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A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

FRENTE CONCESSO DE
LICENA AMBIENTAL
Rogrio Pagel
Graduado em Direito pela Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das Misses
URI; Ps-graduado em Direito Previdencirio pela Universidade de Caxias do Sul
UCS; Advogado; e, Membro do Grupo de pesquisa: Tutela dos Direitos e sua Efetivida-
de, sob a orientao do Prof. Dr. Florisbal de Souza Del`Olmo.
End. Eletrnico: rogeriopagell@yahoo.com.br

RESUMO

O meio ambiente equilibrado se constitui num direito fundamental de ter-


ceira gerao. Ao Estado cabe um papel importante na proteo desse direi-
to, devendo por todos os meios evitar e reprimir os danos ambientais. Em
especial, cabe ao Estado autorizar a realizao de obras ou atividades que
apresentem algum risco ao meio ambiente. Nessa atribuio que surgem
os estudos ambientais, o licenciamento e a licena, como instrumentos para
o Estado controlar as atividades que possam apresentar risco ambiental. Po-
rm, em decorrncia desse poder do Estado nasce tambm a sua responsabi-
lidade. A responsabilidade civil do Estado pode ser objetiva ou subjetiva.

Palavras-chave: Meio ambiente. Responsabilidade civil. Licena ambien-


tal.

THE CIVIL LIABILITY OF STATE REGARDING


ENVIRONMENTAL LICENSE GRANT

ABSTRACT

A balanced environment constitutes a fundamental right of third genera-


tion and state should play an important role in the protection of such right
by applying all means to avoid and suppress environmental damage. In
particular, State must regulate the execution of works or activities that pre-
sent any risk to the environment. By doing so, environmental studies will
appear as well as licensing and licenses as instruments for state to control
the activities that may present environmental risk. Therefore, as a result of

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A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO FRENTE CONCESSO DE LICENA AMBIENTAL

such state power also comes the state responsibility. The liability of state
can be objective or subjective.

Key words: Environment, liability, environmental license.

1 INTRODUO

A questo envolvendo a proteo ambiental vem sendo um


tema de grande discusso cientfica, principalmente pelo fato de o meio
ambiente, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, ser
considerado um direito fundamental aos seres humanos. Devido a isso,
os fundamentos dorsais de qualquer temtica ambiental esto estatudos
no texto constitucional, pois nele que esto elencados os preceitos
fundamentais em prol de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O meio ambiente o conjunto de condies, leis, influncias,
alteraes e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas (Lei n. 6.938/81, Artigo 3, I).
Trata-se de interesses difusos, e por serem os titulares desses direitos pessoas
indeterminadas, incumbe ao Estado criar instrumentos eficazes para sua
proteo e defesa, limitando, por meio das licenas ambientais, a atuao
humana quando houver probabilidades de causar danos ambientais.
Diante disso, o Estado assume o risco de responder civilmente
pelos danos ou degradao causados ao meio ambiente, nomeadamente
porque o principal responsvel pela proteo e preservao de um
ambiente ecologicamente equilibrado (Artigo 225 da CF/88). Logo, o
ponto de partida para fundamentar a responsabilidade civil do Estado por
danos causados ao meio ambiente passa a ser a prpria Constituio Federal,
porquanto se alargam as funes principiolgicas e, principalmente,
os valores protegidos constitucionalmente, tais como o bem social e a
dignidade da pessoa humana.
Para uma melhor compreenso do tema, o presente trabalho
dividido em captulos que abordam as especificidades de cada assunto. Em


BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambi-
ente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.

BRASIL, 1988.

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Rogrio Pagel

primeiro lugar feita uma abordagem referente licena e ao licenciamento


ambiental, tais como conceito, espcies de licena e uma anlise sobre
os estudos ambientais. Em seguida, so tratados aspectos gerais sobre
a responsabilidade civil do Estado, com enfoque na responsabilidade
objetiva e subjetiva. Por fim, analisada a responsabilidade civil do Estado
no licenciamento ambiental sob um prisma constitucional.

2 O LICENCIAMENTO E A LICENA AMBIENTAL

Ante a necessidade de um meio ambiente ecologicamente


equilibrado, todas as atividades humanas das quais resultam modificao
na seara ambiental e que possam ocasionar algum prejuzo, ou melhor, um
dano ambiental presente ou futuro, esto condicionados a procedimentos
de concordncia do Poder Pblico. Essa concordncia um instrumento
para a garantia da qualidade de vida das presentes e futuras geraes.
Com efeito, um dos mais importantes instrumentos da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, sendo obrigatrio para atividades potencialmente
degradadoras do meio ambiente; tambm uma forma de regulamentar
a maioria das atividades humanas. Assim, um meio ambiente equilibrado
sempre depender de aes estatais para restringir ou ampliar as atuaes
empresariais ou individuais.

2.1 As definies de licenciamento e de licena ambiental

Muito se diverge acerca do conceito de licenciamento ambiental,


na medida em que se confunde com licena ambiental, e esta, por sua
vez, com licena, permisso ou autorizao administrativa. Assim, para
melhor compreenso da matria, cabe aqui traar breves noes de Direito
Administrativo a respeito de licena, autorizao e permisso administrativa,
para, ao final, buscar definir licenciamento e licena ambiental, bem
como evidenciar a natureza jurdica de ambos, sem embargar os diversos
posicionamentos doutrinrios que divergem sobre a matria.
Inicia-se definindo licena e autorizao administrativa. Licena
um ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a administrao
faculta quele que preencha os requisitos legais o exerccio de uma atividade,
ao passo que a autorizao definida como sendo ato administrativo
unilateral, discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao

DI PIETRO, 2009, p. 228.
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particular o uso privativo de bem pblico, ou o desempenho da atividade


material, ou a prtica de ato que, sem esse consentimento, seria legalmente
proibido.
Nas lies de Jos Afonso da Silva, a autorizao no pressupe
um direito preexistente ao ato administrativo para ser exercido por se tratar
de um ato precrio e discricionrio concedido por razes de convenincia
ou de mera liberalidade da Administrao Pblica, enquanto que a licena
s pertinente nos casos em que preexiste um direito subjetivo ao exerccio
da atividade.
Para definir permisso, por sua vez, usam-se as palavras de
Hely Lopes Meirelles, segundo o qual permisso um ato administrativo
negocial, discricionrio e precrio, pelo qual o Poder Pblico faculta ao
particular a execuo de servios de interesse coletivo, ou o uso especial de
bens pblicos, a ttulo gratuito ou renumerado, nas condies estabelecidas
pela Administrao.
A partir dessas definies, verificar-se- que os conceitos de
licena e licenciamento ambiental, embora partam de determinados
princpios e normas do Direito Administrativo, no se confundem com
licena, permisso e autorizao administrativa.
Licena ambiental um ato administrativo de controle preventivo
de atividades de particulares no exerccio de seus direitos. Segundo
Heraldo Garcia Vitta, um ato administrativo ampliativo, pois, quanto ao
resultado, aumenta a esfera jurdica do particular.
Nesse sentido, alis, o conceito legal previsto na Resoluo do
CONAMA n. 237/97, Artigo 1, II, in verbis:

II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental estabelece as


condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas
pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, para localizar, instalar, ampliar e operar
empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas


Ibidem, p. 227.

SILVA, 2007, p. 280.

MEIRELLES, 2005, p.178.

SILVA, 2007, p. 285.

VITTA, 2008, p. 53.

CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro
de 1997. Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do
Meio Ambiente.

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efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam


causar degradao ambiental.

O conceito normativo do licenciamento ambiental, por sua vez,


apresentado pelo inciso I, do Artigo 1 da Resoluo supramencionada.
De acordo com esse dispositivo, o licenciamento ambiental corresponde ao
procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia
a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos ou
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e
regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso10.
Verifica-se, ento, que a licena ambiental difere do licenciamento
ambiental, na medida em que este possui carter preventivo, para fins
de evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente, e, sobretudo, pelo
fato de que um procedimento administrativo realizado anterior
licena ambiental, cujo objetivo verificar se sua concesso causar ou
no degradao ambiental. Nesse vis, verifica-se que o licenciamento
ambiental pressuposto para a concesso da licena.
Para Heraldo Vitta11, o licenciamento ambiental procedimento;
ou seja, sucesso de atos administrativos, concatenados numa relao,
visando ao resultado final. Trata-se, pois, de sries de atos jurdicos, editados
sob regime de Direito Administrativo, no exerccio de Poder de Polcia do
Estado. Ou seja, para ser concedida a licena ambiental, o Estado dever,
por exemplo, realizar uma srie de atos, dentre eles um estudo sobre o
impacto ambiental para, assim, proceder ou no o licenciamento. Poder-
se-ia dizer que, para a concesso da licena, existe a necessidade de um
procedimento, o licenciamento ambiental.
Ento, o licenciamento ambiental tido como um processo ou
procedimento administrativo, onde a Administrao realiza determinados
atos com a finalidade de verificar se a atividade a ser licenciada poder
causar alguma espcie de degradao ambiental. Logo, evidencia-se
que o licenciamento um ato administrativo discricionrio, na medida
em que, frente ao princpio da precauo, a Administrao Pblica

CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro


10

de 1997. Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do


Meio Ambiente.
11
VITTA, 2008, p. 44.

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tem a discricionariedade de conceder ou no a licena. V-se, ento,


que o licenciamento seria um pressuposto para a concesso da licena
ambiental.
Em efeito, depois de realizado o licenciamento ambiental, caso
verificado que a atividade a ser licenciada preencheu todos os requisitos
legais para sua concesso, ou seja, que no haver degradao ambiental,
a Administrao dever conced-la. Portanto, nesse contexto, sem
embargos aos diferentes posicionamentos doutrinrios, entende-se que a
licena ambiental, ao contrrio do licenciamento, um ato administrativo
vinculado.
Por ser um procedimento, o licenciamento ambiental um
instrumento que permite ao empreendedor e ao Estado identificar os efeitos
ambientais e de que forma esses efeitos podero ser gerenciados. Passa
a ser tambm, uma maneira de o Estado controlar os danos ambientais
que porventura podero ser ocasionados. Isso, evidentemente, se o Ente
Pblico realmente exercer seu papel de fiscalizador e protetor.
Portanto, o licenciamento ambiental que precede a concesso
da licena ambiental um mecanismo de preservao, melhoria e
recuperao da qualidade do meio ambiente, visando sempre assegurar
o desenvolvimento socioeconmico e o respeito dignidade humana
elencada na Constituio Federal.

2.2 As espcies de licenas

O rgo ambiental competente licencia a construo, a instalao,


a ampliao e o funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras
de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores,
bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental
(Artigo 10 da Lei n. 6.938/8112).
Tal procedimento composto de trs licenas, podendo ser
expedidas isoladamente ou sucessivamente, de acordo com a natureza,
caracterstica e fase do empreendimento ou atividade. O Artigo 8
da Resoluo n. 237/9713 do Conselho Nacional do Meio Ambiente

12
BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.
13
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro de 1997.
Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Am-
biente.

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CONAMA traz quais so os tipos de licenas expedidas pelo Poder


Pblico:

a) Licena Prvia (LP) concedida na fase preliminar do planejamento do


empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e concepo, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem
atendidos nas prximas fases de sua implementao;
b) Licena de Instalao (LI) autoriza a instalao do empreendimento ou atividade
de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos
aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da
qual constituem motivo determinante;
c) Licena de Operao (LO) autoriza a operao da atividade ou empreendimento,
aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com
as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.

Ainda, consoante o Artigo 914 da mencionada Resoluo, o


CONAMA definir, quando necessrio, licenas ambientais especficas,
observadas a natureza, caractersticas e peculiaridades da atividade ou
empreendimento e, ainda, a compatibilizao do processo de licenciamento
com as etapas de planejamento, implantao e operao.
Quanto aos procedimentos para a concesso do licenciamento
ambiental, aplicam-se os fundamentos que regem o processo administrativo:
audincia do interessado, acessibilidade aos elementos do expediente, ampla
instruo probatria, motivao, revisibilidade, representaes, lealdade e
boa-f, verdade material, oficialidade, gratuidade e informalismo15.
oportuno tambm destacar que, embora seja de certa forma
distinta da licena administrativa, para a concesso da licena ambiental,
o Princpio da Legalidade dever nortear estritamente o licenciamento
ambiental, pois esse princpio assume vital importncia no mbito do Direito
Pblico, assinalando que as autoridades administrativas, nas decises que
tomam, tm de conformar-se lei ou, mais precisamente, legalidade,
formada por um conjunto de regras de Direito, consubstanciadas, em sua
maior parte, nas leis formais16.

14
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro de 1997.
Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio
Ambiente.
15
VITTA, 2008, p. 45.
16
CRETELLA JR. 1966, p. l5.
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2.3 Os estudos ambientais para o licenciamento

Para instruo do procedimento que conceder ou no a licena


ambiental de atividades passveis de ocasionar riscos de significativa
degradao ambiental, em regra, exigem-se estudos ambientais prvios,
destinados a avaliar os danos que porventura sero causados ao o meio
ambiente.
Muito embora o Artigo 2 da Resoluo do CONAMA n. 001/8617
liste as atividades sujeitas aos estudos ambientais, com a Constituio de
1988 passaram a ser exigveis os estudos ambientais para a instalao de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do
meio ambiente, nos exatos termos do inciso IV do Artigo 225 da CF/8818,
in verbis:

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de


uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
[...]

Nos termos da nova ordem constitucional, somente quando


houver significativa degradao do meio ambiente poder ser exigido o
EIA/RIMA. Isso, e apenas dessa forma, est na Constituio. Qualquer
outra disposio que houver na legislao infraconstitucional deve se
conformar com a previso constitucional, e de acordo com ela deve ser
interpretada19. Nesse diapaso, qualquer atividade ou obra que evidenciar
riscos de degradao ambiental, estejam ou no listados no Artigo 2, da
Resoluo CONAMA n. 001/1986, devero ser precedidas de estudos
ambientais. Entretanto, no que diz respeito ao elenco do Artigo 2 da

17
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 001 de 23 de janeiro de 1986. Dis-
pe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para o Relatrio de Impacto Ambiental RIMA.
18
BRASIL, 1988.
19
MILAR, 2004, p. 387.

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referida Resoluo, vige a obrigatoriedade dos estudos20.


No que concerne ao conceito legal de estudos ambientais, o
Artigo 1 da Resoluo n. 237/9721 do CONAMA o define como sendo
todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados
localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou
empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena
requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle
ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de
risco.
Dentre os mais conhecidos estudos ambientais e que possui
uma vasta gama de informaes que norteiam a deciso da autoridade
competente, abordar-se- neste trabalho o Estudo do Impacto Ambiental e
o Relatrio do Impacto Ambiental.
O Artigo 3 da Resoluo do CONAMA n. 237/9722 dispe que
a licena ambiental para empreendimentos e atividades consideradas
efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradao do meio
depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de
impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual ser dada publicidade,
garantida a realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo
com a regulamentao.
O Artigo 6 da Resoluo n. 001/86 do CONAMA23, define os
contedos mnimos do Estudo de Impacto Ambiental, in verbis:

Artigo 6 O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as seguintes


atividades tcnicas.
I Diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto, completa descrio e anlise
dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a
situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto, considerando:
[...]

20
Cf. MILAR, 2004, p. 388-390.
21
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro de 1997.
Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Am-
biente.
22
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro de 1997.
Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Am-
biente.
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 001 de 23 de janeiro de 1986. Dis-
23

pe sobre critrios bsicos e diretrizes gerais para o Relatrio de Impacto Ambiental - RIMA.

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II Anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de


identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis
impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benficos e
adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e
permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas;
a distribuio dos nus e benefcios sociais.
III Definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os
equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficincia
de cada uma delas.
lV Elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos
positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros a serem considerados).

O Relatrio de Impacto Ambiental, por sua vez, refletindo


as concluses do Estudo de Impacto Ambiental, informar as possveis
consequncias ambientais do projeto e as alternativas propostas, como
meio de mitig-las, como se depreende da leitura do Art. 9 da mesma
resoluo.
O Estudo do Impacto Ambiental (EIA) e Relatrio do Impacto
Ambiental (RIMA) so instrumentos que visam dar maior efetividade
proteo ambiental. Da resulta que, em regra, todo o processo de
licenciamento, inclusive a licena prvia, deve ser antecipado pelo EIA e
RIMA.
Para Silvia Cappelli24, o EIA deve ser elaborado em momento
prvio ao licenciamento e deve anteceder licena prvia, pois com ela
pode ser incompatvel. No mesmo sentido a lio de Antnio Herman
V. Benjamin25, segundo o qual o EIA s se justifica quando preliminar
ao ato de licenciamento, pois do contrrio no se cumpre o princpio da
preveno. Um EIA no cumprir suas finalidades se, ao ser elaborado pelo
rgo, ocorrer to tardiamente no processo decisrio que compromissos
com o projeto em questo j tenham sido feitos e sejam irreversveis.
O EIA e o RIMA no so instrumentos dissociados, representando o
segundo uma sntese consolidada no primeiro. Para mais fcil compreenso,
se poderia dizer que o RIMA a apresentao, de forma mais acessvel e
simplificada, dos resultados do IEA26.
Ademais, importante que o EIA e o RIMA sejam anteriores

24
CAPPELLI, Revista do Ministrio Pblico, n. 27, p. 45-60.
25
BENJAMIN, Revista do Ministrio Pblico, n. 27, p. 61-96.
26
TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2007, p. 20.

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ao planejamento do projeto e dos atos preparatrios de sua execuo,


tendo em vista o Princpio da Preveno, que tem por objetivo evitar o
dano ambiental. Assim, em tese, o estudo ambiental pressuposto do
licenciamento ambiental, e este para a outorga da licena ambiental.
Com efeito, em determinadas atividades no enumeradas
no Artigo 2 da Resoluo do CONAMA n. 001/86 e no consideradas
capazes de provocar impacto ambiental considervel, a ponto de exigir
a elaborao de um Estudo de Impacto Ambiental, a legislao admite a
elaborao de estudos ambientais simplificados, sem a complexidade e a
profundidade do EIA/RIMA27.
Por fim, oportuno tambm destacar que a autoridade
administrativa competente, conforme empreendimento a ser licenciado ou
em determinados casos mencionados em lei, poder exigir outros estudos
ambientais especficos para avaliar os riscos para o meio.

3 NOES GERAIS SOBRE A


RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Os servios prestados pelo Estado, que visam materializao


dos direitos positivados na Constituio, tm como destinatrio o cidado.
Exatamente nesta atuao estatal h a incidncia da responsabilidade civil,
uma vez que toda atividade, seja ela estatal ou privada, traz consigo uma
carga de risco inerente.
Assim, a responsabilidade civil do Estado se estende cada vez
mais nos mais diversos campos de atuao em que sua presena se faz
necessria, notadamente no mbito do Direito Ambiental, face necessidade
de assegurar um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello28, a responsabilidade civil
do Estado :

[...] a obrigao que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos


esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputveis em decorrncia
de comportamentos unilaterais, lcitos ou ilcitos, comissivos ou omissivos, materiais
ou jurdicos.

TRENNEPOHL; TRENNEPOHL, 2007, p. 23.


27

MELLO, 2006, p. 947.


28

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A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO FRENTE CONCESSO DE LICENA AMBIENTAL

cedio que o assunto referente responsabilidade civil do


Estado, bem como as teorias que lhes do embasamento, so temas sem
muitas divergncias doutrinrias e, com toda certeza, bem sedimentados
por doutrinadores administrativistas, motivo pelo qual o presente trabalho
se limita a abordar aspectos referente responsabilidade objetiva e subjetiva
do Estado.

3.1 A responsabilidade objetiva

A responsabilidade objetiva, baseada na teoria do risco


administrativo, tem suporte no ordenamento jurdico ptrio, no Artigo 37,
6, da Constituio Federal de 198829. Veja-se:

Art. 37 [...]
6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de
servio pblico respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a terceiros, assegurado o direito de regresso nos casos de culpa ou dolo.

Para que exista a responsabilidade objetiva, h necessidade de


que o dano causado a terceiros seja provocado por agentes estatais nessa
qualidade. Assim, a responsabilidade objetiva do Poder Pblico decorre
de ato omissivo ou comissivo de seus agentes, desde que tenha ocorrido
o dano e o nexo causal. Logo, dispensa-se parte prejudicada provar a
culpa do Poder Pblico para que ocorra a reparao, bastando a relao de
causalidade entre a ao ou omisso administrativa e o dano sofrido.
No obstante, como afirma Cavalieri Filho30:

A teoria do risco administrativo, embora dispense a prova da culpa da administrao,


permite ao Estado afastar a sua responsabilidade nos casos de excluso do nexo
causal fato exclusivo da vtima, caso fortuito, fora maior e fato exclusivo de
terceiro. O risco administrativo, repita-se, torna o Estado responsvel pelos riscos da
sua atividade administrativa, e no pela atividade administrativa de terceiros ou da
prpria vtima, e nem, ainda, por fenmenos da natureza, estranhos sua atividade.
No significa, portanto, que a Administrao deva indenizar sempre e em qualquer
caso o dano suportado pelo particular. Se o Estado, por seus agentes, no deu causa
a esse dano, se inexiste relao de causa e efeito entre a atividade administrativa

29
BRASIL, 1988.
30
CAVALIERI FILHO, 2007, p. 239.

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e a leso, no ter lugar a aplicao da teoria do risco administrativo e, por via de


consequncia, o Poder pblico no poder ser responsabilizado.

Portanto, de acordo com a responsabilidade objetiva, o Estado


responde por seus atos independentemente de dolo ou culpa, sendo
desconsiderados os elementos subjetivos do caso concreto, bastando
apenas, para sua responsabilizao, a demonstrao da existncia de nexo
de causalidade entre a conduta estatal e o dano causado, desde que no fique
evidenciada a culpa exclusiva da vtima, caso fortuito ou fora maior.

3.2 A responsabilidade subjetiva

A responsabilidade subjetiva do Estado decorre quando provada


a conduta culposa de seus agentes, em contrariedade lei. Imprescindvel,
nesse caso, a comprovao da culpa. A este respeito so os ensinamentos
de Arnaldo Rizzardo31:

Todavia, adquire a culpa dimenses mais extensas ou um tanto diferentes que as


comumente conhecidas e exigidas para conceder a indenizao de modo geral. No
se trata apenas e propriamente do erro de conduta, da imprudncia, negligencia ou
impercia daquele que atua em nome e em favor do Estado. Essas maneiras de agir
tambm, e mais enfaticamente, levam indenizao. No caso da administrao
pblica, deve-se levar em conta o conceito ou a ideia do que se convencionou
denominar falta do servio (faute du service), ou a culpa do servio, que diz
com a falha, a no prestao, a deficincia do servio, o seu no funcionamento, ou o
mau, o atrasado, o precrio funcionamento. Responde o Estado porque lhe incumbia
desempenhar com eficincia a funo. Como no se organizou, ou no se prestou
para cumprir a contento a atividade que lhe cumpria, deixou de se revelar atento,
diligente, incorrendo em uma conduta culposa.

Na responsabilidade subjetiva, em tese, tem-se o princpio geral


da culpa civil, nas modalidades de imprudncia, negligncia ou impercia
na realizao do servio pblico que causou o dano. Ou seja, dever se
exigir a prova da culpa da Administrao Pblica.
Assim, a indenizao a ser paga pela Fazenda Pblica s
devida caso se comprovar a culpa da Administrao. E na exigncia do
elemento subjetivo culpa no h qualquer afronta ao princpio objetivo da
31
RIZZARDO, 2007, p. 360.

Veredas do Direito, Belo Horizonte, v.9 n.18 p.229-248 Julho/Dezembro de 2012


241
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO FRENTE CONCESSO DE LICENA AMBIENTAL

responsabilidade sem culpa, estabelecido no Artigo 37, 6, da CF, porque


o dispositivo constitucional s abrange a atuao funcional dos servidores
pblicos, e no os atos de terceiros e os fatos da Natureza. Desse modo,
para situaes diversas, fundamentos diversos32.

4 A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CONCESSO


DE LICENAS AMBIENTAIS

O meio ambiente um dos bens mais preciosos da humanidade.


Trata-se de um dos direitos humanos mais relevantes e merece proteo em
escala mundial. encarado tambm como sendo um direito fundamental,
medida que constitui a principal forma de concretizao da dignidade
da pessoa humana, sua existncia e qualidade de vida. Assim, garantir um
meio ambiente ecologicamente equilibrado um poder/dever do Estado,
bem como um direito fundamental assegurado constitucionalmente.
Na lio de Alexandre de Moraes33,

[...] os direitos de terceira gerao constitucionalmente protegidos, so os chamados


direitos de solidariedade ou fraternidade, que englobam o direito a um meio
ambiente equilibrado, uma saudvel qualidade de vida, ao progresso, a paz, a
autodeterminao dos povos e a outros direitos difusos, que so, no dizer de Jos
Marcelo Vigiliar, os interesses de grupos menos determinados de pessoas, sendo que
entre elas no h vnculo jurdico ou ftico muito preciso.

Como cedio, o direito a um ambiente ecologicamente


equilibrado engloba os direitos fundamentais inseridos na Magna Carta,
sendo, inclusive, clusula ptrea estabelecida no Artigo 60, 4, IV, do
texto constitucional. Essas normas e princpios de proteo e preservao
ambiental vieram consagrados pela Constituio Federal de 1988, que
tida como cidad e solidria e caracterizada pelas amplas prerrogativas
inerentes a cada ser humano. Em razo disso, o Ente Pblico deve
proporcionar um meio ambiente ecologicamente equilibrado, mormente
porque o direito vida estabelecido no Artigo 5, caput, da Constituio
Federal, pressupe qualidade de vida, e esta, por sua vez, estende-se a um
ambiente digno para todos.
justamente pela importncia que o meio ambiente adquiriu
32
MEIRELLES, 2005, p. 651.
33
MORAES, 2006, p. 27.

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Rogrio Pagel

no ordenamento constitucional de 1988, que, em havendo a existncia de


mero risco de dano ao meio ambiente, suficiente para que sejam tomadas
pelo Estado todas as medidas necessrias a evitar sua concretizao.
Logo, a partir dessas diretrizes constitucionais de proteo ao
meio ambiente que a responsabilidade civil do Estado na concesso de
licenas ambientais deve ser analisada.
Com efeito, a partir do momento em que o Estado tornar-se inerte
ou agir de modo que deixe de buscar a proteo ambiental, dever sofrer as
devidas consequncias na seara da responsabilidade civil. A Constituio
Federal, ao consagrar um Estado Democrtico de Direito, que tem como
princpio fundamental a dignidade da pessoa humana, assume uma postura
coerente quanto a sua responsabilidade objetiva em relao ao dano
ambiental. Logo, qualquer medida que tende a afastar o risco administrativo
(responsabilidade objetiva) passa a ser um ato plenamente contrrio
Constituio Federal, bem como ao ordenamento jurdico ambiental.
Segundo Heraldo Garcia Vitta34, se a administrao expede
licena ambiental para algum, contudo de maneira rrita, isto , no
observando as normas legais, tendo havido danos ao ambiente, em face da
conduta do licenciado, haver responsabilidade civil do Estado por danos
a terceiros lesados, pois o Poder Pblico praticou ato jurdico fora dos
parmetros normativos.
O Estado restrito ao Princpio da Legalidade e existem normas
plenamente eficazes que so capazes de controlar os danos ambientais,
basta serem efetivadas e aplicadas, muitas vezes usando corretamente o
atributo do poder de polcia conferido ao Poder Pblico. sabido que
incumbe ao Estado tornar efetivas as providncias que se encontrarem sob
sua alada, condicionando e restringindo atividades ao conceder a licena,
sempre visando qualidade de vida da coletividade. Para Vitta35, se a
Administrao Pblica expede licena ambiental ao particular, tendo este,
porm, causado danos ao ambiente, atingindo terceiros, devido omisso
do Poder Pblico, o qual no tenha fiscalizado adequadamente a atividade
do licenciado, haver responsabilidade civil da Administrao. Assim,
se o Estado ante a ausncia de cautelas de fiscalizao concorrer para a
produo do dano ambiental, existir o nexo de causalidade do evento e
caracterizar a responsabilidade objetiva.

34
VITTA, 2008, p.106.
35
Ibidem, p. 107.

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A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO FRENTE CONCESSO DE LICENA AMBIENTAL

Com efeito, o prprio licenciamento ambiental um iter para se


chegar a uma licena ambiental no mbito do Direito Administrativo, pelo
efetivo exerccio de poder de polcia. Esse procedimento faz com que o
Administrador busque a melhor alternativa coletividade. Pelo Princpio
da Precauo, na existncia de dvida quanto aos danos posteriores
causados humanidade36, no deve ser concedida a licena ambiental.
Logo, no poder a Administrao Pblica alegar que os danos posteriores
causados por algum empreendimento elidem a responsabilidade. Ora, os
procedimentos devero ser realizados na mais absoluta eficincia, visto
que o meio ambiente um bem imprescindvel vida dos seres humanos.
Se os estudos evidenciarem um mnimo de impacto negativo ao meio
ambiente, o Estado dever indeferir a licena, sob pena de posterior
responsabilizao.
Outro ponto que pode gerar responsabilidade do Estado
indenizar o lesado o fato que, durante a licena ambiental, a Resoluo
n. 237/1997 do CONAMA37 (Artigo 19) autoriza a autoridade, por meio de
seu poder de polcia, a modificar ou retirar a licena. Trata-se a de uma
discricionariedade do Administrador quando presentes o interesse pblico
e a necessidade de proteo ao meio ambiente. Embora a lei tenha dado
margem a um ato discricionrio do Estado, este tem o dever de buscar a
proteo do meio ambiente. Destarte, na medida em que o Ente Pblico
deveria agir para evitar significativo dano ambiental, ainda que este
no esteja minuciosamente comprovado pelos rgos protetivos, porm
no o faz, surge o dever de responsabilizar devido omisso estatal. A
mesma linha de raciocnio deve ser aplicada nos casos em que a licena
se prolongar, porquanto a licena ambiental , em regra, por prazo certo e
determinado pela Administrao Pblica ou leis.
Saliente-se, ademais, que as licenas ambientais concedidas
pelo Ente Estatal e que concorreram para a produo do dano ambiental
devem ser regularmente fiscalizadas, conforme competncia que lhe foi
expressamente imposta pela Constituio Federal. O mero risco de dano

36
Existem autores que distinguem danos causados ao meio ambiente e danos causados s pessoas. No
obstante, todos os danos causados ao meio ambiente so indiretamente danos causados humanidade.
Assim, se terceiro for lesado, este deve ser ressarcido, porm se o dano for ao meio ambiente, quem
deve ser ressarcida a coletividade. Quanto a este ressarcimento, dispe a Lei da Ao Civil Pblica
que a indenizao ser revertida a um Fundo gerido por um Conselho Federal ou Estadual, uma vez que
esses recursos sero destinados recomposio ou reconstituio dos bens lesados.
37
CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Resoluo n. 237 de 22 de dezembro de 1997.
Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica Nacional do Meio Am-
biente.

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Rogrio Pagel

ao meio ambiente suficiente para que sejam tomadas todas as medidas


necessrias a evitar a sua concretizao. Logo, o Estado tem o dever de
preservar e fiscalizar a proteo do meio ambiente. Faltando com seu
dever, presente estar o nexo de causalidade do evento, e evidente a
responsabilizao objetiva.
Jos Afonso da Silva38, em sua brilhante obra, Direito Ambiental
Constitucional, ensina que na responsabilidade objetiva por dano ambiental
bastam a existncia do dano e o nexo com a fonte poluidora ou degradadora.
Com isso, o Estado, independentemente da existncia de culpa, ainda
que indiretamente, obrigado a indenizar e reparar os danos causados ao
meio ambiente e a terceiros, quando presentes a ao ou omisso, nexo de
causalidade e dano.
Para o referido autor39, o fundamento jurdico da responsabilidade
civil do Estado por danos est contido no Artigo 225, 3, da CF/88, e Artigo
14, 1, da Lei n. 6.938/81. Dispe o Artigo 225, 3, da CF/8840, que as
condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas,
independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
No h sombra de dvidas, por outro lado, de que a Lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81) adotou a responsabilidade
sem culpa ou objetiva, ao dispor no Artigo 14, 1, que sem obstar a
aplicao das penalidades previstas neste artigo, o poluidor obrigado,
independentemente de existncia de culpa, a indenizar ou reparar os danos
causados ao meio ambiente e a terceiros, efetuados por sua atividade
[...]41.
Logo, havendo dano ou sacrifcio ao meio ambiente, a
responsabilizao estatal pelo licenciamento ser objetiva42. Alm do mais,
se deve reconhecer que foi por uma atuao estatal que se criou a situao
propiciatria do dano, que decorreu de uma atividade licenciada43.
Ressalte-se, entretanto, que a responsabilidade objetiva regra que
comporta excees, porquanto o Estado, mesmo diante da responsabilidade

38
SILVA, 2007, p. 314.
39
SILVA, loc. cit.
40
BRASIL, 1988.
41
BRASIL. Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias.
42
MARCHESAN; STEIGLEDER; CAPPELLI, 2007, p. 157.
43
MARCHESAN; STEIGLEDER; CAPPELLI, loc. cit.

Veredas do Direito, Belo Horizonte, v.9 n.18 p.229-248 Julho/Dezembro de 2012


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A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO FRENTE CONCESSO DE LICENA AMBIENTAL

objetiva integral, no seria obrigado a indenizar danos provocados nica e


exclusivamente por culpa da vtima, simplesmente por faltar o requisito do
nexo de causalidade entre a ao ou omisso estatal e o dano44.
Portanto, em tese, o Estado sempre dever ser responsabilizado
por danos causados ao meio ambiente, quando se fizerem presentes os
pressupostos da ao ou omisso, dano ambiental, nexo causal e qualidade
do agente. A uma, porque qualquer ao que importe modificao ambiental
passa pela aprovao do Ente Pblico, no momento em que concedida
a licena. A outra, porque a responsabilidade estimula a proteo, e faz,
pelo menos assim se cr, que o Estado atue com o mximo de eficincia no
licenciamento ambiental e invista na preveno do risco, principalmente
por meio do efetivo exerccio do poder de polcia.

5 CONSIDERAES FINAIS

O meio ambiente preservado e saudvel sem dvida alguma


um direito fundamental do cidado e, sobretudo, das futuras geraes.
Justamente para preserv-lo que existe o licenciamento ambiental, que
um procedimento realizado pela autoridade competente para conceder uma
licena ambiental.
notrio o interesse da coletividade consubstanciado nesse
iter, uma vez que o meio ambiente um bem de uso comum do povo
assegurado constitucionalmente. Assim, embora a licena ambiental seja
um ato administrativo vinculado, no licenciamento ambiental deve haver
uma verdadeira discricionariedade pelo Ente Administrativo concedente
da licena, frente ao Princpio da Precauo, uma vez que ao Estado foi
atribudo o dever constitucional de defender e preservar o meio ambiente,
para as geraes presentes e futuras.
Com efeito, sendo dever de o Estado constituir um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, a figura do licenciamento de atividades
pela Administrao Pblica acarreta sua responsabilidade pelos danos
ambientais, de conformidade com a teoria objetiva, quando presentes os
pressupostos da ao ou omisso, dano ambiental, nexo causal e qualidade
do agente.
Portanto, levando em considerao que a regra a responsabilidade
objetiva, ao expedir licenas ambientais o Estado estar assumindo a

44
BUTZKE; ZIEMBOWICZ; CERVI, 2006, p. 131.

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Rogrio Pagel

responsabilidade pela reparao dos eventuais danos ambientais dela


decorrentes, ainda que solidariamente ou subsidiariamente com o poluidor
direto, frente ao risco assumido na concesso da licena.

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