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Psicologia &

Psicologia & Sociedade;


Sociedade; 20
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2008

A POLTICA ANTIDROGAS BRASILEIRA: VELHOS DILEMAS1

Maria Lcia Teixeira Garcia2


Fabola Xavier Leal
Cassiane Cominoti Abreu
Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, Brasil

RESUMO: O debate atual sobre drogas tem sido organizado em torno de discursos cientficos que tendem a
configurar a questo ora como problema de segurana pblica (relacionado ao trfico e represso), ora como
problema de sade pblica (relacionado represso da demanda por um lado e reduo de danos por outro). O
presente texto traz uma reflexo que busca configurar como a poltica de enfrentamento s drogas no Brasil enseja
em suas proposies uma luta entre as lgicas de segurana pblica e de sade pblica expressas no embate entre
as duas polticas institudas pelo governo brasileiro no enfrentamento questo a poltica nacional antidrogas
regulamentada em 2003 pela Secretaria Nacional Antidrogas (estrutura criada no governo Fernando Henrique
Cardoso FHC - por meio da medida provisria n 1669, de 1998, e modificada no governo Lula para Poltica
Pblica Sobre Drogas) e a Poltica de Ateno Integral ao Usurio de lcool e Drogas do Ministrio da Sade
(tambm formulada no governo FHC).
PALAVRAS-CHAVES: Poltica antidrogas; Poltica pblica; Poltica de sade; drogas.

BRAZILS ANTI-DRUGS POLICIES: OLD DILEMMAS

ABSTRACT: The current debate in relation to drugs has been formed around scientific speeches which tend to
configure the issue about drugs either as a public security matter (related to the drug trafficking and the offer
repression) or as a public health matter (related to demand repression on one hand and harm reduction on the other).
The present paper brings a reflection which seeks to configure how the confrontation policies to drugs in Brazil
attempt, in their propositions, to a struggle in the logic of public security expressed in the opposition between the
confrontation policies in relation to the drug issue the national anti-drug policy instituted in 2003 by the National
Anti-drug Department (a structure created in the government of Fernando Henrique Cardoso by the provisory
measure n. 1669 of 1998 and changed in Lulas government to Public Policy about drugs) and the whole attention
policy to drug and alcohol users of the Ministry of Health (instituted in Fernando Henrique Cardosos government).
KEYWORDS: Drug policy; public policy; health policy; drugs.

O debate hoje em relao s drogas3 vem sendo gas) e a Poltica de Ateno Integral ao Usurio de lcool
construdo em torno de discursos cientficos que ten- e Drogas do Ministrio da Sade (instituda no governo
dem a configurar o problema ora como questo de segu- FHC). Como espaos contraditrios, as polticas refle-
rana pblica (relativo ao narcotrfico e a represso da tem uma arena em que comparecem mltiplos interesses
oferta), ora como questo de sade pblica (relativo (produtores, comerciantes, governo, usurios, especia-
represso da demanda por um lado e reduo de danos listas, entre outros. A esse respeito, cf. Babor, Caetano,
por outro). O presente texto traz uma reflexo que busca & Casswel, 2003).
refletir como a poltica de enfrentamento s drogas no Atualmente, o problema mais enfatizado ao nvel
Brasil enseja em suas proposies uma luta entre as lgi- do discurso de lderes polticos e governantes o comr-
cas de segurana pblica e de sade pblica. Tal proces- cio ilegal de drogas. Para MacRae (1996), o mais perigo-
so se configura no embate entre as polticas de so talvez seja a ameaa apresentada s estruturas demo-
enfrentamento questo a Poltica Nacional Antidrogas crticas de muitos pases. O poderio quase irresistvel
instituda em 2003 pela Secretaria Nacional Antidrogas dos recursos oriundos do trfico de drogas, por sua na-
(SENAD estrutura criada no governo Fernando Henrique tureza ilcita, s pode atuar em oposio a todos os me-
Cardoso pela medida provisria n 1669, de 1998, modi- canismos reguladores da economia mundial. Como uma
ficada no governo Lula para Poltica Pblica Sobre Dro- mercadoria, o consumo de drogas estimulado como

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Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas

produto, com mercado e marketing estabelecidos, e com Cdigo Penal Brasileiro resulta das diversas inovaes
lucros que chegam casa de 500 bilhes de dlares/ano. proporcionadas pela gesto do Presidente Getlio Vargas
Vrios autores tm demonstrado como a posio de ile- (1930-1945), a qual definia como foco das preocupa-
galidade (atribuda a um conjunto de drogas) incrementou es o trabalhador, sobre quem o governo deveria impingir
outras atividades criminosas, tais como o trfico de ar- aes para conter um comportamento desviante (Matos,
mas, o contrabando, o terrorismo, as guerras e guerri- 2000). Tomando como exemplo a questo das campa-
lhas, os golpes de Estado e tambm as atividades ilcitas nhas antialcolicas, essa autora destaca que o discurso
(Arbex Jr. & Tognolli, 2004; Assumpo & Garcia, 2005; mdico apresentava aspectos de normatizao,
Rocco, 1996). explicitando um imaginrio social urbano em transfor-
O conjunto de interesses por trs do narconegcio mao em que se manifestava o perfil idealmente
impressionante: indstria blica, explorao campone- construdo de como deveria ser o trabalhador.
sa, mercado financeiro, indstria farmacutica, indstria A concepo delineada no Cdigo configurava uma
de bebidas alcolicas, indstria de fumo, apenas para ci- perspectiva criminalizadora do consumo de drogas (clas-
tar alguns (Iulianelli, 2000). O narcotrfico enseja um sificadas como ilegais). Havia uma preocupao na ela-
jogo entre o legal e o ilegal no qual destacam-se trs eta- borao de estratgias de controle sobre a populao tra-
pas: a da produo, da distribuio-consumo e da lava- balhadora. Mantinham-se vivas as lembranas das ten-
gem de dinheiro4 (Fraga, 2000). Para que essas etapas se ses em torno das intensas manifestaes operrias e
realizem, necessrio que o narcotrfico tanto estabele- populares dos anos 20 do sculo passado. As estratgias
a alianas com o Estado (atravs do suborno de agentes de ao nas campanhas eram diversificadas: palestras e
ou do recurso ao sistema financeiro, que est no lado conferncias, propaganda (cartazes, folhetos, etc.) e
legal da sociedade, para fins de distribuio e lavagem de Semana Antialcolica. Nessas campanhas procurava-se
dinheiro) quanto se confronte com este para uma delimi- envolver a sociedade como um todo numa cruzada, na
tao defensiva de territrio, para resguardar as proprie- qual o Estado teria o papel central, com o apoio de insti-
dades ocupadas com o plantio da narcoplanta (Izquierdo, tuies cientficas, religiosas, educacionais, imprensa,
2000). assim, atravs dos esquemas de corrupo, que clubes desportivos, entre outras (Matos, 2000).
o crime organizado estabelece alianas e conchavos com Musumeci (1994), fazendo uma reflexo sobre os
o Estado (Leal, no prelo). antecedentes histricos da questo do alcoolismo no Bra-
Todas essas questes tm relao direta com os sil, cita documentos das dcadas de 1910, 1920 e 1930,
processos econmicos e polticos existentes nos pases apontando para a inrcia da ao estatal frente questo.
latino-americanos e com as opes desesperadas de en- Essa inrcia converteu a educao antialcolica em um
trada no mercado capitalista, ainda que pela via quase mecanismo privilegiado. Cabe registrar a instalao em 1925
exclusiva dos negcios ilegais e ilcitos (Ribeiro, no Brasil da Unio Brasileira Pr-Temperana (ramificao
2000). Explicaes preconceituosas, etnocntricas e da Worlds Womens Christian Temperance Union). Segun-
ideologizadas tendem a escamotear tais processos. O dis- do Musumeci, em pouco tempo a unio pr-temperana
curso, centrado numa preocupao sanitarista de reuniu filiais em diferentes estados brasileiros, instituindo a
erradicao do narcotrfico, reflete interesses das elites comemorao da semana Antialcolica. Composta ex-
internas dos EUA, o que na prtica pode traduzir conte- clusivamente por mulheres, o grupo recebeu em 1950 o
dos que tambm consigam revelar uma disputa econ- ttulo de instituio de utilidade pblica. Barbosa (2005),
mica da direo do negcio ilcito. Para Kopp (1997), os resgatando a histria da ao social da igreja adventista no
traficantes de droga constituem um oligoplio. Quando Brasil, destaca as aes de temperana desenvolvidas. Apon-
pertencem criminalidade organizada, eles se prote- ta, por exemplo, que em 1961, durante dois meses, foram
gem da represso pela corrupo, violncia e astcia. realizadas 134 palestras e sermes sobre alcoolismo, taba-
Nessas condies, o risco de ser preso diminui e os pre- gismo e temperana, contando com a participao de es-
os aumentam, gerando lucro. Opostamente, os peque- pecialistas da rea da sade.
nos traficantes so expostos ao risco de serem presos McAllister, historiador americano, identifica em Drug
(um risco real para eles). Essa exposio desigual ao ris- diplomacy in the Twentieth Century (2001) as matrizes
co a explicao do carter permanentemente oligopolista das medidas repressivas do atual combate s drogas no
do mercado da droga. cenrio sociopoltico norte-americano, localizando o in-
Como o Brasil tem-se colocado, em termos de le- cio do processo no comeo do sculo XX, perodo mar-
gislao pertinente questo das drogas? Em uma pers- cado por aes estatais de salubridade pblica medida
pectiva histrica, observa-se que o pas tem regulamen- que a medicina era rapidamente instrumentalizada como
tao sobre as drogas desde 1938 (Decreto-Lei de Fisca- saber estatal. O autor identifica nos Estados Unidos o locus
lizao de Entorpecentes n 891/38, posteriormente in- fundamental onde as demandas sociais proibicionistas so
corporada ao artigo 281 do Cdigo Penal de 1941). O encampadas por um Estado que tambm catalizar as ini-

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ciativas diplomticas internacionais de controle de drogas. to secretrio do CPA fala da ausncia de dados confiveis
nesse cenrio que as demandas configuradas a partir sobre a questo do consumo de drogas no Brasil e da
das ligas pela temperana (associaes puritanas organi- ausncia de aes de orientao e informao popula-
zadas contra o lcool, jogo e a prostituio) so absorvidas o (Amuy, 2005). Em seu depoimento pode-se eviden-
rapidamente pelo Estado (Rodrigues, 2002). Concorda- ciar o carter dos conselhos criados durante a ditadura
mos com MacRae (1996) quando este alerta para as con- militar. Com funes de assessoramento e articulao,
seqncias que a adoo da poltica proibicionista tem tra- esse conselho caracterizava-se por ser instrumento
zido sociedade: por um lado, impe clandestinidade hipercentralizado e livre dos controles tradicionais.
determinadas substncias; por outro, no consegue evitar O Sistema Nacional de Preveno, Fiscalizao e
seu uso e ainda dificultam seu controle. Represso (vinculado ao Ministrio da Justia) foi criado
Diversas alteraes legislativas5 no curso da hist- na dcada de 1970 e possua representantes de rgos
ria brasileira culminaram na Lei 6368/76, estabelecida no que exerciam atribuies (de preveno, fiscalizao e
governo militar do presidente Ernesto Geisel (Brasil, 1976). represso) no mbito federal, estadual e municipal (Bra-
Essa lei entra em vigor inserida em um contexto marca- sil, 1976). Atravs desse Sistema surgem os Conselhos
do pelo trabalho realizado por uma Comisso Parlamen- Antidrogas, na dcada de 1980, no governo de Joo
tar de Inqurito (CPI) no Congresso Nacional. Aberta Figueiredo (Decreto 85.110). Chamados Conselhos de
em 1973 aps as mortes de duas crianas (Araceli Cabrera Entorpecentes (Conselho Federal CONFEN, Conse-
Crespo, no Esprito Santo, e Ana Ldia Braga, em Braslia) lhos Estaduais CONENS e Conselhos Municipais
vtimas de crimes que tinham relao com as drogas, COMENS), essas instncias contriburam para conduzir
essa CPI props ao final um projeto de lei cujo teor foi iniciativas sobre o tema drogas no Brasil focadas no
incorporado em grande parte lei 6368/1976 (Amuy, binmio abstinncia-represso (Mesquita, 2004). Na d-
2005). As polticas de enfrentamento questo das dro- cada de 1990, no governo do presidente Fernando
gas, principalmente a partir da dcada de 1960, evidenci- Henrique Cardoso, substitui-se o Sistema anterior, crian-
am aes baseadas essencialmente na reduo da oferta do-se o Sistema Nacional Antidrogas (SISNAD) e a Se-
de drogas, restringindo-se ao campo jurdico e/ou mdi- cretaria Nacional Antidrogas (SENAD).
co (Garcia & Leal, no prelo; Laranjeira & Romano, 2003). Como nova estrutura, a SENAD vinculada ao
Nesse perodo prevaleceram aes governamen- ento Gabinete Militar da Presidncia da Repblica (hoje
tais de enfoque repressivo, que buscou controlar o trfi- Gabinete de Segurana Institucional). Entre os fatos que
co e o consumo de substncias psicoativas, enviando contriburam para essa criao, podem-se apontar a pres-
para a priso tanto traficantes como usurios. Essas in- so da Organizao dos Estados Americanos e a adeso
tervenes encontravam-se fundamentadas na denomi- brasileira aos Princpios Diretivos de Reduo da De-
nada reduo da oferta, cujo objetivo era inibir o uso manda por Drogas. Em 1995, o Congresso Brasileiro
indevido de substncias ilcitas pela restrio ao acesso adotou uma nova legislao de controle dos qumicos
s drogas (Melman, 2001). Em 1975 o Ministrio da Jus- utilizados no refino de drogas (Organizao das Naes
tia (portaria 397 B), partindo da constatao de que Unidas [ONU], 2004). A criao da SENAD expressou
haveria um progressivo aumento do trfico e do uso de uma estratgia poltica do governo brasileiro em mostrar
substncias txicas, criou um grupo de trabalho para: comunidade internacional uma postura de combate s
em articulao com o Conselho de preveno drogas como prioridade de governo. Cabe destacar que a
antitxico do Ministrio da sade, proceder ao le- partir da segunda metade da dcada de 1980 ser obser-
vantamento pormenorizado dos problemas do con- vado no Brasil o avano mais explcito da poltica neoliberal.
trole e represso do trfico de entorpecentes e dro- Entre as estratgias adotadas destacava-se a
gas afins, oferecendo ao final, sugestes de ordem descentralizao do governo como parte do processo de
legislativa e de natureza outra. (Brasil, 1975a, p. 8677). redemocratizao aps o trmino do modelo econmico
Pari passu a esse processo, o CPA includo (jun- desenvolvimentista e da ditadura militar. No entanto, no
tamente com a Comisso Nacional de Fiscalizao de que tange poltica sobre drogas, esse processo s ocor-
Entorpecentes) na Cmara Tcnica de Entorpecentes e rer mais tardiamente, com a criao nas esferas estadu-
Txicos do Conselho Nacional de Sade. Cabe destacar al e municipal dos Conselhos antidrogas6.
que o Conselho de Preveno Antitxicos (CPA) do Mi- A SENAD o rgo responsvel pela coordenao e
nistrio da Educao e Cultura (MEC), criado em 1971 articulao da Poltica Nacional Antidrogas PNAD (ela-
(como rgo de assessoramento do MEC), passaria trs borada em 2002). Ainda em 1998, o governo extinguiu o
anos aps (em 1974) para o Ministrio da Sade (atravs CONFEN e em seu lugar instituiu o Conselho Nacional
do decreto 74.083). No ano seguinte classificado pelo Antidrogas (CONAD), com base na Medida Provisria
Ministrio da Sade como rgo de deliberao coletiva 1689-6 (Brasil, 1998). Alm dos aspectos de represso, a
(Brasil, 1975b). Em depoimento CPI (em 1973), o en- SENAD ficou com atribuies relativas preveno, tra-

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Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas

tamento e reinsero social dos usurios de drogas, com- Concomitante Poltica Pblica Sobre Drogas, o
petncia tambm de outras esferas governamentais (Mi- Brasil possui a Poltica de Ateno Integral ao Usurio de
nistrios da Sade, Educao e Assistncia Social, entre lcool e Drogas do Ministrio da Sade, com princpios
outros). No incio de suas atividades, a SENAD chegou a e diretrizes que apontam em direo contrria PPD.
ser dirigida por um civil, buscou a mobilizao da socieda-
de para debater os rumos da poltica pblica e tentou ser A Poltica de Ateno Integral ao Usurio de
mais abrangente em sua ao, como a realizao do 1 lcool e Drogas do Ministrio da Sade
Frum Nacional Antidrogas, realizado em Braslia em 1999
(Brasil, 1999). Esse Frum teve por objetivo abrir um ca- Num cenrio marcado pelo movimento de reforma
nal de dilogo entre a sociedade e o governo federal, visan- psiquitrica, promulgao da Constituio de 1988, da
do ao estabelecimento de uma Poltica Nacional Antidrogas. Lei orgnica da Sade, o Ministrio da Sade formula
Em seu discurso de abertura, o ento presidente Fernando um conjunto de proposies de enfrentamento s ques-
Henrique Cardoso destacava o problema das drogas, a tes relativas aos usurios de drogas com aes nas re-
necessidade de uma poltica brasileira de enfrentamento da as de preveno e tratamento. A ento Diviso Nacional
problemtica, enfatizando que a poltica deveria ter um de Sade Mental (DINSAM), denominado Grupo Tcni-
carter intersetorial, com centralidade para o papel da so- co de Sade Mental, elaborou em 1987 o Programa Na-
ciedade. Nessa matria, ou h mobilizao na sociedade, cional de Controle dos Problemas Relacionados com o
ou no se avana muito (Brasil, 1999, p. 8). Ao optar por Consumo do lcool (PRONAL). O PRONAL tinha por
destacar a mobilizao na comunidade e no da comuni- objetivo organizar a rede de servios de ateno aos pro-
dade, destacava-se a emergncia de uma nova aborda- blemas associados ao consumo do lcool, com nfase
gem: a perspectiva da participao social como reafirmadora nos cuidados primrios de sade (Brasil, 2002a). O Pro-
das aes do Estado. Conflitos de natureza poltica e grama foi iniciado com a realizao de curso de treina-
institucional inviabilizaram o estabelecimento de propostas mento de equipes tcnicas e, por falta de recursos, foi
que, de fato, respondessem dimenso do fenmeno das interrompido logo em seguida.
drogas em nosso pas (Mesquita, 2004). Com a nova Constituio, o trfico de drogas defi-
O SISNAD orienta-se pelo princpio bsico da res- nido como crime inafianvel, prevendo-se o confisco dos
ponsabilidade compartilhada entre Estado e Sociedade, bens de traficantes e a autorizao para expropriao de
adotando como estratgia a cooperao mtua e a articu- terras empregadas no plantio ilcito. Por outro lado, torna-
lao de esforos entre Governo, iniciativa privada e cida- se obrigao do Estado manter programas de preveno e
dos considerados individualmente ou em suas livres assistncia a usurios de drogas (Brasil, 1998). No entan-
associaes (Brasil, 2002b). Tem como um dos seus obje- to, historicamente os investimentos viram-se destinados
tivos a formulao da Poltica Nacional Antidrogas, represso, em detrimento das aes de preveno.
compatibilizando planos nacionais aos planos regionais, Em 1991, foi criado pelo Ministrio da Sade o
estaduais e municipais, bem como a fiscalizao de sua Servio de Ateno ao Alcoolismo e Dependncia Qu-
execuo (Brasil, 2000). A poltica antidrogas brasileira, mica, como mais um dos servios da ento Coordenao
sob o ponto de vista geopoltico, alinha-se aos Estados de Sade Mental. A atuao do Servio de Ateno ao
Unidos da Amrica. Nos Estados Unidos, lder da poltica Alcoolismo e Dependncia Qumica voltava-se para
proibicionista, numerosos estudos encomendados pelo aes de preveno, assistncia e tratamento na rea de
governo mostraram que o custo de programas de preven- drogas. Visava a reduzir a demanda crescente, atravs da
o do uso de drogas e de tratamento de dependentes mudana de percepo da populao em relao ques-
muito mais barato (entre 20 e 10 vezes) e eficaz do que a to, modificando o modelo assistencial e estabelecendo
represso externa e interna respectivamente (Zaluar, 2004). aes de apoio e expanso da rede de servios em sade
No entanto, a centralidade da poltica focada na mental, notadamente dos servios alternativos internao
droga que deve ser combatida, mantida pelo governo FHC, psiquitrica (Brasil, 2002b). O Ministrio da Sade, por
expressa-se na opo dada pela denominao da poltica meio da Coordenadoria de Sade Mental (CORSAM),
antidrogas. Tendo como bandeira de luta a droga, a passa a tomar as iniciativas polticas de reforma do mo-
atual poltica da SENAD tira do centro de discusso a delo de ateno sade mental e tambm normatiza e
pessoa humana. S recentemente (2004) a SENAD ini- estimula a implantao de novos servios de Sade Men-
ciou um processo efetivo de debate da Poltica Nacional tal (R. C. Silva, 1995). O tratamento psiquitrico volta-se
Antidrogas, com a realizao de fruns regionais e naci- progressivamente para o atendimento ambulatorial pre-
onal, com o envolvimento da comunidade cientfica e de conizando, ainda, uma assistncia e tratamentos centrados
segmentos da sociedade civil (Brasil, 2005). Toda essa em equipes interdisciplinares (Vasconcelos, 2000).
dinmica veio a resultar na mudana de denominao, no Ao priorizar o atendimento ambulatorial, almejava-
governo Lula, para Poltica Pblica Sobre Drogas (PPD). se a reduo do estigma depositado sobre aquele que era

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enquadrado na condio de doente. A busca por da Sade com outros ministrios e com a sociedade or-
desmistificar a loucura nos espaos gerais da Sade pos- ganizada, reconhecendo-se o desafio de que o consumo
sibilitava uma compreenso diferente das necessidades dessas substncias problema de sade pblica. Como
bsicas e intrnsecas ao ser humano, para alm dos espa- estratgia de interveno definiu-se a Poltica de Reduo
os protegidos dos servios especializados (Harari & de Danos (PRD), o estabelecimento dos CAPSad7 e as
Valentini, 2001). Na dcada de 1990, com a Declarao redes assistenciais (Brasil, 2003). Almeja-se assim, a oferta
de Caracas, a ateno psiquitrica passou a ser colocada de cuidados fundamentada nos dispositivos extra-hospi-
em estreita vinculao com a ateno primria sade: o talares, utilizando-se o conceito de territrio, a rede e a
hospital psiquitrico deixou de ser o componente central lgica ampliada da reduo de danos. Para isso, enfatiza-
e os servios comunitrios passaram a ser o principal se o carter intersetorial da questo como o foco segun-
meio para se obter um atendimento preventivo, acess- do o qual a questo deve ser encarada como problema
vel, descentralizado, participativo e contnuo. de sade pblica - e com o envolvimento da sociedade
A assistncia psiquitrica passou a ter um enfoque no debate, formulao e acompanhamento do processo.
preventivo e a ser estruturado em um referencial de orga- Com a efetivao dos CAPs, que oferecem atendi-
nizao e planejamento de sistemas e servios de sade mento dirio e servios para a comunidade, comea a
(Schetman, Alves, & Silva, 1996; Vargas, Loureiro, Pin, mudar o enfoque das campanhas preventivas, eliminan-
Macieira, & Siqueira, 1999). Ainda nessa dcada, do a associao do uso de drogas (e do lcool) delin-
implementam-se as primeiras experincias municipais de qncia e marginalidade. Outro aspecto o rompimen-
rede de cuidados em sade mental a partir do novo mode- to com as metas de abstinncia. Esses servios, de car-
lo. O principal exemplo foi criao do principal laborat- ter substitutivo, tm por parte do Ministrio a garantia do
rio dos chamados Ncleos de Ateno Psicossocial financiamento especfico para os Centros de Ateno
(NAPS), na cidade de Santos. Tais ncleos foram inspira- Psicossocial lcool e Drogas (CAPSad). A formulao
dos na experincia de Trieste, Itlia, onde opera um servi- da Poltica de Ateno Integral aos Usurios de lcool e
o comunitrio de portas abertas 24h por dia e capaz de Drogas (PAIUAD) reflete em seu texto a disposio da
atender a praticamente todo tipo de demanda de cuidado Coordenao de Sade Mental em ser a protagonista, em
em sade mental, incluindo uma estrutura de alguns pou- parceria com gestores locais, universidades e sociedade
cos leitos, com grande capacidade de substituio dos civil, na construo de respostas s demandas decorren-
hospitais psiquitricos convencionais (Vasconcelos, 2000). tes dessa rea.
Aps 1995, no plano federal, registra-se um verda- A apropriao da poltica de lcool e Drogas,
deiro bloqueio s tentativas de avano da reforma atravs referida no interior da Poltica Nacional de Sade Mental,
de novas portarias de servios e programas e um relativo inegavelmente um fato marcante na gesto do governo
esvaziamento do papel de liderana poltica da Coordena- Lula. Fazendo uma anlise da questo, Ferreira (2005)
o de Sade Mental no Ministrio da Sade. Apesar dis- aponta que as coordenaes de sade mental anteriores,
so, o sucesso e a difuso crescente do Programa de Sa- inseridas em um cenrio poltico de transio, e pressio-
de da Famlia (PSF) e do Programa Agentes Comunitri- nadas por convenes internacionais, no reuniram for-
os de Sade (PACS), do Ministrio da Sade, a poltica para tomar as rdeas da tarefa da conduo da
implementando equipes bsicas de sade que trabalham poltica nessa rea. A coordenao atual pde assumir
com a comunidade diretamente, recoloca a questo dos essa tarefa, que foi sendo construda em um contexto
cuidados em sade mental comunitria que podem ser poltico de reviso do modelo de assistncia em sade,
desenvolvidas nesse nvel. Um desafio nesse percurso de fortalecimento do controle social, de respeito aos di-
era (e ainda ) a construo de um sistema de referncia reitos humanos, alm do respaldo dado pelas Confern-
e contra-referncia a servios psiquitricos mais com- cias Nacionais de Sade Mental.
plexos, a partir de uma lgica comprometida com a Nesse contexto, a atual coordenao pde propor
desinstitucionalizao psiquitrica (Pinheiro & Mattos, ao Ministrio da Sade a nova Poltica de Ateno Inte-
2001; Vasconcelos, 2000). Uma das estratgias do Mi- gral aos Usurios de lcool e Drogas. Criou uma Por-
nistrio da Sade, como um dos marcos de consolidao taria, a GM n 816/2002, que dispe sobre um programa
da Poltica de Sade Mental, a implementao, em larga que prev a criao de servios especficos para essa
escala, de CAPsad (Centros de Ateno Psicossocial) para clientela, os CAPSad, e atrela a abertura desses servios
usurios de lcool e drogas, regulamentada atravs de capacitao de Recursos Humanos. O Programa Na-
portarias a partir de 2002 (Brasil, 2003). cional de Ateno Comunitria Integrada a Usurios de
A Poltica de ateno integral do Ministrio da Sa- lcool e Outras Drogas foi criado em 2002. Visa or-
de preconiza que a ateno nesse campo deve pautar-se ganizao e implantao de uma rede estratgica de ser-
por aes de preveno, de tratamento e de educao. vios extra-hospitalares de ateno aos pacientes com
Tais aes devem-se constituir na interface do Ministrio esse tipo de transtorno, articulado rede de ateno

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Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas

psicossocial. Tem como princpio aperfeioar as inter- razes para a no-adoo das propostas do programa de
venes preventivas como forma de reduzir os danos governo na rea das drogas seria uma luta interna intensa
sociais e os danos sade representados pelo uso preju- no governo Lula entre os favorveis mudana da polti-
dicial de lcool e outras drogas (Brasil, 2004). Entretan- ca de drogas e os contrrios implementao de qual-
to, a aplicao efetiva de tais propostas ainda se coloca quer mudana. Mesquita aponta ainda para a ausncia da
como um processo permeado por movimentos de resis- questo das drogas no programa do presidente Lula para
tncia de toda ordem (indstria alcooleira, comerciantes, o segundo mandato. Em seu programa de governo 2007-
proprietrios de clnicas e hospitais psiquitricos 2010, a questo aparece no item Brasil sem violncia,
conveniados ao SUS, entre outros). que trata da Segurana Pblica e prope intensificar a
represso ao crime organizado, a vigilncia das frontei-
As Polticas Pblicas sobre Drogas ras para impedir o trfico de drogas e armas e combater
no Governo Lula a lavagem de dinheiro, integrando mecanismos
investigativos, ampliando as bases de dados, reforando
Analisando-se as propostas do ento candidato a cooperao internacional (p. 22).
presidncia da Repblica Lus Incio Lula da Silva ( Pre- Entre as iniciativas em curso no ano de 2007, cabe
sidncia da Repblica 1 mandato), observa-se que em destacar a tramitao e aprovao da Poltica Nacional sobre
relao ao tema drogas a campanha eleitoral de 2002 o lcool. A poltica, de carter intersetorial, prope estra-
trouxe um discurso tmido. Entre suas propostas estavam tgias envolvendo vrios ministrios, estabelece mecanis-
a mudana na poltica de drogas com duas medidas, con- mos de preveno ao uso indevido do lcool e garante o
sideradas simblicas por alguns autores: a mudana da acesso da populao a diferentes modalidades de trata-
Poltica de Antidroga para Polticas Pblicas sobre Drogas mento. A proposta da atual poltica aponta para a necessi-
(implementada em 2005) e a proposio de sua colocao dade de estudos sistemticos sobre os padres de consu-
junto ao Ministrio da Justia (no implementado), consi- mo da bebida no pas e os danos associados a esse padro,
derado capaz para articular outros Ministrios e a Socieda- construindo indicadores9 que podero orientar o governo
de Civil para uma resposta de natureza mais ampla (Mes- atual na construo de polticas pblicas para o setor (Bra-
quita, 2004). A mudana na denominao, entretanto, no sil, 2007). O decreto, entretanto, no traz definies sobre
discute a idia estabelecida com a incorporao da deno- o tema mais polmico de toda a poltica (reivindicada por
minao polticas pblicas. diferentes organizaes no-governamentais e em pauta
Pensar a mudana a partir desse foco requer consi- na agenda poltica desde a dcada de 1980) a restrio de
derar que o problema das drogas seja prioridade do Esta- horrio para propaganda de todas as bebidas alcolicas.
do, o que permite pensar a reafirmao da sua responsabi- No caso das propagandas, a regulamentao ficar a car-
lidade na conduo das polticas. Estabelecer polticas p- go da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA).
blicas sobre drogas considerar a formulao e execuo, A proposta em tramitao na ANVISA prev que a propa-
pois sem aes, sem resultados, no h garantia de sua ganda de bebidas de baixo teor alcolico entre 0,5 grau e
efetivao. exigir que o Estado implante um projeto de 13 graus ser restrita no rdio e na televiso, proibindo
governo, atravs de programas e de aes voltadas para sua veiculao entre 8h e 20h. No caso das bebidas com
setores especficos envolvidos com a temtica. Entre as teor alcolico superior a 13 graus - usque e cachaa, por
expectativas de mudanas, espera-se: uma poltica que ar- exemplo, a propaganda ser proibida no rdio e na TV das
ticule uma proposta de preveno ampla, preservadora dos 6h s 21h (Brasil, 2007).
direitos humanos, permanente e realista; que d ateno A poltica possui dez diretrizes, a saber: (a) Redu-
aos usurios de drogas, reduzindo os danos sua sade e o do consumo global e pessoal, informando e estimu-
sociedade (doenas como AIDS e Hepatites, overdoses, lando o consumo seguro de bebidas alcolicas; (b) Mu-
dependncia e mortes violentas, acidentes de trnsito e de dana no padro do uso nocivo, especialmente entre jo-
trabalho, entre outros); que promova a insero de gran- vens; (c) Proteo aos segmentos mais vulnerveis da
des setores da sociedade, proporcionando alternativas de populao (jovens, indgenas, grvidas); (d) Reduo
vida e evitando deix-los merc do trfico como forma drstica na associao de acidentes/mortes no trnsito
de subsistncia (Mesquita, 2004). com o consumo de bebidas alcolicas; (e) Controle da
Mesquita (2007), refletindo sobre os desafios da propaganda de bebidas alcolicas, especialmente da cer-
poltica pblica sobre drogas para o segundo governo do veja; (f) Garantia do acesso ao tratamento na rede pbli-
presidente Lula, destaca que a SENAD aps 4 anos de ca de sade (ateno bsica, ambulatrios e Centros de
governo ainda comandada por um general e tem o es- Ateno Psicossocial e hospitais gerais); (g) Combate ao
tranho nome de Secretaria Nacional Antidrogas8 (p. 2). estigma relacionado aos dependentes de lcool; (h) Apoio
Mudar a perspectiva da SENAD seria assim, o principal ao Pacto Nacional pela Reduo de Acidentes e Violn-
desafio do segundo mandato. Para este autor, uma das cia associados ao Consumo de Bebidas Alcolicas; (i)

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Psicologia & Sociedade; 20 (2): 267-276, 2008

Implantao das aes de reduo de danos relacionadas os beneficirios finais da poltica e aquilo que efetiva-
ao consumo de lcool: treinamento de garons, promo- mente tem sido um jogo marcado por presses exter-
o da sade, orientaes sobre o consumo seguro de nas e interesses das indstrias (de um lado a indstria
lcool, estratgias de preveno em eventos culturais, al- blica, de outro as indstrias de bebidas alcolicas e de
ternativas de transporte, fornecimento gratuito de gua produtos destinados ao refino de drogas). Muitas das
potvel em boates; e (j) Discusso das estratgias efica- aes nesse jogo de interesses ocorrem nos bastidores,
zes de consenso para a restrio do acesso a bebidas subordinadas a consideraes polticas ou a interesses
alcolicas (proibio de venda em postos de gasolina na velados. O fato que precisamos projetar um novo dese-
cidade e em estradas estaduais, prximo a estabeleci- nho das arenas de enfrentamento ao uso indevido de dro-
mentos de educao; cumprimento da legislao que im- gas, trazendo novas possibilidades de arranjos e solues
pede a venda para menores de 18 anos, regulamentao no processo de formulao e implementao da Poltica
de horrios de funcionamento). Nacional de Polticas Pblicas sobre Drogas.
Para o Ministrio da Sade essa poltica demarca- O processo poltico de formulao/implementao
ria uma posio clara de oposio e rechao lgica dessa poltica atravessado por interesses, valores e ide-
proibicionista. Prope ser uma poltica que se inscreve ologias conflitantes. Nesse embate colocam-se diferen-
na perspectiva de luta pela melhoria da qualidade de vida tes perspectivas tericas, diferentes projetos societrios
da populao brasileira (Brasil, 2007). Nesse movimen- e variadas anlises de futuro. Por um lado, a direo dada
to, resgata-se tanto a pauta do movimento pela reforma s polticas governamentais no Brasil caracteriza-se mais
sanitria quanto se incorporam as recomendaes do pela preponderncia de modos de regulao de acordo
Comit Assessor da Poltica de lcool e outras Drogas10. com as demandas ou convenincias dos interesses de
dirigentes polticos ou de grupos e corporaes com in-
Concluso fluncia sobre o Estado. No contexto neoliberal, o esva-
ziamento dos princpios democrticos nacionais, as
antipopulares reformas administrativas do Estado, a reti-
Os dados aqui analisados apontaram a dificuldade
rada da responsabilidade estatal na resposta s seqelas
do Estado brasileiro em adotar uma proposta de poltica
da questo social marcam o tempo presente (Montao,
pblica menos conservadora e desvinculada dos interes-
2003). Esse cenrio reflete, portanto, o processo segun-
ses internacionais, a despeito de serem registrados aes
do o qual a legislao na rea vem sendo feita: em gabine-
e esforos na tentativa de superao desse trao da pol-
tes de alguns poucos legisladores que arvoram para si a
tica sobre drogas. Como as demais polticas pblicas, a
condio de conhecedores ou especialistas na matria
poltica analisada apontou a descontinuidade em funo
ou, como denominados por MacRae (1996), guardies
das mudanas decorrentes da alternncia do poder. Acom-
da sade psquica da nao. Assim, convivemos com
panhamos um dinmico quadro de demandas, alianas,
velhos e novos dilemas e desafios.
pactos e conflitos internos, no qual o Estado, aliando-se
O novo na poltica: o debate hoje mais aberto,
e subordinando-se aos interesses e convenes/tratados
apresentando diferentes perspectivas na arena poltica,
internacionais, colocava-se em um cenrio composto por
estabelecendo enfrentamentos (situao impossvel at a
conflitos e interesses que resultavam na eleio ou no da
metade da dcada de 1980) que resultam em alguns avan-
droga como via explicativa de justificao (como estrat-
os (fim da lei 6368, por exemplo), mas contraditoria-
gia de conteno) s expresses da questo social.
mente tambm alguns retrocessos (a lei 11.343 traz a
Individualizando o problema (inscrevendo-o com
proposta de despenalizao do consumo de drogas no
contornos morais-legais ou mdico-sociais), o que se teria
captulo especfico de configurao das penas para tal
a eliminar a droga. Os indivduos que usam ou abusam
ato). A redemocratizao vivida no Brasil em fins da d-
de substncias psicoativas so considerados, nessa pers-
cada de 1980 aponta para as transformaes de toda or-
pectiva, como populaes flutuantes, no-socializadas,
dem ocorridas nas relaes entre Estado e sociedade no
cortadas de seus vnculos e que ameaam a ordem soci-
pas, sob a influncia de fatores internos e externos.
al. Essa postura marcaria assim, uma tendncia de ma-
Outro aspecto a ser destacado aqui a luta
nuteno de uma racionalidade conservadora centrada
concorrencial entre setores dentro do governo sobre a
na perspectiva norte-americana de Guerra s Drogas
quem compete a rea de drogas (Gabinete de Segurana
(tambm conhecida como poltica da Diplomacia das
Institucional ou Ministrio da Sade). Apropriando-nos
Drogas) que subsidia a poltica.
de reflexo de P. L. B. Silva e Melo (2000), podemos
O processo de formulao e implementao da
afirmar que a anlise emprica da poltica sobre drogas
poltica pblica sobre drogas oscilou entre aquilo que
revela que os formuladores de poltica trabalham com
deveria ser o mais transparente possvel, e corresponder,
fenmenos complexos e com limitaes quanto ao co-
da melhor forma, s necessidades dos cidados que so
nhecimento disponvel sobre esses fenmenos. No caso

273
Garcia, M. L. T.; Leal, F. X. e Abreu, C. C. A poltica antidrogas brasileira: velhos dilemas

da Poltica Nacional de Droga, posteriormente Antidroga Notas


e agora Poltica Pblica Sobre Droga, a questo diz res-
peito aos diferentes matizes tericos que incidem no de- 1. Agradecimentos: Fundao de Apoio Cincia e Tecnologia
bate e que se inscrevem no processo tanto de formula- do Esprito Santo (FAPES) e ao Conselho Nacional de Desen-
o quanto de sua posterior implementao. Os que for- volvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
mulam a poltica expressam preferncias de um dado 2. Conflito de interesses: Nenhuma das trs pesquisadoras pos-
sui vnculo ou recebeu apoio financeiro da Secretaria Nacional
grupo (e se confrontam com preferncias contrrias). Antidrogas ou do Ministrio da Sade para o desenvolvimento
Por outro lado, o controle social hoje possvel de da presente pesquisa.
ser desenvolvido pelos Conselhos Antidrogas (nos trs 3. O conceito de droga polissmico. Seus significados abrangem
nveis de poder) inscreve a participao da sociedade tudo o que se ingere e que no constitui alimento, embora
civil organizada na arbitragem dos interesses em jogo e alguns alimentos tambm possam ser designados como drogas
acompanhamento das decises segundo critrios pac- tais como: bebidas alcolicas, tabaco, pio, assim como inme-
tuados. Cria-se uma nova perspectiva na qual, ao se ras outras plantas e remdios (Carneiro, 2006). Neste artigo
nos referimos s substncias psicoativas que, sob o ponto de
democratizarem decises, configura-se a presena de vista, legal so enquadradas como lcitas e ilcitas.
sujeitos que se contrapem, que tm fora e presena 4. Esse termo surgiu quando o dinheiro do comrcio ilcito era
para pressionar e ter protagonismo. Ainda assim, con- empregado na compra de lavanderias, com o intuito de disfar-
cordando com Emir Sader sobre o fato de que no Bra- ar sua origem (Arbex Jr. & Tognolli, 2004).
sil tudo muda para tudo continuar igual, olhamos para 5. Em outubro de 1971 entrou em vigor a lei 5726 que, mesmo
trs e identificamos que as estratgias hoje adotadas crivada de crticas por dispensar o mesmo tratamento penal a
pelos conselhos antidrogas se revestem das mesmas usurios e traficantes, vigorou at 1976.
caractersticas adotadas pelos antigos conselhos de en- 6. Em estudo realizado por Leal e Garcia (2005) identificou-se
que 10% dos municpios brasileiros contavam com Conselhos
torpecentes.
Antidrogas (sendo que muitos foram criados, mas no implan-
O velho: o foco permanece oscilando entre a nfa- tados). Os conselhos estaduais foram criados a partir de 1981,
se na segurana pblica que reafirma a guerra s dro- aparecendo alguns desses registrados nas pautas do Conselho
gas e a nfase na sade pblica (centrada nos danos Federal de Entorpecentes entre os anos de 1981 em diante.
individuais e coletivos) em um contexto latino-america- 7. Os CAPS tm sido criticados por alguns especialistas e pes-
no de reduo do papel do Estado funo de mero quisadores na rea, no havendo consenso quanto a sua
facilitador na esfera da proviso em detrimento de sua efetividade. O MS defende o modelo de CAPs e a necessidade
de pesquisa de avaliao desses servios.
legtima prerrogativa de garantia de direitos, valores e
8. O candidato Lula em seu programa de governo para o 1 man-
atividades societrios (Mishra, 1995), que se constituiu dato priorizava a adoo de uma poltica pblica humanitria e
numa generalizao da privatizao das polticas sociais pragmtica, mudando o nome da Secretaria para Secretaria
pblicas. Nacional de Polticas Pblicas sobre drogas e seria dirigida
Observa-se no interior do governo Lula um preferencialmente por um civil (Mesquita, 2007).
enfrentamento entre duas perspectivas: a Poltica Pblica 9. Primeiro Levantamento Nacional sobre os padres de consu-
Sobre Drogas (defendida e implementada pela SENAD) mo de lcool na populao brasileira foi conduzido pela Uni-
versidade Federal de So Paulo (UNIFESP) e divulgado em
e a Poltica de Ateno Integral aos Usurios de lcool e
2007.
Drogas (defendida e implementada pelo Ministrio da Sa-
10. Comit institudo atravs de portaria ministerial n 429 (de
de). Esse enfrentamento vem produzindo novas possibi- 2005) do Ministrio da Sade composto por membros que
lidades, tais como o funcionamento de uma Cmara Es- representam os segmentos do poder pblico, da comunidade
pecial de Polticas Pblicas do lcool, coordenada pelo cientfica e da sociedade, oriundos de instituies pblicas e
Ministrio da Sade dentro do Conselho Nacional privadas envolvidas com atividades de promoo da sade,
Antidrogas11. preveno e tratamento do uso de lcool e outras drogas, bem
como aqueles envolvidos com o tema reduo de danos.
Concluindo, vive-se hoje um processo de discus-
11. Tem por objetivo promover estudos e elaborar propostas tc-
so e reviso da atual poltica na esfera das drogas que
nico/polticos sobre temas especficos na rea.
poder culminar com avanos ou retrocessos, depen-
dendo das foras polticas e da transformao da atual
agenda em polticas implementadas. Defendemos uma
Referncias
poltica que articule uma proposta de preveno ampla,
preservadora dos direitos humanos, permanente e realis-
ta; que d ateno aos usurios de drogas reduzindo os Amuy, L. M. P. (2005). A lei anti-txico. Dissertao de Mestrado
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Maria Lcia Teixeira Garcia possui graduao em


Servio Social pela Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES), graduao em Histria e mestrado em
Psicologia pela mesma universidade e doutorado em
Psicologia Social pela Universidade de So Paulo (USP).
Atualmente professora adjunta III da UFES. Endereo
para correspondncia: Universidade Federal do Esprito
Santo, Centro de Cincias Jurdicas e Econmicas,
Departamento de Servio Social, Av. Fernando Ferrari,
s/n, Goiabeiras, Vitoria, ES, 29000-000. Tel.: (27) 3335
2587; Fax: (27) 3335 2587.
lucia.garcia@cnpq.br

Fabola Xavier Leal assistente social,


mestre em Poltica Social pela UFES.
fabiolaxl@yahoo.com.br

Cassiane Cominoti Abreu mestranda em Poltica


Social pela UFES.
cassiufes@yahoo.com.br

A Poltica Antidrogas Brasileira: Velhos Dilemas


Maria Lcia Teixeira Garcia, Fabola Xavier Leal e Cassiane
Cominoti Abreu
Recebido: 10/10/2007
1 reviso: 23/01/2008
2 reviso: 29/03/2008
Aceite final: 19/04/2008

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