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maio de 2016

foto: Senado Federal

Fundao Perseu Abramo - Partido dos Trabalhadores

Os impactos do Plano Temer nas polticas


sociais: o caso do Bolsa Famlia
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Expediente
Esta uma publicao da Fundao Perseu Abramo.

Diretoria Executiva

Presidente
Marcio Pochmann

Vice-Presidenta
Iole Ilada

Diretoras
Ftima Cleide, Luciana Mandelli

Diretores
Joaquim Soriano, Kjeld Jakobsen

Conselho Curador
Hamilton Pereira (presidente), Andr Singer, Artur Henrique Silva Santos, Eliezer
Pacheco, Eli Piet, Emiliano Jos, Fernando Ferro, Flvio Jorge Rodrigues, Gilney Viana,
Gleber Naime, Helena Abramo, Joo Motta, Jos Celestino Loureno, Maria Aparecida
Perez, Maria Celeste de Souza da Silva, Nalu Faria, Nilmrio Miranda, Paulo Vannuchi,
Pedro Eugnio, Raimunda Monteiro, Regina Novaes, Ricardo de Azevedo, Selma Rocha,
Severine Macedo, Valmir Assuno

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Sumrio

Os impactos do Plano Temer nas polticas sociais: o caso do Bolsa Famlia 07

Da universalidade para o residual: a proposta do Plano Temer 08

A perspectiva da regresso do Programa Bolsa Famlia 09

Consideraes finais 15

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Os impactos do Plano Temer nas polticas sociais: o caso do Bolsa Famlia

A aprovao da Constituio Federal, em 1988, permitiu reconstituir a poltica social brasileira em novas
bases. Resumidamente, a transformao da poltica social submetida condio pregressa de mera
reguladora da cidadania para a estruturao de um verdadeiro complexo de proteo e promoo do
desenvolvimento.
Para tanto, o sistema de proteo e promoo social procurou voltar-se ao conjunto da sociedade, afastando-
se do tipo meritocrtico (somente aos detentores de emprego formal) para assumir caractersticas
universalistas. Este movimento, contudo, no se mostrou simples, com avanos e retrocessos verificados
desde ento.
A comear por sua regulamentao, ocorrida durante o predomnio dos governos neoliberais nos anos de
1990, que terminou por comprometer parte dos objetivos constitucionais previstos para a montagem do
sistema de proteo e promoo social. Exemplo disso foi a ausncia do oramento da Seguridade Social,
cuja reunio das receitas propriamente definidas permitiriam financiar melhor as despesas com sade,
assistncia e previdncia social.
Apesar disso, o Brasil passou a contar, a partir da dcada de 2000, com avanos considerveis na
poltica social diante da elevao da oferta de equipamentos e servios pblicos e sustentao de renda
da populao. A elevao no ritmo de crescimento econmico a partir de ento permitiu no apenas
abandonar a estagnao da renda per capita das duas ltimas dcadas do sculo 21, mas tambm financiar
mais e melhor a poltica social brasileira.
Mesmo durante a grave crise de dimenso global iniciada em 2008, o Brasil rompeu com o padro
governamental de internalizar medidas recessivas conforme constatado desde 1981. Com isso, no houve
corte de gastos sociais, o que permitiu proteger melhor a populao em geral, sobretudo a situada na base
da pirmide social.
Ao contrrio desta perspectiva, o vis restritivo dos fiscalistas segue identificando a poltica social brasileira
como um problema de dimenso contbil e, portanto, passvel de ser enfrentado atravs de corte
generalizado nas despesas pblicas. Com o simplista argumento de que a poltica social no cabe mais
no oramento, sobretudo nesta fase de prevalncia do rebaixamento do ciclo de expanso econmica,
ressurge com fora a proposio do desfazimento da Constituio de 1988.
O sistema tributrio em geral e o Imposto de Renda em particular seguem contribuindo para o
financiamento privado da sade, assistncia e previdncia privada, esvaziando o caixa para sustentar o
oramento da seguridade social, assim como a permanncia da Desvinculao das Receitas da Unio que
retira 20% das receitas para o gasto social.
Diante disso, o presente estudo busca analisar o impacto da implementao provvel do Plano Temer
no sistema de proteo e promoo social, especial e inicialmente no Programa Bolsa Famlia (PBF). A
referncia para a realizao das estimativas apresentadas neste estudo encontra-se no documento
Travessia Social Uma ponte para o futuro, publicado recentemente pela Fundao Ulysses Guimares
do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB).
Na mensurao dos pobres e da taxa de pobreza no Brasil, foram adotados como base microdados oficiais
mais recentemente disponibilizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Ou seja,
a Pesquisa Nacional por Amostras Domiciliar (PNAD) referente ao ano de 2014. Para as informaes de
benefcios e beneficirios do PBF foi utilizada a Matriz de Informao Social do Ministrio de Desenvolvimento
Social e Agrrio (MDSA), com referncia ao ltimo dado disponvel at a concluso deste estudo, ms de
abril/2014. Por fim, destaca-se que as possveis discrepncias que possam haver em relao s informaes
aqui adotadas e as utilizadas pelo MDSA, cuja referncia assenta-se no Censo Demogrfico do IBGE para
2010, devem-se preferncia pelo uso da PNAD, que no contm informaes municipais.

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Da universalidade para o residual: a proposta do Plano Temer

Na proposta Travessia Social Uma ponte para o futuro h indicaes inegveis a respeito de como deve
ser conduzida a poltica social brasileira a partir do governo Temer. Com base na pgina 9, por exemplo,
registra-se que:
... a totalidade da populao brasileira, excetuados apenas os 5% mais pobres, est j
conectada locomotiva econmica nacional e deriva sua renda de ocupaes produtivas, exercidas
no mercado.
A primeira coisa ser expandir o sistema de proteo social para os 10 milhes de brasileiros que
compem os 5% mais pobres e que, por variadas razes, no esto integrados na economia nacional.
Uma focalizao especial neste segmento de excludos no requer uma reviso substancial da
poltica social brasileira, mas sim um aprofundamento daquilo que j fazemos bem, com mais
descentralizao, pois se trata aqui predominantemente de grupos humanos esparsos, vivendo em
pequenas comunidades isoladas. Isso significa manter e aprimorar os programas de transferncia
de renda, como o Bolsa Famlia.
Disso, identifica-se que:
1. A populao brasileira inserida na economia dever financiar a proteo dos riscos ao exerccio do
trabalho (desemprego, formao, sade e acidente de trabalho, invalidez, aposentadoria, entre outros)
pelo mercado, no mais pelas polticas sociais do Estado;
2. O sistema pblico dever voltar-se fundamentalmente aos 5% mais pobres, justamente porque no
se encontram ainda inseridos na economia, enfatizando o papel meramente assistencial, pontual e
temporrio para as polticas sociais;
3. Se os 5% mais pobres do Brasil residem em comunidades isoladas, os equipamentos e servios pblicos
e programas de sustentao de renda devem ser descentralizados, deslocando-se para as tais localidades
empobrecidas e esvaziando suas presenas nos centros metropolitanos do Pas.
Desde a ascenso do interino governo Temer, vrias manifestaes nesse sentido foram observadas:
1. O ministro da Sade, Ricardo Barros (PP PR) informou que o pas no tem condies de sustentar mais
os direitos que a Constituio garante, como a universalidade do acesso sade. Em 2015, Ricardo Barros
enquanto deputado federal relator do Oramento Geral da Unio, props oficialmente, por exemplo, o
corte de 10 bilhes de recursos para o PBF, o que significaria a retirada 23 milhes de pessoas do programa
de transferncia de renda, sendo 11 milhes das quais constitudas de crianas e adolescentes de at 18
anos de idade. Atualmente, diz:
Vamos ter que repactuar, como aconteceu na Grcia, que cortou as aposentadorias, e em outros
pases que tiveram que repactuar as obrigaes do Estado porque ele no tinha mais capacidade
de sustent-las. (FSP, 16.05.2016).
2. O ministro da Educao, Mendona Filho (DEM PE) tambm informou que defende a cobrana de
mensalidades para os cursos de extenso e ps-graduao profissional nas universidades pblicas. No
ano de 2015, como deputado federal, foi favorvel ao projeto de lei sobre a cobrana de mensalidades no
ensino superior pblico (UOL, 15.06.2016).
3. O ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, responsvel pela conduo da reforma previdenciria,
indicou reduo de direitos, ampliao da idade mnima, a partir de grupo de estudo com este objetivo de
reduzir o gasto pblico com a previdncia social no Brasil. Ele informou:
No prometemos valores que no podem ser cumpridos. Despesas pblicas so sempre
pagas pela populao, e a Previdncia tambm. (G1, 14.05.2016)
Em sntese, percebe-se que a conduo da poltica social do governo Temer se orienta pela reconfigurao

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do atual sistema de proteo e promoo social de sentido universalista para a tipologia residual, focalista.
Para isso, a promoo do desfazimento da Constituio Federal de 1988.

A perspectiva da regresso do Programa Bolsa Famlia

O Programa Bolsa Famlia, reconhecido e premiado nacional e internacionalmente, est atualmente sob o
ataque mais pesado. Mesmo sendo responsvel por manter prximo de 36 milhes de pessoas distantes
da linha de pobreza e ter acumulado 3,1 milhes de famlias que se desvincularam voluntariamente do
PBF, constata-se que se o Plano Temer vier a ser implementado, a sua regresso estar consolidada.
De acordo com a proposta Travessia Social Uma ponte para o futuro, a poltica social deve ser focalizada
nos 5% mais pobres da populao brasileira. Neste caso, segundo as informaes oficiais do IBGE e
disponibilizadas pela PNAD de 2014, o contingente dos 5% mais pobres seria de 3,4 milhes de famlias,
equivalendo a cerca de 12,2 milhes de pessoas. O rendimento mdio destas famlias era de apenas R$
176,00 mensais (R$5,87 por dia para famlia ou R$1,63 per capita ao dia).
Para o ano de 2014 e o mesmo parmetro de pobreza, contabilizava-se pela PNAD o contingente de 14,3
milhes de famlias de pobres. Pelo PBF, 13,9 milhes de famlias eram atendidas em abril de 2016, o que
equivalia a cobertura de 97,3% dos pobres estimados pelas informaes do IBGE de 2014.
A regio Centro-Oeste era a que possuia maior cobertura mdia da pobreza, 103,8%1 (717 mil beneficirios),
seguida da regio Nordeste, com 101,2% (7 milhes de beneficirios), regio Norte com 99% (1,7 milhes de
beneficirios), Sudeste com 91,9% (3,5 milhes de beneficirios) e Sul com 84,9% (918 mil beneficirios).

Grfico 01
Brasil: Atendimento do Programa Bolsa Famlia e famlias em situao de pobreza

Fonte: IBGE/PNAD e MDSA (elaborao prpria)

Pelo grfico anterior, nota-se que os estados que se destacam em nmero de atendidos e maior cobertura
da pobreza pelo PBF so: Mato Grosso do Sul, com 139.333 famlias beneficirias e 133,3% de cobertura,

1. Tal cobertura no de se estranhar, pois alm de o pesquisador no possuir o mesmo conhecimento do territrio e maior tempo para coleta
de informaes que o gestor pblico municipal que realizada o cadastro do PBF, pode ocorrer tambm ao pesquisador de campo falta de
sentimento de pertencimento, dificuldade de se obter informaes sobre rendimentos em certos contextos, erros amostrais pr e ps-campo,
entre outras dificuldades apontadas por Maria A. G. lvaro/IBGE, em O IBGE bate porta: vivncia e perspectiva dos que trabalham na coleta de
dados.

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Pernambuco, com 1.134.200 e 110,1%, Par, com 915.780 e 102,7%, e Bahia, com 1.837.668 famlias ben-
eficirias PBF e 102,1% de cobertura da pobreza. J os estados que se destacam com menor cobertura so
Santa Catarina (72,8% e 124,6 mil famlias beneficirias), Distrito Federal (72,9% e 80,6 mil), Rondnia
(75,5% e 100 mil) e Esprito Santo (76,5% de cobertura e 183 mil famlias beneficirias).
Com a implementao possvel do Plano Temer de atender 5% das fam-
lias mais pobres (3.377.857 pessoas segundo a PNAD 2014), a cobertura mdia nacio-
nal da pobreza cairia para somente 23,7%, com 10,9 milhes de famlias pobres no atendi-
das, o que corresponde a 39,3 milhes de pessoas, cerca de uma em cada cinco pessoas do pas.

Grfico 02
Brasil: Plano Temer para o Programa Bolsa Famlia e famlias em situao de pobreza

Fonte: IBGE/PNAD e MDSA (elaborao prpria)

O impacto regional derivado da implementao da proposta do Plano Temer seria muito grande. A regio
Centro-Oeste, que atualmente possui a maior cobertura nacional, passaria a ter a menor proporo de
cobertura da pobreza do pas, com apenas 20% das famlias no perfil atendidas, cerca de 137,7 mil fam-
lias assistidas, seguida da regio Norte, com 21,2% e 370 mil famlias, regio Sul com 21,8% e 236 mil, da
regio Sudeste com 22% e 843 mil famlias, e da regio Nordeste, com 25,9% das famlias pobres atendi-
das, cerca de 1,8 milhes de famlias.
Alguns dos estados que seriam mais prejudicados em termos de proporo de atendimento ou menor
quantidade de famlias assistidas so: Amap (16,1% de cobertura e somente 9,5 mil famlias atendidas), Rio
de Janeiro (16,3% e 133,3 mil famlias), Distrito Federal (18,2% e 20,1 mil famlias), e Paran (19,3% e 86,3 mil
famlias atendidas). No existem estados os quais possam ser enquadrados como pouco prejudicados.

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Mapa 01
Brasil: Proporo de Famlias em situao de pobreza Futuramente no atendidas pelo PBF

Pela perspectiva do mapa 1, obtm-se uma viso ampliada de como as regies Sudeste, Centro-Oeste e
Norte sero as mais afetadas negativamente. Ressaltam-se tambm os estados de Roraima, Acre e Gois,
com mais de 80% de famlias em situao de pobreza no atendidas cada, seguidos dos estados Tocantins,
Maranho e Paraba, que, apesar de serem os menos afetados, ficariam prximos de uma situao muito
similar aos demais, sem futuras coberturas da pobreza pelo PBF, equivalendo de 71 a 72,7%.
No mapa 2, observa-se a concentrao das provveis 10,9 milhes de famlias que devero ficar de fora
do atendimento do PBF. Nota-se ainda a figura de um semi-arco no mapa do pas ao longo de todo litoral
e adentrando para a Amaznia, com destaques para os estados da Bahia (1,3 milhes de famlias no
atendidas), So Paulo (1,1 milhes de famlias), Minas Gerais (1 milho de famlias), Cear (840 mil famlias)
e Par (700 mil famlias).

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Mapa 02
Brasil: Quantidade de famlias em situao de pobreza futuramente no atendidas pelo PBF

Se por estado da federao a fragilidade da futura estratgia se mostra pontualmente preocupante, por
grande regio que os provveis resultados demonstram a dimenso nacional que pode atingir. Apenas a
regio Nordeste contar com 5,1 milhes de famlias em situao de pobreza no atendidas. As regies
Sudeste com 3 milhes, Norte com 1,4 milhes, Sul com 850 mil e Centro-Oeste com 550 mil, completam
o quadro da possvel tragdia social que se avizinha.
Do conjunto das 10,5 milhes de famlias passveis de excluso pela proposta do Plano Temer, 49,6%
pertencem regio Nordeste, 25,5% ao Sudeste, 12,9% ao Norte, 6,5% ao Sul e 5,5% ao Centro-Oeste. E
da economia dos R$20,9 bilhes, 51,7% deixaro de ir para a regio Nordeste, 23,1% ao Sudeste, 14,5% ao
Norte, 5,8% ao Sul e 5% ao Centro-Oeste.

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Grfico 03
Brasil: Famlias excludas e valores em reais economizados

Em outras palavras, a queda estimada no repasse ser de 75,4% para o Brasil como um todo. Os estados
a serem mais afetados no repasse dos recursos podero ser o Roraima (92,3%), Amap (88,2%), Acre
(84,8%) e Mato Grosso do Sul (82,4%). Em contrapartida, os estados menos afetados podero ser Santa
Catarina (62,4%), Distrito Federal (64,4) e Alagoas (65,3%).

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Grfico 04
Brasil: Reduo no repasse dos recursos ao Programa Bolsa Famlia com a proposta do Plano Temer (em %)

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Consideraes finais

De acordo com este estudo, a implantao da proposta Temer, conforme presente no documento
Travessia Social Uma ponte para o futuro, o Brasil pode vir a seguir o sentido da regresso de suas
polticas sociais. Pode-se, resumidamente estar diante da transio de um complexo, diversificado e
universalista sistema de proteo e promoo social para o de focalizao e residualista.
No caso do Programa Bolsa Famlia -em destaque analisado os prejuzos ao enfrentamento da pobreza
podero ser ainda mais dramticos, com o corte de 10,5 milhes de famlias e de R$20,9 bilhes de reais.
As famlias pobres das regies Norte e Centro-Oeste devero ser as mais afetadas negativamente, tendo
destaque os estados do Roraima e Amap.
Para alm do agravamento da fragilidade financeira de tais famlias, outros indicadores tambm podero
ser afetados. Entre 2000 e 2010 verificou-se, por exemplo, que a reduo na excluso social apresentou
correlaes significativas, com coeficientes de Pearson da ordem de 0,1, resultado do fato de que, dos
4.226 municpios brasileiros que possuam mais de 75% de famlias em situao de pobreza atendidas
pelo PBF, 91% apresentaram reduo da excluso social. (Boletim de Anlise da Conjuntura, no. 02 - FPA
de abril/2016).
Tambm se destacam a diminuio da pobreza para o mesmo perodo (coeficiente de -0,194), a queda
na desigualdade social, cujo ndice de Gini nas regies com maior concentrao de beneficirios variou
com coeficientes de 0,188 a 0,092, de acordo com a regio do pas. O aumento da escolaridade, com a
correlao chegando a 0,119 na regio Sudeste, ampliao da presena do jovem na escola e impactando
a reduo da violncia, uma vez que a cada 1% de mais jovens nas escolas, os homicdios tendem a cair
2%, em mdia (Indicadores Multidimensionais de Educao e Homicdios nos Territrios Focalizados pelo
Pacto Nacional pela Reduo de Homicdios, IPEA/2016).
Por outro lado, o aumento do emprego no setor de comrcio e servios como extenso do PBF. Com isso,
os efeitos da sustentao de renda ampliada que torna mais favorvel o desenvolvimento local, tendo
apresentado no perodo de 2003 a 2013, a correlao de 0,064, com destaque para as regies Centro
Oeste e Sudeste.
Neste sentido, o aumento na quantidade de micro e pequenos estabelecimentos empregadores criados,
com coeficiente de 0,079 para todo o pas e variao positiva no Produto Interno Bruto, cuja maior
variao atingiu o setor de comrcio e servios, com o coeficiente de Pearson de 0,28 para o pas.
Pelo mbito econmico, segundo o IPEA, a cada R$ 1,00 gasto com o Bolsa Famlia, R$ 1,78 so adicionados
ao PIB. Isto ocorre porque a famlia pobre costuma gastar uma parcela maior de sua renda mensal do que
outras classes econmicas. Em consequncia, chega-se ao clculo de que os 27,6 bilhes gastos em 2015
com transferncia aos beneficirios gerou um incremento de 49,2 bilhes de reais no PIB nacional do
mesmo ano. Enquanto, por exemplo, os EUA Estados Unidos da Amrica comprometem 2% de seu
PIB em programas focalizados, o PBF respondeu em 2015 por 0,46% do PIB brasileiro.

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http://www.fpabramo.org.br

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