(Anete Brito Leal Ivo) Metamorfoses Da Questao Democratica

Coleccin de CLACSO
rea Acadmica de CLACSO

Coordinador: Emilio Taddei
Asistente Coordinador: Sabrina Gonzlez
rea de Difusin
Coordinador: Jorge A. Fraga
Edicin Digital:
Libronauta Argentina S. A., 2005
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CLACSO
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exclusivamente a los autores firmantes. y su publicacin no necesariamente refleja los puntos de vista de la Secretara
Ejecutiva de CLACSO.
COLEO BOLSAS DE PESQUISA
CLACSO - ASDI
METAMORFOSES DA QUESTO
DEMOCRTICA
GOVERNABILIDADE E POBREZA
Anete Brito Leal Ivo*
* Anete Brito Leal Ivo Sociloga, Professora do Programa de Ps Graduao em

Cincias Sociais da Universidade Federal da Bahia, desde 1971, Pesquisadora Senior do Centro
de Recursos Humanos da UFBA. e Pesquisadora Associada ao CREDAL (Centre de Recherche
et Documentation sur lAmerique Latine), desde 1996 Laboratrio Associado ao CNRS-Frana.
Foi Professora Convidada da Universit de Paris III, ocupando a Chaire Simon Bolivar junto ao
Institut des Hautes tudes de lAmrique Latine IHEAL (1999/2000).
autora do livro IVO, Anete B. L. et allii (Org.), 1999 (1997). O Poder da Cidade. Limites
da Governana Urbana. (Salvador-Bahia: Editora da Universidade Federal da Bahia EDUFBA),
242 p., e de vrios artigos e obras coletivas como: IVO, Anete B. L., 1996. Globalizao e
Trabalho, Dossi Central Caderno CRH (Salvador-Bahia: EDUFBA/CRH), n. 24/25, pp 11-170;
IVO, Anete B. L., 1997 Democracia, Cidadania e Pobreza: a produo de novas solidariedades,
Dossi Central do Caderno CRH (Salvador-Bahia: EDUFBA/CRH), ns. 26/27, pp 9-254; IVO,
Anete B., 1998. Lexprience de Gouvernance Urbaine Salvador de Bahia. Gestion Urbaine,
pouvoir et legitimit . Les Annales de la recherche Urbaine, ns 80-81, (Paris, Plan Urbain) pp.55-
63, dentre os mais recentes. Foi Assessora Acadmica da Universidade Federal da Bahia - UFBA
1973-76; Coordenadora dos Estudos Especiais na Pr-Reitoria de Planejamento da UFBA, entre
77-79 e Diretora do CRH 1987/89. Integrou o quadro docente do Mestrado de Cincias Sociais
da UFBA, desde 1978, participou da Direo ampliada da ANPOCS 1988-90 (como membro do
Conselho Fiscal), tendo coordenado inmeras Cooperaes Internacionais, especialmente com
universidades francesas. Atuou junto ao Comit Editorial do Caderno CRH, desde 1987, sendo
atualmente sua Editora Cientfica.
INDICE
AGRADECIMIENTOS
INTRODUO
PRIMEIRA PARTE
CRISE DE RACIONALIDADE:
ALGUMAS CONSIDERAES TERICAS
CAPTULO 1
CAPTULO 2
CAPTULO 3
SEGUNDA PARTE
SOCIEDADE E POLTICA:
RECOMPOSIO DE ATORES POLTICOS AO NVEL LOCAL
CAPTULO 4
CAPTULO 5
CAPTULO 6
CAPTULO 7
CAPTULO 8
BIBLIOGRAFIA
NOTAS
TABELAS
GRFICOS
AGRADECIMIENTOS
O
s resultados aqui apresentados integram a pesquisa As
Metamorfoses da Questo Democrtica: Governabilidade e
Pobreza, ganhadora do 2o Concurso de Becas CLACSO/Asdi
(nov. 1998-1999) para Pesquisadores Seniors, que contou com o apoio
decisivo da Fundao Joaquim Nabuco- FUNDAJ/Governo do Estado de
Pernambuco e do Centro de Recursos Humanos da Universidade
Federal da Bahia.
Na oportunidade gostaria de parabenizar a Direo do Consejo

Latino Americano de Ciencias Sociales CLACSO bem como a Agncia
Sueca de Desenvolvimento Asdi, pela iniciativa na criao deste
Programa de Becas para Investigadores Seniors na America Latina,
espao fundamental de incentivo produo acadmica crtica e
contempornea aos desafios do desenvolvimento das sociedades latino-
americanas, permitindo o dilogo e o intercmbio acadmico regional.
Vrias pessoas e instituies colaboraram para que este trabalho

fosse possvel. Meus agradecimentos vo em primeiro lugar para a
Direo do CLACSO, nas pessoas de Atlio Born (Secretario
Executivo); Emilio Taddei (Coordenador Geral da rea Acadmica); e
Bettina Levy (Coordenadora do Programa de Becas) pelo apoio e
receptividade a este trabalho. Estendo este reconhecimento tambm
Comisso Acadmica de Especialistas que assessorou o Programa no
Julgamento do 2 Concursos de Becas do CLACSO, 1998-1999.
Por outro lado, a minha candidatura s se viabilizou pelo empenho

e confiana da Fundao Joaquim Nabuco FUNDAJ Governo do
Estado de Pernambuco, especialmente do seu Superintendente, Clvis
Cavalcanti, estimulando e apoiando nossa iniciativa e respondendo com
presteza a todas as formalidades necessrias minha inscrio.
Do lado dos colegas do Centro de Recursos Humanos

CRH/UFBA, gostaria de registrar o meu especial agradecimento
Direo e Vice-Direo do Centro poca, nas pessoas de Alba Regina
Metamorfoses da Questao Democratica
Ramos e Graa Druck pelo estmulo solidrio. Estes agradecimentos

so, tambm, extensivos a todos os funcionrios e colegas do
CRH/UFBA que auxiliaram a realizao deste trabalho. Em especial a
equipe de apoio tcnico do projeto: Ma. Auxiliadora Alencar, responsvel
pelo processamento e tabulao de dados; Carolina de Amorim
Machado, que auxiliou no levantamento de informaes; Carlos da Silva,
pela presteza na remessa do projeto garantindo sua inscrio; e,
finalmente a Dad, que solidariamente realizou a composio final do
relatrio.
Rubem, Any e Cludia, parceiros da minha vida.
Anete Brito Leal Ivo
5
INTRODUO
iscutir a questo democrtica em termos de metamorfoses1 e nos
D limites da governabilidade e da pobreza significa, de um lado,

perceber a democracia como um processo histrico e conflitivo
(transio) atravs do qual os diferentes agentes sociais constrem e
reconstrem suas possibilidades de projetos de futuro. De outro,
significa, tambm, entender esse processo como questo, ou seja,
como um campo problemtico, institudo na difcil dialtica entre utopia
democrtica; os mecanismos de sua sustentabilidade, base de uma
governabilidade civilizatria2 e da coeso social; e o crescimento da
pobreza e da excluso social.Ou seja, como um campo analtico das
relaes paradoxais entre igualdade poltica e desigualdade social e
econmica.
Neste sentido, vale indagar: como a tendncia ao crescimento da

excluso social e da ampliao da pobreza no contexto atual podem
comprometer a sustentabilidade dos regimes democrticos; ou,
inversamente, como a democracia e o moderno Estado de Bem Estar
Social vm enfrentando hoje a questo da desigualdade social e a crise
de coeso social e representao poltica. Aqui a questo da
democracia, da igualdade poltica e da cidadania esto intimamente
articuladas questo social, entendida como forma histrica pela qual a
sociedade encaminhou o enigma da coeso social na modernidade,3
pela institucionalidade inscrita nas polticas sociais redistributivas e nos
Direitos sociais, como mediadores entre o Estado e o mercado e fontes
de legitimidade social e poltica.
A compreenso desse campo problemtico supe: (i) primeiro, a

reatualizao e territorializao (contexto brasileiro) do dilema clssico
entre igualdade poltica e desigualdade econmica, aprofundada e
radicalizada no contexto da globalizao e seus efeitos sobre as
sociedades perifricas; (ii) segundo, a articulao dessa problemtica no
mbito de uma crise da racionalidade4 que se expressa em termos de
conflito cognitivo pelo qual se operam os mecanismos de reconverso

semnticos (da prpria democracia, do social, da governabilidade5) e a
implantao de novos instrumentos regulatrios do econmico e do
poltico que restringem e reqalificam o sentido do social e da
democracia6.
Efetivamente, a constituio do Estado de Bem Estar resultou de

um processo poltico pelo qual o movimento operrio resistiu reduo
da vida lei do valor e s lgicas do mercado, criando a
institucionalidade que permitiu a interdependncia e a vigncia possvel
do interesse geral e do interesse pblico numa sociedade capitalista,
traduzida por trs princpios da regulao: (i) a do trabalho, via direitos
sociais; (ii) a proteo social, via polticas sociais; e (iii) a segurana
contra a desordem e violncia, mediadas pelo sistema jurdico.
A governabilidade nesse contexto histrico social representou o

pacto inscrito no contrato social, pacto este que tem atuado como
compromisso poltico do Estado com os trabalhadores atravs dos
Direitos sociais7.
Nas sociedades latino-americanas em que as formas histricas de

integrao acumulao capitalista implicaram um quadro de profundas
e histricas disparidades sociais e a incurso nos regimes democrticos
ainda relativamente recente, o equacionamento das relaes entre
democracia, governabilidade e pobreza apresenta nuanas singulares e
particularmente problemticas, j que as condies de integrao
regional ao regime de acumulao globalizado tem implicado (como em
todo o mundo) uma ampliao do contingente de pobres e uma
tendncia crescente excluso (entendida como excluso do trabalho e
da proteo social). Esta tendncia torna a questo da integrao e
coeso interna do sistema, preservando o princpio do enfrentamento
das desigualdades sociais, particularmente problemtica, sobretudo se
considerarmos a natureza histrica da cultura poltica regional,
assentada na reproduo de um Estado patrimonialista autoritrio e em
relaes polticas e sociais mediadas por estruturas corporatistas e
clientelistas que se reproduzem no interior do prprio Estado.
Muitos autores (Nunes, 1997; Diniz, 1997; Fleury, 1998; Lautier,

1999) analisando as mediaes entre Estado e sociedade na Amrica
Latina, tm identificado o contexto das relaes sociais e polticas que
contriburam para a produo de uma ordem scioeconmica desigual
quanto distribuio de renda e dos bens pblicos. Dentre esses fatores
atuam: o carter patrimonialista, centralizador e autoritrio do Estado
populista desenvolvimentista na Amrica Latina, permeado por relaes
7
clientelistas que se alternam e/ou complementam com o crculo
burocrtico; o carter restrito da poltica de seguridade social, resultante
da matriz salarial e inscritas nos compromissos corporatistas do Estado
com os trabalhadores; e o volume da pobreza, como fenmeno social e
poltico de grandeza expressiva, qualificador de um projeto poltico de
desenvolvimento excludente.
A natureza patrimonialista do Estado, entendido como uso privado

da coisa pblica, encontra sua expresso no clientelismo, no
caudilhismo, no insulamento burocrtico, na corrupo, resultando num
Estado incompleto, no qual a separao das instncias pblica e privada
so pouco definidas. Por outro lado, o carter autoritrio que
historicamente acompanhou o Estado patrimonialista, debilitou as
instituies e o sistema de representaes. Por conseqncia, a vivncia
democrtica, que supe clareza nas regras do jogo e incertezas quanto
aos seus resultados, ao implantar-se em sociedades submetidas a uma
herana autoritria, produz o seu inverso, ou seja, incertezas nas regras
do jogo (casuismos, mudanas Constitucionais, sujeitas aos interesses
do bloco no poder, supresso de direitos adquiridos, mudanas nas
regras contratuais, etc.) e certeza quanto garantia dos resultados8, ou
seja, as mediaes institucionais (polticas e mesmo jurdicas) tm que
garantir necessariamente o interesse prevalescente dos grupos
hegemnicos. Para isto contriburam a preponderncia histrica de um
executivo sem transparncia, o distanciamento dos partidos como
instncia de representao social; a inoperncia do legislativo e a ainda
reduzida ao da justia na intermediao dos conflitos, no que pese o
reconhecimento incontestvel dos avanos na prevalncia de regras
democrticas.
O carter restrito da poltica de seguridade social, decorrente de

um processo restrito de incluso da massa trabalhadora ao regime
salarial determina de um lado uma segmentao do mercado de trabalho
no plano do Direito, com desigualdade e excluso das famliaa
trabalhadoras de um Estado de Bem estar inconcluso.
Finalmente, o volume da pobreza e as elevadas taxas de

desigualdades significam, no plano poltico, falta de incorporao de
importante parcela da populao da comunidade poltica, implicando na
negao dos direitos de cidadania (igualdade perante a lei e s
instituies pblicas) e a separao entre sociedade e poltica, na
medida em que a prevalncia de regras diferenciadas rompem a
condio universal de pertencimento dos indivduos a um mesmo poder
e uma mesma ordem simblica, econmica e poltica. A articulao
desses elementos cria como conseqncia "um Estado sem cidados"9,
8
uma cidadania segmentada ou uma sociedade sem Estado, reforando a

vigncia de uma cultura poltica desptica e intervencionista10 e,
fomentando a anomia e uma sociedade em fraturas.
essa herana das relaes sociais e polticas, interna aos pases

da Amrica Latina, junta-se a situao histrica e estrutural de
dependncia desses pases, antes ao bloco dos pases desenvolvidos e
hoje ao capital financeiro internacional e s agncias internacionais
reguladoras do mercado. Situao que fragiliza a sua condio soberana
e determina inverses nos processos internos de democratizao do
Estado e da sociedade. O limite deste paradoxo se expressa na
capacidade instituda dos movimentos organizados, como o MST no
Brasil (Movimento dos Sem Terra), entendidos como resistncia
alternativa; ou, numa direo inversa, nos movimentos militarizados em
curso na Amrica Latina, que apresentam riscos convivncia civil e
sociabilidade como Nao.
O contexto da transio democrtica da dcada de 80 nos pases

latinoamericanos alterou, em tempos e ritmos variados as tradicionais
relaes entre o Estado e a sociedade, criando regras de convivncia e
arenas pblicas nas quais a sociedade canalizou suas demandas,
estabelecendo princpios jurdicos que firmam uma matriz civilizatria
institucionalizada, nas novas Constituies da dcada de 80. No caso do
Brasil, a Constituio de 1988.
No entanto, as transformaes na estrutura produtiva e as novas

condies impostas pela integrao das economias nacionais no
contexto da acumulao globalizada afetam a construo de uma
democracia assentada numa sociabilidade real, agravando a crise atual
interna, como crise de representao e governabilidade. No mbito da
crise observa-se: o esgotamento do pacto corporativo que legitimou o
poder poltico do Estado desenvolvimentista; a emergncia de novos
atores sociais que expressam suas demandas fora do pacto corporativo
prevalescente; e a incapacidade de respostas s demandas polticas e
sociais por parte de um Estado, cada vez mais atrelado uma
legitimidade conferida pelo mercado. Este paradoxo aprofunda a crise
atual, em termos de uma crise de governabilidade, ou seja, quando os
interesses sociais no se constituem ou no conseguem ser mais
processados pelo Estado. Ou seja, esta crise se traduz na dificuldade do
Estado governar em sintonia com as principais tendncias da sociedade,
direcionadas para a liquidao das desigualdades sociais11.
Assim, a tenso fundamental nessas sociedades, especialmente

no contexto atual, localiza-se no paradoxo de uma inverso entre o
9
regime poltico democrtico, recentemente conquistado, que tende a
incluir e a formar cidados; e a dinmica de uma economia que
historicamente tendeu excluso e negao da cidadania, sobretudo
no plano social. A ampliao e a velocidade com que operam os
mecanismos de empobrecimento da populao e a dinmica do
desemprego, especialmente nas reas urbanas e industriais, fortalece
uma crise de representao, comprometendo a legitimidade do sistema
ao nvel das representaes polticas e sociais dos atores.
Por outro lado, no contexto ps-constituinte de reconverso

institucional, observa-se toda uma tendncia desconcentrao e
descentralizao das aes pblicas na direo das sociedades locais.
Este paradigma, que se expressa na busca do desenvolvimento
sustentvel, da inovao, da produo da governana urbana, nas
solues inovadoras e partilhadas tm facultado a formao de um
consenso instvel e vago, porque partilhado por diferentes atores de
registros poltico-ideolgico distintos que vo desde as demandas de
participao social nas decises polticas, no controle social e
democratizao da poltica e da sociedade at os diagnsticos e
recomendaes apresentadas pelas diversas cpulas internacionais12,
inscritas nas disposies normativas de "bom governo", recomendadas
por instituies financeiras internacionais que se expressam na reforma
do Estado. H, portanto, um campo nublado na formao de um
consenso restrito dessas aes localizadas, de defesa da sociedade,
que contm diferentes nuanas polticas, gerando um campo polissmico
para as aes pblicas, que muitas vezes revertem os sentidos e
objetivos dos valores de partida. Dissociados da real sociabilidade
poltica podem assumir a forma de mitos regulatrios de uma sociedade
fragmentada, diferenciada e sem projeto de futuro. Enquanto mito atuam,
portanto, no imaginrio poltico afirmando valores positivos de coeso e
partilha no plano das aes particulares e fragmentadas, que no
resistem quando confrontadas aos determinantes estruturais mais
amplos, expressando ambigidades e o contexto conflitivo dessas
interrelaes, no prprio mbito da intelegibilidade. Enquanto mitos
parciais podem isoladamente e em alguns casos construir coeses e
cumplicidades particulares, mas que ao no se referirem a universos
mais amplos do interesse pblico acabam: (i) reafirmando processos de
hegemonia que tm seus determinantes e efeitos fora dessas
sociedades; (ii) reforando o isolamento, a segregao e a excluso
sociais, no caso de polticas setoriais no referidas a mecanismos
estruturados das polticas sociais; (iii) alimentando projetos identitrios
perversos se no referidos s formas de convivncia plural e ao direito
diferena prprios universalidade da vida democracia.
10
No seu conjunto esses atores tm reiterado, como princpio, a

importncia da criao de espaos polticos de representao mais
efetivos no mbito das sociedades locais, como condio de formao
de uma cultura de solidariedade, na formao de um do desenvolvimento
sustentvel e no encaminhamento a questo da pobreza. Na origem e na
prtica, esses princpios paradigmticos das aes descentralizadas e
autonomizadas, participativas e locais, contm diferentes matizes
poltico-ideolgicos que ao se diluirem e se distanciarem da poltica,
dissocializam a prtica democrtica.
No Brasil, como vimos em relao Amrica Latina, o processo

histrico de modernizao da economia processou-se atravs de um
centralismo poltico administrativo, com a criao de recursos
institucionais e meios centralizados, objetivando viabilizar uma
interveno efetiva na poltica de desenvolvimento, com hegemonia das
instncias federal e estadual de governos, os quais se constituram como
lugares prioritrios da execuo da poltica regulatria
desenvolvimentista dos anos 60/70. Por conseqncia, as instncias do
poder local ficaram mais permeveis ao domnio personalista do
clientelismo num contexto autoritrio, articulando padres diferenciados
de integrao dessas sociedades no mbito do desenvolvimento
capitalista e nos processos de representao poltica13.
Frente a este quadro particularmente problemtico, qual a

capacidade dessas instncias locais, submetidas, na maioria das vezes,
sistemas autoritrios de controle do aparelho institucional local
(governo municipal) e s relaes polticas verticalizadas e personalistas,
de poderem encaminhar a questo da integrao social em termos
democrticos, de realizar uma poltica social assentada na justia social,
na etapa particularmente complexa das economias globalizadas, com
tendncia de aprofundamento da excluso social e num quadro de
debilitao da crise financeira das municipalidades sem precedentes?
As sadas a esses paradoxos indicam uma transio que envolve

uma reconverso semntica de princpios da democracia pelas foras
liberais; um encolhimento da poltica em benefcio da eficcia e
capacitao institucional; a implantao de mecanismos de
representao que estabelecem vnculos diretos do executivo com as
demandas sociais, implicando uma fragilizao da representao da
instncia do legislativo, aes focalizadas e tecnificadas de interveno
na erradicao da pobreza no mbito dos espaos microssociais14.
Cabe, portanto, incursionar-se em estudos empricos que

privilegiem a anlise desses postulados no mbito efetivo das
11
sociedades locais, para avaliarmos os limites problemticos desses
paradigmas da governabilidade. Este o desafio a que nos propomos
neste estudo.
No mbito metodolgico, uma segunda advertncia, de carter

tambm introdutria, merece ainda ser feita. O uso que fazemos da
palavra metamorfose15, no significa uma metfora empregada para
sugerir a permanncia de uma substncia (no caso, o regime
democrtico recm conquistado) com mudana de seus atributos. Ao
contrrio, a idia de metamorfose enquanto mudana e transio, abala
as certezas e recompe toda estrutura das mediaes e dos vnculos
sociais; das aes e dos sentidos emprestados s prticas democrticas.
No entanto, estas mudanas no representam inovaes absolutas,
quando operam no quadro de uma mesma problematizao. Implicam
um conjunto articulado de questes relativas ao padro de reproduo
social da modernidade, sua integrao e coeso, reformuladas no marco
histricoatravs de diversas crises (entendidas como momentos
problemticos de inflexo, de reconverso e recomposio dos atores)
que apesar de terem ainda alguma vigncia, determinam novos e
diversos significados s velhas questes. Envolve, pois, uma nova
racionalidade.
Assim, a metamorfose da questo democrtica, como dialtica do

mesmo e do diverso, no que toca s dimenses de permanncia e
aprofundamento da pobreza e das formas modernas e tradicionais de
legitimidade poltica nos espaos locais, procura analisar as
transformaes mais recentes deste modelo, como resultado de uma
formao histrica, sublinhando o que estas novas cristalizaes tm a
um s tempo, de novo e de permanente.
Neste sentido preciso identificar os dficits dessas trajetrias, a

partir da compreenso de dinmicas mais ampliadas, da estruturao do
trabalho e da poltica, buscando compreender a reproduo das
sociedades perifricas sem autonomiz-las em situaes tpicas, mas,
ao contrrio, buscando estabelecer relaes de significncia entre o que
se passa hoje na periferia dos sistemas no local e no comportamento
dos agentes e movimentos sociais; e o que se apresenta na dinmica
global, e suas mtuas tendncias.
Este movimento estabelece um novo quadro de compreenso da

conflitividade das sociedades contemporneas.
A dissociao entre a organizao poltica e a base econmica,

esclarece melhor a especificidade e autonomia do "social", permitindo
12
observar-se os nexos e os laos que a se constituem e que nem sempre

obedecem uma lgica estritamente econmica ou lgica da jurisdio
poltica16. As mltiplas determinaes entre o local, o nacional e o global;
as interrelaes entre os macro e micro processos permitem identificar
as possibilidades de alternativas inovadoras reais e os limites postos
pelos paradigmas de crescimento endgeno to em moda no contexto
atual.
Este desafio questiona a capacidade das sociedades atuais,

delimitadas em termos polticos como Nao, de se institurem como
conjunto articulado por relaes de interdependncia entre o poltico, o
social e o econmico e suas novas territorialidades, as quais no se
realizam de forma mecnica. Como nos diz Nunes (1997:30) "o que
caracteriza uma sociedade como o Brasil so exatamente as
descontinuidades apresentadas em vrias reas da vida social,
econmica e poltica. O processo de subordinao de muitas esferas da
vida social ao comando da ordem econmica, tal como descrito em
Polanyi para os pases capitalistas centrais, no aconteceu no Brasil".
Ou seja, para numerosos grupos populares a precariedade das
condies de trabalho e assistncia pblica puderam freqentemente ser
encaminhadas e/ou compensadas por redes informais de trabalho e de
proteo, familiares e de vizinhana, tambm chamadas de redes de
proximidade. No plano poltico, a participao nas redes de clientelas, ou
as instituies sociais como o "jeitinho", a amizade, as redes de relaes
sociais, estes elementos fluidos e "informais" do cotidiano social
brasileiro organizam tambm culturalmente a esfera das instituies
polticas formais e a modernidade econmica e poltica. na interseo
desses fluxos que se pode entender alguns dos paradoxos da cultura
poltica contempornea17.
A compreenso das relaes paradoxais entre governabilidade e

pobreza num quadro democrtico implica pois, de um lado, entendermos
a crise do social sob a tica da crise da racionalidade contempornea e
os efeitos cognitivos dessa crise sobre o conhecimento e o padro de
organizao dos atores sociais (Primeira parte deste livro). Ou seja,
como a reorganizao das sociedades ps-fordistas afetam as
representaes hegemnicas das cincias sociais, interferindo sobre as
organizaes sociais e sobre o padro da solidariedade e conflitividade
das sociedades contemporneas, gerando, por conseguinte, uma crise
de representao social e poltica, que se expressa como crise de
legitimidade.
De outro, supe analisar a capacidade efetiva da poltica e do

Estado em contornar os dficits entre os processos de incluso poltica e
13
excluso econmica de forma a pensar alternativas coeso social. Isto
pressupe que se apreendam os mecanismos de estruturao do
mercado de trabalho e o padro de sociabilidade social e poltica reais
na organizao da vida poltica e econmica (Segunda parte deste livro)
e avaliar criticamente, no plano emprico institucional, dos governos
locais, as experincias (alternativas) criadas para implementar processos
polticos de participao e representao poltica, num quadro de
governabilidade voltado para o enfrentamento das desigualdades sociais
e sua reconverso no mbito da implatao de nova matriz poltica. Esta
anlise objetiva confrontar os novos dispositivos institucionais criados no
plano dos governos das cidades, de organizao das sociedades locais.
Supe analisar e articular especialmente os vnculos da cultura poltica
local e do padro de distribuio dos recursos econmicos e polticos
concretos com os dispositivos normativos e institucionais gerados no
plano da transio e reforma do Estado, como o processo de
descentralizao, participao social, entendidos como mecanismos de
eficincias com justia social.
O resultado dessas anlises, de carter exploratrio e inicial

dever indicar os limites e tendncias dos processos em curso no
equacionamento da questo da governabilidade e da pobreza, como
variveis qualificadoras da democracia.
Assim, o ncleo das preocupaes esboadas na segunda parte

desse trabalho diz respeito ao tema de como a produo da democracia
tem se expressado no contexto da urbanizao, condicionado pelas
relaes polticas e pela matriz scioeconmica da diferenciao social.
Ou seja, como enfrentar a integrao social e poltica em termos de
governabilidade18.
Se o urbano desempenha papel fundamental na matriz

civilizatria, como encaminhar a governabilidade em cidades submetidas
a elevados ndices de pobreza e desigualdades? Como a sociedade
local traduz as normas institucionais e polticas de governo, de forma a
dar vida interao entre cidadania e governo? Que efeitos estas aes
institucionais exercem sobre a cooperao e o padro da integrao
entre sociedade e poltica?
Na primeira parte deste estudo, procura-se analisar, no plano

terico, a crise de governabilidade e de legitimidade das sociedades
urbanas em particular, a partir da discusso da crise de racionalidade e
da compreenso das sociedades ps-fordistas, avanando sobre os
significados e possibilidades dos processos de governana urbana19.
14
No plano emprico, que contempla a segunda parte deste trabalho,

o eixo da anlise toma por referncia a comparao de duas
experincias polticas sobre um mesmo espao urbano, mas
encaminhadas por foras polticas opostas e diversificadas. Melhor
dizendo, procura recuperar a recomposio dos atores e os processos
de reconverso das diversas instncias polticas e instncias sociais que
reorientam os significados no tratamento do binmio governabilidade e
pobreza, sobre um mesmo espao territorial urbano, o da cidade do
Salvador (Bahia), submetida historicamente a elevados ndices de
pobreza da sua populao.
O estudo abrange duas gestes municipais: o governo de 93/96

(liderados pelo PSDB na constituio de uma Frente Popular
Democrtica) e o iniciado em 1997 (sob a liderana do PFL)20. O que
importa nessa anlise menos a descrio exaustiva das experincias
em separado, mas observar os mecanismo de reconverso do processo
de hegemonia local atravs da reconquista do controle da Prefeitura
pelas foras hegemnicas do Estado, as quais integram as elites
dirigentes da Nao.
Efetivamente o perodo e o contexto analisado (como ponto de

partida - 93/96) singularizam um momento de excepcionalidade na vida
local, quando as foras de oposio acedem ao governo local atravs de
eleies diretas (1992), num contexto em que o desenvolvimento das
aes locais passaram a ter particular ateno das agncias reguladoras
internacionais e de importncia estratgica na reordenao poltica do
sistema descentralizado. E isto se d aps a Frente Democrtica ter
obtido um desempenho eleitoral importante nas eleies para o governo
do estado da Bahia, o que insinuava-se como ameaa ao controle
poltico do grupo hegemnico regional, gerando uma possibilidade de
formao de uma contra hegemonia emergente.
Segue-se, ento, todo um mecanismo de resgate e reconquista

deste espao institucional pelas foras dominantes no Estado, o que
implicou numa crise urbana de grande monta acompanhada por uma
crise de legitimidade do executivo municipal, na gesto da Frente
popular. A anlise acompanha a tentativa de implantao dos
dispositivos de governana democrtica e governabilidade civilizatria,
criados no contexto de 92/96, seus limites e contradies e os
mecanismos de reconverso do poder local s foras de hegemonia do
Estado, expressos numa plataforma de defesa da governabilidade, de
carter autoritria porque entendida como reconverso do controle do
Municpio pelas foras hegemnicas da carlismo21.
15
A preocupao central reside em observar as formas de
reconverso do institucional e da luta poltica local e seus efeitos sobre a
cidadania, a representao poltica, o governo e o padro da
diferenciao social.
Este movimento de reconverso poltica traduz-se por avanos,

retrocessos, recuos e resistncias que conformam uma cultura poltica
prpria qual a demanda social reconduz poltica e constri as
possibilidades de governabilidade e as formas concretas de vivncia da
democracia pelos cidados.
Os resultados aqui apresentados representam, pois, um estudo

inicial, que apesar de contar com algum material analtico trabalhado em
pesquisas anteriores22 avanou em trs sentidos: (i) no equacionamento
terico da questo da governabilidade em sociedades perifricas,
especialmente referida nova questo social; (ii) no aprofundamento da
dinmica do mercado de trabalho e da participao poltica na sociedade
brasileira e local, definindo os limites e possibilidades estruturais s
novas regulaes; (iii) no acompanhamento emprico da questo da
governabilidade das cidades no quadro democrtico, a partir da anlise
de duas experincias de gesto local da cidade de Salvador da Bahia, no
perodo de 93/96-97/99. A anlise final aponta para algumas tendncias
e paradoxos que se apresentam no quadro da governabilidade de pases
latino-americanos e no encaminhamento da questo social no Pas.
Sabemos do carter ainda preliminar das questes aqui tratadas.

De fato, a juventude da reflexo responde pela proximidade dos fatos
analisados e pelos limites de tempo na elaborao da pesquisa. Muitos
aspectos no puderam ser contemplados, nesta etapa, a exemplo da
diferenciao territorial das polticas, cujos sentidos e alcances
determinam prticas distintas dos mltiplos atores polticos no mbito do
provimento da pobreza e da luta democrtica. Tampouco pudemos
aprofundar o plano da subjetividade dos agentes quanto s prprias
percepes da pobreza, desigualdade, e dos direitos sobre a cidade e os
mecanismos simblicos da reconverso da poltica.
O carter circunscrito do estudo aos fatores estruturais e

dinmica poltica e institucional local, no entanto, no impediu que
apreendssemos as mudanas na conflitividade dos atores locais, nem o
papel que os engajamentos cvicos podem exercer no mbito das
prticas sociais.
A anlise busca apreender as conexes ou paradoxos que se

estabelecem entre o poltico e o social, mediado pelas relaes
16
econmicas e institucionais. Assim, a densidade e qualidade das

relaes entre sociedade e Estado no resultam apenas dos
constrangimentos estruturais nem das dimenses contratuais que regem
as relaes entre agentes pblicos e privados, mas a eficcia das
polticas resulta da fora dos atores sociais e dos engajamentos
institudos, nos quais a questo institucional apenas uma parte,
supondo que se avance na temtica do conflito, e da capacitao dos
agentes sociais.
Neste sentido este trabalho de divide em duas partes. A primeira

refere-se a compreenso de uma crise de racionalidade no mbito da
qual a tenso entre governabilidade e pobreza se estrutura na sociedade
contempornea, como crise cognitiva e de formulao de futuros de uma
sociedade ps-contratualista. Qual a matriz regulatria e como operam
os ajustes no mbito das polticas, do social e do local?
A segunda parte remete-se ao rebatimento dessas foras e dessa

dinmica, ao nvel emprico de uma sociedade local perifrica,
tradicionalmente estruturada por uma matriz poltica altamente
verticalizada e com um aprofundamento cada vez maior da pobreza, da
vulnerabilidade social e do descrdito poltico. Que fatores estariam
condicionando, no mbito local, a relao entre governabilidade e
pobreza?
Esta anlise avana no sentido dos processos de reconverso no

plano de formao da hegemonia local, observadas a partir de
mecanismos simblicos e as tendncias de aggiornamiento da nova
direita no Brasil.
A apreenso dessas dinmicas mltiplas, por outro lado, reforam

o desafio de um campo que especfico ao Estado, expresso na
necessidade de reinventar e manter a solidariedade como eixo da ao
pblica no campo dos Direitos, o que supe um exerccio contnuo de
aprimoramento do espao pblico na democracia.
A governabilidade local: por que salvador?
A anlise de um contexto conjuntural da sociedade local permite o

reconhecimento das diversas dinmicas que operam o fazer e o desfazer
poltico, possibilitando reconstruir a problemtica da governabilidade e da
pobreza no mbito dos governos locais e sob coalizes polticas
distintas: uma mais comprometida com as foras populares
democrticas; e outra vinculada s foras dominantes da direita liberal.
17
Esta dimenso local e territorializada da poltica se impe vez que
as municipalidades, no contexto da globalizao, encontram-se, de modo
geral e por todo mundo, fortemente constrangidas pela ambigidade e
ambivalncia das relaes de mediao entre os cidados e seus
governos e entre este e os fluxos mundializados de organizaes e
empresas sobre espaos especficos.
As condies singulares de gesto da cidade de Salvador, durante

o perodo de 93-96, e a sua transio para a gesto do PFL, em 1997,
constituem um caso especialmente rico e significativo para o debate das
questes de governabilidade urbana democrtica, dados os seguintes
fatores.
1 Salvador constitui-se uma das cidades que apresenta os

maiores ndices de pobreza, desemprego e desigualdades,
condicionando presses maiores sobre as demandas sociais
insatisfeitas, e sobre a execuo de polticas sociais.
2 O projeto de gesto democrtica do governo Ldice da

Mata, surge em meio a uma crise de governana23 profunda:
grande expectativa popular, com demandas sociais histricas
insatisfeitas, num quadro de debilitao total das finanas
municipais.
3 O perodo analisado envolve uma externalizao de

crise poltica, localizada nas relaes intergovernamentais, em
torno da luta de recomposio da hegemonia poltica local, pelo
grupo hegemnico no estado da Bahia, tambm responsvel
pela capacidade de governo ao nvel federal.
4 Ademais, esta hegemonia sustenta-se no controle

dessas foras pela instncia do governo estadual h vrias
legislaturas. Situao que lhe permite, por conseguinte, o
controle de uma grande bancada ao nvel da Cmara Federal; e,
ainda pelo controle do canal de TV de maior audincia no pas,
condies que aliadas ao contexto histrico de reconquista do
poder local, possibilitam amplas bases de legitimidade aos
grupos politicamente dominantes na cidade h mais de 30 anos,
vitoriosos do ponto de vista da vontade popular.
5 As alternncias quanto sustentao da base poltica

do aparelho de governo local e o crescimento continuado da
pobreza, indica uma dissociao entre as variveis da poltica e
da governabilidade (enquanto ndice de aprovao popular) as
18
os ndices de pobreza. Ou seja, a reduo da pobreza ao nvel

local e a estabilidade econmica no contexto do governno da
frente popular no foram suficientes para gerar legitimidade ao
governo municipal, que concluiu o mandato apresentando um
dos maiores ndices de rejeio poltica dos prefeitos, apesar de
observar-se no perodo compreendido do seu mandato uma
reduo da taxas de pobreza relativa, na rea metropolitana de
Salvador, diferenciada da tendncia geral apontada pelo
conjunto das seis maiores Regies Metropolitanas do Pas24,
salvo Recife que tambm indica leve tendncia decrescente no
perodo.
Ou seja, os resultados obtidos no plano do combate pobreza,

sejam determinados por fatores macro-estruturais nacionais, ou por
polticas de renda de carter estadual, ou ainda por aes locais
deliberadas de combate pobreza e s desigualdades no se
constituram em base de legitimidade local. Da mesma forma, e num
sentido inverso, o aprofundamento do desemprego a nveis
extremamente elevados e crescentes, na vigncia do governo seguinte,
do PFL na Prefeitura, no conseguiu abalar a crena popular favorvel a
essa gesto.
A questo tambm situa-se, portanto, no plano das

representaes simblicas que articulam melhoria de infraestrutura
fsica, com distribuio de bens pblicos urbanos com eficcia de
marketing, sustentando um modelo de poltica neo-populista de grande
base de sustentao e legitimidade na imagem de figuras da liderana
local, particularmente articulando modernidade, esttica urbana como
eficcia, com a imagem do Prefeito e do seu lder.
Portanto, o contexto de "crise" poltica e social significativo

porque revela as tenses que regem as relaes sociais, polticas e
culturais e toca a gesto das cidades, a natureza da burocracia e os
limites do projeto democrtico.
A externalizao de um contexto de crise permite explicitar os

sistemas polticos em sua ao e reao, no apenas sob a forma de
estruturas institucionais impessoais e a-polticas. Elas estimulam
questionar-se sobre os fundamentos e limites do governo da cidade, da
natureza e dificuldades das estruturas de representao e sua relao
com a oferta e o acesso dos cidados aos servis pblicos, os espaos
de circulao e convivncia urbana e social.
19
Frente a estas condies a pesquisa questiona sobre as
possibilidades desses incentivos participao social e inovao social
gerarem alternativamente a legitimidade de um projeto democrtico?
Quais os efeitos sobre o equacionamento da pobreza? Como o
enfrentamento da luta contra as desigualdades se articula com os
processos efetivos de participao e acesso aos servios pblicos e
bens culturais na conquista da cidadania?
20
PRIMEIRA PARTE
CRISE DE RACIONALIDADE:
ALGUMAS CONSIDERAES
TERICAS
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CAPTULO 1
CRISE DE RACIONALIDADE
A transio da modernidade: a sociedade do

trabalho
N este captulo buscamos compreender como a crise da

modernidade, que se expressa como crise de racionalidade, afeta
as representao que os atores sociais fazem da sociedade e da
poltica, interferindo sobre suas prticas e estabelecendo novos padres
societrios no curso de um processo histrico de transio das
sociedades ps fordistas em dinmicas diferenciadas de organizao,
desorganizao e reorganizao da sociedade, da economia e da
poltica e dos nexos internamente definidos nesses diversos mbitos que
se expressam como crise de legitimidade25.
Neste sentido, o argumento que queremos desenvolver o de que

governabilidade e legitimidade so noes historicamente determinadas
que se constituem na sntese possvel entre os interesses diversificados
da sociedade no mbito do interesse pblico e que se expressam e
materializam historicamente na forma do contrato social; na inveno do
Estado; na inveno do social; na inveno do Direito, ou seja, no plano
paradoxal das incongruncias dos diversos nveis em que se estrutura a
realidade, no mbito das mediaes sociais da poltica e dos Direitos.
H, portanto, uma energia inovadora no processo de transio que

emerge da forma como os sujeitos sociais organizam seus interesses,
estabelecem um padro de convivncia civil, organizam a cooperao e
encaminham o conflito. Isto significa que a passagem clssica das
condies objetivas de organizao dos trabalhadores, para as
condies subjetivas de sua organizao como classe para si torna-se
particularmente problemtica dadas as novas formas de
institucionalizao das novas formas de explorao da fora de trabalho
e a capacidade dos tradicionais canais mediadores do interesse do
trabalhador na institucionalidade do novo espao pblico em formao.
Efetivamente, ao final do sculo XX, as sociedade democrticas

encontram-se confrontadas com inmeras dificuldades que se
apresentam como "crise": o fosso que se criou entre governantes e
sociedades; o dficit de eficcia do Estado, a inoperncia simblica da
poltica, o aumento da pobreza e do desemprego, enfim a crise de
legitimidade aparece como a maior de nosso tempo j que corri as
bases da coeso social. Para aqueles mais vinculados tendncia neo-
liberal, a crise da poltica resulta de um excesso de demandas sociais e
da incapacidade do Estado em process-las26. O diagnstico deste
quadro problemtico seria o excesso de Estado e a necessria
liberalizao da sociedade via o mercado. No plano institucional esta via
se expressa na poltica dos ajustes e reforma do Estado; contrariamente,
para outros, que pensam a sociedade de forma alternativa
normatividade neo-liberal, a crise gerada por uma hegemonia global
em torno do mercado, que de um lado desorganiza internamente as
sociedades perifricas e de outro dessocializa a economia, criando
paradoxalmente sociedades sem sujeitos e aprofundando o fosso entre o
social e a poltica27. A idia de governabilidade neste caso seria a
capacidade de auto-sustentao dos governos na sua relao com as
tendncias da sociedade, na busca do enfrentamento das desigualdades
sociais, que bloqueiam o acesso dos indivduos uma cidadania plena e
limitam portando o projeto de democracia real.
O que se apreende, no entanto, como crise menos a

complexidade dessas mudanas e talvez mais a ausncia de horizontes
e sentidos que permitam compreender as tenses que se aprofundaram
entre as instituies, a construo das prticas da vida cotidiana e as
representaes capazes de construir horizontes possveis e nexos entre
o econmico, o poltico e o social ou seja, as mediaes organicamente
articuladas dessas instncias.
Gorz (1988:13), ao tentar explicar e compreender as mudanas na

estrutura do trabalho nas sociedades contemporneas intui que a
modernizao produziu seus prprios mitos que no resiste critica
racional. Para ele, o que os "ps-modernos" tomam como o fim da
modernidade e a crise da Razo, em realidade, constitui-se na crise dos
contedos irracionais e quase dogmticos sobre os quais se construiu
esta racionalizao seletiva e parcial em torno do processo de
industrializao, como matriz universal, capaz de projetar o futuro, numa
perspectiva generalizada do crescimento e progresso material, que hoje
24
j no se sustenta mais. Enquanto no nos desvincularmos desta viso

seremos incapazes de dar sentido s mutaes em curso, paradoxais
com as crenas passadas. Assumir esta abertura crtica, no entanto, no
significa recairmos na assuno de novas estruturas de representao
tambm mticas do mercado como mediador possvel para o social, que
bloqueia o pensamento crtico, nega a perspectiva de futuro, reifica os
efeitos perversos da globalizao como dado inexorvel e necessrio e
pensamento nico.
Efetivamente, vive-se, no presente, a perda dos referenciais

ideolgicos e polticos anteriores, alimentando um duplo mal-estar,
poltico e social: de um lado, h menor compreenso, leitura e
conceituao dos processos em curso; e, do outro, a crena cada vez
menor na capacidade dos governos, da poltica e dos prprios atores
sociais em regularem econmica e socialmente a sociedade.
Esses diagnsticos do desalento tm fomentado, de um lado,

sadas individualistas, dessociliazantes no mbito dos indivduo,
contribuindo para rupturas do pacto social. A traduo desse caminho se
expressa na forma de anomias: competio exacerbada, vivncia de
guetos, misria; violncia e corrupo. Do lado governamental, dos
estados nacionais, associadas s recomendaes das agncias
bilaterais, as sadas tm se orientado para a tecnificao do tratamento
da questo social; para a descentralizao e focalizao das
intervenes, gerando um tratamento parcial e fragmentado das
questes pblicas, aprofundando a segmentao e o isolamento; e pela
implementao de polticas repressivas para os "maus" pobres, o social
no domesticado.
Na contra tendncia desses processos que reduzem e

desorganizam a dimenso do interesse e do espao pblico, a sociedade
tem respondido com aes inovadoras na busca de alternativas reais
para a construo do projeto democrtico e cidado. Inmeras arenas
pblicas foram criadas onde cidados e governos tm processado suas
demandas, a exemplo da implementao dos Oramentos Participativos
Municipais e outras iniciativas concertadas entre Sociedade e Estado. Ao
lado dessas arenas pblicas os movimentos sociais, e especialmente o
MST, no Brasil, tm construdo espaos reais de sociabilidade e
organizao do trabalho e da vida, dialogando com as autoridades e as
mediaes institucionais, ao tempo em que preservam sua autonomia.
A emergncia do "novo social"
25
Na base dessas incertezas encontra-se um processo de transio
que envolve a conceituao desse "novo social" emergente das
sociedades ps-industriais, e os dilemas e reconverses histricas a que
foi submetido atravs da modernizao do Estado, no contexto da
sociedade industrial, e mais recentemente pelas mudanas resultantes
da reestruturao produtiva e de globalizao da economia28.
fato que, no plano histrico, o "social" constituiu-se como

registro prprio da modernidade, produzindo, ao final do sculo XVIII e
incio do sculo XIX uma imagem histrica auto-produtora de si mesma,
centrada e estruturada em torno do trabalho. A partir deste lugar central
dos indivduos no mundo do trabalho, eles estruturavam seus vnculos
sociais (e seu lugar social) e construam sua identidade e seus
pertencimentos.
Esta estrutura orientava a vida poltica e social, organizando as

formas clssicas de solidariedade em torno do trabalho, e canalizava as
demandas atravs da fora organizada dos trabalhadores. A formao
do sistema de representao poltica baseado na impessoalidade das
relaes de poder e mediado pelo sistema jurdico foi a resposta dessa
tenso entre o trabalho e o capital na emergncia do Estado burgus. Da
mesma forma a constituio do Estado protetor (Estado do Bem Estar)
atravs das polticas sociais foi a resposta histrica do ps-guerra, para
o dilema de organizao dos interesses privados no contexto do
interesse pblico, em torno de uma poltica de redistribuio da riqueza.
Assim, as mediaes historicamente construdas pelo Direito, a justia e
as polticas sociais resultaram mesmo na governabilidade gerada pela
luta social dos trabalhadores organizados (e de suas famlias, contra a
ameaa desenfreada e desorganizadora do mercado.
Esta centralidade do trabalho na organizao das sociedades

contemporneas liga-se, portanto, capacidade do movimento operrio
de integrar e articular interesses mais amplos da sociedade, e, por outro
lado, capacidade do Estado em regular e administrar o conflito dos
interesses divergentes.
Efetivamente, desde o sculo XVII a sociedade, buscando sua

emancipao face natureza elabora a doutrina do contrato social29, no
qual o vnculo social resulta de uma instituio voluntria e artificial,
criando as bases de repensar-se o equilbrio instvel da coeso,
integrao social e poltica, ou seja, de uma governabilidade civilizatria
da modernidade.
26
Neste plano, o liberalismo, associado ao capitalismo moderno,

procurou reconciliar, atravs do "domnio pblico" universal, cristalizado
no Estado Moderno, as contradies entre as lgicas dos interesses
divergentes das classes na produo capitalista, com a igualdade de
acesso aos direitos dos cidados. Rosanvalon (1994: 17/26) enfatiza o
lugar importante que a idia de "segurana" ocupa na busca de
instrumentos e instituies destinados a liberar os homens do arbtrio da
natureza. Neste sentido lembra a defesa de Leibniz do seguro mtuo
obrigatrio como instrumento de justia, que se ope teorizao de
Hobbes sobre o Estado como redutor da incerteza30. Dessa perspectiva
o seguro se constitui em mediador substituto ao contrato social,
produzindo os efeitos da proteo e garantindo, por uma poltica social
redistributiva, a coeso social31.
Ao final do sculo XIX acadmicos, como Drkheim32 e

republicanos encaminharam a questo da coeso social em torno de
uma compreenso dos processos de solidariedade, entendida como o
vnculo problemtico que assegura a complementaridade dos integrantes
de uma sociedade, apesar da complexidade crescente da sua
organizao. Ou seja, j no final do sculo passado gera-se um
conhecimento e uma prtica poltica capaz de ordenar e estabelecer as
bases paradigmticas de uma governabilidade e dos vnculos da coeso
social, num quadro de institucionalidade.
Drkheim33 reformulou o conceito de solidariedade no momento

em que o desenvolvimento do processo de industrializao ameaava as
antigas formas de reproduo de uma ordem fundada na tradio e no
costume. Para os republicanos, no incio do sculo XX, a solidariedade
constitua-se num processo de responsabilidade de toda a sociedade por
si prpria, tendo o Estado por garantia34. O princpio da solidariedade,
ento, inspira-se no Direito Romano em torno da idia de acordo de
dever ou ter direito uma obrigao de cada um pelo todo. A essncia
uma idia de "garantia", de interdependncia recproca da parte com o
todo do ponto de vista jurdico.
O Estado moderno transformou-se, ento, no primeiro detentor da

autoridade legtima, racional e territorialmente universal, constituindo-se
na fora de desenvolvimento dos Estados capitalistas contemporneos35.
Donzelot (1994) mostra que, no contexto das lutas sociais, firma-

se uma concepo de responsabilidade da sociedade em face da
questo social que acompanhada de um movimento legislativo,
assentando as base do direito social, atravs de um conjunto de leis
relacionadas s condies do trabalho e a proteo aos trabalhadores
27
que perderam a capacidade de uso da fora de trabalho (doenas,
invalidez, desemprego, velhice, acidentes...). Ou seja, com o Direito
social criam-se as condies para interveno crescente do Estado na
esfera das relaes privadas na empresa e na famlia, engajando-se na
preveno de perigos que ameaam a sociedade.
Isto significa um processo de autoreflexividade da sociedade,

implicando responsabilidades individuais e coletivas claramente definidas
e no s boas intenes morais de carter difuso. Jamur (1999: 32)
diferenciando a solidariedade na modernidade diz que ela deixa de se
referenciar apenas " moralidade e aos costumes sendo concernente
esfera privada da vida dos indivduos para tornar-se uma questo que
diz respeito esfera pblica, aos fundamentos de viver em sociedade."
O desenvolvimento da economia foi revelando os limites de um

sistema de regulao social regido apenas por princpios da
"responsabilidade individual e do contrato", o que tornava difcil distinguir
no campo das responsabilidades aquilo que derivava do indivduo e o
que decorre dos fatores externos. A noo de "riscos coletivos" permitiu,
ento, tratar problemas diversos a partir de uma mesma categoria;
ademais a passagem dos princpios securitrios ao mbito do social
lana um novo olhar sobre o social, na medida em que reconverte uma
noo restrita subjetividade da responsabilidade individual para uma
noo objetiva do risco coletivo. Segundo Ewaldi (1986, cit. por Jamur,
1999) transita-se, pois, de um regime regido pelo dispositivo da
responsabilidade individual e fundado no Direito Civil para um regime de
solidariedade com um contrato social fundado na noo de Direito
Social.
Ao final deste sculo, quando as regulaes implantadas pelo

Estado capitalista no quadro de vigncia da sociedade industrial esto
sendo profundamente abaladas, Castel (1995: 22/25) indica a
necessidade de redefinir-se o pacto social e as novas bases da
solidariedade, do trabalho e da cidadania.
Como se viu, a tenso permanente entre a organizao da defesa

da sociedade (que contou com o apoio das classes trabalhadoras) e a
regulao dos mercados, estruturou as sociedades modernas tendo no
Estado moderno de Bem Estar Social a verso institucional dessa
regulao.
Mas, o que entendemos por "social" e como este se reconfigura no

contexto das sociedades contemporneas, especialmente nas latino
americanas? A resposta esta questo encaminhada por Bruno
28
Lautier (1999). Tentando esclarecer as mudanas sofridas nas polticas

sociais na Amrica Latina ao final da dcada de 80 o autor revela fatores
que concorreram para a falta de clareza das questes postas por essas
polticas no final desta sculo.
Um primeiro elemento, segundo este autor, diz respeito vocao

universalista de um sistema de proteo securitrio, mas de fato restrito
ao pacto corporatista do Estado com os trabalhadores assalariados.
Portanto, bem menos redistributivo que se pensava. Segundo, o sistema
de assistncia social perdeu o carter residual para atuar de forma mais
abrangente e segundo objetivos focalizados: os inaptos em nmero
crescente; os aptos excludos da moderna economia; e os excludos da
participao da economia moderna. Terceiro, atravs de uma
designao genrica da "pobreza" a poltica no s dilui diferenciais
importantes no interior das categorias assistidas, como desconecta os
indivduos do sistema produtivo36.
Ou seja, desvincula-se a questo da pobreza dos seus

determinantes estruturais e separa-se os indivduos submetidos essa
condio dos seus lugares no sistema produtivo (como projeto ou como
perda). Por conseguinte, desvincula-se eles do sistema de Direitos
sociais, passando assistncia a constituir-se um atributo individual para
aqueles que "moralmente" tm direito ou potencialidade para
desenvolverem-se. Transforma-se, portanto, a poltica em medidas
tcnicas capazes de distinguir, contar e atribuir benefcios a aqueles
beneficirios desse novo sistema.
Segundo Lautier (1999) o "social" no um lugar37, mas um

conjunto de mediaes que se estabelecem entre trs ordens: a
econmica, a poltica e a ordem domstica38. As definies que
geralmente se referem ao social como "lugar" designam o "social" como
tudo o que no nem econmico, nem poltico. Ou, numa viso mais
institucional, define-se como o conjunto de instituies estatais e
paraestatais responsveis pelas polticas de assistncia e previdncia
social.
Nesse sentido, tanto o Direito social, como as contribuies

sociais, como a transferncia e distribuio de bens e servios gratuitos
so mediaes jurdicas, monetrias e de servios (pblicos) que
recobrem todo um sistema de direitos e obrigaes entre os cidados e o
Estado. Estes Direitos e obrigaes tm um forte componente arbitrrio e
dependem do contexto cultural e histrico em que se inscrevem39.
29
Mas os vnculos que se estabelecem entre democracia e poltica
social so sempre ambivalentes, vez que enquanto a universalizao e a
homogeneizao dos Direitos no sejam alcanados ou concludos estas
polticas aparecem restritas a um compromisso corporativista do ncleo
estvel dos trabalhadores assalariados e funcionrios do Estado,
podendo aparecer como um sentido inverso, ou seja, como
fracionamento das situaes econmicas, entre os integrados e os no
integrados ao sistema de securidade, que podem levar a formas de
dependncia polticas de carter anti-democrticas, clientelistas,
aparecendo como operaes polticas puramente assistencialistas ou de
carter filantrpicas; a um assistencialismo populista, que pode fundar
um neo-clientelismo ou ainda, conduzir a polticas de cunho
eminentemente repressivas.
Esta ambivalncia inerente ao processo gradativo de extenso das

polticas sociais funda um dos principais dilemas da governabilidade da
Amrica Latina: manter a ordem jurdica e poltica baseada no princpio
da igualdade bsica entre cidados num contexto de aprofundamento
das desigualdades no acesso distribuio de riqueza e aos bens
pblicos. Num quadro que expressa, como no caso do Brasil, o maior
nvel mundial das desigualdades. Na base desse paradoxo encontra-se a
reproduo de relaes sociais entre Estado e sociedades, baseadas no
patrimonialismo, no autoritarismo e na excluso, que ao se completarem
conseguiram reproduzir-se ao longo do processo de formao da
sociedade brasileira, tanto na vigncia de regimes democrticos e
populistas, como nos regimes autoritrios40.
Snia Fleury (1998) localiza, portanto, a crise de governabilidade

na Amrica Latina (sustentabilidade dos governos) como decorrncia de
dois fenmenos concomitantes: de um lado, o esgotamento do pacto
corporativo que legitimou o exerccio do poder poltico no Estado popular
desenvolvimentista; de outro, as dificuldades de readeqao das
economias nacionais ao processo de globalizao em curso. Ademais a
emergncia de novos atores, externos ao pacto corporativo
prevalecente, desloca a esfera do embate entre os atores e dificulta os
atores tradicionais adaptarem-se nova matriz societal e poltica que
emerge da crise do trabalho.
De modo geral a tendncia recente da proteo social na Amrica

Latina, assume, assim, carter hbrido e problemtico. Nesse processo
observa-se como tendncia: (i) a restrio da proteo do ncleo de
base dos trabalhadores assalariados, seja por conta das privatizaes ou
do processo de exteriorizao jurdica do trabalho (via terceirizao do
processo produtivo); (ii) a emergncia e multiplicao de regimes de
30
proteo particulares das empresas ou a passagem dos regimes de

aposentadoria por capitalizao; (iii) frente aos regimes de assistncia
estamos face a um duplo movimento: 1. a lgica da assistncia
focalizada formulada pelo Banco Mundial e referidas a limitar o auxlio
aos "bons "pobres que tm verdadeiramente necessidade de ajuda. Para
tanto desenvolvem-se tcnicas visando eliminar os "falsos" pobres,
dentro dos objetivos normativos e morais da "boa governana"41. 2. A
lgica da assistncia populista que se refere no identificao dos que
devem receber a assistncia, mas representa uma relao social de
cima para baixo do seu lder e do Estado para com o seu povo42.
Nesse processo observa-se a reconverso de uma legitimidade

que mesmo incompleta situava-se numa sustentao do Estado "social"
para uma legitimidade que se apoia no "mercado" e nos atributos
individuais e morais.
A destituio do social e hegemonia do mercado
Ao final do sculo XX a reforma neoliberal contempornea, institui-

se como a nova verso institucionalizada dessa tenso e conflitividade
histrica, encaminhada, agora, como a "vitria" ou hegemonia do
mercado sobre a sociedade, num contexto de acumulao internacional
sem fronteiras e sob a hegemonia do capital financeiro.
Esse novo processo de acumulao implica uma reestruturao

produtiva cuja lgica de administrao da crise do modelo (fordista) se
faz atravs de dois movimentos bsicos: (i) uma maior concentrao de
capitais, atravs de operaes de fuses entre empresas, reforando as
parcelas mais fortes do mercado, ou seja, o monoplio; e, aliado a este,
uma poltica de contrao do emprego, transformando a dinmica da
excluso e do desemprego nas maiores questes das sociedades
contemporneas, dadas as propores e gravidade do processo de
dessocializao que as acompanha. Cria-se o paradoxo de um Estado
sem cidados, no sentido de sua integrao ao mercado de trabalho e
aos Direitos sociais.
A lgica anterior vigente nas economias assentadas no padro

fordista, voltava-se para a integrao pelo trabalho, atravs de um
processo de acumulao crescente do valor e da riqueza. Supunha
valores ticos de solidariedade, na administrao do conflito e da
explorao sobre a fora de trabalho, tanto no mbito das classes
trabalhadoras, quanto da formao de um pacto social mais amplo,
institucionalizado nas estruturas mediadoras e representativas dos
interesses coletivos corporativos (sindicatos, partidos e polticas sociais e
31
de previdncia, executadas pelas agncias governamentais,
especialmente centralizadas).
Implicava, portanto, em estmulos e engajamentos que

considerava projetos coletivos, forjadores de certa coerncia social.
Antes a questo era saber como um ator social, subordinado e
dependente podia transformar-se em sujeito social integral.
Hoje a desestruturao dessas formas clssicas de solidariedade

(trabalho, sindicato, Nao, polticas sociais e de assistncia) expressam
fraturas dos vnculos sociais entre indivduo, trabalho e comunidade,
reforando engajamentos personalistas e "egostas" com enormes
dificuldades de costura social. Procede-se passagem do "sujeito do
trabalho" para o "sujeito do consumo"43, restringindo a dimenso
ampliada da cidadania integrao dos indivduos aptos ao mercado.
No mbito macro-econmico, a lgica da reproduo financeira

globalizada e ultraliberalizante privilegia o jogo impessoal das bolsas, na
determinao instvel dos preos dos papis e da moeda, em detrimento
da produo da riqueza e da construo das bases materiais da vida.
Esta tambm a lgica do Estado-Nao forte44, aquele que promove os
ajustes institucionais e as polticas monetrias. E, o que mais grave,
esta lgica opera atravs de sistemas informacionais (das
telecomunicaes) que no obedecem a quaisquer tipos de controle
institucionalizado, diluindo a responsabilidade dos sujeitos sociais.
Por esse mecanismo de reproduo, a dimenso de futuro e o

ideal de Nao pelos quais se constrem projetos e instauram valores
coletivos, ficam reduzidos ao jogo dos riscos do mercado financeiro, cujo
objetivo imediato derrubar operaes, lutar contra moedas e governos.
Altera-se pois, a base e o ethos da conflitividade social e do contrato
social.
Este processo envolve inmeras contradies45:
Em primeiro lugar, quanto mais a lgica impessoal do contrato

mercantil em escala global se impe universalmente, observa-se, ao
mesmo tempo, ao nvel da lgica das empresas, uma maior concreo
das relaes de tipo cooperativo em redes (modelo parceria e
terceirizao) que se autonomizam num padro de dependncia46 no
mbito do local; por outro lado, tambm uma mobilizao de recursos
extra-econmicos necessrios constituio de competncias tcnicas
coletivas, como a inovao.
32
Em segundo lugar, a dinmica da economia gera uma tenso na

temporalidade dessas condies da acumulao em termos de dupla
velocidade, aquela prpria competio dos mercados (de grande
intensidade) e aquela vinculada criao das condies "extra-
econmicas", que implicam a constituio de conhecimentos, acordos e
confiana entre os sujeitos sociais (mbito de competncia das polticas
pblicas sociais e sobretudo das instncias territorializadas do governo e
das comunidades locais) que requerem polticas de longo prazo.
Em terceiro lugar, e este o grande paradoxo nas sociedades em

desenvolvimento, como a Amrica Latina, a grande maioria dos
indivduos encontra-se fora das condies de competitividade dos
mercados, sem possibilidades imediatas de se integrarem neste novo
padro de solidariedade nem de formao dessas competncias, o que
coloca estas sociedades perifricas debilitadas em temporalidades
desfavorveis, da perspectiva da prpria lgica da capacitao para a
competio. A recuperao desses dficits de competncias no plano
societal requer acumulao de experincia de longo prazo.
Esta viso hegemnica do processo de globalizao impe-se

como representao cognitiva acntrica da sociedade, orientando
crenas (favorveis ou desfavorveis) que atuam de certa maneira como
guia na ao dos atores, governos e instncias polticas internacionais47,
apresentando-se como suposta realidade inexorvel, mesmo admitindo a
falncia ou as conseqncias adversas sobre o desenvolvimento
humano e social.
Enquanto crena favorvel e "pensamento dominante" esta idia

leva iluso da eqidade das trocas entre blocos e a uma suposta
democratizao das oportunidades entre pases, regies, cidades e
segmentos sociais, pelo acesso informao globalizada e intensidade
do processo de competio. Na base desse raciocnio considera-se o
crescimento como condio suficiente de superao da pobreza.
No mbito do tratamento da questo "social" retira-se o carter

universalista dos Direitos, passando-se gradativamente a uma poltica
segundo os atributos pessoais (dos mais aptos). Por outro lado, o carter
fregmentado da incorporao de diferentes segmentos das classes
trabalhadoras ao sistema (baseado no Direito restrito camada
assalariada) gerou uma converso perversa de benefcios-obrigaes
em privilgios. Hoje o que dever de proteo do Estado (para todos)
reconverte-se supostamente e de forma perversa em indivduos-
perversos-imorais ao sistema, responsveis pela misria dos outros.
33
Ou seja, por uma operao de reconverso simblica desloca-se a
questo da insuficincia e fragilidade do Estado de Bem Estar ou da
natureza restrita da ao do Estado em matria de previdncia e
ampliao mais universal dos benefcios, em responsabilidade individual
dos que a ele acederam. Setores da classe mdia (assalariados do setor
pblico e privado) so ao mesmo tempo vtimas e bandidos de um
sistema inconcluso. A base desse raciocnio so os clculos
matemticos da contribuio/benefcio, da perspectiva individual e no o
papel e a responsabilidade social do Estado.Com isto dilui-se a
compreenso dos determinantes estruturais da crise e toma-se os efeitos
por causas. "De fato a retrica do B.M.(FMI) jamais admitiu que o
ajustamento econmico fosse produtor intrnseco da pobreza"(Lautier,
1999).
Neste sentido, a globalizao se instaura como o novo mito de

progresso, um consenso vazio cuja "crena" impossibilitaria qualquer
reao crtica, sob pena de supostamente obstaculizar-se o progresso
iminente, colocando-se como fora de atraso ao desenvolvimento.
A fetichizao deste mercado virtual traduz-se na impessoalidade

das transaes, das relaes de poder e da explorao, dilui
responsabilidades institucionais e o papel dos atores. Forma sociedades
sem sujeitos. Por outro lado, a rapidez das transaes refora a imagem
de um "social" desterritorializado a partir de relaes que no seriam
mais inscritas localmente, apesar das alteraes radicais que se
apresentam no cotidiano de nossas prticas sociais. De fato, se as
trocas mercantis expressavam relaes sociais, as trocas financeiras do
mercado virtual intermedia valores volteis e estratgias de ganho que
esvaziam o senso do "social". Assim, a sociedade deixa de ser um "fato
de conscincia"48 para reduzir-se a um sistema de redes, a uma
racionalidade mecnica.
Sem deixar de reconhecer o imperativo das aes globalizadas e

a recomposio das escalas regionais e locais, as reflexes aqui
estruturadas mostram, inversamente, que a globalizao como processo
no pode ser tomado como crena inexorvel, nem as sociedades
podem ser reduzidas nica dimenso auto-determinante do mercado.
So as prprias agncias internacionais que agora reconhecem os
limites dessa poltica ultraliberal, indicando uma "terceira onda" no
processo da reforma que enfatiza a lgica da integrao social e da luta
contra a pobreza. A contradio foi gerada nos prprios interstcios do
processo da acumulao e na expresso limite do conflito social, da
anomia e aumento da violncia.
34
Novas solidariedades: a formao de um espao

pblico ampliado
Dentro deste quadro de paradoxos e incertezas, impe-se pensar

a questo social nas sociedades capitalistas desenvolvidas hoje em
termos de polticas de insero dado o refluxo das polticas transversais
de insero e formao de renda, dado o refluxo das polticas de
integrao pelo trabalho, como prope castel (1995) e como vem se
implantando em vrios pases o conjunto de polticas de renda mnima.
No caso das sociedades perifricas o quadro ainda mais grave, pois o
processo de integrao poltica est ainda em curso, resultou de um
longo processo de luta poltica pela redemocratizao do pas e acesso
das classes populares ao trabalho e aos Direitos de cidadania. Assim, a
nova excluso estrutural aprofunda os ndicadores histricos da
desigualdade e pobreza na regio.
Mas, se o "social" na modernidade permitiu uma viso integradora

e totalizadora da histria, tambm verdade que esta dimenso
estruturante restringia a percepo e o entendimento de outras formas
autnomas e especficas do social (tais como a luta feminista; a luta
estudantil; os movimentos de natureza tnica e culturais; as lutas
urbanas por moradia; o movimento ambientalista, entre outros) mais
vinculadas dimenso da reproduo social. Assim, atravs das lutas e
prticas das camadas populares, para alm das contradies que se
desenvolvem no mbito fabril, elabora-se uma reconceituao do social
no mais restrita apenas relao territorializada e ao lugar preciso das
relaes de produo, estruturando a sociedade no seu conjunto. Os
atores sociais inventaram novas lutas, introduzindo uma conceituao
mais ampla do social que ultrapassa a viso restrita ao lugar das classes
sociais.
O "social", tendo se desdobrado para alm do papel central da

classe trabalhadora, abriu-se a novas expresses e demandas polticas
de base identitria e cultural, alimentando a desestruturao das formas
clssicas de solidariedade em torno do Estado e do trabalho, abalando
as formas clssicas de coeso social. Esta instabilidade institucional
acompanhada do refluxo de identidades sociais (de classe), em benefcio
de outras formas de identidade e pertencimento cada vez mais inscritas
em caracteres culturais e da natureza (etnia, gnero, idade, meio
ambiente) deslocando ou entrecruzando, por conseguinte, o lugar do
conflito entre produo e reproduo social. As reivindicaes e
aspiraes antes agregadas e canalizadas pelas organizaes sindicais,
e no mbito da sociedade fabril transformaram-se, na dcada de 80, em
35
apelos diretos ao Estado, conduzidos pelos diferentes e mltiplos
agentes e movimentos sociais49.
Este quadro conflitual de representaes, tambm no plano

conceitual ou do conhecimento, ganha visibilidade e importncia
enquanto objeto epistemolgico, problematizando novas situaes.
Assim, reafirma-se nas democracias emergentes uma nova cultura

poltica assentada na idia de solidariedade como ideologia de base,
capaz de mobilizar um conjunto de agentes polticos e sociais e legitimar
sua ao poltica. Conforma uma matriz organizada em forma de redes,
reconhecendo a extrema multiplicidade e pluralidade das relaes, que
se estruturam atravs de relaes de sentido e de significados.
Este princpio estruturante da nova solidariedade, amplia a base

de determinao e compreenso do social, antes localizada nas relaes
salariais para uma nova regulao que privilegia as dimenses
cooperativas e os arranjos sociais na obteno de consensos parciais e
resultados especficos. Este deslocamento, no entanto, contm ele
prprio uma nova conflitividade na medida em que agrega foras de
sentidos diversos: aquela gerada pelos movimentos sociais autnomos
no acesso aos direitos das minorias e outras mais tradicionais (pblica e
privada) voltadas para uma regulao da cidadania com base na
assistncia aos pobres (carter filantrpico), realizada no mbito do local
e do comunitrio, ou segmentada segundo alvos especficos (poltica de
assistncia focalizada).
A ao coletiva, antes centrada sobre os conflitos do trabalho,

parece remeter-se uma lgica reivindicativa dos direitos sociais,
dirigidas fundamentalmente para as instituies pblicas, e, em especial
para os governos locais. Do mesmo modo, as aes sociais passam a
ser comandadas por um conjunto de associaes e organismos no-
governamentais (ONGs), agrupadas genericamente no terceiro setor50,
indicando que a poltica no mais privilgio exclusivo da esfera
governamental do poder pblico mas , tambm, co-responsabilidade
dos agentes da sociedade civil.
Um consenso desta natureza, que reafirma a solidariedade como

princpio federativo das aes sociais, implica em reconhecer-se,
inversamente, carncias deste valor no padro das mediaes entre o
econmico, o poltico e o social (ordem familiar, em especial) existentes,
com ambigidades e paradoxos que favorecem o avano de fraturas do
tecido social, a expanso da vulnerabilidade e fragilidade dos laos ou
vnculos sociais, expressos na ampliao da precariedade do trabalho,
36
aumento do desemprego, da indigncia, da violncia, ameaando a

sociabilidade real e a coeso social.
Supe, tambm, o reconhecimento inequvoco da insuficincia das

polticas pblicas e de crise do sistema de previdncia social, estruturado
com base na relao salarial, pelo qual o Estado tem promovido sua
poltica social e de proteo, de cunho redistributivo.
certo que as condies limites da indigncia no Brasil51

acabaram por mobilizar amplos setores da sociedade, empresas,
Partidos polticos, associaes profissionais e privadas, de cunho
filantrpico e/ou humanitrio, religiosos, apoiados por organismos
internacionais e articulados em redes, no engajamento e promoo de
aes emergenciais de socorro diferentes setores da populao
submetidos a situao de risco, indigncia e flagelo: como jovens e
crianas vivendo nas ruas, idosos, desempregados, sem-terra e sem-
teto, famlias atingidas pela seca e pela fome, as quais encontram-se
fora dos circuitos oficiais do benefcio da proteo social, alguns mesmos
privados do convvio familiar e comunitrio. Atravs dessas aes
cidads a sociedade amplia o espao pblico criando efetivamente
arenas em que se negocia e decide sobre as condies de integrao e
de Direitos sociais, mesmo de carter restrito.
Para alm do movimento poltico de massa no contexto da

redemocratizao brasileira (o movimento nacional das "Diretas J, pelas
eleies diretas para a Presidncia da Repblica na Brasil 1984), uma
das maiores arenas pblicas de mobilizao no Brasil, geradas em 1990,
foi a Campanha Nacional "Ao da Cidadania contra a Fome, a Misria e
pela Vida", no enfrentamento da pobreza, liderada por Betinho, ento
presidente do IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Polticas e
Econmicas), articulando a esfera pblica e privada atravs de aes de
parceria e solidariedade pela cidadania, extensivas a todo territrio
nacional, ou seja 10 anos depois do processo de abertura poltica
democrtica no Brasil.
Por outro lado, as prticas predatrias que tradicionalmente

regularam a distribuio dos benefcios sociais no Brasil, como em
outros pases da Amrica Latina, orientadas pela vigncia de privilgios,
corrupo e clientelismo, tm sido questionadas no desenvolvimento das
sociedades democrticas, atravs de inmeras aes de mobilizao de
massa e mediadas pelo Congresso nacional. Refiro-me particularmente
ao movimento pelo impeachment do Presidente da Repblica do Brasil
Fernando Collor em 1992 e s subseqentes Comisses Parlamentares
de Inqurito CPIs que se seguiram quela, especialmente as dedicadas
37
a apurar irregularidade e escndalos de corrupo no mbito do
Oramento Nacional.
Estas aes cidads de solidariedade e de construo de um

espao pblico democrtico brasileiro, que contou com uma ao efetiva
da imprensa nacional, acabaram por sedimentar a construo de
mecanismos institucionais de controle e transparncia das aes
pblicas (accountability) pelos quais possvel a sociedade exercer
maiores controles sobre o poder pblico. Da perspectiva social, estas
arenas forjaram uma auto-conscincia cvica sobre a necessidade
imperiosa de reformulao do modelo tradicional de assistncia do
Estado e de uma ao ampliada de responsabilidade social para com a
pobreza. Nesta linha, guardando as diferenas de carter poltico e
ideolgico formou-se um consenso no apoio ao enfrentamento das
condies de pobreza e excluso social. Mesmo reconhecendo a
urgncia dessas intervenes os diferentes atores vem formando uma
viso crtica que impe distinguir o alcance e limites dessas
intervenes.
A formao de um sistema dual, de proteo e assistncia, cria

irracionalidades e falta de coordenao do sistema; o uso poltico
inconseqente (clientelismo, centralizao e falta de transparncia) gera
desordem na alocuo dos benefcios e ineficincia.A definio da
assistncia aos mais necessitados restringe-se a aqueles que no tm
qualquer chance de integrar os circuitos produtivos nem a redistribuio
contratuais (Lei Brasileira de assistncia, de dez. 1993). Por este
mecanismo cria-se a diviso dos mais pobres entre os pobres e
sedimenta-se um universo de "excludos" da proteo social52.
Falar em "direito assistncia" de acordo com o instrumento legal

de 93, no Brawsil, apenas institucionaliza o princpio restritivo. Lautier
(1999) analizando as consequncias dessa interveno mostra que a Lei
mistura princpios objetivos (de poder dos ativos pr-existentes na forma
de terra, competncia, residncia, etc) com dados subjetivos (de esprito
de empresariamento; desejo de ultrapassar as condies de pobreza...)
para operar a seleo dos que so dignos de serem ajudados; exclui-se
dos argumentos algumas "necessidades" dos pobres, as mais evidentes
de carter distributivo, como por exemplo a Reforma Agrria, ...; cria-se,
enfim uma categoria dos "excludos da assistncia", que de fato formam
a grande maioria da "populao ajudvel", os no mans land
(assalariados precrios que perderam os direitos ao seguro; os no
assalariados (autnomos de servios e comrcio instvel), incapazes de
provar potencial produtivo; os qualificados inativos que no so dignos
de integrarem os focos assistenciais: no so muito pobres; no so
38
muito velhos; so suspeitos de delinqncia ou simulao, so os falsos

pobres.
Esses mecanismos de focalizao tendem a excluir categorias de

assistncia sem que se possa falar de excluso vez que mantm-se
articulados aos mecanismos de afiliao (pelo trabalho informal; pelos
vnculos familiares e de vizinhana).
Portanto, na base de reconstruo de um novo contrato social no

contexto contemporneo, a construo da solidariedade se exprime em
dimenses diversas, nem sempre conciliveis: uma dimenso
institucional que se orienta fundamentalmente para a aplicao dos
direitos e distribuio de bens e servios pblicos, atravs da
instaurao de mecanismos regulatrios restritivos e focalizados, mais
prximos das instncias oficiais de governo e do legislativo; uma
dimenso cidad, que envolve a ao de sujeitos polticos coletivos,
assentada na ao reivindicativa e na identidade de valores de base e na
organizao de interesses comuns; e a dimenso concertada entre
agentes pblicos e diferentes setores da sociedade civil na construo
de arenas pblicas de negociao e organizao de interesses
divergentes ou na ao partilhada em torno de interesses comuns, com a
formao de um espao pblico ampliado.
O conjunto dessas aes tm sido apoiadas e reguladas (tambm

em direes distintas) por agncias internacionais de desenvolvimento e
de solidariedade. Na base dessas diferenas encontra-se uma nova
conflitividade que se organiza no prprio campo da democracia, do
crescimento e do desenvolvimento pretendido, determinando o sentido
dessas prticas democrticas e instaurando mecanismos de
governabilidade decorrentes da democracia real enquanto
procedimentos e formas de mediao entre governo e sociedade,
dependentes do tipo de sociedade e da natureza do projeto democrtico
que se quer.
Isto conclama a pensar-se em dois modelos distintos e

concorrentes de democracia e governabilidade: (i) aquele voltado mais
exclusivamente para os mecanismos formais de formao do consenso
pelo voto (vontade unitria) e pelos mecanismos de representao
institucionais, concepo que insiste na formao do espao pblico
como instncia de procedimentos universalistas e de concertao entre
os agentes pblicos e privados. A verso mais contempornea expressa-
se pelas medidas e controles de dispositivos do chamado ajuste
estrutural e reforma do Estado; e outro (ii) de natureza mais sociolgica,
que apregoa a formao da democracia enquanto sociablidade real53
39
construda pelos prprios atores, cuja verso prtica a exploso
centrpeta das minorias; a formao ampliada de espaos pblicos, a
inovao dos modelos de gerenciamento partilhado das polticas.
Oliveira (1995:69) mostra que no Brasil a maior expresso dessa
concepo de democracia, assentada no poder social, foram os
movimentos sindicais, a cmara setorial automotiva, as aes solidrias
contra a fome, e hoje o Movimento de Trabalhadores Sem Terra MST,
iniciativas em diferentes nveis e segmentos da populao e que
resultaram em ganhos de cidadania, pela capacidade desses atores de
autonomizar-se, constituindo-se no s interlocutores da burguesia ou do
Estado, mas definidores de polticas.
Isto indica que h um campo de conflitividade que se constitui no

prprio projeto de democracia, cuja compreenso supe entender quais
so os seus sujeitos, quais os seus horizontes de futuro possvel, no
campo aberto onde se confrontam diferentes foras sociais.
As tentativas de resoluo dessa nova

conflitividade
De modo geral observa-se o fim de um estilo hierarquizado,

verticalizado e centralizado de poder, impondo novas responsabilidades
institucionais s unidades sub-nacionais, e ao poder local, que passa
ento a se constituir em instncia prioritria, subunidade da
desregulamentao do Estado, no contexto da globalizao. No mbito
do movimento de desconcentrao da economia e do Estado a
descentralizao das polticas constitui-se um dos aspectos mais
relevantes da reforma institucional em curso, sobretudo no plano da
gesto das polticas sociais e de extenso dos direitos de cidadania.
A crise do Estado, as presses sociais e o desenvolvimento de

experincias inovadoras por parte de agentes pblicos apontam para
mudanas de um modelo de gerenciamento do social, sem que se tenha
claramente definido um modelo de gesto e de responsabilidades
intergovernamentais. s instncias locais atribui-se a responsabilidade
de gerenciamento do sistema de assistncia. Carvalho (1997) e Arretch
e Rodrigues (1998) mostram que, na ausncia de uma poltica de
articulao intergovernamental deste processo, a descentralizao
marcada por desigualdades, incoerncias e descontinuidades de toda
ordem54. De fato expressam a ambigidade prpria operao
descentralizadora em dois sentidos (o da reforma e ajuste do Estado e o
do processo de democratizao do Estado, no sentido de autonomizao
potica dos municpios, participao e trnasparncia...). Assim as
contradies que se instauram nesses processos relativizam as
40
possibilidades de sucesso e o carter supostamente virtuoso dessas

mudanas institucionais.
O consenso sobre a crise tem implicado, ento, na construo de

alternativas de uma ao poltica e social possvel, atravs do
desenvolvimento de aes solidrias e democrticas entre a instncia
pblica e setores da sociedade civil. Por este mecanismo observa-se um
deslocamento da responsabilidade social do Estado para instncias
particulares e locais, as quais sem poder decisrio quanto definio
das polticas sociais de carter global passam a simples gestoras dessas
polticas, responsveis pelas suas mazelas, mas tambm pelos xitos
possveis.
A filosofia intrnseca dessas polticas supe, como ponto de

partida, uma viso ampliada da poltica e do poder, para alm das
autoridades pblicas, na agregao de energias originrias de formas
associativas e cooperativas com amplos setores da sociedade local.
Melhor dizendo, o que se opera menos uma viso ampliada da poltica
e mais sua transformao atravs da ampliao das responsabilidades
de gerenciamento das mesmas. O ponto estratgico, de capacitao e
xito desse novo modelo de gesto supe, portanto, competncias pr-
existentes de natureza social e cultural; sociedades organizadas com
certo grau de coeso e base identitria, que estimulam a inovao,
requerem aprendizagem e cooperao, negociao e consensos. Situa-
se, portanto, na base societria55 dos grupos engajados, dependendo da
matriz de coeso existente e do "senso cvico"56 de cada sociedade.
da perspectiva da construo de alternativas e formulao de

nova hegemonia que se tem desenvolvido teses de desenvolvimento
auto-sustentvel, a qual supe a construo de um poder local
assentado numa nova cultura poltica, centrada na solidariedade como
instrumento de libertao e articulao de energias sociais e polticas
fragmentadas, a partir do acesso informao. Estas aes implicam
descentralizao do poder e das polticas, o reforo de aes
participativas assentadas no poder social das comunidades locais e
parcerias com setores ativos dessas localidades57.
Nesta mesma linha tm sido desenvolvidas experincias de

participao social, e princpios normativos de engajamento social,
potencializando a ao comunitria nos espaos pblicos, e a criao de
arenas pblicas mediadoras dos interesses sociais de forma a
democratizar o Estado e a sociedade, tornando-os mutuamente
responsveis. No mbito institucional, estas mudanas tm envolvido
para alm das polticas de descentralizao, as experincias de co-
41
gesto, a instaurao de Conselhos setoriais e comunitrios, as
parcerias entre agentes pblicos e privados, a implantao de
mecanismos de participao nas instncias decisrias do planejamento e
da gesto dos recursos, a exemplo dos oramentos participativos.
A eficcia desses princpios normativos e estratgias institucionais

esto condicionadas, evidentemente, pelas relaes polticas
historicamente sedimentadas no mbito da sociedade local e da
capacidade de organizao e presso dos atores sociais e culturais a
envolvidos. Depende, tambm, da forma especfica como as elites
econmicas locaistm encaminhado o processo de desenvolvimento
local58. O padro de cooperao e coordenao entre atores sociais e
polticos no desenvolvimento de competncias garantiriam, assim, o
Estado eficiente.
Este novo modelo normativo de regulao local da cidadania pelo

Estado, assentado no paradigma da governance associa ento eficincia
e inovao com justia social59 atravs do estmulo prticas
democrticas.
Esta nova matriz de ordenamento do Estado e da sociedade civil

tem gerado o desenvolvimento de categorias intermedirias60, que
buscam dar conta dessas transformaes, a exemplo da noo de local
governance61.
Essas categorias analticas e estratgicas, de carter

intermedirio, mais flexveis procuram apreender as novas formas de
organizao e interseo do tecido social nas suas relaes
diversificadas com a gesto da democracia, o fortalecimento da
cidadania e o enfrentamento da pobreza62.
A implementao desses novos arranjos, no entanto, nem sempre

resultaram em polticas redistributivas nem no exerccio da eqidade
social. Tampouco o seu exerccio tem favorecido a autonomia das
instncias locais ou comunitrias, acabando por constiturem-se, muitas
vezes em novas formas de segregao da pobreza63, aprofundando
prticas predatrias64 como o clientelismo, o caciquismo, o
fundamentalismo, ou, s vezes, reconvertendo estas aes em favor de
interesses particularistas de grupos econmicos locais ou extra-locais,
sem universalizao das regras democrticas.
No plano estrutural, das polticas sociais, as alternativas tm sido

encaminhadas a partir de polticas transversais de insero, que
contemplem ao mesmo tempo a formao da renda e a insero nas
42
redes sociais de assistncia, de servios pblicos e de proteo por

proximidade, em termos da famlia, da vizinhana e de associaes
comunitrias, como as polticas de renda mnima, as quais atuariam
supostamente no mbito da ressocializao e integrao social. Na base
dessas polticas geradoras de renda e da integrao social, encontra-se
um diagnstico da nova questo social que analisa o processo de
vulnerabilidade social, entendida pela conjugao entre precarizao do
trabalho e fragilidade dos suportes relacionais65.
A questo que a implementao local dessa poltica supe

municpios com capacidade institucional de gerenciamento e gerao de
renda nem sempre compatveis com a realidade institucional
preexistente da rede de municpios brasileiros. Lavinas, L. (1998) em
estudo sobre s capacidade dos municpios brasileiros de absorveram
esta poltica demosntra que apenas 5% desses municpios tm
condies de implementar plenamente polticas de renda mnima, dada a
pobreza econmica dos municpios e em decorrncia, a insuficincias da
arrecadao e do aparato institucional local.
Resumindo, poderamos retomar a questo da governabilidade

nas premissas postas por Habermas66, sobre a crise da racionalidade,
compreendida pelo dilema entre acumulao e legitimidade. A expanso
do papel do Estado e seu crescimento na interveno na esfera da
economia, se articula s caractersticas polticas da crise, como
conseqncia da mudana de valores e estruturas da participao, das
preferncias e expectativas polticas.
Esta tese da anlise dos Estados capitalistas, como sistemas

complexos tem por base um princpio organizador de duas faces: de um
lado, consiste na afirmao de um domnio no poltico de classe
("despolitizao da relao entre as classes e converso ao anonimato
do domnio de classe"); e, de outro, desenvolve-se na instituio do
mercado pelo "intercmbio de equivalncia" (como fetichismo) onde a
orientao do interesse substitui a ao orientada para o valor, conforme
Pasquino, in Bobbio (1983). O autor, ento, prope um sistema
interpretativo que remonta teoria dos sistemas articulada uma
releitura moderna de Marx, estendendo sua interpretao ao conjunto do
sistema sociala partir de quatro tendncias da crise, que se localizam em
estruturas contraditrias e paradoxais de diversos nveis, sempre que:
(i) "o sistema econmico no cria a medida necessria de

valores de consumo;
43
(ii) o sistema administrativo no produz a medida necessria
para escolhas racionais;
(iii) o sistema legitimador no fornece a medida necessria de

motivaes generalizadas;
(iv) o sistema sciocultural no cria a medida necessria de

sentido que motiva a ao"67.
44
CAPTULO 2
GOVERNABILIDADE E
(IN)GOVERNABILIDADE: FACES DE
UM MESMO PROCESSO
E
ste captulo procura discutir os diagnsticos vigentes, seus
elementos e sua historicidade, na compreenso da
governabilidade democrtica. O objetivo situar o dilema da
racionalidade entre acumulao e legitimidade,68 no contexto
contemporneo, recaindo num campo polissmico, que envolve deste
operaes coercitivas de ajustes, que desapropria os ganhos da
democracia, restringindo a poltica ao gerenciamento; at a formao de
consensos partilhados de natureza mais amplos, mediados pela poltica,
que envolvem negociao continuada dos interesses divergentes,
pluralismo, participao da sociedade civil e universalizao de
procedimentos na construo do interesses pblico. Alm disso, busca
questionar no caso das sociedades perifricas como as latino
americanas, como tornar compatveis as tendncias restritivas da
economia globalizada, a exemplo daquelas relativas excluso de
trabalhadores do mundo do trabalho e dos Direitos sociais, do avano da
pobreza, com a formao da democratizao?69
A temtica da governabilidade reflete a sntese de um quadro

conflitivo cuja base est no equilbrio instvel das relaes entre as
classes, entre os governos e a sociedade, entre o governo e a poltica
(ou seja, a forma como grupos se apropriam dos dispositivos
institucionais de governo no plano dos seus interesses particulares) e
desses com a funo geral de prevalecncia do interesse social mais
amplo. Enquanto estado de equilbrio relativo das foras sociais, polticas
e econmicas ele se expressa como elemento afirmativo de segurana e
autoridade, resultado de uma possibilidade, gerado no mbito da gesto
dos conflitos e das negociaes.
Governabilidade e in-governabilidade, portanto, so duas faces de
um mesmo processo que envolve os componentes de um sistema
poltico num dado regime de acumulao. Os elementos problemticos
no so novos: crise fiscal do Estado, falta de institucionalizao de
instituies e processos polticos; colapsos das administraes e
anulao das estruturas polticas. Neste contexto de transio, da
dcada de 90, uma tendncia de carter conservadora tende a se
consolidar como hegemnica, localizando o diagnstico da crise no
tamanho do Estado como fator de crise de legitimidade.
Efetivamente o paradigma da governabilidade contm na essncia

teses explicativas carregadas de valoraes negativas, articulando o
quadro problemtico da acumulao, da legitimidade e da autoridade,
como fatores da in governabilidade, de um presente difcil, e de um
futuro de incertezas.
Assim, alguns autores (Pasquino, G. in Bobbio, 1986; Achard y

Flores, 1998; Salazar V., 1998; McCarney, Halfani e Rodriguez, 1995)
reconhecem que esta uma noo cheia de implicaes negativas e
pessimistas, na maioria das vezes de conotao conservadora e
mltiplas interpretaes, que no contexto atual acabaram por interferir no
contexto de sociedades em processo de democratizao, de maneira
coercitiva, atravs da operacionalizao dos ajustes institucionais, dentro
do imperativo de uma legitimidade monetria (estabilidade da moeda).
Governabilidade da perspectiva da regulao neo

liberal
Efetivamente, o ponto de partida do diagnstico contemporneo

sobre governabilidade um documento produzido por Huntington,
Samuel; Crozier, M e Watanuki, 197570 para a Comisso Trilateral,
intitulado crise da democracia, no qual argumentam a
incontrolabilidade da crise fiscal nos centros do capitalismo avanado e
sugerem medidas altamente restritivas operacionalizao do sistema
democrtico. Reproduzo adiante a sntese apresentada a partir de
Achard y Flores (1997). Segundo estes autores, o Informe da Comisso
Trilateral, identifica um conjunto de quatro fatores fundamentais que
estariam interferindo nos governos e gerando crise de governabilidade:
(i) Eroso da autoridade dada a vitalidade da democracia

(excesso de democracia). Dessa perspectiva eles consideram
que o Estado de Bem Estar difundiu uma ideologia igualitria
que ao no poder cumpri-la acaba por deslegitimar a autoridade
46
pblica. A rigor trata-se agora de sustentar a incompatibilidade

entre o keynesianismo e a democracia. Huntington, 1995, diz o
seguinte: A vitalidade da democracia nos anos sessenta
manifesta pelo aumento de participao poltica gerou
problemas para o governo da democracia nos anos setenta,
derivados da diminuio da confiana do pblico na autoridade
de governo. A busca da igualdade e o individualismo levaram
deslegitimao da autoridade geral e perda de confiana na
liderana. O Estado havia substitudo os vnculos comunais e
familiares. Isto levou a uma ampliao considervel da atividade
governamental e a uma notvel diminuio da autoridade
governamental. A descrio de Huntington sobre a perda da
autoridade nos mbitos da famlia, do trabalho e da escola leva-
nos a considerar a hiptese de que ele estivesse influenciado,
em 1975, pela fora dos movimentos estudantis de 1998, e o seu
conseqente questionamento da autoridade pblica.
(ii) Sobrecarga do governo - Esta tese considera que a

disponibilidade do Estado intervir nas relaes sociais provoca
um enorme aumento das demandas dirigidas s instituies
polticas, determinando uma paralisia dos governos por
sobrecarga de demandas. A satisfao dessas demandas gera
tendncias inflacionrias da economia. Segundo Rose, 1978:
Quando o produto nacional aumenta mais lentamente que os
custos dos programas polticos e das demandas salariais, a
economia est sobrecarregada. Conseqncias dessa tese da
sobrecarga do Estado, seria: o debilitamento da eficcia do
governo; debilita o consenso dos cidados. Sem eficcia debilita-
se o consenso e sem consenso frustra-se a eficcia. Pasquino
argumenta assim: Somente um governo que se baseie na
eficcia e no consenso um governo plenamente legtimo;
assim pois, nos sistemas polticos contemporneos, cada vez
mais a legitimidade o produto das prestaes governamentais
que satisfaam as exigncias de amplos grupos sociais.
(iii) Intensificao da competio poltica, gerando

desagregao de interesses.
Segundo essa tese a competio entre organizaes

polticas leva incapacidade de selecionar e agregar interesses,
causando a incapacidade das instituies quanto absoro de
demandas fragmentrias. O peso assumido pela administrao
na mediao dos conflitos provoca uma burocratizao da vida
pblica que, por sua vez, gera a "dissoluo do consenso". Esta
47
tese foi criticada por Waldo Ansaldi, 1991,71 argumentando que:
"Se esse excesso de democracia acarreta resultados to
negativos obvio que a soluo proposta reside unicamente na
diminuio de democracia, definindo reas de inaplicabilidade e
grupos ou setores com comportamento aptico. A despolitizao
da sociedade aparece como prioridade, junto qual se afirma a
convico da necessidade de uma conduo constituda pelas
elites empresariais, polticas e burocrticas de modo que a
passividade poltica se transforma em virtude e estimulada. ,
como escreveu alguma vez Sheldon Wolin, a morte do cidado
poltico e o surgimento, no melhor dos casos, do volante".
Estas teses contrariam, portanto, a tradio das lutas de

formao do Estado democrtico, implica na despolitizao dos
processos e na sua reconverso em questes de gesto
esvaziada de sujeitos. Por fim o ltimo argumento, que se segue,
conclui que a sintonia entre o Estado com as demandas cidado
equivaleriam supostamente a um "apequenamento" dos Estados
que convivem atrelados essas tenses, ou seja de
cumprimento de uma agenda interna.
(iv) O provincianismo nacionalista na poltica exterior.

Devido a presses exercidas pelas sociedades a respeito de
suas necessidades interiores. Os argumentos includos nessa
tese envolvem a considerao de fatores de natureza poltica
(crise de autoridade) e econmica (crise fiscal). O
encaminhamento das solues de faz no plano poltico
institucional.
Viso economicista: anlise da governabilidade a

partir de fatores da acumulao
No centro desses fatores que interferem na governabilidade das

sociedades contempor6aneas est uma tese economicista que localiza a
perda gradual da legitimidade por parte do Estado nos fatores
econmicos de base inflacionria e fiscal. Estariam a articuladas as
teses da sobrecarga de demandas e da crise fiscal.
As solues a estes problemas apresentam receitas de cunho

neo-liberal que envolvem:
(i) uma substancial reduo das atividades do governo;
48
(ii) uma reduo das expectativas dos grupos sociais;
(iii) aumentar os recursos e entradas disposio dos

Estado.
A base dessa tese considera que o Estado, com seus aparelhos

ideolgicos e administrativos, no s se transformou na referncia
principal das atividades polticas dos cidados e grupos, mas a sua
interveno crescente incidiu sobre as fontes de sua legitimidade:
cidados habituados a um crescimento constante desde o final dos anos
50 at os anos 70, passaram a enfrentar uma inverso deste processo,
acarretando presses constantes, gerando um desequilbrio entre
entradas e sadas cada vez maior. Este equilbrio, que acabou por se
expressar numa crise inflacionria, no conseguiu, no entanto, reduzir a
insatisfao da sociedade.
Esse raciocnio tem origem no carter concentrador de todo o

processo histrico da acumulao capitalista, sustentado por uma
concentrao ao nvel do poder poltico em estruturas compactas,
centralizadas, racionalizadas e estratificadas, cuja expresso mais
extrema localiza-se no poder militar. Culminou este processo a crise do
modo de acumulao fordista cuja vigncia foi acompanhada pela
hegemonia dos grandes aparatos do Estado.72
A crise desse sistema, como explicita Salazar (1998), tornou

imperativa a distenso dessa tendncia concentradora do sistema,
mediante uma operao histrica de grande escala para permitir a
reformulao ou atualizao das lgicas globais. O tom imperativo da
mudana no poderia se dar atravs de mecanismos livres dos
mercados, mas supunha, e efetivamente se fez, uma interveno
autoritria do Estado. S ele poderia reverter o processo de
concentrao e retomar a desconcentrao, o que significou
descentralizar o Estado; flexibilizar grandes empresas; focalizar polticas.
A onda devolutiva aparece, ento, como disperso calculada e
multidirecional dos poderes centrais acumulados, operando o fluxo que
alimenta o processo de globalizao. Este processo implica na
devoluo e descentralizao do poder, procedendo uma transio
perversa e, portanto, paradoxal, j que se processa atravs de uma
reconverso das lutas democrticas (demandas por maior participao
cidad) em interveno autoritria do Estado (desconcentrao da ao
do Estado pela descentralizao e flexibilizao das polticas).
Paradoxalmente, portanto, o processo de desconcentrao do

Estado, ou melhor, de "devoluo de poder" s unidades localizadas
49
opera associado, na origem, duas foras distintas: aquela resultante das
intervenes institucionais de carter autoritria, na desregulao da
matriz do fordismo, com desmonte das polticas sociais e Direitos sociais
que a acompanha; e, contrariamente, aquelas comprometidas com a luta
pela democratizao do aparelho do estado e ampliao dos Direitos
cidados.
A considerao dos fatores de natureza poltica
As teses de inspirao poltica referem-se problemas de crise de

autoridade ou crise de democracia como dificultadoras de
organizao do consenso. Segundo esta tese, a vitalidade da
democracia que se manifestou com o crescimento da participao
poltica, especialmente nos anos 80 na Amrica Latina, teria gerado
problemas de governabilidade da democracia nos anos 90, como
supostamente evidencia a diminuio da confiana do povo nas
autoridades do governo. A diminuio da confiana dos cidados nas
instituies de governo e a queda da credibilidade dos governantes
provocariam uma diminuio de capacidade para enfrentar problemas,
estabelecendo-se, ento, um crculo vicioso.
Na Amrica Latina, a ruptura de modelos poltico-culturais

fundados amide no paternalismo e no autoritarismo, teria se
expressado num "consenso sem finalidade" j que os resultados inscritos
na mudana do regime democrtico no se expressaram em melhoria
efetiva das condies de vida.
Frente crise de autoridade, as solues encaminhadas, de modo

geral, t6em envolvido diversas formas de devoluo "para o lado", ou
seja devoluo de poderes ao mercado, privatizaes; e devoluo de
poder "para baixo", como municipalizao; nfase nas polticas de
desenvolvimento local; participao social da populao, reforados, no
plano internacional, nas decises das Cpulas Mundiais que
encaminharam o disciplinamento de "leis globais" sobre pobreza na
dcada de 90.
A questo institucional (os ciclos de reconverso e

luta entre a democracia e a hegemonia do mercado)
As solues encontradas para as questes econmicas de dficts

de demandas e crise fiscal foram reconduzidas pela Comisso Trilateral
para o sistema poltico-institucionais, atravs das reformas que se
50
constituem, na verdade, em ciclos de reconverso e tratamento da

conflitividade social:
A primeira, (fins dos anos 70/80) implicou na transio dos

regimes autoritrios vigentes na Amrica Latina para a
implantao dos regimes democrticos, com a disseminao e
aceitao dos valores democrticos de igualdade,
individualismo, direitos sociais e individuais; forte competitividade
eleitoral, alta participao poltica) atravs do restabelecimento
das liberdades democrticas e do Estado de Direito, expressos
na Constituinte.
A segunda, tpica dos anos 80/90, se fez com base numa

nova institucionalidade democrtica nesses pases, e implicou na
reconverso dos princpios democrticos em ajustes fiscais e
estabilizao monetria, privatizaes e na implantao
sucessiva dos mecanismos regulatrios de desconcentrao do
Estado, atravs de processos de Reforma do Estado. O perodo
da transio democrtica (1985-88) caracterizou-se por um
processo de trmite da devoluo, no sentido de reconverso
das estruturas autoritrias e centralizadoras em estruturas mais
flexveis e descentralizadas. Processo cheio de contradies
mas que contm um germe de esperana no reforo s
potencialidades da sociedade civil. A competncia desse
processo se deu pela fora da sociedade civil organizada. No
entanto, a desapropriao dessas conquistas pelo processo de
ajuste dos anos 90 revela um perodo particularmente crtico no
confronto de dois projetos: um interno de construo de uma
democracia real, construdo pela capacidade dos atores sociais
em participarem da agenda pblica nacional; e outro externo, no
mbito da determinao de atores internacionais (Comisses
multilateriais) sob a hegemonia do mercado e legitimidade
conferida pela estabilidade monetria, que restringe a
democracia operacionalizao de ajustes e gesto
institucional, organizados em torno de princpios normativos e
morais do "bom governo", atravs da luta contra a corrupo,
eficincia tcnica e ajustes monetrio das contas.
A terceira, expressa-seno contraponto dos efeitos

perversos da reestruturao produtiva e ajustes do Estado,
definindo-se no prprio sistema como poltica de integrao
social, voltada particularmente para a superao da pobreza,
como substitutivo dos dispositivos do Estado social. Esta poltica
de enfrentamento da pobreza se viabiliza acompanhada pelos
51
dispositivos gerais da participao poltica e descentralizao
das polticas pblicas como condio do consenso, e se realiza
atravs da focalizao das aes, de um processo de
diferenciao interna entre os aptos e inaptos a serem
beneficiados por estas polticas.
Se essas aes implicam o reconhecimento implcito (mas jamais

admitido) dos efeitos perversos do prprio ajuste e desse ciclo da
acumulao o seu alcance limitado e contm tambm uma estratgia
que desorganiza o padro redistributivo do sistema. De um lado elas se
instauram como fenmenos-efeitos que so ao mesmo tempo causas a
serem atacadas. Desvinculam-se, assim, das condies estruturais e
histricas que lhe produziram e passam a ser vistas como causas das
fraturas sociais. Seguindo esta lgica, as polticas objetivam evitar a
anomia, a violncia dos maus "pobres; e, de outro lado, estimular
indivduos ou grupos que apresentam condies de integrao e
autosustentao, ou seja, de transformarem-se em cidados
consumidores dos bens de mercado. O Estado, e sobretudo os governos
locais, passam a se constituir em gestores da pobreza.
No plano das cpulas internacionais observa-se ao lado de

medidas de devoluo do poder ao mercado, o alinhamento dos
governos nacionais polticas sociais planetrias desenhadas e semi-
financiadas pelo Banco Mundial, atuando atravs de redes e fluxos
mundiais de informao e comunicao73.
No mbito do controle das demandas e da crise, a soluo tem

carter controvertido e ao mesmo tempo estratgico: busca descarregar
o sistema poltico do excesso de demandas, que corroem a capacidade
de governo e a autoridade atravs da idia de uma menor
marginalizao de alguns grupos, de maneira a conseguir uma
autolimitao maior de todos. Ou seja, o encaminhamento da pobreza
atravs da intensificao da participao poltica; implica, dessa
perspectiva, na introduo de um processo de diferenciao e
focalizao de polticas (cada organizao social exige disparidade de
poder e diferenas de interveno). E, finalmente, de polticas
descentralizadas: a governabilidade depende da medida da eficcia aos
nveis subnacionais, regionais, locais, funcionais, etc.
O centro desta estratgia consiste em individualizar terrenos

imediatamente operativos. A maior crtica a esta poltica recai sobre os
riscos da despolitizao; burocratizao excessiva e atomizao do
social, com perda dos referenciais de universalidade que se constituem
como ordem de Direitos para todos, em suma, na desapropriao
52
paulatina do processo de democratizao. Mas este processo contm,

num mesmo campo, o seu reverso, expresso no potencial de exploso
das minorias.
Alguns comentrios crticos
O diagnstico da ingovernabilidade como crise de autoridade, no

contexto das polticas neo-liberais de fato controvertido na base, vez
que induziria a dois tipos de equvocos graves: (i) de estimular uma
perigosa atitude de despolitizao da democracia, reforando sadas
autoritrias ou burocrticos; (ii) o carter de induo ou devoluo
autoritria poderia forjar uma atitude tambm equivocada de pensar-se
que toda ao institucionalizada perversa e, portanto, deve ser evitada,
ou que os dispositivos institucionais de democratizao e
descentralizao conduzidos na arena institucional conduziriam
fatalmente a menos democracia. Desta perspectiva a sociedade seria
sempre uma entidade problemtica, e, portanto, objeto da reforma,
enquanto o Estado seria a soluo, portanto o sujeito das reformas,
segundo Santos, 1997.
Muito embora a anlise dos processos de implantao das

democracias no quadro das sociedades ps-fordistas e, particularmente,
em Estados integrantes do bloco subdesenvolvido tenha revelado
processos paradoxais de reconverso ou perverso dos objetivos
democrticos com fragilidade dos mecanismos institucionais, ou seja,
tenha, em alguns casos, observado a utilizao de mecanismos
autoritrios, as experincias histricas contrariam esta tendncia,
reafirmando que a credibilidade de muitos governos democrticos
resulta, exatamente, de uma vasta rede de associaes, capaz de
agilizar eficazmente os interesses e as reivindicaes de forma exitosa.
Putnam, 1996 (1994) mostra que o bom desempenho institucional

de alguns governos locais italianos decorre das tradies de senso
cvico, a desenvolvidos. Pasquino, 1986, por sua vez, exemplifica que
governos como a ustria, Sucia, Sua e Noruega obtm sua
credibilidade exatamente a partir da presena de uma vasta rede de
associaes, capazes de aglutinar eficazmente os interesses e as
reivindicaes com sucesso, dentro de um quadro de compatibilidades.
O eixo de nossa crtica recai sobre um certo tipo de raciocnio dos

argumentos desenvolvidos que, ao centrar-se numa idia de
"governabilidade como estado de equilbrio" inverte o sentido das lutas
sociais, ou seja, reconverte a historicidade dos atores sociais e dos
53
cidados de valores positivos em valores negativos, na medida em que
segundo aquele argumento comprometeriam o equilbrio do sistema.
Sem desconhecer os efeitos que as lutas sociais tm sobre a

complexidade dos sistemas de governo, o "excesso de demandas" no
seria seno o resultado de um processo de lutas sociais ampliadas que
ultrapassaram os muros das fbricas e o prprio Estado. Neste sentido
significa o reconhecimento de carncias quanto qualidade de vida dos
cidados e aprimoramento da democracia (nas sociedades de
democracias consolidadas). Em outras palavras significa mesmo
demandas por mais democracia. A reside nossa segunda considerao.
De fato as teses sobre governabilidade da Comisso Trilateral e

as sadas propostas em termos de desenvolvimento endgeno de
"capital social e estmulo ao senso cvido" tm por referncia a realidade
das sociedades desenvolvidas, com tradio liberal republicana. Assim,
a crtica em termos de "muita democracia" como fator de
ingovernabilidade diz respeito a um processo lutas sociais, urbanas e
rurais, que se desenvolvem especialmente na Amrica Latina. As
solues, no entanto, tm por base uma histria republicana de
desenvolvimento local em sociedades desenvolvidas, com ampla
tradio de engajamento individual, prtica do associativismo e reforo
de estruturas organizacionais locais como foras de energia para uma
sociedade que se autonomize do Estado.
Na Amrica Latina a questo mais complexa e tem contornos

histricos e culturais diversos. No se pode falar de crise de democracia
por excesso da mesma, mas de um processo de construo democrtica
apenas comeada. Segundo Achard y Flores (1998), no se trata de
uma sobredemanda que pe em perigo a democracia, mas de uma
subdemanda que aposta na democracia para poder crescer, o que torna
muito mais dramtico o quadro das solicitaes e carncias satisfazer.
Por outro lado, implica em resolver as questes da democracia interna
de uma posio mais frgil que outros pases, no contexto de
polarizao da sua insero internacional. Ademais, a crise fiscal nestes
pases latino americanos, envolve um Estado que tem desempenhado
um papel diferente do Estado de bem-estar (construo liberal que por si
mesma define a autonomia dos interlocutores do Estado). Na Amrica
Latina, refere-se freqentemente a um Estado nacional e popular de
vocao movimentalista que busca integrar todos os atores, atravs de
um discurso unnime e politizador da sociedade. Trata-se, portanto, de
crises de governabilidade para Estados diferentes, posto que
expressam tradies republicanas, vazios e carncias de grandeza e
natureza diversas. Os autores concluem "existe, pois, um plus de
54
ingovernabilidade" que necessrio enfrentar em razo da condio das

desigualdades e do histrico processo do "subdesenvolvimento".
Resistncia democrtica e reorganizao da

convivncia civil. A perspectiva da governabilidade
democrtica74
O processo de redemocratizao das sociedades latino

americanas foi um empreendimento coletivo no qual o povo e as elites
reelaboraram os valores necessrios de reorganizao da convivncia
civil traduzidas em instituies prticas de um novo "fazer" poltico e
social. As formas de resistncia desenvolvidas atravs dos movimentos
populares (especialmente na dcada de 70 e 80) reforou a "convico"
de que possvel avanar-se para novas e melhores formas de
convivncia, organizadas em torno do reconhecimento dos direitos
sociais, da liberdade e igualdade polticas, como base de formao de
uma nova governabilidade, de carter democrtica, ou civilizatria, como
bem definiu Oliveira (1995).
Neste sentido, a abertura poltica democrtica tambm significou

uma evoluo da cidadania ao nvel de unidades subnacionais, dos
municpios, no quadro das reformas constituintes.
Mas, evidentemente, cada segmento do territrio nacional tinha

uma experincia prpria e acumulada no manejo da vida pblica,
sustentados numa trama poltica e cultural singular.
A grande mudana social se expressou num ajuste e acomodao

institucional dos interesses, em que se entrecruzavam, tanto a tradio
das lutas populares e dos trabalhadores como tambm segmentos
gerados numa cultura poltica assentada numa ordem de privilgios no
acesso aos bens pblicos e em especial no controle sobre as instncias
institucionais locais de governo. Neste ajuste institucional tambm
convergiram as foras internacionais interessadas no processo de
desconcentrao dos Estados nacionais.
O desafio inicial, ento, e que apesar dos avanos ainda

permanece, era, e , converter estas formas de "saber poltico",
diferenciais e conflitivas, quais sejam: de um lado, as foras
comprometidas na luta pela resistncia democrtica, desencadeadas
pelos setores populares organizados da sociedades; e, de outro, as
foras tradicionais autoritrias, que se constituram na prpria histria do
Estado nacional popular, e se consolidaram numa cultura autoritria,
55
patrimonialista e clientelista (de privilgios e favores), em novas prticas
polticas.
Repito: o desafio era e reconverter esta conflitividade latente de

diferentes sentidos da democracia, em novos exerccios polticos,
garantidores dos Direitos cidados no plano do desenvolvimento
econmico social e num quadro de institucionalidade.
Os cidados entenderam que as mudanas no podiam estar

restritas proteo de seus bens ou ao acesso aos direitos mas
implicavam a percepo de pessoas com direitos polticos. A questo
social dos direitos na Amrica latina, ento, no podia estar isolada e
separada da questo da poltica, da participao e da representao.
Dessa tenso emerge uma nova institucionalidade na qual a colaborao
entre sociedade e Estado apareceu como caminho de renovao,
estabelecendo uma conjuno maior entre cidados e governantes, com
nfase no poder local, como instncia capaz de fazer convergir o poder
social nas aes de governo.
A transio da democracia como valor, para a democracia como

ordem institucional e forma de vida implicou, pois, em duas temticas75,
a temtica institucional dos procedimentos e a temtica do conflito.
No plano institucional, observa-se que nos ltimos 12 anos se

avanou muito no plano institucional. As eleies tm revelado uma
valorizao geral da ordem institucional democrtica e da democracia
como forma de vida. Por outro lado o Congresso Nacional tem exercido
papel fundamental na resoluo dos conflitos e no encaminhamento do
sistema poltico representativo dos interesses da Nao, com maior
transparncia contra as aes polticas predatrias, especialmente na
luta contra a corrupo e em favor do aprimoramento da democracia
como valor e como prtica.
No entanto, ainda no se conseguiu chegar a um processo

democrtico e a um sistema de procedimentos e de regras internalizadas
no conjunto da vida pblica. Para isto contriburam a interveno
autoritria dos ajustes comandadas pelo executivo, afetando direitos
sociais recentemente conquistados, especialmente da classe
trabalhadora; a permanncia no poder de velhas lideranas
representativas de um poder autoritrio e tradicional; o controle dessas
foras mais conservadoras e tradicionais sobre os espaos locais; a
permanncia de redes de clientela nas estruturas burocrticas, etc. A
fora das corporaes na ampliao e extenso dos direitos
conquistados para o conjunto dos trabalhadores. H, portanto todo um
56
caminho a construir e percorrer no ajuste dessas foras plurais e prticas

polticas e no estabelecimento das regras de funcionamento do regime
de direitos e das estruturas institucionais democrticas, especialmente
nas instncias locais, tradicionalmente relegadas pela matriz poltica
centralizadora, e na maioria das vezes entregues aos interesses
privados e de clientela; sem eficcia burocrtica e dependentes dos
poderes centrais.
No plano do conflito assinalamos uma estrutura organizada em

trs momentos, conforme demonstramos no captulo anterior:
A primeira etapa, expressou-se pela luta democrtica de abertura

poltica e de exploso de movimentos reivindicativos pelos direitos
cidados, especialmente nas reas urbanas. Duas foras fundamentais
conduziram este processo: os movimentos sociais e o novo sindicalismo,
alm de uma exploso de redes associativas que canalizavam
demandas, expressando-se no sistema partidrio, nos partidos de
oposio ao regime autoritrio. Este contexto esteve associado a altos
graus de conflitividade e de demandas, e a um processo inflacionrio
crescente, compreensvel sociologicamente e altamente ineficaz no
plano poltico e econmico. A concertao entre os agentes possibilitou
uma relao distinta das classes trabalhadores e populares num
contexto de negociaes.
A segunda etapa, dos ajustes institucionais impostos constitui-se

em momento de baixa conflitividade seja pela formao dos espaos
institucionais na regulao dos conflitos no mbito legislativo, seja em
decorrncia da crise do movimento sindical, desencadeada pela
desregulao do sistema de acumulao fordista com aumento do
desemprego e da precariedade dos vnculos pelo trabalho; e na retrao
dos movimentos sociais urbanos com reorientao de movimentos de
carter mais identitrios, de natureza cultural e/ou ambientalista.
O resultado deste processo de ajuste reforou a fora do

executivo, num regime presidencialista, e alto peso das tecnocracias na
tomada de decises, especialmente aquelas vinculadas equipe
econmica, hegemnicas no jogo da racionalidade dos ajustes na
estabilizao da moeda.
Momento que representa uma vivncia controvertida da

democracia, no qual ao mesmo tempo em que este regime reafirma-se
como valor moral, implica prticas predatrias que atentam contra os
direitos individuais, envolvendo a agudizao das condies de pobreza,
como resultado da recesso econmica. Ao invs de encaminhar a
57
questoda governabilidade gera, portanto, mais (in) da governabilidade
porque estimula a perda de sentidos da organizao da vida e aprofunda
a perda da credibilidade na poltica, que neste quadro controvertido
reaparece para alguns como espao de privilgios, de desordem social,
estimulando, muitas vezes, sadas anti-democrticas ou autoritrias.O
que se fez at ento foi consolidar um regime institucional muito limitado
e precrio.
A terceira etapa, que estamos processando agora reconhece que

a estabilizao importante mas absolutamente insuficiente. Observa os
limites perversos da ao imperiosa da desregulao autoritria e da
urgncia de uma agenda que contemple a integrao e a coeso social
como prioridade absoluta, equacionadas no contexto do
desenvolvimento humano e do enfrentamento da pobreza, reforando a
importncia das polticas sociais em torno das quais gravitou
historicamente os grupos de esquerda na luta contra as desigualdades.
H, portanto, no quadro da conflitividade, um consenso sobre a
necessidade de enfrentar-se a questo da desigualdade, cujo
encaminhamento nem sempre envolve entendimentos e sentidos
convergentes entre segmentos historicamente comprometidos com a luta
contra as desigualdades e setores da direita, mais vinculados uma
lgica baseada no crescimento e da acumulao.
Este momento envolve a gerao de experincias participativas no

espao institucional do encaminhamento das polticas pblicas; a
implementao dos processos de descentralizao das polticas sociais
e a consolidao de um terceiro setor ativo76 na dinmica de uma rede
ampla de solidariedade social em torno de problemas focalizados,
avanando naqueles espaos de ausncia de uma ao do Estado.
A problemtica da relao entre sociedade e Estado
Este quadro de diferenciao social das foras polticas e sociais

na institucionalidade dos regimes democrticos, implica em repensar-se
a qualidade das democracias e os sujeitos das reformas. Efetivamente
as mudanas e o conceito de melhoria e progresso social so
considerados diferentemente pelos grupos sociais, instaurando um
conflito de perspectiva no campo mesmo da democracia. Na ausncia de
uma direo mais ampla para o processo civilizatrio, as sadas tm
contemplado horizontes de curto prazo, no encaminhamento de solues
pragmticas, estratgicas e focalizadas, no campo institucional;
assistenciais e filantrpicas, no mbito da ao social partilhada. Isto
recoloca a questo clssica das relaes de mediao entre Estado e
Sociedade civil.
58
Rousseau, 1977 [1766], o grande teorizador do princpio da

comunidade contraposto ao Estado, distingue duas matrizes de
interaes polticas entre sociedade e Estado: aquelas de carter vertical
que se d entre cidados e o Estado; e uma obrigao poltica horizontal
e solidria de cidados cidados, que conformam o princpio da
comunidade, pelo qual se estabelece a inalienabilidade da soberania
popular. Preocupado com as possibilidades de desvirtuamento do
princpio comunitrio em favor de interesses privados ou grandes
corporaes ele recomenda que as associaes e corporaes sejam de
pequeno tamanho de forma a salvaguardar a vontade geral. Este
entendimento determina princpios virtuosos na relao entre sociedade
e Estado, organizando a dimenso normativa do "bom governo".
Vimos que a crise atual do Estado representa uma crise do

fordismo e das formas polticas estatais que dominaram na vigncia
deste regime77.
No entanto, Boaventura dos Santos (1997) distingue muito bem

que no se trata de crise generalizada do Estado, nem de crise final78. O
papel do Estado como protagonista nos processos de regionalizao
supranacional e de liberalizao da economia mundial, a sua funo
previdencial, facilitadora e protetora em relao s empresas privadas,
no parece estar em crise.
A crise atual do Estado seletiva e parcial e diz respeito ao papel

que ele exerce na promoo de intermediaes no mercantis entre
cidados, praticadas atravs da poltica fiscal e das polticas sociais. A
sintonia exigida entre as estratgias de hegemonia e confiana de um
lado, e as estratgias de acumulao por outro, sobre o domnio desta
ltima, tem fortalecido aquelas funes que contribuem para o capital
global.
O terceiro setor, aqui utilizado como o conjunto de organizaes

sociais que substituem ou complementam a ao do Estado no
enfrentamento das questes sociais79, ento, emerge como resultado, de
um lado, das expectativas descendentes a respeito do Estado em torno
de quatro bens pblicos: bem estar, segurana, legitimidade e confiana
(Santos, Boaventura 1997) e, de outro, na linha conseqente de
organizao da sociedade civil na luta pelos direitos ameaados e na
transformao dessa lutas reivindicativas em aes positivas que
intervenham efetivamente no mbito da sociedade, produzindo
resultados parciais mas avanos frente ao ataque neo-liberal
desorganizador das conquistas dos direitos cidados.
59
O processo histrico de construo da democracia apoia-se num
subsistema eleitoral, para eleger representantes, e num subsistema
jurdico de negociaes para resolver os conflitos pblicos e privados. A
democracia radical ou de base acresce estes mecanismos
institucionais tradicionais um subsistema de participao cidad que
limita o subsistema de representao e superpe mesmo o subsistema
de negociaes, tornando hegemnica a fora da sociedade civil.
Segundo Salazar (1998) desta perspectiva, a participao social conduz
a criar uma rede de poder alternativo que cedo ou tarde implica
mudanas estruturais. Dessa perspectiva, a expanso da participao
social torna obsoleta a governabilidade instituda sobre mecanismos
regulatrios formais e promove uma disciplina cidad distinta do
Estado de Direito: aquela baseada na dinmica social, promove a
construo do poder cidado (empowerment) e a reconstruo do Direito
e do Estado.
Esta forma distinta de regulao ou articulao entre sociedade e

mecanismos institucionais, gerada no mbito do enquadramento da ao
coletiva tpica dos anos 90, que reconhece que o poder no um
atributo exclusivo do Estado mas da sociedade tambm, chama-se
governana democrtica, da perspectiva dos autores que reconhecem a
fora dessa matriz societal (sua capacidade de gerar resultados) no
encaminhamento das polticas80.
No curso da transio h, portanto, resistncias s estratgias de

hegemonia da acumulao via mercado e dentro desse vazio vm se
formando alternativas prticas e terico-conceituais que repensam uma
nova razo social e poltica. no mbito dessa nova racionalidade que a
noo de governance se inscreve como categoria intermediria e de
alcance limitado, tentando dar conta dessa mediao entre Estado e
sociedade, no contexto das mudanas em curso nas sociedades
contemporneas.
Duas foras contraditrias so determinantes dessa nova matriz

mediadora entre poder poltico e poder social: de um lado o recuo do
Estado (pelo paradigma neo-liberal) e de outro a realidade de um poder
social que ultrapassou o prprio Estado, atravs da inovao de formas
de sociabilidade real de vivncia da poltica pelos diferentes atores de
uma sociedade civil autonomizada, des-sulbalternizada81, capaz de
pensar a si mesma e a forjar projetos mais amplos de pas. No entanto, a
sua conceituao nem sempre clara e depende da matriz analtica de
poder que operacionaliza essa noo. De fato a ambigidade no seu
tratamento diz respeito matriz emprica e ao marco histrico em que
emerge como mediao, ou seja, em 1989, em pleno contexto do ajuste
60
e no mbito do conjunto de recomendaes normativas do Banco

Mundial para os ajustes institucionais82.
61
CAPTULO 3
GOVERNANA URBANA,
PARTICIPAO SOCIAL E POBREZA
De uma categoria normativa para uma categoria

analtica
termo governana local83, originado do ingls local governance
O uma noo genrica utilizada na dcada de 90 pelas agncias

internacionais para o "desenvolvimento", que inspiradas na idia
de eficincia do processo de descentralizao e eficcia dos governos
locais na Inglaterra, sugerem mecanismos de intermediao entre a
sociedade civil e o Estado, como alternativos crise do Estado84, com
vistas a criar um Estado eficiente que contemple a construo do
desenvolvimento auto-sustentvel, atravs de estmulo inovao,
participao social e descentralizao das polticas.
Tem, portanto, um sentido de regulao social com vistas

governabilidade e aproxima-se da perspectiva normativa de "bom
governo", no sentido de postular a gerao de best practices atravs da
inovao, participao, eficcia; sustentabilidade e confiana, como
condies para evitar prticas predatrias nos governos: clientelismo,
familismo amoral, corrupo, etc.
Na sua origem esta noo foi introduzida nos balanos do Banco

Mundial com vistas a enfrentar as crticas e reaes adversas s
medidas do ajuste, buscando tratar as novas operaes regulatrias de
adequao do aparato institucional lgica da acumulao de forma
mais cuidadosa. Para tanto apoiam-se em pressupostos da crise de
governabilidade, identificam a falncia e as distores do modelo
keynesiano e o esgotamento e limites da projeto do Estado
desenvolvimentista, e tentam recriar, no imaginrio sciopoltico, um
modelo de governo capaz de permitir um funcionamento adequado dos
mercados. A renovao desse modelo de gesto, segundo anlise
desenvolvida por Osmond (1998) contemplaria, como eixo central o

enfrentamento da luta contra a pobreza atravs de princpios e aes de
governana. Na base dos pressupostos que orientam a introduo dessa
noo esto: a idia de uma relao causal de que a gesto pblica
deve acompanhar a liberalizao da economia, (que seria o que
entendemos como ajuste) como condio necessria ao
desenvolvimento econmico (cf. Fala do Presidente do B. M., em
29.08.1991, cit. por Osmond, 1988); segundo, a considerao paradoxal
de que estabilidade poltica e gesto econmica so os pr requesitos do
desenvolvimento.
Segue-se a este diagnstico todo um processo de disseminao

das recomendaes normativas implcitas idia de "bom governo"
(transparncia, luta contra corrupo, eficincia e competitividade)
amplamente propaladas e seguidas por mecanismos operacionais de
ao: enxugamento da mquina do Estado; controle de contas, etc).
Assim, o conceito desloca-se do campo doutrinrio para o campo

de ao; do mbito dos princpios para o mbito das tcnicas de gesto,
constituindo-se numa categoria ampla, de mediaes difusas, reforando
uma idia restrita de governo despolitizado, gerada com o sentido de
criar uma pretensa organicidade e coeso social, no mbito de um
processo em que tanto estruturas institucionais do Estado como valores
e doutrinas polticas e sociais da modernidade esto em desmonte.
So as prprias noes de solidariedade e vnculos sociais que

esto em questo. a lgica da compatibilizao entre o interesse
particular e geral que est redefinida. So os mecanismos mediadores
da poltica redistributiva, prprias do Estado de bem estar social que
esto em questo. Constitui-se, portanto, em noo estratgica que quer
definir novos princpios de organizao e colaborao em sociedade,
redefinindo as bases para a definio de um "novo contrato social". Na
realidade, segundo Osmond (ibdem), na sua origem, esta noo serviria
para o Banco Mundial "controlar polticas de reforma, sem ser acusado
de ingerncia no plano poltico". Seria, portanto, uma poltica da no
poltica.
No plano simblico a estratgia consiste em dar positividade

ao do Estado, criando um sentido afirmativo de valores que produzem
resultados parciais e reforam um sentido (mesmo restrito) de coeso
social. Primeiro, a partir de orientaes normativas, de carter moral que
constrem o consenso, exemplo: a luta contra a corrupo; os incentivos
solidrios na luta contra a pobreza; o sentido de responsabilidades
individuais com as aes pblicas (articulao pblico-privado); segundo,
63
um mecanismo de criao de dispositivos que reconvertem ao mximo a
ao pblica em questes tcnicas (reforo s normas;
regulamentaes; ajustes financeiros; equilbrio das contas pblicas e da
previdncia, reduo da burocracia estatal; contar os pobres, etc.).
Ou seja, na origem esta noo se alinha aos dispositivos pesados

de interveno poltica sobre os Estados na forma da "boa governana
global", da passando ao saneamento dos Estados nacionais, ou seja, a
diferentes instncias institucionais: comunidade internacional; Estados-
Nao. Na sua origem, portanto, e no plano das questes macro
econmicas e polticas que dizem respeito s condies institucionais de
subordinao das unidades nacionais liberalizao dos mercados, as
questes relativas aos mecanismos de descentralizao no contexto das
democracias ficam diludas, sendo os documentos extremamente
evasivos nessas questes.
No decorrer do processo de sua discusso e avaliao, no

entanto, a dimenso poltica da governance foi reapropriada por
diferentes atores sociais e polticos, enfatizando aspectos inicialmente
pouco tratados como o do desenvolvimento sustentvel, o da
descentralizao poltica e da participao social na formulao e
implementao de polticas. Opera-se, portanto, uma tenso entre as
dimenses tcnicas dos dispositivos da mudana (ao nvel dos ajustes) e
a dimenso poltica no sentido de construo de espaos pblicos
ampliados de participao e integrao entre sociedade civil e Estado.
Este deslocamento semntico realizado no mbito das prticas dos
prprios atores sociais, torna ainda mais complexo e ambguo o uso
dessa noo, refletindo, em realidade as contradies das diferentes
foras sociais no espao pblico: aquelas que alimentam uma
cumplicidade com os determinantes externos do ajuste e aquelas que
procuram gerar no mbito das sociedades locais projetos prprios
inovadores de democracia e desenvolvimento.
Uma reunio, na frica, em 198985 sobre governana aprofundou

alguns elementos significativos a respeito da noo: (i) distingue-a do
conceito de governo, definindo sua essncia como "poder real", sem
implicar num locus para o seu efetivo exerccio, portanto inclui a
crescente importncia das redes sociais, considera-a no mbito de um
modelo de mediao da relao oscilante entre Estado e Sociedade
Civil, cf. Lofchie, 1989,Cit. por McCarney et allii, (1995); (ii) distingue-a
da definio normativa mais corrente de "bom governo", analogia feita
por Moore, Mick em 1993 (Cit. por McCarney et allii, 1998),
aproximando-a mais da dimenso de capacidade de poder efetivo da
sociedade que pode localizar-se tanto no governo, como em outros
64
segmentos da sociedade. Assim, governana vista como processo de

capacitao de um poder real, sendo, portanto, uma noo mais ampla
que a de governo ou bom governo, constituindo-se, portanto, uma
qualidade definidora daquele, de uma perspectiva normativa; (iii) o uso
do conceito refere-se tambm ao manejo de estruturas com vistas
legitimidade, referindo-se integrao entre Sociedade e Estado (Cf.
Hyden e Bratton, 1992:7, cit. por McCarney et allii, (1995).
Estas posturas remetem a uma crtica das teses economicistas

sobre o desenvolvimento, avanando sobre o papel do poder a servio
do governo e, portanto, a eficcia de mecanismos institucionais de
desempenho dos governos a partir de centros efetivos de poder, os
quais podem situar-se diferentemente, na sociedade, nos partidos, na
burocracia, ou na articulao entre estes.
A sua formulao nesse plano emerge de uma crtica ao

estruturalismo estril das anlises economicistas sobre a crise da
governabilidade, pelas quais se despolitizam os processos. Neste
sentido McCarney, et allii 1998 (1995) aponta a importncia da
governana como meio de incorporar a poltica no dilogo sobre
desenvolvimento, ultrapassando o carter restrito dos programas de
ajustes estruturais, concentrados na idia de eficincia no governo, que
enfoca modelos cntricos de sociedades.
Poderamos supor que no curso de uma autocrtica realizada no

interior dos prprios postuladores das mudanas institucionais (no
mbito internacional), a respeito do carter estril e desorganizador do
economicismo monetarista deixou-se de lado questes relativas
pobreza e ao desenvolvimento. No eixo desse diagnstico identifica-se a
crise do modelo do Estado de Bem Estar, impondo-se por conseguinte
para agenda da dcada de 90 a retomada do "social", entendido aqui
como a equao necessria s dimenses mediadoras entre as ordens
econmicas, jurdicas e familiares, tendo em vista os limites da
seguridade social.
A evasiva sobre os processo de devoluo de poder e a real

ampliao da pobreza e da excluso deixa um campo aberto e vazio no
mbito da ao poltica, imediatamente reapropriado pelos atores sociais
e polticos organizados, permitindo a reconverso desses dispositivos de
governana (como ajuste) em mecanismos (mesmo limitados) de
mediao poltica entre sociedade civil e Estado na criao de
alternativas inovadoras para o desenvolvimento sustentvel. Opera-se,
assim, uma reapropriao da idia original de governana (doutrina
normativa) na linha da formao de capacidades afirmativas dos atores
65
sociais e polticos, democrticas e inovadoras para o desenvolvimento
local. A importncia do conceito para a comunidade dedicada ao
problema do desenvolvimento, est na incorporao da sociedade civil
na interface com as instncias oficiais de governo e o consenso sobre o
lugar fundamental que o "poder" (social) ocupa nesta relao.
Enquanto noo historicamente produzida no mbito do processo

conflitivo da transio, esta noo de carter moral est condicionada
pelo tipo de democracia e de projeto que se quer e pela identificao do
sujeito fundamental no processo de desenvolvimento dessas
capacidades. Assim, pois, dadas as caractersticas de profunda
desigualdade dos pases latinoamericanos o uso da noo na Amrica
Latina tem sido orientado, no mbito da prtica dos atores sociais
comprometidos com sociedades mais democrticas e menos desiguais,
como o processo de desenvolvimento de arenas pblicas de concertao
que estimule a capacidade poltica de gesto, articulando eficcia poltica
e justia social". Ou seja, desta perspectiva a eficcia aqui seria uma
varivel dependente e decorrente do enfrentamento da questo das
desigualdades, deslocando-se, portanto, a questo de governo ou da
governabilidade para a dimenso poltica e a capacidade da sociedade e
do Estado de promoverem a redistribuio da renda e dos Direitos
sociais e no s para a competitividade econmica, competncia
administrativa e ao residual e focalizada de gesto da pobreza86, ainda
que esses requisitos permaneam.
Articulada uma diferenciao histrica da democracia como valor

e prtica social, distinguimos, pois, trs tipos histricos de governana,
utilizando-me da distino feita por Salazar, (1998:176): (i) aquela que
decorre da lgica da governabilidade, por interesse ttico do Estado e
no por interesse estratgico da sociedade civil; (ii) aquela que resulta
da matriz da sociabilidade e diferenciao social em todas as suas
formas, promovendo a socializao do Estado e do mercado; (iii) aquela
que se define na relao global entre Estado e Sociedade civil. Isto , na
clssica e problemtica relao construda por duas entidades
preexistentes: a sociedade e o Estado. O desafio transformar a ao
governamental em ao pblica. O espao estatal em espao pblico.
Isto supe uma nova institucionalidade que articule as aes de governo;
os setores privados e o poder social dos atores organizados em torno da
construo de projetos.
Governana e participao no contexto dos ajustes

ps-fordistas87
66
Por esta concepo os Estados neo-liberais esto obrigados, por

sua lealdade ao mercado (Fundo Monetrio Internacional - FMI) e pela
necessidade de erradicao dos bolses de pobreza (imposio do
Banco Mundial), a lanarem mo da potencialidade cvica e social,
estimulando as polticas sociais que incentivem a participao dos
pobres.
Limita o subsistema de participao interao local entre as

autoridades municipais, as agncias executoras e as organizaes dos
pobres beneficiados, at quando se erradiquem os bolses de pobreza.
Ou seja, operam no limite da governabilidade (ponto Huntington88) usar a
participao, mas em nveis de pouca democracia sem provocar os
riscos de muita democracia....o que significa recorrer governana
dentro dos limites da governabilidade, ou seja de um consenso
controlado.
Consiste num aperfeioamento ou modernizao da

governabilidade em termos de maior aproximao da autoridade e da
sociedade, ampliando o envolvimento civil, a transparncia das polticas
pblicas, o incremento da eficcia e a resoluo da legitimidade global
do sistema. o mtodo de prevalncia do "bom governo". Ele estimula a
massa popular at que se produza um excedente, que ser incorporado
s instncias de governo, em benefcio da sustentao e estabilidade do
sistema. Atua nas questes da acumulao nas zonas de
desconcentrao dos poros do sistema. Ex.: solues inovadoras
relativas ao trabalho e assistncia social aos pobres ao nvel local.
Governana, como matriz societal do poder89
Envolve a luta dos pobres pela sua sobrevivncia, incluindo os

movimentos sociais que lutam contra os fatores determinantes da
pobreza, da deteriorao das condies de vida, do meio ambiente. Ao
invs de preocupar-se com a modernizao do Estado ou do mercado,
orienta-se por uma socializao de ambos, no sentido de incluir o
conjunto da sociedade na lgica institucional e na reproduo da
sociedade e dos mercados. Ordena-se, por princpio, em torno dos
Direitos Humanos, que demandam construir socialmente a prpria
realidade. Implica na hegemonia da sociedade civil quanto
reconstruo dos sistemas de representao poltica e jurdica e na
construo de um saber e um poder denso e enraizado pelas redes
associativas da civilidade, refundando e submetendo estas instncias
hegemonia da "comunidade", da sociedade civil. Ex.:os programas de
desenvolvimento local auto-sustentados; muitas iniciativas das ONGs
atravs de programas sociais de insero de segmentos sociais em
67
situao de risco; projetos de insero de minorias tnicas, movimentos
sociais organizados, como o MST e as redes solidrias na luta contra as
desigualdades tnicas, de gnero e em defesa dos Direitos sociais, etc.
Governana, como racionalidade mediadora entre

Estado e Sociedade Civil90
Implica na instaurao de um tipo de relao especial da

constitucionalidade do Estado "para fora", ou seja sua externalizao
social numa relao aberta com a sociedade civil. Esta no se constitui
em base estritamente institucional j que no interconecta aes ou
atores normados, prprios ao regime de governo ou do Estado.
margem do livre arbtrio histrico da sociedade civil, determina-

se hoje que o Estado atue considerando uma abertura do sistema
jurdico do Estado historicidade mais aberta da sociedade civil, que
considere a legitimidade das aes sociais. Abertura que no tanto
para dar poderes constituintes que lhe permitam reconstruir o Estado,
mas suficiente para que este no entre em colapso por falta de
legitimidade. Neste sentido, o que se busca atravs das aes de
governana, impedir que a brecha existente entre a institucionalidade e
a historicidade da sociedade civil se incremente em nveis insuportveis
para o Estado e frustrantes para a sociedade civil. Conceito mais
prximo das formulaes realizadas por McCartey et allii, 1998 (1995):
95/96.
Salazar (1998:179), reconhece a importncia dessa formulao da

governana enquanto fora mediadora, mas considera-a ainda muito
prxima da perspectiva da governabilidade.
Lee-Smith e Stren (1991:23) referindo-se questo da

governana urbana reafirmam a necessidade de atentar-se para a forma
pela qual sociedade e economia se organizam e menos s dinmicas
institucionais do Estado. Comear com o estado da sociedade, mais que
com a sociedade do Estado.
A questo, portanto, est na matriz social e na qualidade das

relaes mantidas entre Estado e sociedade civil, ou seja, na qualidade
da democracia que se est construindo. neste sentido que considerei91
a governana como conceito moral, gerado no mbito da normatividade
dos valores de base, dependentes da qualificao da democracia, do
qual derivam a variao dos processos sociais e polticos operados,
como tambm os resultados obtidos.
68
No mbito da governabilidade posfordista, ento, a governana se

instaura como instrumento de controle e gesto da "incivilidade" que
permeia o universo das relaes sociais e do mercado. Constitui-se no
paradigma da ordem, da "reforma", no sentido da reproduo e auto
sustentabilidade do sistema. Enquanto matriz societal orienta-se por uma
socializao do mercado e do Estado, no sentido de incluir o conjunto da
sociedade na lgica do desenvolvimento, construindo um saber e um
poder enraizado nas redes associativas, com hegemonia da
"comunidade", da sociedade civil. Enquanto categoria de intermediao
procura criar relaes de legitimidade entre a estratgia da hegemonia e
da confiana no mbito do processo da desconcentrao e flexibilizao,
com nfase nas iniciativas criadoras e na fora emergente da sociedade
civil (de que so exemplo as iniciativas de formao das economias
solidrias). Instaura-se, enfim, como o horizonte mtico da poltica
possvel. E dentro dessa estrutura capaz de produzir resultados
parciais, forjando uma idia de xito relativo e construindo cumplicidades
parciais e fragmentadas.
A questo, portanto, implica em localizar quais os princpios que

constrem a ordem, orientam os acordos parciais e at que ponto os
resultados so capazes de resolver a questo da eqidade, da
segurana, do bem-estar dos cidados. Que atores so os protagonistas
deste processo?
Tomando como ponto de partida na literatura brasileira o trabalho

de Coelho e Diniz (1995), apreendemos o conceito de governana (Ivo,
1999 (1997): 3) centrado sobre a noo de poder social que permeia as
relaes entre o governo e a sociedade, como espao do exerccio
responsvel e solidrio, mas tambm conflitivo, na criao de solues
alternativas para o tratamento dos problemas vinculados pobreza e s
desigualdades, sustentada por atores participativos.
Neste sentido, as variveis crticas da anlise situam-se no plano

da cultura poltica, ou seja, na forma histrica como se teceram as
relaes de dominao poltica no mbito local e como estas articulam
as dimenses externas do jogo de foras no plano nacional; e,
inversamente, como se constituram os espaos de luta e negociaes,
desenvolvidas pelas classes populares, com vistas ao acesso aos
Direitos sociais, aos mecanismos de mobilidade espacial e social e aos
bens de consumo urbano.
Definido desta forma, a noo de governana ultrapassa a

dimenso tcnico-institucional das polticas e se localiza no plano das
relaes de poder local e na cultura poltica. Ao mesmo tempo que se
69
articula s condies de governabilidade e legitimidade distingue-se
analtica e efetivamente desta destacando uma idia de processo e
construo que, no plano analtico, incide sobre indicadores como:
inovao, descentralizao; parcerias e cooperao pblico privado;
justia social.
Enquanto a governabilidade entendida como as condies de

auto-sustentao do governo e exerccio da autoridade, nos quais atuam
de forma mais incisiva os fatores macro-estruturais e polticos
(disponibilidade de recursos financeiros; e sustentao da coalizo
poltica, etc.) a governana refere-se mais s modalidades e s
capacidades dos governos locais na implementao e coordenao das
polticas, qualificando sua autoridade: como governar; com quem
governar, com que prioridades, e com que objetivos. Apresenta-se pois,
como processo dependente das estruturas da governabilidade, mas em
construo,numa utopia de criao de uma coeso social instvel, capaz
de criar um quadro de legitimidade num contexto de incertezas e
(in)governabilidade das cidades e das Naes, como este do fim de
sculo.
Os limites sua operacionalizao encontram-se, portanto, na

natureza histrica das relaes sociais que mediaram o Estado e a
Sociedade no mbito dos espaos institucionais das sociedades
concretas. No Brasil deve-se considerar, portanto, os processos
hisricos de formao do Estado populista desenvolvimentista,
contemplando: (i) o carter patrimonialista e autoritrio do Estado, e a
conseqente fragilidade das estruturas locais influenciadas pelas
relaes clientelistas; (ii) a modernizao do aparelho do Estado
brasileiro via formao de crculos burocrticos do planejamento,
controlando os dispositivos institucionais de maneira centralizada; (iii) o
compromisso corporatista do Estado populista nacional, definindo os
alcances da poltica social (iv) a grandeza do processo de pobreza e
excluso como fator estrutural consequente das opes de
desenvolvimento e como estas atuam no mbito das relaes polticas
entre Estado e sociedade e (v) a capacidade organizativa da sociedade
civil.
Quanto s variveis que se referem ao sistema poltico, cabe

questionar-se como garantir a eficcia das aes de parceria entre
pblico e privado (um dos paradigmas da governana) sob o controle da
sociedade, j que a matriz que organiza politicamente esta relao
encontra-se definida historicamente por uma estrutura de privilgios,
corrupo e clientelismo, ou seja, de privatizao de estruturas pblicas
e institucionais, cujos exemplos nos escndalos do impeachement, da
70
CPI do oramento, das Administraes regionais de S. Paulo, so

evidncias suficientes dessa relao perversa de grupos privados com o
Estado? Quanto capacidade societria, aps dcadas de isolamento,
marginalizao econmica e social de imensas camadas populares, que
recursos polticos, cvicos e ideolgicos possuem efetivamente estas
sociedades locais desapropriadas dos seus instrumentos de organizao
e representao poltica, da estrutura de proteo dos seus direitos; e
gradativamente desvinculadas das socializao pelo trabalho de
produzirem resultados credveis para a superao da pobreza e o
conjunto da vida social nos espaos circunscritos e microsociais?
Salazar encaminha a soluo para estes questionamentos tericos

e histricos atravs da articulao de duas diferenas: a diferena da
jurisdio e a diferena da historicidade. A primeira implica em
considerar como a sociedade civil pode atuar para legislar o que no se
encontra escrito no Direito Pblico. A segunda, supe definir
juridicamente como o Estado deveria legislar para que a sociedade civil
possa transformar o que ela sente que deva ser transformado.
Assim a governana, enquanto noo prescritiva e normativa de

eficcia poltica no caminho da justia social e de formao de
consensos mnimos, na Amrica Latina, supe duas coisas: enquanto
resposta uma crise de governabilidade, contm a dimenso de uma
ingovernabilidade, riscos institucionais e frgil legitimidade poltica e atua
no plano institucional criando aes mitigadoras possveis. Os seus
dispositivos, dentro desse quadro, tm efeito limitado de formao de
consensos parciais e minimalistas, constituindo-se, portanto em recurso
mtico mediador, que diz respeito construo de alternativas
pragmticas parciais que tornem a ao poltica possvel, atravs de
instrumentos institucionais reguladores e modos cooperativos, na
tentativa de driblar efeitos perversos, conflitos imprevistos e impotncia
real, criando o sentido de coeso parcial. Restringe-se, portanto, ao
plano da capacitao institucional e gerencial, na forma de parcerias,
Termos de Compromisso, instaurao de Conselhos mediadores, etc. As
relaes institucionais, no entanto, no se separam da poltica, mas
como j dissemos, inscrevem-se nas formas reais como se estruturaram
os interesses das classes no interior do Estado popular
desenvolvimentista no Brasil, estando, assim, subordinada a elas.
Por outro lado, no plano de uma historicidade real significa a

formao de um espao pblico ampliado onde as classes populares
formulam, na prtica, a construo de seus interesses e controem suas
iniciativas interagindo com os espaos institucionais do Estado. A sua
eficcia depende da formao de atores sociais fortes, organizados e
71
com capacidade de formulao de polticas e controle dos dispositivos
institucionais e na capacidade que tm estes atores de transformarem os
dispositivos institucionais em instrumentos de Direitos sociais e coletivos.
A perspectiva desta anlise revela no plano terico que o

protagonista da governana a fora ou o poder social da sociedade
civil, j que monopoliza a historicidade livre dos atores sociais e polticos.
O carter do perodo de transio e aberto, estando as duas foras em
movimento. Teme-se que a lgica do confronto possa vir a implicar em
sadas de fora na Amrica Latina. Deste modo procuram-se sadas que
permitam promover consensos e polticas de vigncia de mais longo
prazo, na construo da democracia real.
Pobreza e Governabilidade
Algumas teses tm relacionado o crescimento da pobreza crise

de governabilidade das sociedades contemporneas. Neste sentido as
aes de governana estariam encaminhando, a partir da base social,
solues alternativas e partilhadas de eficcia quanto justia social e o
exerccio democrtico. Que fatores estariam explicando esta relao?
Quais as especificidades? Que funes desempenhariam as polticas de
combate pobreza e que atores as implementam? (Duhau e Schteingart,
1997).
No senso comum, particularmente reforado pelos meios de

comunicao de massa, a primeira idia amplamente difundida sobre a
pobreza a afirmao de que o seu aumento e a sua agudizao
induziriam a um descontentamento crescente das populaes de pobres,
o qual se constituiria num potencial para conflitos e para o aumento da
violncia. Os exemplos tpicos utilizados para esta verso se expressam
nos inmeros saques ou aes coletivas de violncia em vrias cidades
latino-americanas.
Associada primeira, o aumento da violncia e da delinqncia

urbana e os efeitos sobre a segurana dos cidados e do convvio das
cidades seriam a prova material de exploso da pobreza.
No mbito das cincias sociais atualmente, a pobreza, apesar de

se constituir numa realidade preexistente mudana de paradigmas dos
anos 80, percebida como um fenmeno que a crise desta dcada
ampliou e agudizou e cuja ateno, no marco de uma distribuio mais
justa dos recursos, constitui-se como condio de governabilidade
democrtica.
72
Por outro lado, afirma-se cada vez mais uma crena na

potencialidade mobilizadora das classes populares no provimento de sua
reproduo, seja atravs de uma rede de sociabilidade comunitria seja
a partir das lutas sociais. Este conhecimento consensual sobre a
potencialidade das classes populares tanto tem efetivamente solidificado
prticas comunitrias, alternativas ausncia do Estado, quanto tem
constitudo, igualmente, uma estratgia das agncias internacionais no
quadro de ajustes e da governabilidade. Em que consiste esta
estratgia?
De modo geral, a incorporao de referenciais sociais nas polticas

de atenuao da pobreza hoje, consiste em considerar os pobres como
sujeitos potencialmente mobilizadores (Cf. Duhau e Schteingart,
1997:79). Isto envolve trs eixos da problematizao: o primeiro,
consiste em que tais polticas tendem a integrar a participao social da
sociedade civil nos programas de combate pobreza; e considerar a
organizao dos beneficiados; segundo, elas tm uma dimenso
territorializada, microssocial e comunitria; por fim, elas baseiam-se em
critrios de focalizao de pblicos especficos. Este novo quadro implica
a passagem de um tratamento universal para a questo da distribuio
da riqueza como compromisso poltico acordado para um tratamento
parcial e mitigador da pobreza, fora da estrutura dos Direitos sociais
inscritos como base regulatria da sociedade do trabalho.
A mobilizao social dos pobres da perspectiva

neo-liberal
Em termos da poltica neo-liberal "mobilizar o potencial dos

pobres" implica em aproveitar a capacidade existente nas comunidades,
canalizando-a para resolver a um s tempo o problema material da
pobreza, da participao e integrao social. Deste perspectiva, a
participao e organizao dos pobres na promoo de suas demandas
e atendimento de suas necessidades bsicas, apresenta-se como
condio efetiva que pode ser considerada tanto negativa como
positivamente.
Do ponto de vista positivo, implica em reconverter o potencial

combativo e de resistncia dos pobres em "ativos" (em termos de bens
de base disponveis) para resolver a sua prpria condio de
vulnerabilidade social. Ou seja, so aes que consideram um potencial
preexistente da populao (como terra, por exemplo) a serem
reapropriadas e reforadas de forma a integr-los no mercado e para
ultrapassarem a condio de pobreza. So aqueles pobres viveis, os
73
"bons" pobres, capazes de transformarem-se em cidados-consumidores
integrados sociedade de mercado.
Do ponto de vista negativo localiza a pobreza como residual ao

progresso da sociedade industrial e como situao incompatvel com o
crescimento e a ordem democrtica. Na linha dessa percepo avanam
polticas repressivas ou de gesto da misria e da assistncia, muitas
vezes articuladas s aes caritativas de entidades e organizaes
filantrpicas e hoje s ONGs. Enquanto mecanismo positivo e produtivo
quanto s condies de autoorganizao da pobreza, atribui aos pobres
e ao setor popular um carter ativo e de certo modo estratgico, tanto na
economia como na reproduo. Da a importncia da gesto estatal da
pobreza para os Estados latino-americanos. Assim, para o Banco
Mundial a vulnerabilidade social no se define apenas pela dimenso de
carncia mas implica tambm a fora da resistncia, enquanto
capacidade de responder aos efeitos negativos produzidos pela condio
de pobreza em aes afirmativas. Neste sentido, reconhece que as
populaes vulnerveis tm uma propriedade de "ativos" que poderiam e
deveriam ser mobilizados no provimento de solues da pobreza. Moser,
Caroline 1996),92 Worl Bank (cit. Salazar, 1998) especifica cinco itens
que se constituem nos "ativos" dos pobres:
a atividade de trabalho assalariada ou autnoma que

desenvolvem;
capital humano em termos de habilidades e estudos;
os "assets" (ativos) produtivos, como casa, oficinas, etc.;
a estrutura de relaes familiares;
as redes comunicativas com capacidade de produzir

solues coletivas.
A concepo produzida pelo Banco Mundial sobre as condies

de participao dos pobres nos programas sociais, ao restringir-se aos
seus "ativos" sociais, enfatiza particularmente os contedos dinmicos,
eliminando os fatores estruturais geradores da pobreza. A ao proposta
pelo Banco Mundial no envolve necessariamente o Estado, devendo
restringir-se a uma ao privada, restrita e no poltica do problema. A
base operacional das aes dessa agncia, se faz atravs de um Fundo
Social pelo qual o Banco administra a estratgia de ao, desenha os
programas concretos e avalia os resultados. Para ele a participao no
74
deve converter-se em prtica ou poder poltico, mas numa prtica de

empresariamento, atravs da qual as agncia competem entre si de
forma a incorporar os pobres ao mercado e no ao Estado. Desta forma
a mobilizao do potencial da pobreza despolitiza os processos de
participao social e separa-se das polticas mais universalistas de
redistribuio da riqueza.
Alguns autores alertam, ainda, que esta atitude estaria atribuindo a

responsabilidade da pobreza aos prprios pobres, ao traar polticas
encaminhadas no mbito restrito de sua prpria comunidade, o que
reforaria o carter de segregao (nos universos microssociais) e
segmentao (focalizao espacial e social do atendimento) das polticas
de tratamento da pobreza. Estas medidas facilitam o descompromisso do
Estado na ampliao dos Direitos sociais e numa responsabilizao
social redistributiva.
Do ponto de vista das autoridades polticas e dos governos esta

ao nem sempre exatamente confortvel j que significa, de um lado,
riscos de perda de autonomia e autoridade, de outra pode tambm afetar
as bases das estruturas de dominao e reproduo de polticos
conservadores que tradicionalmente mantiveram sob o seu controle as
bases populares empobrecidas como sua base eleitoral. A interveno
de outras foras, atores e agentes poderia significar a ruptura de uma
lgica de reproduo da poltica clientelista. Mas a distribuio desses
benefcios pode tambm converter-se em instrumentos de um neo-
clientelismo por delegao de atribuio de benefcios (em geral in
natura) das autoridades para os seus, em troca de lealdade poltica (Cf.
Lautier, 1999). Da perspectiva das foras comprometidas com o
desenvolvimento de um processo civilizatrio, a interveno de agncias
internacionais no que toca ao encaminhamento da questo da pobreza
representaria, de um lado, uma intervenincia que atentaria contra a
soberania nacional, implicando na manipulao e controle das camadas
populares pelas foras neo-liberais; de outro, significaria uma percepo
restrita da cidadania e retiraria do plano da agenda de um Estado
democrtico questes polticas mais amplas como a questo da Reforma
Agrria.
Discurso afirmativo da pobreza no processo de

formao do sujeito popular
Esta percepo comparte as preocupaes relativas

necessidade de polticas de gasto social orientadas satisfao das
necessidades bsicas (perspectiva mais tecnocrtica) e de apoio
economia popular (perspectiva mais liberal-individualista), mas postula
75
ademais a autonomia dos pobres organizados, na perspectiva da
constituio de um sujeito popular (Duhau e Schteingart, 1997). Sujeito
capaz, no plano social, de desenvolver processos autogestivos
orientados para a satisfao das necessidades bsicas, que inclusive
pode encarregar-se da gesto global do habitat atravs de prticas
autnomas da base popular democraticamente organizada; e, no plano
poltico, capaz de reivindicar e impulsionar, no plano da cidadania, o
exerccio pleno dos direitos cidados e a participao na formulao e
orientao das polticas pblicas93.
Estaria vinculada um exerccio maior da inovao, da

democratizao e emancipao das camadas populares na busca da
construo de alternativas responsveis quanto ao provimento das suas
efetivas condies materiais de vida e na afirmao de um contexto de
direitos que implicasse o reconhecimento dos deveres para com a
sociedade mais ampla. Ela tambm contm uma dupla dimenso: de um
lado uma perspectiva crtica um modelo excludente que produziu o
subdesenvolvimento e a desigualdade; e, de outro, uma dimenso
emancipatria e formadora de projeto alternativo de desenvolvimento
humano e social.
No plano de uma percepo crtica do processo de construo da

pobreza como resultado do desenvolvimento desigual, algumas teses
sobre a questo do crescimento da pobreza desenvolvem argumentos
distintos mas, de alguma forma, complementares:
a primeira a concebe como injustia social e dvida

histrica de um processo de desenvolvimento excludente e
desigual, que no permitiu incorporar plenamente os indivduos
aos benefcios da modernizao. Processo que hoje se v
intensificado pela poltica neo-liberal. No desdobramento desse
diagnstico dois outros so formulados a seguir;
a funo da pobreza como condio de reproduo da

dominao poltica, atravs da formao das clientelas nos
Estados populistas;
o carter patrimonialista do Estado criando uma estrutura

de privilgios no interior da poltica de modernizao autoritria
que implicou a submisso repressiva dos pobres;
alguns autores ainda apontam a crise do fordismo e seus

efeitos do processo de dissoluo dos grandes referenciais
societais seguindo-se a formao de mecanismo defensivo das
76
classes subalternas para identidades sociais restritas (Zermeo,

1987; cit. Duhau e Scheingart, 1997);
por fim, encontram-se os argumentos mais polticos que

apontam para a manipulao estratgica e autoritria da pobreza
como condio de construo da legitimidade e do
consentimento de grupos hegemnicos locais, atravs de
estmulos da televiso e da mdia como condio de recriao
de uma base de legitimidade de arter anti-democrtica.
Com base nestas percepes histricas e crticas da dimenso

estrutural da pobreza e suas dimenses polticas, as aes orientam-se
por afirmar positivamente mecanismos integrativos no mbito da
formao de um poder cidado, em vez de consider-la no mbito das
relaes de dependncia, autonomia e isolamento que acabam por
operar uma separao perigosa da sociedade e da poltica. Reconverte-
se, assim, os sentidos atribudos do "pobre, dbil e vulnervel" ou "ativos
e recuperveis" para cidados e comunidades com direitos. Este
processo conta com o apoio de inmeras ONGs internacionais e
nacionais que estimulam a capacitao e autonomia dessas populaes
submetidas historicamente a condies de explorao, excluso social e
carncia de toda ordem. Reafirmamos aqui, mais uma vez algumas
iniciativas de arenas pblicas importantes na luta contra a misria e a
fome e no acesso aos Direitos: de um lado, a "a ao contra a fome a
misria e pela cidadania", liderada por Betinho; e o processo de luta pela
Reforma Agrria empreendido pelo MST.
A perspectiva tecnocrtico-progressista das

agncias internacionais
Alguns autores (Lautier, 1995;Duhau e Schteingart, 1997) ainda

identificam ou diferenciam uma terceira tendncia no tratamento da
pobreza, que envolve as estratgias difundidas pelos organismos
internacionais como o BID, a CEPAL e o PNUD e em geral assumida
pelas esferas governamentais. A viso tecnocrtico-progressista atribui
uma grande importncia superao da pobreza como estratgia de
desenvolvimento e postula a necessidade de apoio pblico economia
popular.
Veja-se, por exemplo, a opinio de James Midgley em publicao

do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) "para
ter participao necessrio que as pessoas se liberem de controles
externos. Isto supe independncia poltica e econmica. Para ter poder
77
necessrio autosuficincia econmica e a criao de instituies que
permitam s pessoas tomarem decises"94.
A questo da integrao social e a representao

da pobreza na governabilidade democrtica
paradoxal que os cidados pobres tenham no contexto neo-

liberal uma oportunidade privilegiada de desenvolver seus assets no s
em termos econmicos mas em termos polticos e sociais (Salazar).
Efetivamente esta oportunidade decorre de um dinmica no plano da
prtica de duas foras histricas de desenvolvimento diferentes e
conflituosas: a corrente do mercado e a corrente que autopotencializa o
desenvolvimento cvico da sociedade civil, na afirmao do poder
cidado. No mbito dessas medidas est de um lado uma estratgia de
reduzir o Estado ao gestor da assistncia residual aos "inaptos" e, de
outro, um processo que, ao contrrio, caminha na busca de alternativas
civilizatrias que impliquem na definio de mecanismos de segurana e
de direitos para essas populaes excludas e submetidas a processos
de pobreza ou de empobrecimento.
Na Amrica Latina, como vimos no item precedente deste captulo,

o conceito de governabilidade e a questo da pobreza contempla a
existncia ou inexistncia de espaos institucionais e de mediadores
para a gesto dos conflitos e demandas: um conjunto de mecanismos
participativos e de parcerias entre os setores pblicos e privados,
conselhos setoriais e tutelares, tm sido criados para mediar a questo
da incluso poltica no processo de excluso econmica massiva. Estes
mecanismos e processos, entretanto, no que pese muitos dos seus
resultados exitosos, revelam-se insatisfatrios vez que no criam direitos
e se constituem mais em instrumentos de acompanhamento de
programas de assistncia.
Caldern (1998: 266), sugere enfrentar-se esta questo na

Amrica Latina em trs partes: a primeira implica, como j
demonstramos, em buscar que os excludos possam organizar-se para
transformar suas necessidades em demandas e express-las no sistema
institucional para process-las. A segunda, implica em reconhecer que o
processo de encaminhamento e resoluo do problema da excluso
social um processo de longo prazo, o qual, terceiro aspecto, toda a
sociedade tem que se comprometer com ele, e no s os pobres. Ou
seja, os temas da integrao social e do crescimento tm que ser
considerados e postulado pelo conjunto da sociedade e, portanto, pelos
partidos. H que gerar-se uma nova cultura da solidariedade e da
responsabilidade na regio.
78
A chave institucional e envolve a questo da representao na

democracia, e a criao de arenas polticas em que eles possam se
expressar e participar da tomada de decises. Envolve, portanto, os
partidos, e a criao de arenas institucionais ao nvel do local, a exemplo
das experincias de Oramentos Participativos.
Isto alerta para a questo da representao, pois h uma

dimenso em que os pobres e excludos podem sentir-se integrados, que
o plano das representaes simblicas, possibilitado pelo controle dos
meios de comunicao. Por esta via os cidados se mobilizam atravs
de laos motivacionais com o lder, na busca de um retorno s suas
razes, uma matriz estrutural populista e autoritria que, no marco da
modernidade do processo de desenvolvimento, facultou um processo
intenso de mobilidade social e de melhoria do progresso material (infra-
estrutura, trabalho, incluso social).
A questo da relao entre classes populares subalternas e o

Estado, na Amrica Latina, que se estaria expressando pelas polticas
sociais significa a ruptura de pacto social, do pacto populista; do pacto
corporatista e de limites na expanso desse pacto (Cf. Duhau e
Schteingard, 1997). Esta ruptura tem significado frustar expectativas e
desestruturar mediaes. A conflitividade potencial surge da ruptura de
expectativas e da ausncia de mediaes. O risco que se corre neste
contexto de foras o reforo a sadas neo-populista, de retorno a
lderes carismticos, na representao da pobreza, alguns dele
avanando na proposio de programas especficos de combate
pobreza, sem que se tenha efetivo controle, ainda, sobre o destino e as
modalidade de aplicao desses fundos.
Caldern alerta para o retorno, na Amrica Latina, ao pndulo dos

lderes carismticos. Isto implica em saber por que e por quem os pobres
vo se fazer representar. Esta questo se coloca no quadro problemtico
da democracia, como tendncia arriscada de um "aggiornamento da
direita" (Caldern) num contexto de reforo a um neo-populismo,
canalizando as questes de representao e superao da pobreza.
De todo modo, de uma perspectiva distinta pode-se considerar

que a conflitividade dos processo em curso, alm de por em relevo a
importncia da "economia popular", tem levado em grande medida ao
desmantelamento ou obsolescncia de um conjunto de mecanismos e
mediaes clientelistas, atravs dos quais o Estado populista e tambm
autoritrio relacionava-se com as classes subalternas (Lozano, 1994 cit.
Duhau e Schteingart).
79
O que est em jogo saber como as velhas foras se ajustam s
novas estruturas de mediao e frente aos mecanismos de integrao no
contexto globalizado. E nessa linha o resgate e controle das instncias
locais passou a ser estratgico.
Governabilidade e (in)governabilidade das cidades:

o uso do conceito de governana urbana
Nos pases capitalistas avanados observa-se uma reorientao

das preocupaes e prticas de gesto urbanas nas ltimas dcadas.
Enfatiza-se as relaes do Estado com as cidades no somente nos
aspectos institucionais entre centro e periferia, mas no mbito das
relaes de intermediao entre atores polticos e atores sociais locais,
em torno de um projeto de desenvolvimento local. O reconhecimento da
superao do locus do poder permite incorporar foras e fatores s
considerados marginalmente nos resultados das polticas (Lofchie,
1989:120, cit. por McCarney et allii, 1998 (1995))95.
Nos ltimos 30 anos as cidades experimentaram enormes

transformaes scio-econmicas e polticas, que se expressam no
aumento generalizado das taxas de urbanizao e na conformao de
interesses slidos de grupos locais e externos sobre a cidade. Os
estudos urbanos dos anos 80 informaram que foras externas
burocracia estatal, atravs das lutas sociais e outras formas de ao e
presso poltica exerceram impacto sobre a morfologia e o
desenvolvimento dos centros urbanos, nos pases do terceiro mundo.
As mudanas abruptas decorrentes do ajuste estrutural nos pases

em desenvolvimento, tm implicado num paradoxo: o movimento de
desconcentrao do poder nacional, com a retirada gradativa de
investimentos financiados pela instncia federal nas esferas locais,
deixando as instituies locais, vulnerveis e dbeis, quanto s
possibilidades de liderarem o processo de desenvolvimento local,
justamente no momento em que a devoluo do poder no sentido das
comunidades locais afigura-se como ganho de democracia.
Neste quadro, o desafio dos anos 90 envolve uma ao decisiva

em termos de capacitao institucional da gesto local, de forma a
serem mais receptivas s necessidades e demandas da sociedade civil e
responsabilizar-se diante desta, de maneira mais efetiva. Isto implica na
incluso da ao social e civil no mbito da burocracia; transcendendo
as burocracias na organizao, coordenao e elaborao oramentria;
e considerar o carter e o papel das diversas entidades da sociedade
80
civil em termos de organizao, construo de poder; conscincia cvica

e participao nas polticas pblicas. Ao faz-lo implica na incorporao
de elementos de responsabilidade para baixo, com transparncia e
receptividade frente as demandas crescentes.(McCarney, et allii, 1998
(1995).
Seguindo-se anlise que vimos desenvolvendo quanto s

mudanas de novos paradigmas, poderamos afirmar que estas
transformaes recentes tm implicaes e razes macroeconmicas em
termos de uma transio geral na dinmica do regime de acumulao
(fordista-keynesiano) para um regime de "acumulao flexvel que afeta
as cidades. (Cf. Gertler, 1988; Harvey, 1989b; Schoenberger, 1988;
Scott, 1988; Swyngedouw, 1996, cits por Harvey, 1996). Segundo
Harvey h uma concordncia generalizada quanto aos fatores que
determinam o contexto das dificuldades de gerenciamento urbano a
partir da recesso de 1973: desindustrializao, desemprego,
aparentemente "estrutural" e generalizado, austeridade fiscal e uma
onda crescente de neoconservadorismo, com apelo mais forte
racionalidade do mercado e da privatizao, fatores que juntos permitem
compreender porque tantos governos locais de diferentes conotaes
polticas e distintos poderes legais e polticos tomam direes bastante
semelhantes.
Do mesmo modo a nfase na ao local para combater as

questes geradas em termos de integrao social e desenvolvimento
parece estar ligada ao declnio dos poderes do Estado-Nao no
controle do fluxo monetrio multinacional, de maneira que os
investimentos tomam cada vez a forma de negociaes diretas entre o
capital financeiro internacional e os poderes locais, os quais tentam
maximizar a atratividade local para o investimento capitalista.(Harvey,
1996 (1989)). As cidades e os governos locais passam a competir pelo
controle desses capitais.
Nos anos 90 a sociedade civil demonstra, em vrios pases de

crescimento avanado, que elas no apenas se transformaram num
bloco de poder capaz de influir no espao poltico de tomada de decises
mas exercitam sua prpria agenda. O carter no estruturado de suas
aes refora o vnculo orgnico com as comunidades e permite criar
graus de legitimidade, compromisso e responsabilidade no
encaminhamento de aes sociais de interesse para o conjunto da
sociedade. O cenrio associativo dos centros urbanos j no est s
definido pelas entidades formais, como grmios e sindicatos,
associaes de classe, etc., mas envolve outras organizaes e redes
formadas no mbito das lutas da dcada de 8096. Ou seja, observa-se
81
uma notvel elasticidade das agncias no estatais para desafiar o
monoplio das instituies estatais na conformao das cidades.
A introduo do conceito de governana no mbito do urbano,

converge, pois, para considerar dois processos conjugados: o de
desconcentrao do Estado atravs da devoluo de poderes para a
instncia municipal, que envolve o processo de descentralizao das
polticas em crculos sucessivos microrregionais; e uma estreita
articulao e coordenao dos organismos pblicos com associaes
civis e sociais, ou seja, a transformao das autoridades municipais em
rgos da cidadania. O efeito cumulativo das atividades desses
organismos o que vai dar a direo do desenvolvimento urbano. (Ver
McCarney, 1998 (1995) e Stren, 1993).
O argumento apresentado em favor da governana urbana se

aplica a um conjunto de autores (Dente et allii, 1990; Heinelt, Mayer,
1992; Lorrain, Stoker, 1995; LeGals, 1995, cits por LeGals, 1995 e
Stren, 1993; Mccarney et allii, 1995; Coelho e Diniz, 1995; Rodriguez e
Winchester, 1998; Ivo et allii, 1997). Ele se constri pelo reconhecimento
da insuficincia do governo urbano poder dar conta das mudanas em
curso que afetaram o desenvolvimento e a gesto das sociedades
urbanas nas dcadas de 1980 e 1990. Esta crtica considera o carter
restrito do conceito de governo para anlise das gestes urbanas. De um
lado porque a noo de governo local est associada uma forma
organizada, racional, coerente onde a autoridade local o lugar natural e
legtimo do poder local e das polticas. De outro lado, porque ele sugere
uma leitura institucional, quando a ao efetiva das foras sociais
interferem grandemente na morfologia e na gesto das cidades97. Assim,
a nfase dos estudos sobre governo posta, em geral, sobre o estudo
dos eleitos e da burocracia local e de seus vnculos com os governos
locais, restringindo a compreenso do poder gerado no mbito da
sociedade mais abrangente. Este ponto importante j que o Estado
vem aparecendo cada vez mais como um, dentre outros atores
importantes no processo de elaborao das polticas.
Do ponto de vista terico LeGals (1995) mostra que o termo

governana est ligado s teorias da organizao, quelas das polticas
pblicas e s abordagens que ultrapassam as anlises da poltica e do
governo de uma perspectiva puramente institucional. A problemtica da
governana remete, pois, s interaes entre Estado e Sociedade e aos
modos de coordenao entre atores, de modo a tornar a ao pblica
possvel (Kooman, 1993, cit. LeGals).
82
As sociedades democrticas ocidentais esto cada vez mais

complexas e diferenciadas, o que torna seu governo cada vez mais
difcil. A problemtica da governana urbana toca, portanto, questo de
governabilidade das cidades, no contexto da transio do padro de
acumulao fordista e refora as condies que tornam a ao pblica
eficaz, atenuando os efeitos perversos, conflitos no previstos e
impotncia real. Supe, assim, discutir as condies prvias que
garantem a coordenao entre os atores. (Ver LeGals, 1995; Coelho e
Diniz, 1995; Melo, 1996; Mccarney et allii, 1995 e Stren, 1993).
A autonomia regional foi do interesse de todos e sobretudos de

grupos que estiveram fora das estruturas centralizadas de poder. Tanto
as populistas, quanto as faces de esquerda e mesmo os tecnocratas.
Na base dos argumentos favorveis a este movimento os populistas
argumentam sobre a melhoria no processo de democratizao e
participao dos cidados do cotidiano poltico; os tecnocratas afirmam
os benefcios no plano de uma racionalidade das polticas mais prximas
dos interesses reais dos cidados; a esquerda aposta na capacidade
inovadora dos agentes sociais fazerem emergir "um novo modo de fazer
poltica". Estes estmulos atriburam a esta mudana de deslocamento
para o local um papel "quase messinico e virtuoso" a esses governos
cujas dificuldades reais acabam por aprofundar a crise de confiana.
Mais recentemente os cientistas sociais tm recorrido cultura

poltica para explicar a diversidade dos sistemas polticos. Alexis
Tocqueville98 representa o exemplo mais ilustre dessa tradio de
anlise socio-cultural da poltica. Ele ressalta a conexo entre os
costumes de uma sociedade e suas prticas polticas, sublinhando a
relao virtuosa entre o cidado e o interesse coletivo. Ele chamava de
"interesse prprio corretamente entendido", o interesse individual
definido no contexto das necessidades pblicas gerais; o interesse que
esclarecido e sensvel aos interesses dos outros (Cf. Putnam, 1996:
102).
Esta dimenso que reconhece as especificidades poltico-culturais

das sociedades, constitui uma dimenso significativa para a formao da
governana local, que se orienta para a formao do espao pblico
ampliado e pela participao da sociedade nos negcios pblicos, na
forma de deciso e controle da sociedade.
O significado fundamental dessa virtude parece ento residir num

"reconhecimento e numa busca perseverante do bem pblico custa de
todo interesse puramente individual e particular"(Skinner, cit. Putnam).
83
Estas consideraes revelam que a suposta virtualidade ou
normatividade de bons governos localiza-se na generalizao de uma
cultura cvica cidad, atravs da participao e sociabilidade real da
sociedade nos negcios pblicos e no de uma certa "virtualidade"
atribuda como intrnseca aos mecanismos institucionais de delegao e
mediao.
A reverso dos fluxos de poder
A ao devolutiva do poder massa cidad revelou e deslocou um

novo eixo do conflito no mbito dos espaos locais, que passam a se
constituir em arenas privilegiadas para a formao da hegemonia no
plano econmico e poltico. Ao mesmo tempo despertam um conjunto de
organizaes sociais, entidades assistenciais filantrpicas, etc. que
ganham importncia, reforando o poder contido nos interstcios das
comunidades locais. A estas chama-se genericamente Organizaes
no Governamentais - ONGs e ao conjunto dessas associaes tem-se
referido como Terceiro Setor, noo genrica de aglutinao dessas
organizaes civis e sociais que substituem a ao do Estado no mbito
de iniciativas sociais, econmicas e culturais.
Salazar (1998) explicita que esta "onda devolutiva" apresentada

como uma disperso calculada e multidirecional, operando o fluxo que
alimenta o processo de acumulao flexvel. A refundao dos
municpios da perspectiva neo-liberal acendeu uma luta poltica e terica
diferente do passado. No se coloca mais em termos de avano das
bases para a conquista do poder central mas como movimento em
crculos para o controle dos mecanismos locais de poder. O sistema est
sendo atacado na base do tecido intersticial das redes intersubjetivas do
local, estendendo-se onde estes atores sociais so mais fortes99.
Este processo tende a propagar "virtudes cvicas" e uma fora do

"comunitarismo" que tm efeito sobre o conjunto da sociedade em
termos de valores morais positivos e afirmativos de solidariedade,
responsabilidade e colaborao social. No entanto, no mbito desse
tecido h toda uma heterogeneidade de fins, alcances e objetivos que
torna o uso genrico dessa noo particularmente confuso e pouco claro,
confundindo desde aes caritativas e filantrpicas tradicionalmente
oferecidas por entidades religiosas, que recebem tambm apoio do
Estado e de organizaes internacionais, at instituies mais recentes
voltadas para a conquista dos direitos cidados. A ao dessa rede de
solidariedade, no entanto, tm alcance e natureza diversas (filantropia e
direitos) nem sempre forjando a legitimidade no mbito do Estado e da
poltica, j que dependem dos fatores estruturais. Alguns autores
84
salientam que o resultado dessas aes tm legitimado mais as

entidades que requerem o financiamento e que se legitimam frente aos
organismos internacionais como tambm a ao dos governos frente s
classes mdias e s agncias internacionais que a prpria populao
pobre beneficiria das aes de assistncia. (Lautier, 1999).
Nestes termos poderamos supor que quanto mais a sociedade

assume diretamente a sua reproduo, reafirmando-se como sujeito
social, mais se observa um descolamento destas do contexto
institucional, como referenciais reconhecidos que representem seus
interesses. O desafio, portanto, de intermediao entre o social e o
poltico.
A incorporao das organizaes sociais da sociedade civil no

mbito de um sistema de governana implica na delimitao das funes
entre as partes envolvidas e supe que se reexaminem os vnculos
institucionais verticais e horizontais no mbito da gesto urbana.
A anlise dos mecanismos formais e informais da participao

pode dar origem a uma melhor compreenso da base social da
comunidade, da identidade e da participao.
Efetivamente, os estudos sobre participao poltica e cidadania

esto estreitamente relacionados emergncia dos movimentos sociais
da dcada de 80. Este serviram de meios para o desenvolvimento da
identidade social e cultural e como base organizacional para a
mobilizao poltica contra os regimes autoritrios e pela implantao da
democracia. Movimentos feministas, ambientalistas, estudantis,
indigenistas, contra a violncia e por direitos humanos e cidados foram
fator de integrao social das camadas populares e de abertura
democrtica dos anos 80, opondo-se a formas de organizao poltica
autoritrias e centralizadas.
Qual a importncia dessa base social e poltica na estratgia

poltica contempornea? De certa forma esta resposta foi antecipada no
captulo sobre a governabilidade. Da perspectiva de uma anlise neo-
liberal, quanto reproduo e estabilidade dos governos, a mobilizao
dessa capacidade social tem importncia transcendental (Salazar,
1998:164) vez que centrados numa economia de mercado fluida e de
curto prazo, entendem os problemas do desenvolvimento como um
processo transitrio e residual, supervel no tempo pela prpria dinmica
do mercado. A participao social teria a vantagem, desta perspectiva
liberal, de no s ser marginal ao processo de hegemonia do mercado
85
mas, ao ser aplicada, produziria um rendimento e uma produtividade a
mais.
Putnam, 1996 (1994) recuperando uma tradio de estudos sobre

"cultura cvica" indica que (i) numa comunidade cvica a cidadania se
caracteriza pela participao nos negcios pblicos; (ii) na comunidade
cvica a cidadania implica direitos e deveres iguais para todos. Tal
comunidade se mantm unida por relaes horizontais de reciprocidade
e cooperao e no por relaes verticais de autoridade e dependncia.
Os cidados interagem como iguais e no como patronos/cliente,
governantes/requerentes (iii) tanto o poder absoluto quanto a falta de
poder podem levar corrupo pois as duas coisas no incutem um
senso de responsabilidade100.
E conclui, agregando os valores dos cidados virtuosos em termos

de serem prestativos, respeitosos, confiantes nos outros e tolerantes na
divergncia, e reafirmando que a "confiana mtua" seja talvez o
preceito moral que mais necessita ser difundido numa sociedade
republicana (Poggi, G., 1972, cit. por Putnam, 1996:103).
Estes estmulos cvicos de base republicana, na formao do

interesse pblico, no entanto, supe a transformao do poder pblico
de forma a que os representantes possam ser efetivamente controlados
pelas suas bases e se tornem responsveis perante estas. Com base na
transparncia possibilitarem a oportunidade de incrementar a
participao efetiva das decises pblicas.
Assim, nem sempre os movimentos de massa, ou a cultura de

massa podem gerar a matriz de coeso e de solidariedade prprias
uma vivncia republicana de vigncia do interesse pblico. A orientao
dos movimentos em termos de classe, ou de carter corporativos e
sindical nem sempre criaram vnculos orgnicos com a potencialidade
desta base societria, ainda que se observe um papel fundamental do
novo sindicalismos e nos efeitos sobre processos de desenvolvimento
local, como no caso do ABC paulista e da ao do Partido dos
Trabalhadores nas experincias municipais. Por outro lado, muitas vezes
as tradies de movimento de massa criaram responsabilidades verticais
entre sociedade e poder poltico, sem estabelecer vnculos mais
orgnicos de solidariedade entre os diversos segmentos da sociedade.
O contexto de mobilizao democrtica no Brasil, no entanto, criou

arenas e uma agenda de mobilizao que de certo modo superou essa
dicotomia entre movimentos populares e movimentos reivindicativos,
liderados pelas classes trabalhadoras. H inmeros exemplos do papel
86
que o novo sindicalismo criou, do ponto de vista da formao de um

projeto local (particularmente no ABC paulista) e do envolvimento mais
amplo das famlias e da comunidade nas lutas trabalhadoras.
A diferenciao dos interesses aps o processo de

democratizao do Estado, criou dificuldades de operacionalizao e
ajustes das demandas na democracia, incentivando muitas vezes
comportamentos predatrios em relao convivncia democrtica, com
estmulo ao individualismo, competitividade exacerbada em benefcio
prprio, o pragmatismo, com descuido de princpios, etc. que
desestimulam a construo do interesse pblico maior.
Algumas tradies polticas parecem ter impedido o

aprofundamento do sentido pblico na direo da consolidao de uma
vivncia comunitria: de um lado, a permanncia de uma cultura poltica
autoritria e patrimonialista centrada sobre um Estado populista e
nacional; por outro, a reiterada acomodao dos interesses numa
estrutura de privilgios assentada numa rede de clientelismo; ademais,
por uma tradio da ao coletiva reivindicativa a partir da base salarial e
sindical, ou seja, a formao de uma cidadania regulada101 pelo Estado;
por fim pela formao de uma prtica poltica mais de massa e
reivindicativa, caracterstica das lutas trabalhadoras e estudantis da
dcada de 60 e os movimentos nacionais mobilizadores de transio
democrtica, no contexto de 80 e incio de 90.
Esses contextos mobilizadores na dimenso da comunidade

nacional ou da luta identitria dificultou um espao de organizao
poltica comunitria ( exceo das lutas urbanas por moradia,
conhecidas como movimento de bairros), que apesar de favorecerem a
emergncia de uma rede solidria de engajamentos pblicos, constitui-
se espao privilegiado de formao de uma cultura clientelista controlada
por caciques locais, seitas religiosas e mfias de natureza diversas,
definindo muitas vezes controles antidemocrticos e segregao
territorial das comunidades locais ao acesso dos direitos sociais, civis e
humanos, os mais bsicos.
Estes comportamentos de massa no esto regulados por dilemas

normativos, nem por papis e identidades estruturantes estabelecidos,
acabando por estimular a transgresso, a ao direta, que destri as
regras do convvio societrio democrtico, instaurando a violncia como
norma.
87
SEGUNDA PARTE
SOCIEDADE E POLTICA:
RECOMPOSIO DE ATORES
POLTICOS AO NVEL LOCAL
CAPTULO 4
SOCIEDADE E POLTICA
Introduo
N esta segunda parte busca-se apresentar: primeiro, como as

mudanas paradigmticas da transio democrtica no Brasil, na
ltima dcada, realizadas ao longo das lutas e mobilizao dos
atores sociais e na ampliao da arena pblica se expressam em
algumas tendncias gerais quanto s formas de mediao entre
sociedade e poltica em termos do nvel de associativismo, participao
poltica e representao; segundo, observar as possibilidades que se
abrem efetivamente ao nvel das sociedade locais: no processo de
alternncia poltica de governos locais no perodo mais recente; e pela
anlise dos mecanismos de reconverso de instrumentos institucionais
determinados pela dinmica econmica, poltica e cultural, na relao
entre o local e o global.
Os dados, de natureza quantitativa, apresentados neste primeiro

captulo, ainda que limitados quando capacidade de reconstruo das
trajetrias de formao sociopolticas dos atores, que efetivamente
supem apreender dimenses subjetivas das escolhas polticas,
importam (i) pelas possibilidades de avaliar tendncias do ponto de vista
comparativo que podem sinalizar mudanas na matriz do associativismo
e da afiliao social e poltica dos indivduos no perodo ps Constituinte;
(ii) pelos indicativos que esta comparao ao nvel regional pode trazer,
em termos de induzir, sugerir e instigar hipteses iniciais sobre os
paradoxos do comportamento poltico e da capacidade de mudana de
alguns governos locais, as quais efetivamente dependem de
investigaes de carter qualitativa que realizamos ao final desse
trabalho102.
A reorganizao da sociedade civil e a poltica no
contexto democrtico
Resumindo a primeira parte desse trabalho, quanto formao de

uma governabilidade democrtica, podemos afirmar que:
1 Redemocratizao brasileira foi um empreendimento

coletivo no qual o povo e as elites reelaboraram os valores
necessrios de reorganizao da convivncia civil traduzidas em
instituies prticas de um novo "fazer" poltico e social. As
formas de resistncia desenvolvidas pelos movimentos
populares (especialmente na dcada de 70 e 80) reforaram a
"convico" de que possvel avanar para novas e melhores
formas de convivncia civil, organizadas em torno do
reconhecimento dos direitos sociais, da liberdade e igualdade
polticas, como base de formao de uma nova governabilidade,
de carter democrtica.
2 A transio poltica brasileira representa, pois, uma

conquista dessas novas formas de "fazer" e "saber" poltico,
alcanadas graas mobilizao poltica e social da sociedade
brasileira que, partindo de aes solidrias no ambiente dos
sindicatos e dos movimentos sociais, se instituram no campo
institucional.
3 A Constituio de 1988 deu vida a uma nova

conscincia civil que, naquele contexto, superou os localismos
das estruturas de poder poltico, os interesses parciais,
reforando uma conjuno entre povo e elites, projetando em
ambos a representao de uma Nao que deveria constituir-se
e reinventar-se numa slida articulao entre sociedade e
poltica. Neste sentido, a abertura poltica democrtica tambm
significou uma evoluo da cidadania ao nvel de unidades
subnacionais, dos municpios.
4 Resultado do ajuste das diferentes foras sociais, a

transio se expressou numa acomodao institucional dos
interesses, em que se entrecruzavam tanto a tradio das lutas
populares como tambm segmentos gerados numa cultura
poltica assentada num Estado patrimonial, cuja formao gerou
uma ordem de privilgios no acesso aos bens pblicos,
especialmente a partir do controle sobre as instncias
institucionais locais de governo.
90
O grande desafio desse processo de mudana civilizatria e

institucional foi converter essas formas de "saber poltico", diferenciais e
conflitivas, quais sejam: de um lado, as foras comprometidas na luta
pela resistncia democrtica; e, de outro, as foras que consolidaram
uma cultura autoritria, patrimonialista e clientelista (de privilgios e
favores), em novas prticas polticas. Repito: o desafio era e
reconverter esta conflitividade latente em novos exerccios polticos,
garantidores dos direitos cidados no plano do desenvolvimento
econmico social e num quadro de institucionalidade. Nesse processo,
os cidados entenderam que as mudanas no podiam estar restritas
proteo de seus bens ou ao acesso aos direitos mas implicavam na
percepo de pessoas com direitos polticos. A questo social dos
direitos no podia estar isolada e separada da questo da poltica, da
participao e da representao.
Dessa tenso emerge uma nova institucionalidade na qual a

COLABORAO entre sociedade e Estado apareceu como caminho
pelo qual se renova o pas, estabelecendo uma conjuno maior entre
cidados e governantes, com nfase no poder local.
Matriz societria e cultura poltica: variveis crticas

para a capacitao social e de governo
Ao final dos anos 90, a sociedade empreende uma nova busca

para recolocar de forma distinta a convivncia civil ameaada pelo
economicismo e gerenciamento (ajustes estruturais); pela falncia das
polticas empreendidas (incapacidade dos governos de darem respostas
satisfatrias s carncias sociais) gerando uma institucionalidade, que
d vida a uma nova governabilidade.
Neste contexto, sedimenta-se a convico sobre os limites e

dificuldades de um estilo autoritrio, hierarquizado, verticalizado e
centralizado de exerccio de poder, e sobre uma certa virtualidade nos
processos de regulao de carter societal e redistribuio das polticas
em favor do poder local (municpios) descentralizao e
desconcentrao como viabilizao de alternativas auto-sustentveis
de desenvolvimento local.
Como mover-se no plano institucional? Como qualificar a

democracia para enfrentar o desafio enorme do desequilbrio de nossas
sociedade, com todos os dficts acumulados? Que condies efetivas
tm estas instncias locais para processarem os conflitos hoje gerados
91
pelo regime de representao e pela lgica de integrao do Pas e do
local economia do mercado?
A maioria das resposta a estas indagaes tem indicado

alternativas que supem a fora cultural e inovadora do social, ou seja,
as mudanas no mbito societal como fundamentais, representando
horizontes possveis que reconfiguram as relaes entre sociedade e
poltica, com nfase no desenvolvimento local.
A resposta a esta questo complexa e implica na compreenso

de inmeras variveis histricas e macro-estruturais relativas ao padro
de estruturao do Estado desenvolvimentista brasileiro. No presente
captulo pretendemos apenas identificar algumas tendncias que se
apresentam em termos das taxas de associativismo, participao poltica
e representao, de forma a tentar compreender como a matriz de
sociabilidade poltica pode estar expressando padres diferenciados
sobre as condies da cooperao entre Estado e sociedade no contexto
atual. Que evidncias empricas existem no padro de solidariedade
social e participao poltica e cvica no pas? Como estas mudanas
reconfortam matrizes societrias distintas entre regies metropolitanas
brasileiras? E como condicionam o alcance das polticas municipais?
A anlise funda-se no processamento de informaes produzidas

pelo ibge/pnad (1990) para o Brasil de 1988 e pela PME (1997) para o
conjunto das seis maiores regies metropolitanas do Brasil103.
A hiptese que queremos verificar at que ponto as taxas de

participao e associativismo condicionariam uma maior ou menor
condio de engajamento aos estmulos de participao na esfera
institucional, ou seja, nos instrumentos de mediao institucionais
criados, condicionando a eficcia de programas institucionais, inclusive
os de enfrentamento da pobreza. Ou, inversamente se ela revela o
aprofundamento de uma cultura de tradio autoritria, clientelista,
dificultando a implementao de uma governabilidade democrtica,
entendida a partir dos valores republicanos de igualdade poltica, direitos
cidados e formao do espao pblico. Por fim, pensar a partir da
articulao com dados sobre o mercado de trabalho local, como a (des)
ou (re) socializao pelo trabalho, determinado pelos novos padres de
reestruturao produtiva, pode condicionar a sociabilidade da matriz
poltica e societria.
Efetivamente, o ideal democrtico supe cidados atentos

evoluo da coisa pblica, informados dos acontecimentos polticos,
capazes de realizar escolhas entre alternativas apresentadas pelas
92
diferentes foras polticas e fortemente interessados em formas

participativas, diretas ou indiretas. Ademais, no contexto da crise da
governabilidade o processo participativo, como condio de
encaminhamento da questo da pobreza, consenso assumido tanto
pelas propostas liberais (expresso nas recomendaes de agncias
internacionais) como pelos governos104 de diferentes orientao poltica.
H, portanto, uma demanda de participao social e poltica na esfera do
projeto democrtico que contm mltiplos sentidos, cuja polissemia
interfere sbre as prticas sociais, condicionando os mecanismos de
formao da hegemonia.
Para Toqueville, a formao do interesse pblico se constitui no

contexto de definio das necessidades pblicas gerais. Este
esclarecido e sensvel aos interesses dos outros". Na comunidade cvica
a cidadania implica direitos e deveres iguais para todos. Tal comunidade
mantm-se unida por relaes horizontais de reciprocidade e
cooperao e no por relaes de autoridade e dependncia. Os
cidados interagem como iguais e no como patronos/clientes ou
governantes/requerentes105.
No estudo realizado sobre o desempenho dos governos locais na

Itlia Putnam (1994) 1996 constatou que certas regies so favorecidas
por padres e sistemas dinmicos de engajamento cvico, ao passo que
outras padecem de uma poltica verticalmente estruturada, uma vida
social caracterizada pela fragmentao e o isolamento e uma cultura
dominada pela desconfiana. Ele concluiu que as diferenas de
desempenho local tm estreita relao com a vida comunitria. As
regies economicamente mais adiantadas tm governos mais eficientes,
simplesmente porque nelas h mais participao cvica. As regies
menos cvicas tm vivenciado uma prtica clientelista, personalista e no
estabelecidas por compromissos programticos em relao s questes
pblicas.
Efetivamente o conceito de participao poltica se enquadra em

diferentes interpretaes: participao na arena eleitoral; militncia em
partido poltico; participao em esferas de mobilizao de massa; e,
mesmo, acompanhamento da informao.
Segundo Sani, G. (apud Bobbio et allii, 1986) preciso distinguir o

sentido do uso da participao em sociedades desenvolvidas, com
grande tradio democrtica, dos usos da participao social e poltica
das sociedades em desenvolvimento, carentes de infra-estrutura
polticas e caracterizada por elevadas taxas de analfabetismo, nas quais
a participao significa um processo de formao poltica cidad e de
93
construo da democracia. Como a atividade poltica necessariamente
plural, o problema da participao depende da ideologia dos
participantes. esta matriz ideolgica que faculta o sentido das aes e
o horizonte de suas possibilidades.
Por outro lado, h que se pensar nos nveis distintos de

participao: aquela mais receptiva ou passiva, que se restringe
presena ou comparecimento aos eventos, mas no envolve
engajamento em responsabilidades; ou a que envolve cidados ativos,
engajados na promoo de atividades, por iniciativa prpria ou
delegao.
Observando a tendncia internacional da participao constata-se

(Sani, 1986;cf. Bobbio, 1986) que as eleies representam a forma mais
comum de participao. Mesmo assim ela tem apresentado, muitas
vezes, taxas de absentesmo bastante elevadas, mesmo em pases de
tradio democrtica. Tambm, os participantes em sentido estrito (ou
seja, aqueles cidados mais engajados e ativos) expressam, na maioria
dos casos, uma frao reduzida.
Por fim, resta considerar diferenas quanto aos engajamentos de

mais longo prazo inscritas historicamente na cultura cvica do lugar,
construdas, em geral, por matrizes identitrias de fortes vnculos
horizontais e cooperativos entre os integrantes; e as relaes
participativas de carter mais difuso ou espordico. Ademais, importa
distinguir, ainda, entre aquelas que se constituem por fora de sanes
institucionais, como o caso da obrigatoriedade do voto no Brasil,
daquelas construdas pela mobilizao solidria livre, a exemplo
recentemente das ONGs e dos movimentos sociais que atuam em redes
de solidariedade voltadas para construir alternativas de desenvolvimento,
conquista de direitos para populaes carentes ou comunidades locais.
No mbito desse estudo, a questo da participao poltica e

social restringe-se ao tratamento dos dados sobre associativismo,
afiliao a sindicatos, rgos de classe, associao comunitria e
partidos polticos; e de variveis sobre tipo de engajamento poltico (mais
receptivos ou passivos) e representao de interesses, com base na
comparao dos dados: a) do questionrio suplementar da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD/IBGE (1990) de 1988, com
resultados para o Brasil e suas grandes regies geogrficas sobre
Participao Poltico-Social; e b) dos dados da Pesquisa Mensal de
Emprego - PME/IBGE, referente ao ms de abril de 1996, relativos s
pesquisas suplementares sobre Associativismo Representao de
Interesses e Intermediao poltica, conduzida pelo IBGE com a
94
coordenao dos profs. Jos Pastore e Eliza Reis, e comentrios

analticos de Magda Coelho (IBGE/PME, 1997).
Os resultados analticos abaixo apresentados apresentam

algumas das tendncias apontadas pela sntese do volume de
1997/IBGE, mas avana no detalhamento comparativo relativo aos anos
de 1988 e 1996 e no aprofundamento especfico da diferenciao
regional, especialmente entre Salvador e Porto Alegre, tabulados por
nossa pesquisa, com o objetivo de identificar o que mudou no perodo de
88 96, quais as principais tendncias que se reconfiguram no campo
poltico, e que singularidades regionais elas apontam, particularmente
entre Salvador e Porto Alegre. Considerando evidentemente os limites
metodolgicos dos universos singulares de cada pesquisa106.
As condies de participao poltica da sociedade

brasileira: alguns indicadores e tendncias
A sociedade brasileira apresenta escassa participao poltica

(IBGE, 1997; Santos, W.1998; Ferreira, 1999) num contexto de baixa
taxa de associativismo da populao pesquisada pelo IBGE entre 1988 e
1996. Ademais, ela tambm apresenta uma baixa resoluo dos conflitos
mediada pela justia ou normas legais, segundo Santos, W (1998) apud
Ferreira (1999), o que implica na vigncia de prticas predatrias, como
suborno, trfico de influncia e prticas transgressivas107.
A matriz fundamental da participao poltica no Brasil, at a

dcada de 80, ditada pela matriz ocupacional sob a tutela do Estado,
numa lgica corporativa. As transformaes desta lgica no decurso do
perodo de 60/90 decorreram do que Wanderley Guilherme (1987)
chama de cidadania regulada108, ou seja, aquela que resulta da
incorporao institucional baseada na cooptao promovida pelos
sindicatos e patrocinados pelo Estado e no num engajamento livre.
A mudana deste padro resulta das transformaes iniciadas ao

final dos anos 70 onde jogaram papel fundamental tanto a formao do
novo sindicalismo brasileiro, mais livre e independente da tutela do
Estado, como o contexto mais amplo de redemocratizao do Pas,
expresso pelo movimento pelas "Diretas J", a maior mobilizao cvica
nacional, desde o golpe militar de 1964, no Brasil.
A anlise comparativa dos dados sobre participao poltica e

social dos brasileiros no perodo de 1988 e 1996 revela as seguintes
tendncias gerais:
95
a) Manuteno das baixas taxas de afiliao a rgos de classe;
sindicatos e rgos comunitrios;
b) Mudana na natureza da afiliao com perda relativa da

afiliao de rgos de classe e de rgos comunitrios em favor
da afiliao sindical, num quadro de taxas maiores de
desafiliao aos sindicatos;
c) Reduz-se a afiliao a partidos polticos num contexto de

maior sociabilidade poltica expressa pelo aumento das relaes
entre os cidados e os polticos.
d) Matriz territorializada distinta tanto em termos do padro de

afiliao s associaes, quanto em relao ao padro da
interao que se estabelece entre os cidados e os polticos.
A seguir caracteriza-se com mais detalhes algumas dessas

tendncias gerais.
Tendncia nas taxas de associativismo no Pas:

crescimento por tipo de afiliao
O Pas mantm uma baixa taxa de associativismo, expresso na

manuteno das mesmas propores da taxa de associativismo entre
1988 e 1996, ou seja 29% em 1988 e 31% em 1997 (Grfico 1). Embora
a proporo de filiao tenha se mantido no mesmo patamar (em torno
de 30%, com leve tendncia ao aumento das filiaes na dcada de 90,
observa-se, no entanto, uma mudana na natureza dos vnculos destas
afiliaes, entre 1988 e 1996)109. A filiao a rgos comunitrios que
superava a filiao aos sindicatos em 1988 na preferncia da populao
(54% de filiao comunitria contra 32%de filiao sindical) invertem-se
passando a configurar uma participao de 39% para as afiliaes
comunitrias em 1996 e 53% para a afiliao sindical. Tambm as
associaes de classe perderam proporcionalmente filiao no perodo
1988/1996, caindo de 14% para 8% em 1996 (Grfico 2).
96
Grfico 1
Proporo de pessoas filiadas a entidades associativas Brasil 1988-1996
Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988. Fonte: IBGE, Suplemento

PME/Abril 1996.
Grfico 2
Proporo de pessoas filiadas a entidades associativas, segundo o tipo da
organizao (sindicato, rgo de classe e rgo comunitrio)
Brasil 1988-1996
97
Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988. Fonte: IBGE, Suplemento
PME/Abril 1996.
Clculo: IVO, Anete (1999). Clculo: IVO, Anete (1999).
Estes resultados, no entanto, tm que ser relativizados, (i) porque

exatamente neste contexto ps Constituinte muitos rgos de classe,
como as associaes de funcionrios pblicos e associaes
profissionais (empregadas domsticas, etc.) foram transformados em
sindicatos. Assim, o que aparentemente parece se expressar em
incapacidade das associaes de classe em motivarem adeses, pode,
contrariamente, significar reforo dos vnculos associativos, ou fora da
corporao profissional que agora passa a atuar no mbito sindical. O
crescimento da taxa de afiliao sindical no perodo110. representa
acesso a canais de redistribuio de recursos e benefcios, num contexto
recessivo de crescimento das taxas de desemprego e mudanas nas
polticas de previdncia social; (ii) A anlise do IBGE revela, ainda, que,
98
consideradas as afiliaes individualmente (Grfico 2b), a taxa dos no

filiados a sindicatos e rgos de classe aumenta. No so filiados
essas organizaes 84% e 88%, respectivamente, o que revela que o
crescimento proporcional da sindicalizao entre 88 e 96, em termos
mais globais e relativos aos tipos de afiliao, possa ser explicado por
alteraes no volume da PEA, ou por efeito da metodologia diferencial
das pesquisas.
Grfico 2b
Proporo de pessoas filiadas/no filiadas a Sindicatos,

rgo de Classe e rgo Comunitrio - Brasil 1996
99
Fonte: IBGE, Suplemento PME/Abril 1996.
Clculo: IVO, Anete (1999).
A publicao do IBGE (1997), revela que das 22,5 milhes de

pessoas de 18 anos e mais pesquisadas111, 31% tinham vnculo com um
ou mais tipos de associao consideradas, ou seja: sindicato (53%);
rgo comunitrio (39%) e associao de classe (8%). Estas afiliaes,
como vimos, ocorrem num contexto de baixa taxa de associativismo,
com 69% da populao pesquisada no filiada a qualquer dessas
estruturas de participao.
Observando-se a motivao para a filiao a sindicatos em 1996,

a pesquisa aponta que 74% da populao sindicalizada filia-se com o
objetivo de obteno de assistncia mdica e jurdica (IBGE, 1997). Este
dado, que poderia significar uma tendncia a prticas conservadoras do
movimento sindical, na medida em que reforaria uma poltica
assistencialista, pode conter uma dimenso da luta poltica no contexto
de desmonte das polticas sociais, apresentando-se, assim, o sindicato
como instncia alternativa na defesa e conquista dos Direitos sociais e
trabalhistas, ameaados pelo desmonte das polticas sociais
previdencirias do Estado. Sem modificar o mbito especfico de suas
competncias, a compreenso que os sindicatos possam fazer deste
papel poltico no contexto atual fundamental para o encaminhamento
da nova questo social contempornea, especialmente o papel que
podem exercer no mbito da reproduo social, e sobre as polticas
reorientadas para a ao comunitria, com base na mobilizao e
engajamento das estruturas locais e familiares, visando projetos de
sustentabilidade regional.
Taxas de associativismo por gnero e idade
Analisando-se as taxas de associativismo por gnero e idade,

constata-se que tanto homens quanto mulheres que integram a PEA
(Populao Economicamente Ativa) participam majoritariamente da
afiliao sindical; sendo que a taxa de filiao masculina (26%)
superior feminina (20%).Esta filiao masculina afeta mais os homens
na faixa de 40 50 anos. Apesar das mulheres apresentarem uma taxa
de filiao mais baixa que a masculina, pertencer PEA para elas
significa elevar a sua taxa de sindicalizao de 9% para 15%. Significa
100
tambm um estmulo a participar de outras formas associativas, como os

rgos comunitrios. Isto comprova-se pela proporo mais ou menos
equivalente das mulheres participantes da PEA em rgos sindicais e
comunitrios. Esta tendncia geral, no entanto, diferencia-se segundo as
RMs em 1997: Salvador apresenta taxas maiores de filiao masculina e
maior ndice de desigualdade entre os gnero, quanto
proporcionalidade de insero nas estruturas de filiao sindical e
comunitria. Porto Alegre, no entanto, apresenta uma estrutura de
filiao mais eqitativa entre homens e mulheres e um padro de maior
proporcionalidade nas afiliaes sindical e comunitria, especialmente
das mulheres (Grficos 3).
Grfico 3
Proporo da populao economicamente ativa filiada a
sindicato, associada a rgo de classe ou comunitrio,
por gnero
Salvador e Porto Alegre 1996

Clculo: IVO, Anete (1999).}
Grfico 3 - continuao
101
A territorialidade do padro associativo no Brasil:

algumas tendncias por grandes regies geogrficas do
pas (1988) e pelas principais Regies Metropolitanas
(1996)
As taxas de associativismo no Brasil (88/96), no entanto, no se

distribuem de forma homognea para o conjunto das Regies
Metropolitanas (RM) pesquisadas em 96, mas esto fortemente
condicionadas pela taxa de motivao maior de afiliaes na regio Sul
do Pas e nesta, especialmente, em Porto Alegre, expressando um
padro de associativismo regionalmente diferenciado, ou seja, nas
grandes regies geogrficas brasileiras como um todo (dados de 1988) e
nas Regies Metropolitanas do Pas dados de 1996 (Grficos 4 e 5).
Efetivamente a RM de Porto Alegre expressa os maiores ndices de
sindicalizao (19,46%) e afiliao a rgos comunitrios (20,32%),
enquanto a RM de Salvador aparece como aquela de mais baixa taxa de
filiao comunitria (6,94%) e sindical (13,44%) dentre as 6 RMs do
Pas, em 1996.
Grfico 4
Proporo de pessoas filiadas a sindicatos, associadas a rgos de classe

ou rgos comunitrio, segundo grandes regioes do Pas
Brasil 1988
102
Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988.

Grfico 5
Proporo de pessoas filiadas a sindicatos, associadas
a rgos de classe ou rgos comunitrio, segundo
Regies Metropolitanas-RMs
Brasil 1996
103
Filiao partidria e sociabilidade poltica: mudanas
entre 88 e 96
Uma das grandes tendncias reveladas pela anlise comparativa

das duas pesquisas que de 1988 a 1996 reduz-se a afiliao partidria
de 4% em 1988 para 3% em 1996 (Grfico 6), enquanto maior a
sociabilidade poltica da sociedade, expresso pelo crescimento do
nmero de pessoas que estabeleceram contato com polticos no perodo
de 88 a 96, (Grfico 7) que passa de 4% (1988) para 8% (1996). No
obstante reconhecermos a prevalncia da dinmica poltica nas grandes
Regies Metropolitanas do pas, base da pesquisa de 96, os dados
revelam que dobra o contingente de pessoas que estabeleceram
contatos com polticos no perodo. Isto pode ser revelador de uma maior
socializao poltica da sociedade civil, prpria do contexto de
redemocratizao do Pas e restabelecimento da sociedade de Direitos,
104
mas tambm pode indicar mudanas importantes no padro de

mediao e representao dos interesses, expressa na reduo das
afiliaes partidrias, acompanhadas pelo crescimento da relao direta
da populao com os polticos.
Grfico 6
Proporo de pessoas filiadas a partidos polticos Brasil
1988-1996
Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988. Fonte: IBGE,

Suplemento PME/Abril 1996.
Clculo: IVO, Anete (1999). Clculo: IVO, Anete
(1999).
105
Grfico 7
Proporo de pessoas que fizeram contato com

polticos e/ou governantes Brasil 1988-1996
Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988. Fonte: IBGE,

Suplemento PME/Abril 1996.
(1999).
Se esta hiptese verdadeira os dados parecem contribuir para a

tese sobre a existncia de uma crise de representao dos partidos,
enquanto canais de mediao e representao dos interesses dos
cidados, afetados, talvez, pelo aumento das arenas de participao
diretas da sociedade civil na esfera pblica, atravs de canais
institucionais criadas pelo executivo; da emergncia de um nmero
crescente de organizaes no governamentais ONGs no perodo, e
que atuam junto a segmentos locais e/ou a segmentos sociais
especficos no tratamento de questes pblicas e sociais dos setores
mais empobrecidos da populao.
106
Apesar da relevncia dessas tendncias, enquanto reveladoras de

possveis mudanas no padro das prticas democrticas e canais de
representao poltica da populao (democracia representativa e formal
e democracia direta), ela deve ser relativizada se considerarmos o
contexto da pesquisa de 1988, momento de elaborao da Assemblia
Constituinte, em que o papel parlamentar decisivo na conduo da
poltica brasileira, reforando, por conseqncia a estrutura partidria.
Ademais, ela culmina uma das maiores mobilizaes da sociedade civil
brasileira, que implicou no estreitamento da relao entre sociedade e
partidos polticos, o que pode ter estimulado uma maior taxa de filiaes
partidrias. O contexto seguinte caracteriza-se por um movimento de
diferenciao poltica na estrutura partidria, com mudanas quanto aos
valores, alianas e vinculao de lideranas s siglas, o que pode ter
influenciado a queda nas afiliaes.
Ademais deve-se tambm relativizar-se o dado da afiliao em

funo da base emprica mais restrita da pesquisa de 1996 (RMs),
lembrando que a primeira compreende uma amostra de todo o territrio
brasileiro, que portanto, envolve o meio rural, enquanto a segunda
refere-se aos universos mais urbanizados das reas metropolitanas que
facilitam uma maior participao na dinmica poltica, afetando, portanto,
os ndices de afiliao.
Natureza da interao poltica entre cidados e

polticos
Considerando-se o padro de relao entre cidados e polticos a

anlise do IBGE observa-se uma tendncia mudana no perodo de
1988 1996, com aumento da taxa de reivindicao que passa de 0,4%
para 6,5%; e da taxa de pedidos que passa de 2,3,% para 4,5%,
representando uma alterao do padro estabelecido pelo contato
pessoal, que poderia expressar uma relao prxima quela tpica do
clientelismo. Ademais, a varivel instruo tem importncia significativa
sobre as taxas de participao. O nmero de pessoas participativas
trs vezes maior para as pessoas de escolaridade mais elevada do que
aquelas sem instruo (IBGE, 1997). evidente que devemos ser
cautelosos nas concluses relativas aos indicadores usados pela
pesquisa em termos de contatos estabelecidos por: pedidos;
reivindicaes; reclamaes e sugestes. Efetivamente, as
diferenciaes semnticas entre essas variveis so difceis e na prtica,
muitas vezes, se superpem; ademais extremamente difcil medir a
subjetividade dos atores no mbito dos encaminhamentos polticos, que
ficam simplificados no tratamento quantitativo dessas variveis.
107
No que pese todos esses limites crticos metodolgicos no uso
dessas variveis, no restam dvidas de que ao serem submetidas a um
tratamento comparativo (condicionadas, portanto, pelos mesmos
critrios) os seus resultados revelam tendncias no mnimo instigantes
busca de novas explicaes.
De modo geral, no plano analtico estamos considerando a

varivel "fazer pedidos", como uma matriz de relacionamento que
intermedia o favor pessoal, mais prximas das estruturas clientelistas; a
varivel "dar sugestes" como aquela que expressa um maior sentido de
engajamento no interesse pblico; a varivel "reivindicar" como a mais
prxima uma estrutura de resgate de Direitos sociais e individuais; e,
finalmente a "reclamao" como uma manifestao poltica do repdio e
da denncia, que no implica necessariamente no resgate do direito mas
na crtica uma poltica, um apoio, etc.
Diferenciao regional no padro de interao entre

cidados e polticos, segundo os dados da pesquisa
Este padro de relacionamento bastante diverso se

compararmos os indicadores segundo as grandes regies geogrficas
(em 1988) e segundo as RMs, (em 1996). A regio Nordeste, em 1988,
apresenta a maior taxa de pedidos (74,9%) para os que estabeleceram
contatos com polticos, no perodo, contra 54% da regio Sul. Na
tendncia inversa, a regio Nordeste apresenta a mais baixa taxa de
reivindicao (9,3%) e de dar sugestes (7,8%), no perodo, enquanto
que o Sul apresentava a taxa mais elevada de reivindicao (18,4%)
acompanhada pela regio Sudeste (17%). Importante observar-se que o
ndice dos que se relacionam com polticos para dar sugestes mais ou
menos o mesmo para o total das demais Regies do Brasil, girando em
torno de 12%. A alternncia nesse padro se faz apenas no Sul, que
108
ultrapassa esta taxa mdia, e no Nordeste que, no sentido oposto, reduz

esse engajamento para dar sugestes (Grfico 8).
Grfico 8
Proporo de pessoas que fizeram contatos com
polticos e governantes, segundo o motivo do contato,
pelas grandes regies do Pas Brasil 1988
Fonte: IBGE, Suplemento PNAD/1988.

Acompanhando esta diferenciao regional quanto ao padro de

relacionamento que orienta o contato entre cidados e polticos no Brasil,
os dados de 1996 revelam que a RM de Porto Alegre aquela que
apresenta as mais baixas taxas de contato para fazer pedidos (37,8%),
enquanto a RM de Salvador apresenta uma taxa de 51,5%, s sendo
superada pela RM de Recife. O ndice de mobilizao dos cidados em
torno de pedidos reduz-se proporcionalmente na direo Sul de
localizao das RMs. Tambm a taxa de reivindicao
proporcionalmente bem maior na RM de Porto Alegre, expressando
109
inclusive uma taxa mais elevada que a do conjunto da regio Sul, em
1988, o que provavelmente expressa o maior grau de organizao da
sociedade civil da regio metropolitana de Porto Alegre nos dados de
1996, indicando que esta matriz mais participativa e igualitria de Porto
Alegre (ou do Rio Grande do Sul!) poderia explicar ou ser explicada pela
emergncia de um modelo alternativo de gesto democrtica do perodo
ps-constituinte, em Porto Alegre, sob a liderana do Partido dos
Trabalhadores. Quanto a dar sugestes verifica-se um comportamento
mais heterogneo segundo as RMs analisadas: a RM de Porto Alegre
permanece com a taxa mais expressiva de contato para dar sugestes
(18,5%) seguida pela RM do Recife com 17,4%, enquanto as demais
RMs do Pas apresentam taxas menores de sugestes em torno de 14%,
com uma proporo ainda menor para este tipo de relao no Rio de
Janeiro, com uma taxa de 13,2% (Grfico 9).
Grfico 9
Proporo de pessoas que fizeram contatos com polticos e
governantes, segundo o motivo do contato por Regies
Metropolitanas (RMs) Brasil 1996

110
Ou seja, em termos gerais para o conjunto das RMs do Pas, um

tipo de interao de carter reivindicativa, (aquela que se associa uma
estrutura de direitos do cidado) amplia-se na proporo inversa
daqueles que se orientam para pedidos. Como vimos, as mais altas
taxas de contatos para reivindicar esto em Porto Alegre (com 24%), S.
Paulo (com 23%), seguindose por Salvador com (21%). No conjunto do
Pas ela varia entre 15% 24% e se organiza a partir da matriz sindical
corporativista, complementando a rede da clientela (fazer pedidos). A
matriz da denncia ou reclamao apresenta taxa mais elevada em S.
Paulo e Porto Alegre, respectivamente com 20% e 19%, sendo a mais
baixa em Recife e Salvador, ambas com 13%.
Finalmente, a matriz de um engajamento mais ativo, aquele

tipificado por relaes voltadas para fazer sugestes, so em geral de
baixa taxa de participao para o conjunto das RMs, porm mais elevada
em Porto Alegre, com um ndice de 18%, seguindo-se
surpreendentemente por Recife, que apresenta uma taxa de interao
para sugerir de 17%. Merece anlisar mais detidamente quanto s
variaes dessas tendncias: a) a situao da RM do Rio de Janeiro,
que apresenta o mais baixo ndice de interao da sociedade com os
polticos voltada para contribuir, ou seja, sugerir, de 13%; b) a
peculiaridade da RM do Recife, combinando dois padres de relao
dspares e nem sempre coerentes na gramtica poltica brasileira, se
considerarmos o conjunto das RMs e as grandes regies geogrficas do
Pas: apresenta a maior participao de clientela, expressa na taxa de
55% dos que "fazem pedidos"; e uma participao voltada para interferir
no curso dos acontecimentos, expressa numa taxa de 17% daqueles que
se engajam ou participam com a finalidade de fazerem sugestes, ou
seja, a segunda taxa mais elevada nessa matriz societria mais ativa de
participao civil, s sendo superada pela RM de Porto Alegre112.
Algumas concluses gerais
Concluindo, poderamos arriscar dizer que, como mostrou Putnam

(1994) para a Itlia, tambm no Brasil as diferenas de desempenho
local tm estreita vinculao com a organizao da vida comunitria, o
desenvolvimento da cultura poltica e a opo de desenvolvimento
econmico local. As regies economicamente mais avanadas do Pas,
localizadas no Sudeste e na regio Sul apresentam maior participao
cvica (Ver propsito, as taxas de associativismo e participao de
Porto Alegre). As regies como o Nordeste e o Norte do pas,
apresentam indicadores de participao poltica e social mais frgeis,
expressando possivelmente prticas clientelistas, personalistas e
autoritrias, que comprometem o avano de compromissos
111
programticos em relao s questes pblicas (Observar dados
elevados de fazer pedidos para a regio Nordeste como um todo e para
as Regies Metropolitanas a localizadas, como Recife e Salvador, as
maiores taxas de fazer pedidos). Muitas delas apresentam um duplo
registro poltico, como o caso de Recife. No caso da regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, o carter histrico do seu
desenvolvimento como sede do Governo Federal at 1960, e seus
reflexos sobre a matriz das desigualdades socio-econmicas em que
est estruturada, merece especial anlise quanto aos seus efeitos sobre
a matriz societria da poltica.
Efetivamente segundo Toqueville, a formao do interesse pblico

constitui-se a partir da definio das necessidades pblicas gerais. Este
esclarecido e sensvel aos interesses dos outros. Na comunidade
cvica a cidadania implica direitos e deveres iguais para todos. Tal
comunidade mantm-se unida por relaes horizontais de reciprocidade
e cooperao e no por relaes de autoridade e dependncia. Os
cidados interagem como iguais e no como patronos/clientes ou
governantes/requerentes113.
Assim que constatamos que as regies Sul e Sudeste, mais

favorecidas por padres e sistemas dinmicos de engajamento cvico,
tm produzido importantes inovaes no plano de uma capacitao
poltica da sociedade civil, no meio urbano como no rural, como so
exemplos a emergncia do MST (Rio Grande do Sul); a implantao da
experincia do Oramento Participativo em Porto Alegre (para citar
apenas algumas dessas inovaes); o xito continuado das experincias
de gesto local do Partido dos Trabalhadores no Estado. Do mesmo
modo, este raciocnio pode apoiar o reconhecimento e limites de
implantao de projetos mais democrticos em cidades do Nordeste,
como Salvador, consolidadas sob a liderana dos partidos mais
conservadores que padecem de uma poltica verticalmente estruturada,
de carter personalista, historicamente formado e gerado num cultura
poltica dominada pelo personalismo, desconfiana, clientelismo e
intolerncia nas relaes de convvio democrtico.
Por sua vez, a formao histrica da luta democrtica no espao

regional apoiou-se em duas grandes vertentes: de um lado um forte
marco da luta sindical e corporativa; e, do outro, nos grandes
movimentos de massa da sociedade civil, canalizados por lutas urbanas,
que se expressam em termos de aes diretas na dcada de 80, no
contexto de redemocratizao do Pas.
112
O padro de associativismo, participao e

representao de interesses na Regio Metropolitana de
Salvador da Bahia - RMS (1996): um contraponto com
Porto Alegre
A estrutura associativa da Regio Metropolitana de

Salvador (1996)
A RMS acompanha o padro de associativismo do Brasil

mantendo, em termos proporcionais, a taxa geral de associativismo de
3%, sobre uma populao total pesquisada de 1,4 milhes de pessoas,
j que deixamos de considerar os "No declarados".
Entretanto, ao observar-se o conjunto das 6 RMs pesquisadas,

Salvador influencia de forma importante as baixas taxas de filiao no
Brasil, especialmente se observarmos sua participao especfica em
Sindicatos, rgos Comunitrios e rgos de classe: a RMS apresenta
uma taxa de filiao a Sindicatos de 13%, enquanto a taxa nacional
apurada para o conjunto das 6 RM do Brasil de 16%. Porto Alegre
participa com a mais elevada taxa de participao em sindicatos com
19%, seguido por S.Paulo com 16% (equivalente taxa nacional).
Abaixo da RMS s est a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, com
uma taxa de filiao sindical de 12%.
Ademais a RMS a que tem a mais baixa taxa de afiliao a

rgos Comunitrios, com uma taxa de 7%, enquanto a mdia geral do
Pas de 12%, sendo que Porto Alegre destaca-se com uma
participao de 20%. Tambm, extremamente baixa a filiao a
rgos de classe, de 1%, num contexto nacional de baixssima filiao a
estas entidades (de 2%) em contraposio tambm Porto Alegre que
expressa um ndice de filiao de 3%, acima tambm da mdia nacional
(Grfico n. 5 anterior).
A populao economicamente ativa - PEA da Regio

Metropolitana de Salvador apresenta uma participao diferenciada por
gnero na estrutura de associativismo e por tipo de filiao. Assim, a
taxa geral de filiao aos sindicatos dos homens integrantes da PEA ,em
Salvador de 22%, para uma participao de 15% das mulheres da
PEA. Em Porto Alegre esta participao de 29% e 24%,
respectivamente. O confronto destas duas realidades revela uma
estrutura participativa mais equitativa por gnero (sindicais e
comunitrias) em Porto Alegre. A a estrutura de participao de homens
em sindicatos e em rgo comunitrios bastante equilibrada, da ordem
113
de 29% para 22%, enquanto na RMS o diferencial bastante marcado,
ou seja, enquanto a filiao do homens aos sindicatos de 22%, a sua
participao em rgos comunitrios desce para 8%. Quanto s
mulheres integrantes da PEA na RM de Porto Alegre, observa-se um
estrutura ainda mais equilibrada que a dos homens. Elas representam
24% de afiliadas a sindicatos e 20% com participao nos rgos
comunitrios (Ver Grfico 3 anterior).
A anlise mais refinada desses dados a partir da populao de 18

anos a mais sugere que o pequeno segmento das mulheres na Regio
Metropolitana de Salvador que integram a estrutura sindical encontra-se
predominantemente na faixa dos 40 aos 59 anos de idade (Grfico n.10)
e distribuem-se proporcionalmente entre a participao na vida sindical e
na vida comunitria, permanecendo os homens tambm levemente
acima da participao das mulheres.
Grfico 10
Proporo da Populao de 18 anos ou mais de

idade, filiada a Sindicato, associada a rgo de Classe
ou Comunitrio por Sexo
114
Estes dados parecem indicar que h uma estrutura de

sociabilidade que tanto mais forte quanto mais se articulem vida
comunitria e vida no trabalho. Enquanto Porto Alegre apresenta uma
matriz de integrao entre estes dois mundos mais orgnica, Salvador
apresenta um padro mais dissociado entre as duas estruturas de
sociabilidade (trabalho e comunidade). No entanto, mesmo num contexto
de baixa insero filiao sindical, como o das mulheres de 18 anos a
mais, a condio de insero estrutura sindical ocorre acompanhada
de forte vnculo de filiao aos rgos comunitrios. Os dados relativos
115
ao setor informal em Salvador mostram que o contingente de mulheres
determinante neste setor.
Os dados de filiao sindicatos das pessoas ocupadas em

Salvador (IBGE, 1997:20) indicam uma razo de masculinidade maior
para a populao ocupada sindicalizada, localizada no setor de servios,
comrcio, construo civil e indstria (nesta ordem) e mais concentrada
em trabalhadores que ganham de 1 a 2 salrios mnimos (Tabela 1).
Esta tabela tambm revela um contingente expressivo maior de
trabalhadores no filiados, na sua maioria mulheres, revelando a maior
precariedade dos vnculos organizacionais das mulheres no mundo do
trabalho.
Tabela 1
Regio Metropolitana de Salvador
116
Fonte: Pesquisa Mensal de Emprego - Tema

Associativismo - abril 1996.
(1) O total pode no ser a soma das parcelas, por questes de

aproximao, decorrentes do uso de pesos fracionrios para expanso
das amostras.
Efetivamente, a anlise dos no filiados aos sindicatos se

concentra na faixa das trabalhadoras mulheres com rendimento de at 1
salrio mnimo, vinculadas ao setor de servios. Ou seja, as mulheres se
inserem neste mercado de trabalho em condies de maior
vulnerabilidade e baixo nvel de organizao profissional.
Os homens ocupados no filiados situam-se em torno de uma

faixa de remunerao levemente acima das mulheres, na faixa de at 5
salrios mnimos e integram, tambm, o setor de servios. Portanto, no
117
setor dos servios que o contingente no filiado a sindicatos mais alto,
nas faixas dos mais baixos nveis de rendimento, e incluindo, neste caso,
um maior contingente de mulheres trabalhadoras. O que reafirma que a
vulnerabilidade dos vnculos de emprego, organizao e proteo
seletivo, atingindo mais profundamente as mulheres. O fato de haver um
maior equilbrio de participao destas das estruturas de trabalho e
comunitria, significaria, neste caso, que a baixa taxa de insero
reforaria os vnculos de afiliao ou organizao nas duas estruturas
associativas (trabalho e bairro) j que tambm boa parte da ocupao
das mulheres se d em atividade de servios e no mbito da reproduo.
A matriz societria comunitria em Salvador
A participao em rgos comunitrios d-se majoritariamente em

torno das associaes de moradores ou de bairro e nas agremiaes
religiosas (Grfico 11).
As primeiras integram uma populao de 18 39 anos,

representando uma afiliao de 47%, seguindo-se pela populao de 40
59 anos, que representa 44% dos afiliados na associao de bairro. Os
mais idosos motivam-se mais em participar da associao religiosa,
representando uma filiao de 51% dessas organizaes enquanto
participam apenas em 23% das associaes de bairro. baixa a filiao
a entidades esportistas, atraindo mais a populao de jovens, em 14%,
seguindo-se pelos mais idosos que a participam com 12%.
As entidades filantrpicas so de reduzido nmero e a distribuio

por faixa etria distribui-se mais ou menos equilibradamente por todas as
faixas de idade, em torno de 5% das filiaes. A questo talvez esteja no
plano da classificao dessas entidades. Pesquisa de campo realizada
em Salvador revela a dificuldade de distinguir-se entre as filantrpicas,
118
as religiosas e a associao de moradores, no que diz respeito a ao

das organizaes no governamentais dedicadas defesa ou a projetos
de apoio criana e adolescncia114.
Grfico 11
Proporo de pessoas filiadas a tipos diversos de

rgos comunitrios, por grupos etrios Salvador 1996

Observando-se de outra perspectiva, qual seja, do nmero de

associaes existentes na cidade de Salvador, encontramos um total de
1102 organizaes comunitrias, com maior concentrao nas regies
do Subrbio Ferrovirio, concentrando um total de 195 entidades;
seguindo-se da Regio Centro, que congrega 119 organizaes e pela
rea da Liberdade, com 108 organizaes. As regies de menor nmero
de organizaes comunitrias, em Salvador, so a de Pituba, Barra e
Valria, respectivamente com 14, 17 e 21 entidades comunitrias. As
119
duas primeiras se constituem em reas de ocupao de classe mdia
alta, com pouca tradio de trabalho no mbito comunitrio. Ou seja, que
canalizam as suas demandas por estruturas corporativas ou judiciais,
dispensando, portanto, os vnculos de base societais de vizinhana.
Dentre as de maior incidncia de organizaes comunitrias,

encontram-se as reas de bairros mais populares, mais consolidados e
densamente povoados, tpicos de ocupao da classe trabalhadora.
Assim, o nmero dessas organizaes so de alguma forma
proporcionais densidade de populao residente na rea e ao tempo
da ocupao (Tabela 2).
Quanto ao tipo de entidades, mais da metade delas, ou seja, 543

das associaes, constituem-se de associao de moradores e
localizam-se na sua grande maioria nas regies do Subrbio Ferrovirio;
em S. Caetano; na Liberdade e Pau da Lima, ou seja, bairros de
ocupao da populao pobre trabalhadora.
As associaes beneficentes so entidades de ao mais

universal, ou seja, menos vinculada a uma regionalizao comunitria.
Localizam-se, portanto, na sua maioria, na regio Centro da cidade
(18,75%). Observa-se, no entanto, que a matriz societria dos bairros
populares agrega tambm sua rede de associaes as organizaes
beneficentes, a exemplo das regies da Liberdade; do Subrbio
Ferrovirio; de Itapagipe e de S. Caetano, agregando, tambm,
entidades dirigidas mulher, atividades culturais e educacionais.
120
Tabela 2
Entidades Associativas por Regio Administrativa
Salvador - 1993
Fontes: PMS/CDA/SESP SETRAS. Catlogo de Entidades

Sindicais do Estado de Bahia. Nov/92.
Elaborao: CPM/GERIN/SISE, 1996.
121
As entidades mais vinculadas ao lazer localizam-se tambm nos
bairros de classe mdia, como Barra e Rio Vermelho e aquelas mais
voltadas para atividades culturais e religiosas, no que pese sua
disseminao por todas as regies administrativas, concentram-se mais
na regio Centro da cidade.
A leitura desses dados revela uma intensidade dos padres

societrios em bairros populares tpicos de ocupao das classes
trabalhadoras e indicam, tambm, uma rede de interconexo entre as
redes em todos os nveis, ou seja, que a densidade da matriz societal
multiplica os espaos de organizao e sociabilidade e a interconexo
dessa redes.
A participao poltico-social: o padro de relao

poltica dominante
A taxa de interao entre a populao e os polticos, em Salvador,

coincide com a mesma taxa nacional. Ou seja, apenas 8% da populao
fez algum contato com polticos ou governantes em 1996, o que revela
um aumento significativo de quase o dobro se considerarmos a taxa
global de 1988 expressa em 4%. Se considerarmos, no entanto, a taxa
de 3% de filiao e associativismo da populao pesquisada,
poderamos supor que a sociabilidade poltica extrapola o padro de
mediao das associaes e partidos. Este dado, como j foi dito, pode
estar condicionado pela maior politizao das reas metropolitanas do
Pas, base da pesquisa de 1996.
No que pese a RMS de Salvador expressar a mesma taxa de

interao poltica vigente para o conjunto do Pas, as relaes que a se
estabelecem diferem quanto a natureza e a qualidade dessa relao.
Enquanto a interao voltada para "fazer pedidos" representava 47% dos
pesquisados no conjunto das regies do Pas, em Salvador este tipo de
122
relao se amplia para 51%. Inversamente, Salvador participa menos

ativamente da poltica, registrada na taxa de fazer sugestes. Enquanto
no Brasil a taxa de 15%, a taxa ligeiramente mas baixa em Salvador,
de 14% (Ver Grfico 12).
Grfico 12
Proporo de pessoas que fizeram contato com
polticos e governantes Salvador 1996
Fonte: IBGE, Suplemento PME/abril 1996. Clculo: IVO,

Anete (1999).
A Regio Metropolitana de Salvador, portanto, expressa o padro

tpico de alto ndice de interao de tipo pessoal, para pedir favores,
"fazer pedido" (51%), seguindo-se uma matriz mais prxima luta
corporativa, expressa no percentual de 21% quanto s reivindicaes
(21%) e taxas menores de sugestes (14%) e de reclamaes (13%).
(Grfico 12).
123
A seguir detalharemos, para a Regio Metropolitana Salvador, o
tipo de engajamento na poltica e a interferncia do grau de instruo
sobre o nvel participativo.
De modo geral, a taxa de participao em atividades poltico-

sociais em Salvador expressa um ndice de 23%, contra 77% que no
participam, aproximando-se das taxas de Porto Alegre que corresponde
uma taxa de participao de 24% contra 76%. (Grficos 13).
No entanto, a diferena encontra-se na qualidade dessa

participao. Na Regio Metropolitana de Salvador, como em Porto
Alegre, prevalece um tipo de participao tpica de movimentos
reivindicativos de massa, como os abaixo-assinados, com uma taxa de
adeso de 66% em Salvador e de 61% para Porto Alegre, no universo
relativo taxa de participao geral em atividades poltico-sociais. Eles
tm padres diferenciados quanto ao engajamento em greves e no
trabalho voluntrio. Enquanto em Salvador h uma taxa de participao
em greves de 15% em Porto Alegre ela 9%. No entanto, em Porto
Alegre, forte o trabalho voluntrio em associaes, perfazendo um
ndice de 26% contra 17% em Salvador. Esta taxa de participao, em
Porto Alegre, envolve tambm fraes da populao com baixos nveis
de escolaridade (4 a 7 anos de estudos), enquanto em Salvador,
exceo dos abaixo-assinados, a populao que participa em atividade
relacionadas ao trabalho voluntrio, situa-se entre as mais escolarizadas
(populao de 11 anos e mais), expressa numa taxa de 24% e em
reunies em grupos locais, enquanto decrescente a taxa de
manifestao de protesto segundo a taxa de escolarizao.
Ou seja, em Salvador, quanto maior o nvel de escolaridade dos

participantes maior a participao nas atividades voluntrias e nas
manifestaes de protesto, enquanto em Porto Alegre estas atividades
envolvem tambm populaes menos escolarizadas. Esta tendncia
parece conformar um modelo em que o encaminhamento das aes
124
voluntrias em Salvador so outorgadas, daqueles que encontram-se

com maior nvel de informao e escolaridade para os menos
escolarizados. O que pode levar concluso de que as populaes mais
pauperizadas com menor nvel de informao e escolarizao, em
Salvador, encontram-se em certa medida margem de um sistema
societrio mais organizado e engajado na busca de solues quanto as
suas condies de pobreza.
Grfico 13
Proporo de pessoas que participam de atividades
poltico-sociais Salvador - Porto Alegre 1996
125
Fonte: IBGE, Suplemento PME/abril 1996. Fonte: IBGE,
Suplemento PME/abril 1996.
(1999).
Representao de interesses e intermediao

poltica
126
Salvador acompanha o mesmo padro de adeso nacional a

partidos polticos em 1996, expresso numa taxa de 3% de filiao
partidria, sendo na sua maioria homens (68%); participantes da PEA
(72%) e com 11 anos a mais de instruo (44%). Variando este perfil
encontramos dentre os filiados a partidos, 12% da populao com baixos
nveis de escolaridade (analfabeta ou at 4 anos de estudos); 32% de
mulheres e 28% de pessoas que no participam da PEA (Grfico 14).
Grfico 14
Proporo de pessoas filiadas a partidos polticos
Salvador 1996
Fonte: IBGE, Suplemento PME/abril 1996.

Em mdia a taxa de desconhecimento dos governantes em geral

fica em torno dos 20%. A maior taxa de conhecimento das autoridades,
em Salvador, do Prefeito, possivelmente dado o contexto de ano
127
eleitoral para as Prefeituras e do forte embate da luta poltica em torno
do governo municipal. O nome do governante menos conhecido, em
Salvador, foi o do Governador do Estado com uma taxa de 27% de
pessoas que no conheciam o seu nome, seguindo-se de uma taxa de
23% de pessoas que desconheciam o nome do Presidente da Repblica.
Este quadro merece a considerao de algumas hipteses: (i) a primeira
de que conhecimento no significa aceitao, mas um nvel de
informao sobre a autoridade. De fato este perodo foi marcado por
forte propaganda televisiva contra a Prefeita, conduzida pelo grupo
hegemnico local; (ii) da perspectiva de uma hiptese mais favorvel,
podemos supor que as aes descentralizadoras dos programas sociais
com participao comunitrio, tornasse a autoridade municipal mais
conhecida e prxima da populao; (iii) quanto ao desconhecimento do
Governador a hiptese de que na Bahia a autoridade do PFL mais
destacada na poltica sempre esteve marcada por uma nica liderana,
que no contexto da pesquisa encontrava-se no comando do Senado
Federal. Os governadores sempre aparecem junto liderana principal
do PFL no Estado, confundindo a percepo da populao, quanto
identidade legal das autoridades locais.
Em Porto Alegre o tipo do conhecimento do nome das autoridades

distinto de Salvador: predomina mais o conhecimento da autoridade do
Presidente da Repblica; passando pelo Governador e chegando ao
Prefeito, que apresentou uma taxa de desconhecimento de 27%,
indicador este paradoxal, dado o contexto de eleies para o governo da
cidade no perodo da pesquisa (1996) e o grau diferenciado de
mobilizao da comunidade de Porto Alegre frente s atividades
participativas; alm dos nveis de sociabilidade poltica e social mais
elevados, segundo os dados que acabamos de apresentar (Grfico 15).
128
Grfico 15
Proporo de pessoas que desconhecem o nome dos
governantes Salvador - Porto Alegre 1996

Efetivamente, ao analisar-se o grau de conhecimento dos

governantes por nvel de escolaridade (Grfico 16) observa-se que na
faixa de pessoas sem instruo ou com menos de 4 anos de
escolaridade a taxa de desconhecimento maior em relao ao Prefeito,
seguindo-se do Presidente da Repblica. Nesta faixa de populao, 47%
desconhece o nome do Prefeito; 46% o nome do Presidente da
Repblica e 41% o nome do Governador. Ou seja, eles estabelecem
uma relao de grande afastamento das autoridades governamentais. A
populao mais escolarizada de 8 anos e mais tem uma taxa de
desconhecimento das autoridades em geral baixa, girando em torno de
12%.
Com relao ao acesso alguma fonte de informao, observa-se

que na faixa da populao sem instruo ou com baixssimo nvel de
129
escolaridade (menos de 4 anos), em Salvador um contingente
expressivo de 18% de pessoas que no se utilizam de qualquer fonte de
informao (Grficos 17).
Grfico 16
Proporo de pessoas por anos de estudo que
desconhecem o nome dos governantes Salvador - 1996

130
Grfico 17
Proporo de pessoas que utilizam as fontes de
informao sobre acontecimentos polticos por anos de
estudos Salvador - 1996

A maior fonte de informao utilizada pela populao pesquisada

da RMS a televiso que atinge em massa o conjunto da populao,
seguindo-se da imprensa escrita (jornais) para a populao mais
instruda, enquanto o rdio e a conversa so fontes de informao mais
utilizadas na faixa dos menos instrudos (menos de 4 anos de
escolaridade ou analfabeta). No entanto, em Porto Alegre, a influncia
dos jornais bem mais elevada para a populao escolarizada que em
131
Salvador, o que denota uma opinio pblica mais bem informada
(Grfico 18).
Grfico 18
Proporo de pessoas segundo a fonte de informao
utilizada para se informar sobre poltica, por anos de
estudo Salvador - Porto Alegre 1996

132

Ainda que a taxa de filiao a partidos seja baixa em Salvador, a

taxa de simpatizantes com partidos polticos amplia-se para 18% em
Salvador, tendo o PT sido citado na proporo de 37%. Em Porto Alegre
a taxa dos simpatizantes com partidos polticos quase que dobra em
relao Salvador, (32%) e a citao ao PT se expressa num ndice de
60% (Grficos 19). No critrio de escolha do candidato, na RM de
Salvador, em 1996, prevalece a figura pessoal do candidato como
critrio de escolha (54%), representando o partido apenas (12%) sobre o
critrio da escolha. grande, no entanto, a taxa de pessoas que no
sabem que critrio orienta sua escolha poltica (18%). Isto revela um tipo
de representao de carter mais personalista e um papel reduzido dos
partidos na vida poltica que influenciam em apenas em 12% a escolha
do candidato (Grfico 20). Esta escolha majoritariamente determinada
pela televiso, sendo que na populao mais instruda, a imprensa
133
escrita (os jornais ou revistas) tambm interferem na escolha, enquanto
para a populao menos escolarizada a influencia da rede de amigos e
do rdio tambm importante (Grfico 18 anterior).
Grfico 19
Proporo de pessoas que simpatizavam com algum
partido poltico Salvador - Porto Alegre 1996

134

135
Grfico 20
Proporo de pessoas que dirigem o seu voto para o
candidato, o partido ou ambos Salvador - 1996

A baixa vinculao estrutura de partidos como intermediadora

dos interesses faz com que em Salvador a maioria da populao sinta-se
representada por entidades religiosas (29% pelas Igrejas) ou pelos
sindicatos (27%), enquanto os polticos e o Presidente da Repblica tm
uma baixa taxa de representao dos interesses, conforme a populao
pesquisada em 1996 (Grfico 21).
136
Grfico 21
Proporo de pessoas que apontaram alguma entidade
como a que melhor defende seus interesses Salvador
1996

Concluindo, poderamos sintetizar que Salvador apresenta um

baixo grau de socializao poltica, mediada fundamentalmente pela
televiso que estabelece a relao entre as elites polticas e a massa.
Caracteriza-se por relaes poltico-sociais de tipo primrio,
predominando as relaes de carter personalista e clientelista, sendo a
poltica um reduto mais restrito e elitista, afastada da massa, que vota
mais no indivduo que no partido, e sem muita convico; tem baixo
engajamento e comprometimento com a poltica, mantendo uma atitude
de desconfiana em relao poltica, aos partidos e um baixo uso da
intermediao jurdica na soluo de conflitos115 (Ver Grfico 21). Neste
quadro de fragilidade do papel dos partidos e vnculos frgeis com os
polticos, quanto a representao dos interesses, cresce a influncia das
Igrejas e dos sindicatos, que aparecem como referenciais relevantes
para a populao, atuando nos espaos da comunidade e das
corporaes.
137
Neste contexto de relativo apartheid entre a sociedade e a poltica
e de abalo das estruturas sindicais (condicionado pela reestruturao da
economia), observa-se o um arriscado deslocamento das formas
societrias mediadas pelas Igrejas, que, no mbito comunitrio,
apresentam-se como alternativas de sociabilidade e vivncia cvica,
aprofundando, muitas vezes, a alienao social de indivduos
submetidos a processos, no mnimo duvidosos, quanto aos seus
fundamentos e objetivos116. Este processo se d na ausncia de maior
informao, nvel de integrao social e sociabilidade poltica. Na
contramo desse processo, os sindicatos representam um espao de
exerccio significativo de socializao poltica, mediada pela
solidariedade no local de trabalho e a malha ampliada de influncia junto
s famlias trabalhadoras. Ele relaciona-se com populaes de maior
grau de instruo, mas vem sendo abalado frente o processo crescente
do desemprego e destituio das conquistas sociais.
Num padro de relao poltica em que vigora a relao de favor,

personalista, os contatos primrios so cruciais para a reproduo do
sistema e mais eficazes os de natureza vertical, estabelecendo vnculos
de dependncia e dominao, em contraposio s relaes polticas
mais horizontais, de colaborao e solidariedade, capazes de gerarem
um padro de civismo na formao do espao pblico. Sedimentam
portanto, na primeira, uma cultura poltica autoritria e clientelista, de
prevalncia das relaes primrias, que, associadas aos canais privados
da mdia, acabam por valorizar uma verso autoritria e personalista da
liderana poltica.
A (des)socializao da economia: a sociedade pr e

ps contrato
Neste sub-captulo procuramos entender como as mudanas no

mercado de trabalho da Regio Metropolitana de Salvador podem
condicionar a sociabilidade da matriz poltica. At que ponto a
reestruturao produtiva produz uma (re) (des) socializao do trabalho,
interferindo sobre o padro organizativo dos trabalhadores e da
sociedade.
Frente as reconfiguraes do mercado de trabalho, como pensar

as novas conflitividades que emergem da gesto das desigualdades e da
pobreza? Como as tendncias de aprofundamento das desigualdades e
agravamento da vulnerabilidade e excluso tm efeitos ao nvel da
integrao e representao scio-polticas? Que fatores institucionais,
polticos e culturais explicam as relaes paradoxais entre precariedade
do mercado de trabalho, cidadania e democracia, reconfigurando o futuro
138
poltico e social da Regio? Estas so questes que tentaremos

responder particularmente pensando a partir da configurao da Regio
Metropolitana de Salvador.
A individualizao da matriz societria do trabalho,

cidadania e poltica
Os dados coletados para o perodo (93/96) indicam uma tendncia

ainda maior de individualizao da matriz societria de reestruturao do
mundo do trabalho, atravs de duas dinmicas perversas: a excluso do
trabalho via desemprego, com desaparecimento de postos de qualidade,
e, por um lado, a ampliao do contingente de trabalhadores
desprotegidos, configurando uma inverso no padro de estruturao
das modernas sociedades industriais e na expecativa da integrao via o
ncleo central do emprego assalariado estvel, conduzindo ao que
Boaventura dos Santos (1999) chama do pr e ps contrato social.
Efetivamente, acompanhou a modernizao da sociedade

brasileira, atravs do projeto de substituio de importaes, o
crescimento do ncleo central de trabalhadores estveis protegidos (no
setor industrial e no setor pblico), em torno dos quais articulavam-se
setores de atividades com graus diferenciados de integrao ao sistema
produtivo; aos mecanismos de proteo social e ao acesso a bens e
servios oferecidos pelo Estado, numa expectativa favorvel de
mobilidade social e de expanso e universalizao dos Direitos sociais.
Ou seja, estruturalmente articulado ao setor capitalista moderno

desenvolveu-se, mais ou menos integrado ao setor dinmico e moderno,
uma massa significativa de trabalhadores precarizados, autnomos,
configurando um mercado informal de trabalho, que se constituiu na
forma histrica encontrada de responder enorme demanda de trabalho
e sobrevivncia de enormes contingentes de trabalhadores,
especialmente no meio urbano.
Esta matriz histrica de estruturao da diviso social do trabalho,

tem desdobramentos em termos de gerao de atividades
complementares, amplitude dos postos de qualidade e alternativas na
formao da renda, num modelo de industrializao altamente
especializado, intensivo em capitais e poupador de mo de obra, como
aquele implantado pelo projeto de industrializao na Regio
Metropolitana de Salvador dos anos 70, voltado para a produo de bens
intermedirios. A singularidade deste processo de modernizao
perifrico acabou por configurar uma estrutura paradoxal do
139
desenvolvolvimento local e regional desigual, no qual um dos setores
mais dinmicos e modernos do Nordeste do Brasil, como a RMS,
convive com uma das condies mais agudas de informalizao da fora
de trabalho, como bem apresentam Borges e Franco (1999) e de
pauperizao intensa117.
Como vimos na primeira parte deste livro, certo que a poltica

social na modernidade constituiu-se como um projeto poltico voltado
para mediar a contradio entre igualdade poltica e desigualdade
econmico-social prpria acumulao do capital, atravs de uma
estratgia institucional redistributiva, baseada em mecanismos de
transferncia de renda entre geraes e setores, num sistema de
solidariedade nacional. Esta estrutura de direitos sociais articula um
sistema de direitos e deveres universais constitutivos da cidadania.
Neste sentido as polticas sociais facultam direitos polticos e mantm
vnculos estreitos com um projeto democrtico, de justia redistributiva e
social (Cf. Donzelot, 1994; Lautier, 1999).
Assentada sobre a matriz da relao salarial estvel e de

compromissos entre os trabalhadores e o Estado ela estende os direitos
sociais ao conjunto da populao, iniciando pelo ncleo familiar dos
trabalhadores e a partir da, com base na fora de presso do movimento
dos trabalhadores, eles se expandem para o conjunto da
populao.Tem, portanto, uma rede de sociabilidade e de cobertura que
se expande para alm do mundo do trabalho, atingindo o ncleo da
famlia do trabalhador protegido. A universalizao do direito proteo
pelo Estado resulta, pois, do tipo de compromisso corporativo do Estado
com o ncleo central dos trabalhadores assalariados, ou seja, do poder
de fora e barganha desses trabalhadores. No Brasil, a fora do
compromisso corporatista dos trabalhadores, ampliada com a formao
dos movimentos sociais da dcada de 80, teve papel fundamental no
reconhecimento e universalizao dos Direitos sociais para o conjunto da
populao, expresso na Constituio de 88.
Neste sentido, a questo social prpria da matriz da modernidade

implica um sistema de coerncia que articula o econmico (lugar dos
indivduos no sistema produtivo), o poltico (constituio do cidado, com
direitos polticos e sociais) e o social, aqui entendido na forma como
tratada por Lautier (1999), como um conjunto de mediaes entre estas
trs ordens. Assim, por exemplo, os Direitos sociais e as prestaes
sociais representam mediaes entre a ordem econmica (mundo do
trabalho); a ordem poltica (instituies do Estado) e a ordem domstica
(condies da reproduo familiar), determinando o grau de integrao
social e as condies de exerccio da cidadania.
140
O nvel de coerncia desta matriz social se expressa em termos

de legitimidade, facultando condies de reproduo social de todo o
sistema e, produzindo, portanto, o grau da coeso social.
Nos anos 90, em decorrncia dos novos mecanismos de

desregulamentao dos mercados e do Estado nacional, desaparece a
questo da repartio de renda (prprio da poltica social) como questo
poltica central, base do processo de legitimao poltica, concebida no
mbito da modernidade e de formao de integrao e mobilidade social
do projeto nacional-desenvolvimentista. E isto, nas sociedades latino
americanas, ocorre em condies diferenciadas dos pases de
capitalismo avanado, pois aqui o acesso aos direitos de cidadania e ao
trabalho no se completaram. Estas mudanas da reestruturao da
economia dos anos mais recentes ocorrem num contexto em que a
cidadania no significou a completa integrao da massa de
trabalhadores ao acesso relao salarial estvel, em que a pobreza
constitui-se um fenmeno estrutural de massa e no uma questo
residual e/ou emergente; em que este estado de pobreza
acompanhado da falta de acesso educao bsica; sade, fatores
fundamentais qualificao e reproduo da fora de trabalho,
especialmente no contexto contemporneo.
A questo social como questo poltica deixa de contemplar um

projeto de produo de justia social e repartio de renda para reduzir-
se individualizao do Direito como conquista dos mais aptos, seja
pela deteriorao das polticas de previdncia social do Estado e
implantao de sistemas privados no mercado finaceiro; seja pela
implantao de polticas sociais de assistncia focalizados de combate
pobreza. Poltica que desconsidera ou desconecta os indivduos do lugar
no sistema produtivo (fazendo desaparecer, portanto a natureza
estruturadora das classes sociais) e tende a apagar as diferenas entre
as categorias sociais, homogeneizando-as pelo "estado de pobreza".
Como afirma Lautier (1999) a legitimidade poltica deixa de

resultar da coerncia de sistemas econmico-poltico-social mediados
pelas polticas sociais (como sistema de Direitos e de solidariedade
nacional), reduzindo-se mecanismos que regem a economia monetria e
observncia de regras da vida institucional no quadro da democracia
formal. A legitimidade social agora desloca-se para polticas assistenciais
focalizadas mediadas por tecnologias de gesto da pobreza voltadas
para identificar os mais pobres dentre os pobres; os que devem ser
ajudados; ou os que tm potencialidade para se integrarem. Esta
legitimidade, ento, gerada por todo sistema ideolgico e normativo
141
que orienta a ao do Estado e da sociedade sobre os "bons pobres"e
"maus pobres", como dever moral e responsabilidade social.
Cria-se, portanto, uma separao entre a categoria restrita dos

segurados, daquela ampla dos assistidos e "tendo direitos", que atinge a
toda sociedade, com um deslocamento do peso relativo de importncia
das duas matrizes poltico-sociais de integrao poltica: a corporativista,
que apesar de manter a mesma expresso numrica, reduz peso
enquanto fora catalizadora do projeto social e base do compromisso
dos trabalhadores com o Estado; e a clientelista, que se estrutura na
capilaridade de estruturas comunitrias, da relao entre autoridades
polticas e moradores-consumidores de bens urbanos em diversos nveis
de organizao da relao entre atores comunitrios (bairros) e poder
institucional.
Estas mudanas recentes indicam ruptura no contrato social (dos

compromissos entre a base do corporativismo com o Estado nacional,
vigente at a Constituinte), com efeitos poltico graves, de carter anti-
democrticos, vez que, de um lado, altera o sentido mesmo da noo de
responsabilidade social, que antes encaminhava ao nvel estrutural as
questes resultantes da contradio entre capital/trabalho, na forma de
mecansmos de redistribuio da riqueza, portanto, de justia social.
Afeta, portanto, a natureza da relao de direitos-deveres que estrutura a
cidadania, para constituir-se como uma estrutura de benefcios de cunho
pessoal (entre os mais aptos) ou de assistncia a uma massa cada vez
mais ampliada dos "tendo direitos", numa sociedade local
particularmente estruturada com ndices expressivos de desigualdades.
Hoje o sistema de proteo e de assistncia significam projetos de
desenvolvimento de capacidades e atributos individuais, num espao
altamente competitivo e seletivo, na construo da mobilidade social e
das frgeis ou difceis condies de insero (ativos individuais).
Como estas mudanas gerais que afetam o mercado de trabalho e

o acesso aos benefcios sociais se expressam no mbito local da Regio
Metropolitana de Salvador, ou, ao contrrio, at que ponto esta
configurao da matriz econmica explica os baixos nveis de
organizao e sociabilidade poltica?
A informalidade da R. M. de Salvador e os efeitos

sobre a cidadania e a poltica
Observando-se as mudanas recentes na estruturao do

mercado de trabalho na Regio Metropolitana de Salvador, observam-se
142
profundas transformaes que agravam as condies de reproduo

social econmica e poltica, resultantes de alteraes na estrutura
setorial da ocupao, revelando deteriorao das qualidades dos postos
de trabalho e desaparecimento das oportunidades de mobilidade social,
fundamentadas no acesso a posies de qualidade dos segmentos
dinmicos, com expanso do desemprego urbano e da informalidade do
mercado de trabalho.
As estatsticas sociais para a Regio Metropolitana de Salvador,

relativa ao perodo de 90 98 revelam tendncia declinante da taxa de
atividade no perodo de 1990 1996, com queda na Indstria de
transformao e no setor da Construo civil, tradicionalmente
responsvel pela incorporao de grande parte da fora de trabalho
menos qualificada, seguida por uma ampliao do setor de Servios que
passa de 52,78% (1990) para 56,06% (1996). Por outro lado, como j
vimos, observa-se a expanso significativa do grau de informalidade e
precariedade das relaes de trabalho, com crescimento dos
empregados sem carteira que passam de 19,75% para 25,08% (entre
1990/96) e dos trabalhadores por conta-prpria, cuja expresso reflete-
se numa taxa de crescimento de 22,61% (1990) para 27,04%, em 1996.
Como indica Santos, L. (1998) a diminuio da expresso relativa

do emprego nos setores produtivos, em virtude do crescimento de
setores ligados aos Servios na produo sugere uma deteriorao da
qualidade dos postos de trabalho. Tomando como indicativo da
qualidade dos postos de ocupao a existncia de cobertura da
seguridade social, especialmente em relao s posies de
empregados e autnomos, procura-se identificar onde essas mudanas
foram mais expressivas.
Confirmando a tendncia terceirizao das atividades e

informalizao das relaes de trabalho, observa-se que a principal
diferena na distribuio das posies ocupacionais na RMS o
crescimento da condio de empregador e de dono de negcio familiar.
Embora a condio de empregado tenha praticamente mantido sua
expresso, os dados de proteo dos postos ocupacionais mostram que
o conjunto das posies cobertas pela seguridade social diminuem de
71,8% (em 1989) para 66,7% (1997), indicando uma deteriorao da
qualidade dos postos de trabalho, e perda de insero estrutura
securitria de forma generalizada (Tabela 3).
143
Tabela 3
Carteira assinada pelo empregador RMS 1987-89 e1997
Fonte: Ped.
IN: SANTOS, Luiz C. BAHIA. Anlise & Dados, SEI, v. 8, n. 2/3, p.

46-52, Dez/98.
Num quadro geral de baixa cobertura da previdncia social, as

categorias mais protegidas no perodo entre 1987 e 1997 foi a dos
empregadores e os profissionais universitrios autnomos, revelando
que o nvel de capitalizao e escolarizao so atributos fundamentais
de acesso aos postos de qualidade numa estrutura social profundamente
desigual. Por outro lado, os segmentos mais desprotegidos encontram-
se na situao dos trabalhadores familiares sem-remunerao, os
autnomos ou os por conta-prpria e os donos de negcios familiares
nesta ordem hierrquica (Tabela 4). Importante registrar, no entanto,
uma tendncia da deteriorao crescente das condies do mercado de
trabalho nos anos 90, j que a parcela dos ocupados nas posies mais
144
protegidas do mercado, como profissionais liberais autnomos e

empregadores, sem proteo da previdncia social, que em 1987/89 no
chegava a um quarto, em 1997 passaram a representar cerca de um
tero dessa populao.
Tabela 4
Contribuio para a Previdncia Social RMS 1987-89 e
1997
Fonte: PED. IN: SANTOS Luiz C. BAHIA. Anlise &

Dados, Salvador, SEI, v.8, n. 2/3, p. 46-52, Dez./98. *com
cobertura. **sem cobertura.
O aumento da precarizao das relaes no mundo do trabalho

no foi universal. Em que pese a elevada precariedade nas posies
menos qualificadas, a exemplo dos servios pessoais e domsticos,
estes segmentos tiveram alguma melhoria no grau de cobertura da
previdncia social, associada possivelmente a mudanas na
regulamentao da profisso de servios domsticos com acesso aos
direitos trabalhistas.
A principal transformao em relao qualidade da posio

ocupacional na dcada, no entanto, parece ter sido a mudana na
hierarquia do grau de cobertura dos empregados por setores de
atividade. Na dcada passada os postos mais protegidos estavam no
145
segmento industrial moderno e tradicional, seguindo-se dos Servios na
Produo e Administrao Pblica, e da Construo Civil. Em 1997, essa
hierarquia parece bastante modificada (Tabela 5).
Tabela 5
Ocorrncia de Carteira de Trabalho Assinada pelo
Empregador Segundo o Setor RMS 1987-89 e 1997
IN: SANTOS, Luiz C. BAHIA. Anlise & Dados, Salvador,

SEI, v. 8, n. 2/3, p. 46-52, Dez./98.
Hoje, o setor de Servios, apesar de ter reduzido relativamente os

postos de trabalho protegidos, apresenta parcelas mais expressivas de
cobertura dos seus postos que os setores tradicionais da indstria.
Assim, a melhoria da proteo dos postos de trabalho dos Servios pode
ser explicada pela generalizao de posies desprotegidas e instveis
em setores fora desse segmento advinda da precarizao das relaes
no mundo do trabalho e no de um avano da formalizao dessas
relaes.
Fenmeno semelhante d-se com os trabalhadores autnomos e

por conta-prpria (Tabela 6). Observa-se que na ltima dcada diminuiu
a parcela dos trabalhadores cobertos e alterou-se a hierarquia entre os
segmentos em que a contribuio da previdncia era maior, indicando
que a precariedade acompanhou as mudanas qualitativas das relaes
de trabalho no ncleo central dos trabalhadores protegidos do setor
produtivo industrial, motivada por uma flexibilizao do trabalho sem
proteo.
146
Tabela 6
Autnomos ou por Conta-Prpia que Contribuem para a
Previdncia RMS 1987-89 e 1997
Fonte: PED. IN: SANTOS, Luiz C. BAHIA. Anlise &

Dados, SEI, v. 8, n. 2/3, p. 46-52, Dez./98.
possvel, assim, observar-se que a reestruturao da atividade

produtiva, implicou mudanas na disposio setorial do emprego e na
deterirao das condies de trabalho com o agravamento da perda de
qualidade do emprego e segurana do trabalho. Neste movimento
imbricam-se deteriorao da qualidade dos postos de trabalho, com
desaparecimento de oportunidades de mobilidade social, fundamentadas
no acesso a posies de qualidade em segmentos dinmicos, agravando
o quadro de precariedade do mundo do trabalho em Salvador.
Esta tendncia ainda acompanhada pelo processo crescente de

expanso do desemprego urbano, no perodo estudado (Tabela 7).
147
Tabela 7
Taxa de Desemprego Aberto Principais Regies
Metropolitanas Janeiro/Setembro 1997-1998
Fonte: IBGE/PME. IN: SERRA, E. BAHIA. Anlise &

Dados, Salvador, SEI, v. 8, n. 2/3, p. 53-56, Dez./98.
Efetivamente, a dcada de 90 apresenta uma dupla excluso do

mundo do trabalho: uma excluso no acesso aos postos de qualidade,
que interfere na perspectiva da mobilidade social aberta e uma excluso
dos postos de trabalho pelo desaparecimento de posies no ncleo
central da moderna economia e na Administrao pblica. Esta dinmica
do desalento afeta de forma radical a estruturao do mercado de
trabalho urbano, com a individualizao das condies da precariedade,
atravs da expanso do setor informal da economia urbana sem
proteo.
Estudo realizado por Borges e Franco (1999) sobre as

caractersticas do informal na Regio Metropolitana de Salvador,
baseado na pesquisa do IBGE (1997) Economia Informal Urbana118,
revela que a regio expressa uma das condies mais agudas de
informalizao da fora de trabalho dentre as principais regies
metropolitanas do Brasil, onde clara a diferenciao de duas matrizes
de estruturao do mercado de trabalho urbano, no que diz respeito ao
seu segmento informal. Uma estruturada por uma mais forma de
insero mais orgnica e, com nveis de rendimento mais elevados,
148
maior organizao e integrao aos ncleos mais dinmicos da

economia, como nas regies Sul/Sudeste do Pas (a exceo do Rio de
Janeiro) e outra em que predomina menor nvel de organizao e
integrao econmica, aquelas tpicas da regio Nordeste do Pas mais
o Rio de Janeiro e Belm.
De modo geral 80% dos proprietrios que integram o setor

informal do Pas so trabalhadores por conta-prpria ( exceo de
Vitria, com 78%) sendo que a RMS, de Belm e do Rio de Janeiro o
percentual dos por conta prpria ultrapassa 90%, o que vai se refletir
sobre o nvel de rendimento e de organizao destas atividades nestas
regies metropolitanas, confirmando a viso de que o setor o espao
do trabalho autnomo desprotegido.
Esta condio expressa um grau radicalizado de individualizao

do processo de trabalho, baixo nvel de socializao do trabalho
decorrente das caractersticas como: predominncia de um nico
trabalhador (sendo a RMS campe nesta condio com 87% dos
estabelecimentos), voltado sobretudo para servios de alojamento e
alimentao, reflexo do peso do informal nas atividades de turismo e
lazer, enquanto baixssima a proporo dos empregados na indstria
de transformao e extrao mineral.
Ademais, baixssimo o nvel de constituio jurdica das

empresas informais no Brasil, estando exatamente neste tem um dos
diferenciais mais marcantes entre as regies Sul/Sudeste e Nordeste.
Enquanto nestas (acompanhando esta tendncia tambm Belm e Rio
de Janeiro), no ultrapassando a marca de 6%, nas reies Sudeste/Sul a
taxa de formalizao jurdica mais que dobra, chegando em Porto Alegre
a atingir um quarto das empresas informais. Ainda quanto ao grau de
organizao e formalizao do setor observa-se que enquanto as taxas
de licenciamento municipal encontra-se em torno de 20% (sendo
Salvador a mais baixa com 19%, apenas) as empresas do Sul/Sudeste
apresentam taxas de licenciamento mais elevadas, da ordem de 30%,
chegando Porto Alegre aos 50% de registros municipais.
Este nvel de estruturao diferenciado do setor tambm se revela

em termos do seu nvel de sindicalizao: enquanto Porto Alegre
apresenta a maior taxa de sindicalizao dentre as RMs (24%) a RMS
apresenta uma das mais baixas taxas de sindicalizao do setor na
ordem de 10%, s sendo ultrapassado por um ndice ainda mais baixo
pela RM de Fortaleza (com 9%).
149
A RMS destaca-se, ainda, por integrar o maior percentual de
empresas que funcionam na via pblica e com o menor grau de
articulao com uma clientela fixa de empresa, revelando que no se
trata de um setor organicamente integrado cadeia de subcontratao
do setor formal da economia mas significa uma estratgia de
sobrevivncia num contexto de destruio de postos de trabalho no
segmento formal da economia, pela precarizao dos vnculos e
elevao do desemprego. No entanto, cada vez mais aumenta o grau de
heterogeneidade interna pela incorporao de parcelas at a pouco
tempo integrados no ncleo formal da economia.
Com estas caractersticas a RMS apresenta o menor valor mdio

da receita gerada pelo setor (da ordem de R$734,00), abaixo da mdia
da regio Nordeste (R$864,00) e da regio Sul (R$978,00) e
especificamente 2,5 vezes menor que a receita de Porto Alegre. Assim, o
segmento informal da RM de Salvador, que ocupa cerca de 309 mil
pessoas, equivalendo a 28,2% do total de ocupados, responde por
apenas 4,3% do PIB estimado para a regio.
Borges e Franco (1999), ainda, atestam o baixo nvel de cobertura

de direitos sociais para o setor, analisando que, segundo o PNAD (1997)
apenas 55% dos ocupados da RMS contribuam para a previdncia.
Como a soma das categorias que contribuem obrigatoriamente
representa 51% dos ocupados (empregados com carteira assinada,
funcionrios pblicos e trabalhadores domsticos com carteira) conclui-
se que apenas 4% dos que contribuem esto nas demais categorias. E
concluem: a iniciativa do trabalho informal uma aventura solitria, no
se constituindo numa deciso de grupos, nem uma trajetria natural
decorrente de experincia familiar.
Pode-se concluir, portanto, que estas caractersticas

organizacionais que configuram o setor informal na Regio Metropolitana
de Salvador, ao invs de representarem uma matriz societria capaz de
estruturar alternativas slidas de reestruturao de uma economia de
base solidria, tpicas de um horizonte de recriao de sistemas simples
de produo de mercadorias e servios, assentado no trabalho familiar,
com alta capacidade de integrao ao mercado, bastate diferente
desta matriz. Representa mais uma situao uma condio de pr-
contrato na forma de uma expropriao sem horizonte de insero no
mercado de trabalho formal, que se caracteriza pelas atividades
autnomas, por conta-prpria como mecanismos de sobrevivncia; e de
ps-contrato, na forma do desemprego ou da flexibilizao e formao
de cadeias produtivas integradas.
150
Provavelmente concorre para este quadro o modelo de

industrializao altamente especializado na produo de bens
intermedirios, de alta tecnologia, prprios da indstria petroqumica e a
falta de requisitos sociais de qualificao e renda da fora de trabalho
que integra o setor. O informal representa, potanto, um componente
permanente de reproduo dos trabalhadores, em condies de baixo
nvel de organicidade e renda; baixssimo grau de organizao e
formalizao das atividades, expressando menos uma matriz societria
nucleada pela famlia, ou ainda uma reduzida capacidade de gerao de
postos do trabalho assalariado. (Apenas 4,6% dos entrevistados
apresentam a "tradio familiar" como motivo de iniciar negcio, segundo
Borges e Franco).
Esta matriz acaba por configurar um contingente de pobreza

urbana importante na Regio Metropolitana de Salvador, no incio da
dcada de 90, que tende a se reduzir no perodo 94/96, numa tendncia
diferenciada e inversa de outras Regies Metropolitanas do Pas,
possivelmente pela adoo de incentivos ao desenvolvimento de
polticas sociais de carter mais universais, como a poltica de educao
municipal e de sude, ou as mais focalizadas como aquelas voltadas
para a proteo de crianas e adolescentes em situao de risco, ou,
ainda, a no represso ao comrcio informal de rua. Comprovando este
relativo dinamismo nos setores mais pobres da populao, observa-se a
reduo do nmero dos desocupados, ocupados sem rendimento e/ou
ganhando at menos de 1 salrio mnimo, que passa de 24,06% (1990),
chegando 31,54% (1994), reduzindo-se para 20,38% em 1996 (Cf. a
PME/IBGE).
No que pese a melhoria de renda e de ocupao de contingentes

abaixo da linha de pobreza da RMS, observa-se, no entanto, um
aumento do desemprego aberto que passa de 5,39 (1990), chegando
7,06% (1994), caindo para 6,72% (1995), mantendo-se na faixa de
6,95% em 1996 (segundo o IBGE).
Estas caractersticas gerais de desigualdade da populao urbana

em Salvador sugerem tendncia reduo da capacidade de
arrecadao e amplas expectativas sociais e polticas em relao ao
poder local. Por outro lado interferem no tipo de compromisso que os
lderes mantm com os trabalhadores e da natureza dos vnculos que os
cidados estabelecem com a poltica.
A radicalizao e os baixos nveis de organizao e integrao

que caracterizam o setor informal, indica a formao de uma massa
importante de trabalhadores excludos do sistema securitrio de proteo
151
social e que no mantm vnculos organizativos de carter corporativo
ou de integrao s instituies jurdicas e fiscais. Integram-se como
uma populao de "tendo direitos"119, pela universalizao da
assistncia, que emerge da Lei de Assistncia brasileira de 07.12.92,
recaindo numa matriz de compromisso da assistncia, que na dcada de
90, reorienta-se por uma poltica focalizada para setores especficos e
mais empobrecidos da populao e sujeita relaes de compromisso,
de carter populista, assentada numa malha de organizaes
comunitrias, ou num "clientelismo por delegao" que reconhece na
autoridade do lder local a via de integrao condio de cidadania e
de citadino e reproduo, atravs do acesso aos servios urbanos de
toda ordem: moradia; esgotos; iluminao; transporte, que aparecem
como ddivas-favores do seu lder pelo seu povo atravs das estruturas
do Estado.
Assim, confirma-se uma matriz poltica de carter anti-

democrtico, vez que permite o reforo compromissos neo-populistas
que se reforam como resultado do enfrequecimento dos compromissos
corporativos entre o Estado e os trabalhadores; pelo volume de
populao associada a economia informal, que se constituem, ento,
como os "tendo direitos", dissociada das estruturas orgnicas do
mercado formal; e do novo papel que as emissores de TV, de carter
privado exercem como base de uma nova legitimao poltica que no
emerge das mediaes das polticas sociais (Direitos sociais) e da fora
dos movimentos sociais e da luta dos trabalhadores, mas da conjugao
de velhos compromissos clientelistas, mediados sobretudo pelas
organizaes comunitrias, associada ao controle de imagem televisiva
do lder com o povo, recriando o que Lautier (1999) chama de
clientelismo por delegao, e reforando uma verso do espao pblico
como espao privado de compromissos personalistas e verticalizados
entre governo, liderana politica e povo.
Neste quadro em que se confirma a reemergncia de um novo tipo

de poltica com riscos anti-democrticos, porque reconverte o espao
pblico em espao privado de clientela, cabe retomar aqui a questo
posta por Lautier (1999): a poltica social surgiu como projeto poltico
com perspectiva ampliada de proteo social homogeneizada e
generalizada. Nos anos 90 verifica-se a impossibilidade de se construir
um projeto poltico coerente. A retrica da cidadania ampliada
insuficiente. Que polticas se colocam?
Aqui retomamos os objetivos iniciais deste captulo que se referem

a observar os limites nas sadas endgenas inscritas em muitas polticas
contemporneas, que dizem respeito ao desenvolvimento de
152
capacidades locais; economia solidria; ao estmulo das redes de

solidariedade; governana e que supem, portanto, certo grau de
organicidade do tecido social; atores fortes e accountability. Que
abrangncia e alcance tm estas sadas para a reproduo social e
poltica das sociedades contemporneas, particularmente de sociedades
perifricas?
Considerando as caractersticas do mercado de trabalho regional

que configura obstculos de insero da massa trabalhadora aos setores
formais e protegidos da economia; levando-se em conta que frente a
este quadro tem prevalecido a lgica de integrao dessa populao
atravs da redistribuio de benefcios pblicos, de carter reprodutivo,
como casa prpria, a partir da fora dos movimentos sociais de bairro e
por moradia; considerando, ainda, que estes benefcios, muitas vezes,
aparecem tambm mediados por compromissos polticos das lideranas
com o eleitorado urbano; que a construo dessas polticas so cada vez
mais de responsabilidade das instncias de gesto dos municpios ou,
como na dcada de 90, estruturadas em termos de focalizao do
atendimento, cabe quastionar-se sobre a capacidade que tm estas
polticas urbanas de continuar permitindo a integrao da cidadania aos
servios sociais, garantindo condies de reproduo dos trabalhadores.
Isto supe identificar sujeitos sociais com capacidade de articular

projetos de desenvolvimento integradores, na gerao de renda e na
consolidao de um espao pblico. O exemplo do Partido dos
Trabalhadores, no Brasil, e de outras iniciativas ligadas aos partidos
comunistas frente de algumas Prefeituras tem constitudo exemplo
alternativo transio da cidadania regulada para uma cidadania local
que se desdobra na integrao de mecanismos transversais de insero
econmica, social e poltica, via o desenvolvimento de projetos
sustentados, apoiados na participao social e na gerao da inovao.
O alcance de algumas dessas iniciativas ser descrito no captulo que se
segue, em relao Salvador120.
A questo da (in) governabilidade: a destituio

dos direitos e os avanos democrticos
A articulao entre a matriz societria do trabalho e os ndices de

associativismo, representao e participao poltica que revelam
tendncias e indicadores do nvel de congruncia entre a ordem
econmica e de organizao social e poltica acabam por definir limites e
contradies no mbito da extenso da democracia e dificuldades de
viv6encia plena da democracia, com efeitos no novo padro de
legitimidade e governabilidade da sociedade.
153
Assim, no perodo de consolidao da democracia brasileira, antes
mesmo que estes direitos de cidadania se constitussem em prticas e
vivncias efetivas (em termos de acesso moradia, ao trabalho,
educao, sade, etc.) eles se instituram como deveres da sociedade
civil (assuno de responsabilidades sociais) na produo desses
benefcios, em razo dos imperativos e constrangimentos estruturais que
afetaram particularmente o mundo do trabalho, a poltica de
solidariedade social e os papis do Estado, envolvendo a perda de
antigos referenciais sociais, polticos e econmicos, como os valores do
trabalho, da mobilidade social, da segurana social; a mediao dos
partidos polticos, da vida sindical, entre outros121.
Efetivamente o problema, como j explicitado, que a restaurao

da democracia no Brasil que implicou numa moderna Constituio
quanto aos direitos sociais ocorre no mbito de um contexto histrico
externo de desregulao e reestruturao da economia, que tm por
efeito a excluso de um contingente importante de trabalhadores,
expresso tanto na perda de direitos ao trabalho (o desemprego) como
numa vivncia antecipada da excluso pela restrio aos postos de
trabalho (bloqueio da mobilidade social).
Ou seja, a excluso do trabalho e dos direitos sociais no se

materializa apenas na dimenso conjuntural da perda, mas se projeta
como desesperana das novas geraes de jovens trabalhadores pela
ausncia de futuro de insero, configurando uma excluso da insero,
restringindo a dinmica da mobilidade social e desqualificando os
tradicionais mecanismos de coeso e ascenso social122.
No plano poltico, as transformaes institucionais no foram

suficientes para a sociedade, particularmente as locais, (muitas delas
apresentando fragilidade e debilidade institucional alm de uma herana
de tradicionais relaes de dependncia) estarem aptas a enfrentar as
novas tarefas do poder conquistado.
Este quadro implica em dois dificultadores: primeiro, uma crise de

representao, vez que os cidados apesar do restabelecimento das
eleies amplas no se sentem plenamente representados; segundo, a
questo da desconexo entre o aparelho da ao pblica e a sociedade:
no se denuncia mais a democracia formal mas a impotncia do Estado,
sua incapacidade na poltica de distribuio, para lutar contra o
crescimento crescente do desemprego, contra a segregao da periferia,
contra a nova pobreza, contra a dualizao da sociedade, atravs da
produo de polticas pblicas123.
154
Esta crise da representao poltica, afetada pelos escndalos

(tipo Collor) e pela desconexo do Estado e das polticas frente
questo dos direitos sociais e as demandas da populao, dificulta
completar o ciclo clssico da interao democrtica republicana,
expressada no binmio "direitos-obrigaes". Ou seja, difcil atribuir e
incutir sentido de responsabilidades individuais num quadro em que se
rompem as responsabilidades sociais e num contexto efetivo em que os
trabalhadores no podem traduzir em condies reais o que nas
sociedades constitui a manifestao efetiva da sua insero, que o
acesso ao trabalho e proteo social124.
Este desequilbrio no pacto social e civil cria fraturas sociais,

desengajamentos morais com efeito sobre as representaes sociais e
simblicas que os atores fazem da democracia, da poltica, da
solidariedade, da cooperao, acabando por reforar a anomia. O
contexto de desintegrao entre sociedade, poltica e governo, cria
terreno frtil ao totalitarismo perigoso e arriscado, tendncia que muitos
estudos vm revelando, expresso no paradoxo: mais a democracia se
afirma como valor moral mais se observa uma tendncia ao descrdito
da poltica e dos polticos125.
Assim, o processo histrico de pases com altos ndices de

desigualdade, como o caso da sociedades latino-americanas e,
particularmente, o Brasil, a questo da governabilidade situa-se em torno
de algumas tenses:
A primeira, nas contradies entre o sistema

democrtico, que tende a INCLUIR politicamente os indivduos,
pela sua capacidade de veicular demanda social atravs de seu
sistema de procedimentos e de seu regime institucional; e o
sistema econmico, com suas tendncias regressivas da
distribuio de renda, e de ajuste econmico, que tendem a
EXCLUIR os trabalhadores do trabalho e dos direitos sociais.
A segunda, numa inverso do processo de distribuio

efetiva dos direitos e deveres sociais, no plano da
responsabilidade social e pblica entre Estado e cidados. Os
cidados no querem a retirada do Estado mas que ele assuma
suas responsabilidades A responsabilidade social por parte da
sociedade civil no se efetiva sem a contrapartida de acesso aos
benefcios sociais prestadas pelo Estado126.
A terceira refere-se, concretamente, s complexas

mudanas da sociedade, que indica tendncia para um
155
retraimento do comunitrio-nacional no sentido de regulaes
microsociais localizadas e segmentadas, aprofundando a
fragmentao127.
Quarto, na compatibilidade dos instrumentos do Estado

moderno democrtico e dos dispositivos do ajuste no mbito da
poltica local, onde se confrontam de forma mais radical os
valores e prticas polticas oriundas de heranas diversas
(autoritarismo e democracia) no controle da vida pblica local.
O conjunto desses paradoxos e tenses tm efeito sobre

os significados da poltica, o padro do engajamento, o tipo de
sociedade e projeto de desenvolvimento local, definindo limites
ou possibilidades do sistema de representaes polticas e
sociais da prpria democracia.
Frente a este quadro de baixo engajamento cvico; crise de

confiana na poltica e baixo grau de integrao econmica expressa
pelo crescente nvel de desemprego, aumento da informalidade e da
insegurana dos cidados qual a eficcia dos instrumentos de mediao
institucionais criados no processo de descentralizao do governo local?
156
CAPTULO 5
A FRENTE DEMOCRTICA E O
CONTEXTO DE LUTA CONTRA AS
DESIGUALDADES
O
ncleo das preocupaes aqui esboadas diz respeito ao tema
de como a produo da democracia tem se expressado no
contexto da urbanizao, condicionado pelas relaes polticas e
pela matriz scio-econmica da diferenciao social. Ou seja, como
enfrentar a questo da integrao social e da poltica, no contexto da
cidade, em termos de governabilidade.
Se as cidades desempenham papel fundamental na matriz

civilizatria, como encaminhar a governabilidade neste contexto, cada
vez mais submetido a elevados ndices de pobreza e desigualdades?
Como a sociedade local traduz as normas institucionais e polticas de
governo, de forma a dar vida interao entre cidadania e governo? Que
efeitos estas aes institucionais exercem sobre a cooperao e o
padro da integrao entre sociedade e poltica?
A anlise, ento, desloca-se de uma abordagem estrutural

quantitativa para a dimenso das prticas efetivas dos atores no mbito
da conflitividade entre cidade e poltica. Neste plano o territrio aparece
como categorias mediadora da subjetividade dos atores, na formao da
hegemonia poltica.
O eixo da anlise contempla, portanto, a questo das fraturas

sociais no meio urbano, os problemas dos nexos entre a poltica e a
sociedade a partir da anlise comparativa de duas experincias de
gesto diversificadas sobre um mesmo espao urbano, o da cidade de
Salvador (Bahia). O ponto de partida a anlise do Governo da Frente
Popular (93-96), seus constrangimentos e alcances no plano da poltica,
seguindo-se de um processo de reconverso deste projeto pelos grupos
hegemnicos do Estado (perodo 97/99).
Melhor dizendo, como diferentes foras polticas encaminharam a

questo da governabilidade da cidade, particularmente na gesto da
Frente Popular de 93/96 (liderada pelo - PSDB) e como se fez a
reconverso no plano da hegemonia local, com a retomada da gesto
municipal das foras dominantes na poltica do estado da Bahia, h 30
anos (PFL). Neste sentido, a idia de poder local no se restringe ao
controle do municpio mas se amplia atravs do controle da instncia
governamental do Estado e de uma grande bancada de parlamentares
na Cmara Federal.
A preocupao central reside em observar as formas de

vinculao entre a vida poltica e institucional local e como esta conforma
uma cultura poltica sobre o espao urbano, que afeta a cidadania, o
padro de representao poltica e do governo da cidade com efeitos
sobre o padro de insero e diferenciao social.
Este movimento traduz-se em avanos, retrocessos, recuos e

resistncias que conformam uma cultura poltica prpria, a qual, ao ser
traduzida em termos de demandas sociais retorna poltica, definindo
limites e possibilidades de governabilidade urbana e as formas concretas
de vivncia da democracia pelos cidados.
A questo central saber que condies efetivas tm estas

instncias locais para processarem os conflitos hoje gerados pelo regime
de representao e pela lgica de integrao do Pas e do local
economia do mercado?
Todos estes instrumentos de autoregulamentao empreendidos

no plano institucional, da descentralizao, instaurao de mecanismos
de mediao, polticas de desenvolvimento autosustentados e
governana, so prticas distintas, mas interligadas, que testemunham
uma reorientao da relao entre democracia e governo, tendo por
base uma mesma preocupao: responder ao dficit de legitimidade
poltica; criando alternativas capazes de gerar algum sentido de xito ou
de respostas; reduzir o fosso poltico entre governo e sociedade e
contornar a inoperncia simblica da poltica e da representao128. Mas
constituem-se espao pblico onde se expressa uma nova conflitividade
social em torno de projetos de sociedade e de democracia.
Neste sentido a apologia da governana urbana institui-se como

horizonte mtico do possvel, na tentativa de renovao da legitimidade a
158
partir de arenas reduzidas de concertao entre atores sociais e

pblicos, encontrando quadros de cooperao que permitam gerar
resultados, associando eficincia com justia social (relativa). Para tanto
faz apelo a instaurao de regras e procedimentos de processamento
dessa conflitividade, recriando simbolicamente a "unidade", num
contexto onde predominam a crise de referenciais mais amplos e
profundas contradies no plano da estruturao e interrelao entre o
econmico, o poltico e o social. Este quadro, no entanto, que sugere
certa virtuosidade no estmulo cooperao, solidariedade, contm,
inversamente, um conflito aberto entre a sociedade e as instituies
pblicas. A idia central da governana , ento, organizar a
solidariedade atravs da eficcia do gerenciamento ao nvel local.
Mas o desafio posto nos paradigmas normativos do "bom

governo", prprios da governana e que delimitam as regras da
colaborao, no se constitui apenas num ideal abstrato mas uma
maneira de mediar os diferentes interesses presentes na sociedade,
desenvolvendo modos de convivncia civil, para o aperfeioamento das
formas de colaborao poltica e social. Tem carter moral j que estas
qualificam o sentido emprestado democracia como valor, orientando o
que fazer, como fazer e com quem fazer, ou seja, os limites das prticas
efetivas das foras sociais129.
Crise urbana no contexto da descentralizao das

polticas: o quadro das carncias histricas da cidade -
Salvador 93/94130
Efetivamente os municpios brasileiros foram os maiores

beneficirios das mudanas institucionais promovidas pela Constituio
de 88, instituindo-se, por princpio, como fora poltica e tributria, com
relativa liberdade para determinar a alocao de recursos, financiar e
administrar polticas.
Trs fatores estruturais, no entanto, parecem constranger

historicamente a capacidade do governo da cidade de Salvador em
implementar polticas: o quadro de carncias sociais e urbanas gerando
demandas historicamente acumuladas os ndices de desigualdade; o
endividamento do municpio resultante de um desequilbrio econmico-
financeiro das contas pblicas municipais e de uma estrutura
dependente de repasses intergovernamentais; as medidas de ajuste
econmico, advindos do Plano Real em julho de 1994, anulando os
esforos de ampliao da receita em decorrncia do pagamento da
dvida do municpio.
159
Efetivamente, Salvador, terceira cidade mais populosa do Brasil,
contando, em 1991, com uma populao de cerca de 2,2 milhes de
indivduos, integra um quadro de carncias acumuladas, que amplia o
grau das demandas de interveno pblica local de curto prazo131. Assim
a Cidade apresentava um quadro onde se juntavam cumulativamente:
altas taxas de crescimento demogrfico, com acentuada desigualdade
social; desequilbrio espacial de padres de urbanizao e ocupao do
solo; degradao fsica dos espaos pblicos; deficincia na oferta de
servios urbanos e altos ndices de pobreza urbana.
Rocha (1996: 125) atesta para Salvador (entre 1990/1994) o

agravamento inequvoco da pobreza urbana como insuficincia de renda,
sob todos os seus aspectos, correspondendo 61,83% da populao, ou
seja, um volume de 1.644.631 pessoas abaixo da linha de pobreza. A
Cidade portanto, ocupa a posio mais adversa em relao aos ndices
de pobreza no pas, dentre as seis metrpoles analisadas132 (Tabela 8).
160
Tabela 8
Indicadores de pobreza como insuficincia de renda
relativos s datas especificadas para seis regies
metropolitanas
Fonte: IBGE/PME. In: ROCHA, Sonia. Rev. Bras. Estudos

Pop., Campinas, 13(2), 1996.
161
Este quadro se agrava dado o ambiente de incerteza econmica,
decorrente do contexto altamente inflacionrio que atinge os dois
primeiros anos de governo (93-94) com baixas taxas de investimento e
tendncias inequvocas de informalizao crescente do mercado de
trabalho, resultante de processos de reestruturao produtiva,
terceirizao e reduo do emprego industrial. Rocha constata, ainda,
que o plano de estabilizao permitiu de modo geral uma melhoria de
renda, fazendo com que parcela significativa da populao ultrapassasse
a linha da pobreza. No entanto, este processo tem grandezas diversas
segundo as reas, em Salvador (como S.Paulo), o movimento de
insero de indivduos acima da linha de pobreza no permitiu recuperar
o patamar de incluso expresso no ndice de 42,08%, de 1990. As
evidncias, portanto, indicam a manuteno da pobreza em Salvador em
patamares muito elevados, 44% da populao, ao final de 1996, situao
que tende a se agravar em razo do aumento significativo do
desemprego urbano em Salvador, ao final de 1997133.
Este contexto de desigualdades sugere baixa capacidade de

governo da cidade, especialmente quando o comando encontra-se,
excepcionalmente, com setores da esquerda.
Ao lado dessas carncias Souza (1996:107), alerta para o carter

dependente da receita do municpio. A anlise das contas municipais, no
perodo de 81/9, revela que apenas 38% provm de receitas prprias,
ficando o restante dependente de repasses estaduais e de transferncias
do Fundo de Participao dos Municpios. Isto caracteriza uma
tradicional insolvncia e vulnerabilidade poltica da cidade, dependente
de relaes verticalizadas, dos governos estadual e federal.
H, portanto, um desequilbrio econmico-financeiro crnico,

dificultando a prefeitura enfrentar as despesas de custeio e investimento.
Esta situao agrava-se no perodo 93-96, em decorrncia do aumento
da folha de pagamento dos funcionrios, seqestro judicial (bloqueio de
parte da receita municipal por empreiteiras, como pagamento de uma
dvida de US$200 milhes) e pela elevada dvida pblica herdada.
Frente a estas dificuldades recorre-se s formas tradicionais de

financiamento das despesas em Salvador, ou seja, aos emprstimos
junto aos bancos privados a juros de mercado, em patamares
extremamente elevados na conjuntura de estabilizao da moeda.
Assim, a Cidade encontra-se constrangida e deslegitimada pela

ao de fatores estruturais clssicos, agora agravados pelos ajustes
162
institucionais e econmicos, como pagamento da dvida pblica

acumulada, junto ao governo federal; endividamento cumulativo e
pagamento dos juros exorbitantes ao mercado financeiro privado,
anulando quaisquer melhorias do desempenho da arrecadao, com
custos sobre a eficincia social e sobre a legitimidade do governo.
Efetivamente, o conjunto desses fatores: o endividamento da

Prefeitura com empreiteiras; o comprometimento de pagamento da folha
de pessoal; os ajustes do Plano Real, que envolveram o pagamento da
dvida com o governo federal em propores extraordinariamente
maiores que outras cidades, configuram um estrangulamento financeiro
de Salvador, restringindo drasticamente a capacidade de implementao
de polticas. Inverte-se, portanto, a eficcia social em benefcio do
mercado e dos determinantes econmicos externos.
O saneamento financeiro afigurou-se, ento, como estratgia

prioritria para as aes de coordenao, controle e implementao de
projetos, o que amplia o campo de tenses, agora com os interesses
privados tradicional e organicamente articulados formao do espao
pblico local. (Ivo, 1997:7).
Assim, a precariedade das finanas pblicas locais afeta a

capacidade de governo, com graves efeitos no plano poltico dado o alto
grau de ingerncia externa sobre o municpio e os elevados ndices de
insatisfao poltica dos cidados. Souza (1996: 108), conclui que a
descentralizao financeira provou ter pouco impacto no aumento da
eficincia e na capacidade de governo da Cidade.
O complexo quadro das foras polticas da Cidade-

1993/96
inequvoca a influncia que o clientelismo tem ainda hoje na

configurao das prticas polticas no Brasil, com reflexos sobre a forma
de distribuio de bens e servios134. Os polticos locais tm espaos de
manobra prprios com influncia na poltica geral do pas. O grupo
hegemnico local135, na Bahia e especialmente em Salvador, constitui-se
tambm em segmento poltico importante, em grande parte responsvel
pela capacidade de governar do prprio governo federal136, no contexto
em estudo (93/99).
A vitria eleitoral de setores da esquerda em Salvador, em 1992,

resultou de uma coligao integrada por 9 Partidos que no tinham entre
si uma tradio exitosa como Frente, que possibilitasse uma prtica
163
poltica coesa e um programa poltico claro para a Cidade. Muito ao
contrrio, a experincia anterior de governo dessa coalizo de foras de
oposio no Estado137 enfrentou enormes dificuldades no plano de
administrao dessa Frente, resultando numa paralisia das aes
administrativas do governo estadual na fase da Nova Repblica.
Efetivamente, o elemento aglutinador das foras progressistas e

de esquerda, na Bahia, tem sido a oposio hegemonia do grupo
liderado pelo Senador ACM, que permanece no poder h 30 anos,
vitorioso do ponto de vista da aceitao popular. Assim, governar
democraticamente num Estado marcado por um "modelo conservador
vitorioso" foi, segundo depoimento da prpria Prefeita138, seu primeiro
desafio.
Neste sentido, governar a Cidade no significava apenas operar

um quadro poltico-administrativo de incertezas e dificuldades, mas
marcar um novo projeto poltico de resistncia, implementando um
modelo de gesto moderno e democrtico, que fizesse a diferena.
Este projeto local de resistncia, assentado numa relao

conflituosa e de confronto com a instncia administrativa estadual,
acabou por criar rupturas e tenses com a base nacional do Partido e
com o governo federal, quando nas eleies presidenciais de 1994 o
PSDB da Bahia deixou de apoiar o candidato do seu Partido para apoiar
o candidato do PT, j que avaliou ser politicamente impossvel para a
esquerda, em termos de sua trajetria, sustentar ao nvel local, uma
coligao com o PFL, onde o seu principal opositor local ocupa posio
estratgica de liderana e poder no mbito das articulaes nacionais139.
Este processo acabou por fragilizar sua base de sustentao partidria e
de apoio poltico ao nvel do governo federal, configurando, a partir de
1995, ou seja, na segunda metade do governo local, um quadro de
isolamento poltico da prefeitura.
A campanha da Frente Popular para a prefeitura de Salvador,

centrava-se em torno de dois desafios bsicos: o combate s
desigualdades sociais e a luta pela moralidade140, assentando as bases
de construo de uma nova hegemonia poltica, atravs da luta pela
autonomia municpal. Portanto, a busca de uma racionalidade entre
governabilidade (auto-sustentao poltica e financeira) e governana
urbana, (enquanto capacidade de gesto inovadora, que articulasse
eficincia justia social, numa ao concertada entre municpio e
sociedade civil) aparece como desafio poltico principal.
164
A fragilidade da arquitetura poltica da coligao eleitoral, no

entanto, sem um programa de governo detalhado e pactuado com os
aliados; a falta de apoio de um partido forte, com a insero da Prefeita
no PSDB s vsperas do pleito municipal; a diviso da equipe de
campanha entre "pensar a campanha" para o segundo turno das
eleies e estruturar um possvel "programa de governo"; o carter
contingencial da vitria (definida sobretudo pelo apoio das lideranas
tradicionais locais Collor, no processo de impeachment), resultou em
dificuldades de costura interna na coalizo entre os aliados, criando
problemas de sustentabilidade poltica interna do novo governo
municipal141. Contribui para isto o refluxo dos movimentos sociais, a crise
sindical, a crise dos partidos e a vigncia de um sentimento disseminado
de descrdito na poltica. Ou seja, um baixo engajamento cvico dos
segmentos sociais de mbito nacional.
Assim, o projeto de gesto democrtica incorporava, tambm,

como desafio, o fortalecimento do poder municipal, debilitado e
desmoralizado especialmente no governo anterior, sem perfil poltico-
ideolgico claro, com forte trao clientelista e comprometido com
interesses privados (ver expressamente o caso conhecido como o
seqestro das verbas pelas empreiteiras), assentado numa cultura de
subservincia e dependncia administrativa ao Estado.
O projeto democrtico de gesto do governo da cidade de

Salvador, do perodo de 1993-96, surge em meio a uma crise profunda
de governana urbana, ou seja, de efetivo poder social e poltico na
implementao de um projeto local inovador e auto-sustentvel: grande
expectativa popular, com demandas sociais histricas insatisfeitas, num
quadro de debilitao total das finanas municipais e com frgil base de
sustentao poltica, tanto no plano local quanto no plano nacional,
particularmente na segunda metade do governo (95-96). Efetivamente o
PSDB da Bahia apoiou o candidato do PT, avaliando ser impossvel
sustentar ao nvel local uma coligao com o PFL, partido com que
mantinha forte histria de embate e oposio. Este fato, acrescido das
presses decorrentes aos ajustes do plano de estabilizao econmica,
que obrigava o pagamento da dvida com o governo federal, aprofundou
a fragilidade poltica e econmica do governo local, a partir da segunda
metade do mandato, caracterizando um maior isolamento poltico do
executivo municipal expresso nos mais elevados ndices de rejeio do
governo.
A Institucionalizao da Participao Social

(Gesto 93/94)
165
A experincia anterior de participao no espao
pblico municipal
Aqui buscamos destacar os instrumentos institucionais gerados no

mbito do local, no contexto do processo de transio democrtica dos
anos 80, particularmente no que tange aos esforos em termos das
polticas de gesto e planejamento, e com base num compromisso
poltico majoritrio da Cmara de Vereadores com as mudanas
democrticas.
A institucionalizao de mecanismos regulatrios da governana

em Salvador originou-se num contexto de ampla mobilizao poltica
nacional, voltado para a redemocratizao das instituies polticas,
onde as eleies de 82, de carter quase geral, constituram-se num
momento decisivo para a consolidao da abertura poltica e ganhos
democrticos.
Neste momento de mobilizao poltica, a permanncia do

processo autoritrio de indicao dos prefeitos das capitais,
caracterizava um quadro de excepcionalidade frente ao processo de
abertura e democratizao em curso, potencializando, de alguma forma,
a fora e o significado do Legislativo Municipal como espao alternativo
de conquista democrtica do poder nas Cidades.
Dantas Neto, 1999 (1997), mostra como o PMDB, aglutinando o

conjunto das foras democrticas, muitas delas com vinculao direta
com movimentos de esquerda, elegeu 26 dos 33 vereadores para a
Cmara Municipal de Salvador. Com tal composio, prossegue, a
Cmara passa a exercer papel renovador das prticas legislativas, nas
relaes entre os dois poderes municipais e destes com o movimento
popular, inaugurando, em Salvador, instrumentos e prticas de
governana local at ento inditos: estimulou e promoveu seminrios e
debates na sua sede ou nos bairros populares, credenciando e
qualificando reivindicaes e propostas ao executivo.
Com essa base de legitimao, diversos mecanismos de

incorporao da sociedade civil no mbito das polticas foram institudos.
So desta poca: uma lei de regionalizao do oramento municipal a
criao do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano
CONDURB dentre outros. Em 1983 sancionou-se a Lei n. 3.345 - de
14.12.83, que trata do processo de planejamento e de participao
comunitria, tornando-os atividades permanentes na Cidade. Em julho
de 1984 foi editada a Lei de Ordenamento do Uso e da Ocupao do
166
Solo, instrumento de maior expresso para o desenvolvimento da

Cidade.
Em dezembro de 1985 este conjunto de providncias institucionais

consolidou-se na Lei n. 3.525/85, que dispe sobre o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano de Salvador para o perodo at 1992, criando,
assim, os instrumentos indispensveis ao disciplinamento do
crescimento ordenado da Cidade, os quais contemplam, em seus
objetivos (Anexo 2 - item 2.2.3.), dispositivos regulatrios dos "Processos
polticos e da Participao Comunitria" no planejamento. Este item
contm diretrizes relativas incorporao de agentes cooperativos na
organizao do planejamento; mediao da ao poltica atravs de
Conselhos e unidades descentralizadas, alm da criao de mecanismos
de transparncia e educao da populao sobre os processos de
planejamento urbano, conforme a explicitao genrica que se segue:
Atrair e fortalecer a participao da comunidade, atravs

de todas as suas formas de organizao, no processo de
planejamento;
Fortalecer a participao do CONDURB no processo de

planejamento como consultor e avaliador das diretrizes do Plano;
Institucionalizar procedimentos cooperativos entre o

rgo de planejamento e as entidades de classe, visando
ampliar a troca de informaes e o encaminhamento de solues
tcnicas;
Criar instrumentos de informao e divulgao das aes

de planejamento, dando clareza sobre polticas e projetos;
Institucionalizar a diviso do territrio urbano em sub-

unidades espaciais, de modo a:
- criar escritrios locais para fins de micro-planejamento e

atendimento direto s localidades;
- racionalizar o processo de implantao do planejamento
- facilitar a avaliao, a nvel micro-espacial das

repercusses do planejamento
167
Desenvolver publicaes de fcil entendimento para a
populao, de modo a integr-la e responsabiliz-la pelos
problemas do Municpio e solues adotadas142.
Seguindo-se esta proposta avanada de institucionalizao da

governana no plano da gesto municipal, onde o ator fundamental foi a
prpria Cmara de Vereadores, altamente comprometida com os anseios
populares, o ento Prefeito, Mrio Kertsz, assim que eleito (1986)
deflagra um processo de descentralizao das aes municipais,
sancionando, ao final deste ano, a Lei n. 3.688/86 que dispe sobre as
Administraes Regionais e d outras providncias, atendendo aos
compromissos de campanha com setores da esquerda.
Com esta medida pretende avanar na experincia embrionria de

criao de mini-prefeituras, proposta em sua primeira gesto, ao final da
dcada de 70, ao tempo em que cria, tambm, uma base institucional de
articulao popular direta, que poderia significar importante mecanismo
de mobilizao eleitoral. Por esta Lei as reas de jurisdio das Regies
Administrativas devero estar referenciadas nas Unidades Espaciais de
Planejamento e sero definidas por Decreto do Prefeito.
Observa-se, portanto, que as estruturas descentralizadas

deveriam estabelecer, necessariamente, uma interface interativa com o
planejamento urbano, o qual aglutina as diferentes dimenses das aes
pblicas setoriais e espaciais.
Estes avanos legais anteriores conferem ao sistema de

gerenciamento do planejamento urbano da Prefeitura de Salvador um
alto grau de institucionalidade, consolidando, por sua vez, no interior do
executivo municipal, uma cultura de planejamento que se forma atravs
da vivncia de algumas prticas de planejamento de mais longo prazo,
os quais, com seus erros e acertos, marcaram a modernizao da
Prefeitura de Salvador, como so exemplos: o EPUCS, da dcada de 40;
o PLANDURB e PRODESO de 1976 e o PDDU de 1986143.
Assim, os ajustes institucionais do poder local, decorrentes da

promulgao da nova Constituio Federal de 1988, indicativa, inclusive,
da obrigatoriedade de elaborao de um Plano Diretor, encontra o
Municpio e a Cidade de Salvador em relativo avano da sua base
institucional (sobretudo nos aspectos que asseguram maior
democratizao do poder local), mas bastante defasado quanto aos
contedos socio-econmicos-espaciais, dadas as profundas
transformaes do tecido urbano naqueles ltimos anos.
168
Efetivamente, a Constituio Federal de 88 confere ao Poder

Pblico Municipal a competncia de formular a poltica de
desenvolvimento urbano, estabelecendo a obrigatoriedade de
elaborao de Planos Diretores para cidades de mais de 20.000 hab.
Isto imps Cmara eleita em 88 a tarefa de elaborar a Lei Orgnica do
Municpio e discutir o novo Plano Diretor, num quadro de profunda
desintegrao poltica e endividamento, na gesto de Fernando Jos
(89-92), perdendo o poder local a capacidade de definir prioridades e
construir polticas.
Segundo tcnicos do Planejamento Municipal, o Plano Diretor do

incio de 90 (gesto do prefeito Fernando Jos) no passou de uma
maquilagem do PLANDURB e atendia apenas ao dispositivo
Constitucional, sem o qual no seria possvel Prefeitura beneficiar-se
dos recursos do Fundo de Participao dos Municpios. No obstante, j
em 1992, ainda naquela gesto, retomaram-se os trabalhos para reviso
do PDDU (expirado em 31.12.92) atravs da realizao de dois
seminrios: um com a finalidade de discutir o processo do Plano; e outro,
os problemas da Cidade.
A Lei Orgnica do Municpio, ao ajustar a instncia local nova

ordem poltica instaurada em 1988, instituiu os princpios norteadores de
governana urbana no planejamento municipal144. Assim, os seus Art. 78
e 79 dispem sobre a responsabilidade do rgo de planejamento
municipal pela execuo e coordenao do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano, bem como pela coordenao de todos os
rgos da administrao direta e indireta que sero seus responsveis,
caracterizando no Art. 80 a natureza participativa e democrtica do
plano, nos seguintes termos:
O rgo de planejamento municipal dever assegurar, durante

todo o processo, a participao da comunidade, pela Cmara Municipal
e dos setores pblicos, que podero se manifestar de acordo com a
regulamentao a ser fixada, devendo ser representados:
I. a comunidade, pelas entidades representativas e

qualquer segmento societrio;
II. a Cmara Municipal, pelos seus membros no Conselho

de Desenvolvimento Urbano, e atravs de suas comisses
permanentes;
III. o setor pblico, pelos rgos da administrao direta e

indireta municipal, estadual e federal.
169
Adiante, no Captulo I da Ordem Econmica e Social institui o
planejamento145 da funo determinante de promoo do
desenvolvimento econmico e social, que assegure a elevao do nvel
de vida e bem estar da populao, conciliando a liberdade de iniciativa
com os ditames da justia social, cabendo-lhe, entre outras indicaes:
assegurar o respeito propriedade privada e atribuio de funo social
da propriedade urbana; a defesa do meio ambiente e reduo das
desigualdades sociais.
Observa-se, portanto, que as diretrizes bsicas do gerenciamento

da Cidade encontram-se institucionalizadas e orientadas dentro dos
princpios democrticos de participao social e enfrentamento das
desigualdades, sendo omisso quanto a forma de regulamentao desta
participao (cf. Art. 80 da L.O.M.). Por outro lado, esta mesma Lei
confere ao rgo de planejamento fora poltica nas diretrizes
norteadoras das aes de governo, ao atribuir-lhe papel coordenador,
articulador e compatibilizador das aes setoriais s diretrizes gerais do
plano.
Por uma nova gesto democrtica: os

compromissos de campanha-93/96
O Governo Ldice da Mata empossado em janeiro de 1993, tinha

como base de compromisso da Frente que a elegeu146 a tarefa de "tornar
a cidade mais humana e mais igual". Isto eqivale dizer que o novo
executivo municipal teria como suas grandes metas: primeiro, uma
misso de honestidade voltada para a recuperao da dignidade do
poder pblico, meta esta que continha vrias dimenses: (i) no plano da
conjuntura nacional, movia-se dentro do contexto de moralizao das
instituies pblicas, altamente mobilizador das foras sociais em torno
do processo de impeachment do ento Presidente Collor; e (ii) no plano
local, definia uma linha divisria desta nova gesto com as experincias
passadas, fortemente comprometidas com o endividamento
irresponsvel da Cidade e a privatizao do espao pblico municipal.
Ou seja, voltava-se para o restabelecimento do espao pblico; (iii)
ainda, no plano do poder poltico da cidade, reforava o projeto de
autonomia da instncia executiva do municpio. Ou seja, des-
subalternizar-se da instncia de governo estadual, o que significava
retirar o mbito local do domnio das foras polticas que controlam o
Estado.
A segunda meta de compromisso da Frente, baseava-se na luta

para reduo das desigualdades social e econmica. A dimenso da
tica social da luta pela igualdade significava a um s tempo, de um
170
lado, a busca de superao da pobreza e da misria da maioria da

populao que habita a cidade de Salvador; e, de outro lado, implicava,
tambm, um apelo aos empresrios sensveis a investirem na criao de
importantes atividades econmicas, a exemplo do turismo, como
condio geradora de emprego e renda.
Com estas metas acordadas, o executivo reconverte os princpios

legais da Lei Orgnica dos Municpios em princpios da ao poltica.
Estas duas metas estratgicas, de reduo das desigualdades e

da aplicao da honestidade na Administrao Pblica, no entanto,
precisam contar com a mobilizao crescente das foras vivas da
Cidade, o que supunha a valorizao dos canais efetivos de colaborao
social em todos os nveis, de forma a tentar construir o consenso e a
legitimidade.
Contudo, com o prazo exguo de montagem do governo os

acordos unificados em torno desses trs elementos (combate s
desigualdades; honestidade e mobilizao social), no conseguiram
desdobrar-se em um programa detalhado de ao poltica, na fase que
antecedeu a posse; nem tampouco na definio de uma engenharia
institucional, articuladora das diferentes aes setoriais, de forma a
construir a adeso das diversas foras polticas e sociais de apoio em
torno de um programa global pactuado entre as diferentes faces
polticas e mais delimitador das aes estratgicas.
A opo foi a de definir grandes metas, entendendo que a prpria

dinmica conjuntural acabaria por definir prioridades.
Esta fase preparatria de governo reproduziu, em parte, a

experincia de elaborao do programa para o Governo de Waldir
Pires147, atravs da aglutinao de diversas contribuies de intelectuais
engajados no detalhamento e definio de polticas. No entanto, a
experincia preparatria no Municpio foi bastante mais reduzida e
menos orgnica, devido s exigncias do 2 turno da campanha;
existncia de importantes estudos elaborados no contexto do Governo
Waldir Pires; e a uma menor mobilizao social e poltica em torno dessa
eleio.
As dificuldades do lado da programao foram, no entanto,

parcialmente compensadas por um processo de transio civilizado, que
mesmo marcado por enormes diferenas polticas, permitiu um
acompanhamento da equipe do novo governo dos ltimos atos do
171
Prefeito anterior e um razovel conhecimento da mquina administrativa
municipal.
Frente s dificuldades preparatrias do programa de governo, a

funo planejamento no aparece como um componente poltico
estratgico das aes de governo. A 1 Mensagem da Prefeita
Cmara, em 01.03.93, revela em parte esta percepo mais restritiva, ao
referir-se aos obstculos ao Plano Diretor e a um planejamento de
carter mais estruturante para a cidade. Assim, ao apontar a
necessidade de um novo Plano Diretor para a cidade, dentro da
perspectiva de introduzir o planejamento como processo de articulao
de interesses socialmente legitimados, identifica o fator de esgotamento
das terras pblicas como obstculo s possibilidade de um planejamento
estrutural para a Cidade, dificultando o estabelecimento de programas de
habitao de baixo custo (PMS, 1993:21). Esta percepo equivocada
quanto funo do planejamento urbano ter reflexos quanto
capacidade de legitimao frente populao j que a gesto da Cidade
implica em intervenes decisivas sobre o espao fsico da Cidade.
172
CAPTULO 6
CONSENSO RELATIVO E ACORDO

MNIMO: A DIFCIL RELAO ENTRE
ECONOMIA, SOCIEDADE E POLTICA
NAS SOCIEDADES CONTEMPORNEAS
Os parmetros institucionais da luta contra as

desigualdades
O
novo quadro de regulao das aes estatais e de fortalecimento
do poder local, resultante dos ajustes institucionais de 1988,
envolve, portanto, questes relativas aos padres de
coordenao e cooperao entre atores sociais (Melo, 1996) bem como
o conhecimento das condies que garantam um Estado eficiente.
Estes princpios ampliam as preocupaes estritamente

econmicas da ao estatal para uma perspectiva mais abrangente, que
engloba, fundamentalmente, o padro das relaes sociais e polticas.
Este captulo prope-se, ento, a analisar os limites e alcances

dos dispositivos de intermediao implantados no contexto de 93/96,
observando as dimenses de democratizao; descentralizao;
inovao e eficincia de alguns programas implantados, como indicativos
da "governana" concluindo por apresentar os efeitos na formao de
um modelo de regulao micro social implantado. Isto supe:
(i) recuperar, inicialmente, os parmetros institucionais da

principal meta de combate s desigualdades;
(ii) analisar os mecanismos de devoluo real de poder.
A Estratgia de Reduo das Desigualdades: entre

a normatividade e a inverso das prioridades
A Reduo das Desigualdades e Valorizao da

Cidadania como princpios normativos
O Plano Estratgico da Administrao Municipal, implantado no

governo Ldice, constituiu-se na base que disps sobre o modo de
interveno do governo municipal no cumprimento da meta prioritria de
reduo das desigualdades sociais e econmicas, para esta gesto.
Em linhas gerais ele previa a implantao de programas de

desenvolvimento de novas oportunidades para os segmentos menos
favorecidos da populao, com nfase na incluso social das classes
populares e na democratizao dos processos decisrios. Efetivamente,
as diretrizes prioritrias dessa meta envolvem a execuo do:
Desenvolvimento de programas integrados nas reas de

saneamento, transporte, limpeza, sade e educao dirigidos
aos estratos populares carentes;
Criao de oportunidades econmicas que gerem

emprego e renda como elemento permanente essencial das
atividades e intervenes da Prefeitura;
Estabelecimento de canais e instrumentos de

participao popular na definio de prioridades e na gesto dos
recursos pblicos atravs das administraes regionais;
Valorizao da pluralidade cultural, do patrimnio

arquitetnico e urbanstico de Salvador como requisitos
fundamentais do desenvolvimento do turismo e da economia do
municpio;
174
Melhoria da qualidade dos servios prestados

populao como instrumento para democratizar a utilizao dos
benefcios e oportunidades oferecidos pelo poder municipal;
Preservao do meio ambiente como elemento para

assegurar a qualidade de vida do cidado de Salvador, com
aes voltadas para o equilbrio ecolgico, a preservao da
natureza, o controle da poluio, a conservao do patrimnio
histrico/cultural e o desenvolvimento urbano equilibrado; alm
de outras aes de melhoria da prestao de servios; eficincia
do sistema tributrio e modernizao administrativa, ou seja
atividades-meio para a consecuo da meta mais ampla de
combate s desigualdades148."
Entendia que a luta pela reduo das desigualdades no significa

apenas uma opo pelos pobres da Cidade, pois "do lado dos ricos
onde esto os empregos e a renda e algumas importantes atividades
econmicas como o turismo149". Ela supe, tambm, a implantao de
programas de desenvolvimento, vez que prioridade no significa
exclusividade; faz, ento, um apelo aos empresrios a uma saudvel
parceria com a Cidade, compreendendo o sentido tico e humano da luta
pela igualdade.
Do lado da democratizao da gesto municipal o Plano indicava

alguns instrumentos de participao e controle da populao ao nvel
programtico e operacional quais sejam: a implantao do programa de
descentralizao administrativa atravs das administraes regionais; a
implantao de Conselhos setoriais e as Audincias Pblicas semanais,
alm da Central direta de Atendimento 156, como veculos efetivos de
participao e comunicao direta do cidado com a mquina
administrativa. Procedia, portanto uma devoluo de poder para
"baixo" no sentido de implantar dispositivos coerentes com um "Estado
cidado".
A execuo deste programa de combate s desigualdades

envolvia, portanto, elementos bsicos de governana, como a abertura
da Prefeitura sociedade; a democratizao dos instrumentos decisrios
e a eficcia da gesto dentro de uma dimenso de justia social.
Alguns resultados da estratgia da igualdade e

novas arenas pblicas
175
Com base nas aes implementadas no governo, aplicando os
princpios da honestidade, da primazia do pblico sobre o privado, da
transparncia, da participao popular, da eficincia, da qualidade e da
inverso de prioridades, segundo a Mensagem da Prefeita Cmara de
Vereadores150, de 1996, pode-se apontar alguns resultados de polticas
dentro da dimenso da democracia com eficincia e justia social.
Estes resultados sugerem a reorientao desta gesto

basicamente para o fortalecimento de programas sociais na rea de
atendimento da criana e do adolescente, atravs da ao prioritria do
governo no plano social, que foi a "Cidade Me"; no fortalecimento das
aes de educao e sade, voltadas para o atendimento dos
segmentos mais pobres da populao e no combate desnutrio e
mortalidade infantil; na implantao de um programa de obras em bairros
perifricos voltados para a recuperao de ruas e de saneamento,
permitindo a extenso do acesso da limpeza urbana nestas reas, at
ento desassistidas; e a melhoria do transporte urbano dos
trabalhadores, eliminando o desconforto e diminuindo o tempo de
percurso dos trabalhadores originrios de vrios bairros populares151. A
cumpriram papis fundamentais os dispositivos institucionais de carter
constitucional de repasse das verbas.
Esta estratgia baseou-se numa opo clara de oferta de bens e

servios s populaes mais necessitadas da cidade, encaminhadas
atravs de mecanismos decisrios participativos:
(i) da dinamizao efetiva de uma micro-rede solidria de

apoio comunitrio, desenvolvida atravs da criao e ativao de
inmeros Conselhos, situados nos diferentes bairros da cidade,
como os Conselhos Escolares e os Conselhos de Participao
da Comunidade na gesto dos recursos das Escolas Municipais;
os Conselhos de Sade; os Conselhos Regionais vinculados s
Administraes Regionais; as diferentes Comisses implantadas
para o desenvolvimento de programas comunitrios e de
urbanizao de bairros populares;
(ii) da realizao de vrias parcerias com agentes e

organizaes de apoio comunitrio. Em sua maior parte estas
parcerias comunitrias no envolveram grandes recursos
financeiros e o seu retorno econmico no mensurvel
diretamente, ainda que seu impacto social tenha alguma
relevncia quanto melhoria das condies de vida das
populaes beneficiadas, mesmo reconhecendo-se o mbito
restrito de suas aes, o impacto poltico limitado ao universo
176
local atingido152 e os riscos de assimilao e reforo das velhas

prticas clientelistas.
(iii) no desenvolvimento do oramento participativo,

atravs do qual iniciou-se um processo regionalizado de
participao e distribuio de recursos, operando-se o
levantamento das necessidades bsicas da populao e a
escolha partilhada das opes prioritrias das aes regionais.
Este procedimento, no entanto, restringe-se aos universos

circunscritos das ARs, sem abrir-se ao cotejamento mais amplo pela
populao, entre projetos/regies de gesto da Prefeitura, o que lhes
permitiria talvez vivenciar uma dimenso mais universalizante da poltica
urbana, capaz de ir alm do somatrio de esforos e de fazer frente
fragmentao das aes.
Estes limites podem dificultar o exerccio da eqidade, impedindo

as operaes de comparabilidade e a hierarquizao entre programas,
pelas quais procede-se realmente a inverso das prioridades.
Efetivamente, um dos aspectos cruciais no plano do combate s

desigualdades, situou-se na falta de programas efetivos de
desenvolvimento econmico, geradores de emprego e renda e de
articulao entre a rea social e econmica. Esta dimenso estrutural de
poltica, que extrapola a competncia exclusiva do municpio, mas requer
uma ao articulada com o Estado, a Unio e os diferentes agentes
econmicos, acaba por restringir a eficcia de muitos programas
implementados e com resultados reconhecidamente exitosos no campo
das polticas sociais, vez que a falta de colocao no universo do
trabalho, reverte as expectativas de mdio e longo prazos e os avanos
construdos no plano dessas polticas sociais.
No mbito da formao de emprego e renda, na impossibilidade

de implementar outros projetos elaborados a Prefeitura restringiu-se
poltica de no represso ao comrcio informal, liberalizando o pequeno
comrcio, o que resultou num incremento do emprego de 93 para 96 de
15,83% para 16,30% no setor de comrcio e de 54,70% em 1993 para
56,19% em janeiro de 1996 no setor de servios (Tabela 9). No entanto,
este pequeno crescimento se faz nos setores do trabalho por conta
prpria e ou empregos sem carteira, ou seja, na informalidade da
economia, provavelmente tambm condicionado pelo programa de
Profissionalizao do Carnaval.
177
Esta poltica de insero por ausncia (falta de projeto mais amplo
de desenvolvimento regional) ou pelo respeito e no represso
pobreza e ao setor informal, estaria condicionando a posio
diferenciada e favorvel da regio Metropolitana de Salvador no perodo
94/96, que se expressou numa curva de reduo da pobreza, enquanto
as demais RM apresentavam uma curva ascendente? (Ver Grficos 22 e
23).
Tabela 9
Taxa de emprego RMS - Regio Metropolitana de
Salvador
Fonte: IBGE - PME - Pesquisa Mensal de: ECC - Emprego

com carteira; ESC - Emprego sem; CP - Conta prpria;
ER Empregadores.
178
Grfico 22
Curva de Reduo da Pobreza como Insuficincia de

Renda Regies Metropolitanas Brasil
1994/1996
Fonte: Clculos IVO, Anete realizados a partir da Tabela

apresentada por ROCHA, Snia (1996).
179
Grfico 23
Percentual de pessoas que ultrapassam a linha de

pobreza Regio Metropolitana - Brasil
1994/1996
Fonte: Clculos IVO, Anete realizados a partir da Tabela

apresentada por ROCHA, Snia (1996). ROCHA, Snia,
1996. "Renda e Pobreza: os impactos do Plano Real" in:
Revista ABEP, (So Paulo), v.13, n. 2, jul/dez, pp 117-133.
*DIF. I - 94/95 - impacto do Plano Real sobre a renda. **
DIF. II - 94/96 - impacto de polticas locais sobre a renda.
Efetivamente os efeitos do estruturais do Plano Real tm maior

impacto estrutural no 1 ano de sua instalao (94-95). Este apresentou
um declnio da pobreza para o conjunto do Pas, processo que foi
retomado no ano seguinte. Ou seja, a partir de 1996 observa-se um novo
ciclo de ampliao da pobreza no conjunto das regies metropolitanas
do Pas, exceo de Salvador e de Recife. Salvador com ndices
maiores de declnio da pobreza que Recife.
Estariam, o esforo das polticas sociais locais, combinadas uma

poltica no repressiva ao comrcio informal, respondendo por este
180
resultado efetivo de redistribuio de renda, ainda que em condies de

precariedade e desordem sobre o espao urbano e, portanto, com
efeitos deslegitimadores? At que ponto a eficincia implementada no
uso dos recursos pblicos, especialmente nas polticas de sade
municipais e na focalizao dos programas de assistncia criana e ao
adolescente estariam condicionando a tendncia diferenciada de
reduo da pobreza em Salvador no perodo, no que pese os crescentes
ndices do desemprego?
A ao por ausncia de polticas de emprego e renda parece ter

resultado na ampliao da ocupao e postos de trabalho informal no
perodo. Indicadores apresentados por Borges e Franco, 1999:85/86, em
relao aos dados de out. 97153, apresentados no captulo IV, indicam
que a Regio Metropolitana de Salvador apresenta as mais baixas taxas
de formalizao das empresas informais; o mais alto percentual das
empresas informais em vias pblicas e baixo nvel quanto formao do
valor mdio de receita do setor de trabalho por conta prpria, enquanto,
por exemplo, a Regio Metropolitana de Porto Alegre apresenta um
comportamento completamente inverso, de alta taxa de formalizao e
nvel de renda do setor.
Verifica-se, portanto, que o esforo da incluso, realizada pelas

iniciativas de apoio local e solidrias, propostas por essa reengenharia
que desloca o conflito para as estruturas primrias de carter
comunitrio esto operando em condies de vulnerabilidade e excluso
estrutural que desmantela a antiga base de sustentao dos direitos
cidadania, porque integra em condies de no acesso postos de
qualidade, mas apenas em ocupaes desprotegidas do trabalho por
conta-prpria, como estratgia de reproduo e sobrevivncia. Que
efeitos essa matriz societria do trabalho tem sobre a poltica?
E, ainda, qual a capacidade dessas estruturas locais submetidas

historicamente a um processo de organizao/desorganizao de
responderem efetivamente s condies de insero, j que no se
estruturam com base em direitos institudos do trabalho? E, do lado da
poltica, dependendo, permanentemente, da fora de negociao,
competitividade e inovao dos prprios agentes, num contexto que
tambm refora privilgios, aprofunda a segregao, e estimula
caciquismos locais, entre outras aes predatrias, dado o controle das
foras sociais ligadas ao velho clientelismo?
A Natureza do Universo das Convenes

Partilhadas: a formao de um novo espao pblico
181
Analisando as experincias inovadoras implantadas durante o
governo da Frente Democrtica de 93/96, em Salvador, observa-se que
a gesto atuou efetivamente na expanso dos espaos de participao
social de diversas naturezas e segundo diferentes objetivos,
desenvolvendo canais de intermediao entre diferentes grupos e os
associando tomada de deciso sobre projetos especficos, alm de
integr-los em programas e operaes instauradas pelo executivo
municipal. A formao e estimulao desses espaos pblicos apoiou-se
em lgicas distintas que vo desde polticas especficas de justia social,
atuando em projetos de insero social de jovens e crianas, como o
Programa Cidade Me154; at projetos de grande impacto de produo
cultural, voltado para o desenvolvimento econmico, como o Carnaval e
a macro-interveno no Parque Atlntico. O modelo acentuou a
articulao de mecanismos extra-econmicos e materiais, na produo
de bens e servios, associando a estas formas, elementos essenciais da
governana, como os processos de aprendizagem, inovao e a
descentralizao.
Pode-se afirmar que esta nova dinmica instaurou-se,

fundamentalmente, por um universo de convenes que permitiram aos
agentes encontrar quadros de ao comuns onde trabalham, trocam e
produzem. Para qualificar as interdependncias polticas, entre as
diferentes experincias, observa-se que cada uma delas integra
diferentes modos de coordenao das aes implementadas155, quanto
as valores e tipos de atores que nelas participam.
Assim, algumas enfatizam uma regulao de carter primrio e

interpessoal, que envolve a dimenso de proximidade ou de
aglomerao territorial, a exemplo dos diversos Conselhos Tutoriais
descentralizados que atuam diretamente na comunidade, e as parcerias
comunitrias para a implementao das pequenas obras. A observa-se
uma interdependncia social maior, baseada na confiana, nos conceitos
pessoais sobre os agentes e na partilha de valores. Tambm a
instauram-se os maiores riscos de reconverso dessas prticas
democrticas em prticas clientelistas de favores pessoais.
Do outro lado, encontra-se um modelo que, mesmo partindo de

uma base identitria de carter comunitrio, estrutura-se a partir de uma
lgica mercantil, onde prevalece um comportamento racional e calculista
sobre dividendos econmicos, menos permeado por uma ideologizao
poltica e determinado pela lgica competitiva do mercado urbano. o
exemplo do Carnaval e da parceria entre a Prefeitura e o setor
empresarial, na rea da construo civil e de grandes Shoppings
Centers, como o projeto do Parque Atlntico.
182
Ademais, observam-se tambm aes mais orientadas por regras

ticas, como o Plano Diretor e/ou mtodos de validao cientfica e
formao de um espao de gesto pblica paticipativo, como o caso do
Oramento Participativo. Estas experincias baseiam-se em avaliaes e
julgamentos de carter moral e normativo, menos mobilizadores e
extremamente politizados (como o PDDU) vez que incidem sobre um
projeto de cidade, de seus usos e na forma de distribuio dos bens e
servios pblicos segundo segmentos e atores diferenciados: os grandes
investimentos do capital imobilirio ou os espaos de moradia e servios
para o conjunto dos trabalhadores urbanos. O carter necessariamente
politizado da esfera do urbano dificulta a sua implementao, exigindo
capacidade poltica e atores locais fortes e organizados para
implementar projetos alternativos comprometidos com a democratizao
da cidade e o enfrentamento das desigualdades.
Efetivamente, a implantao de dispositivos regulatrios, definindo

direitos e deveres de ordem geral, implica em perda relativa de
benefcios de cada um dos segmentos sociais em favor da ordem
pblica, coloca os agentes em competio frente aos dispositivos
institucionais, o que supe um esforo de negociao continuada do
executivo frente perspectivas polticas nem sempre convergentes, e
mesmo opostas, dos diversos setores sociais.
Como mostra Saez (1995) estas diferentes modalidades de

cooperao apresentadas, que estruturam os modos de cooperao e de
solidariedade entre agentes, permitindo ou no maior eficcia basearam-
se, internamente, no estabelecimento de convenes de equivalncia156
ou aes compensatrias, restritas aos universos especficos dos
projetos, realizadas por diversas instncias de mediao os conselhos
de concertao entre agentes as parcerias e as comisses alm de
mecanismos de democratizao, que envolvem processos de
participao nos mbitos decisrios, a formalizao de espaos
representativos em condies de eqidade e a gesto da
interculturalidade.
Estas convenes aturam dentro dos princpios da oportunidade;

da prevalncia do interesse pblico; da justia social ou da eficincia e
eficcia administrativa, produzindo civilidades que gradativamente
podero vir a contribuir para a consolidao de uma nova ordem pblica.
No entanto, a mediao supe a confiana, pela qual os agentes

se reconhecem e se identificam, garantindo as intenes do outro, e, por
esta via, legitimando as aes.Supe um grau de coeso interna na
183
equipe de governo; apoio de partidos fortes ou de uma maioria no
legislativo, efetivamente ou organicamente comprometivo com o projeto.
Baseia-se, portanto, numa cultura de compromisso centrada na

existncia de um acordo poltico e cvico em torno de um programa de
ao inovador e alternativo, no qual a eqidade pode ser mais uma
possibilidade que uma condio de consentimento ordem instituda.
Portanto, o consentimento depende de fatores externos que se

originam na natureza das relaes polticas e sociais estabelecidas no
universo das relaes entre agentes polticos e elites empresariais,
legitimando as aes; como tambm da natureza dos objetivos e
alcances dessas polticas, alm do grau de impacto e de dividendos
polticos ou econmicos que elas possam produzir.
O consenso relativo e os acordos mnimos
Frente ao quadro de dificuldades estruturais na ordem econmica

e ao contexto particularmente radicalizado de conflito entre as instncias
polticas intergovernamentais, e, ainda a falta de um projeto de
desenvolvimento aglutinador das foras da esquerda, a gesto da frente
democrtica constituiu um modelo hbrido de gesto que combinou
centralismo nas decises e pulverizao da participao nas pontas do
sistema, substituindo formas pactuadas de coalizo de carter mais
amplo, por uma opo que privilegiou universos de convenes
unilaterais, que facultam formas partilhadas de interagir e de cooperar
com agentes sociais, no mbito de uma fragmentao da ao poltica,
orientada por um sentido mais pragmtico de oportunidade das relaes
contratuais e dos projetos, voltadas para a obteno de resultados
exitosos de pequenos projetos e programas, exemplo da natureza dos
Planos estratgicos.
Esta estratgia refletiu a necessidade de:
(i) reforo da liderana da nova Prefeita, diminuindo os

efeitos possveis do moral hazard157 frente s inmeras
dificuldades do governo, no plano poltico e financeiro;
(ii) criar maior eficincia da mquina atravs da

instaurao de uma racionalidade instituda por critrios de
mrito e produtividade: Programa de Qualidade Total;
informatizao da mquina administrativa; implantao de
184
pontuao do Oramento Participativo; melhoria e padronizao

de procedimentos; eliminao de personalismos, entre outros;
(iii) promoo de um "accountability"158 baseado na

implantao de mecanismos que revertam o processo de
isolamento da PMS e produzissem algum resultado em termos
de tornar governo e sociedade responsveis por suas aes: as
parcerias; a mediao dos Conselhos; a democratizao de
processos via participao e eleies diretas (a exemplo da rede
municipal de ensino).
O conjunto desses mecanismos, no entanto, produz um consenso

relativo159 na forma da:
(i) obteno de solidariedades e acordos parciais e

diretos, resultantes de uma micro-regulao com esferas
particulares do tecido social: empresrios interessados;
Movimentos de Bairros; Movimentos sindicais e outros por
cidadania;
(ii) evitar confrontos diretos com agentes polticos e

setores sociais;
(iii) deslocar o lugar do conflito para a instncia externa,

ou seja, para a oposio com o governo estadual;
(vi) construir solidariedades mais amplas, fora do espao

local e nacional, particularmente com organizaes
internacionais;
(v) tecnificar e despolitizar alguns processo polticos

(descentralizao, planejamento estratgico).
Esta estratgia de evitar riscos maiores e deslocar os espaos da

poltica para espaos tcnicos e da regulamentao e modernizao
interna tem efeito despolitizador, possibilitando a emergncia de prticas
predatrias que despolitizam e reduzem a pauta da poltica urbana
conservao da cidade e a eficcia dos instrumentos participativos
apenas s micro arenas de sua execuo com riscos de captura pelos
agentes locais clientelistas.
importante que se considere, ainda, alguns fatores estruturais

que dizem respeito estruturao do espao urbano, que, no caso de
185
Salvador, dificultam a externalizao das aes e limitam a legitimidade
poltica.
Assim que, a localizao e distribuio dos servios prestados

pelo municpio no mbito do territrio da cidade, diferenciando o acesso
aos bens e servios pblicos por contingentes sociais da populao,
impede uma maior externalizao e percepo das polticas sociais
municipalizadas pela populao em geral, e, especialmente, por setores
da classe mdia formadores de opinio.
Disto decorre um fator no menos negligencivel quanto a

legitimao poltica mais ampla. De fato projetos de grande impacto,
localizados em eixos virios perifricos no so percebidos e
incorporados como ganhos pelo conjunto da populao urbana,
especialmente pelos estratos mdios e elitizados da populao. Assim,
por exemplo, no que pese a absoluta e reconhecida prioridade das aes
de reurbanizao de novos bairros populares, de ocupao recente
irregular, estas intervenes no aparecem como realizao para o
conjunto da Cidade.
Do mesmo modo, a localizao das unidades de prestao de

servios de sade e educao, que integram as aes das polticas
sociais de responsabilidade municipal, como as aes de Sade, as
Unidades de Ensino e os Programas de Criana e Adolescente
beneficiam mais particularmente uma populao residente de reas
perifricas da cidade, dificultando a externalidade dessas polticas.
Por outro lado, as competncias sociais relativas ampliao da

base de participao e engajamento social, e os conseqentes ganhos
de uma educao para a cidadania no so imediatamente revelados
nem contabilizadas como ganhos polticos, vez que se inscrevem numa
dimenso temporal, tica e moral, nem sempre percebida e reconhecida
como "resultados", variando sua avaliao e crtica poltica segundo as
posies e ideolgicas de diversos setores, nem sempre convergentes.
O conjunto desses fatores aliados limitao financeira e ao

pragmatismo poltico da mdia acabaram por aprofundar as dificuldades
de um consenso citadino ampliado frente s aes do governo municipal,
dissociando poder local e sociedade.
fundamental, portanto, considerar-se as diferentes formas,

visveis e invisveis, de interao dos agentes no espao pblico urbano,
as formas de produo de espaos autnomos e dos espaos de
mobilizao dos agentes atravs dos programas; o padro de
186
segmentao estruturada do tecido urbano, de forma a poder

compreender como se constrem os lugares do conflito e do acordo
poltico entre os diferentes atores sociais, no processo constante de
recomposio do governo da Cidade, entendendo que os avanos e
recuos, os conflitos e as cooperaes expressam a redefinio de um
processo democrtico inacabado, em construo.
Concluso: a poltica possvel
No plano cognitivo, a governana urbana, enquanto conceito

alternativo ao contexto da crise da ps-modernidade, exprime uma
vontade de harmonia conflitual do espao pblico onde, atravs da
cooperao e da parceria, os conflitos encontrariam seu lugar e as
contradies suas resolues. , portanto, um conceito eminentemente
normativo, que inscreve-se numa razo moral.
O elemento crtico fundamental dessas polticas, portanto,

segundo a tica da governana, situa-se na qualidade da relao e dos
processos de comunicao e cooperao que se estabelecem entre os
distintos atores, especificamente do governo e da sociedade, ou seja, no
plano do poltico e do social. A eficcia depende da fora desses agentes
sociais envolvidos. Processos que ao convergirem cumulativamente
entre os interesses parciais dos doversos atores articulados fossem
capazes de gerar resultados eficazes, desde que submetidos a critrios
de universabilidade definidos em arenas mais amplas de definio,
gerenciamento e superviso das polticas, construindo possibilidades e
projetos em mbitos regionais mais amplos.
A nova produtividade inserida nestes postulados tem, portanto,

um carter essencialmente relacional e societal, dependendo, ento, dos
vnculos tecidos (enquanto relaes sociais e polticas) em torno de
operaes e projetos, do grau se insero da populao aos direitos de
cidadania e do padro das relaes histricas de poder poltico, que
estruturam as sociedades locais. Neste plano, a cultura poltica local e os
movimentos identitrios e sociais constituem-se como foras capazes de
construir projetos de insero inovadores ao nvel local, como o papel
dos movimentos de resgate da identidade afro-brasileira, na formao da
baianidade, de uma identidade local/regional.
Estes novos postulados de gesto, tambm dependem, para

serem eficazes das estruturas institucionais preexistentes e do padro de
articulao entre as estruturas polticas e institucionais. Ou seja, do grau
de eficcia dos instrumentos tecnocrticos e de sua impermeabilidade
aos interesses particulares e individuais de grupos. Para tanto, supe
187
alguns mecanismos de controle social: aqueles determinados pela
superviso e acompanhamento do legislativo; aquele que subordina as
aes particulares e setoriais do executivo a escolhas e mecanismos
operativos mais universais: participao em Conselhos; transparncia
nos processos de deciso, formao de grandes arenas pblicas
decisrias; e, finalmente, aqueles derivados do acompanhamento
continuado da populao na produo das polticas, seja pelas
estruturas internas participativas, seja por uma opinio pblica bem
informada e combativa.
Ademais, no caso das sociedades latino-americanas, estes novos

dispositivos no podem deixar de considerar a histrica estrutura de
desigualdades, cujos indicadores revelam tendncia de agravamento,
dados os processos de crescente vulnerabilidade das relaes de
trabalho. Da porque as estruturas participativas e as arenas criadas no
podem ser autnomas, mas articuladas mediao das polticas
econmicas de gerao de renda e mediao jurdica da estrutura do
Direito institudo, mediaes que ao se constituirem em parmetros de
polticas de enfrentamento das desigualdades permitiriam a capacitao
dos cidados de avaliarem e valorizarem seus interesses pessoais num
contexto mais global do interesse pblico e num quadro de polticas de
insero social associadas ao trabalho e aos direitos cidados. Ao
contrrio, as experincias atomizadas, no entanto, no estimulam o
accountability.
O carter de incerteza e de riscos elevados, que caracterizou o

governo da cidade de Salvador entre 1993/96, teve efeitos adversos em
tudo que envolveu pactuao de compromissos. O ambiente de crise
inibiu operaes de longo prazo que envolvessem maturao,
restringindo-se mais ao solidria de agentes polticos e sociais nas
arenas restritas e atomizadas dos Conselhos; das comisses.
Ou seja, neste contexto, a Prefeitura reorientou sua ao para

polticas "horizontais e minimalistas" de carter restrito. Na
impossibilidade de construir pactos sociais mais amplos e evitando
expor-se na esfera poltica externa, j caracterizada por um embate
poltico radical, predominou o recurso s negociaes parciais; a nfase
setorial; a priorizao da melhoria das estruturas internas, como tticas
de defesa quanto aos riscos polticos. Assim, os modelos e sistemas; a
capacitao interna, acabaram construindo as "certezas lgicas",
substituindo a poltica frgil e imperfeita.
Desta forma, num contexto problemtico ao extremo, a nfase nos

programas setoriais e menos politizados podem adquirir a virtude da
188
segurana e construir um relativo fator de xito, particularmente dentro

da poltica urbana de mercado160, mas esto longe de encaminhar uma
soluo mais ampla crise urbana161. As opes do Planejamento
Estratgico permite gerar parcialmente condies de eficcia e senso de
oportunidade mas se no atrelado a um Plano de Desenvolvimento
Urbano pactuado entre os atores tem grau de eficcia reduzido.
As bases criadas ainda que signifiquem uma real mudana no

resgate do espao pblico e quanto ordenao das bases institucionais
para um projeto democrtico foram ainda frgeis, no sendo capazes de
criar a cumplicidade social ampliada, nem com um projeto democrtico,
nem com uma cidade mais igual, no que pese as melhorias na reduo
da pobreza na Regio Metropolitana de Salvador no perodo de 94/96
(Grfico 23). A Regio Metropolitana de Salvador teve um incremento do
nmero de pessoas que ultrapassaram a linha da pobreza, nesse
perodo, de 17,7%, refletindo-se numa curva descendente da pobreza na
RMS, diferentemente das demais RMs, que retomaram o crescimento da
pobreza no perodo 95/96. Recife, como Salvador, tambm observou
uma pequena queda do contingente de pobres.Esta reduo do
contingente de pobres em Salvador revela que apesar da questo
redistributiva localizar-se em polticas estruturais de mbito nacional e
federal, algumas aes de polticas locais podem resultar na melhoria
das condies de vida e reproduo dos cidados.
A eficcia da implantao de polticas sociais de cunho

universalista, como os programas de sade, associada poltica
focalizada de apoio criana e ao adolescente em situao de risco; a
deciso de no reprimir o comrcio de rua e o programa de
profissionalizao do carnaval talvez tenham se constituido nos fatores
determinantes desta leve melhoria das condies de ocupao e renda
dos mais pobres, num ambiente de precarizao ampliada e de caos
urbano.
Assim, o exemplo de Salvador ilustra, pelo revs, a importncia da

consolidao dos partidos e atores polticos para a construo de
projetos polticos de desenvolvimento, capazes de criar um regime de
legitimidade poltica e de implantao de instrumentos de governana
democrtica. A democracia vivida atravs de movimentos nem sempre
claros quanto ao seu perfil identitrio. No entanto, o nico regime que
organiza e institucionaliza o consentimento popular, sem o que a
legitimidade perece.
No plano institucional persistem problemas mal resolvidos ou

ainda no encaminhados de construo partidria, no Brasil, que limita o
189
xito das experincias de governana urbana democrtica. Como afirma
Wefford (1998), os partidos funcionam mais como legendas eleitorais do
que como estruturas com capacidade de agregar demandas e definir
polticas governamentais. No caso das esquerdas so pequenos partidos
com pouca experincia de formar governo e que, portanto, no
acumularam ainda experincias histricas de responsabilidade de
Estado. Os casos em que estas experincias tm podido ter
continuidade tm revelado xito crescente e instalado capacidade de
mando alternativo, como no caso do Partido dos trabalhadores, em Porto
Alegre. Mas preciso reconhecer-se que necessitamos de tempo para a
formao de uma histria local combativa de tradio cultural mais
republicana e trabalhista. Os resultados da ltima eleio para a
Prefeitura apontaram resultados animadores, no sentido de apresentar
no mbito nacional e tambm local ndices expressivos de Partidos de
esquerda no comando das Prefeituras.
O tema da construo da governana da perspectiva democrtica,

conforme definido na primeira parte deste livro, supe a implantao de
um modelo institucional que implica na democracia social e poltica,
portanto, no acesso cidadania como condio de superao das
desigualdades. Supe, portanto, polticas mais amplas de carter
redistributivo e geradoraas de renda e estas dependem do projeto
poltico para a Nao. Haver sempre segundo os partidos, os interesses
e as classes diferentes concepes sobre quais devam ser as
prioridades, como devem ser realizadas e quem se beneficia delas. A
questo pois de analisar que projeto est se delineando e a qualidade
e natureza das arbitragens que atuam no mbito dessas arenas pblicas
microregulatrias. Esta nova regulao, portanto, envolve o conflito cuja
resoluo implica regras de pactuadas a partir de uma razo prtica e de
uma ao poltica possvel.
A adoo deste conceito mediador da governana urbana

democrtica, que se diz inovador (com todos os limites que apontamos
na primeira parte desse trabalho), permitiria reintroduzir o cidado e a
sociedade num esforo de conquista coletiva, encaminhando
efetivamente as dificuldades de gesto do "urbano" no contexto atual?
Tomando esta questo como ponto de partida e considerando-a a

partir de experincias empricas concretas, poderamos levantar o que
de positivo ou negativo se poderia observar dessa retrica.
preciso reconhecer que a governana, vista enquanto poder

efetivo, prtica de negociao e acordo (e no como mito que institui um
imaginrio da coerncia e da coeso), tem em si mesma uma certa
190
virtude de atuar como princpio afirmativo de polticas possveis a serem

pactuadas na prtica dos interesses divergentes dos agentes. Estas
prticas podem produzir, de alguma forma, alguns resultados positivos e,
em certa casos at melhorar as condies de acesso aos servios
pblicos. No entanto, podem tambm recair em contradies perigosas,
que exigem prudncia no uso dessa noo e prticas inerentes.
Atravs de um modelo que combina flexibilidade excessiva e

acordos minimalistas ela perde em intercomunicao, que no plano da
poltica induz muitas vezes a resultados no desejados.
De modo geral poderamos apontar alguns cenrios de

dificuldades e riscos na aplicao dessa noo:
1. enclave - com nfase na particularizao e segregao,

ausncia de universalizao e reforo individualizao, no que
pesem os esforos cooperativos e solidrios parciais; ou seja, j
num tecido urbano altamente segregado, as aes de
governana se no apoiadas num projeto de integrao socio-
espacial pode aprofundar ainda mais a segregao social.
2. tecnificao do poltico - a fragilidade institucional das

estruturas municipais poderia conduzir uma despolitizao e
desqualificao das aes pblicas em benefcio de uma nfase
sobre procedimentos e modelos e formalizao de mediaes
diretas, com enfraquecimento conseqente das esferas clssicas
de representao parlamentar e dos partidos; e no mbito
institucional da ao social, com nfase em polticas focalizadas,
parciais e compensatrias em detrimento de aes estruturais
mais amplas redistributivas. Compromete, portanto, o postulado
da justia social, transformando-o na assist6encia aos pobres,
como ao final do sculo XIX.
3. nfase do comunitarismo, da solidariedade e

participao social e poltica, descolado de um projeto de
desenvolvimento mais amplo, transforma as arenas pblicas
criadas em benefcios em si mesmas, ou seja, em espaos
vazios destitudos da capacidade de mediao entre as
estruturas sociais porque descolado de polticas estruturais de
insero, dos direitos sociais e civis, podendo, por esta razo ser
capturado pelos interesses particularizados de atores polticos
fortes, autoritrios, personalistas ou clientelistas; ou por
interesses econmicos poderosos, no caso das parcerias com
empresariado, subordinando os interesses pblicos maiores
191
uma estrutura de privilgios, alguns legtimos na esfera
individual, mas incompatveis com um projeto de democratizao
e prevalncia do interesse pblico.
192
CAPTULO 7
RECONVERSO POLTICA E
SIMBLICA NO PLANO DO GOVERNO
LOCAL
As estratgias de bloqueio da oposio e a ao

das figuraes simblicas
O
carter da relao poltica entre a oposio e o grupo poltico
hegemnico na Bahia no de embate na afirmao de um
projeto poltico diversificado mas de intolerncia e confronto
explcito, na orientao dos grupos dominantes. No plano da relao
conflituada entre a Prefeitura e o grupo hegemnico (com efetivo
controle sob as instncias estadual e, desde 1995, da federal) foi
desenvolvida uma estratgia de bloqueio poltico ao governo da Cidade,
em torno de um conjunto de aes polticas, mediticas e jurdicas
articuladas: (i) primeiro, atravs de um cerco da mdia, comandado pelo
canal de maior audincia pblica local, associada rede Globo. Este
cerco se caracterizava pela apresentao continuada de "problemas
no-resolvidos" da Cidade em contraposio uma positividade e
substituio das aes do governo estadual, qualificando uma
inoperncia e incompetncia da Prefeitura; (ii) atravs da instaurao de
uma espcie de "governo paralelo" exercido nas reas de competncia
administrativa do municpio, legitimadas pela ao das polticas
estaduais metropolitanas; (iii) atravs do no repasse de quaisquer
recursos negociados para o governo municipal, seno aqueles
vinculados do Fundo de Participao dos Municpios; (iv) pela
superposio de aes de infraestrutura, nas mesmas rea de obras
realizadas, externalizando uma situao de caos urbano, gerando o
desconforto e a insatisfao popular; (v) atravs de bloqueio judicial
cobrana de impostos ( exemplo da taxa de iluminao) e, ao final da
gesto, das contas municipais, inviabilizando o encerrramento dos
compromissos do governo, inclusive da folha de pagamento aos
funcionrios e aos prestadores de servio. Ou seja, criando no
imaginrio popular e sobre o espao pblico de circulao e vivncia, o
sentimento deliberado de desmando, abandono, incompetncia e
insegurana, ou seja, atuado no espao simblico daquilo que constitui a
base de organizao da vida do citadino e do cidado.
Esta estratgia de bloqueio constri uma imagem da Prefeitura

como "ausente e inoperante" ao tempo em que reafirma uma imagem da
instncia administrativa estadual percebida como "eficiente, dinmica e
alternativa salvadora da Capital". No centro desta estratgia est uma
pedagogia poltica perversa e antidemocrtica que inculca junto aos
cidados da cidade, a idia de que s h um grupo capaz de realizar,
modernizar e construir uma alternativa moderna e eficaz para a Cidade.
E esta alternativa s possvel atravs da verticalizao das aes de
comando e subordinao do municpio ao controle do Estado, tendo no
comando a liderana hegemnica do PFL no Estado, do grupo carlista.
Ora, se a questo da modernidade e da poltica est fora da Prefeitura,
nas demais esferas intergovernamentais, e subordinada s relaes de
compromisso do seu lder maior com o seu povo; se a integrao est
condicionada a um "clientelismo por delegao"do lder, representante
do poder, como premiao da adeso no plano poltico (ou de castigo no
plano inverso), para que serviriam os instrumentos de participao
poltica, ou os benefcios da governana democrtica, numa estrutura
social fortemente controlada pelo grupo hegemnico no local, no Estado
e nas esferas nacionais?
Estas estratgias articuladas: cerco da mdia; governo paralelo e

bloqueio de verbas levam formao de uma opinio pblica negativa,
dificultando o consentimento e aprofundando o descrdito da populao
em geral sobre o projeto de gesto democrtica. Este sentimento faz
com que o critrio de governabilidade (ou seja, de subordinao poltica
e estrutural da Cidade instncia do governo do estado) passe ele
prprio a se constituir no eixo central da campanha sucessria de 1996
para Prefeito, reforando uma idia paradoxal, para no dizer mesmo
perigosa, de que a centralizao e o autoritarismo so recursos mais
eficazes, enquanto a democracia e a esquerda no pasam de
demagogia vez que no conseguem impor resultados eficazes, tratando-
se apenas de retricas.
A este raciocnio dissocia-se deliberadamente os resultados

xitosos em termos dos indicadores sociais, reforando uma viso da
poltica urbana despolitizada, restrita concesso do Estado para os
194
seus cidados, leais aos compromissos polticos com a elite no poder,

que dessa tica e nessa condio de subalternidade apenas, passariam
a ter acesso melhoria da infra estrutura urbana. No restam dvidas
quanto a importncia da infra estrutura de servios para o
desenvolvimento urbano, matriz da sociabilidade e civilidade urbanas,
mas estas devem estar suficientemente articuladas um projeto de
cidadania, de modo a poder priorizar o enfrentamento dos velhos
problemas de uma cidade to desigual e os imperativos de longo prazo
para o desenvolvimento das cidades, os quais supem condies de
competitividade e civilidade, longe de conviverem com um modelo
marcado pela excluso e altos ndices de pobreza. Ademais, se no plano
poltico a comunicao por meio da televiso, num mbito do controle
privado dos meios de comunicao suficiente e decisiva para construir
a legitimidade necessria reproduo poltica local, qual seria o
significado desses novos instrumentos de formao do espao pblico,
da tica dos conservadores?
A cidade rendida: "governabilidade" e

aprofundamento da pobreza (O contexto de 97/99)162
A reordenao das aes de governo local

(1997/98): reconverso institucional
Aqui apresentamos as principais prioridades e mudanas na

orientao geral da Prefeitura e nos programas especficos.,
evidentemente sem nos aproximarmos num exame mais aprofundado.
A campanha do novo prefeito, com mandato compreendido entre

97/2000, vinculado ao PFL, sob o comando do grupo hegemnico da
Bahia, centrava-se em torno de duas questes:
(i) a governabilidade da cidade, atravs da subordinao e

integrao do municpio ao projeto hegemnico do PFL,
articulando o municpio ao governo do Estado atravs do
controle e identidade ao mesmo grupo poltico, tambm
responsvel pela capacidade de governo no plano federal. Esta
a condio para o restabelecimento da "paz social" na cidade e a
recomposio do ordenamento urbano, ambos agredidos como
resultado das lutas polticas para o desmonte do projeto
democrtico sobre o local e o resgate concomitante desse
espao municipal ao controle das foras do PFL. Esta estratgia
contrape-se imagem construda e produzida do caos da
cidade, definida como "perda de autoridade poltica do
195
municpio" pelos governos anteriores. Por esta operao inverte-
se a posio entre determinantes e efeitos sobre o espao
urbano;
(ii) pelo resgate da capacidade de investimento na

estrutura fsica da cidade, conseguida atravs da articulao
poltica com as instncias de governo, Estadual e Federal e
instituies financeiras internacionais. Para acesso a esses
recursos as condies de empobrecimento da cidade joga papel
importante; e
(iii) pelo resgate do bem estar e da identidades socio-

culturais das classes populares, atravs, de uma lado, da
melhoria da infraestrutura urbana de lazer e urbanizao das
reas centrais do turismo; e, segundo, por um apelo s raizes
histrico-culturais da Bahia, enquanto bero fundante da cultura
brasileira, refundando a imagem urbana como cidade alegre,
histrica, limpa e ordenada.
Ou seja, a ao estratgica hegemnica, reorienta-se atravs de

uma operao de marketing urbano, de interveno sobre a imagem da
cidade e da distribuio de bens urbanos, unificando o senso cvico do
citadino a partir da imagem de cidade histrica, alegre e universal,
afirmando, nessa imagem, a sua ideologia principal:
"a ideologia dessa casa, a minha ideologia, a cidade de

Salvador", como diz o Prefeito no discurso de posse, em 1997163.
Isto significa, de um lado despolitizar a questo da diferena e das

desigualdades e deslocar a interveno sobre a rea da infra-estrutura
fsica, num projeto de modernizao e recuperao das reas fsicas
urbanas, especialmente as centrais como projeto articulador do interesse
ao mesmo tempo do citadino, como sujeito genrico (e, supostamente,
igual) e dos agentes externos do mercado, transformando a cidade num
bem de mercado para o turismo internacional. Atravs desta estratgia,
associada a um intenso e poderoso marketing televisivo, reconstri a
autoestima de ser "baiano"e do seu orgulho com a cidade.
O resgate da cidade sob o controle do grupo hegemnico no

Estado tem importncia estratgica, no contexto da nova regulao, seja
porque na cidades que se estabelece a relao direta dos governantes
com os cidados, seja pelo papel central de importncia que o governo
local tem adquirido com os novos paradigmas de governana local e de
desenvolvimento auto-sustentado; seja, ainda, pela importncia que as
196
agncias internacionais (B. Mundial e outras) do instncia local, e do

papel estratgico das cidades e metrpoles no mbito da competitividade
pelos investimentos, no espao da globalizao.
Este projeto consolida uma vivacidade urbana favorvel

dinmica dos investimentos econmicos e culturais dos grupos
internacionais, tornando-a uma cidade competitiva no mercado global.
Por outro lado, trazer a cidade de Salvador para o controle do

mesmo grupo que lidera o Estado, como espao privilegiado de sua ao
poltica afigura-se, da perspectiva deste grupo, como condio
fundamental de sua reproduo poltica, no contexto da globalizao e
de reforo institucional ao local. O dispositivo de "parceria", prprio da
governana, que representa formas flexveis e responsabilidades
partilhadas entre agentes pblicos e sociedade, transfigura-se, ento,
como subordinao do municpio ao governo estadual, velha estratgia
de hegemonia do grupo sobre a cidade. Aliam-se, assim, a essa
estratgia interesses de reproduo poltica interna aos interesses
maiores de reproduo do capital internacional.
Assim, o novo governo municipal retira a sua capacidade de

governo:
(i) do papel de liderana poltica do grupo liderado pelo

Presidente do Senado da Repblica, e das vantagens adicionais
que a articulao intergovernamental traz para as aes
concertadas das diversas instncias pblicas sobre o espao
fsico da capital, memo que em condies de subalternidade.
Neste sentido, procede-se uma reconverso do sentido e

do padro de interao interinstitucional entre governo e
municpio, que passa de governo paralelo, no quadro do
confronto, no sentido de anulao das aes do municpio,
constituindo-se em governo parceiro e solidrio entre as
instncias governamentais do estado e do municpio.
Reconvertem-se os sentidos atribudos de negatividade da ao
do Governo sobre o municpio de efeito negativo para efeito
positivo, como condio de "bom governo", capacidade de
realizao, qualidade de vida urbana, eficincia e
responsabilidade para com a cidade.
Explicando melhor, a sobreposio das intervenes

pblicas do governo estadual e municipal sobre o espao fsico
urbano, no contexto de 93/96 (gesto Ldice da Mata)
197
implementadas pela ao do chamado "governo paralelo" (aes
estaduais) confundiam as responsabilidades das instncias
governamentais, aparecendo como efeitos negativos e
incapacidade de gesto.
A superposio de aes de infraestrutura urbana,

naquele contexto, tinha sobre a vida do cidado um efeito
perverso, anulando os possveis benefcios resultantes das
intervenes fsicas realizados na malha urbana e viria (ex:.
reabertura de vias asfaltadas para colocao de rede eltrica ou
de gua, etc.) ou criava a imagem de caos administrativo e fsico
sob a responsabilidade do Municpio. Com essa operao
gerava-se no inconsciente popular a imagem de inoperncia e
incompetncia do Municpio. Por outro lado, ao substituir a
Prefeitura em aes de competncia municipal, como de limpeza
urbana, ao invs do repassar dos recursos que lhe permitiria
realizar estas tarefas num quadro de normalidade (como na 1
metade do governo), reafirmava uma competncia que no se
localizava no municpio mas no Estado.
(ii) de um programa de governo traado no longo prazo,

construdo durante o mandato da oposio no governo,
expressas, de um lado, na identificao de pontos estratgicos
definido nos diversos programas elaborado; por outro lado, nas
aes prprias, desenvolvidas como estratgia de oposio do
grupo hegemnico: os alvos atingidos contra a gesto anterior
(mandato de 93-96) constituram-se ao mesmo tempo num
mecanismo de reverso simblica das aes de "caos" e
"incompetncia administrativa" em operaes de "salvamento",
"reordenamento" e "restaurao da paz urbana". Assim, o
conhecimento dos entraves e dos mecanismos manipulados,
permitiram agir rapidamente sobre os alvos de entraves
construdos, permitindo-se veicular a idia de competncia sobre
a melhoria urbana. A exemplo da operao do "faxinao"164.
Exemplos mais evidentes encontram-se no bloqueio das

contas da Prefeitura ao final dos trs ltimos meses de gesto;
na questo do lixo e do "faxinao" liderado pelo governo do
Estado, antecipando mesmo a posse do novo prefeito; na
restaurao da cobrana da taxa de iluminao da cidade. O
reordenamento do pagamento de contas atrasadas; a limpeza da
cidade e a iluminao da Cidade, exercem uma externalidade
altamente positiva da imagem urbana sobre os citadinos e
visitantes, particularmente nas reas centrais e tursticas,
198
consolidando a imagem da eficcia do novo governo e o suposto

resgate da poltica.
(iii) da implantao de uma estrutura verticalizada e

concentradora das aes municipais na figura do Prefeito,
realizada atravs da reforma administrativa e da implantao de
um estilo de gesto que minimiza as aes sociais, a
descentralizao e as aes comunitrias entendidas como
"medocres", ou "demaggicas", privilegiando a visibilidade das
aes de infra estrutura e as iniciativas culturais de grande
impacto e interesse geral para a populao da cidade,
especialmente dos segmentos jovens e de artistas; e do
empreendimento turstico.
(iv) de um reforo da imagem urbana atravs da

intensificao da ao da mdia, concorrendo para isto a
conjuntura de comemorao dos 450 anos de fundao da
Cidade de Salvador (em 1999) e os 500 anos de Descoberta do
Brasil, em 2000, contextos que favorecem o papel histrico da
Cidade na aglutinao de uma tradio histrico-cultural e na
atrao de iniciativas culturais de impacto nacional e
internacional, fundando a unidade local e reforando um tipo de
integrao social fundado na idia e no orgulho de pertencer a
uma comunidade fundante da cultura nacional, a partir da
revalorizao de valores identitrios culturais na msica e na
cultura afro-brasileira;
(v) da ausncia de uma oposio efetiva ao governo e

arrefecimento das reivindicaes sociais. Para isto concorrem a
crise do movimento sindical e a crise dos prprios partidos,
seguidos de uma perda de posio dos partidos da frente
democrtico na cmara de vereadores, naquele contexto
97/2000165;
(vi) da recuperao de alguma capacidade de

investimento, renegociao da dvida pblica e contrao de
novos emprstimos atravs de medidas restritivas institucionais
(a reforma administrativa) que implicou o incio da privatizao
das empresas municipais e a despensa de todos os funcionrios
contratados nos ltimos 10 anos. Ou seja, a articulao no plano
nacional facilitou as condies de gesto e da dvida. A
implantao de mecanismos de flexibilizao, atravs da
demisso e recontratao via consultorias especializadas,
199
reduziram a capacidade de accountability na democratizao da
cidade.
Estes fatores conjugados contribuem para a continuidade de

reproduo do projeto poltico na Cidade, mesmo em condio de
aprofundamentos dos indicadores de desigualdades sociais, ou seja,
ainda que os indicadores de desemprego tenham se aprofundado.
Este contexto implica em observar-se que a questo da poltica e

da democracia sobre o espao pblico urbano, tem necessariamente
contemplar trs dimenses que condicionam a cultura cvica urbana: o
discurso (e a dimenso do simblico), ou seja o espao da comunicao
e da informao dos cidados em esferas mais ampliadas; a
externalidade das aes pblicas sobre o espao fsico da cidade,
democratizando o acesso a uma paisagem urbana em padres de uma
urbanizao ambiental adequado reproduo da vida; e as condies
de acessibilidade dos cidados aos espaos fsicos e aos servios
urbanos, como condio de uma democratizao do acesso e dos
circuitos dos diversos segmentos sobre o espao da cidade.
Como diz Quer (1995) a representao do espao pblico sob

estas trs categorias constitui-se em representao realista, que
considera as entidades externalizadas pelo discurso social como
realidades positivas localizveis no mundo ou que faz os indivduos
espao-temporais corresponderem a categorias da prtica e do
pensamento social.
Tendncias da excluso e da precariedade do

mercado de trabalho urbano - 96/98
Observando-se os indicadores sociais da PED/RMS, para o

perodo de 1996/1998, permanece a tendncia geral de leve queda de
atividade, com reduo da ocupao na Indstria de transformao (de
8,7%, em 1996 para 8,2% em maio de 1998); no comrcio, que passa de
17,6% (1996) para 16,7% (maio de 1998); e nos servios domsticos
que passam de 10,7% para 10,2%, entre dezembro de 1996 e maio de
1998. Esta tendncia declinante acompanhada de um movimento de
absoro de fora de trabalho nos setores de: Servios da produo
(Transporte e Armazenagem; Utilidade pblica; Administrao pblica;
Foras Armadas e Polcia; Creditcios e financeiros; Comunicao;
Diverso, Radiodifuso; Comrcio, Administrao de valores imobilirios
e de Imveis; Servios Auxiliares; Outros servios de reparao e
limpeza) que passam de 30,2% (dez.96) para 31,4% (maio98) e dos
200
Servios Pessoais (Alimentao, Educao, Sade, Servios

Comunitrios, Oficinas de reparao mecnica e outros servios) que
expressam uma participao de 25,8% (dez. 1996) para 26,6% (em maio
de 1998). Ou seja, no se alteram as caractersticas gerais apontadas
para o perodo anterior de 93/96, mas uma reduo dos postos de
ocupao dos servios domsticos talvez como reflexo de um contexto
geral de reduo gradativa da taxa de atividade.
Mantm-se as caractersticas demogrficas da populao ocupada

entre 96 e 98: esta sobretudo masculina; com tendncia de
incorporao dos mais velhos, ou seja da faixa dos 25 anos a mais e
reduo de incorporao dos mais jovens de 10 a 17 e de 18 a 24anos,
o que reduz as expectativas dos jovens de projeto de mobilidade social
via o trabalho, especialmente das mulheres e da populao negra.
Efetivamente maior a incorporao de brancos em detrimento de perda
da populao negra ocupada.
Tambm segundo os dados do

SEI/SETRAS/UFBA/DIEESE/SEADE as taxas de desemprego do
perodo de 96 para 98 expandem-se, observando um crescimento de
19,6% (1996) para 22,9% (em maio de 1998) para Salvador e de 20,3%
(1996) para 25,1% (maio de 1998) para a RMS, o que induz
constatao de que a maior concentrao do desemprego da Regio
Metropolitana se localiza nos municpios do entorno de Salvador, onde
reside grande parte das famlias trabalhadoras.
O desemprego aberto em Salvador passa de uma taxa de 11,1%

(1996) para 13% (maio de 1998) e o desemprego oculto de 8, 5% (1996)
para 9,6% (maio de 1998). De modo geral pode-se afirmar que o
desemprego atinge igualmente homens e mulheres com maior
intensidade na fora de trabalho feminina, atingindo crescentemente
todas as faixas etrias, especialmente a faixa de 18 a 24anos, que passa
de 28,5% (1996) para uma participao de 40,3% da populao
desempregada e a faixa dos 25 a 39 anos que passa dos 17,1% (1996)
para 20,8% (maio de 1998). Afeta com maior intensidade os demais
membros da famlia, a populao de cor branca e com experincia
anterior de trabalho.
No que pese a tendncia geral de excluso por falta de

oportunidade de insero, resultante da destruio dos postos de
trabalho e na perda das condies de proteo da populao (como
vimos no captulo IV deste livro), observam-se efeitos positivos nos
atributos de qualificao da populao, atravs da taxa declinante dos
indicadores de analfabetismo que passa de 5,6% em dezembro de 96
201
para 4,6% em maio de 1998, seguida de incremento das taxas de
escolaridade no 1. grau completo e incompleto, o que pode significar
resultados positivos de uma poltica efetiva da educao municipal,
implementada com os dispositivos constitucionais de obrigatoriedade da
descentralizao da educao desde 1993, e sua manuteno no
perodo de 97/98. O contraponto destas duas tendncias, de um lado, a
reduo dos postos de trabalho e a precarizao generalizada do
trabalho, com perda das posies de qualidade na estrutura setorial do
emprego e aprofundamento do setor informal, pela flexibilizao da
economia e inchamento das atividades por-conta prpria; e, de outro
aldo, as expectativas favorveis geradas pela requalificao da
populao, atravs da melhoria da escolaridade, comnfigura um quadro
problemtico no ciclo reprodutivo da fora de trabalho, mais qualificada e
sem expectativas de insero pelo trabalho formal. Como encaminhar
solues alternativas para este novo contingente de fora de trabalho
potencialemte qualificada num horizonte de restrio do mercado de
trabalho, para alm de melhorar as condies de sua competitividade
para a estrutura de postos mais qualificados?
Quanto aos atributos pessoais da populao ocupada, observa-se

um incremento de 46,9% para 47,3% da PIA (Populao em Idade Ativa)
no perodo de 1996/98, com variaes quanto a distribuio por sexo,
idade e raa.
Estas caractersticas gerais de desigualdade da populao urbana

em Salvador sugerem tendncia reduo da capacidade de
poder local, especialmente no perodo sob o comando da Frente
Popular, afetando a capacidade finaceira de auto-sustentao do
municpio.
Do ponto de vista da capacidade financeira, o contexto de 97/98,

do governo municipal baseou-se numa relao de dependncia com as
demais instncias governamentais, particularmente com o governo do
Estado; na implantao de uma reforma do municpio, nos moldes neo-
liberais que implicou na reduo das despesas pelo enxugamento da
folha de pessoal, atravs da demisso de funcionrios nomeados desde
88 sem concurso pblico; pelo incio da privatizao de empresas
vinculadas Prefeitura, mesmo aquelas que tivessem suas contas
organizadas; nos vultosos emprstimos do BNDES para a rea de
investimentos em infra estrutura urbana e saneamento. Ademais, pela
ao de parceria com o governo do Estado, que intervm nesse apoio
antes mesmo de iniciar o novo mandato, com o "faxinao" da cidade, na
202
limpeza das avenidas de Vale, e recuperao das reas verdes de

encostas e drenagem dos canais.
Dentro deste quadro de reforma do aparelho municipal afinado ao

ajuste fiscal, desaparece a obrigatoriedade de cotas para a realizao do
Oramento Participativo, implantado na gesto anterior e, portanto, os
pequenos ganhos alcanados pela estruturao da administrao
regionalizada e gesto pblica popular do Oramento. Este, por sua vez,
passa ao controle direto da Secretaria da Fazenda, ou seja, a
mecanismos gerais de operao financeira do oramento municipal,
deslocando-se da Secretaria de Desenvolvimento Econmico, onde
localizava-se, com a finalidade de criar uma racionalidade s aes de
planejamento. O saneamento financeiro afigurou-se como estratgia de
moralidade e recuperao de alguma capacidade financeira do
municpio, em ambos os perodos. No entanto, os mecanismos
processados implicam numa relao distinta da poltica com a
sociedade.
Enquanto o perodo de 1993-96, ela se estabelece em termos de

resgate moralidade pblica atravs da apurao do "seqestro das
verbas" pelas empreiteiras e melhoria da arrecadao municipal, ou seja,
de uma poltica contra a privatizao do espao pblico pelas
empreiteiras, mesmo num contexto em que se desenvolveram aes de
parceria com setores empresariais em macro-projetos de transporte e
outros, a exemplo do Parque Atlntido, na conjuntura de 97/98 o
saneamento financeiro enquadra-se nos paradigmas do ajuste fiscal,
com o enxugamento da folha de pessoal, atravs da demisso de todos
os funcionrios no concursados; e dependncia (contratos de parceria)
ao Governo do Estado. No arrocho fiscal com melhoria da arrecadao.
Estas medidas aumentaram a capacidade de liquidez do municpio,
envolvendo mais desemprego e comprometendo o espao de autonomia
do municpio, que passa a constituie-se, de novo num prolongamento
das aes do governo do Estado, e maior dependncia tambm do setor
privado, agora responsvel pelas subcontrataes no execuo de
servios e obras, num quadro de absoluto centralismo das decises
sobre os investimentos, ou seja de baixo accoutability.
A dinmica de intervenes estruturais ou de melhoria da infra

estrutura restabelece um vnculo orgnico entre o municpio e as elites
do setor imobilirio e da construo civil, de alguma forma abalado no
contexto anterior, seja pela falta de tradio no envolvimento desses
setores pela Frente Popular, seja pelas medidas fiscalizadoras e de
devoluo de poder ao municpio, encaminhado pela apurao do
seqestro das verbas, envolvendo grandes empresas do Estado; seja,
203
ainda, pela inexistncia quase absoluta de recursos para investimentos e
a rigidez de pagamento da dvida com o governo federal, no quadro do
ajuste fiscal.
No que pese estas dificuldades do ajustes fiscal implantado e

perda no avano da estrutura participativa de controle cidado, estas
dificuldades no se constituram base para a deslegitimao das aes
municipais. Ao contrrio, os mecanismos figurativos e simblicos do
"resgate", a dinamizao da vida cultural; e a melhoria do espao urbano
parecem criar a base de uma legitimidade que no mais se situa no
controle sobre instrumentos de mediao redistributivos da renda ou
participativos no plano da gesto da cidade, mas integrativos do
sentimento de dignidade e pertencimento "baianidade".
No que pese esta base de legitimidade que refora um papel de

integrao de carter populista, pela via de um projeto que associa
melhoria de infra estrutura urbana; cultura e mercado, as eleies de
2000 revelam j um percentual significativo da populao que aponta
para uma necessidade de uma via alternativa para a cidade, expresso
num apoio de 36% ao candidato do Partido dos Trabalhadores na
Cidade.
204
CAPTULO 8
A CONSTRUO DO PODER LOCAL:

ENTRE COMPETITIVIDADE E
SOLIDARIEDADE
A
s discusses em torno da criao do gerenciamento da eficcia
com justia social encontram-se nos paradigmas da governana
democrtica, experimentada por pases de economia
desenvolvida e democracia consolidada, conforme apresentado nos
captulos anteriores. Na Amrica Latina, o desafio conciliar o desmonte
das estruturas econmicas num contexto de profunda desigualdade e
anomia social.
Com base neste contexto particularmente problemtico, de

fragmentao entre sociedade, economia e poltica, que caracteriza as
sociedades nacionais, e tendo em vista as especificidades da mudana e
da transio no mbito de uma cidade submetida a uma estrutura
socioeconmica altamente desigual e sob controle do partido
conservador do PFL, busca-se compreender e questionar, neste captulo
como experincias locais, submetidas a contextos polticos distintos mas
implementadas sobre uma mesma base social respondem pela
qualidade das relaes entre a sociedade e a poltica. Que efeitos tm
sobre o padro da integrao social e a matriz societal? Como
encaminham a questo da colaborao?
Algumas dessas questes j foram antecipadas nos captulos

precedentes. Neste procura-se caracterizar modelos alternativos no
tratamento da questo da cidade, no contexto contemporneo. A
questo a seguinte, diante da ampla eroso da base econmica e
social, acompanhadas da crise fiscal, que linhas de ao se abrem aos
governos das cidades? H consenso sobre a necessidade desses
governos serem mais inovadores e empreendedores, abertos para
explorar polticas capazes de aliviar as condies de pobreza e ao
mesmo tempo integrarem-se de forma competitiva ao mercado,
transformando a prpria cidade em ator poltico e econmico. Que
efeitos esta conflitividade pode trazer no mbito da democracia e de um
projeto cidado? Como encaminhar esta contradio? Aqui a categoria
analtica a operacionalizao de um processo de transio e
diferenciao que envolve a relao do local ao global, atravs do
resgate de mediaes de carter poltico e culturais. O que faz a
diferena?
Variaes em poltica: o que faz a diferena?
A anlise dessas questes segue o processo de transio da

experincias de gesto urbana de tendncia democrtica para a
experincia de gesto articulada ao grupo que mantm a hegemonia do
poder poltico no estado da Bahia. Trata-se, portanto, como vimos no
captulo anterior, de analisar os mecanismos de um processo de
reconverso dos dispositivos de gesto democrtica para uma regulao
local de inspirao neo-liberal fortemente sustentada pelas estruturas
mediadoras locais de poder autoritrio, verticalizado e pactuado com
setores populares clientelistas, ordenado em torno de algumas matrizes
articuladas: um regime de legitimidade conferido pelo mercado
(especialmente no projeto cultural e turstico); um regime de legitimidade
atribudo pelo controle das massas atravs de apelos identitrios e
culturais mobilizados pela mdia televisiva; um regime de legitimidade
articulado com as bases populares na distribuio de bens e servios
para as clientelas; alm do controle nacional e estadual de recursos e
definio de polticas distributivas no interesse tambm local.
A anlise toma, portanto, por referncia duas experi6encias de

governo sobre a mesma cidade (Salvador da Bahia), condicionada por
projetos polticos diferentes:
(i) a primeira (1993-96) da gesto de Ldice da Mata, sob a

liderana do PSDB (Partido Social Democrata Brasileiro)
organizou-se, no mbito local, a partir de uma frente de
resistncia democrtica de carter centro-esquerda, num projeto
de autonomia do municpio, com vistas luta contra as
desigualdades e restabelecimento da moralidade pblica.
Envolveu relaes conflituosas e mesmo de confronto da
instncia municipal com as demais instncias
206
intergovernamentais (governo do estado-PFL; e governo federal-

PSDB), particularmente na segunda metade da gesto (1994) do
municpio, quando a principal liderana do PFL da Bahia passou
a controlar posies estratgicas de controle e comando no
Congresso nacional, gerando a prpria capacidade de governo
do PSDB (partido da ento prefeita) no plano federal. O
resultado dessa intricada gramtica poltica se expressou numa
crise de governabilidade e legitimidade da autoridade municipal,
expressa num elevado ndice de rejeio popular da Prefeita de
Salvador nas pesquisas nacionais de opinio pblica.
(ii) a segunda (1997-99), gesto de Antnio Imbassahy,

sob a liderana do PFL (Partido da Frente Liberal), caracteriza-
se por uma verticalizao das polticas, com a integrao e
dependncia do municpio s demais instncias
intergovernamentais, construindo a governabilidade por um
controle unificado e reduzido uma nica liderana e grupo
poltico, apoiado por forte esquema de marketing poltico e
externalizao de resultados no mbito do espao fsico da
cidade: reordenao dos servios e uso do solo urbano (a
exemplo do comrcio informal), garantindo, assim, ndices
elevados de aceitao nas sondagens de opinio pblica
Esta transio (de um governo a outro), no entanto, ocorre num

quadro continuado de vulnerabilidade das finanas municipais,
centralidade de polticas monetrias de ajuste, aprofundamento de altos
ndices de pobreza e frgil mobilizao da sociedade civil. No entanto
beneficia-se de alguma melhoria de distribuio de renda dos setores
populares mais pobres da populao trabalhadora; da melhoria da
qualidade da sade e quanto ao desempenho da rede escolar de ensino
bsico. Ademais ocorre num contexto em que a questo da pobreza
aparece como estratgica na agenda nacional e internacional,
especialmente nas economias perifricas, induzindo a criao de
iniciativas alternativas de renda minica e segurana alimentar. Ou seja,
os constrangimentos estruturais no se alteraram e aparecem no plano
nacional e internacional como ao estratgica fundamental de cunho
social de carter focalizado.
neste contexto de conscincia internacional de interveno

sobre a pobreza que emergem propostas nacionais de tratamento da
questo social como assitncia aos pobres, num fundo nacional de
erradicao da pobreza, proposto exatamente pela liderana local
carlista, mas no plano nacional.
207
No mbito das aes sociais implementadas no se registra
nenhuma inovao no tratamento das polticas sociais que marcasse
uma diferena nas intervenes que j vinham sendo implementadas. A
diferena diz respeito natureza da prioridade no plano dos
investimentos quanto s instalaes fsicas da poltica setorial de
educao e sade. Dada as dificuldades econmicas do municpio as
grandes mudanas que afetam a imagem fsica da cidade foram
realizadas pelo ou em parceria com o governo estadual, aps o controle
do municpio pelo PFL, a exemplo do faxinao a recuperao e
urbanizao de reas degradadas, especialmente no centro da cidade e
na orla martima, de amplo impacto sobre a imagem da cidade.
Portanto, uma anlise mais detida das polticas e aes

implementadas a partir de 1997 revela que no h inovao quanto aos
programas delineados pela gesto anterior, mas uma reconverso dos
alvos de prioridade que passam a ser ordenados por um projeto que
privilegia o preparo da cidade como cidade competitiva para o turismo,
privilegiando a interveno nas reas centrais, orla; aeroporto;
patrimnio cultural; e grandes eventos internacionais de carter cultural
voltada para o turismo. Uma mudana quanto capacitao financeira
de implement-las, atravs de uma ao concertada entre o governo
estadual e prefeitura, com ampliao de recursos externos e negociados
e apoio da mdia.
O que faz ento a diferena? Como cada uma dessas

experincias constituram sua capacidade de governo e se confrontaram
com as questes da governabilidade? Qual a cultura poltica que
orientou estes contextos? Como os efeitos macro estruturais repercutem
no plano local? e que inferncias crticas pode-se retirar dessas
experincias, quanto aos limites e possibilidades da democracia ao nvel
local? Qual a base societal que deu vida governabilidade?
A luta contra as desigualdades (Frente Popular -

PSDB - 1993/96)166
O desafio maior da gesto foi, de um lado, o enfrentamento do

poder hegemnico que governava o Estado h mais de 30 anos, exitoso
do ponto de vista da preferncia popular; e, por outro lado, atender s
demandas expressas nas lutas de resistncia democrtica atravs da
meta de combate s desigualdades e corrupo, localizando e
priorizando o eixo das polticas em favor dos bairros mais carentes.
Efetivamente, o processo histrico tem revelado que a razo social das
desigualdades, pobreza e excluso, pode comprometer seriamente a
democracia, a governabilidade e o padro da colaborao social.
208
O desafio era: com 61% da populao abaixo da linha da pobreza

(como indicam dados oficiais para 1993) como consolidar a democracia,
enfrentar nveis agudos de desigualdades e garantir governabilidade167?
Frente ao quadro de carncias e vulnerabilidade, de onde a

Prefeitura extraiu sua capacidade de governo?
Particularmente, de um conjunto de iniciativas de natureza diversa:

primeiro, no plano poltico externo, atravs de uma relao
intergovernamental favorvel com o governo federal (perodo Itamar
Franco), especialmente nos dois primeiros anos de governo, atravs da
liderana do Ministro da Ao Social, do PSDB da Bahia.
Em segundo lugar, no plano financeiro, atravs de: (i) uma

ofensiva contra a privatizao das finanas pblicas, enfrentando o
seqestro da receita municipal, realizado na gesto anterior, por cinco
empreiteiras, resolvido atravs da negociao de um acordo de
suspenso do repasse desses recursos at o esclarecimento do
montante da dvida efetiva do municpio (o que s se realizou ao final da
sua gesto); (ii) melhoria do desempenho da capacidade de arrecadao
da Prefeitura e (iii) garantia do repasse de obrigatoriedade constitucional
de recursos atrelados s polticas sociais, particularmente educao e
sade.
Em terceiro lugar, em termos institucionais, na requalificao

gerencial da administrao municipal, atravs de um programa de
valorizao do servidor e definio de um plano de governo estratgico
para a cidade.
E, enfim, no plano societal, atravs de: (i) incentivos de obteno

de benefcios positivos gerados por alguma mobilizao de diferentes
agentes sociais, empresariais e comunitrios (as parcerias) em relao
ao gerenciamento e s intervenes na estrutura viria da cidade.(ii) o
envolvimento recproco da comunidade, atravs a descentralizao das
aes regionais. (iv) o reforo a aes afirmativas de segmentos sociais
em situao de risco, como a criao de programas voltados para o
segmento da criana e do adolescente, solidrios s aes de proteo
e defesa dos direitos deste segmento social, no mbito de uma rede
internacional de solidariedade.
Estes esforos de construo da governabilidade, enquanto auto-

capacitao de governo, especialmente nos dois primeiros anos do
governo, parece abalada e comprometida, pelos imperativos econmicos
do ajuste e o corporativismo, que anularam os ganhos do
209
gerenciamento, reduzindo drasticamente a capacidade de realizaes.
Estes foram: o pagamento da dvida do municpio ao governo federal,
como exigncia dos ajustes do Plano Real; e os aumentos salariais
concedidos aos funcionrios municipais, resultante dos compromissos
assumidos junto ao sindicato dos funcionrios de valorizao do servidor
municipal, compromisso de campanha, entendido como condio de
elevar a requalificao funcional, como condio de melhoria da
prestao dos servoos pblicos. Estes fatores levaram a Prefeitura a
recorrer emprstimos de curto prazo, com juros de mercado, junto ao
sistema financeiro privado, aumentando o endividamento do municpio.
Desta forma a eficincia financeira de uma poltica local reconvertida
em benefcio da acumulao do sistema financeiro internacional e
nacional, seja pelo pagamento da dvida, seja, ainda, pelos juros de
mercado aos bancos privados, em detrimento do projeto local de
melhoria do desempenho institucional e prioridade da ao social. Este
mecanismo de captura das aes locais pela dinmica dos mecanismos
estruturais do ajuste financeiro nacional e internacional, revela as
contradies que se estabelecem entre reproduo da aumulao ao
nvel global sob a hegemonia monetria e os limites dos projetos locais.
Mas a dificuldade crtica fundamental no plano da governabilidade

situa-se na matriz poltica, ou seja, na qualidade das relaes
estabelecidas entre os grupos que acederam ao poder municipal e o
grupo poltico hegemnico local que lhe faz oposio, expressa numa
investida deliberada e agressiva destes na reconquista do controle do
municpio, num contexto em que o local representa o eixo fundamental e
estratgico das intervenes na poltica, e s intervenes da
solidariedade internacional. Nesse sentido o acesso de grupos da
esquerda a este poder poderia configurar um potencial risco de perda ou
ameaa sua hegemonia do poder local, num contexto em que
prevalece o movimento geral de desconcentrao do poder par unidades
subnacionais e de flexibilizao das aes entre estado e sociedade.
Da perspectiva das lideranas hegemnicas, a oposio a este

governo no podia ser de qualquer conivncia, como ocorrera em outros
contextos histricos anteriores, no s porque agora significava o acesso
dos partidos de esquerda ao executivo local, num contexto em que
comeava a florescer alternativas de gesto local exitosas (como em
Porto Alegre), mas porque o contexto atual singularizaria possibilidades
de inflexo poltica no poder local, seja pelos resultados eleitorais j
apresentados quando da eleio para o governos do Estado, seja pela
importncia que a nova regulamentao da poltica e da economia
passam a ter; seja ainda por tratar-se de quadros tcnicos
reconhecidamente qualificados. Assim, a estratgia da luta poltica no
espao local passou a ser de destruio e no de oposio, numa
210
investida agressiva contra o aparelho municipal e sobre o espao

urbano.
A reconquista do aparelho municipal passou ento a constituir-se

na base estratgica da luta poltica para as foras dominantes no Estado.
Antes, este controle se fazia atravs de uma poltica altamente
concentradora e a partir do aparelho do Estado, deixando o municpio
como instncia frgil e subordinada a aquele, espao de mediao entre
o "moderno-tecnocrtico"e a "periferia clientelstica". Agora que o
processo geral de desconcentrao da acumulao e da poltica, mesmo
ao nvel internacional direciona-se para uma capacitao das instncias
locais e de resgate do poder social, o controle sobre a instncia de
gesto local passa a ser decisiva.
A ao de diferentes foras voltadas para o desenvolvimento local

auto-sustentado, alm daquelas do mercado, podem se constituir em
potencial ameaa s velhas frmulas populistas e clientelistas pela qual
se operou por anos a submisso da populao empobrecida s foras
dominantes locais. Neste sentido a oposio esquerda no exerccio do
poder local tinha que aniquilar toda e qualquer possibilidade de xito e
legitimao, vez que o contexto politicamente legitimado externamente
como poltica de descentralizao, participao social e luta contra a
pobreza coincide com o iderio da esquerda.
Assim, a estratgia contra a Prefeitura no contexto de 93/96 era de

bloqueio e reconverso de sentidos e de poder, tambm garantida pelo
controle do canal de maior audincia nacional no Estado da Bahia e, ao
nvel federal, pelo controle da maior bancada na Assemblia nacional,
com o controle efetivo da presidncia do Senado e da Cmara Federal
pelas maiores lideranas do PFL, no Estado da Bahia.
Como vimos, o bloqueio traduziu-se por: (i) um cerco meditico de

desqualificao sistemtica das aes do governo local; (ii) uma guerra
urbana sobre o espao fsico de circulao urbana, atravs da
superposio de aes intergovernamentais sobre o mesmo espao
fsico de interveno, construindo o sentido da desordem e o mal-estar
fsico da cidade, ou seja, os valores da urbanidade em termos de
segurana e bem-estar; e (iii) o bloqueio de recursos legais de cobrana
de impostos e execuo financeira, alguns tambm interferindo sobre o
bem-estar e a esttica urbana, como a taxa de iluminao. O resultado
que a cidade tornou-se escura, suja, insegura e catica e a Prefeita no
falou com a cidade, a no ser em arenas restritas das aes diretamente
implementadas.
211
A violncia da luta poltica sobre o espao urbano, expresso na
dramaticidade do lixo no coletado, no caos do trfego pela
superposio de obras realizadas, nos buracos abandonados, na falta de
iluminao, etc..., resultantes da radicalidade da estratgia de oposio
sobre o espao fsico urbano reduz os engajamentos solidrios e cvicos,
forjando uma pedagogia poltica negativa e antidemocrtica, que leva
aos cidados a idia de que s h uma possibilidade para a ordem e a
convivncia civil, qual seja a subordinao da cidade s instncias
polticas do governo do estado, ou seja, o domnio de um nico grupo
poltico, e neste do seu lder, aquele que se encontra no domnio do
Estado h mais de trinta anos.
A associao das imagens de desqualificao da cidade e de

desgoverno com a idia de falta de autoridade municipal afeta o conjunto
das experincias dos cidados, derivando percepes, leituras
simblicas, aspiraes, escolhas polticas que restringem e invertem o
sentido da democracia, as quais aparecem ento como desmando,
desgoverno; ou, inversamente, autoritarismo, punio, violncia e
incivilidades.
O governo da "paz "(1997-99 PFL)168
O novo governo que se institui, funda sua governabilidade, no

plano poltico, como j dito, atravs de: (i) uma dependncia
administrativa da cidade ao governo da Estado, a ponto de no se
discriminar os limites de responsabilidade das aes entre essas
instncias de governo, no espao da cidade, numa forte coalizo de
dominao dessas duas instncias, unidas e articuladas em torno da
figura da liderana local e nacional e do Partido169. (ii) numa ao de
reorientao da representao social na instncia da Cmara Municipal,
conseqente com (iii) o enfraquecimento das arenas de concertao
direta com segmentos da populao, restringindo a participao social
referenduns pblicos das propostas oramentrias e aos Conselhos
setoriais, coordenados pela Secretaria de Ao Social, ou seja pela
desapropriao das conquistas democrticas.
No plano das finanas pblicas, baseia-se numa poltica de

arrocho fiscal, realizada atravs do (i) enxugamento da mquina
administrativa (pela demisso de funcionrios no concursados); (ii) da
privatizao de empresas municipais e (iii) de repasses negociados com
as demais instncias de governo (especialmente o governo estadual) (iv)
alm dos repasses obrigatrios constitucionais.
212
No plano societal, da comunicao social e poltica atravs de

duas estratgias:
(i) pela construo e consolidao de uma imagem

identitria da cidade, em torno do resgate de uma herana
histrico-cultural das raas fundantes da cultura, ao mesmo
tempo local e nacional, projetada para o futuro como vivncia
cultural e reproduo da hegemonia poltica.
(ii) pela reconverso simblica de sentido das aes

atribudas ao governo local. Esta estratgia se institui no longo
prazo, e mesmo iniciada desde a vigncia da gesto anterior,
na implementao da ao agressiva de reconquista da cidade
pelo PFL, atravs de um esquema de bloqueio das aes da
prefeitura; superposio de aes sobre o mesmo espao da
cidade, como j explicitado, fomentando a imagem de caos e
associando a estas a imagem da desqualificao da equipe
anterior, incompetncia, ausncia poltica e caos (especialmente
na segunda metade do governo, quando encontram-se
fortalecidos no mbito do Congresso Nacional).
O novo contexto, que se inicia em 1997, procede ento a uma

reconverso simblica do sentido das aes realizadas pelo governo
paralelo, agora inaugurando uma nova etapa, onde a ao
intergovernamental deixa de se expressar em termos de competio por
espaos de dominao poltica, revestindo-se agora de positividade,
entendidos como parceria solidria, unio e ordem, na ao concertada
entre prefeitura/governo sobre o espao urbano, construindo "o governo
da paz, e uma cidade mais "alegre" e "humana", segundo palavras do
prprio Prefeito.
Em termos jurdicos, procede-se ao desbloqueio de todas as

medidas legais, geradoras de impedimentos gesto anterior,
particularmente quanto aos recursos financeiros, bloqueios estes
produzidos pelo prprio grupo, quando na situao de oposio gesto
local. (Ex: cobrana da taxa de iluminao; desbloqueio das contas
municipais pelo judicirio).
Por outro lado, no nvel da capacidade institucional, beneficia-se,

ainda, de toda uma reordenao e capacitao realizada na gesto
anterior, atravs do programa de modernizao administrativa: qualidade
total e o programa de ao estratgica para a cidade, alm dos esforos
empreendidos na regularizao das dvidas junto s empreiteiras e os
213
projetos encaminhados de solicitao de recursos junto a agncias
financeiras nacionais e internacionais.
A coeso e governabilidade so, portanto, garantidas por uma

conjuno de uma verticalizao administrativa com a subordinao do
municpio ao governos do Estado; pouca diversificao poltica, facultada
pela identidade partidria das principais lideranas do Estado nos postos
de comando em todos os nveis governamentais; associada uma forte
e competente rede de estmulo na promoo de eventos e atraes
culturais e sociais, apoiadas pelo marketing televisivo, e centrada na
construo da imagem da cidade, cuja ambincia da comemorao dos
450 anos de fundao da cidade e dos 500 anos do descobrimento do
Brasil, mesclam a ambincia de euforia da comemorao histrica,
fundante de uma cultura nacional, com a imagem exitosa e
comemorativa da prpria gesto da cidade, que aprofunda um projeto de
futuro de mais longo prazo.
Evidentemente outras aes so implementadas na rea da

poltica social (educao, sade e apoio segmentos em situao de
risco), operando os recursos constitucionais com nfase na melhoria da
infra estrutura urbana e melhoria fsica das unidades de prestao de
servios.
Anlise dos limites das duas experincias: entre

solidariedade e competitividade
Quais os elementos da ao poltica que rorganizam a ao

pblica e caracterizam modos distintos de fazer a poltica?
No limite dessas duas experincias poderamos delinear (no

extremo) dois modelos de ao normativa, que no se excluem
mutuamente, mas que se organizam em termos de foras distintas: uma
de base societal, na construo da solidariedade, cuja legitimidade
buscada na poltica social ampliada de redistribuio de bens e servios
pblicos; a outra mais centrada nas foras de mercado; na verticalizao
das aes e na desapropriao dos dispositivos democrticos; na
mobilizao de massa am partir de smbolos identitrios de caarter
regional e na sintonia interinstitucional com nfase no executivo.
A estratgia da eqidade e a dinmica participativa

(Eixo na mobilizao das foras sociais)
214
Esta opo de governo espera atenuar as disparidades scio-

econmicas entre os segmentos sociais recorrendo a critrios de seleo
de necessidades para alocao de despesas e provimento de servios
urbanos voltadas para reas mais carentes. Eqivale a reconhecer uma
poltica reparadora de "discriminao positiva" na defesa da melhoria da
distribuio de bens e servios pelo conjunto da populao submetida a
condies de pobreza. Tem por objetivo trazer o cidado a sentar-se
mesa onde se tomam as decises de governo e, por outro lado,
estabelecer uma repartio mais justa dos benefcios entre os diversos
segmentos da cidade, atravs da garantia das demandas expressas
como compromisso no mbito do oramento participativo.
Este modelo, que apenas se iniciou (1993/96), , no entanto,

infinitamente mais poltico que as estratgias tradicionais do
planejamento urbano, voltado exclusivamente para a contratao de infra
estrutura fsica da cidade. No caso de uma cidade politicamente
polarizada, como no caso de Salvador, uma estratgia da eqidade
orienta-se para tratar dos sintomas urbanos do conflito profundo.
Isto supe que as causas dos conflitos residem, em grande

medida, nas disparidades scio-econmicas, objetivadas sobre o
territrio urbano. No entanto, uma estratgia de atenuao do conflito por
meio de uma maior eqidade e de uma melhor repartio dos servios
urbanos por sua vez problemtica, vez que as dificuldades urbanas
cotidianas no so dissociveis das questes fundamentais de
distribuio de renda no pas, de execuo dos dispositivos da proteo
social e do poder e controle poltico, que ultrapassam a instncia de
autonomia do governo do municpio.
O controle poltico dos pobres como condio de legitimidade

poltica, sempre foi estratgico na reproduo das estruturas de poder,
particularmente no Nordeste e tambm na Bahia. Neste sentido as
estratgias de eqidade s podem gerar maiores resultados se apoiadas
por uma forte coalizo poltica ou por um sistema de negociao de
carter mais universal; num investimento cumulativo de longo prazo170.
Esta estratgia de luta contra as desigualdades envolve a

dinamizao e mobilizao do contato com os cidados atravs de
mecanismos participativos, das parcerias e da mediao de conselhos
setoriais e comunitrios, no estabelecimento da interao e concertao
aceitvel para o conjunto da sociedade, o que supe que o manejo do
bem pblico no s assunto poltico mas tambm social.
215
Assim o "bom governo" se expressa no como utopia mas
reconverte-se num conjunto de prticas nas quais os conflitos so
ordenados, desenvolvendo e aperfeioando modos de convivncia civil.
Depende, portanto, da qualidade das relaes polticas e sociais. A
radicalizao da conflitividade poltica na segunda metade do mandato
de 93-96, restringiu o processo interiorizao do planejamento, pela
tecnificao e modernizao do gerenciamento e do planejamento como
sistema, deslocado de uma concepo a partir da matriz urbana,
despolitizando os processos e permitindo apenas um acordo mnimo de
sustentabilidade necessria. Faltou uma universalizao das
negociaes em torno do espao urbano, de modo a hierarquizar
prioridades e qualificar as escolhas, num contexto de escassez de
recursos e frgil sustentao poltica.
Nem s de po vive o homem (Algumas

consideraes sobre os limites e alcances da estratgia
da igualdade no encaminhamento da poltica social
local)
Um dos maiores problemas no xito dessas polticas reside na sua

continuidade. Pode-se adiantar que este processo requer acumulao e
amadurecimento no tempo, o que no vivel no espao de uma
gesto. Face grandeza das carncias acumuladas e a diversidade
dessas necessidades as respostas sociais esto dispersas e
dependentes de inmeros segmentos diferentes (polticas setoriais) e
tambm de nveis de gesto distribudas geograficamente em diversos
escales de competncia, exigindo um complexo sistema de
gerenciamento e validao. Isto cria tenses no mbito interno da gesto
regional e da gesto setorial.
As comunidades ou conselhos que operam as arenas locais

passam a se constituir em instncias operadoras sem personalidade
moral, agrupando diversos intervenientes, sem efetivo poder decisrio. A
deciso de conceder ou no benefcios locais, no entanto, permanece
centralizada na esfera do executivo, o que revela o carter efmero
destas mediaes e a necessidade desses mecanismos consolidarem-se
no plano de uma nova cultura democrtica. Esta instncia geradora de
tenses quanto legitimidade da representao poltica direta dos
cidados com o executivo e as formas clssicas de representao via
sistema legislativo.
Ademais estas mudanas recriam, nas tecnocracias, um poder de

experts desconectados da expresso poltica dos cidados, explicando
216
em certa medida a despolitizao da questo democrtica via o

aprofundamento de critrios tcnicos de controle e avaliao.
Por outro lado, analisando a situao das polticas de insero na

Frana, Lenoir (1996) chama a ateno para o fato de que a implantao
de dispositivos pblicos de assistncia de carter local, centrado sobre
as famlias, voltados para a integrao dos pobres e excludos, como o
programa de renda mnima ou as oficinas de trabalho para jovens e
adolescentes, situam-se entre o controle social e a ajuda. O problema
que estes no se constituem em direitos mas em dispositivos de
acompanhamento. So mediaes que no criam obrigaes.
Ainda, frente ao avano crescente do desemprego e a

racionalizao dos postos de trabalho disponveis difcil coletividade
mobilizada sancionar as aes polticas locais quanto ao cumprimento
das funes sociais dessas intervenes pblicas, j que ela no tem
condies de responsabilizar-se pelos resultados que se do no plano
poltico e econmico em termos macro-estruturais. Assim, os incentivos
escolaridade ou educao para o trabalho esbarram na falta de
postos de colocao no trabalho.
Apesar destas dificuldades no se nega a importncia desses

dispositivos e a necessidade de requalificar estes processos no sentido
do seu aperfeioamento dentro de uma cultura democrtica.
O empresariamento do governo local: a cidade

competitiva (Eixo na mobilizao das foras do
mercado)
No outro extremo poderamos configurar o padro de

competitividade das cidades, estratgia assumida por ambas as gestes.
I. Na primeira, perodo 93/96, ela se expressa na

promoo de eventos de ordem internacional, na nfase na
profissionalizao de grandes eventos culturais e musicais
(exemplo do Carnaval) e na construo do Parque Atlntico,
realizadas atravs de parcerias com setores privados, estes
empreendimentos eram sustentados com menor apoio de
marketing poltico ou empresarial ( exceo do Carnaval), e
reordenado numa estrutura de discurso centrado no
desenvolvimento local como condio de superao da pobreza.
No entanto, a falta de um projeto aprofundado e assimilado de
desenvolvimento urbano para a cidade fez com que estas
217
iniciativas aparecessem destitudas de sentidos mais amplos de
desenvolvimento, ficando, aparentemente submetidas mais
lgica das oportunidades no plano da capacidade do
investimento;
II. Na gesto de 97/99 a nfase no empresariamento

constitui-se no eixo de um estilo de gerncia voltado para a
integrao da cidade dinmica competitiva do mercado atravs
do reforo da imagem urbana, proviso de infra-estrutura,
incentivos fiscais e atraes culturais e sociais, como proposta
de desenvolvimento auto-sustentado que remodela antigas
formas de convivncia, criando novas, especialmente nas reas
centrais da cidade, mas subordinando este projeto uma
apropriao personalstica de concesso do lder hegemnico
para seu povo, como contrapartida da lealdade poltica.
No centro desse novo empresariamento, segundo Harvey (1996),

encontra-se o modelo de parcerias pblico-privada, tendo por objetivo
poltico e econmico imediato, muito mais o investimento imobilirio
pontual e especulativo, aumentando a competitividade da cidade a partir
da diviso espacial do consumo. Por essa via reconverte-se a formao
do indivduo cidado pleno para o indivduo-consumidor de bens de
mercado.
Nesta linha observa-se, em Salvador, uma concentrao de aes

em torno do turismo, valorizando a inovao cultural, elevando a
qualidade do meio urbano (atravs da adoo de desenhos e propostas
arquitetnicas arrojadas) nos atrativos de consumo e entretenimento
(estdios, shopings, marinas, festivais e espetculos, etc) dinamizadas
como estratgias de renovao urbana.
Acima de tudo a cidade tem que parecer um lugar inovador,

excitante, criativo e seguro para viver, visitar, investir ou consumir.
Na base desta estratgia encontra-se tambm um mecanismo

ideolgico de fortalecimento da coeso social atravs de incentivos
identitrios de carter geral, no fortalecimento da imagem da cidade
como fundante de uma cultura, de um povo e de um Pas, mas tambm
de cada um dos citadinos, auxiliando na formao da auto-estima dos
cidados; criando um clima de otimismo, facilitando o cotidiano da vida
da cidade. Esta possibilidade de intervir nas decises urbansticas e
estticas do espao urbano participa da estratgia de mediatizao do
projeto da cidade e consolidao da hegemonia poltica.
218
O falso brilhante. Limites do empresariamento

quanto aos desafios democrticos (Alguns comentrios
finais sobre o empresariamento)
inequvoca a importncia da imagem e da renovao urbana nas

democracias urbanas. No restam dvidas que aes cvicas auxiliam na
ordenao de uma democracia urbana e na melhoria de acesso da
populao urbana a melhores condies de vida. No entanto, a
execuo da parceria pblico-privado, definida na escolha de estratgias
localizadas e singulares, tem uma tendncia especulao de muitas
dessas aes, e esto sujeitas, portanto, aos perigos inerentes aos
empreendimentos desta natureza, em que o setor pblico assume os
maiores riscos e a iniciativa privada usufrui dos benefcios. Ademais, a
defesa de investimentos privados, estimulados por agentes do mercado,
apesar de legtimos so questionveis quanto a ordem de prioridade
sobre os tipos de intervenes prioritrias e requeridas para a cidade.
A melhoria da imagem da cidade, por outro lado, costuma tornar-

se o foco da ateno pblica, desviando a ateno e os recursos dos
problemas vinculados s polticas sociais e melhoria da insero das
comunidades carentes via oportunidades efetivas de insero e
emprego, beneficiando prioritariamente segmentos centrais da rea
urbana, deixando um entorno mergulhado em condies de pobreza.
Esta estratgia, no entanto, efetiva quanto aos mecanismos de
insero simblica das populaes no plano das representaes socio-
culturais, garantindo a reproduo das estruturas de poder poltico local.
O problema mais srio, portanto, situa-se, talvez, nos efeitos que estes
mecanismos simblicos exercem sobre a qualidade da vida poltica e da
democracia urbana.
Evidentemente, a construo de uma imagem bem sucedida da

cidade, ajuda a criar um sentido de orgulho cvico e lealdade ao "lugar",
representando um mecanismo de reforo ao local, num ambiente
globalizado que cada vez mais alija o senso do "lugar", ou seja, o
pertencimento territorial. Mas esta falsa imagem de prosperidade
mascara as dificuldades subjacentes da segmentao e distribuio
desigual da renda, da precarizao do trabalho, da perda de segurana
social, acabando por reduzir a agenda poltica a questes de infra-
estrutura, imagem urbana e marketing cultural, aprofundando o fosso e a
dissociao entre os cidados e instituies polticas, num contexto de
baixo engajamento poltico e no mbito de formao de uma repblica
jovem.
219
Harvey (1996), analisando os limites deste empreendedorismo,
mostra a reificao das foras sociais na noo de cidade como "agente
ativo": a questo a criar uma ideologia da localidade, da comunidade
como centro da retrica poltica da gesto urbana. Ao construir uma
"ideologia da cidade", o Prefeito Salvador (97/99), neutraliza a poltica,
desqualificando os engajamentos e a responsabilidade social dos
agentes sociais como iniciativas de carter "demaggicas", atrasadas,
contrapondo artificialmente a estas a imagem da cidade como agente
modernizador, eficiente e qualificador da democracia.
Estratgias desta natureza contrapem o sentimento de alienao

e anomia, uma abertura do espao urbano exposio, moda,
auto-representao na vivncia de um ambiente espetacular teatralizado.
De alguma forma todos integram a imagem urbana favorvel atravs da
produo do espao social e cultural. Mas certo tambm que este
potencial socio-cultural identitrio pode dar origem a um corporativismo
urbano171, dotado de senso geopoltico, forjando alianas e conexes
espaciais, que dominam a vida social e que podem ter sentido desptico
e consolidar lideranas antidemocrticas.
A recriao de um neo-populismo. O
aggiornamento da nova direita
Estudos sobre o papel de prefeitos172 tm mostrado como esta

visibilidade meditica de construo da imagem da cidade leva
personificao de figuras das lideranas locais, reforando uma leitura
personalista da poltica. Isto permite, de um lado, a anulao do
legislativo e centralizao do executivo, por outro lado, a permanncia e
continuidade da reproduo de processos de dominao ao nvel do
local, agora articuladas um neo-clientelismo por delegao na
distribuio e localizao de bens e benefcios pelo lder para o povo,
mediada pelos acordos com segmentos de lideranas que mantm
compromissos histricos com a poltica clientelista local.
Para isso favorecem: a crise das estruturas representativas; a

nfase centralizada no presidencialismo e no executivo para permitir as
polticas de ajuste e controle das contas nacionais; o controle privado
dos meios de comunicao, no geral atrelado a grupos polticos locais; o
crescimento da pobreza e a dessocializao da economia com a
consequente matriz societria desordenada e empobrecida.
Ora, se isto problemtico num contexto de vivncia de

Repblicas consolidadas, como a Frana, isto particularmente mais
220
grave em contextos em que a herana autoritria ainda vigente, a

matriz clientelista opera articulada uma massa de populao
empobrecida e precarizada sob todas as perspectivas de insero e os
meios de comunicao encontram-se privatizados, facultando uma
associao entre o simblico, a comunicao do lder com a cidade; a
pobreza e a prpria poltica.
Caldern (1997) alerta para a emergncia do retorno uma

vinculao direta entre lder e massa na Amrica Latina, uma hiper
valorizao das identidades, uma negao do externo e da
internacionalizao, revelando tendncias recriao de um novo tipo
de populismo.
Esta tendncia, paradoxalmente, ainda que assentada nestas

estratgicas simblicas e mediticas de reforo ao local, com nfase na
figurao de uma liderana, pode sugerir para estas lideranas uma
imagem ilusria de contra reforma, da defesa do nacional, na crtica s
agncias internacionais e na reconverso de uma pauta em defesa da
pobreza. Dos "seus pobres".
A verso pragmtica da poltica, significa a desistncia do pblico,

que fica reduzido, ento, fora pessoal de lideranas hegemnicas
locais no controle das massas pauperizadas, seja pelos mecanismos
integradores de carter cultural e simblico, seja pelo tratamento da
massa de excludos da proteo, na forma de uma assistncia populista,
que tem no clientelismo por delegao a base de consolidao do novo
compromisso do povo com seu lder (e por delegao) com o Estado.
Nesta matriz todo indivduo paradoxalmente um "tendo direitos",

sem ser um cidado pleno. So favores da Nao (governo) e seu chefe
aos seus filhos e direito deles. Assim, as polticas populistas, como
indica Lautier (1999) "definem alguma forma de integrao e se
constituem em mecanismos contra a excluso. Apostam no
pertencimento a uma comunidade desenhada e atribuda pelo seu lder.
A repartio da ddiva pblica deduzida do compromisso diretamente
passado entre os indivduos e o Estado, atravs do seu chefe (lder
local)".
Esta legitimidade por pertencimento simblico, pelo acesso

distribuio de bens e servios urbanos, tem efeito anti-democrtico,
comprometendo, fatalmente, a formao de um espao pblico,
reforando opes autoritrias e personalistas, que tm como contra
partida o desprestgio brutal da poltica e o desengajamento moral na
democracia173. Sigifica que a passagem de uma "classe em si",
221
estruturadas com base nas condies objetiva dos lugares na estrutura
produtiva, para a "classe para si", que organiza a subjetividade de um
projeto de emancipao da classe trabalhadora, enfrenta obstculos no
horizonte imediato, seja pela falta de perspectiva de insero objetiva
numa matriz de diviso coletiva do trabalho e organizao dos direitos
sociais, constituindo-se como uma "classe para o outro".
As alternativas emancipatrias supem a ariculao das iniciativas

locais ordenadas num projeto alternativo capitaneado por atores
nacionais, partidos ou movimentos sociais, implicam na transformao
de mecanismos de participao e benefcios como direitos, e
encaminham-se por polticas transversais que contemplem a passagem
entre o mundo do trabalho e da reproduo174.
222
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Notas
1 O uso do termo metamorfose foi inspirado nos ttulos dos trabalhos: Guieysse et Roncayolo et
allii (1987); Gorz (1988) e Castel (1995).
2 Utilizo aqui o termo de governabilidade civilizatria, emprestado de Oliveira (1995) para

distingui-la da governabilidade restrita aos mecanismos regulatrios dos ajustes neo-liberais.
3 Segundo Castel (1995: 18).
4 Trata-se de retomar as teses de Przeworski (1989) e Offe (1989) relativas luta cognitiva sobre
as classes e tambm alguns argumentos que retomei no artigo sobre a transio democrtica e a
questo agrria (1993). Telles, V. vem tratando como conflicto cognitivo.
5 A maioria da literatura recente, especialmente aquela crtica do contexto neo-liberal tem

assimilado a idia de governabilidade como intimamente associada aos ajustes da reforma do
estado, e, portanto um consenso controlado. No restam dvidas quanto ao carter coercitivo
que a noo de governabilidade contm. Mas esta noo, ainda que ressurja recontextualizada
no marco histrico atual de emergncia do Estado neoliberal e das desregulaes ps-fordistas e
os ajustes institucionais que ele procede, como tantas outras noes, ela tambm polissmica, e
diz respeito busca do equilbrio instvel entre os interesses diversificados da sociedade no
mbito do interesse pblico, dependendo, portanto, da matriz societria e poltica preexistente, e
do sentido da democracia que se quer imprimir como projeto.
6 A este respeito ver Telles (2000) sobre o mercado informal; Paoli (1999) sobre os sentidos da
democracia; Lautier (1999) sobre a noo do social; Ivo (1999[a]) sobre a noo de governance.
7 Ver a respeito Lautier (1999) e Santos, Boaventura de S.(1997) e (1999).
8 Cf. Fleury (1998).
9 Ibdem.
10 Santos, Boaventura de S.(1999) refere-se a essa ordem como "fascismo pluralista"
11 Noo de governabilidade definida por Oliveira (1995), Fleury (1998). Trabalhei a noo de
governabilidade determinada pelo esgotamento do pacto corporativo e pela incapacidade de
respostas s demandas polticas.
12 Refiro-me aos relatrios de Agncias como o Banco Mundial, PNUD, etc.
13 Isto no significa que as respectivas instncias, estadual e federal, no estivessem nem

estejam tambm permeadas por estas influncias do clientelismo, personalismo ou familismo. O
que se quer dizer que nestes espaos localizados, do municpio, mais que no mbito das
agncias nacionais ou estaduais, o afastamento de tais influncias tem operado em intensidade
menor, especialmente nas cidades de pequeno porte fora das reas metropolitanas. Ver estudo
importante sobre os laos que estruturam os vnculos entre sociedade e Estado no Brasil. Nunes
(1997). Ver tambm Da Matta (1987).
14 Ver, particularmente, Ivo (1997[a]) sobre a formao de um "consenso restrito" e os "acordos

mnimos", no contexto de uma micro-regulao social sem alcance mais universal e civilizatrio.
15 Tal como apreendida em Castel (1995: 16).
16 Cf. Castel (1995: 19).
17 Ver especialmente a este respeito Da Matta (1987). Em termos institucionais ver Nunes
(1997).
18 Esta anlise supe efetivamente uma compreenso e cruzamento da poltica social com a
poltica urbana dos assentamentos urbanos, que tem por resultado a percepo da relao entre
o Direito da cidadania com o Direito sobre a cidade. No entanto, os limites deste trabalho no
puderam avanar nos dados da segmentao social sobre o espao urbano, o Direito de moradia
e provimento dos servios essenciais.
19 Governana local aqui entendida como a capacidade de exerccio de um poder que no se

localiza necessariamente no mbito das instituies de governos mas emergem da fora de
diferentes atores sociais e polticos, facultando o encaminhamento de projetos na direo da
justia social.
20 Sirvo-me aqui dos estudos setoriais que realizamos entre 1996/97, no mbito da rede Global
Urban Research Iniciative sobre Salvador, cujo resultados integram o livro O Poder da Cidade:
limites da Governana Urbana. Ivo et allii (1999 [1997]). Estes estudos restringem-se ao perodo
da gesto de 93/94. A presente anlise avana na continuidade dos programas, sob contexto
poltico diverso, observando os limites estruturais da dinmica da pobreza e a capacidade da
cultura poltica local em ajustar-se crise do sistema, com todas as contradies e riscos de
anomia que da decorrem no mbito societrio.
21 Foras do PFL local lideradas pelo Senador Antnio Carlos Magalhes.
22 Refiro-me a Ivo et allii (1997[a]) e (1999 [1997]-c).
23 Cf. definida na nota n. 19.
24 Refiro-me So Paulo, Rio de Janeiro, Recife; Porto Alegre; Belo Horizonte e Salvador.
25 Parte das reflexes que apresento aqui referem-se a questes apresentadas e reformuladas
nos artigos (Ivo, 1996: 11-20; Ivo et allii. 1997: 9-17).
26 Ver propsito Bobbio et allii. (1986).
27 Aqui se integram os grupos mais esquerda que encaminham a questo social no plano dos
Direitos e na busca de alternativas encaminhadas pelo desenvolvimento e reforo das
sociedades civis.
28 A propsito desse processo de transio ver (Donzelot, 1994; Gorz, 1988; Castel, 1995;
Fitoussi e Rosanvallon, 1996; Martucceli, 1992; Bobbio, 1996).
29 Rousseau (1977).
30 Que cria as bases da noo de governabilidade.
232
31 Notas extradas de Jamur (1999).
32 Refiro-me, mais especificamente, diviso das sociedades baseada na solidariedade de

mile Drkheim (1989 [ 1893])
33 A Diviso do Trabalho Social (1989[1893]) a solidariedade no se estabelece mais somente

por uma coeso que emerge da identidade e vivncia nos espaos contguos da relao primria,
da famlia, dos grupamentos e corporaes, tecida por laos consangneos e de vizinhana mas
fundada na diviso social do trabalho (solidariedade orgnica).
34 A retomada da noo de solidariedade no contexto das polticas e da ao social

contemporneas constitui-se um elemento semntico de uma ordem na busca de uma
hegemonia bem sucedida. Aparece, ento, como uma noo do senso comum que constri o
consenso moral designando uma qualidade socialmente valorada. (Jamur, 1999).
35 Ver a respeito Poulantzas (1986).
36 Cf Lautier (1999: 19-20).
37 O autor nega a existncia do social como lugar na medida em que no existe definio
topolgica do social. Tese defendida tambm no artigo Lautier (1995).
38 Segundo a dimenso atribuda por Thret (1992).
39 Lautier (1999), por exemplo, referindo-se educao diz "existe toda uma histria da
cidadania na Frana que permite explicar que a poltica de educao no seja considerada como
poltica social enquanto ela o no Brasil. Ademais no Brasil dadas as condies de
desigualdades e as lutas e resistncias populares para aceder aos bens pblicos e sociais, a
prestao de servios coletivos urbanos (como gua e esgoto) so considerados como
dependentes tambm da poltica social, enquanto, em outros lugares, integram as polticas
urbanas.
40 Conforme anlises de Nunes (1997); Fleury (1998); Diniz (1997).
41 Na forma como normada pelo Banco Mundial, em termos de "Best Practices".
42 Ver Lautier (1999: 34-35).
43 Numa imagem a que Oliveira (1998) se refere como "persona do trabalho" para a "persona do
consumo".
44 Refiro-me idia da fora da interveno das polticas econmicas dos governos neoliberais.
Sobre esta diviso interna do Estado contemporneo em Estado forte (o do ajuste) e Estado fraco
(o das polticas sociais), ver Santos, Boaventura de S. (1997).
45 Ver Veltz (1996).
46 Esta matriz, no entanto, no tem significado melhoria das condies de trabalho, mas, ao
contrrio maior autonomizao, intensidade no uso do trabalho e precarizao. Portanto, a perda
da qualidade das relaes de trabalho, no caso do Brasil. Ver propsito trabalho de Druck
(1999); Borges e Franco (1999).
233
47 Giddens (1996) apresenta trs tendncias ideolgicas nesse processo: (i) a dos
hiperglobalizadores, que entende o processo como expanso do mercado em termos mundiais,
cujo avano implica em perda dos Estado-nao. Desta perspectiva as questes polticas de todo
o mundo estariam relacionadas a esta perda de poder. Ideologia em voga no setor empresarial
transnacional. Obra bsica Konichi Ohmae "The Borderless World"; (ii) os ascticos da
globalizao, que contra argumentam, afirmando que a dinmica do mercado internacional se
desenvolveu mais na volta do sculo que agora. Esta tese agrada esquerda vez que o Estado
de Bem Estar pode continuar intacto, preservando-se o aparato tradicional da democracia social,
assim como um certo grau de poder econmico nacional. Autores bsicos: Paul Hirst y Grahame
Thompson "Globalizao em Questo"; (iii) a do prprio Giddens, que reconhece a novidade do
fenmeno e caracteriza a natureza contraditria do processo, implicando tanto na gerao de
solidariedades mas tambm em fraturas e fragmentao conforme a rea geogrfica em que se
insiram. O que distingue a fase atual das anteriores que nada a controla.
48 Dumond cit. por Martucceli (1992: 369).
49 Ver propsito ampla literatura nacional e internacional sobre os novos movimentos sociais
em Gohn (1997).
50 Landim (1999: 64) considera o Terceiro Setor um termo descritivo sem densidade conceitual e
neutra que tende a integrar de forma abrangente e pouco diferenciada o conjunto de
organizaes e instituies que substituem ou complementam o Estado no enfrentamento de
questes sociais.
51 Informao divulgada pela Gazeta Mercantil (abril de 1997) apoiada em dados da CEPAL
indica que, entre 1993 a 1995, 13 milhes de brasileiros atravessaram a linha de pobreza no
Brasil. Rocha (1996) analisando os ndices de pobreza para apenas o conjunto das seis maiores
metrpoles brasileiras (Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, S. Paulo e Porto Alegre)
apresenta um contingente total de 11.327.255 pessoas em condio de pobreza como
insuficincia de renda, em janeiro de1996, no Brasil.
52 Os "no mans land" segundo Lautier (1999).
53 Cf. Betinho e de Souza (1987)
54 Ver a este propsito Carvalho, Inai (1997) [a] particularmente no que se refere Bahia e
Arretche e Rodriguez (1998) no que diz respeito ao Estado de So Paulo.
55 Ivo (1997[a]) no estudo sobre algumas polticas pblicas locais aponta para esta nova
tendncia.
56 Putnam (1996) desenvolve esta tese no seu estudo sobre o desempenho institucional para
vrias comunidades da Itlia. Do mesmo modo, instituies reguladoras tm indicado a
importncia de reforar-se a participao poltica e social das comunidades locais como condio
de superao do desafio da pobreza.
57 Ver a propsito Jara (1997).
58 Cf. Ivo et allii. (1999 [c]).
59 A introduo da dimenso da justia social no mbito da noo de governana resultou da

avaliao crtica dos dispositivos originais da governana institudos pelo Banco Mundial no
contexto dos ajustes de reforma dos Estados. H portanto, uma nuana de qualidade poltica na
234
delimitao de uma noo decorrente de sua inscrio e registro histrico em sociedades latino
americanas.
60 Como pluralismo, governance.
61 Cf. Le Gals (1995: 57-94).
62 Esforo significativo na crtica a este novo conceito foi feito pela rede de pesquisadores Global
Urban Research Iniciative, coordenado porr Richard Stren. do Center for Urban and Community
Studies da University of Toronto, apoiada pelo Urban Poverty Program da Ford Foundation. No
Brasil, a coordenao da rede ficou sediada no IUPERJ, tendo sido exercida por Lcia Valladares,
que tambm atuou em 1996 como Senior Consultant e por Renato Boschi (1997). A pesquisa
sobre Salvador foi dirigida por Anete Brito Leal Ivo no Centro de Recursos Humanos da UFBa.,
contando com a colaborao de diversos pesquisadores nos estudos setoriais: Paulo Fbio
Dantas Neto; lvia Mrian C. Fadul; Florence Heber; Inai Maria M. de Carvalho. Resultaram
desse esforo inmeras publicaes que auxiliam o esclarecimento do conceito de governana
urbana. Chamo especial ateno para o; McCarney, Halfani e Rodriguez (1998) Rodriguez e
Winchester (1997) e o balano realizado sobre a literatura pertinente no Brasil, por Coelho e Diniz
(1995) e Melo (1996). Ver tambm Valladares e Coelho (1995).
63 Ver estudos de Schapira (1997), para Argentina; e de Preteceille e Ribeiro (1999) para o Brasil
e Frana.
64 Ver texto DArc (1997).
65 Ver a propsito (Gorz, 1988; Donzelot, 1994; Castel, 1995).
66 Muitas dessas premissas compartilham de pressupostos sobre os quais se funda a questo da

governabilidade em termos de acumulao e legitimidade (OConner, apud Bobbio et allii., 1986).
67 Pasquino, in Bobbio et allii. (1986), apesar de reconhecer que a teoria de Habermas capta
melhor que outras teses as conexes entre as vrias esferas do sistema social, ele ainda trabalha
com categorias que sofreram drstica crtica e reformulao, como classe, propriedade e
participao.
68 Conforme Habermas formula a crise da racionalidade.
69 Uma das questes formuladas por Achard y Flores (1997), e respondida por um conjunto de
entrevistas de especialistas e polticos latino-americanos.
70 Huntington, Crozier e Watanuki (1975) A crise da Democracia. Relatrio sobre a

governabilidade da democracia Comisso Trilateral.Cit. por Gianfranco Pasquino, in Bobbio et
allii. 1986 (1983).(Ttulo da obra traduzido para o portugus).
71 Waldo Ansaldi, Governabilidad y seguridad democrtica (1991), cit.por Achard y Flores (1997).
72 Cf. Salazar (1998: 157).
73 Salazar ainda aponta para outras medidas no plano das Cpulas internacionais: a
transferncia de decises para as Bolsas dos mercados mundiais (Tquio e N. York) e o
acatamento de tratados comerciais, numa forma de soberania compartilhada.
235
74 Algumas teses aqui desenvolvidas basearam-se nos argumentos conceituais desenvolvidos
por Chvez, 1993, no que se refere governabilidade e transio, construo de formas de saber
poltico coletivo.
75 Conforme Caldern (1997: 265).
76 Designao que pretende dar conta de um vastssimo conjunto de organizaes sociais que
no so nem estatais nem mercantis. Sendo privadas no visam fins lucrativos e sendo animadas
por objetivos sociais, pblicos e coletivos no so estatais. Ex.: cooperativas, associaes
mutuaristas, organizaes volutrias, comunitrias ou de base"... Cf. Santos, B. S. (1997).
77 Paradoxalmente a crise de governabilidade nasce de prognsticos acadmicos no

confirmados. OConnors anunciou em The Fiscal Crisis of State (N. York) (1973), uma crise fiscal
de grande envergadura nos pases avanados, da qual, segundo sua hiptese, derivaria numa
crise final do capitalismo. O paradoxo que tal argumentao, feita por um economista marxista,
acabou por influenciar os acadmicos S. Huntington, Crozier e Wacanuti, no relatrio realizado
para a Comisso Trilateral. (Cf. Achard e Flores, 1997: 27)
78 Como anunciou OConnors (1973), apud Achard y Flores (1997).
79 Noo detalhada criticamente por Santos, B. S.(1997) e Landim (1999).
80 Salazar (1998: 176). Em trabalhos meus anteriores (Ivo, 1997, 1998) reconheo uma luta que
se trava no mbito da prpria concepo de democracia (1997). Avano a idia de que a questo
da governana enquanto conceito normativo, dependente do tipo de democracia onde opera
como prtica, ou seja, do seu sistema de valores morais (Ivo et alli,1999 [c]).
81 Para usar terminologia de Oliveira (1995).
82 Ver texto da introduo de Paoli, Maria Clia ao livro Oliveira e Paoli (1999), particularmente
interessante sobre os sentidos da democracia.
83 Governana, no portugus, corresponde a governo. No mbito usado pelas pesquisas

contemporneas refere-se capacidade e construo do poder de governar ou governar-se num
quadro de cooperao entre sociedade civil e Estado. E distingue-se de governabilidade,
enquanto grau de sustentao geral e de capacidade decisria e administrativa a partir do jogo
democrtico.
84 Entendida como crise de governabilidade.
85 Refiro-me reunio do Programa de Governana na frica (Universidade Emory), em 1989

em que Richard Joseph debateu com 30 acadmicos sobre a noo. Informao resumida por
McCarney, Halfani e Rodriguez (1998). Ver tambm trabalhos de Coelho e Diniz (1995) e
Rodrguez e Winchester (1997).
86 Esta a dimenso atribuda pela rede Global Urbain Research Iniciative GURI. De
pesquisadores urbanos, apoiada pela F. Ford, sob a liderana de Richard Stern da Unibversidade
de Toronto.A este respeito ver os textos de Coelho e Diniz (1995) e Ivo et allii, 1999 [c] (1997)e
Boschi (1997, 1999).
87 Considerada por Salazar (1998) como Governana I.
236
88 Salazar (1998: 176) toma em considerao o relatrio sobre crise da democracia elaborado
para a Comisso Trilateral.
89 A que Salazar (1998: 177) nomeia como tipo histrico II.
90 Considerado Governana III por Salazar (1998: 177).
91 Ivo (1998,1-2)
92 Moser, Caroline (1996). "Confronting crises: A Summary of Household Responses to Poverty

and Vulnerability in Four Poor Urban Communities" ESD Studies and Monographs Series N. 7
(Washington D.C.: Worl Bank) apud Salazar (1998).
93 Um dos maiores exemplos deste processo organiza-se no Movimento dos Trabalhadores Sem
Terra no Brasil.
94 Cit. por Salazar (1998).
95 O autor refere-se fora e capacidade poltica tanto localizada na sociedade civil quanto no
aparelho do Estado. O locus, ento, refere-se s duas entidades: sociedade e Estado, como
lugares diferenciados de construo e gerao do poder poltico.
96 Associao de moradores, de muturios; de segurana; ao das mulheres; organizaes de

consultoria a entidades sociais e governamentais; associais culturais, etc.
97 Esta anlise crtica tanto foi objeto das consideraes sobre governana na reunio da frica,
1989 (apud, McCarney, 1996) quanto no estudo comparativo de Le Gals (1995).
98 Refiro-me ao trabalho clssico Tocqueville, Democracy in America (Garden City, N.Y.: Archor
Books) 525-528, cit. por Putnam (1996: 102).
99 Os novos movimentos cvicos nos Estados Unidos impulsionou vrias comunidades a

alcanarem nveis elevados de desenvolvimento e favoreceu uma propagao de "virtudes
cvicas, responsabilidades, no s com direitos individuais mas com efeitos sobre a base tica de
toda a sociedade.(Cf. Salazar, 1998: 162).
100 Putnam, (1996: 102) vale-se ao longo da discusso sobre virtude cvica das idias de
Weintraub (1992).
101 Na forma como definida por Santos (1987) para explicitar o carter restrito da estrutura de
Direitos sociais no brasil, baseada na relao salarial e numa regulao ocupacional dos
trabalhadores.
102 O tratamento qualitativo no pretende retomar as mesmas variveis tratadas pela pesquisa
do IBGE mas analisar processos urbanos condicionados pela matriz poltica local.
103 Refiro-me Salvador, Porto Alegre, S.Paulo, Recife, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Sugiro
observar os dados sobre pobreza para estas regies no mesmo perodo.
237
104 No Brasil este debate se organiza em torno de duas proposies, uma dos liberais PFL
(Presidente do Senado) de carter generalista a partir de um Fundo de Combate e Erradicao
da Pobreza FCEP e outra do Partido dos Trabalhadores PT, cuja pauta prioritria tem sido a
defesa dos trabalhadores e luta contra a pobreza, atravs do programa de Renda Mnima, Bolsa
Escola e Reforma Agrria.
105 Putnam (1994; 1996: 31) define comunidade cvica, aquela que se caracteriza por cidados
atuantes e imbudos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por uma estrutura
social firmada na confiana e na colaborao.
106 Obviamente importante registrar que as possibilidades de comparabilidade so restritas j

que as pesquisa trabalham com variveis, metodologias e unidades emprica de anlise distintas.
O esquema de tratamento dos dados na nossa pesquisa foi definido por Anete Ivo, contando com
o apoio tcnico de Ma. Auxiliadora Alencar.
107 As diversas CPIs mais recentes no Congresso e mesmo os escndalos denunciados e

apurados sobre as Administraes Regionais em S.Paulo, 1999, so reveladoras de quanto estas
estruturas so ainda permeadas por relaes clientelistas, corruptas e mediadas pelo jogo de
influncia. Como estas velhas mediaes se reapropiam pelos espaos de democratizao e
arenas de processamento dos interesses pblicos.
108 Designao proposta por Santos,Wanderley Guilherme (1987). O autor refere-se cidadania
regulada para explicitar o carter restrito da estrutura de Direitos Sociais no Brasil, baseada na
relao salarial e numa regulao ocupacional dos trabalhadores. S os segmentos dos
trabalhadores de profisses reconhecidas formalmente pelo Estado que so incorporadas pela
estrutura das polticas sociais no Brasil.
109 Supomos tambm que esta mudana possa estar condicionada pelas caractersticas da
prpria amostra j que os dados de 1996 restringem-se s regies metropolitanas,
tradicionalmente mais politizadas.
110 Contamos duas vezes os indivduos que tinham dupla insero tanto na estrutura sindical
como nos rgos profissionais.
111 Este total exclui os pesquisados "Sem declarao".
112 Resultados que talvez expliquem o xito do PT e do Pc do B nas ltimas eleies municipais
de 2000.
113 Putnam (1994; 1996: 31) define comunidade cvica, aquela que se caracteriza por cidados
atuantes e imbudos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por uma estrutura
social firmada na confiana e na colaborao.
114 Refiro-me a relatrio realizado por Carvalho (1999).
115 Apenas 11% citaram os juzes como mediadores importantes na representao de seus
interesses.
116 Inmeras novas Igrejas que cada vez mais se instalam na periferia dos bairros populares,
criando processos de dependncia psquica entre pastorese a populao dos bairros.
117 Como o demonstram os dados trabalhados por Rocha (1996)
238
118 A pesquisa tomou como referncia a unidade econmica e no o trabalhador individual,

procurando caracterizar as unidades econmicas no-agrcolas que produzem bens e servios,
objetivando a gerao de emprego e rendimento para as pessoas envolvidas. O carter informal
foi dado no pelo tamanho mas pelo carter da diviso tcnica e social do trabalho a
estabelecida, excluindo-se a populao de rua (j que o recorte da pesquisa domiciliar) e o
conjunto de pessoas ligadas a atividades ilegais. O carter informal foi determinado mais como
modo de organizao e funcionamento baseado na produo em pequena escala, baixo nvel de
organizao e quase inexistncia da separao entre capital e trabalho, em empresas com at 5
empregados, que com o estatuto legal de registro da empresa.
119 Usando a expresso de Lautier (1999).
120 No meio rural, florescem iniciativas alternativas de governana que emergem dos novos
movimentos sociais de base agrria, como os Chapas, no Mxico e os Sem Terra, no Brasil.
121 Ver a propsito Caldern (1997); Ivo (1997).
122 Cf. Castel (1995).
123 Cf. Donzelot (1991).
124 Cf. Lenoir (1996).
125 Ver Putnam (1996). Os dados do IBGE/PME (1997) so particularmente reveladores de uma
desconexo da maioria da populao com a poltica. So baixssimas as taxa de associativismo
da populao das seis maiores regies metropolitanas do Pas, em torno de 31%. Em termos de
participao partidria, em Salvador (1996), somente 3% da populao da Regio estava filiada.
126 Ver a propsio Santos, Boaventura de S.(1997).
127 Dados da PME indicam tendncia precarizao e vulnerabilidade do emprego, na Regio

Metropolitana de Salvador, refletindo tambm uma matriz poltica de baixas taxas de
associativismo e participao.
128 Ver particularmente textos publicados em Valladares e Coelho (1995), e McCarney et allii.
(1998). Ver, tambm, Ivo (1997) e (1999)[c].
128 Cf. Ivo (1999)[c]
129 Os textos que integram os captulos V, VI e VII integraram o livro O Poder da Cidade. Limites
da Governana Urbana, de Ivo et allii. (1999)[c], nos captulos de responsabilidade de Anete Ivo,
revistos e reordenados neste volume.
131 16% no possuam educao escolar; 60% no mantinham relaes formais de emprego
(PMS, 1996: 5) e 23% no tinham acesso esgoto e coleta de lixo, entre outros indicadores.
132 Refere-se a Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre (cf.
Rocha, 1996).
133 Os ndices do IBGE e do DIEESE apontam Salvador como a cidade de maior ndice de
desemprego no pas, avaliado em 7, 72% segundo o IBGE, em relao a um ndice mdio anual
239
de 5,66% para o Pas; e segundo indicadores do DIEESE-SEI de 21,9% de desemprego total
para Salvador, no ltimo trimestre de 1997.
134 Ver Souza (1996: 105).
135 Grupo que controla o Governo do Estado da Bahia, liderado pelo ento Senador Antnio
Carlos Magalhes.
136 Esta posio decorre da liderana da maior bancada na Cmara Federal, ocupando,
portanto, posio de poder e fora dentro do PFL (Partido da Frente Liberal), e na poltica
nacional, mantendo o controle do Congresso Nacional, atravs da Presidncia do Senado e da
Cmara Federal.
137 Governo de Waldir Pires.
138 Refiro-me ao depoimento da Prefeita Ldice da Mata no Seminrio "Democracia e Poder

Local", promovido pelo IBRADES, Rio, jun. 1995. Publicado in: Lesbaupin (1996: 167-179).
139 Presidente do Senado.
140 Fundamentalmente foi o contexto da luta nacional contra a corrupo atravs do

impeachment do Presidente Collor que permitiu a vitria da esquerda para a Prefeitura da cidade
de salvador, vez que o grupo que apoiava o candidato da situao, at ento lder das intenes
de voto, votaram contra o impeachment.
141 A propsito ver de forma mais detalhada, o texto de Dantas Neto (1999).
142 Diretrizes gerais do item 2.2.3. do PDDU registrada de forma resumida pela autora.
143 O PLANDURB (Plano de Desenvolvimento Urbano) e o PRODESO (Programa de

Desenvolvimento Social) da gesto de Jorge Hage, estruturas criadas para implementarem, de
um lado, o ordenamento racional do solo urbano e do seu uso e, de outro, a formulao de
polticas sociais, dentro de uma concepo de administrao por programas. Cf. Dantas Neto
(1999).
144 Ver especificamente o captulo que trata do Planejamento e Desenvolvimento Urbano e

Habitao, bem como no captulo I da Ordem Econmica e Social.
145 Cf. Art. 176 pargrafo 2 O planejamento governamental ter carter determinante para o
setor pblico e ser indicativo para o setor privado.
146 Frente constituda com o apoio dos seguintes partidos: PSDB, PV, PDT, PPS, PSB, PC do B,
PMN, PT e, posteriormente, o PMDB.
147 Experincia vivenciada pelos intelectuais de esquerda, coordenada pela Fundao Joo
Mangabeira vinculado ao PMDB para a montagem do Governo de Waldir Pires, atravs de
diversas contribuies analticas e propositivas de polticas para o Governo do Estado da Bahia.
148 PRODAE/PMS (1994: 6).
240
149 Cf. Discurso de Posse da Prefeita, em 1-1-93, p 11.
150 Cf. PMS (1996: 3-5).
151 No plano de insero de Crianas e Adolescentes via o Programa Cidade Me o documento

aponta um total de 2.428 crianas que habitavam as ruas ento incorporadas no programa de
ofcios, artes e cidadania; um total de 1.100.000 atendimentos na rede de municipal de sade,
sendo que 3.625 crianas atendidas no programa de combate desnutrio e mortalidade
infantil; um total de 7.500 crianas incorporadas rede municipal de ensino e integrados
INTERNET; a recuperao de 360 ruas, facultando o acesso da limpeza pblica nestes bairros; o
atendimento de 85.000 trabalhadores que utilizam o terminal de Boa Esperana e milhares de
metros de manilhas em mais de 300 bairros populares da cidade, entre outras aes.
152 Ver Cavalcanti Fadul (1996), cujo texto aponta os mecanismos diferenciais das parcerias
adotadas pelo Sistema de Transporte Urbano em Salvador, nesta gesto.
153 certo que esses dados referem-se ao ano seguinte ao encerramento do mandato (93/96)
mas ainda refletem uma estrutura decorrente da dinmica anterior. Outros dados confirmam a
expanso do emprego informal no perodo.
154 Alm das polticas de sade, de educao e as de promoo social, que alcanaram xitos
de grandezas distintas.
155 Aqui utilizamos uma classificao de Veltz (1996).
156 Boltanski (1991).
157 Melo (1996) "riscos morais" do executivo expor-se a maiores riscos do que usualmente se
exporia na situao de controle sobre contratos.
158 Processo que segundo o World Bank (1994 apud Melo, 1996) est no centro da boa
governana.
159 Ver Ivo (1997).
160 Ou seja, com nfase em aes estratgicas e de impacto capazes de tornarem a cidade
atrativa aos investimentos, mas de alcance limitado e natureza segmentada.
161 Entendida aqui nos termos postos no incio do livro, como (in) governabilidade.
162 Os dados e anlises aqui desenvolvidos baseiam-se em Santos (1999) e Serra (1998).
163 A transcrio deste trecho da fala no transcrita de forma literal.
164 Faxinao, constitui-se numa ao de impacto realizada pelo governo estadual de limpeza das
encostas e vias pblicas aps longo perodo de falta de coleta do lixo, devido uma greve dos
servidores da empresa de limpeza pblica, no final da gesto da frente democrtica (1993/96).
165 Os recentes resultados eleitorais (outubro 2000) demonstram, no entanto, que apesar da
reeleio do candidato do PFL no primeiro turno, o PT obteve desempenho crescente e
241
significativo na disputa ao governo da cidade, o qual, considerando-se o quadro geral de fora
dos municpios pode ser um indicativo de importantes mudanas da relao entre a sociedade e
os poderes locais.
166 Designada como o prprio governo organizou a base de sua identidade poltica e social. Ver
PMS (1993).
167 Ver dados sobre os ndices de pobreza nas 6 maiores Regies Metropolitanas do pas em
Rocha (1996).
168 Nomeao atribuda pelo prprio Prefeito no seu discurso de posse. Ver especialmente
Governo Municipal (1997[b], 1997[c], 1998).
169 Refiro-me ao Presidente do Senado, ex-Governador da Bahia (Antnio Carlos Magalhes).
170 Os dispositivos constitucionais de obrigatoriedade de repasse de recursos tem propiciado

melhoria e alguma continuidade das aes.
171 Segundo Harvey (1996).
172 Refiro-me tese de doutorado de Chevalier (1997).
173 Os dados do IBGE/PME (1997) mostram que as escolhas polticas se fazem atravs de
referenciais da TV e por indicao de carter afetivo, importando mais o poltico que o partido.
174 A exemplo do papel do MST, da capacitao do partido dos trabalhadores e das iniciativas
capitaneadas por movimento das mulheres na economia solidria.
242

(Anete Brito Leal Ivo) Metamorfoses Da Questao Democratica

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(Anete Brito Leal Ivo) Metamorfoses Da Questao Democratica

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Coleccin de CLACSO

rea Acadmica de CLACSO

Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais

Anete Brito Leal Ivo*

* Anete Brito Leal Ivo Sociloga, Professora do Programa de Ps Graduao em

ALGUMAS CONSIDERAES TERICAS

Na oportunidade gostaria de parabenizar a Direo do Consejo

Vrias pessoas e instituies colaboraram para que este trabalho

Por outro lado, a minha candidatura s se viabilizou pelo empenho

Do lado dos colegas do Centro de Recursos Humanos

Ramos e Graa Druck pelo estmulo solidrio. Estes agradecimentos

Rubem, Any e Cludia, parceiros da minha vida.

Anete Brito Leal Ivo

iscutir a questo democrtica em termos de metamorfoses1 e nos

D limites da governabilidade e da pobreza significa, de um lado,

Neste sentido, vale indagar: como a tendncia ao crescimento da

A compreenso desse campo problemtico supe: (i) primeiro, a

conflito cognitivo pelo qual se operam os mecanismos de reconverso

Efetivamente, a constituio do Estado de Bem Estar resultou de

A governabilidade nesse contexto histrico social representou o

Nas sociedades latino-americanas em que as formas histricas de

Muitos autores (Nunes, 1997; Diniz, 1997; Fleury, 1998; Lautier,

A natureza patrimonialista do Estado, entendido como uso privado

O carter restrito da poltica de seguridade social, decorrente de

Finalmente, o volume da pobreza e as elevadas taxas de

uma cidadania segmentada ou uma sociedade sem Estado, reforando a

essa herana das relaes sociais e polticas, interna aos pases

O contexto da transio democrtica da dcada de 80 nos pases

No entanto, as transformaes na estrutura produtiva e as novas

Assim, a tenso fundamental nessas sociedades, especialmente

Por outro lado, no contexto ps-constituinte de reconverso

No seu conjunto esses atores tm reiterado, como princpio, a

No Brasil, como vimos em relao Amrica Latina, o processo

Frente a este quadro particularmente problemtico, qual a

As sadas a esses paradoxos indicam uma transio que envolve

Cabe, portanto, incursionar-se em estudos empricos que

No mbito metodolgico, uma segunda advertncia, de carter

Assim, a metamorfose da questo democrtica, como dialtica do

Neste sentido preciso identificar os dficits dessas trajetrias, a

Este movimento estabelece um novo quadro de compreenso da

A dissociao entre a organizao poltica e a base econmica,

observar-se os nexos e os laos que a se constituem e que nem sempre

Este desafio questiona a capacidade das sociedades atuais,

A compreenso das relaes paradoxais entre governabilidade e

De outro, supe analisar a capacidade efetiva da poltica e do

O resultado dessas anlises, de carter exploratrio e inicial

Assim, o ncleo das preocupaes esboadas na segunda parte

Se o urbano desempenha papel fundamental na matriz

Na primeira parte deste estudo, procura-se analisar, no plano

No plano emprico, que contempla a segunda parte deste trabalho,

O estudo abrange duas gestes municipais: o governo de 93/96

Efetivamente o perodo e o contexto analisado (como ponto de

Segue-se, ento, todo um mecanismo de resgate e reconquista

Este movimento de reconverso poltica traduz-se por avanos,

Os resultados aqui apresentados representam, pois, um estudo

Sabemos do carter ainda preliminar das questes aqui tratadas.

O carter circunscrito do estudo aos fatores estruturais e

A anlise busca apreender as conexes ou paradoxos que se

econmicas e institucionais. Assim, a densidade e qualidade das

Neste sentido este trabalho de divide em duas partes. A primeira

A segunda parte remete-se ao rebatimento dessas foras e dessa

Esta anlise avana no sentido dos processos de reconverso no

A apreenso dessas dinmicas mltiplas, por outro lado, reforam