas
para este Estado e, ainda, a interferncia de sua elite na poltica
nacional, sobretudo com a tomada do Estado por Getlio Vargas em
1930. A centralizao do poder no Governo Federal, nesse perodo,
trouxe o impedimento no que diz respeito autonomia do Estado
regional, de atravs de suas aes promover mudanas econmicas e
sociais, colocando a cargo do Governo Federal as aes que estavam
antes no Governo Estadual, esvaziando-o, e contrariando o papel
decisivo que exerceu no desenvolvimento gacho at ento. Com isso, a
partir de 1930, Governo do Rio Grande do Sul d continuidade ao
padro de acumulao regional, defasando a indstria gacha com
relao regio sudeste, centro econmico do pas (HERRLEIN JR.,
2002).
De modo geral, Herrlein Jr. (2002) considera que entre 1920 e
1950, a economia gacha experimentou o processo de desconcentrao

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industrial e crescimento da produo. Em fins da dcada de 1950, com


a integrao do mercado interno brasileiro, e o consequente aumento
da concorrncia entre os estados, o Rio Grande do Sul perdeu mercado
no sudeste com a intensificao da concorrncia capitalista do
mercado nacional, regionalizando-se ainda mais. Um problema foi
determinante, sobretudo nas duas dcadas aps 1930: o esgotamento
da fronteira agrcola impossibilitava a expanso agropecuria,
conduzindo pequenos produtores migrao para o oeste catarinense
(FONSECA, 2009). Nesse sentido, as relaes do planejamento
nacional para com este Estado, passam tambm pela intensificao
concorrencial e a consequente perda de dinamismo econmico, j que
concentrava seus investimentos no sudeste do pas. Porm, dado que
a economia gacha s tem unidade na articulao com a economia
brasileira, e que com a centralizao governamental intensificam-se
os laos de interdependncia e complementaridade inter-regional,
ocorre a impossibilidade de desenvolver-se autonomamente (SOUZA,
1984, apud DALMAZO, 1991).
Na dcada de 1940, intensifica-se o processo de planejamento
gacho, e segundo Dalmazo (1992, p. 13), com a funo de orientao
econmica da industrializao, periodizado pelo autor como um tipo
de planejamento setorial entre 1940 e 1955 e por um tipo de
planejamento global entre 1956 e 1974, a fase do planejamento setorial,
inserida na chamada industrializao restringida brasileira, foi
caracterizada por uma nova forma de racionalizao dos recursos
pblicos, em que foi possvel centralizar as decises do Estado
Regional e orientar suas aes no processo de industrializao gacha,
que foi de profunda repercusso, segundo Dalmazo (1992). Atravs do
planejamento, foi possvel obter recursos internos, de bancos oficiais e
tambm drenar recursos do Governo Federal para o Rio Grande do
Sul, transformando questes estaduais e regionais em questo
nacional. Os investimentos foram principalmente para a produo
bsica de insumos, bens e servios, como energia eltrica e sistema
porturio, interveno direta e modernizao do sistema agrcola,
auxiliando tambm na reproduo do operariado, atenuando as perdas
salariais e mantendo os custos da reproduo social (DALMAZO,
1992).
J o segundo perodo, de planejamento global, caracterizou-se
pelas grandes obras de infraestrutura para a economia gacha,
realizadas juntamente ao Governo Federal, consolidando os processos
de integrao e centralizao poltica para a livre movimentao do
capital (DALMAZO, 1992, p.134). Foi uma experincia que revelou a

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grande diferena existente entre um plano definido, com objetivos e


metas, e as aes planificadas, em que os instrumentos e as variveis
bsicas, como a poltica econmica e os recursos, no so controlados.
Segundo o referido autor, a dimenso de tais fatores conduziu
simplificao na forma do planejamento estadual, concentrado, neste
perodo, na capacidade de negociar e articular com o Governo Federal,
atravs da gesto poltica, da formulao de diagnsticos e da
organizao e do controle das finanas estaduais para drenar e atrair
recursos e investimentos do Estado e de capitais privados
(DALMAZO, 1992, p. 135).

A atuao da SUDESUL nas polticas de planejamento


econmico para o Rio Grande do Sul
Assim como na questo regional, o todo no pode ser
compreendido como apenas a soma das regies, a economia nacional
no pode ser compreendida como a soma e participao de cada estado
nessa economia.
A questo est na subordinao do Rio Grande do Sul
economia brasileira, que eventualmente pe So Paulo hierarquizando-
se ao nosso Estado, mas sabendo-se que aquele tambm est
subordinado ao todo. O problema no o centro hegemnico; a questo
est na totalidade e na relao dela com as suas partes (SOUZA, 1983,
p. 171).
Assim, cada estado e cada macrorregio se inserem nesta
lgica de subordinao aos movimentos maiores, coordenados pela
totalidade do Estado brasileiro, comandados por So Paulo, o centro
dinmico do processo de acumulao. As polticas de desenvolvimento
e o pensamento com que a SUDESUL trabalhou, inserem-se nessa
lgica, e so demonstrados em alguns documentos da autarquia. Em
um deles, especificamente, publicado em 1974, a autarquia considera
que o desenvolvimento regional fica condicionado por alguns fatores,
como os recursos destinados pelo governo federal; as vantagens de
aglomerao e as economias de escala que favorecem as regies mais
desenvolvidas; a tendncia de concentrao no ncleo das atividades
econmicas do sistema, desfavorecendo as regies perifricas; e, por
fim, a integrao econmica e social que impe s atividades
econmicas das regies perifricas, modificaes de comportamento
(BRASIL, 1974).
Neste sentido se caracterizavam as intenes da autarquia para
com a macrorregio sul. No contexto do esgotamento da fronteira

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312 Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional

agrcola sul-rio-grandense, o sudoeste do Rio Grande do Sul, por estar


localizado na rea da SPVERFSP, j vinha sendo estudado pela
instituio desde seu primeiro plano, apresentado dias antes de sua
extino, assim como a Bacia da Lagoa Mirim e a regio Noroeste do
Paran. Eram regies de atividade econmica predominantemente
agropecuria, que tinham suas produes afetadas por problemas
como inundaes, secas e eroso, e assim, os estudos, planos e projetos
para estas regies visavam o melhor aproveitamento da rea para
aumento da produtividade (BRASIL, 1967). Isso porque, segundo a
autarquia, coube regio sul ser predominantemente uma grande
supridora de alimentos e matrias-primas, e produtora crescente de
bens manufaturados intermedirios (MINISTRIO DO INTERIOR,
1978a, p. 5).
Definido o papel da regio na economia nacional, a SUDESUL
buscaria coordenar a ao federal na rea, buscando atender, atravs
do auxlio ao planejamento estadual, os interesses nacionais.
A tnica do planejamento estadual
centra-se nos seguintes aspectos: no
ataque a certos pontos de
estrangulamento da industrializao a
exemplo de grandes projetos de
infraestrutura -; no soerguimento de
setores decadentes principalmente na
produo de insumos bsicos e
abastecimento urbano -; e na criao de
novas oportunidades dinmicas de
investimentos so exemplos as obras
que aprofundam a integrao nacional e
projetos de forte interesse nacional e que
trazem vantagens locacionais
(DALMAZO, 1991, p. 372).

Era esse o principal papel da SUDESUL, compatibilizar as


aes das trs esferas governamentais federal, estadual e municipal
, visando atender aos interesses nacionais. Desta forma, desde 1968,
foram desenvolvidos estudos bsicos e atividades tcnicas, na rea que
abrangia as Bacias Hidrogrficas do Rio Ibicu e da margem direita do
Rio Quara, totalizando 52 mil Km, tendo sido a rea denominada de
Sudoeste-1. Porm, aps os primeiros estudos, decidiu-se incluir a
totalidade dos municpios, que antes pertenciam sub-regio apenas
em parte, facilitando assim a anlise dos dados municipais e

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aumentando a rea de abrangncia para aproximadamente 72 mil Km,


formado por 19 municpios (BRASIL, 1974). Segundo um documento
publicado pela SUDESUL em conjunto com a Fundao de Economia e
Estatstica (FEE), a sub-regio possua 24,4% da superfcie
agropastoril do Rio Grande do Sul, participando com apenas 15,1% do
Valor Bruto de Produo do Estado. A maior parte era de produo
animal e derivados (62,1%), e a rea de pastagens ocupava 90% da rea
total da sub-regio (BRASIL, 1974).
Alm disso, estudos da superintendncia constataram que as
transformaes na composio setorial do produto interno no Brasil,
aps 1950, foram mais intensas que na regio sul, ou seja, o
crescimento do setor industrial do pas, em detrimento do setor
agrcola, foi maior do que a transformao ocorrida na regio sul.
Concluiu-se que isso ocorreu devido ao maior crescimento agrcola
nesta regio que no cenrio nacional, reafirmando, segundo a
instituio, a consolidao histrica da insero regional na economia
brasileira, segundo a qual coube regio sul ser predominantemente
uma grande supridora de alimentos e matrias primas e produtora
crescente de bens manufaturados (MINISTRIO DO INTERIOR,
1978a, p. 5). Para explicar esse processo histrico, a superintendncia
destaca, no mesmo estudo, a questo da concentrao industrial na
regio cafeeira, e a dependncia que tinha o setor industrial sulista da
agricultura.
Com o crescimento do pas e o consequente aumento da
demanda por alimentos, o processo de expanso da fronteira agrcola
se fortaleceu nacional e regionalmente. Na regio sul, as pequenas
propriedades foram fundamentais, apesar da pouca mecanizao,
trabalho familiar e depredao do solo e das matas (sendo a
depredao na poca, uma preocupao mais pela queda da
produtividade que pela questo ambiental) (MINISTRIO DO
INTERIOR, 1978a). Diante dessas questes, com o objetivo de
aumentar a produtividade, iniciaram-se entre 1969 e 1970, estudos
sobre pedologia, geologia, hidrologia, climatologia, sociedade e
economia rural (MINISTRIO DO INTERIOR, 1972).
Em 1971, aps os estudos por solicitao do MINTER, a
SUDESUL assumiu o Sudoeste-1 como um de seus projetos sub-
regionais prioritrios, com o objetivo de criar um processo de
desenvolvimento integrado na zona da campanha gacha, baseado em
atividades hidroagrcolas (SENADO FEDERAL, 1975). Para tanto,
efetivaram-se em 1972 dois protocolos. O primeiro foi firmado entre o
Ministrio da Agricultura, o Governo do Estado do Rio Grande do Sul e

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a SUDESUL, com o objetivo de compatibilizar aes para a execuo


do projeto, constituir uma Junta Diretiva para dirigi-lo e homologar a
escolha do municpio de Alegrete como rea pioneira. O segundo
protocolo buscava a perfeita conjugao de esforos das entidades
signatrias, visando implantao do projeto, e foi firmado entre
todas as instituies que participavam do Grupo Consultivo (BRASIL,
1974). Foi neste mesmo ano que a SUDESUL passou a transferir seus
estudos s instituies que progressivamente iam se encarregar de
continuar a execuo dessas operaes: Ministrio da Agricultura,
Secretaria de Agricultura, ASCAR (Associao Sulina de Crdito e
Assistncia Rural), universidades, prefeituras, associaes e sindicatos
rurais, estabelecimentos de crdito, cooperativas e demais rgos
responsveis pelo desenvolvimento local, ficando com a SUDESUL a
coordenao, como caracterstica de um rgo-meio (MINISTRIO DO
INTERIOR, 1972).
Entretanto, quando o Projeto Sudoeste-1 foi aprovado, as suas
atividades j estavam encaminhadas. A partir dos estudos realizados
anteriormente, foi elaborado o Plano Diretor, tendo sido programados
dois projetos-piloto e o projeto de desenvolvimento. Os projetos-piloto
foram montados em So Pedro do Sul, para atividades agrcolas, e em
Santa do Livramento, para pecuria. J o projeto de desenvolvimento,
terceira etapa do Plano Diretor, teve implantao no municpio de
Alegrete, que era considerado o mais representativo da regio, com
vistas a encontrar um modelo bsico de desenvolvimento vlido para
toda a regio (MINISTRIO DO INTERIOR, 1972).
A agropecuria na rea da sub-regio consistia principalmente
na pecuria extensiva em campos de pastagem natural, com gado de
corte e ovinos para produo de l, seguida pela produo de arroz em
reas irrigadas, e na produo de trigo e milho no irrigados em
terceiro lugar (BRASIL, 1974). Para o problema da estiagem,
resultados do Projeto apontados pela SUDESUL foram proporcionados
por poos-teste implantados na rea, atravs dos quais foi possvel
conhecer os 20 bilhes de metros cbicos de gua subterrnea a uma
profundidade de at 160 metros, com recarga anual suficiente para a
implantao de at 3 mil poos, com vazo mdia de 100 mil litros por
hora, o que possibilitaria regio uma reserva de gua para at 8 anos
de completa estiagem (MINISTRIO DO INTERIOR, 1972). Para a
produo de trigo e milho, a superintendncia apontava o fomento do
governo federal, que visava, com o aumento da produtividade
brasileira, reduzir a sua importao.

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Atravs do Centro de Estudos e Pesquisas Econmicas da


Universidade Federal do Rio Grande do Sul, foi realizado em 1975 um
estudo que objetivava montar um sistema simplificado de
planejamento e avaliao para o Projeto Sudoeste-1. Ainda neste
mesmo ano, realizou-se, com a Fundao Padre Landell de Moura
(FEPLAN), um programa em que se produziriam cursos
radiofonizados para promoo e educao da populao do meio
rural de Alegrete, buscando o apoio e mobilizao da populao para
os objetivos do PS-1. Esses programas seriam transmitidos
diariamente, durante 15 minutos, atravs da emissora local e abordaria
temas relativos agricultura e pecuria (SUDESUL, 1976). Em nota
divulgada no jornal carioca Jornal da Manh, em 1971, o
superintendente da SUDESUL, Paulo Afonso de Freitas Melro,
considerava que:
Mais que um simples projeto de
desenvolvimento, o projeto de Alegrete
uma verdadeira revoluo na tcnica de
desenvolvimento integrado, de vez que,
com a implantao de novas tcnicas
agropastoris numa rea representativa,
acumular experincia, treinar pessoal,
aumentar conhecimentos da populao
rural e tudo isso poder ser empregado
na extenso do programa aos demais
municpios do Projeto Sudoeste-1
(RAPOSO, 1971).

Dados os problemas de produtividade da regio, o projeto era


realmente algo inovador, que aumentaria a rentabilidade daquelas
terras. Porm, percebem-se neste discurso do superintendente, alguns
desses projetos que eram uma base para manter a hegemonia do
sistema poltico ditatorial do perodo, sobretudo para uma
Superintendncia como esta em que seu modelo de desenvolvimento
estava mais centrado na explorao de recursos naturais para atender
ao mercado nacional, que o desenvolvimento propriamente dito.
Por outro lado, alguns dos trabalhos produzidos pela SUDESUL
foram fundamentais para estudos posteriores sobre alguns dos
problemas do sudoeste rio-grandense. Um dos estudos de maior
relevncia neste sentido foi o Diagnstico sobre a presena de areais
na regio sudoeste do Rio Grande do Sul, publicado em 1975. Neste
documento, os tcnicos da SUDESUL identificaram areais nos

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316 Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional

Municpios de Quara e Alegrete, apresentando uma anlise geral do


fenmeno de eroso na rea (GOMES; CARVALHO; BARBOZA, 1990).
Segundo Bellanca (2002), baseado na data e no ineditismo do
documento, acredita-se que seja o primeiro trabalho a tratar do
problema dos areais.
Ainda com os recursos financeiros proporcionados pelas altas
taxas de crescimento econmico da primeira metade da dcada de
1970, entre 1974 e 1976 foram instaladas novas Unidades Operacionais
(a primeira havia sido a de Alegrete), sediadas em Santa do
Livramento, Jlio Castilhos, So Gabriel, Uruguaiana, So Francisco
de Assis, So Vicente do Sul e So Pedro do Sul e somaram ento oito
unidades em operao (MINISTRIO DO INTERIOR, [197_]). Dada
constatao de que cerca de 50% da capacidade dos matadouros
frigorficos do Rio Grande do Sul estavam fora da sub-regio, foi
decidido implantar em Alegrete um matadouro frigorfico por
iniciativa da Cooperativa Rural Alegretense Ltda., estando sendo
construdo, j em 1974, por intermdio do Projeto Sudoeste-1 (BRASIL,
1974). Desta forma, at 1976, os resultados alcanados pela SUDESUL
apontados pela prpria superintendncia foram: a reduo da
mortalidade de bovinos em 0,7 pontos percentuais, o aumento da
produtividade da pecuria bovina de corte, devido ao manejo adequado
de pastagens melhoradas empregadas, de 56 para 290 Kg de peso vivo
por hectare ao ano. Na agricultura, a rea de lavoura teria crescido
116% em apenas um ano; teriam sido assistidas 660 propriedades
rurais e obtido crditos, concedidos pela rede bancria, para projetos
destinados ao setor (SUDESUL, 1976).
Porm, iniciada a crise econmica na segunda metade dos anos
1970, a proviso de recursos para o Projeto Sudoeste-1 passa a ser
reduzida. Em 1976, os recursos destinados seriam to somente para
manuteno das atividades que j vinham sendo desempenhadas, de
modo que a implantao de novas Unidades Operacionais como estava
previsto, no poderia ser realizada, nem tampouco garantir o
funcionamento dos poos-teste de Alegrete. Nesse ano, o recurso
recebido foi aproximadamente 58,89% abaixo do programado
(MINISTRIO DO INTERIOR, [197_]). No so muitos os projetos de
cunho mais social que aparecem nos documentos da SUDESUL, e tm
ainda descries muito vagas do que se tratavam realmente. Em 1976,
por exemplo, a autarquia publicava que 750 pessoas, distribudas em
150 famlias, seriam atendidas em programas de bem-estar social
(SUDESUL, 1976). Mas em um perodo em que a disparidade de
rendas entre ricos e pobres aumentava, havia arrocho salarial, e o

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Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional 317

crescimento econmico era colocado como objetivo primordial, fica


difcil definir o que seria para esta instituio um programa de bem-
estar social.
Analisando a trajetria da SUDESUL, possvel perceber que
no fora criada por tenses polticas e sociais, como no caso da
SUDENE. Porm, enquadrava-se na mesma diretriz em que durante a
Ditadura Militar objetivavam as polticas de desenvolvimento regional:
assegurar a viabilidade e a prosperidade do sistema econmico
vigente na forma concebida pelos governantes sem, entretanto,
alterar as estruturas polticas e sociais, mantendo o status quo (IANNI,
2009, p. 240). Segundo documento escrito pela autarquia e publicado
em um peridico da Fundao de Economia e Estatstica em 1974:
Como no poderia deixar de ser, o
tratamento diferenciado segundo o
nvel de desenvolvimento e as
necessidades de cada regio.
Considerando a situao da regio sul,
no seria justificada uma poltica de
incentivos como a do Norte e Nordeste,
que viabiliza a instalao de indstrias
que, em outras condies, no
encontrariam vantagens locacionais
naquelas regies (BRASIL, 1974, P. 116).

Por superintender uma regio j de considervel


desenvolvimento, rica em recursos naturais estratgicos ao Governo
Federal, buscava o melhor aproveitamento das potencialidades, das
oportunidades socioeconmicas de que dispunha a regio,
engajando-a ao projeto nacional de desenvolvimento de
industrializao brasileira (SENADO FEDERAL, 1975). Em outras
palavras, enfatizava o papel da regio sul como fornecedora de bens
primrios ao mercado nacional, e seu projeto de desenvolvimento (se
que se pode chamar assim), era aumentar a produo desses bens em
um momento em que o crescimento da economia aumentava a
demanda por eles.
Nos ltimos documentos publicados pela SUDESUL, o PS-1 j
nem aparecia mais como projeto da instituio. Foi o primeiro sub-
regional a ser criado, e o primeiro a ser extinto. Na dcada de 1980, o
sudoeste do Rio Grande do Sul se inclua no planejamento da autarquia
atravs do Programa de Audes e Poos, que inclua tambm o norte
do estado e o oeste catarinense. E para a campanha gacha, o sudoeste-

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318 Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional

1, eram utilizados estudos desenvolvidos pelo PS-1. J que era o


perodo em que a SUDESUL passava a justificar sua existncia, para
evitar sua extino, que acabou por ocorrer em 1990.

Consideraes finais
Com esse estudo, foi possvel constatar como a relao entre o
planejamento nacional e estadual e o papel desempenhado pela
SUDESUL se desenvolveu no Rio Grande do Sul atravs do projeto
Sudoeste-1. Em primeiro lugar, percebe-se que a SUDESUL no
possua um projeto de desenvolvimento propriamente dito. Com o
objetivo de coordenar a ao federal na rea, sua atuao se resume a
aproveitar ao mximo as potencialidades da regio. Ela fazia parte de
uma tecnoestrutura estatal: esfera de poder, na qual possvel
verificar, mais do que em qualquer outra, o intercmbio e a
metamorfose do poltico em econmico, e vice-versa (IANNI, 2009, p.
295). Ou seja, com o discurso poltico de desenvolvimento da regio, a
SUDESUL atuava, buscando a mxima valorizao do capital, atravs
da explorao de seus recursos naturais, acomodando interesses e
promovendo crescimento econmico.
o que podemos perceber, atravs da anlise de seus
documentos, e os discursos tpicos da poca, como este que segue,
trecho de uma palestra proferida pelo Ministro do Interior Gen. Jos
Costa Cavalcanti (rgo ao qual a SUDESUL estava subordinada) em
1971:
Embora relativamente prspera, com
renda equivalente a 18% do montante
nacional numa rea inferior a 7% do
territrio brasileiro, a macrorregio
compreendida pelos Estados do Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul no
poderia ser deixada ao sabor de sua
marcha espontnea, em termos de
regio. Tivesse o Governo decidido no
intervir no seu progresso de crescimento,
este possivelmente prosseguiria, mas a
um maior custo. Pagaramos o preo da
lentido, do desacerto de medidas
isoladas, de gastos paralelos, da no
melhor aplicao de recursos e,
sobretudo, de desencontradas polticas

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de desenvolvimento (MINISTRIO DO
INTERIOR, 1972).

Atuando na maior parte de sua existncia sob ditadura militar,


a SUDESUL estava inclusa em um perodo em que a prtica de
planejamento governamental era mantida dispondo de um amplo
controle sobre todas as variveis polticas, o que s havia ocorrido h
duas dcadas sob a ditadura de Vargas (IANNI, 2009). Assim, a
instituio atuava tambm atravs de pequenos projetos de
ideologizao dos ideais impostos pelo Estado para a regio. desta
forma, controladas as objees aos projetos da SUDESUL, e toda
crtica que poderia ser desenvolvida sobre ela, que ela aparecia como
uma superintendncia de desenvolvimento, quando nem mesmo um
projeto de desenvolvimento possua.
Neste sentido, a SUDESUL aparece, alm de parte do aparelho
de reproduo da hegemonia das classes dominantes (GOULARTI
FILHO; ALMEIDA; CARDOSO, 2012), como uma instituio que
dentro do objetivo mximo de valorizao do capital intrnseco ao
planejamento econmico capitalista, organiza e hierarquiza a produo
da Regio Sul na articulao com a economia brasileira. Permanecem
as desigualdades, por vezes amenizadas, mas sempre mantidas. Os
espaos que carregam essas estruturas so ainda muito distintos, e
mesmo sendo alterados pelo desenvolvimento da ao humana,
mantm caractersticas especficas que subordinam e so
subordinadas pelas outras instncias sociais, determinando e sendo
determinadas pelo processo histrico de desenvolvimento (SANTOS,
2002). Sendo a economia nacional o locus onde se processa o
movimento geral do capital, ela mesma que determina a apropriao
do valor e distribuio da produo do valor nas atividades produtivas
departamentais (bens de capital e bens de consumo), determinando
tambm na integrao gacha economia nacional, as relaes
hegemnicas nesse estado (SOUZA, 1983, 1984, apud DALMAZO,
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322 Revista Brasileira de Gesto e Desenvolvimento Regional

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