CRISIS Y REFORMULACION

DEL ESTADO DEL BIENESTAR

ReuN Gexc CoTRRELo
Catedrtico de Ciencio Poltica
U n iversidad Co m pl u te nse,
M ad r id

I. LA INTERVENCION DEL ESTADO DEL BIENESTAR

l. LA EVoLUcrN Hrsrnrcn

Si no estamos equivocados, la primera vez que se utiliza el trmino del <Estado

del bienestar)) es durante el imperio guillermino, concretamente, con el Vohtfahrss-
tat, de Bismarck'. Sin duda, sus manifestaciones tericas han de ir a buscarse en
los pro-6imT?e Louis Blanc sobre los talleres nacionales y sobre la funcin que
incumbe al Estado acerca de la regulacin del mundo del trabajo 2. Mas una cosa
son las formulaciones tericas, de las cuales
-y de muy diversa ndole- se encuen-
tra llena la historia del pensamiento poltico, sin que ello se haya traducido en for-
mas polticas concretas y otra muy'distinta son las realidades prcticas. A partir de
los aos ochenta del siglo xlx; el Reiclr guillermino estrena una considerable legis-
lacin social que incluye seguro de enfermedad, seguro de vejez, subsidios de desem-
pleo, etc. I

Probablemente, en la normativa social de aquel Obrigkeitsstaat, que haba pasa-

do a ser un Estado de bienestar, haba pesado tanto la seera figura de von Ber-
lepsch como la obra de Ia Verein fur Sozialpolitik y la de los socialistas de ctedra 3.
En el ltimo tercio del siglo xlx, Alemania es terreno abonado para la prctica de
lo que luego se llamar el <revisionismo)) en el movimiento obrero. En realidad, es
difcil concebir la obra de lr:lsli-ino es sobre el transfondo de ese incipiente
Estado alemn que, entre i?1iGas, vena a probar con hechos una de las tesis
ms calurosamente defendidas por Bernstein, la de que el capitalismo posee una no-
table capacidad de cambio, adaptacin y reforma.
Si la idea de que el Estado haba de intervenir en las relaciones econmicas pri-
vadas en condiciones de normalidad todava era combatida por los diferentes secto-
res de la ortodoxia liberal a principios de ese siglo, este combate comenz a perder
virulencia a partir de la intensa crisis del capitalismo en 1929. Por aquel entonces
result evidente algo que luego ha vuelto a ser cuestionado pero que se adverta co-
mo indiscutible, esto es, que la intervencin pblica todava era ms necesaria en

\f. h*.f.tido a la evolucin del Estado del bienestar en el artculo <Origen y desarrollo del Esta-
do del bienestar>>, Sistema, n.o 80/81, noviembre de 1987.
2 lbd., pp. 6-7.
3 lbd., p. 10.
20 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO S(]CIAL

condiciones crticas. Los aos treinta son aos de bsqueda de una solucin inter-
vencionista que estabilice un mercado errtico y unas sociedades convulsas. Los acuer-
dos suecos de Saltsjobaden, de 1932, son acuerdos entre particulares, desde luego,
concretamente entre lgasnltTtgs IJq igllgryl. Pero, al mismo tiempo, es evidente
que no se hubieran firmado sin la intervencin favorable del Estado a.
Las polticas intervencionistas y reguladoras del Estado comienzan a articularse
e mod ms deci-clidlen-iieilias fY Ool nitlmrigqno_r a partir de 1934.
Es suficientemente conocida la lucha qiitt-to=-Ue sosilr-lpresidnte Roosvelt
contra el Tribunal Supremo de su pas a partir dela National Recovery Act y su de-
claracin de inconstitucionalidad. Tambin lo es como el New Deal acab imponin-
dose en cuanto forma anticipada de keynesianismo prctico. En realidad la poltica
econmica del presidente Roosevelt era una va de conseguir el fenmeno de la de-
manda agregada que Keynes juzgaba nico remedio posible frente a la crisis del ca-
pital.
Posteriormente, los Frentes Populares de Francia y de Espaa en 1936, en espe-
cial el primero, pues el segundo se vio de pronto envuelto en una guerra civil que
impidi el despliegue de una poltica reformista, incorporaron a las ideas keynesia-
nas de la poca un conjunto de legislacin social que vena impuesta por las reivindi-
caciones de un amplio y fuerte movimiento obrero. En realidad, a su vez, las garan-
tas frente al despido libre, la limitacin de Ia jornada laboral, las vacaciones paga-
das y otras medidas de esta ndole, estaban ya pergeadas en las disposiciones de
carcter econmico-social de la constitucin de Weimar de 1919, en la llamada Ll/'irs-
chafsverfassung y tambin en la Consfitucin mexicana de Quertaro, de 19175.
La prcticas de la poca, en cierta cantidad de pases y circunstancias, coincidan
con las tesis y los remedios propugnados por Keynes en su Teoro General de la ocu-
pacin, el inters y el dinero . ;

2. E- spEcto EcoNMICo DEL EsrADo DEL BIENESTAR

En sntesis, la propuesta de Keynes vena a ser, como ha dicho algn crtico, una
especie de panacea. Keynes da la vuelta a la Ley de Say y afirma que la demanda
generala.o:lglta. En mo.
El descenso en la demanda produce un fenmeno de exceso de produccin. El proce-
so nicamente puede equilibrarse mediante un formato de la demanda, que permita
aprovechar de nuevo todas las capacidades productivas. Para ello, segn Keynes,
el Estado dispone de un mecanismo de suma eficacia a travs de los presupuestos.
En momentos de contraccin, el Estado ha de actuar como un geneladorli-er{eo
como-un mecnisrl de reguld-in,-a travs de su poltic motaria y'fiscal. Por
supuesro, la financiacin de las medidas de fomento de-l?emadaQ tivs de las
obras pblicas y tambin del gasto social) tienen tendencia a generar dficit pblico.

a Sobre los acuerdos de Saltsjbaden, vid. Jacques ARNAUD <El socialismo sueco>, Peninsula, Bar-
celona, 1971.
5 Fernando Sunez <Los derechos sociales en las constituciones>, en VV.AA., Constitucin y eco-
noma, EDERSA, Madrid, 1977.
r Vid. Eric Rorl, E/ mundo despus de Keynes,Mone Avila Editor, Caracas, 1969, pp. 96 y ss.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 2I
Hasta Keynes, la teora econmica tradicional y ortodoxa y la escuela clsica de
ia Hacienda Pblica haban venido considerando que financiar el presupuesro me-
diante el dficit era una prctica condenable y perjudicial para la salud del mismo
Estado 7. Sin duda, en el keynesianismo primitivo, si cabe expresarse de ese modo,
se supuso que el dficit no era tan malo, al fin y al cabo, sobre todo si se recordaba
que haba que compensarlo con los supervit de los <aos buenos>. Posterioemente
pudo comprobarse que las polticas reguladoras del mercado y consistentemente ex-
pansionistas del Estado acaban produciendo un dficit crnico con el que nos vea-
mos obligados a convivir en el contexto de un crecimiento sostenido. Al propio tiem-
po, el dficit pblico permanente tena tambin un leve efecto inflacionario que era
preciso aceptar como precio por una sociedad dinmica con un amplio potencial de
desarrollo.
A nuestro efectos aqu es irrelevante dilucidar si Keynes es un socialista ms o
menos consciente, como sostenan sus enemigos liberales ortodoxos o si era, en rea-
lidad, un terico del capitalismo particularmente esclarecido, como quieren sus crti-
cos izquierdistas. En el fondo, se trata de la ambigedad de toda la actitud reformis-
ta en su conjunto, esto es, de una manifestacin del intento de encontrar una (terce-
ra va> entre dos extremos y que constituir posteriormente el ncleo del Estado del
bienestar.
El keynesianismo no fue solamente una corriente renovadora de la teora econ-
mica clsica sino que aport muy en especial, la justificacin doctrinal del estado
intervencionista. En los aos treinta y, sobre todo, a partir de 1945, se tom una
serie de medidas en diversos pases, medidas que luego se unificaran en el modelo
del Estado del bienestar: las inversiones en obras pblicas en los Estados Unidos.
as como la legislacin reguladora de las relaciones laborales, la asistencia sanitaria
y, sobre todo, la citada National Recovery Act que contena, como ley marco, un
conjuntodemedidaspaffiygenerarempteo;lalegislacin
socialmente muy avanzada de los primersos meses del Frente Popular en Francia en
1936 (subsidios de paro, reduccin de la jornada laboral,,vacaciones pagadas); la,s
recomendaciones del Informe de Beveridge, en Inglaterra, en 1944, en especial la crea-
cin del National Health Service y la nacionalizacin de diversos sectores industriales
y de servicios, todo ello, por no citar sino los ejemplos ms significativos en la po-
ca, da la medida de una preocupacin generalizada que acabara formulando un mo-
Jelo de Estado que todos daran por supuesto algunos aos despus. y ello al mar-
en de los destinos que las medidas concretas sufrieran luego en diversas circunstan-
ias, desde la oposicin del Tribunal Supremo norteamericano hasta los avatares de
r Segunda Guerra Mundial en Francia e Inglaterra. En el caso de Alemania y aun-
ue no sea habitual citar el pas en el contexto del origen y desarrollo del Estado
:l bienestar, no hay duda, sin embargo, de que la poltica econmica dirigista de
. -arme y ocupacin de la poblacin aplicada por el rgimen nazi supuso una forma
de keynesianismo <militar)), por as decirlo. De hecho, 50 aos ms tarde, volver
a hablarse de este keynesianismo <militar> al calificar la aparentemente contradicto-

t Ja..t N{. BucnN,v y Marilyn R. FLowERs, Inrroduccin a la ciencio de la Haciendo Pblica,

EDERSA, Madrid, 1980, pp. 411 445. Mis concretamente, James M. BucxN y Richard E. WA6NER,
Dficit del sector pblico y democracia, Rialp. Madrid, 1983.
 22 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

ria poltica econmico-militar del presidente Reagan, de los Estados Unidos, basada
en reducir la intervencin del Estado en la economa y aumentar, al mismo tiempo,
los gastos en defensa, cuyo protagonista, es precisamente, ese mismo Estado que es-
t tratndose de reducir.
En cualquier caso, el modelo final que quedara a partir de 1945 y se consolidara
en el decenio de 1950, llegando a su plenitud en el de 1960, fue el del Estado provi-
dencia, que se ocupa de los ms desfavorecidos, garantizando su poder adquisitivo,
asegurndoles frente a las incertidumbres y cuidndose de que tanto ellos como su
descendencia tengan iguaidad de oportunidades; fue tambin el del Estado interven-
cionista, que regula el mercado por los ms diversos motivos: evitacin de la crisis,
legislacin antimonopolista, controles de precios, poltica de salarios, inversiones,
ampliacin de la base fiscal, etc.
Todo ello es Io que hoy llamamos Estado del bienestar, caracterizado por la eco-
noma mixta y la tentacin de la planificacin de la actividad econmica. Es ms,
durante una temporada, en el decenio de 1960, la economa del Esado del bienestar
lleg a estar planificada como jams so ninguno de los economistas clsicos I si
bien con la salvedad, que siempre se enunciaba, para soslayar la crtica conservado-
ra, de que se trataba de una planificacin <indicativa>, para distinguirla de la otra,
que era <imperativa>,

3. LR necste JURDICA

La substitucin del Estado liberal tradicional por lo que a partir de Heller vino
Ilamndose con carcter general ljg{g:p.iule se fue haciendo paulatinamente,
de acuerdo con la mudanza del s_e{rdgjnngtcg y moral de la poca. En verdad, este
cambio de la conciencia jurdico-moral del tiempo vino propiciado, sobre todo, por
la actividad del movimiento obrero. Concretamente, en Alemania, como hemos vis-
to, el Wohlfahr:lsiiait-hublera sido posible si no es gracias a la existencia de un
podereso y amenazador SPD. Sobre todo, la crtica marxista al concepto burgus
de igualdad ante la ley contribuy sensiblemente a un cambio de mentalidad impe-
rante en la poca, que se hara sentir en el proceso de justificacin del Estado.
De esta forma, los manuales de Derecho constitucional suelen tener como ejem-
plo del cambio que se produjo Ia recepcin en las constituciones de los derechos lla-
mados sociales y econmicos. Tanto la Constitucin de Quertaro, de 1917, como
la de Weima.-{9-1919, ambas citadas, colnen -isposiioes recldors de rela-
cio"es la9-olglg_!, por ejemplo r0. Esta inclusin de la Constitucin econmica es, en
trminos dogmticos, la consagracin como derecho pbliqo de lo que no se consi-
deraban hasta la fecha sino como relacionesliiiaie-o-ffias, como los contraros

8 Sobre la planificacin de las economas occidentales, vid. Geoffrey DEN'roN, Murray FoRsyrH, Mal.
colm McLexeN y PeR, Planeocin y poltica econmica en Gron Brelaa, Francio y Alemania, Siglc
XXI, Mxico 1970. En comparacin con la socialista, Charles BE'TTELHEIM, Problemc tericos y prdctt-
cos de la planiJicacin, Tecnos, Madrid, 1962.
e Hermann HELLER, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1947, pp.225 y ss.
lo Fernando Sunez: loc. cit.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 23

de trabajo y todas las dems circunstancias que constituyen las relaciones de produc-
cin. El entendimiento de la huelga como un derecho de los trabajadores implica
una concepcin casi revolucionaria de la existencia. Y, ms cerca de nuestros das,
el reconocimiento del derecho al trabajo, plantea problemas difciles de resolver en
el marco del mismo Estado social rr.
A todo ello debe aadirse el muy estudiado cambio en el modelo de la ley. Para
los tericos liberales, como para toda la tradicin poltica occidental la ley, es una
manifestacin de la necesidad racional, es decir, una norma dotada de universalidad
y abstraccin. Ahora bien, las exigencias de la poca hacen que las leyes en sentido
tradicional sean substituidas por <leyes medida>> (Massnahmengesetze) o leyes ((mar-
co)) 12. La justificacin del fenmIl eientra, o cree encontrarsel eir ia- lnti-
if,del proceglgi._4-o_p-a4amentado (siendo as que, para el gobierno, habitualmnte,
lGlin-a e-u.gncD Jn ei hecho de que, al ser la legislacin contempornea
necesariamente tcnica en buena parte lo nico sensato es hacerla competencia de
losjxo3Sgs, especie no necesariamente abundante y menos a disposiif li euer-
pos legislativos tradicionales. En estas consideraciones ha querido verse una crtica
a lo que se presenta como la quintaesencia del mundo contemporneo: el Parlamen-
ro. Crtica, sobre todo, por liue afe a la tendenciAAljcmrfo-a aGlutiie
competencias legislativas gracias a estas leyes medida/marco, razn por la cual, por
muchas precauciones que tomen los rgds l-i-latl-\6il;-cuanto a los procedimien-
tos de legislacin delegada, nunca sern suficientes. En el fondo, la faceta jurdica
del Estado social Estado social y democrtico de Derecho, como reza
-posterior
la vigente Constitucin espaola- as como su crisis vienen preanunciadas en la teo-
ra schmittiana del <Estado administrativo>>'3.
finiamb"-stalloii: elElo aet bienestar viene dado por la pre-
tensin, hoy generalizada, de que las normas constitucionales han de considerarse
como derecho positivo y son directamente alegables ante los jueces en la medida de
lo posible. La importancia de este criterio es incalculable ya que obedece a una pre-
rensin ltima de lo que podramos llamar <juridificacin de la poltica> (al fin y
al cabo, Elas Daz ha hablado del Estado social y democrtico de Derecho como
de la <justificacin de la transicin al socialismo>) e incide sobre uno de los aspectos
cruciales de la actual teora de los derechos fundamentales, esto es, la de si se cree
verdaderamente que todos los derechos hayan de tener por igual posibilidad de ha-
cerse eficaces. Al respecto viene estando clara la distincin que doctrinal y jurispru-
dencialmente se establece entre el derecho de libertad de expresin, por ejemplo, y
el derecho al trabajora. En el fondo, la insuficiencia del enfoque jurdico aislado del
Estado del bienestar o Estado social de Derecho se percibe claramente en la incapa-
cidad de encontrar una fundamentacin racional de la inclusin del derecho al tra-
bajo como directamente eficaz en un programa de cambio social. Es evidente que
este fracaso ha incidido de forma negativa en las posibilidades reales de algunas con-

r He tralado de pasada los problemas que plantea el derecho al trabajo en mi libro Del Estado del
bienestor al htado del malestar, Centro de Estudios Constituciona.les, Madrid, 1986, p. 169.
12 Erns FonsrxoF'F, El Ftado en la sociedad industrial, Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1975.
r3 Vid. Carl Scr'urltrr, Legolidad y legitimidad, Aguilar, Madrid, 1971, pp. l3-17.
ra R. Cncf CorARELo, Del Estado..., cit., pp. 169 y ss.
 AA DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCI/rL

cepciones recientes que se consideraban a s mismas como lneas renovadas del pen-
samiento jurdico, como la teora del uso alternativo del derecho.

4. LR FACETR POLTICA

El Estado del bienestar, surgido de la Segunda Cuerra Mundial, se configura co-

mo u n p gtqegl it rygj!9_gg4.fgJ-ioEef:Ilglal, o co nsens o socialdem crat a como
Io ha llamado Ralph Dahrendorf 15, si bien histricamente el pacto abarcaba mayor
cantidad de apoyos, No debe olvidarse que, ai fin y al cabo, la neconstruccin del
capitalismo bajo la forma de la <economa social de mercado>> en la Repblica Fede-
ral de Alemania, por ejemplo, fue en muy gran medida obra de la CDU16. En to-
do caso, ei pacto o acuerdo implicaba buscar una (tercera va>, ya mencionada, en-
tre el capitalismo liberal y el consumismo. La frmula tena que ser en este caso com-
paginar la existencia del mercado con su regulacin a efectos de impedir las crisis.
Igualmente trataba de establecer la base que permitiera aplicar polticas redistributi-
vas en pro de los sectores sociales menos favorecidos. En su aspecto poltico, la teo-
ra del Estado del bienestar es, en realidad, un intento de hacer real la democracia
poltica mediante una democracia econmica. En sta, la intervencin del Estado
es un factor decisivo. A causa de tal tarea en dos trminos, nada tiene de extrao
que pueda dividirse a su vez el Estado del bienestar en dos sectores o campos que
entre s ofrecen caractersticas muy distintas.
' De un lado, nos encontramos con el Estado asistencial en su forma ms pura,
equiparable por analoga con la condicin proletaria. Se trata aqu de una actividad
del Estado que no reporta ingreso alguno sino que, por el contrario, est orientada
a conseguir la mayor seguridad posibie para los sectores sociales menos favorecidos.
Esta faceta del Estado es la que se encarga de adjudicar el gasto social. Esta forma
de Estado-obrero, por as decirlo, trata de conseguir la mayor cobertura posible de
la poblacin frente a los imponderables existenciales. Cuenta, por tanto, con mante-
ner y ampliar la organizacin de la seguridad social, mitigar los efectos del desem-
pleo, etc.
Por otro lado, sin embargo, nos las habemos con una forma de EstadolT, QUC,
a diferencia de las anteriores, no est orientada exclusivamente al gasto, sino, tam-
bin a los ingresos y a la gestin econmica. Cabe hablar aqu de una figura del
<Estado-patrono)>. Este Estado-patrono, empeado en diversifica sus fuentes de in-
gresos y en hacer rentables las empresas y servicios pblicos es el que se aferra a la
idea de las economas mixtas o de gran expansin de los sectores pblicos.
Siempre dentro de la faceta poitica, debe sealarse que el Estado del bienestar
se concibe como un Estado fundamentalmente pluralista y democrtico. Tales de-
mocracia y pluralismo han conseguido no solamente acaba con el radicalismo y la

,, R^lph D""RENDoRF, Oportunidades vlrales, Espasa-Calpe, Madrid, 1983, pp. 145 y ss.
16 Vid. Geoffrey DeNroN et alii, op. cit., pp.23 y ss.
l7 He propuesto esta divisin del Estado a efectos analticos en Del Estado..., cit. Coincide, aunque
dreo que la mejora, con la divisin que hace Paul C. Mntr en Cuondo llega lo bancarrota al Estado,
Planeta, Barcelona, 1985. En <El Estado social, de hecho, son dos: un Estado que recauda y otro que
paga>, p.91.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 25

virulencia de los enfrentamientos polticos sino, tambin, en muy buena medida, aca-
bar con los enfrentamientos polticos mismos. Aqu pudiera residir una de las razo-
nes de la apata poltica que los estudiosos han detectado en Occidente desde el fin
de la Segunda Guerra Mundial.

II. CRISIS Y CRITICA DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Por razones de pura congruencia del discurso parece que haya que empezar ha-
blando primeramente de la crtica y luego de la crisis para estimular, por ltimo,
la evolucin de este fenmeno de crisis.

l. L pRrrvre RR cRTrcA
Los crticos primeros del Estado del bienestar son de dos rdenes principales: de
un lado, los viejos liberales que ya haban comenzado a defender la doctrina tradi-
cional frente a los claros signos de hipertrofia del Estado en los aos veinte de este
siglo 18 y que constituyen un autntic6 cGlaAod-o de la segunda postguerrare;
de otro lado, los marxistas, quienes tardan algn tiempo en identificar el Estado del
bienestar como un intento nuevo de reorganizacin del capitalismo 20.
La crtica del de los incon-
venientes y contradicciones en el Estado del bienestar que luego se esgrimirn en el
curso de los aos ochenta para pedir su desmantelamiento. El Estado del bienestar
no funciona sin un considerable grado de nacionalizaciones. AI mismo tiempo, re-
sulta que toda poltica de nacionalizaciones o de municipalizaciones es ruinosa, pues
las empresas pblicas son siempre deficitarias y ms caras que las privadas2r. Co-
iin Clark expuso que el Estado recurre invariablemente a la inflacin cuando sus gastos
superan el 25Vo de la renta nacional 22. El Estado del bienestar es, por lo dems, in-
:omprensible sin una poltica fiscal a la que cabe tachar de confiscadora. La excesiva
oresin fiscal agota los manaderos de la iniciativa privada, nica fuente real de ri-
;ueza en las sociedades y, en consecuencia, a la larga, es ruinosa 23. Se preanuncia
aqu en la rebelin fiscal de los ciudadanos que, no por ser comprensible como reac-
:in de cualquier colectividad de contribuyentes, deja de ser un fenmeno tpico de
.a crisis del Estado del bienestar. Est claro, finalmente, que nacionalizaciones, fis-
:alidad extensiva e intervencin arrolladora del Estado en todos los rdenes de la
:::ividad privada de los ciudadanos, producen un fenmeno complejo polticamen-

i Por ejemplo, Ludwig von Mtses, Liberolismo, Unn Editorial, Madrid, 1982.
t En especial, a raz de la aparicin de la famosa obra de Friedrich Hnvex, Camino de servidum
.';- .{lranza. Madrid. 197 (1.'ed., 1944).
:r-DFlee-o;-li?t-lGT'os sesenta no es completamente visible esta idea, esto es, hasra la formula-
:-. 3el <neocapitalismo> o de la teora del capitalismo monopolista. Una de las primeras obras al res-
,:::-. es la de Paul C. Benx y Paul M. Swrezv, Monopoly capitat, Penguin, Harmondsworth, l98.
: \-id. Ludwig von Mrsrs, op. cit., p.99.
:: Cir. por Friedrich Hauex, Losfundamentos de la libertod, Unin Ediorial, Madrid, 1982, p. 438.
-. lbid., pp. 122 Y ss.
26 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

2a. El Estado
te hablando, al que resulta difcil seguir llamando <Estado de Derecho>
del bienestar, siempre segn esta crtica, es, en verdad, una forma subrepticia del
Estado socialista que va imponindose poco a poco en ei curso de la evolucin eco-
nmica y poltica de los Estados occidentales.
Del otro lado, la crtica marxista, a la que tambin puede llamarse tradicional,
pone de manifiesto cmo el Estado del bienestar, lejos de ser una forma cualitativa-
mente distinta del Estado en el modo de produccin capitalista, es un producto tpi-
co de ste, si bien presenta formas nuevas cuya explicacin tiene que ver con la crisis
particular del Estado en la sociedad capitaiista. En efecto, el origen de la nueva fr-
mula es la obstinada tendencia de la tasa de ganancia a descender y la necesidad im-
periosa de contrarrestaria. No se niega que el Estado dei bienestar haya sido, en par-
te, producto de las luchas y reivindicaciones dei movimiento obrero, pero tambin
ha sido resultado de la dinmica intrnseca del capitalismo. Para que ste subsista,
es necesario que una instancia suficientemente respetada por todos administre el ex-
cedente en inters de toda la clase capitalista pues, de otro modo, sta se subdivide en
25. La crtica del Estado
facciones enemigas que no consiguen ponerse de acuerdo
del bienestar desde esta perspectiva mrxista enlaza tambin, sin someterla a revi-
sin y sin rechazarla, con la teora del hundimiento del capitalismo y la de la cri-
26

sis general de este modo de produccin. Algunas de las determinaciones acuadas

por los marxistas en los primeros momentos de crtica
la del estado del bienestar dan
fe de esta dependencia, tanto en el contenido como en la periodizaci6n. Bastar con
recordar todos los anlisis acerca del <neocapitalismo> o del <capitalismo tardo>.

2. LA CRISIS

La crisis del capitalismo, que, por acuerdo general, se inicia en l9'73 y da comien-
zo a una nueva etapa en el desarrollo tecnolgico de la humanidad a la que llama
ya la <segunda revolucin industrial>, plantea problemas nuevos para los cuales ha
sido preciso encontrar soluciones nuevas que, sencillamente, han roto Ios marcos po-
lticos conceptuales del pasado y obligan a replantear todo el procedimiento de pro-
duccin terico-poltica en Occidente.
Lor precedentes de la crisis se dan entre 1971 en que Richard Nixon, en-
-ao
tonces presidente de los EE.UU., devala pingro-gldlaff9t*lJ9lypS9$-flgtu-
cin libre- y 1973 2?. En su evolucin, la crisis reviste una forma complicada en la
==-.--.--\_^
--1. vid- H"yEx, Camino..., cit., p. ll0.
25 <lt should be noted that such restrictions on formal autonomy (de los agentes econmicos, N. M.)
may promote the substantive rationality of capitalism, through recognition of the substantive interdepen-
denc among economic agents and promotion of their collective interest at the cost of their particular
interest>, Bob Jessop, The capitalist Stdl, Martin Robertson, Oxford' 1982' p. 234-
2 Vid. las observaciones rispecto a la teora marxista clsica en Boris Fnxxpl-, Beyond the State?
MacMillan, Londres, 1983, pp. 172 y ss.
27 Incidentalmente, la floticin del dlar tiene una importancia decisiva en la explicacin de los fe-
nmenos posteriores que no suele tenerse suficientemente en cuenta. Nixon adopta la medida
para salva-
l posicin d preeminencia de la moneda norteamericana de los acuerdos de Bretton Woods,
euardar
-trUir iorqu. y" cmienza la presin japonesa y germano-occidental secons a hacerse insoportable e los
""rtu"i ir.titacionales. Vid. Miihael . itione y Charles F. Snsel, The industrial divide, Basic
y
otr. u.uu york, 1984, p. l7l. Ello genera, sin embargo, una sensacin de mayor inseguridad un
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 27

que juegan diversos factores, cuyos aspectos ejercen funciones diferenciadas despus
de la organizacin del sistema poltico y econmico de los paises occidentales y, por
influencia de stos prcticamente en todo el mundo. El repentino encarecimiento de
ios productos energticos oblig a abaratar la produccin por necesidades de com-
petitividad no rebajando el costo de otros factores productivos, como los salarios,
cual hubiera sido la tendencia del capitalismo tradicional ante una amenaza de crisis
rv con lo cual, incidentalmente, no hubiera hecho otra cosa que acelerar dicha crisis)
sino incrementando la productividad del trabajo a base de acelerar los procesos de
automocin y robotizacin de las empresas. El resultante aumento de la productivi-
dad y del trabajo a su vez, apareci acompaado de dos fenmenos concomitantes
imprevistos de graves consecuencias a medio y largo plazo: uno fue la revolucin
de las nuevas tecnologas, que hizo dispararse los ndices de paro en todas las econo-
mias y otro el de la definitiva ruina de los pases productores de materias primas
(entre ellos, tambin, los paseb productores de petrleo) que se vieron repentina-
mente endeudados ms all de Io que razonablemente podrn afrontar. A su vez,
estas dos manifestaciones de crisis coincidieron con el momento en que se pudo com-
probar que el planteamiento sobre el que estaba basado el Estado del bienestar era
fiscalmente inviable 28.
De este modo, los aos del decenio de 1970 se escalonan en varias etapas que
comienzan con una situacin de estancamiento e inflacin (lo que se denomina por
entonces Staglflation), siguen con otra de lento despegue de la produccin y creci-
miento de la tasa inflacionista, la reduccin de la inflacin y el comienzo de un pro-
ceso recuperatorio hacia 1978. Hacia esas fechas de fines del decenio, las diversas
medidas de poltica econmica aplicadas parecen haber dado los resultados previs-
os. Se trata de polticas de ajuste, de austeridad salarial, de restricciones monetarias,
de reconversin industrial y de deliberada orientacin de la actividad productiva ha-
cia eso que se llama <sectores punta> de la economa, esto es, aquellos en que la
rentabilidad del capital es mxima y a plazos ms breves y que ofrecen mayores posi-
bilidades de salir airosos del aumento de competitividad en los mercados internacio-
nales. Con esta batera de medidas se produce una pintoresca situacin a partir d
1981'/1982, en la que, si no cabe hablar de crisis manifiesta en sentido clsico, s es
evidente que la economa internacional funciona bajo el impeding doom de una re-
cesin mundial cuyas consecuencias nadie puede prever. En el curso del decenio de
1980 no se mantuvo el estancamiento, pero la verdad es que el crecimiento ha sido
menos que moderado y en ningn caso las cifras de la OCDE volvieron a registrar
las magnitudes de los indicadores de crecimiento alcanzadas en los aos 1950 a
l9'702e. Por otro lado, es cierto que los pases occidentales, singularmente Estados

mayor descenso de los precios de las materias primas del mundo, que los productores de petrleo no quie-
ren soportar, sobre todo cuando se percatan de la importancia estratgica de su producto a raz de la
guerra de Yom Kippur.
28 Al respecto, tras las revueltas de los contribuyentes en algunos estados de los Estados Unidos, la
obra que dejar clara la situacin ser la de James O'Coxtoa, La crisis fiscal del Estado, Pennsula, Bar-
celona, l98l (1.' ed., en ingls, 1974).
2e Latasa de crecimiento real del PIB en los pases de la OCDE fue del 5,1 por cien de media en
el decenio de 1960, de 3,4 por cien de media en el decenio de i970 y de i,35 en los aos ochenta. Fuentes:
Jos Luis Frro, <Patrn dlar, cambios flexibles y crisis econmica internacional>>, en Papeles de Eco-
 28 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

Unidos, Gran Bretaa, ltalia, Francia, han conseguido reducir la inflacin a lmites
aceptables, pero no asi el paro, que se ha mantenido en tasas muy elevadas en todos
los pases de la OCDE sin que sean halageas las perspectivas de que disminuya
en un futuro a corto o medio plazo r0. Debe aadirse a todo lo anterior la continui-
dad en las convulsiones del comercio internacional, que no solamente ponen de ma-
nifiesto la escasa operatividad de los acuerdos internacionales, como el GATT, sino
que tambin cuestionan ia eficacia de las polticas econmicas adoptadas en el mar-
co de Estados nacionales cuya soberania se ve hoy considerablemence mermada en
estos y otros aspectos diversos.
En realidad, no es exagerado decir que nos encontramos ante una crisis de es-
tructura generalizada, de gran gravedad, que no slo replantea todo el orden polti-
co, social y econmico en Occidente sino que, como sagazmente haba sabido ver
Gunder Frank en su momentolr, afectaba por igual y en condiciones de alteracin
a los pases socialistas. La nueva crisis estructural del capitalismo se manifiesta
en cuatro rdenes de distinta magnitud, alguno de los cuales ya ha sido mencionado
con anterioridad.
En primer lugar, estn producindose nuevas formas de acumulacin del capital,
a travs de la transnacionalizacin de ste y del incremento creciente de la competiti-
vidad internacional 32. La trasnacionalizacin de capitales incide en una forma muy
negativa en las posibilidades de recuperacin de las economas del Tercer Mundo
que, gravadas por una deuda asfixiante, se nos aparecen como unas economas cada
vez ms descapitalizadas al tiempo que, paradjicamente, genera unos enclaves de
riqueza y productividad tambin en la periferia del mundo tradicionalmente indus-
trializado, concretamente, por ejemplo, en el caso de los llamados <<cuatro pequeos
dragones>, de Corea del Sur, Taiwn, Hong Kong y Singapur.
La trasnacionalizacin y la inestabilidad de los llamados mercados internaciona-
les producen alteraciones tan fuertes en los flujos del capital y los mercados finan-
cieros que ponen en peligro casi de continuo todo el sistema monetario internacional
y mantienen permanentemente la amenaza de un crk burstil generalizado rr.
En tercer lugar, las condiciones anteriormente descritas, han obligado a implan-
tar nuvas tecnologas en el proceso productivo que, a corto plazo, han generado
elevadas tasas de paro. Puede ser, como sealan los partidarios de esta teora, que
el paro quede luego absorbido en las nuevas lneas de produccin que abren estas
mismas nuevas tecnologas 3a. En verdad, tal cosa nos dice la experiencia a la vista
de lo sucedido en otros momentos de la historia de la humanidad en que se han im-
plantado tecnologas aforradoras de mano de obra, pero, por la misma razn, tam-

noma Espaola, Confederacin Espaola de Cajas de Ahorros, Madrid, 1985. Tambin, Andr GuN-
pen FnNr, La crisis mundial (2 vols.), vol. I, Bruguera, Barcelona, 1979, p.74.
30 De hecho, si hay algo en un reciente estudio de Gciran Therborn, ello es que no vemos nada claro
por qu unos pases sufren ms paro que otros. Cf. Gran TxeneonN, llthy some popls ond more unem-
ployed than others? The strange paradoxex of growth and unemployment, Yerso, Londres, 1986.
3r Andr GuNoen FRANK, op. cit., p.286.
32 El primero en sealar la novedad del fenmeno, que nosotros sepamos, ha sido O'CoxNoR, con
su Accumulotion crisis, Blackwell, New York, 1984.
3r Felix Ror,cryN, <What next?>, en New York Review of Books, Nueva York, diciembre 1987.
3a Manuel CsrpLLs et alii, El desafo tecnolgico. Espoa y las nuevas tecnologas, Alianza, Ma-
drid, 1986, p. 172.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 29

bin resulta plausible la imagen de un sistema econmico y poltico en el que se haga

posible aprender a convivir en un futuro a medio y, quiz,largo plazo con tasas
ele-
vadas de desempleo, un desempleo estructural por exceso p.i.nun.nt. de mano de
obra. El proceso de informatizacin y robotizacin del aparato productivo parece
ir ms deprisa (empujado por las necesidades de acumulacin del capital) que aquel
otro por el cual se generan nuevos puestos de trabajo.
En cuarto lugar, la aplicacin generalizada de estas nuevas tecnologas, conjun-
tamente con la intensificacin de la competitividad est dando como resultado una
forma de crecimiento econmico que ya se plantea como antittica y claramenre in-
conciliable no ya con la mejora de las condiciones medioambientales del planera,
sino con su mera conservacin. Por primera vez en la historia de la humanidad, sta
se enfrenta con la verosimilitud de su extincin por causa de un desastre ecolgico.
A la vista de todo lo anterior, parece razonable sostener que [a crisis del modo
de produccin y de su forma de Estado plantea un grave problema de reformulacin
de la actividad poltica en la poca contempornea. Sobre ello volveremos en la rer-
cera parte de este trabajo.

3. L NuvR cRTrcA

La prolongada crisis actual del capitalismo ha venido a coincidir con una intensi-
ficacin de la vieja crrica llberal (y una reqqvirclq:g1ggl d_e.le_gr_qrxista) al Estado
del bienestar.llieilnte-fs=-dItselrvadriimo Giriu.riii.o o-jo la forma
i
de dos ((neos)) es mucho menos sorprendente de lo que habitualmente se aduce. En
efecto, este auge se fundamenta en el expediente de ilegitimidad que obtiene el neo-
conservadurismo al hacer al Estado del bienestar, en su formacin programtica so-
cialista, directo responsable de la crisis. El neoconservadurismo echa mano de las
viejas observaciones liberales que resebamos en el apartado 2. I y aade alguns
nuevas r5. Entre los argumentos antiguos se halla el de que las empresas y servicios
pblicos estn necesariamente mal administrados y son deficitarios. Incluso se ha
cuantificado esta caresta por encima de los vaticinios de Clark que sealbamos ms
arriba. Segn la Ley de Savas, las empresas pblicas cuestan dos veces ms que las
privadas para igualdad de rendimiento 16. Igualmente, la protesta contra la excesi-
va fiscalidad se ha generalizado hasta convertirse en un clamor universalmente com-
partido en contra del excesivo gasto pblico. A su vez, la costurnbre keynesiana de
financiar ese gasto mediante dficit pblico se considera hoy como el principal dre-
naje de la actividad privada y suscita acerbas crticas entre los empresarios y entre
los tericos de la Hacienda Pblica por lo que stos consideran su irritante heterodo-
ria fiscal r?.

Los argumentos nuevos esgrimidos contra el Estado del bienestar tienen bastante
consistencia y obligan a buscar una respuesta tambin nueva que no se reduzca a

15 He estudiado los principales argumentos neoconservadores en <Socialismo y

neoliberalismo>>, en
\'\'.AA.,Nuevos horizontes tericos pora el socialismo, Sisema, Madrid, 19g7.
16 Sobre la Ley de Savas, vid., Cuy Sonuex, La solucin liberal, Espasa-Calpe,
Madrid, 1985, p. 155.
17 James M. BucsNx y Marilyn R. FLowERs, op. cir.
30 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

negar obstinadamente unos hechos asimismo muy obstinados. En lo esencial, estos

argumentos sealan las disfuncionalidades ms evidentes de la faceta asistencial del
Estado del bienestar: concretamente, la dinmica poltica de un gasto pblico impa-
rable en sociedades democrticas r8; el carcter antiigualitario y contraproducente de
3e; la funcin desmovilizadora de la asis-
unas polticas originariamente igualitarias
tencia social {; la generalizacin de las prcticas fraudulentas en las relaciones in-
dustriales que, en realidad, no hacen ms que seguir el ejemplo del principal fraude
en nuestras sociedades, que es el sistema pblico de la seguridad socialar.
Tanto los argumentos antiguos renovados como los nuevos tratan de probar, co-
mo se ha dicho arriba, que la responsabilidad de la crisis recae directamente sobre
la gestin del Estado del bienestar y que, en el fondo, dicha gestin destruye los me-
canismos del mercado, los nicos que han demostrado ser capaces de asignar racio-
nalmente los recursos a2. La nueva crtica constituye el venero terico de la prctica
poltica conservadora en Europa y procura recomponei las condiciones del Estado
liberal, como se observa en la elaboracin doctrinal de la teora de la decisin racional.

III. LA REFORMULACION
La revisin de la poltica del Estado del bienestar ha de hacerse teniendo en cuen-
ta la doble faceta en que ste se articula: la del Estado interventorl la del Estado
asistencial4].Lasdosfacetasguardanunu.Ju.'
sabjdfptodas las formas del Estado del bienestar, tienen el mismo peso. As, mien-
tras en Europa el Estado interventor ha generado poderosos sectores pblicos de la
economa que han ido paralelamente a la ampliacin de las funciones pblicas asis-

,t ,rEl r.r"lt.do de la filosofa poltica y econmica de estas ltimas dcadas es bien patente: el sec-
tor pblico extiende hoy sus dominios ms all de lo que resulta deseable para muchos y es causa de una
ineficiente asignacin de recursos que es preciso corregir>, Jos R. AlvnnEz RENDUELLES, <<El excesivo
crecimienro d;l gasto pblico>, Papeles de economia espaola, n.o 27,1986, p. 153. Vid.' igualmente,
el n.o monogrfico de esta publicacin dedicado a El dfict en las economas occidentales, n.o 24, 1985.
Asimismo, l propio J. R. Alvnnz RENDUELLEs (comp.), La dindmica del gasto pblico, Instituto de
Estudios Fiscales, Madrid, 1974, con trabajos de importantes especialistas en la materia.
39 Sigue siendo Hayek quien sostiene del modo ms contundente que la ruptura del principio de igual-
dad ante-la ley en funtin de un espiritu igualitario que, para garantizar la igualdad general, fomenta
el trato desigual, produce un efecto de injusticia y falta de seguridad. Vid. F. A. Hvex, <Prevalecer
el ideal democrtico? en VV.AA., La prxima confrontacin, Eudeba, Buenos Aires, 1981' p. 34'
4 <Negar responsabilidades por las acciones individuaies es quiz la ms daosa consecuencia mo-
ral del creiimiento del gobierno, se hace difcil culpar a cualquiera por cualquier cosa; ello produce a
la larga una sociedad sin culpas en la cual lodos los daos son pagados por el gobierno>, Ma.r Hanr-
wer-r-, <Podemos eludirlo?, en VV.AA., La prxima'.., cit.' p. 74.
ar'Mllton Friedman afirma que la seguridad social no es, en verdad, un <fondo colectivo>>, sino una
(carta que se transmite en cadena>. Milton y Rose FntsoltN, Libertad de elegir, Grijalbo, Barcelona,
1980, p.
-En 150.
ai defensa del mercado se ha escrito ltimamente mucho. Una de las ms interesantes, si bien no
de las ms recientes, y que atribuye al mercado no slo virtudes de repano nacional, es la de H. B. Ac-
roN, a moral del mercado, Unin Editorial, Madrid' 1978'
: Aunqu. parezca extrao, hoy se da una aceptacin casi general de ambas facetas. La parte asis-
tencial no a pianteado nunca problemas de verdad; s, en cambio, la parte intervencionista, que, sin
jefe de la patronal alemana:
embargo, ha cabado por ser aceptada. Oigase lo que deca el malogrado
;R"i" inconcebibie una total-abstencin del Estado respecto de la economia>, Hanns Martin SCHLE-
te*.o lbertad como modelo social,Instituto de Estudios de Administracin Loca.l, Madrid' 1980' p' 75.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 3I

tenciales, en el caso de los Estados Unidos y de Japn, el Estado asistencial no ha

coincidido con dichos sectores pblicos de la economa, si bien ello no quiere decir,
sin embargo, que no haya sido una intensa intervencin estatal en los mecanismos
econmicos privados de la ms diversa ndole. Esto explicara, entre otras cosas, c-
mo ha sido posible que, en un caso como el de los Est4dos Unidos, la prctica inexis-
tencia del sector pblico de 14 qco_4oma_se_!ray4 cgmptniado in lrfpneacin-ile
L que se llama el <keynesianismo militar> a travs de los intensos gastos de defenia
qu, en el fondo, -bli-a-llb-a ms arriba, constituye una poltica econmica
parecida a la practicada por Hitler en el perodo de rearme de Alemania.

I. Rpcosoe rAcIN DEL ESTADo INTERVENTOR

En lo que se refiere al Estado interventor, parece haber un acuerdo general en

Occidente, entre las fuerzas conservadoras y socialistas, acerca de la necesidad de
reducir sus funciones y de restablecer una relacin entre economa y mercado de un
sistema capitalista ms libre. En el caso de los conservadores, esta conviccin viene
dada por la mera congruencia con los principios; en el caso de los socialistas, se ori-
gina en la experiencia y la presuncin de la imposibilidad de mantener polticas in-
rervencionistas nacionales en el marco, ya mencionado, de una soberana limitada
a causa de la evolucin de los mercados internacionales. En lo referente a la prctica
el ejemplo tpico es el cambio de poltica econmica del gobierno socialista francs
a partir de 19834; en lo referente a la teora, el ejemplo, tambin ms tpico es el
del gobierno socialista espaol, cuya poltica econmica ha sido de la ms pura orto-
doxia de ajuste econmico oJ.
El acuerdo generalizado de reconsideracin de la faceta interventora del Estado
del bienestar implica intensos procesos de <desresularizacin>. ..ofg{iIt-Jq- ,-. '

duccindelapresinfiscal,ffi..p.og.uma,como
sF e,-dGi;Eusta en er que coil-ncien-TdilsFrzas polticas convencidas
de que es necesario ((sanearD la economa y por tal cosa debe entenderse la necesidad
de que las empresas incrementen de nuevo sus beneficios, para lo cual es preciso que
se flexibilicen las regulaciones que determinaban el rgimen de las relaciones labora-
les; lo cual permite, claro est, hacer un uso de la mano de obra ms ajustado a la
lnea de beneficios de la empresa privada; igualmente es preciso
-o tal cosa se
supone- que aumente la liquidez al servicio del sector privado, esto es, que se mul-
ripliquen y abaraten los crditos a dicho sector, especialmente los procedentes del
Estado. En la poltica de reajuste, el Estado interventor que es, tambin, en buena
e
los galtos slariles. Uno de las aspectos ms curiosos de la actividad del Estado
;:^=.--:---\+
del bienestar e es-le terreno es cmo ha intervenido de modo oblieatorio en la oolti-
'

{ Un buen estudio sobre este cambio y, en general, sobre las polticas econmicas en Francia en Jack
He.vweno, The State and the Market economy, [ndustrial Patriotbm and Economic Inlemenlion in Fron-
ce, Wheatsheaf Books, Brighton, 1986.
a5 Un interesante estudio de esta poltica econmica desde un punto de vista crtico, Jos E. Sevllr
Se oun, Economa poltica de la crisis Espaola, Critica, Barcelona, 1985.
 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

ca de salarios (fijando unilateralmente el de sus propios empleados, cuya capacidad

de negociacin es baja y poniendo, as, un lmite a la negociacin de los convenios
colectivos) en tanto que su actuacin ha sido meramente indicativa, sino ya exhorta-
tiva en poltica de precios a los que se ha dejado libres para que busquen su lnea
de quilibrio tras unos aos de inflacin en Io que de este modo (de modo inflacio-
nario) contrarrestaban los efectos negativos de las subidas salariales en el anterior,
producindolos, sobre todo, en el exterior en la medida en que el encarecimiento de
los productos incida de modo negativo en la competitividad de las empresas.
En este contexto de reajuste del Estado intervencionista, lo que todas las fuerzas
polticas han buscado y, en parte, conseguido, ha sido una solucin de la crisis si-
guiendo lo que se ha llamado la <lgica del capital>, sobre todo en la medida en
que el <saneamiento ecOnmicO>>, salvo en contadas excepciones, como en el CasO
de Suecia, no ha ido acompaado de una exigencia de contraprestaciones de ningn
tipo a ese mismo caPital.
El modelo de solucin de la crisis va acompaado de una alteracin perceptible
en la estructura de clases de las sociedades industriales avanzadas y del correspon-
diente cambio de mentalidd. La estructura de clases pone al descubierto lo que est
ya conocindose como <sociedad de dos tercios>
6,
esto es, una sociedad compues-
ta por una reducida minora que goza de un nivel de vida elevado, una mayora aco-
modada que se beneficia de las polticas liberalizadoras y fiscalmente restrictivas de
los gobiernos conservadores y unos sectores tambin numerosos, pero no mayorita-
47.
rios. menos favorecidos, a los que algunos autores vienen llamando <<infraclases>
Esta sociedad de los <dos tercios> indica, en realidad, un cambio en las alianzas ca-
ractersticas de los Estados del bienestar en el sentido de que las clases medias han
transferido su colaboracin de los sectores de trabajadores a aquellos otros que re-
presentan los puntos de vista empr.esariales. En el fondo, tambin, se trata de la ge-
neralizacin del sistema del <capitalismo popular>, frmula que puede ponerse en
prctica por vez primera merced a las. polticas de privatizacin actualmente impe-
rantes en todos los pases occidentalesi Ello, a su vez, incide en un cambio de menta-
lidad en la poca contempornea. La existencia de amplios sistemas de asistencia so-
cial de todo tipo permite suponer que las sociedades industriales avanzadas podrn
seguir progresando en el futuro previsible admitiendo tambin altas cotas de paro
estructural, sin que sea preciso suscitar en la mayora de la poblacin movimientos
especialmente dedicados a la prctica de la solidaridad'

2. LN SITUCIN DEL ESTADO ASISTENCIAL

Las crticas al Estado asistencial han sido particularmente acerbas por cuanto no
solamente se le imputaba una actividad dilapidadora y, por lo tanto, ruinosa para
el conjunto de la economa (lo nico que puede garantizar el progreso) sino tambin

6Un comentario sobre los tres tercios de la sociedad en Josep Ptco, <Repensar el socialismo>, en
Debats, Valencia, marzo 1988.
a7 Vid. Jos Flix Tezxos, <El socialismo y los nuevos movimientos sociales>, en VV.AA., Nuevos
horizontes..., cit., PP. 153-154.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 33

una tendencia imparable a abrir el camino a prcticas y polticas socialistas. As, en

muchos pases, en los que se daba un poderoso Estado asistencial, se han reducido
bastante la prestaciones sociales de la ms diversa ndole.
Sin embargo, es fcil percibir que, a pesar de todo, la faceta del Estado asisten-
cial es la que ha conseguido resistir con mayor xito los ataques contra el Estado
Cel bienestar. No hay duda de que el leitmotiv de la crtica neo-conservadora ha sido
el desmantelamiento del estado asistencial; pero tampoco puede haberla respecto del
hecho de que ste ha conseguido mantenerse sin sufrir erosiones de mayor conside-
:acin. Tres razones pueden esgrimirse para contribuir a la explicacin de este fen-
:teno:
En primer lugar, la existencia de un fuerte Estado asistencial ha mitigado consi-
jerablemente los efectos sociales nocivos de las polticas de reconversin
industrial
je los pases occidentales. El complejo sistema de seguridad social, subsidios
de pa-
:c y de otras prestaciones sociales ha permitido que pudieran aplicarse polticas de
::conversin de las empresas y de flexibilizacin de las condiciones contractuales de
:rabajo que, de no existir aquellas previsiones, hubieran suscitado conflictos sociales
.. . seguramente, polticos.
En segundo lugar, los beneficios del Estado asistencial forman parte de lo que
: -.dramos llamar la <conciencia moral de la poca>. Prcticamente todos los servi-
:.os pblicos asistenciales y gratuitos o gestionados con precios polticos, son into-
:"'les. Pueden admitir junto a s otros servicios privados de Ia misma naturaleza,
:e:o no parece posible proceder a su desmantelamiento. La vigente Constitucin es-
:aola proclama el carcter de servicio pblico de la seguridad social. Pero esta coe-
,.:siencia supon una tpica relacin de oferta y demanda en un mercado libre.
En tercer lugar, el Estado asistencial es una tpica reivindicacin suprapartidista
:: un contexto poltico democrtico en el que, probablemente, carece de verosimili-
: - I la idea de que algn partido que ataque de frente a esta forma de Estado puede
:.f,onerse. El ya citado libro de Stockman supone el reconocimiento explcito del
:::unfo de esta poltica democrtica en la que los polticos deben su carrera y los par-
,..luaS SU triunfo a la oferta de una ampliacin myor de las prestaciones sociales.-
Ahora bien, que el Estado asistencial haya resistido las tentaciones y medidas de
::-snantelamiento y que haya conseguido mantenerse relativamente inclume no quie-
:: :ecir que se encuentre en su mejor momento. Antes al contrario, cuestionado casi
: :: :odas las fuerzas polticas, se encuentra en una curiosa situacin de impasse: d,e
-:" -ado, no se atreve a seguir ampliando su accin, como estaba previsto en su teora
- :iiicativa originaria, por temor a incurrir en decidido conflicto con las fuerzas po-
:.--3s que lo ven con desconfianzaas y, de otro, tampoco puede mantenerse en la
::::tvidad, pues ello contradice su misma razu de ser.
E n el fondo, cada vez es ms claro que la nica forma de resolver el impasse y,
:- :r:smo tiempo, ser de utilidad a la resolucin de la crisis, es recomponer el pacto
: : :::;o que dio origen al Estado del bienestar en los trminos contemporneos.

L. 'oli.i,ud de que el Estado abandone el intervencionismo en economa es hoy generari zada.En

: i -.: r . . os procesos de privatizacin y desregulacin persiguea ese abstencionismo estatal. El lugar cl-
:: ::. ,Esado mnimo> sigue siendo Robert Nozlcx, Anarchy, Stote and IJtopia, Basil Blackwell, Nueva
-. :-.:

--'

j:',..;", , z. '/- :.. ,/.,,,)iZrV 7;:.lg-

 34 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

3. EI- NuevO PACTO POLTICO

El restablecimiento del acuerdo entre el capital y el trabajo ha de presentar nece-

sariamente unas ofertas y unas exigencias, todo io cual ha de ser la materia de la
negociacin para llegar a un acuerdo.
',En cuanto a ias ofertas, inciuyen la aceptacin del aumento permanente de pro-
ductividad mediante la aplicacin de las nuevas tecnologas. El proceso de cambio
de estas nuevas tecnologas es tan considerable y se da sobre el trasfondo de una con-
ciencia progresista occidental tan sensible a las actitudes de rechazo inercial de nues-
tras sociedades a las innovaciones tecnolgicas (en especial cuando tienden a trans-
formar hbitos tradicionales de existencia) que prcticamente nadie se atreve hoy
a refutar la necesidad de sacar el myor partido posible a las posibilidades que ofre-
cen los avances tecnolgicos ae.
La segunda oferta anuncia la flexibilizacin del Estado intervencionista en mate-
ria de relaciones laborales. Las medidas abarcan desde la facilidad para el despido
de trabajadores excedentes, hasta la participacin del Estado en la generacin de pues-
tos de trabajo (a travs de medidas especiales, de desgravacin para aquellos empre-
sarios que contraten ciertos tipos de trabajadores, etc.), pasando por los contratos
laborales por perodo limitado y la reduccin o exencin de la cuota empresarial de
los gastos de la seguridad social.
'La tercera oferta hace especial referencia al modo en que las izquierdas han con-
siderado siempre las relaciones con los sectores pblicos de la economa, ya que, en
realidad, supone la disposicin a devplver al mercado a sectores enteros de la pro-
duccin y los servicios cuando unos y otros puedan ser gestionados con mayor renta-
bilidad y ms eficacia para los consumidores y usuarios que desde el sector pblico.
Dos argumentos suelen esgrimirse en contra de una poltica de prudentes desnacio-
nalizaciones."De un lado, se dice,'la existencia de un poderoso sector pblico de la
economa es una condicin imprescindible para una poltica de regulacin del mer-
cado y crecimiento equilibrado:'De otro, se recuerda que el programa de nacionali-
zaciones forma parte inseparable de la autoconciencia de la izquierda europea. Con
respecto al primero, debe tenerse en cuenta que la existencia de empresas pblicas en
situacin de mercado libre (aunque regulado) slo es sostenible en la medida en que
ajusten su comportamiento a la racionalidad de ese mismo mercado, por lo que no
se ve por qu habran de ser de especial ayuda a una poltica de planificaciones. El
Estado'ha de seguir conservando en su poder importantes sectores productivos y de
servicios y, adems, tampoco tropezara con mayores inconvenientes articulando la
poltica intervencionista por va normativa'. En lo que respecta al segundo argumen-
to, no puede olvidarse que lo que caracteriza a la autoconciencia de la izquierda es
la oposicin a Ia propiedad privada de los medios de produccin y que tambin ha
sido de siempre aspecto de polmica en Ia izquierda la propiedad estatal de estos mis-
mos medios de produccin. La cuestin reside en averiguar si las desnacionalizacio-
nes han de suponer forzosamente tambin privatizaciones 50.

a9 Respecto al obligado empleo de las nuevas tecnologias en todos los rdenes de la vida, vid. Ma-
nuel CnstrLt-s et alii, op. cit.
50 He ratado de sostener este punto de vista en R. Grnc Corrnelo, <El socialismo y los lmites
del Estado>, en VV.AA., El nuevo compromiso europeo, Sistema, Madrid, 1987.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR' 35

Respecto a las exigencias que haban de contrarrestar las ofertas para que se lle-
garaa un autntico pacto poltico, pueden citarse las siguientes: en primer lugar la
conservacin de la intervencin estatal en sectores claves de la economa para el de-
sarrollo de cada pas por muy diversas razones, bien por la importancia estratgica
general de dichos sectores, bien porque la cuanta de las inversiones necesarias para
abrir las lneas de produccin hacen imprescindible la intervencin de las autorida-
des pblicas en materia econmica y financiera. El ejempio del MITI japons, preci-
samente por lo que tiene de importancia en un Estado tpicamente poco intervencio-
nlsta, supone un modelo digno de estudio por otros pases occidentales.
En segundo lugar, el compromiso o nuevo acuerdo poltico debera contar tam-
:in con el acuerdo del capital en favor de un crecimiento productivo y generador
de puestos de trabajo y no solamente especulativo. La eficacia de este compromiso
sera tambin mayor si apareciera vinculado a algn tipo de institucionalizacin. A
3stos y otros efectos sera de inters que se desarrollase la figura del Consejo Econ-
nico y Social en aquellos pases en que est prevista, dotndose de mayores compe-
:encias de ordenacin de la economa en conexin con las correspondientes institu-
;iones legislativas.
Por ltimo, el nuevo acuerdo poltico habra de encontrar algn modo de vincu-
.ar los beneficios del capital con la poltica salarial, de forma que, en una poltica
ie ajuste'o austeridad, a la necesaria restriccin de stos se correspondiera con una
::rayor posibilidad de intervencin social en los mecanismos de reinversin y repro-
luccin del capital. Es relativamente incongruente hablar de democratizar la pro-
luccin sin afrontar la necesidad de que la sociedad intervenga en la administracin
e los recursos lenerados en el trabajo de todos.

J. LAS POLTICAS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Es razonable mostrarse de acuerdo con Gran Therborn, quien considera que

:i Estado del bienestar es una realidad histrica irreversible5r. Pero, al mismo tiem-
:o. debebbTe'lue ls-a-iitfd-espredie-ad;;Telacin al fenmeno son de
::es tipos, que vamos a resumir brevemente, como terminacin de este trabajo.
En primer lugar, se observa la polica que podemos llamar <conservadora)), que
::opugna la explotacin de las nuevas tecnologas aplicadas al proceso productivo,
::l omar ningn tipo de precaucin. Esta poltica conservadora confa en los meca-
:.:smos <naturales> del mercado para absorber los desajustes pasajeros que puedan
::oducirse en el funcionamiento ptimo del sistema. La base fundamental de la su-
:-'sicin es que las nuevas tecnologas, que pueden destruir empleo en un primer mo-
:tento, acabarn generndolo de nuevo, como ha sucedido con la aplicacin de otras
::;nologas en el pasado52. Esta proposicin, en efecto, da por supuesto que los fe-
.-rmenos en la historia humana se repiten de un modo mecnico y, si difieren, slo
: :tacen en un sentido puramente cuantitativo, sin considerar Ia posibilidad de que

:. Vid. Cran Turnuonru, <El sentido del proyecto socialista hoy y maana>, enVV.AA.. Lt nue-
, etc., cit., p. 125.
i: \'id. Manuel Csrsl-s et alii, cit., pp. 17l-172.
 36 DERECHO Y ECONOMIA EN EL ESTADO SOCIAL

tambin puedan transformarse en un sentido cualitativo. As, por ejemplo, ta polti-

ca conservadora no incluye en su visin de una salida de la crisis sobre la base de
un retorno a un sistema de libre mercado una gran consideracin de los factores me-
dioambientales, cuya importancia est siendo ya determinante en la formulacin de
Ias dems diversas polticas econmicas. Por lo dems, la aplicacin de los mecanis-
mos de las nuevas tecnologas y su promesa de generar nuevo empleo slo son razo-
nables sobre la base de que haya nuevos mercados para los productos. Al respecto,
sin embargo, las perspectivas son muy escasas )-a que los mercaios con capacidad
adquisitiva han alcanzado la saturacin en muchas lneas Ce produ;cion que siguen
siendo importantes, mientras que aquellos otros con escasa capaciCad adquisitiva
aparecen agobiados y asfixiados por la deuda. sin au:entl;as expecrariras de creci-
miento y desarrollo. No se ve, en consecuencia, como ha de audar a resoller [a cri-
sis un procedimiento tecnolgicamente ms avanzado de iabricar auromr'iles si los
mercados occidentales estn al borde de la saturacn f ios del Tercer \f undo care-
cen de capacidad para adquirirlos.
La poltica moderada propone una consolidacin dei Estado del bienestar me-
diante algunas medidas que, respetando e l conte nido original del Estado de dereqho
lo hagan avanz.a en la direccin redistributiva e igualiraria que es propia de aquI.
As, por ejemplo, la existencia de los fondos sindicales en Suecia constituye un buen
modelo de cmo es posible organizar el Estado del bienesrar, profundizando en su
intencionalidad originaria. Igualmente se ha propuesto encontrar frmulas para vin-
cular los salarios a los beneficios, como ya se ha venido haciendo en algunos lugares
del Japn 53. El inconveniente de la poltica moderada es que no parece tener res-
puesta preparada para los casos en Que alguna de las dos partes del pacto endurezga
su posicin basndose en factores polticos coyunturales y, por lo tanto, imprevi-
sibles.
La poltica adical, por su parte, pretende lo que podramos llamar una supe-
racin del Estado del bienestar, a base de hacer realidd sus propuestas origina-
rias. Algunos autores llevan su radicalismo, de ruz marxiana, a prever a
propugnar- una desaparicin del trabajo asalariado en un plazo ms o -incluso
menos bre-
ve araz de la aplicacin de las nuevas tecnologasra. Otras corrientes, que practi-
can un radicalismo menos filosfico y ms prctico y cotidiano, como el de los parti-
dos verdes europeos, propugnan la implantacin en Europa de un salario universal.
El inconveniente de las propuestas r.adicales es que, como suele suceder con el radi-
calisuro en general de nuestras'sociedades, tropieza con una barrera de incredulidad
entre siudadanos y votantes.

IV. DOS PUNTOS A CUISA DE CONCLUSION

El proceso de reformulacin del Estado del bienest4r, en estos o en otros trmi-
nos, depende, en lo esencial, de dos elementos que condicionan las posibilidades po-
lticas reales de las sociedades contemporneas.

" El ll"rn'do sistema shushin koyo. Yid. Martin L. WrrzvnN, The Share Economy. Conquering
Stadlation, Harvard University Press, Harvard, 1984, p. 77.
54 Adam Scuerr, <La segunda revolucin industrial, un nuevo reto para la idea del socialismo>, en
VV.AA., El nevo..., .cit.
 CRISIS Y REFORMULACION DEL ESTADO DEL BIENESTAR 37

De un lado, cuenta sobremanera la correlacin de fuerzas polticas y la claridad

de las ideas que vierten en los programas. Los cambios en la estructura de clases,
la consolidacin de la <nueva clase>>, el cambio en la importancia relativa y respecti-
va de distintas instituciones, como los sindicatos, Ias organizaciones patronales, los
partidos polticos y los nuevos movimientos sociales, obligan a un replanteamiento
radical de las estrategias polticas.
De otro lado, la situacin de la economa mundial y la importancia decisiva que
han llegado a tener los mercados internacionales y sus agentes mayores, como las
compaas multinacionales y transnacionales, plantea tambin problemas nuevos para
los que nicamente pueden encontrarse soluciones satisfactores si son nuevas. Es evi-
dente que, en el caso de Europa, por ejemplo, la situacin nueva requiere una activi-
dad poltica orientada al fomento de la integracin europea.