Elementos Conceptuales y Analiticos de L PDF

Citar como:
Pastor Albaladejo, G. (2014). "Elementos conceptuales y analticos de las polticas pblicas". En

Pastor, G. Teora y Prctica de las Polticas Pblicas. Valencia: Tirant Lo Blanch.
Captulo 1
Elementos conceptuales y analticos de las polticas
pblicas
Gema Pastor Albaladejo

Directora del Instituto de Ciencia de la Administracin
Universidad Complutense de Madrid
SUMARIO: 1. Introduccin. 2. El concepto de poltica pblica. 2.1. Las dificultades semnticas.

2.2. Las diversas interpretaciones acadmicas. 2.3. Clarificacin conceptual. Elementos cons-
titutivos de una poltica pblica. 3. Los tipos de polticas pblicas. 4. El ciclo de las polticas
pblicas como modelo de anlisis. 4.1. Fases o etapas del ciclo de las polticas pblicas. 4.2.
Ventajas e inconvenientes del ciclo de las polticas pblicas. 5. Variables analticas de las pol-
ticas pblicas. 5.1. Instituciones. 5.2. Actores. 5.3. Recursos. 5.4. Otras variables analticas. 6.
Conclusiones. 7. Bibliografa.
1. INTRODUCCIN
En palabras de Andr-Nol Roth (2008), la teora es como un mapa con el
cual se pretende simplificar la realidad para hacerla entendible: es una reduccin
extrema de la complejidad del mundo.
Sin embargo, a pesar de este sesgo infranqueable, no se debe obviar que los
fundamentos tericos de cualquier disciplina cientfica estn constituidos por un
conjunto de conceptos, de variables y de indicadores que permiten dar el sustento
lgico necesario para poder indagar, analizar, interpretar y explicar aquellos fen-
menos que despiertan el inters del investigador y que, por ello, se convierten en
su principal objeto de estudio.
Este captulo tiene como cometido examinar aquellos elementos conceptuales
y analticos que aportan un conocimiento terico bsico para iniciar la trayectoria
hacia el estudio y la comprensin de las polticas pblicas. Para lograr este objeti-
vo, su contenido se ha organizado en una serie de epgrafes, a los que se suma esta
parte introductoria. En el segundo apartado, se realiza una aproximacin al tr-
mino poltica pblica, destacando sus dificultades conceptuales semnticas
y acadmicas y proponiendo una definicin que engloba sus elementos cons-
titutivos. A continuacin, se exponen los diferentes tipos de polticas pblicas,
utilizando, para ello, una serie de categoras analticas (destinatarios, sector de
intervencin, coercin, etc.). El siguiente epgrafe se centra en el ciclo de las pol-
ticas pblicas, distinguiendo cul es la estructura de fases o etapas que propugnan
18 Gema Pastor Albaladejo
algunos autores, as como las ventajas y los inconvenientes de este enfoque. En

quinto lugar, se identifican aquellas variables independientes y dependientes que
contribuyen a explicar las polticas pblicas. Por ltimo, se concluye con un resu-
men que recoge los aspectos ms sustantivos del captulo.
2. EL CONCEPTO DE POLTICA PBLICA

Segn Dieter Nohlen (2008) sin el concepto no se obtiene resultado alguno
por lo que toda comunicacin cientfica seria debe comenzar por aclarar los
conceptos utilizados, ms an si se trata de sus conceptos claves. Teniendo en
cuenta este buen criterio, este epgrafe se destina a clarificar el concepto de pol-
tica pblica, por ser el objeto de estudio de este libro y a partir del cual giran sus
dems captulos, tanto los tericos como los empricos.
Definir qu es una poltica pblica no es un cometido sencillo, ya que el tr-
mino se encuentra sujeto a algunas dificultades semnticas, a lo que se suma que
los acadmicos e investigadores de esta materia tambin suelen diferir en sus opi-
niones con respecto a su significado. En este apartado, se abordan todas estas
cuestiones y se realiza tambin una propuesta conceptual que intenta englobar, en
cierta medida, todos los elementos constitutivos de una poltica pblica.
2.1. Las dificultades semnticas

La palabra poltica contiene una inherente dificultad semntica en el idioma
espaol. En el mismo vocablo confluyen tres acepciones distintas, que s se dife-
rencian en la lengua anglfona:
a) Polity. La poltica hace referencia a las instituciones estatales y, en concreto,
alude a la nocin de Estado como configuracin jurdico-poltica que fija las
reglas del juego en un territorio determinado.
b) Politics. La poltica se puede interpretar como aquellos fenmenos de lucha
por el poder, como el conjunto de tcticas, procesos y actividades que llevan
a cabo distintos actores (partidos polticos, grupos de inters, etc.) para al-
canzar y conservar el poder estatal.
c) Policy. La poltica se puede definir como un programa o curso de accin
gubernamental.
De estas tres concepciones de la poltica, el trmino policy es el que hace referencia
a la poltica pblica o a las polticas pblicas (policies). De ah que algunos autores
hispano-hablantes suelan recurrir a la denominacin de policy pblica (Guerrero,
1993) o de policies del Estado (Garca-Pelayo, 1977).
Elementos conceptuales y analticos de las polticas pblicas 19
Ms all de esta diferenciacin conceptual, no se debe obviar que existe una

estrecha relacin entre la policy y los otros dos trminos. Por un lado, las polticas
pblicas (policy) dependen del tipo de Estado (polity). Es ms, mediante las pol-
ticas pblicas se visualiza el Estado en Accin (Jobert y Muller, 1987); es decir,
se comprueba qu es lo que hace (o deja de hacer) para resolver determinadas
situaciones conflictivas y mantener la cohesin social.
Por otro lado, hacer poltica es hacer polticas, por lo que no se puede separar
el juego poltico (politics) de la accin pblica (policy) (Muller, 2002). Prueba de ello
es que en los procesos de elaboracin de cualquier poltica pblica se producen una
serie de negociaciones y de transacciones entre actores diversos, principalmente entre
aquellos que detentan el poder y forman parte de las instituciones (actores poltico-
administrativos) y los que defienden sus intereses y pueden verse afectados, en mayor
o menor medida, por las decisiones polticas (actores privados). Adems, los actores
que han accedido al gobierno suelen utilizar las polticas pblicas para mantener y
legitimar su poder, por lo que se han convertido en una parte fundamental del que-
hacer del gobierno (Lahera, 2004). De este modo, en la actualidad, el ejercicio de la
poltica (y del poder) implica necesariamente la creacin de polticas pblicas, por lo
que adquieren un carcter instrumental con respecto a la poltica.
2.2. Las diversas interpretaciones acadmicas

En el mbito acadmico tampoco hay un concepto nico y universalmente
aceptado de poltica pblica. De este modo, como se puede observar en la Tabla
1, existen mltiples y diversas interpretaciones del trmino. La mayor parte de
ellas identifican la poltica pblica con una accin gubernamental (Dye, 1987;
Heclo, 1972; Heclo y Wildavsky, 1974; Kraft y Furlong, 2007, 1980; Mny y
Thoenig, 1992; Peters, 1986; Somit y Tanenhaus, 1967; Thoenig, 1997; entre
otros). Sin embargo, algunas de estas definiciones slo hacen hincapi en este
elemento, adoptando, as, un concepto atrapa-todo (Dye, 1987; Heclo, 1972;
Somit y Tanenhaus, 1967). En cambio, otros autores apuestan por un significado
ms acotado y explicativo de poltica pblica, por lo que junto con su carcter
gubernamental incluyen tambin otros aspectos: la existencia de un programa
(Meny y Thoenig, 1992; Muller y Surel, 1998; Lasswell y Kaplan, 1950); los pro-
cesos o etapas que acompaan su elaboracin y desarrollo (Muller y Surel, 1998;
Thoenig, 1997); y su finalidad o pretensin de lograr el cumplimiento de ciertos
objetivos explcitos que inciden socialmente (Heclo y Wildavsky, 1974; Knoepfel
et al., 2007; Mny y Thoenig, 1992; Peters, 1986; Muller y Surel, 1998).
A pesar de estas divergencias conceptuales, todas las definiciones de la Tabla 1
tienen una caracterstica en comn: su concepcin incompleta del trmino poltica
pblica. En concreto, ninguno de los significados barajados incluye todos los elemen-
tos constitutivos de una poltica pblica (que se vern a continuacin) y, por lo tanto,
son denominaciones que slo responden de manera parcial a la pregunta qu es una

poltica pblica? Este interrogante se intentar solventar en el siguiente epgrafe.
Tabla 1: Definiciones de poltica pblica
Autor Definicin
Harol D. Lasswell Un programa proyectado de valores, fines y prcticas.
Abraham Kaplan (1950)
Albert Somit La totalidad de la accin gubernamental.
Joseph Tanenhaus (1967)
Hugh Heclo (1972) Curso de accin adelantado bajo la autoridad de los Gobiernos.
Hugh Heclo Una accin gubernamental dirigida al logro de objetivos fuera de
Aaron Wildavsky (1974) ella misma.
James E. Anderson (1975) Una secuencia intencionada de accin seguida por un actor o con-
junto de actores a la hora de tratar con un asunto que les afecta
() y son aquellas desarrolladas por cuerpos gubernamentales y
sus funcionarios.
Laurence E. Lynn (1980) Un conjunto especfico de acciones de gobierno que producirn,
por su diseo o por otras razones, una clase particular de efectos.
William Dunn (1981) Las polticas pblicas son una larga serie de opciones ms o menos
relacionadas (incluyendo decisiones de no actuar) hechas por cuer-
pos y oficiales gubernamentales.
Guy Peters (1986) La suma de las actividades de los gobiernos, bien por medio de una
actuacin directa, bien por medio de agentes, en la medida en que
tenga una influencia sobre la vida de los ciudadanos.
Thomas R. Dye (1987) Las polticas pblicas son todo aquello que los gobiernos eligen
hacer o no hacer.
Yves Mny Programa de accin gubernamental en un sector de la sociedad o
Jean-Claude Thoenig (1992) en un espacio geogrfico.
Jean-Claude Thoenig El trabajo de las autoridades investidas de legitimidad pblica
(1997) gubernamental y que abarca mltiples aspectos, que van desde la
definicin y seleccin de prioridades de intervencin hasta la toma
de decisiones, su administracin y evaluacin.
Pierre Muller Proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de
Yves Surel (1998) accin pblica, es decir dispositivos poltico-administrativos coordi-
nados, en principio, alrededor de objetivos explcitos.
Michael K. Kraft Curso de accin o inaccin gubernamental en respuesta a prob-
Scott R. Furlong (2007) lemas pblicos.
Peter Knoepfel Una concatenacin de decisiones o de acciones, intencionalmente
Corinne Larrue coherentes, tomadas por diferentes actores, pblicos y ocasional-
Frdric Varone mente privados cuyos recursos, nexos institucionales e intereses
Miriam Hinojosa (2007) varan, a fin de resolver de manera puntual un problema poltica-
mente definido como colectivo.
Fuente: Elaboracin propia a partir de la consulta de los autores citados en la Tabla 1.
2.3. Clarificacin conceptual. Elementos constitutivos de una poltica pblica

A pesar del pluralismo conceptual que acompaa al trmino poltica pblica en el
mbito acadmico, la mayor parte de los autores suelen manejar alguno o varios de
los elementos que permiten identificar y, en consecuencia, contribuyen a clarificar qu
es una poltica pblica. Estos elementos constitutivos son los siguientes: la presencia
de actores institucionales; la intencin de solventar un problema que ha despertado el
inters de las autoridades poltico-administrativas; la adopcin de decisiones dotadas
de cierta racionalidad acompaadas de las medidas necesarias para su ejecucin; el
propsito de cambiar u orientar los comportamientos o las conductas de grupos es-
pecficos; y la produccin de impactos en el sistema social y poltico.
a) La existencia de actores institucionales que generan y legitiman la poltica p-
blica. La poltica pblica se genera por una autoridad gubernamental investida
de potestad formal. En ese sentido, los actores que emiten la poltica deben
formar parte del sistema poltico-administrativo. Sin embargo, hay que tener
en cuenta que en los procesos de formulacin, implementacin y/o evaluacin
pueden llegar a intervenir, como de hecho ocurre, mltiples actores procedentes
de la sociedad civil (asociaciones, organizaciones no gubernamentales, empre-
sas, etc.).
b) La adopcin de decisiones, junto con las medidas necesarias para su ejecu-
cin. Una poltica pblica lleva necesariamente consigo la adopcin de un
conjunto de decisiones, ms o menos racionales y programadas, que implican
la seleccin, en un contexto especfico, de una serie de valores, de fines, de
objetivos, de medidas de actuacin y de recursos a corto, medio y/o largo
alcance que se destinan a dar respuesta a ciertos problemas identificados po-
lticamente como de inters pblico. En relacin con quin toma las decisio-
nes hay que matizar que deben estar formalizadas por actores instituciona-
les (elemento constitutivo anterior), aunque no se puede obviar que en estos
procesos pueden participar tambin otros actores externos al propio entorno
poltico-administrativo, que suelen ser los interesados o afectados por el pro-
blema a solventar. Por otro lado, Mariano Baena del Alczar (2000: 262)
considera que, aunque el ncleo de las polticas pblicas sea la decisin, no
hay poltica pblica propiamente hablando si no hay medidas de ejecucin.
De ah que las decisiones deban ir necesariamente acompaadas de sus medi-
das de ejecucin para que pueda darse realmente una poltica pblica.
c) La intencin de solventar un problema que ha sido introducido en la agen-
da gubernamental. El motivo principal de que las autoridades poltico-admi-
nistrativas decidan iniciar o continuar una poltica pblica es la existencia o la
persistencia de un problema que suele despertar su atencin y que consideran
prioritario en un momento determinado, por lo que deciden introducirlo en
la agenda gubernamental con la intencin de incidir o actuar sobre l para as

poder solucionarlo.
d) El propsito de cambiar u orientar las conductas o los comportamientos de
grupos especficos. Toda poltica pblica busca modificar u orientar la con-
ducta de grupos de poblacin especficos (target groups, o grupos-objetivo), ya
sea de manera directa o actuando sobre el entorno de tales actores (Subirats
et al., 2008: 40). Por ello, la mayor parte de las polticas suelen ir acompaadas
de una serie de actos formales o productos (outputs) que se destinan a los gru-
pos sociales que, se supone, originan el problema colectivo a resolver (grupos-
objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen los efectos negativos del
problema en cuestin (beneficiarios finales) (Knoepfel et al., 2007).
e) La produccin de impactos en el sistema social y poltico. Desde una pers-
pectiva causal, las polticas pblicas producen impactos o efectos en el sis-
tema social y poltico, ya que toda poltica pblica se realiza en el contexto
de un sistema poltico abierto (Baena del Alczar, 2000: 263), caracteri-
zado por las continuas y variadas relaciones de intercambio entre la esfera
poltico-administrativa y la sociedad.
En lo relativo a su impacto social, las polticas tienen un fuerte valor trans-
formador de la sociedad (Ban et al., 2008: 63), pues no slo facilitan la
transmisin de nuevos valores, sino tambin la modificacin de los existen-
tes. De este modo, la poltica pblica repercute inevitablemente en la vida
de los ciudadanos tanto de una manera directa (en sus comportamientos o
conductas) como indirecta (en su propia manera de interpretar la realidad,
en sus actitudes).
Adems de los efectos sociales, las acciones gubernamentales producen
tambin impactos en el sistema poltico, sobre todo porque a travs de las
polticas pblicas los gobiernos intentan responder a las demandas y las
necesidades de la sociedad para mantener as la cohesin social y garantizar
el efectivo ejercicio de los derechos de los ciudadanos (Pastor Albaladejo,
2012). Desde este punto de vista, las polticas pblicas se convierten en los
elementos ms visibles, cotidianos y familiares del sistema poltico para los
ciudadanos, son su objeto de valoracin continua y, por tanto, las que ayu-
dan a generar de manera directa e indirecta un grado u otro de confianza
en el sistema (Alcntara, 1994: 97). En consecuencia, la percepcin social
de la gestin gubernamental con respecto a los intereses de la ciudadana
(intereses generales), en un momento determinado, puede llegar a incidir en
la estabilidad del sistema poltico; es decir, puede tener un impacto positivo
(fortalecer) o negativo (debilitar) en su legitimidad.
A partir de la combinacin de todos estos elementos, por poltica pblica se puede
entender, grosso modo, el conjunto de decisiones gubernamentales legitimadas ins-
titucionalmente que implican la seleccin y el desarrollo (implementacin) de una

serie de fines, objetivos, instrumentos y medidas de actuacin, as como la asignacin
y la movilizacin de una serie de recursos humanos, materiales, presupuestarios,
etc. , cuya finalidad es no slo solventar o prevenir una situacin definida como
problemtica, sino tambin orientar o modificar conductas y cambiar o transmitir
nuevos valores, por lo que contribuyen, de esta manera, a transformar la sociedad, a
garantizar la cohesin social y a dotar de legitimidad al sistema poltico.
La definicin del prrafo anterior adolece tambin de una serie de limitaciones,
que son inherentes a cualquier mapa conceptual, sobre todo porque las polticas
pblicas son fenmenos complejos y resulta prcticamente imposible construir un
significado que englobe su riqueza de matices. Por ello, el concepto que se propo-
ne adquiere un carcter omnicomprensivo con la intencin de facilitar, desde un
enfoque descriptivo e integrador (que se sustenta en los elementos constitutivos
del trmino), el conocimiento y la comprensin de qu es y cul es la finalidad de
las polticas pblicas en los sistemas sociales y polticos contemporneos?
3. LOS TIPOS DE POLTICAS PBLICAS

Las polticas pblicas se pueden clasificar mediante la utilizacin de una serie
de criterios o parmetros, entre los que se destacan los siguientes (vase Tabla 2):
la autoridad institucional; el sector de intervencin; los destinatarios; la forma de
elaboracin; la existencia de previsin o planificacin; el grado de innovacin; los
beneficios; el contenido; y la coercin.
Tabla 2: Tipos de polticas pblicas
Criterio de clasificacin Tipos de polticas pblicas

Autoridad institucional Poltica europea
Poltica nacional o estatal
Poltica regional
Poltica local
Sector de intervencin Poltica de educacin
Poltica fiscal
Poltica de medio ambiente, etc.
Destinatarios Poltica de tercera edad
Poltica de juventud
Poltica para las personas con discapacidad, etc.
Cmo se elaboran (Roth, 2002) Poltica autoritaria o tecnocrtica
Poltica participativa
Previsin o planificacin Poltica anticipativa
Poltica reactiva
Innovacin (Baena del Alczar, Poltica innovadora

2000) Poltica mimtica
Poltica incrementalista
Beneficios (Baena del Alczar, 2000) Poltica material
Poltica simblica
Contenido (Baena del Alczar, 2000) Poltica prescriptiva
Poltica operativa
Coercin (Lowi, 1972, 1992) Poltica distributiva
Poltica redistributiva
Poltica regulatoria
Poltica constitucional
Fuente: Elaboracin propia a partir de Baena del Alczar (2000), Lowi (1972, 1992) y Roth (2002), entre otros.
a) Polticas pblicas segn el criterio institucional o quin la emite. Las pol-

ticas pblicas se emiten por instituciones gubernamentales que poseen la
autoridad legtima en un territorio o mbito geogrfico determinado. De
este modo, dependiendo de cul sea el nivel de gobierno que impulse la po-
ltica se pueden diferenciar entre polticas nacionales, polticas regionales,
polticas locales, polticas europeas, etc.
b) Polticas pblicas segn el sector de intervencin. Este criterio permite cla-
sificar las polticas pblicas segn su mbito de intervencin; es decir, con-
forme al rea o sector al que se vincula el problema que se intenta solventar
(poltica medioambiental, poltica de sanidad, poltica de educacin, etc.).
c) Polticas pblicas segn los destinatarios. Las polticas pblicas tambin se sue-
len catalogar en funcin de sus destinatarios o de los grupos de sujetos sobre
los que acta. En este caso, existiran polticas de tercera edad, de juventud, de
la infancia, de inmigrantes y de personas con discapacidad, entre otras.
d) Polticas pblicas segn cmo se elaboran. La forma en que se constru-
yen las polticas pblicas permite diferenciar entre polticas autoritarias o
tecnocrticas y polticas participativas. En el primer caso, las polticas son
elaboradas y diseadas por cientficos, burcratas, polticos, etc. En el se-
gundo, se busca la colaboracin de los interesados a travs de la utilizacin
de diversas tcnicas, foros de ciudadanos, consultas por Internet y mesas de
negociacin, entre otras.
e) Polticas pblicas segn el grado de previsin y planificacin de los poderes
pblicos. Atendiendo a este criterio, se puede diferenciar entre polticas an-
ticipativas y reactivas. Las primeras son resultado de las previsiones de los
poderes pblicos y suelen tener una perspectiva a largo plazo. Las segundas
se originan por acontecimientos y situaciones presentes en la sociedad y
tienen una fuerte orientacin a corto plazo.
f) Polticas pblicas segn el grado de innovacin. El grado de innovacin de

una poltica pblica con respecto a otras anteriores permite distinguir tres
categoras de polticas: innovadoras, mimticas e incrementalistas. Las pol-
ticas innovadoras son las que introducen elementos novedosos y originales.
Las polticas mimticas son aquellas que imitan a las polticas pblicas de
otros niveles de gobierno o de otros pases. Las polticas incrementalistas se
distinguen por no contemplar ningn cambio y por conservar su modelo tra-
dicional de actuacin.
g) Polticas pblicas segn los beneficios. Las polticas pblicas, en funcin de los
beneficios que producen, se pueden catalogar en polticas materiales y polticas
simblicas. En el primer caso la poltica proporciona ventajas o desventajas
tangibles a los ciudadanos. En cambio, la poltica simblica apenas tiene in-
fluencia material, aunque s un gran significado para la vida de la comunidad.
h) Polticas pblicas segn el contenido. El contenido de una poltica pblica per-
mite diferenciar entre polticas prescriptivas y polticas operativas. La poltica
prescriptiva contiene un mandato regulador que debe ser cumplido por todos
los ciudadanos afectados. La poltica operativa implica un mandato a los pode-
res pblicos, la prestacin de un servicio o la produccin de un bien pblico.
i) Polticas pblicas segn la coercin. Una de las tipologas ms utilizadas a la
hora de clasificar las polticas pblicas es la de Theodore Lowi (1972, 1992),
cuyo parmetro de diferenciacin es la naturaleza de la coercin que la poltica
introduce entre el Estado y el sujeto. Desde este enfoque, la coercin se puede
ejercer de manera directa o coactiva (un agente de polica pone una multa a
un conductor) o de forma indirecta o suave (un agente de polica aconseja
a un automovilista). Adems, la coercin tiene incidencias en los ciudadanos
afectados, bien en su comportamiento, ya que limita su autonoma, bien a tra-
vs de la presin en su entorno. La interrelacin entre estas dos dimensiones
(coercin directa o indirecta/coercin individuo o entorno) permite destacar
entre cuatro tipos de polticas pblicas: poltica regulatoria, poltica distributi-
va, poltica redistributiva y poltica constitucional. La poltica regulatoria con-
siste en dictar normas autoritarias de obligado cumplimiento que restringen el
comportamiento de los ciudadanos. Por tanto, en esta accin pblica se ejerce
una coercin directa y se limitan, adems, las libertades individuales de los
afectados. La poltica distributiva implica la concesin de una autorizacin a
ciertos casos particulares que renan una serie de condiciones. El ciudadano
se ver entonces beneficiado por una accin pblica, al concedrsele una serie
de privilegios que lo eximen del cumplimiento de la norma general. La poltica
redistributiva conlleva una redistribucin de la riqueza entre amplios grupos o
clases sociales. El Estado fija las condiciones (edad, situacin econmica, etc.)
para que los ciudadanos se puedan beneficiar de una cobertura social, de ma-
nera que quienes cumplan con los requisitos tendrn el derecho de solicitarla.
La poltica constitucional o de ordenacin del sistema define las reglas del juego
poltico, como en el caso de las reformas constitucionales o institucionales de
un pas.
4. EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS COMO MODELO DE

ANLISIS
La poltica pblica se puede interpretar tambin como un proceso; es decir, como
un flujo continuo de accin que se destina a solventar un problema definido polti-
camente como colectivo en un momento determinado. Desde este punto de vista, la
poltica pblica se concibe como un sistema de accin dinmico, en permanente mo-
vimiento, que opera en un contexto socio-poltico especfico. Partiendo de esta con-
cepcin procesal de poltica pblica, diversos autores han ido construyendo a lo largo
del tiempo su propio modelo de anlisis, sustentado en un esquema de fases o etapas,
para aproximarse con una cierta lgica y racionalidad al estudio de las polticas pbli-
cas. Estos marcos analticos han sido catalogados de diferente manera: el ciclo de las
polticas pblicas (May y Wildavsky, 1978), modelo secuencial (Anderson, 1975),
modelo por etapas y enfoque del libro de texto (Nakamura, 1987). A pesar de
ello, el trmino ciclo de las polticas pblicas ha sido el que ha obtenido una mayor
popularidad entre los acadmicos. Por ello, se utiliza para dar nombre a este apartado
del captulo, aunque a lo largo del mismo se recurra tambin a los otros trminos.
En palabras de Luis Aguilar (2000: 15), el ciclo de las polticas pblicas o la
nocin de policy process es propiamente un dispositivo analtico, intelectualmente
construido, para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescripcin de
una poltica (). Las etapas del proceso denotan slo los componentes lgicamente
necesarios e interdependientes de toda poltica, integrados a la manera de proceso,
y de ninguna manera eventos sucesivos y realmente separables. Por ello, el proceso
de las polticas pblicas debe entenderse como un continuum, como una cadena de
medios-fines que imbrica a todo el proceso y no como unas fases perfectamente dife-
renciadas y distintas (Arenilla, 2000).
4.1. Fases o etapas del ciclo de las polticas pblicas

La enumeracin de las etapas o fases que componen el ciclo de vida de una
poltica pblica suele variar de un autor a otro (vase Tabla 3), por lo que existen
mltiples modelos analticos, cuya descripcin sobrepasara con creces el conte-
nido de este captulo. Por ello, la Tabla 3 slo recoge aquellos autores y marcos
secuenciales que, por su carcter primigenio, pueden haber servido de inspiracin
y de fundamento terico para el desarrollo de otros enfoques posteriores.
Harold D. Lasswell fue el primero en proponer un modelo para orientar y

racionalizar el anlisis de las polticas pblicas, aunque focalizado en el proceso
de adopcin de decisiones. En 1956, en su obra The Decision Process: Seven
Categories of Functional Analysis destac que el proceso de decisin se estruc-
turaba en siete funciones: inteligencia (informacin, prediccin, planificacin);
recomendacin (promocin de las alternativas polticas); prescripcin (promul-
gacin de reglas generales); invocacin (caracterizacin provisional de conductas
de acuerdo con prescripciones y demandas de aplicacin); aplicacin (puesta en
obra de la poltica); evaluacin (evaluacin del xito o fracaso de una poltica); y
terminacin (una vez finalizada la poltica en cuestin, se formulan prescripciones
o medidas a ser tenidas en cuenta en futuros marcos tericos).
Tabla 3: Enfoques acadmicos sobre las etapas del ciclo de las polticas pblicas
Autor Fases o etapas

Harold D. Lasswell (1956) Inteligencia
Recomendacin
Prescripcin
Invocacin
Aplicacin
Terminacin
Evaluacin
Charles Jones (1970) Percepcin
Definicin
Organizacin
Representacin
Formulacin
Legitimacin
Aplicacin
Reaccin
Evaluacin
Garry D. Brewer (1974) Iniciacin
Estimacin
Seleccin
Implementacin
Evaluacin
Terminacin
James Anderson (1975) Agenda
Formulacin
Adopcin de la poltica
Implementacin
Evaluacin
Judith V. May Fijacin de la agenda

Aaron B. Wildavsky (1978) Anlisis de la cuestin
Implementacin
Evaluacin
Terminacin
Fuente: Elaboracin propia a partir de Anderson (1975), Brewer (1974), Jones (1970), Lasswell (1956) y May y
Wildavsky (1978).
A partir de los aos setenta del siglo pasado comienzan a proliferar nuevos enfo-
ques analticos de vertiente procesal entre los que se distinguen, por sus aportaciones
a la disciplina y por su mayor reconocimiento acadmico, cuatro de ellos. En 1970,
Charles Jones publicaba An introduction to the study of Public Policy, introducien-
do un nuevo marco terico o encuadre (framework) para analizar el proceso de las
polticas, que se desglosaba en cinco etapas: la identificacin de un problema, la for-
mulacin de soluciones, la toma de decisin, la puesta en marcha del programa y la
evaluacin de la accin. Unos aos ms tarde, Garry D. Brewer (1974), alumno de
Lasswell en la Universidad de Yale, propuso un nuevo listado de fases, enunciando
seis: la iniciacin, la estimacin, la seleccin, la implementacin, la evaluacin y la ter-
minacin1. En 1975, James Anderson edit un libro titulado Public Policymaking en
el que destac que el modelo secuencial estaba compuesto por cinco etapas: la agen-
da (aquellos problemas, entre muchos, que reciben la atencin de los funcionarios
pblicos), la formulacin (desarrollo de propuestas de cursos de accin aceptables y
pertinentes para tratar el problema), la adopcin de la poltica (eleccin y legitima-
cin de un curso de accin), la implementacin (aplicacin del curso de accin por
la maquinaria estatal) y la evaluacin (esfuerzos gubernamentales para determinar
cundo la poltica pblica ha sido efectiva o no). Por ltimo, en el ao 1978, Judith
V. May y Aaron B. Wildavsky publicaron The Policy Cycle, una obra clave porque
su ttulo se ha incorporado al vocabulario cientfico, convirtindose en un trmino de
referencia para denominar el modelo secuencial de anlisis de las polticas pblicas.
En su monografa, estos autores especificaron que el ciclo de las polticas pblicas
estaba integrado por cinco fases: la fijacin de la agenda, el anlisis de la cuestin, la
implementacin, la evaluacin y la terminacin.
Las diferentes perspectivas acadmicas sobre la estructura que debe tener el
modelo por fases suelen coincidir en dos etapas: la implementacin (o la aplica-
cin) y la evaluacin. Sin embargo, sus divergencias se focalizan en la concrecin
de los procesos anteriores a la puesta en prctica de las polticas, as como en la
fase de terminacin. En este libro, se ha optado por un modelo analtico integrado
por cinco fases: la formacin de la agenda (proceso de inclusin de un problema
1
Garry D. Brewer vuelve a hacer referencia a estas etapas en una publicacin posterior (1983),
que realiza junto Peter DeLeon: The Foundations of Policy Analysis.
en la agenda gubernamental), la formulacin (proceso de adopcin de decisiones

que implican la bsqueda y la seleccin de alternativas de solucin para afrontar
y solventar un problema), la implementacin (proceso de puesta en prctica de la
poltica pblica), la evaluacin (proceso de comprobacin de la eficacia, eficiencia
y efectividad de la poltica) y la terminacin (proceso de conclusin de algunos
aspectos de la poltica programas, etc.). La profundizacin terica en cada
una de estas etapas se llevar a cabo en los captulos siguientes2.
4.2. Ventajas e inconvenientes del ciclo de las polticas pblicas

En trminos generales, el ciclo de las polticas pblicas es un modelo benefi-
cioso porque aporta una estructura analtica relativamente simple que ayuda a
reducir la complejidad de los entornos en que se desenvuelven y desarrollan las
acciones pblicas.
Sin embargo, algunos estudiosos de las polticas pblicas, como Peter John
(1998), Robert Nakamura (1987), y Paul A. Sabatier y Hank C. Jenkins-Smith
(1993), han puesto de manifiesto cmo el modelo secuencial adoleca tambin de
una serie de limitaciones. A continuacin, se exponen las crticas ms significati-
vas (algunas de ellas interconectadas), as como aquellas razones que, en su caso,
pueden llegar a justificar su desestimacin.
a) Crtica 1. El modelo cclico no es un paradigma (Nakamura, 1987). Efectiva-
mente, el ciclo de las polticas pblicas no es un paradigma terico, ni preten-
de serlo, ya que su nica finalidad es aportar un marco analtico que ayude a
guiar la actividad acadmica y la investigacin de las polticas pblicas.
b) Crtica 2. La sobrestimacin de la naturaleza racional del proceso, ya que
las polticas pblicas no responden, en la prctica, a un modelo mecnico
y lineal (Saetren, 2005). Como destaca Luis Aguilar (2000), rara vez el
proceso est bien estructurado, ya que el proceso decisorio del gobierno
suele caracterizarse por ser inestable o estar mala o laxamente estructu-
rado. Por lo tanto, este modelo slo muestra una trayectoria posible y apli-
cable al estudio de las polticas pblicas, aunque esto no quiere decir que
cada unidad analtica (poltica pblica) deba ajustarse al mismo recorrido y
que una fase conduzca a la otra, porque, en la prctica, las etapas pueden
sobreponerse y suponerse unas a las otras, condensarse alrededor de una
2
En concreto, los captulos que analizan en profundidad cada una de las fases del ciclo analtico
de las polticas pblicas son los siguientes: captulo 2 (La formacin de la agenda como punto
de partida de las polticas pblicas), captulo 3 (La formulacin de las polticas pblicas), cap-
tulo 4 (La implementacin de las polticas pblicas), captulo 5 (La evaluacin de las polticas
pblicas) y captulo 6 (La terminacin de las polticas pblicas).
de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse. En consecuencia, la separacin

analtica no debe ser confundida con una separacin real (Aguilar, 2000),
sobre todo porque las polticas pblicas se desenvuelven en entornos com-
plejos e interrelacionados que son difciles de delimitar.
c) Crtica 3. El interpretar el modelo por etapas como un modelo causal (Sa-
batier y Jenkins-Smith, 1993). Esta crtica se sustenta en una interpreta-
cin inadecuada del modelo por etapas. Ms que nada porque el ciclo de
las polticas pblicas no se concibe para establecer relaciones causa-efecto,
sino para mostrar cmo se desarrolla realmente el proceso de las polticas
pblicas. Por lo tanto, la finalidad de este marco secuencial no es predecir,
sino servir como instrumento analtico para describir y explicar las polticas
pblicas.
d) Crtica 4. La idea de etapas confunde ms que lo esclarece, ya que la poltica
pblica es un continuo (John, 1998: 37). El ciclo de las polticas pblicas se
sustenta en el concepto de poltica pblica como un proceso, lo que significa
que s tiene en cuenta la idea de continuum. Por ello, el modelo por etapas
no representa una estructura confusa de la realidad, sino que se distingue
por ser una herramienta analtica que permite aproximarse al objeto de
estudio mediante la aplicacin de diversos enfoques tericos, variables e
indicadores que pueden ayudar a conocer, en profundidad, cada una de las
etapas o fases, y a obtener una visin integrada del proceso de las polticas
pblicas.
e) Crtica 5. La metfora de las etapas sufre de un enfoque legalista, de arriba
hacia abajo (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). El sesgo top-down y legal se
encuentra claramente difuminado en la prctica, sobre todo porque el mo-
delo por etapas es una herramienta descriptiva de la realidad y, por lo tanto,
se caracteriza por su flexibilidad y adaptacin al contexto. En la actualidad,
los actores poltico-administrativos han dejado de tener un rol monocntri-
co en el abordaje de los asuntos pblicos. En consecuencia, los actores so-
ciales, como destinarios de las acciones o medidas gubernamentales, suelen
intervenir tambin, en mayor o menor medida, en cada una de las etapas del
proceso de las polticas pblicas (formulacin, implementacin y/o evalua-
cin). De este modo, la praxis del modelo secuencial conduce a que se tenga
no slo que recurrir al enfoque top-down (de arriba hacia abajo), sino tam-
bin al bottom-up (de abajo hacia arriba), trasladando el punto de partida
del anlisis del proceso de las polticas pblicas de las instituciones poltico-
administrativas al entorno en el que se origina el problema a solventar y en
el que se visualizan las necesidades y preferencias de los ciudadanos.
f) Crtica 6. El modelo no proporciona una base clara para probar hiptesis
empricas (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993). Los fundadores de este marco
analtico no lo idearon como una herramienta para verificar hiptesis for-

males, sino que lo concibieron como un instrumento interpretativo, como
una heurstica, en s (DeLeon, 1997: 10).
g) Crtica 7. Este marco analtico subraya inadecuadamente el ciclo de las po-
lticas como unidad temporal de su anlisis, por lo que no tiene en cuenta
el sistema de relaciones intergubernamentales (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993). Esta afirmacin carece de consistencia, ya que el modelo secuencial
se puede utilizar para conocer cmo interactan los gobiernos de diferentes
mbitos territoriales (estatal, regional y local) en el proceso de las polticas
pblicas. Por ejemplo, a la hora de analizar la poltica de educacin espa-
ola se indagar sobre cul es el papel que ejerce el gobierno nacional en
su formulacin y las Comunidades Autnomas en su implementacin, por
lo que el modelo secuencial puede aportar una informacin relevante sobre
las competencias asumidas por cada nivel de gobierno (perspectiva esttica
o institucional), as como sobre las relaciones mantenidas entre ellos en el
proceso de las polticas (perspectiva dinmica o intergubernamental)3.
h) Crtica 8. El modelo secuencial no es un instrumento adecuado para inte-
grar y sustentar la investigacin y la enseanza (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993). En sentido contrario, el modelo cclico es una herramienta vlida
para analizar la complejidad del proceso de las polticas pblicas. Adems,
por ser un marco que permite simplificar la realidad, tiene unas importan-
tes cualidades didcticas que facilitan sobremanera el aprendizaje de este
objeto de estudio. Es ms, los beneficios pedaggicos del modelo le han
otorgado el calificativo de enfoque del libro de texto (Nakamura, 1987).
A pesar de las controversias acadmicas, el ciclo de las polticas pblicas o el esque-
ma por etapas del proceso de las polticas contina siendo una heurstica valiosa
(DeLeon, 1997), sobre todo porque ayuda a desmenuzar y estructurar con una cierta
lgica una realidad compleja, dinmica y diversa, que se encuentra sujeta a fenme-
nos contingentes y caticos. Adems, otro de los aspectos positivos de este modelo
es haber aportado un lenguaje terico o un vocabulario cientfico comn, altamente
aceptado entre los acadmicos incluso entre sus detractores y los profesiona-
les, para el anlisis de las polticas pblicas (p. ej., las metforas de formacin de la
agenda, formulacin, implementacin y evaluacin). Por ltimo, el modelo secuencial
permite utilizar y combinar diversos enfoques tericos (p. ej., las teoras de la eleccin
pblica, del nuevo institucionalismo, del marco de coaliciones promotoras, de redes
de polticas, etc.) y variables analticas en cada una de las etapas del ciclo, por lo que
favorece la obtencin de una visin de conjunto de la poltica pblica.
3
A este respecto, vanse las polticas pblicas analizadas en el Bloque II La prctica de las
polticas pblicas. Estudios de caso de este libro.
5. VARIABLES ANALTICAS DE LAS POLTICAS PBLICAS

El ciclo de las polticas pblicas, como modelo analtico, permite la aplicacin
de mltiples variables explicativas en el proceso secuencial. En particular, en este
apartado se analizan las principales variables independientes (las instituciones,
los actores y los recursos) y algunas variables dependientes, que ayudan a indagar
en aquellos productos (p. ej., plan de accin, acto de implementacin, etc.) que se
vinculan a cada fase de las polticas pblicas.
5.1. Instituciones
Las instituciones son las reglas del juego de una sociedad (North, 2006). En
el anlisis de las polticas pblicas las instituciones importan porque ayudan
a conocer, desde un enfoque normativo, cul es el marco institucional que rige y
da sustento legal a la poltica pblica y que, por lo tanto, condiciona el compor-
tamiento de los diferentes actores participantes en los procesos de elaboracin y
desarrollo de la misma. En el mismo sentido, James G. March y Johan P. Olsen
(defensores de la teora del nuevo institucionalismo) sealaron en su famosa obra
El redescubrimiento de las instituciones cmo las instituciones cambian la distri-
bucin de los intereses polticos, recursos y reglas, creando nuevos actores e iden-
tidades, proveyendo a los actores de criterios de xito y de fracaso, construyendo
reglas de comportamiento adecuado y dotando a ciertos individuos, y no a otros,
de autoridad y otros tipos de recursos (March y Olsen, 1997: 258).
De este modo, como resume Guy Peters (2003: 36-37), las instituciones se
caracterizan por cuatro aspectos principales. El primero y ms importante es que
una institucin es, de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o
forma de gobierno. Por tanto, una institucin trasciende a los individuos e impli-
ca a grupos de individuos a travs de cierto conjunto de interacciones pautadas
que son predecibles, segn las relaciones especficas que existen entre los acto-
res. Una segunda caracterstica es que la institucin mantiene un cierto grado de
estabilidad a lo largo del tiempo. El tercer rasgo es que la institucin afecta al
comportamiento individual, por lo que restringe, de manera formal o informal,
las conductas de sus miembros, de manera que existe una dependencia recproca
entre instituciones y actores. Esta vinculacin implica que los comportamientos
de los actores institucionales se vean limitados por el marco institucional y que,
al mismo tiempo, los actores se conviertan en agentes del cambio, que influyan en
la evolucin institucional. Por ltimo, entre los miembros de una institucin debe
haber cierto sentido de valores compartidos, una cultura comn.
En consecuencia, las instituciones, como variable explicativa de las polticas
pblicas, ayudan a dar respuesta a algunas cuestiones, entre otras, las siguientes:
qu tipo de lgica orienta las decisiones de los diferentes actores, la lgica de
lo adecuado, porque su conducta se ajusta a las reglas del juego o a los procedi-
mientos establecidos, o la lgica de la eleccin racional, porque sus motivaciones
son utilitaristas e intentan satisfacer sus intereses particulares?; cules son las
restricciones, lmites y condicionantes que impone el marco institucional en el que
se desarrolla la poltica pblica?; qu espacios institucionales se crean para favo-
recer la interaccin de los actores pblicos y privados en el proceso de las polticas
pblicas?; qu actores privados pueden acceder a los rganos decisorios de las
polticas pblicas?; cules son las reglas que fijan el acceso a los recursos y a qu
tipo de actores beneficia o perjudica?; etctera.
5.2. Actores
Los actores son aquellos sujetos, personas fsicas o jurdicas, que se encuentran
implicados, de algn modo, en el proceso de las polticas pblicas. En las pol-
ticas pblicas intervienen dos tipos de actores: los actores pblicos y los actores
privados.
Los actores pblicos son aquellos que pertenecen al entorno poltico-admi-
nistrativo; es decir, se encuentran vinculados institucionalmente a la estructura
organizativa del Gobierno y/o de la Administracin Pblica. Estos actores suelen
participar, en mayor o menor medida, en todas las etapas del proceso de las po-
lticas pblicas. Sin embargo, tienen un papel ms visible en determinadas fases.
Por ejemplo, los actores pertenecientes a la Administracin Pblica suelen tener
un rol ms activo en la implementacin y ejecucin de las polticas pblicas, aun-
que pueden intervenir tambin en la fase de formulacin, ejerciendo la funcin de
apoyo a la toma de decisiones.
Los actores privados son aquellos individuos y grupos organizados (o no) que
forman parte de la sociedad. En el anlisis de esta variable se pueden tener en
cuenta dos enfoques no excluyentes, por lo que pueden aplicarse de manera con-
junta a la hora de investigar una poltica pblica: el enfoque actores privados-
participantes y el enfoque actores privados-destinatarios.
Por un lado, la dimensin actores privados-participantes tiene como objetivo
el analizar los actores privados que intervienen, en mayor o menor medida, en
algn momento del proceso de las polticas pblicas (formacin de la agenda,
formulacin, implementacin y/o evaluacin), por lo que esta perspectiva ayuda
a responder a las cuestiones siguientes: quin interviene?, qu rol desempea?,
en qu fase participa?, cundo interviene?, qu tipo de recursos aporta en el
proceso?, cmo interacta con los actores pblicos?, etctera. Desde esta pers-
pectiva, entre el conjunto de actores que pueden llegar a participar en el proceso
de las polticas pblicas destacan los partidos polticos, los grupos de presin, las
organizaciones no gubernamentales, la opinin pblica, los medios de comunica-

cin, los movimientos sociales y los lobbies.
Por otro lado, la dimensin actores privados-destinatarios permite aproximar-
se al estudio de aquellos actores sociales que son receptores directos o indirectos
de las polticas pblicas. En este enfoque se diferencian cuatro categoras de acto-
res privados (Knoepfel et al., 2007): los grupos objetivo (individuos y grupos cuyo
comportamiento se considera, polticamente, la causa (in)directa del problema
que la poltica pblica intenta solventar); los beneficiarios finales o beneficiarios
directos (personas o grupos que sufren los efectos negativos del problema, por lo
que la eficacia de la poltica pblica puede mejorar su situacin); los beneficiarios
indirectos (sujetos y grupos a quienes no se destina de manera directa la poltica
pblica, pero cuyo desarrollo modifica positivamente su situacin); y los afec-
tados (sujetos y grupos a los que no se destina directamente la poltica pblica,
aunque su puesta en prctica produce una serie de impactos negativos en su situa-
cin). Desde esta perspectiva, la investigacin intenta solventar los interrogantes
siguientes: quines son los destinatarios?, a qu grupo pertenecen?, qu benefi-
cios obtienen de la poltica pblica?, cundo los reciben?, etctera.
5.3. Recursos
Los recursos son aquellos elementos que aportan valor a las etapas o fases de
las polticas pblicas, por lo que refuerzan la viabilidad de las polticas pblicas
y, por lo tanto, contribuyen a que stas puedan cumplir sus objetivos y alcanzar
los resultados esperados. Entre ellos destacan los siguientes: la organizacin, los
recursos humanos, los recursos econmicos o financieros y la informacin.
La organizacin es un factor clave, ya que hace referencia a la estructura orga-
nizativa que se crea o modifica para implementar la poltica pblica. En su diseo
orgnico se decidir cul es el sistema formalizado de puestos, as como la forma
de acceso a los mismos. Adems, es importante resaltar que la estructura organi-
zativa aglutina tambin otros recursos (humanos, presupuestarios, etc.).
Los recursos humanos son el personal que interviene, de algn modo, en el
desarrollo de las polticas pblicas, y que garantiza, en cierta medida, el buen
cumplimiento de las mismas. La aproximacin al estudio de esta variable se debe
hacer tanto desde una perspectiva cuantitativa (nmero de recursos humanos)
como cualitativa. En este ltimo supuesto, se debe verificar cul es el perfil profe-
sional del personal que participa en las polticas pblicas, independientemente de
su procedencia (pblica o privada), con la finalidad de saber cules son sus capa-
cidades, habilidades y competencias y, en consecuencia, si aporta valor al proceso.
Los recursos econmicos son un condicionante fundamental para que se pue-
dan llevar a cabo las acciones pblicas. Esta variable es fcilmente mensurable
debido a que se puede cuantificar mediante la consulta de los presupuestos anua-

les, aunque en el caso espaol se plantean algunas dificultades analticas debido a
que las partidas presupuestarias se clasifican segn la naturaleza del gasto y no de
manera funcional. Por otro lado, no se debe obviar que los recursos econmicos
tambin pueden proceder de actores privados.
La informacin es un recurso estratgico fundamental, sobre todo porque se
asocia al conocimiento. El conocimiento sobre los aspectos organizativos, presu-
puestarios, tcnicos, junto con todos aquellos asociados al mbito poltico-ad-
ministrativo (informacin interna) y/o el conocimiento sobre el contexto socio-
poltico al que se vincula el problema a solventar (informacin externa) dota a
los actores pblicos o privados de una capacidad considerable de influencia en
algunas de las fases de las polticas pblicas. Prueba de ello es que en la fase de
formulacin de una poltica, adems de intervenir los polticos y los tcnicos de
la Administracin, a veces se debe contratar a un agente externo (p. ej., una con-
sultora o un experto acadmico) para que realice un informe sobre una situacin
determinada, cuya informacin es primordial para adoptar la decisin. Por otro
lado, el mal uso de este recurso puede llevar consigo que se produzcan tambin
una serie de desajustes en el proceso de las polticas pblicas, fruto de la mani-
pulacin o filtracin intencionada de la informacin por parte de ciertos actores
pblicos y/o privados.
Los recursos citados no tienen por qu encontrarse todos disponibles en el
entorno poltico-administrativo. Es ms, en el contexto actual de crisis econmica
y financiera, donde las demandas sociales continan creciendo de manera impa-
rable y diversa, a pesar de la escasez de recursos estatales, los gobiernos y admi-
nistraciones pblicas han tenido que recurrir necesariamente a la captacin de re-
cursos del mbito privado para poder seguir desarrollando sus polticas pblicas
y prestando sus servicios a los ciudadanos. De este modo, se ha ido imponiendo
una nueva forma de gestionar los asuntos pblicos en donde el protagonismo
recae en las necesidades sociales (Mendoza y Vernis, 2008), ya que lo importante
no es quin interviene en la resolucin del problema sino que ste se solvente para
lograr una mayor eficacia social (Pastor Albaladejo y Garca Solana, 2012).
5.4. Otras variables analticas

Adems de las variables independientes enunciadas en el epgrafe anterior, al-
gunos tericos de esta disciplina (Knoepfel et al., 2007; Subirats et al., 2008)
destacan tambin otros factores analticos que permiten indagar en los productos
derivados de las polticas pblicas. En concreto, como se puede observar en la
Tabla 4, estas variables dependientes ayudan a analizar seis productos que se vin-
culan a diferentes fases del ciclo de las polticas pblicas:
a) Variables analticas en la fase de formacin de agenda. El producto de esta

fase es la definicin poltica del problema pblico, lo que significa que para
llegar a esta definicin oficial se ha tenido que delimitar la probabilidad,
tipo y alcance de su solucin (Aguilar, 2000: 30). Algunos de los indica-
dores de valoracin de la definicin de un problema son: la intensidad, el
permetro, la novedad, la urgencia, el nmero de causas que producen el
problema y la interdependencia en relacin con otros problemas.
La intensidad del problema mide el grado de importancia que se da a las
consecuencias de un problema (Subirats et al., 2008: 134), por lo que se
pueden identificar problemas serios (dignos de tomarse en consideracin
por los efectos negativos que producen) o pseudoproblemas (problemas
poco significativos y que no requieren de una intervencin inmediata).
El permetro del problema valora cul es la extensin (o el alcance) de sus
efectos negativos sobre los diferentes grupos sociales afectados, la localiza-
cin geogrfica de tales efectos negativos y el desarrollo del problema en
el tiempo (Knoepfel et al., 2007: 29). En este caso, se pueden distinguir:
problemas percibidos como claramente delimitados/concentrados, pro-
blemas percibidos como carentes de fronteras/difusos, problemas cuyo
permetro evoluciona rpidamente y problemas cuyo permetro evoluciona
lentamente (Subirats et al., 2008: 135).
La novedad es una variable que ayuda a conocer si el problema es nuevo
(reciente) o crnico (antiguo). Adems, este factor es determinante para su
inclusin en la agenda gubernamental, sobre todo porque un problema nue-
vo movilizar ms fcilmente a la opinin pblica.
La urgencia determina si estamos ante un problema que requiere intervencin
inmediata o no. Existen situaciones extremas que necesitan de una atencin
urgente, como los problemas provocados por los ataques terroristas.
La variable causal permite indagar si el problema se produce por una causa
(problemas monocausales) o por varias causas (problemas multicausales).
La interdependencia de un problema es un indicador para verificar si nos
encontramos con un problema aislado o con problemas yuxtapuestos.
b) Variables analticas en la fase de formulacin de la poltica pblica. En esta
etapa se generan dos productos: el programa poltico-administrativo (PPA)
y el acuerdo poltico-administrativo (APA).
El PPA se puede definir como el programa que recoge el conjunto de nor-
mas y actos reglamentarios que los parlamentos, gobiernos y los organis-
mos o autoridades a cargo de la implementacin consideran necesarios para
la posterior aplicacin de una poltica pblica (Subirats et al., 2008: 152).
Para valorar PPA se proponen tres dimensiones analticas (Knoepfel et al.,
2007): el grado de concrecin de sus elementos, los niveles de gobierno que

involucra y el contenido. En funcin del grado de concrecin de sus elemen-
tos, el PPA puede ser un programa detallado (si contempla una reglamen-
tacin abundante en la mayora de sus elementos constitutivos objetivos,
medidas operativas, elementos evaluativos, APA y elementos procedimenta-
les o si tiene un grado de concrecin muy elevado) o un programa marco
(cuando tiene un nivel de concrecin dbil o slo contempla un nmero
limitado de elementos sustantivos los objetivos, las medidas operativas
y los elementos evaluativos). Si se tienen en cuenta los niveles de gobier-
no, el PPA puede ser centralizado (cuando la mayor parte de su desarrollo
recae en el nivel nacional de Gobierno) o descentralizado (cuando la imple-
mentacin se ejerce por los gobiernos regionales y/o locales). Respecto al
contenido, se puede considerar sustancial (cuando se priorizan los objetivos
y los elementos operativos y evaluativos) o institucional (cuando el peso se
sustenta en los elementos procedimentales y en el APA).
El APA fija las competencias, las responsabilidades y los principales re-
cursos de los actores pblicos para la ejecucin del PPA (Knoepfel et al.,
2007: 30). Para valorar el funcionamiento de un APA se pueden utilizar
los parmetros siguientes: el nmero y el tipo de actores (quin interviene
actor pblico y/o privado y cuntos actores participan monoactoral
o pluriactoral); el grado de coordinacin horizontal (APA integrado
alta coordinacin horizontal o APA fragmentado poca coordinacin
horizontal); el grado de coordinacin vertical (APA integrado los dife-
rentes niveles de gobierno comparten las competencias legislativas y regla-
mentarias, as como la implementacin o APA atomizado cuando los
niveles subnacionales disponen de una autonoma amplia para programar y
ejecutar la poltica pblica); el grado de centralismo de los actores clave
(APA centralizado existen uno o varios actores dominantes que detentan
el poder y el control o APA igualitario existe un equilibrio entre acto-
res; y el grado de politizacin (APA politizado predominan los actores
polticos o APA burocrtico predominan los actores burocrticos).
c) Variables analticas en la fase de implementacin. Los dos productos aso-
ciados a esta fase son: los planes de accin (PA), el conjunto de decisiones
consideradas como necesarias para la produccin coordinada y puntual de
productos, servicios o prestaciones administrativas (outputs) y que, en de-
terminadas circunstancias, pueden haberse parcialmente establecido en el
PPA (Subirats et al., 2008: 192); y los actos de implementacin (outputs),
que se caracterizan por ser el principal instrumento de contacto entre la
Administracin Pblica y la sociedad, ya que crean una relacin directa y
especfica entre el actor que ejerce la implementacin y los ciudadanos (p.
ej., imposicin de una multa o una sancin, el servicio de becas, el servicio

de transporte, etc.).
En relacin con el PA, se destacan cuatro variables analticas que son
complementarias: el grado de formalidad (PA explicto cuando se de-
clara oficial y se difunde entre todos los actores pblicos y privados
implicados o PA implcito cuando no se difunde lo que puede aca-
rrear problemas en su cumplimiento eficaz); el grado de apertura (PA
abierto cuando el contenido del plan es fruto de un proceso de debate
y de deliberacin en el que han participado actores pblicos y priva-
dos o APA cerrado el contenido del plan se ha fijado por los acto-
res polticos o administrativos); el grado de discriminacin respecto a
las dimensiones temporal, geogrfica o social (PA embudo altamente
discriminatorio o PA regadera poco discriminatorio); el grado de
(re)estructuracin (PA selectivo se formalizan las interacciones entre
los actores responsables de la implementacin o PA no selectivo no
se fija ninguna regla organizativa ni procedimental para los actores de
la implementacin); y el nivel de claridad en la asignacin de recursos
(valoracin de si el PA formula de manera explcita qu recursos dispo-
nibles se utilizarn y para qu campos de accin prioritarios).
En el anlisis emprico de los actos de implementacin o de ejecucin se
pueden tener en cuenta los indicadores siguientes (Knoepfel et al., 2007:
35-36): el permetro de los actos de implementacin finales (se valora si
los actos que se producen se ajustan a las previsiones del PA, teniendo
en cuenta su permetro temporal, cundo se llevan a cabo los actos?,
y espacial, en qu lugares o mbito geogrfico se aplican los actos?);
el contenido institucional (se analiza si se han creado o no mecanismos
institucionales de control o seguimiento p. ej., un Observatorio de
Servicios Pblicos con la finalidad de valorar si los outputs tienen ma-
yor o menor contenido institucional); el nivel de formalidad jurdica de
las acciones (se comprueba si los actos de implementacin son formales
p. ej., realizacin de una inspeccin sanitaria o informales p. ej.,
una llamada de telfono para notificar un asunto al usuario de un ser-
vicio); el carcter de las acciones (se verifica si las acciones tiene un
carcter intermedio, porque no trascienden a los grupos objetivo p.
ej., actos internos de la Administracin Pblica o un carcter final,
porque se destinan directamente a los grupos-objetivo); la coherencia
de los actos pertenecientes a una misma poltica (se observa si los actos
que se producen en una misma poltica pblica resultan ms o menos
coherentes); y la coordinacin con los actos de otras polticas pblicas
(se valora el grado de coordinacin entre los actos de diferentes polticas
pblicas).
d) Variables analticas en la fase de evaluacin. En esta fase, el principal

producto son los enunciados evaluativos de los efectos de las polticas
pblicas. En este caso, se hace un breve recorrido por las variables ana-
lticas, ya que la mayor parte de ellas se abordan con mayor detalle en
otro captulo de este libro4.
Una de las dimensiones a tener en cuenta son los criterios de evaluacin
de los efectos con la finalidad de conocer si la poltica pblica ha sido
eficaz (si se han cumplido los objetivos), eficiente (si los recursos inverti-
dos han permitido o no alcanzar los objetivos) y/o efectiva (si la poltica
ha producido los impactos esperados).
Otro de los parmetros analticos es el momento de la evaluacin, cun-
do se realiza la evaluacin? En este supuesto, se debe comprobar si la
evaluacin se realiza antes de que la poltica se ponga en marcha (eva-
luacin ex ante), si se lleva a cabo durante su ejecucin (evaluacin de
proceso) o tras su finalizacin (evaluacin ex post).
El grado de oficialidad de la evaluacin ayuda a valorar si sta ha sido
impulsada y enunciada formalmente por los actores institucionales, lo
que acrecentar las posibilidades de ser tomada en cuenta, o si se ha
realizado de manera independiente o informal por alguna consultora o
universidad.
Por ltimo, teniendo en cuenta la finalidad, la evaluacin se puede ca-
talogar de conclusiva (cuando los enunciados evaluativos presentan un
balance de los logros de la poltica) o formativa (cuando los enunciados
evaluativos presentan algunas propuestas para mejorar la poltica).
4
Vase captulo 5 (La evaluacin de las polticas pblicas).
Tabla 4. Variables dependientes para analizar las polticas pblicas
Fase o etapa Producto Variables analticas

Formacin de la Definicin del pro- Intensidad (problema serio o pseudoprob-
agenda blema pblico lema)
Permetro (problema delimitado/concen-
trado, problema carente de fronteras/difuso,
problema de evolucin rpida y problema de
evolucin lenta)
Novedad (problema nuevo o crnico)
Urgencia (problema urgente o no urgente)
Causas que producen el problema (problema
monocausal o multicausal)
Interdependencia (problema aislado o yux-
tapuesto)
Formulacin Programa poltico- Detalle o concrecin (detallado o marco)
administrativo (PPA) Niveles de gobierno (centralizado o descen-
tralizado)
Contenido (sustancial o institucional)
Acuerdo poltico- Nmero y tipo de actores (monoactoral o plu-
administrativo (APA) riactoral/ actores pblicos y/o privados)
Grado de coordinacin horizontal (integrado
o fragmentado)
Grado de coordinacin vertical (integrado o
atomizado)
Grado de centralidad de los actores clave
(centralizado o igualitario)
Grado de politizacin (politizado o burocrti-
co)
Implementacin Planes de accin Grado de formalidad (explcito o implcito)
Grado de apertura (abierto o cerrado)
Grado de discriminacin (embudo o regade-
ra)
Grado de (re)estructuracin (selectivo o no
selectivo)
Nivel de claridad en la asignacin de recur-
sos
Actos de implemen- Permetro
tacin Contenido institucional (outputs con mayor o
menor contenido institucional)
Formalidad de las acciones (actos formales o
informales)
Carcter final de las acciones (actos interme-
dios o finales)
Coherencia (acciones con mayor o menor co-
herencia)
Coordinacin con los actos de otras polticas
Evaluacin Enunciados evaluati- Criterios de evaluacin de los efectos (efecti-

vos de los efectos de vidad, eficacia y eficiencia)
las polticas pblicas Momento de la evaluacin (evaluacin ex
ante, evaluacin durante el proceso o evalua-
cin ex post)
Oficialidad de la evaluacin (enunciados for-
males o informales)
Finalidad (enunciados conclusivos o formati-
vos)
Fuente: Elaboracin propia a partir de Knoepfel et al. (2007) y Subirats et al. (2008).
Para finalizar este apartado sobre las variables analticas de las polticas pblicas,
es importante destacar que el captulo 6 de esta obra ofrece una exposicin detallada
de las variables independientes que se pueden utilizar para estudiar la fase termina-
cin de las polticas pblicas y, adems, propone un modelo analtico innovador para
investigar estos procesos5.
6. CONCLUSIONES
En este captulo se ha indagado acerca de aquellos conceptos, modelos y va-
riables analticas que aportan un conocimiento fundamental para aproximarse
al estudio de las polticas pblicas. El abordaje de estas cuestiones ha permitido
extraer las conclusiones siguientes.
Primera. El definir qu es una poltica pblica plantea mltiples dificultades
tanto semnticas (el trmino poltica tiene diversos significados) como acadmicas
(cada autor aporta una definicin distinta de poltica pblica).
Segunda. Las controversias acadmicas en torno al concepto de poltica pblica
pueden verse contrarrestadas si se recurre a la clarificacin de sus elementos cons-
titutivos: la presencia de actores institucionales; la identificacin de un problema
que despierta el inters de las autoridades poltico-administrativas y, por ello, se
introduce en la agenda gubernamental para intentar solventarlo; la adopcin de
decisiones dotadas de cierta racionalidad acompaadas de las medidas necesarias
para su ejecucin; el propsito de cambiar u orientar los comportamientos o las
conductas de grupos de poblacin especficos (grupos-objetivo), bien incidiendo
directamente en ellos o a travs de su entorno; y la produccin de impactos en el
sistema social y poltico, ya que las polticas no slo aportan valores sociales, sino
que inciden tambin en la legitimidad del sistema poltico.
5
El captulo 6 ofrece una exposicin detallada de las variables que permiten indagar en la fase
de terminacin de las polticas pblicas, proponiendo, adems, un modelo analtico innovador.
Tercera. A partir de los elementos constitutivos de las polticas pblicas se pue-

de plantear un concepto omnicomprensivo e integrado del trmino, entendien-
do por poltica pblica el conjunto de decisiones gubernamentales legitimadas
institucionalmente que implican la seleccin y el desarrollo (implementacin)
de una serie de fines, objetivos, instrumentos y medidas de actuacin, as como
la asignacin y la movilizacin de una serie de recursos humanos, materiales,
presupuestarios, etc., cuya finalidad es no slo solventar o prevenir una situa-
cin definida como problemtica, sino tambin orientar o modificar conductas y
cambiar o transmitir nuevos valores, por lo que contribuyen, de esta manera, a
transformar la sociedad, a garantizar la cohesin social y a dotar de legitimidad
al sistema poltico.
Cuarta. Las polticas pblicas se pueden clasificar mediante la aplicacin de
diferentes criterios: la autoridad institucional (p. ej., poltica nacional, poltica
regional, poltica local, etc.); el sector de intervencin (p. ej., poltica de empleo,
poltica de seguridad, poltica medioambiental, etc.); los destinatarios (p. ej., po-
ltica de juventud, poltica de la tercera edad, etc.); la forma de elaboracin (pol-
tica autoritaria o tecnocrtica y poltica participativa); la existencia de previsin
o planificacin (poltica anticipativa y poltica reactiva); el grado de innovacin
(poltica innovadora, poltica mimtica y poltica incrementalista); los beneficios
(poltica material y poltica simblica); el contenido (poltica prescriptiva y pol-
tica operativa); y la coercin (poltica distributiva, poltica redistributiva, poltica
regulatoria y poltica constitucional).
Quinta. Uno de los modelos ms utilizados en el anlisis de las polticas pbli-
cas es el ciclo de las polticas, tambin llamado modelo secuencial y modelo
por etapas. Este marco analtico parte de la interpretacin de la poltica como
un proceso, como un conjunto secuencial de etapas o fases interrelacionadas, en
perpetuo movimiento, que se retroalimentan. Las fases que integran el ciclo de las
polticas suelen variar de un autor a otro. Sin embargo, en este libro se ha optado
por diferenciar cinco etapas, que se analizarn en los captulos siguientes de esta
obra: la formacin de la agenda, la formulacin, la implementacin, la evaluacin
y la terminacin.
Sexta. El ciclo de las polticas pblicas ha despertado un gran debate acadmi-
co, sobre todo porque se ha considerado como un modelo lineal y poco consis-
tente cientficamente. A pesar de sus crticas, algunas de ellas infundadas, como
se ha destacado en el epgrafe correspondiente, el modelo secuencial es uno de los
marcos analticos ms influyentes en el estudio de las polticas pblicas. Desde
esta perspectiva, como seala Peter DeLeon (1997), debe concebirse como una
heurstica valiosa, en el sentido de que aporta una buena estructura analtica
y un esquema sencillo para aproximarse a una realidad compleja y difcilmente
abarcable. A lo que se suma que su enfoque de libro de texto, al fraccionar el
fenmeno del proceso de las polticas pblicas en etapas, facilita sobremanera el

aprendizaje terico-prctico de este objeto de estudio.
Sptima. Existen mltiples variables para analizar las polticas pblicas, entre
las que se destacan las variables independientes (las instituciones, los actores y
los recursos) y las variables dependientes, que permiten indagar en los productos
vinculados a las fases de las polticas pblicas. Estos indicadores analticos no se
deben interpretar como un modelo cerrado, sino que pueden verse modificados y
ampliados por otra serie de variables.
Por ltimo, como se ha puesto de manifiesto desde el inicio de este captu-
lo, los elementos conceptuales y analticos que acompaan a cualquier disciplina
acadmica son construcciones cientficas que sirven como mapa conductor para
investigar y comprender un objeto de estudio. Sin embargo, hay que tener en
cuenta que los fenmenos sociopolticos son difciles de encorsetar, por su varie-
dad y riqueza de matices. Aun as, la importancia de estos marcos conceptuales y
analticos es incuestionable por sus aportaciones al conocimiento de la realidad.
Por ello, cuando se procede a estudiar una poltica pblica se debe partir primero
de una conceptualizacin del caso a investigar (p. ej., definir qu es la poltica p-
blica de empleo, qu es la poltica pblica de medio ambiente, etc.) para despus
elegir una estructura analtica que facilite la indagacin en el fenmeno, mediante
la combinacin de diversos enfoques tericos y variables explicativas, por lo que,
en este sentido, el ciclo de las polticas pblicas se convierte en un instrumento
claramente til para conocer estos procesos y valorar, as, la accin gubernamen-
tal y los asuntos pblicos.
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Citar como:

Pastor Albaladejo, G. (2014). "Elementos conceptuales y analticos de las polticas pblicas". En

Gema Pastor Albaladejo

SUMARIO: 1. Introduccin. 2. El concepto de poltica pblica. 2.1. Las dificultades semnticas.

algunos autores, as como las ventajas y los inconvenientes de este enfoque. En

2. EL CONCEPTO DE POLTICA PBLICA

2.1. Las dificultades semnticas

Ms all de esta diferenciacin conceptual, no se debe obviar que existe una

2.2. Las diversas interpretaciones acadmicas

son denominaciones que slo responden de manera parcial a la pregunta qu es una

Tabla 1: Definiciones de poltica pblica

2.3. Clarificacin conceptual. Elementos constitutivos de una poltica pblica

la agenda gubernamental con la intencin de incidir o actuar sobre l para as

titucionalmente que implican la seleccin y el desarrollo (implementacin) de una

3. LOS TIPOS DE POLTICAS PBLICAS

Tabla 2: Tipos de polticas pblicas

Criterio de clasificacin Tipos de polticas pblicas

Innovacin (Baena del Alczar, Poltica innovadora

a) Polticas pblicas segn el criterio institucional o quin la emite. Las pol-

f) Polticas pblicas segn el grado de innovacin. El grado de innovacin de

4. EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS COMO MODELO DE

4.1. Fases o etapas del ciclo de las polticas pblicas

Harold D. Lasswell fue el primero en proponer un modelo para orientar y

Autor Fases o etapas

Judith V. May Fijacin de la agenda

en la agenda gubernamental), la formulacin (proceso de adopcin de decisiones

4.2. Ventajas e inconvenientes del ciclo de las polticas pblicas

de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse. En consecuencia, la separacin

analtico no lo idearon como una herramienta para verificar hiptesis for-

5. VARIABLES ANALTICAS DE LAS POLTICAS PBLICAS

organizaciones no gubernamentales, la opinin pblica, los medios de comunica-

debido a que se puede cuantificar mediante la consulta de los presupuestos anua-

5.4. Otras variables analticas

a) Variables analticas en la fase de formacin de agenda. El producto de esta

2007): el grado de concrecin de sus elementos, los niveles de gobierno que

ej., imposicin de una multa o una sancin, el servicio de becas, el servicio

d) Variables analticas en la fase de evaluacin. En esta fase, el principal

Tabla 4. Variables dependientes para analizar las polticas pblicas

Fase o etapa Producto Variables analticas

Evaluacin Enunciados evaluati- Criterios de evaluacin de los efectos (efecti-

Tercera. A partir de los elementos constitutivos de las polticas pblicas se pue-

fenmeno del proceso de las polticas pblicas en etapas, facilita sobremanera el

Dye, T. R. (1987). Understanding public policy. Englewood Cliffs: Prentice Hall.

Nagel, S. (1999). Evaluaciones opuestas de los estudios de polticas. En L. Lynn y A. Wildavsky

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